征地改革

征地改革（精选11篇）

征地改革 篇1

摘要：众所周知, 2008年中共十七届三中全会就提出, 要“严格界定公益性和经营性建设用地, 逐步缩小征地范围, 完善征收补偿机制”, “按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿, 解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。但在既有征地制度下, 失地农民往往无法得到合理补偿, 出现了很多与征地有关的各种群体性事件和集体上访现象, 严重地影响了社会和谐与稳定, 改革完善征地制度的呼声越来越高。

关键词：征地制度,征收机制,市场化,财产性补偿

1 目前我国现行征地制度存在的问题

1.1 集体所有的土地权能的残缺

现行的《土地管理法》第2条规定, “中华人民共和国实行土地的社会主义公有制, 即全民所有制和劳动群众集体所有制”, 同时还规定, “国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。也就是说, 我国实行两种土地所有权制, 一种是国家土地的所有权, 一种是农村集体土地所有权, 国家垄断建设用地一级市场, 也表明“农民只享有集体所土地的承包经营权和宅基地使用权, 农村集体经济组织虽然拥有集体土地的所有权和使用权, 但没有支配权, 实际是一种受制约的不完全的所有权”。集体所有的土地权能的残缺主要表现在使用权能不全、收益权能的残缺以及处分权缺乏等方面:一是使用权能不全。按《土地管理法》第43条规定, 在使用权能方面, 集体所有的土地只能用于农业生产或农民宅基地以及兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中, 而不能用于可以产生巨大经济效益的房地产开发等;二是收益权能的残缺---集体土地收益权得不到保障。如上所述, 根据现行法律的规定, 农村集体所有的土地不能用于房地产开发, 只有经过国家征用转为国有土地后, 才能出让、转让。国家垄断了土地一级市场, 对农村集体土地“先征后让”。这就使得农民集体作为土地的所有人却对其土地上房地产开发等使用的收益不能享有收益权。国家虽也给原土地所有人一定的价款补偿, 但补偿价款的数额远远低于土地市场交易的价格。土地所有人的收益权未能得到充分的保障;三是缺乏核心权能———处分权。根据《宪法》和《土地管理法》的规定, 农村集体经济组织对其所有的土地不得买卖、或以其他形式非法转让。政府掌握和控制着农村集体土地的最终处分权, 集体土地所有权的所有者不能行使土地所有者的处分权。因此, 集体土地所有权在事实上是一种受限制的、不完全的所有权。

1.2 征收土地补偿标准确定原则的缺陷

以龙岩市为例, 龙岩市人民政府根据《福建省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》 (闽政[2012]57号) 和土地管理法律法规规定于2012年12月28日颁布的《龙岩市人民政府关于调整征地补偿标准的通知》规定, 确定的征地补偿标准主要有两个:一是“按照被征收土地的原用途给予补偿”;二是按征收土地所在区域的“耕地年产值”即土地被征收前三年农业生产年产值的6—25倍, 最高不超过30倍进行补偿, 具体的说, 各县 (市、区) 根据当地经济发展水平、土地区位、耕地质量等因素, 确定耕地年产值最低标准, 新罗区1400元/亩、上杭县1380元/亩、连城县1320元/亩及漳平市、永定县、武平县、长汀县1300元/亩;征收土地按所在区域的耕地年产值标准计算土地补偿费和安置补助费, 其中, 耕地为25倍、果园和其他经济林地为9.5—15倍、非经济林地为6倍、养殖生产的水面和滩涂为8—11倍、实行征地区片综合地价的区域, 征地区片综合地价的最低标准分别为每亩32500元[1]。

不难看出, 这种“以农业生产的原用途来以倍数测算征地补偿费”的补偿标准确定原则缺陷在于:一是没有考虑土地对农民多重功能, 更没有考虑农民土地的财产权因素, 仅把土地作为农民的一种生产资料来看待;二是没有考虑土地的市场的因素和潜在价值;三是以亩产值为标准测算征地补偿标准, 没有考虑受农作物品种不同、物价波动等因素的影响, 难以科学衡量征收导致同一地块内因种植物不同、亩产值差异, 而造成征地补偿标准的差异与平衡问题。因此, 虽然2011年和2013年龙岩市政府分别提高了龙岩中心城市征地补偿标准, 但大部分群众认为得到的补偿与土地拍卖收益相比还是很低的, 造成部分群众不理解、不支持, 即便按规定给足了补偿仍然有疑虑。现行征地模式不可避免地导致了不和谐因素的出现:农民作为受损群体, 失去土地和丧失发展权;土地增值收益分配不公, 成为引发社会矛盾的焦点;违规违建导致城市拆迁成本提高;征地冲突频发, 失地农民上访频繁, 维稳成本提高。

1.3 保障机制不健全

例如2010年龙岩市政府开展龙岩大道两侧统征地项目, 西陂镇条围村、西山村有相当部分村民原以种菜、养殖业为主, 土地被征收后一时找不到合适的谋生职业, 仅靠一些征地补偿款和拆迁过渡费是难以维系长远的生活以及子女教育、医疗和养老保障等方面的支出。

1.4 村民安置问题

在城镇化建设中, 地方政府为了农村集体组织发展经济, 给了被征地所在村的预留地指标, 但是规划地块难以落实, 也有的村民思想观念陈旧保守, 有些人难以接受政府的公寓式安置方式。例如龙岩大道高架桥项目, 2012年开始征用拆迁, 在安置房产权调换方面, 很多被拆迁户认为安置房公摊面积大, 安置房建设进度缓慢, 不满意“1∶1”产权调换。

2 改革征地制度, 创建和谐征地新机制

2.1 坚持公益性用地征地制度, 从法律上缩小土地征收范围

在征地中要坚持公益性用地征地原则, 对国家、省、地 (市) 、县人民代表大会确定的重大公益性项目用地, 应予依法保障征地及补偿资金足额到位, 并解决好被征地农民的养老保险和就业安置;对一般非重大公益性项目征地准予征地, 协调解决, 协调不成则延期征地;工业、商业、经营业征地, 则应与农村基层组织和被征地农民协商, 按市场价格征收补偿标准。

2.2 因地制宜, 逐步实施对被征地者的市场化与财产性补偿

当建设需要征收农用地时, 对被征地者应按农用地的市场价进行补偿, 征收城市化区域的土地时, 应对被征地者按相邻土地的市场价格进行补偿;也可考虑让被征地农民与政府进行土地的合作开发, 既减轻政府财务负担, 也能使原土地所有者从土地价值提升中获益。另外, 对不同区域因土地增值差异导致的不公平, 可以采取就业安置、留地安置、投资入股等方式土地发展权转移办法来解决[2]。

2.3 充分赋予群众在征地中的知情权、参与权、话语权、处置权

征地单位在征地前, 一要调查地块现状, 对地上附着物 (含青苗) 、房屋及附属设施拆迁做好勘测丈量、清点数量, 协商好补偿费和补助费等工作;二要公示征地用途、面积、征地拆迁及奖励政策、搬迁重建地址、配套及基础设施建设等情况;三要召开乡 (镇) 、村、村民小组代表会, 听取被征地村民的意见。例如在龙岩万达广场征迁工作中, 充分发挥乡镇及各相关部门工作协调性, 各包户干部发挥“白加黑”、“五加二”精神, 坚持执行征迁补偿标准, 提高征迁工作透明度, 让征收工作阳光下操作, 在短短半年多时间内完成了200多亩的征迁工作, 保证了万达广场项目顺利实施。

2.4 加强拆迁地区的社会保障制度

一是建立失地农民保障基金, 将被征地农民纳入社会保障, 适当降低失地农民参加社会养老保险的“门槛”, 解决失地农民“老有所养”的问题;二是加强培训就业和合理安排劳务输出, 推动失地农民由“体力型”逐步向“技能型”、“智能型”转变, 增强他们的就业能力和自身素质, 提高就业本领, 从而保障拆迁群众的收入来源, 确保群众安居乐业。

2.5 妥善解决群众的安置问题

做好宣传政策, 积极主动地帮助被征迁群众解决实际困难;除了货币补偿和产权调换外, 因地制宜采取农业安置、就业安置、村集体入股等多种安置方式。例如2012年龙岩京华中心项目征迁工作中, 市政府把最好的地段划出5.20亩土地作为西陂镇西山村集体发展用地, 由村集体经济组织与开发商合作开发, 让西山村集体有一定的经济收入。在安置房建设方面, 就近安置, 给予被征迁群众一定的公摊补偿、简易装修补助和减免楼层差价, 最终赢得群众对征迁工作的理解和支持, 确保了该项目征迁工作顺利完成, 达到和谐征拆的目的。

参考文献

[1]龙岩市人民政府.龙岩市人民政府关于调整征地补偿标准的通知[Z].2012-12-28.

[2]张娜.改革征地制度让农民分享城市化成果[N].中国经济时报, 2012-11-12.

征地改革 篇2

改革现行征地制度,还利于民

城市建设,经济发展,都要用地,而从集体手中取得土地用于建设的唯一途径就是征用.保护农民利益,改革现行征地制度,已经成为关系我国社会稳定和经济持续增长的重大课题.本文分析了我国现行征地制度的弊端,最后提出了改革现行征地制度,还利于民的改革措施:规范征地范围;合理制定征地补偿费用标准;统一征地,先征后供;阳光征地.

作 者：王勇 陶忠刚 孙晓  作者单位：焦作工学院,测量工程系,河南,焦作,454000 刊 名：黑龙江工程学院学报 英文刊名：JOURNAL OF HEILONGJIANG INSTITUTE OF TECHNOLOGY 年，卷(期)：2002 16(3) 分类号：F301.3 关键词：征地   征地补偿费   征地制度   阳光征地  

关于改革现行征地补偿制度的探讨 篇3

摘 要 在征地补偿实践中，遇到一些现实问题，给征地补偿工作带来一些实际困难。现对征地补偿制度存在的问题及解决措施提出粗浅的认识。

关键词 征地 征地补偿

一、征地补偿制度中存在的问题

（一）征地补偿依据单一

征收耕地的补偿费用包括土地补偿、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均亩产值的六到十倍；征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地数量计算。每个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均亩产值的四到六倍。但是每公顷被征收的耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均亩产值的十五倍。”这种补偿费的依据显然不能真实地、全面地、客观地反映出耕地价格。由于耕地的类型、质量、等级、區位等因素，征地补偿的费用应该有差别。同样是旱田，按照产值计算出的补偿标准是一样的，若综合考虑耕地质量、等级、区位等因素，计算出的补偿标准差别是很大的。

（二）地上附着物和青苗补偿不规范

由于农业产业结构的调整和市场的导向作用，农民的经营理念发生了很大转变，以市场为导向，什么赚钱种什么，新品种、新技术被广泛采用。在征地补偿中，地上青苗补偿没有可依据、可参考的国家标准和省级的地方标准，在补偿过程中极易引发矛盾和纠纷。

（三）征地补偿随意性较大

《土地法》明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。在实际征地过程中，并非都是基于“公益性”，政府对“非公益性”用地按照补偿标准征用，然后以市场价招拍挂出让，即使完全按照法定标准补偿被征地农民，也存在着很大的收益差额。由于“非公益性”用地存在，土地补偿价格出现了同区域、同类型土地而不同的补偿价格。

（四）征地执法难度大

按照征地相关制度和程序，在征地依法报批前，国土资源管理部门将根据征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，集体经济组织和农户在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时一律不予补偿。然而在实际执行中，对农民在拟征土地上抢栽、抢种、抢建的地上附着物和青苗，征地时不予补偿农民不同意，要求给与补偿，否则拒不交出土地。在执行过程中由于没有具体的法律政策依据，依法强制执行又易引起矛盾，造成社会不稳定，只好给与补偿。在社会上造成了谁抢栽、抢种、抢建谁得便宜的导向，增加了土地成本，形成了不好的社会风气。

二、解决征地补偿存在问题的具体措施和建议

征地补偿制度关系到农民的切身利益和社会的稳定，按照构建和谐社会的要求，切实保障被征地农民的生活水平不降低，长远生计有保障，保障经济和社会建设所必需的土地资源及时得到使用，有必要进一步规范和完善征地补偿制度。

（一）科学制定征地补偿标准

1．制定统一的年产值标准

制定统一的年产值标准，应考虑到征收耕地的类型、质量、农民对土地的投入、农产品价格、农用地等级等因素，补偿的依据将前三年主要农产品的平均亩产值或产量的单一因素向综合因素转变，使耕地产值标准更加科学、合理。

2．确定统一产值倍数

土地补偿费和安置补助费的统一产值倍数，应按照保证被征地农民原有生活水平不降低的原则，在法定规定的范围内加以确定。按法定的统一产值倍数计算征地补偿安置费用，尚不能使被征地农民保持原有生活水平，不足以支付因征地而导致的失地农民社会保障费用的，应及时报请省级人民政府批准土地补偿费、安置补助费合计按三十倍计算，即使按最高补偿标准予以补偿，还不足以使被征农民保持原有生活水平的，应当制定具体的，具有可操作性的补偿法规政策，便于执行。

（二）统一制定地上附着物和青苗补偿标准

青苗补偿费是指征用土地时，农作物正处在成长阶段而未能收获，征地部门应给予土地承包者或土地使用者以经济补偿。由于农业产业结构的调整和市场的导向，地上种植物种类繁多，实际价值差别较大。为科学合理的进行补偿，省级人民政府应制定出统一的补偿标准或可供参考的“地方标准”，便于参考执行。地上附着物补偿是指为农业生产而建造看护房、大棚等设施，在征地时由征地部门予以补偿。地上附着物因功能不同，简易复杂也不相同，因此补偿价格应规范，应尽可能减少随意性。

（三）建立地上附着物评估机构

地上附着物和青苗作为征地补偿一部分，随着农作物新品种增多、种植成本增大和生产技术提高，地上附着物补偿标准争议增多。按照一般原则，青苗补偿按季产值的三分之一补偿工本费；对于处在成长期的农作物，最高按季产值补偿；对于能够获得的收获不予补偿，无青苗者则无该项补偿。对于多年生经济林、果木、能移栽的尽量移栽，由用地单位支付移植费，无法移植的，就按实际价格补偿。这里遇到一个实际问题，地上附着物和青苗的补偿价值由谁决定，是征地部门还是被征地农民。显然，谁都无权决定，通常情况下，只能协商解决，然而协商补偿很难达成一致意见。这就需要有资质的评估部门提出补偿评估报告，以评估补偿标准为补偿依据，化解地上附着物补偿的随意性和矛盾。

（四）完善征地补偿费使用制度

按照土地法律政策的规定，土地补偿费属于集体经济组织的农民集体所有，由农村集体经济组织或者村民委员会管理，其如何使用应当由村民会议或者村民代表会议讨论决定，土地补偿费主要用于发展集体经济和改善农村生产和生活条件，提高生活水平。由于法律政策对被征土地或失去土地农民的补偿分配政策不够具体和操作过于笼统，在安置补助费分配方面不够灵活和可具操作性。省级政府应根据被征地农民和集体经济组织的实际情况，制定出不同的、灵活的、具有可操作性的补偿分配政策。

（五）建立被征地农民保障制度

新疆征地制度改革研究 篇4

十八大报告中提出要推动城乡发展一体化, 改革征地制度。十八届三中全会又对改革征地制度做出了进一步的阐述, 为新疆征地改革提供了思路。新疆各地州现行的征地制度在征地的目的、审批与实施程序、补偿安置标准和争议仲裁机制等方面均不同程度地呈现出不适应经济社会发展和社会和谐稳定的问题。因此, 规范征地补偿相关政策, 提高被征地农民的知情权、参与权, 保障农民的长远生计就显得尤为重要。

一、新疆征地制度存在的问题

1. 征地程序不规范。

新疆一些地区在征地程序的落实上杜绝了企业与农民之间直接讨价还价签订征地协议的行为, 基本实现了政府统一征地、供地, 但在整个征地过程中, 被征地农民的参与度偏低, 知情权没有得到充分体现, “两公告一登记”难以落实, 公开性不够。

2. 政策制定弹性过大。

各地州在制度制定上不够严谨, 如土地补偿费为年产值的6~10倍, 安置补助费4~6倍, 以及两项之和最高不得超过30倍。安置补助费按人均耕地面积分为不同层次, 乘以相应的倍数结果会使各层次补偿标准上下限交叉重叠, 如何把握尺度没有明文规定, 随意性很强。什么是“保持原有生活水平”, 在多长时间内保持也没有清晰的界定, 操作性不强。

3. 征地补偿标准不合理。

这一征地补偿标准不合理主要表现在两个方面:第一, 征地补偿费偏低。目前新疆的征地补偿标准按《自治区征地统一年产值标准》 (新国土资发[2011]19号) 文件执行, 该文件不能与当前社会经济发展水平相适应, 当初制定标准的依据也相应存在滞后性, 导致征地补偿标准过低, 对被征地人的经济损失难以完全补偿, 违背了公平原则。第二, 征地补偿费计算方法不科学。例如, 土地补偿费通常按照被征土地原用途前三年平均年产值最高不超过30倍计算, 这种计算方法没有考虑到土地的利用方式、种植制度、种植作物的类型以及土地专用后的市场价值, 没有充分考虑土地的生产要素功能、社会保障功能等给农民带来的利益。

4. 新老标准衔接不够。

由于各个时段法律依据不同, 征地补偿基数、倍数标准等规定随之不同, 这种由法律法规的时效性及溯源性所带来的前后时期征地补偿标准上的差异是引起征地问题与纠纷的原因之一。例如, 新国土资发[2011]19号文就《关于自治区国土资源系统土地管理行政事业性收费标准的通知》 (新计价房[2001]500号) 文件补偿标准有所调整, 会出现提高征地补偿标准后, 已被征收土地的使用人要求按照现有标准追加补偿款, 造成上访事件。

5. 社会保障体系不健全。

在我国城乡二元结构下, 失地农民是特殊群体, 他们拥有农民的身份却失去了赖以生存的土地, 没有土地就没有生活保障, 又不能享受城镇居民社会保险。土地补偿费无法承担他们的长远生计, 社会保障体系的缺陷使得他们未来生活的养老、医疗、教育等方面成为新的问题。

二、新疆征地制度问题的成因分析

1. 土地征收补偿宪法依据不足。

虽然我国早就建立了土地补偿制度, 但《宪法》修正案中只规定了国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用, 并给予补偿。没有指明是适当补偿、合理补偿还是完全补偿, 留下了分歧, 也使国家有关征用财产的普通立法很难把握。

2. 无专门系统的土地征收补偿法。

土地征收补偿制度分散在各个法律规定中, 如新计价房[2001]500号文件、新国土资发[2009]131号文件、新发改收费[2010]2679号文件等。这样容易出现各个补偿规定的不协调性, 甚至是排斥性, 从而危及法律的权威性, 可操作性较差, 使行政机关的自由裁量权很大。

3. 征地补偿标准更新滞后。

目前的征地补偿标准都依托于《中华人民共和国土地管理法》制定, 《土地管理法》于1987年施行, 制定时间较早, 距今有二十八年之久, 期间调整变动不大, 而当前社会经济发生了很大的变化, 物价上涨幅度较大, 当初制定标准的依据也相应存在滞后性, 导致征地补偿标准过低。

4. 争议解决救济机制不健全。

失地农民对征地范围、征地补偿标准等有争议时, 由县级以上人民政府协调, 协调不成的由批准征地的人民政府裁决。但农民提出意见的权利是在土地补偿方案公布之后才有的, 而在审核征地方案之前, 农民没有得到及时通知, 对于征地信息和补偿方案只是在政府做出裁决之后才了解到的。此时, 对争议的解决只能通过行政复议和行政诉讼的方式, 缺乏协商的机会。

三、新疆征地制度改革的对策建议

1. 完善征地制度相关法律法规。

中国正处于经济急速发展时代, 想从根本上解决征地难问题, 需要顶层制度的重新构建, 但征地制度的改革, 牵一发而动全身, 阻力大。这就要求从国家的根本利益出发, 超越既得利益, 自上而下的指导各地改革。就新疆经济征地制度的现状来看, 征地制度的改革核心是征地补偿标准及安置模式的改革, 但制度之间具有相关性, 需要多种制度的配套支持。因此, 在加快征地制度改革的同时, 也要加快产权制度建设, 优化干部考核制度, 完善监督机制等。

2. 缩小征地范围。

要确保我国18亿亩耕地红线, 就要缩小征地范围, 保护耕地。进一步完善征地管理制度, 做好征地补偿安置工作, 切实维护农民合法权益。加强监督, 严格按照国家相关法律文件开展征地活动, 国家土地督察机构要对违规征占土地行为进行全面清理。

3. 规范征地程序。

目前我国的征地制度, 对正当程序保护的力度不够, 程序本身又不完善。新疆各地州在决定土地规划时, 缺乏公开的听证程序, 在确定征地补偿时, 没有中立的评估机构, 在发生纠纷时, 则缺乏独立的司法机关干预。因此, 在严格执行“两公告一登记”程序基础下, 可增加预公告程序, 提前告知被征地农民征地的用途、被征地的范围、种植限制期等。这样既可以增加农民的知情权, 也可以在一定程度上避免农民的抢栽、抢建行为。

4. 建立征地补偿标准动态调整机制。

根据国土资源部发出《关于进一步做好征地管理工作的通知》要求, 各地应建立征地补偿标准动态调整机制, 每二至三年对征地补偿标准进行调整, 逐步提高征地补偿水平。随着新疆社会经济发展水平的迅速提高, 人们的收入、物价水平也不断提高, 自治区各地州应适时调整征地补偿标准, 使之与各地经济增长的实际状况相吻合, 确保农民土地被征收后生活水平不降低。

5. 适度调整补偿标准, 做好新旧补偿标准衔接工作。

补偿标准的调整要遵循适度原则, 不宜大幅提高, 引发已失地农民的二次上访。标准的适度调整有助于新旧标准的衔接。新标准出台要有明确的时间界限, 并即时废止旧标准, 以便具体工作时做好政策解释工作。除此之外, 要通过舆论先导, 做好征地中的法制宣传工作, 让农民充分了解征地政策, 既能支持城市建设, 又能依法保障农民自身的合法权益。

6. 健全征地纠纷解决机制、促进多部门协作。

自治区应明确纠纷解决途径, 对于征收范围争议、权属不清导致的争议、征地程序争议、以及对政府在征收过程中的违法行为产生的争议等都纳入纠纷机制范围, 由司法机关按照司法程序解决征地纠纷, 尽可能地减少政府对征地纠纷裁决的参与, 使得土地权利人的利益能够得到更加充分的保护。

征地活动安排多以国土资源部门为主导, 但国土部门并不具备长期监控、保障失地农民生活的能力, 也不具备专业的就业指导、保障失地农民再就业的能力。因此, 需要国土资源部门、民政部门、社会保障部门及财政部门的共同协作, 通过建立沟通机制, 形成信息共享。

摘要：以新疆征地制度为研究对象, 从缩小征地范围、规范征地程序, 完善对被征地农民的社会保障机制出发, 对新疆征地制度中存在的问题进行归纳, 深入分析问题产生的原因, 并提出可行性建议, 为新疆征地制度改革提供理论支持。

关键词：新疆,征地制度,改革

参考文献

[1]宋茂华.我国征地制度的缺陷及成因分析[J].荆楚学刊, 2014, (1) :30-33.

[2]刘锐.如何解读党的十八届三中全会土地制度改革精神[J].国家行政学院学报, 2014, (1) :23-27.

[3]韩英坤.征地制度改革的三种主张——关于土地制度改革的文献综述[J].延安党校学报, 2013, (6) :90-92.

[4]杨俊孝.新疆征地实证分析与征地制度改革研究[M].乌鲁木齐:新疆人民出版社, 2005:23-32.

[5]刘珂.构建社会主义和谐社会下的土地征用制度研究[D].北京:中国地质大学, 2007.

[6]焦恒.深化我国征地制度改革研究[D].成都:四川大学, 2007.

论征地制度存在的问题及改革建议 篇5

“>论征地制度存在的问题及改革建议2007-12-15 23:02:44第1文秘网第1公文网论征地制度存在的问题及改革建议论征地制度存在的问题及改革建议(2)土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用的宪法依据。

一、土地征

用的特征

1、国家建设征用土地的主体必须是国家只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关、企事业单位、社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定的程序向土地管理机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。

2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用

法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。

3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设、公用事业，市政建设、交通运输、水利事业、国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的的事业；其二，是广义的国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业、三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。

4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同，它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用。但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征

用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。

5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让、划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。

二、征地制度存在的问题我国现行的土地征用制度是50年代在高度集中的计划经济体制时期形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但是，随着社会主义

市场经济的发展，这个制度的缺陷就日益凸现，目前主要存在如下一些问题亟待解决：

1、相关法律中“公共利益需要”缺乏明确界定我国《宪法》规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”，《土地管理法》规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”。这些规定都强调了征用的前提必须是为“社会公共利益的需要”，也就是说，只为某个或某些经济组织或者个人利益需要，是不能征用集体土地的。但是现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。根据《土地管理法实施条例》对

征地改革 篇6

打开门来，四位警察站在门口，其中一位喝问：“谁是兰俊龙？”

“我。”兰俊龙不明就里地说。

“你是网上的逃犯，把他铐起来！”

这把兰俊龙吓坏了，脸色从黝黑逐渐变黄。下意识地，他伸手去摸装在上衣口袋里的速效救心丸。

征地冲突

兰俊龙和文春德是前一天到的太原。此行的目的，是为本村土地被征收一事，到山西省有关部门讨个说法。

他们两人都是新绛县古交镇北王马村的农民。该村位于新绛县城西北方向4公里处。全村2120人，耕地2000余亩。除了种植小麦、玉米、大豆等农作物外，村里还种植一种叫半夏的药用植物，以及桃树等经济作物。

最近几年，周围的村庄陆续传出土地被征用的消息。在这些很难被证实的消息中，补偿的金额大都十分诱人：西关村每亩25万元;水西村竟然达到了每亩六七十万元。

2013年4月27日，北王马村用喇叭播放了一个通知：新绛县政府为了建一个物流园，要在北王马村和附近的水西、龙泉两村征地2000亩，其中北王马村1300亩，水西村600余亩，龙泉村40多亩。补偿标准是每年每亩1000元，再加上60岁以上老人每人每月补助30元的养老保险，以及在就业方面提供一些帮助。

这个补偿标准，不仅与传说中邻村的巨额补偿没法比，也大大低于土地的真实产出：文春德的桃园，每年每亩的收入在8000元以上;文五龙种植的半夏，每年每亩的收入在1万元以上。就算种植小麦和玉米，一亩地一年的收入也接近3000元。对于那些靠土地吃饭的农民，这样的补偿缺乏说服力。而如果把距离县城较近、将来有可能坐享城市化发展红利这一预期加进来，这次征收就更是一笔不划算的生意。

但当地政府没有给农民很多选择的空间。在当年麦收结束后，政府派人把守住通往田地的各个路口，不让机器和农民进地，试图阻止他们种秋粮，但农民用锨刨地，手工点籽，还是把这一季的秋粮种上了。

这一幕，颇像此前发生流血冲突的云南晋宁征地事件的桥段。事实上，这样的桥段曾在中国很多地方上演。它推演的路径也大体相似：政府要征地，农民不愿意，政府就硬来，如果农民反抗，冲突就不可避免。

在这一过程中，地方政府轻率地使用强制措施，通常是导致冲突升级的一个导火索。这一状况，在过去很多年没有发生多大的变化——在权力行使上缺少约束的地方政府，在面临官民冲突时，通常会下意识地选择强制措施。

但是，如今农民不再像以前那样“束手就擒”。他们的变化主要体现在两个方面：一、他们开始在意政府行为的合法性;二、他们捍卫自己权利的意识正在觉醒。这在此前的晋宁征地事件中已有充分体现，那一次冲突导致了8人死亡十多人受伤的惨剧。现在，类似的桥段又要在北王马村上演了。

在玉米长到半米高时，北王马村的地头开来了几辆大铲车，两辆卡车则拉来了二十多个手拿木棍的人。村民也开始向田间聚集。当铲车开始推玉米时，冲突开始了。人高马大的村民闫家平（音）被打，头上血流不止，他的几个杀猪的外甥提着刀赶来，那二十几个手拿木棒的人见状撤退。村民砸了这些人开来的两辆小车，并将其扣在了闫家平的院子里。受伤的闫家平则从新绛县人民医院转到运城，又从运城转到了北京。

在发生上述冲突时，古交镇的党委书记和镇长都在场。新绛县一位副县长频繁往来于县村之间，负责指挥。村委会则负责指路、接待与后勤保障。以上三级政权，构成了征地中的“强推方阵”。与晋宁冲突相似，在这一过程中，由村民选出的村委会干部，大多站在了村民的对面。

“自学成才”的村民  

这场冲突发生后，“强推方阵”不得不从“武斗”转向“文攻”，古交镇党委书记决定与村民面对面，试图“以理服人”。

但这场见面会一开始，这位书记就发现不是那么简单。村民文春德当着一两千村民的面，向他提了三个问题，把他问住了。第一个问题是：“你知道这些土地是什么性质吗？”

书记说：“是耕地嘛。”

文春德说：“不仅是耕地，还是基本农田。”他接着问第二个问题：“你知道基本农田怎么审批吗？”

书记不说话了。

2013年6月，几辆大铲车以及二十多个手拿木棍的人来到北王马村，与村民发生了冲突。图/受访者提供

“基本农田要国务院批，山西省都没有审批权限。那你有国务院的批文吗？”文春德接着问，这又把这位书记问住了。

文春德就开始“教育”这位书记，说你是书记，应该懂国家的法律。你和群众说话，不要离开法律说话。“不是你怎么想就能怎么做，你有时候想的不一定对，有时候可能还违法。”

本想教育一下村民，没想到被教育了一顿，这位书记顿时僵住了。村民见此情形，都哄笑着离开了。

在接下来的几天，每天都有村民在文春德门前放鞭炮。见面会的第二天晚上，这位书记冒雨拜访文春德，提出可以多给他几万块钱，希望他以后能与政府合作，也不要在公开场合致其难堪，要不然自己以后没法工作了。文春德拒绝了这一提议。

文春德，1950年生人，做过17年小学教员，做小学校长的父亲去世后，他离开学校，榨过油，养过鱼，搞过建筑，承包过鞋帽厂。1992年，与村里六七个人一道，向新绛县有关部门举报时任村支书贪污，最终调查属实，该村支书被撤。在这一过程中，他开始翻阅有关的法律文件，也开始留意中央的有关政策。现在，他能流利地背出《土地管理法》和《农村土地承包法》中的重要条文，并对中央的最新政策了然于胸。他随身带了一本厚达几百页的法律汇编，与农村有关的主要法律几乎尽在其中。

除了文春德，村里一些识字的农民也开始学习法律。孩子的帮助和电脑的普及，让此事的成本大大降低。农村要推行什么政策时，老人会给在城里工作的孩子打电话，或者自己在电脑上查询，合法与否一目了然。一些基层官员此前所仰仗的信息垄断，正在一点点地被打破。

过去，官员在推行一项政策时，通常会说，这就是上面的政策，农民半信半疑，却无从考证。而现在，古交镇党委书记再说这话时，却被文春德连“将”了三“军”。

这说明，农民与地方政府之间的气场正在发生转变。与农民为了维护自身权益不得不自学成才不同，基层政府的治理方式，由于可以仰赖触手可及的强制，似乎没有发生多大变化。他们的施政模式通常还是从政绩出发，以招商引资带动项目开发，从农民的土地增值中获得地方财政，并最终依赖这一路径获得提拔。

但这一模式有两个难以回避的问题：一是与农民争利的问题;二是合法性的问题。在信息的传播存在障碍的情况下，这两个问题都不是太明显，但在信息充分流动的情况下，农民对这两个问题看得越来越清楚。北王马村的村民说，他们怀疑政府征用了土地之后，再招拍挂出去，这样一转换，土地的价格就会上涨百倍。离北王马村几里远的新绛县新城的房价，借助于教育资源的集中，已经上涨到每平米4000元左右。

基层官员的法律意识似乎也不见提高。在政绩的驱动下，他们通常会在发展与合法性之间选择前者。《土地管理法》明确规定，占用基本农田的，不管占用多少，都需要国务院批准，但很多发生冲突的农地征用，都没有取得国务院的批文。在北王马村的征用过程中，文春德一再追问国务院的批文，一位官员对他说，“没有手续，以后可以补嘛。”

成为“逃犯”

在村民的强烈反对下，北王马村的征地协议签字工作一直进展很慢。

在说服村民签字的过程中，基层官员挑选了几类人群作为突破口：一是吃低保的，若不签字，低保的资格存虞;二是家里有吃“公家饭”的，若不签字，“公家”会协助施压;第三类是子女考上大学的，签字有奖励，不签字则没有。

新绛县公安局对北王马村部分村民的拘留通知书、取保候审决定书、释放证明书、传唤证、鉴定意见通知书等文件。

与2013年夏收后一样，每到播种季节，镇、村都会请人把住通往地里的各个路口，以截住去地里播种的机器和农民。但结果往往是截住了机器，却截不住人。在2014年秋收截人未遂后，政府想出了釜底抽薪的一招：把要征收的一部分土地，用铁皮围了起来。

《中国新闻周刊》记者在征地的现场看到，北王马村的两方耕地被一种彩钢围墙包围了起来，东西长约1公里，南北长约0.5公里，占了该村耕地的一半左右。在围墙的南边，有一个临时搭建的建筑，上写“晋南农产品物流园建设指挥部”，临时拉起的一块红布上，写着要支持物流园建设的一块标语。记者乘坐的车以中低速围绕着这个围墙转一圈，大约需要10分钟。在彩钢围墙内，麦苗长势正旺。

据村民介绍，这一圈围墙是在麦子刚刚出苗时围上的。它制作的程序是先立好一个铁架子，然后用螺丝把铁皮固定在架子上。虽然围墙并没有完全封闭，但对农业生产的影响还是显而易见。围墙内所圈的土地，有的已经签了协议，也有的未签协议。

运城市一位退休官员告诉《中国新闻周刊》，当地政府此举，似已侵犯了农民的合法权利。《农村土地承包法》第九条规定：“国家保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”他说，政府在未经农民允许的情况下用围墙圈地，妨碍农民进行正常的农业生产，已经侵犯了农民的土地承包经营权。

在2010年通过的《国土部关于进一步做好征地管理工作的通知》中，第（十一）条规定：“要认真做好政策宣传解释和群众思想疏导工作，得到群众的理解和支持，不得强行征地。”

10月16日，也就是在围墙竖起来10天左右，北王马村的一二百位村民，合起来把围墙的一部分推倒了。当时，有几位镇政府工作人员在现场，他们没有制止，只是对参与推墙的群众进行了录像。这个录像后来成为警方抓人的最重要证据。

10月18日下午四点多，两位警察出现在正在干活的村民兰贵军面前，说因为推墙一事，要其到古交派出所接受调查。此后，该村村民文五龙和梁喜连相继在10月23日和24日被拘留。文春德则于10月22日被传唤，但没被拘留。

在新绛县公安局给被拘留三人开具的《拘留决定书》上，对三人拘留原因的描述均是“涉嫌‘故意毁坏财物罪”。在拘留兰贵军时，新绛县公安局曾经向他开具了一个鉴定围墙损坏状况的《鉴定意见通知书》。上写“被损坏彩钢围墙价格为121350元”。

古交镇派出所所长庞大力告诉《中国新闻周刊》，此案涉案人员共有二十多个。“现在正处于侦查阶段，还有几个人没有到案。”

兰俊龙在事发后到亲戚家暂避，并于11月24日与兰春德一起前往太原。在太原被小店派出所拘留时，他才知道自己已经成了“逃犯”。

庞大力告诉《中国新闻周刊》记者，“不是通缉，就是一般逃犯。”该所另一位警察在与记者聊天时透露，北王马村的逃犯“还有几个”。

而被拘留的三人，除了女性梁喜连外，据当事人称，兰贵军和文五龙都在看守所遭到了毒打。56岁的文五龙，到了看守所就被责令脱光衣服，由一名犯人从头顶往下浇水，“浇了最少20桶。”而兰贵军则被用拖鞋狠狠地打脸，“至少打了50下，耳朵（打得）听不着也不行，还不能说话，越说话打得越厉害。一摸（嘴里）都是血。”

第二天早上放风时，兰贵军又被打了一顿。“打的脑子疼得不行，后来都木了。”后来他向看守所的一位工作人员反映，说受不了了。这位工作人员说，“你就是死在里面也不能出去”，还用电棒戳了他左胸一下，兰贵军感觉到一种钻心的疼。后来拍出的片子显示，他“左胸软组织损伤”。

兰俊龙被从太原带回后，也被关在新绛县看守所。一个犯人过来扇了他两个耳光，骂他是“推墙的坏分子”。兰俊龙一直纳闷，犯人是怎么知道自己推墙的。

在上述几人被关押期间，北王马村的村干部告诉这些人的家人，不在征收协议上签字，就不能放人。在家属们签字后，这些人现在都已经办了取保候审。

征地改革 篇7

关键词：征地制度,制度变迁,政策建议

影响中国经济社会稳定与发展的核心问题是农民问题, 而农民问题的本质是土地问题。新中国成立以来, 国家为了加快推进社会主义建设, 提高生产力发展水平, 缩小与发达国家的差距, 在经济建设中实行国家建设征地制度。建国60多年来, 征地制度共经历了3次较大的制度变迁, 每次制度变迁都带来了经济社会发展的巨大变化, 制度供需经历了均衡到非均衡再逐渐走向均衡的路径变迁过程。

1 新中国征地制度变迁的历史回顾

建国60多年来, 我国征地制度共经历了3次较大的制度变迁, 分别为1949~1953年征地制度初创时期、1953~1982年征地制度调整时期、1982至今的征地制度发展完善时期。

1.1 1949~1953年征地制度初创时期

新中国成立后, 国家为了巩固新生的社会主义政权和完成新民主主义革命的历史任务, 在广大农村开展了轰轰烈烈的土地改革运动。这一时期的土地改革任务主要是变地主阶级的土地所有制为个体农民的土地所有制。因此, 广大农民在政治上衷心拥护共产党的领导, 国家征地也因此变得轻松。1953年12月5日中央政府制定出台了《政务院关于国家建设征用土地办法》, 这是新中国第一部比较系统的征地法律规定。该办法对国家征地的范围、原则、补偿标准、审批权限以及征地制度的一般程序都做了较为详细的规定。《办法》第2条明确了国家征用土地的范围, 具体包括:兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、文化建设。第3条指出, 国家建设征用土地的基本原则是:“既应根据国家建设的确实需要, 保证国家建设所必须的土地, 又应照顾当地人民的切身利益, 必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。凡属有荒地、空地可资利用者, 应尽量利用, 而不征用或少征用人民的耕地良田。凡属目前并不十分需要的工程, 不应举办。凡虽属需要, 而对土地被征用者一时无法安置, 则应安置妥善后再行举办或另行择地举办。”归纳起来主要包括两方面的内容, 一是保障被征地农民的合法权益, 二是节约集约利用土地。该原则目前已成为征地制度改革的主导原则, 贯穿于各个时期的征地制度之中。1954年出台的《中华人民共和国宪法》将征地制度纳入其中, 第13条规定:“国家为了公共利益的需要, 可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或收归国有。”国家将征地写入宪法赋予了该项活动的最高政治权威。

这一时期的征地制度主要有以下几个特点:一是从征地对象来看, 由于当时还未进行社会主义改造, 农村实行的是农民土地所有制, 征用土地的对象是农民私有土地;二是在征地补偿方面, 强调“公平合理”, 虽然补偿标准严重偏低, 但由于较多地考虑了失地农民的现实需要———解决了失地农民的就业和安置问题, 因此征地工作进展比较顺利;三是对建国以后土地利用过程中不同的情况作了较为细致的区分, 出现了“收买、征用、征购和没收”等不同的土地取得方式;四是建国之初国家面临着加快经济建设和抵御外部干预的压力, 加之对土地管理经验不足, 征地审批权限较为宽松。

1.2 1953~1978年征地制度调整时期

1953~1956年, 国家对农业、手工业和资本主义工商业进行了社会主义改造。在农村, 从初级社、高级社再到人民公社, 原属于个体农民所有的土地被转为合作社集体所有, 城市的私有住宅也通过上交、捐献、没收和征收等方式进一步被国有化。随着农村土地所有制的根本变革 (由农民土地所有制变为劳动群众集体所有制) , 在土地征用问题上出现了严重浪费的现象, 根据河北、四川、湖北、湖南、北京、浙江等省市1956年的检查, 几年征用土地中浪费的土地约占40%。太原市22个建设单位征用土地670多hm2, 荒芜330多hm2, 达到50%。为了解决多征少用、征而不用的问题, 新中国在1958年1月重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》, 第三条规定:“国家建设征用土地, 必须贯彻节约用地的原则, 一切目前可以不举办的工程, 都不应该举办;需要举办的工程, 在征用土地的时候, 必须精打细算, 严格掌握设计定额, 控制建筑密度, 防止多征、早征, 杜绝浪费土地。凡有荒地、劣地、空地可以利用的, 应该尽量利用;尽可能不征用或者少征用耕地良田, 不拆或者少拆房屋。”在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。

1966~1976年, 全国爆发了文化大革命, 国内经济建设基本处于停滞状态, 征地工作也一度中断, 在此期间, 有关征地方面的法律法规也没有大的变化。1975年《宪法》明确了我国生产资料所有制情况———包括社会主义全民所有制和劳动群众集体所有制, 同时重申, 国家可以依照法律规定的条件, 对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。

综观这一时期我国的征地制度, 主要有如下特点:一是征地对象发生了变化。由建国初期征用农民私有土地变为主要征用合作社集体土地。二是征地补偿标准有所降低。这一阶段由于受“左”倾思想的影响, 社会主义改造急于求成, 对被征地群众的利益考虑较少, 《办法》第九条规定, 征用农业生产合作社的土地, 如果社员大会或者社员代表大会认为对社员生活没有影响, 不需要补偿, 并经当地县级人民委员会同意, 可以不发给补偿费。征用土地的补偿标准也由1953年的“一般土地以其最近3至5年产量的总值为标准”改为“以其最近2至4年产量的总值为标准”, 有所下调。三是征地制度带有强烈的计划经济色彩。由于合作社是政社合一的组织安排, 国家征用土地的谈判对象是合作社集体, 失地农民既没有用手表决的权利, 也丧失了用脚表决的权利, 产权主体的谈判力量微不足道。

1.3 1978年至今征地制度完善发展时期

1978年的十一届三中全会, 我党毅然决定停止文化大革命的错误理论与实践, 将全党的工作重心转移到社会主义经济建设上来, 国家经济开始全面复苏。伴随着经济的复苏和发展, 建设用地需求量也在不断上升, 国家征地也开始活跃起来。1982年5月14日国务院公布施行了《国家建设征用土地条例》 (1982) , 《条例》第三条规定:“节约土地是我国的国策”, 将节约用地原则上升到国之根本的战略高度;第四条规定:“国家建设征用土地, 凡符合本条例规定的, 被征地社队的干部和群众应当服从国家需要, 不得妨碍和阻挠。”第一次从政策层面上明确了征地强制性的特点;第五条规定:“征用的土地, 所有权属于国家, 用地单位只有使用权。”明确了征用土地两权分离的原则。《条例》规定了征地对象主要是农村集体, 征地费用包括征地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费。同时对国家征用土地的审批权限作出了规定, 明确要求建设项目所需土地, 应当根据总体设计一次报批, 不得化整为零。对失地农民安置问题, 《条例》也给出了具体的安置办法。1986年6月, 全国人大常委会第16次会议审议通过了《中华人民共和国土地管理法》, 该法在总结我国土地管理实践的基础上, 吸收采纳了《国家建设征用土地条例》 (1982) 中的大部分条款, 从法律的高度对征地行为作出了明确的规定。

以1986年《土地管理法》相关内容为核心的建设用地征地制度, 为改革开放初期的国家经济建设发挥了重要作用, 相对低廉的征地成本、宽松的征地范围为地方政府招商引资、发展园区经济, 实行土地财政提供了便利条件。由于资源利用未完全按照市场经济模式运行, 利用效率未达到帕累托最优状态, 土地利用方式上多征少用、征而不用现象突出, 土地浪费问题严重。与此同时, 由于集体土地被征收后的土地出让收益与失地农民补偿价格悬殊, 引发了广大农民的抱怨和不满, 激化了政府与群众之间的矛盾。为此, 1998年国家对《土地管理法》 (1986) 进行了修订, 通过建立土地用途管制制度和耕地占补平衡制度为保护耕地提供制度保证。《土地管理法》 (1998) 在征地审批方面, 一是上收征地审批权, 规定审批权限为国务院和省、自治区、直辖市人民政府, 取消县市一级的征地审批权;二是缩小征地审批权限, 将过去的分级限额审批变为以土地用途管制为核心的农转用和征地审批制度;三是提高征地补偿标准, 由原规定“各项补偿费用之和不得超过被征用土地前三年平均年产值的二十倍”增加到“三十倍”;四是在征地程序上, 实行两公告一登记制度。2004年11月3日国土资源部发布了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 就征地补偿标准、安置途径、征地程序和征地监管作出了新的规定。2010年12月3日国土资源部颁布了《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》, 从促进被征地农民就业、积极做好被征地农民社会保障工作以及落实被征地农民就业培训和社会保障资金三个方面就维护被征地农民合法权益提出了更高的要求。

1997年至今, 我国土地征收中存在的问题与1997年前10年大同小异, 而且在对失地农民权益保障方面和土地征收报批中的违法腐败问题十分突出, 因此, 建立与社会主义市场经济条件相适应的征地制度成为经济社会发展的迫切要求。党的十八届三中全会提出:“缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。”为深化征地制度改革指明了方向。

2 新中国征地制度变迁的基本特点和内在逻辑

舒尔茨认为:“制度是一种行为规则, 这些规则涉及社会、政治及经济行为。”诺斯认为:“制度是一系列被制定出来的规则、服从程序和道德伦理的行为规范。制度安排旨在提供一种使其成员的合作获得一些在结构外不可能获得的追加收入, 或提供一种能影响法律或产权变迁的机制, 以改变个人或团体可以合法竞争的方式。”新中国成立以来, 我国征地制度变迁存在着以下几个特点:

2.1 征地强制性特征逐渐明晰且有强化的趋势

新制度经济学认为, 国家是一个具有合法使用暴力和强制提供法律、秩序的组织, 以及拥有垄断权, 最终要对造成经济的增长、衰退或停滞的产权结构的效率负责的制度安排。新中国成立以来, 我国就确立了国家征地唯一主体的绝对地位。国家从政策层面上规定征地具有强制性则是在1982年, 当时正值十一届三中全会之后, 国家进入了改革开放的历史新时期, 国民经济全面复苏和发展, 各项建设用地需求量大幅度增长。国家为了助推经济社会发展、减少征地阻力, 明确了征地强制性的概念, 自此以后, 征地强制性特点一直贯穿于征地工作当中。《土地管理法》 (2004) 第四十三条再一次重申:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。”将征地权限牢固锁定在政府行政职能, 这是国家的职责所在, 因为产权的本质是一种排他性的权利, 在暴力方面具有比较优势的组织———国家在界定、行使和保护产权方面具有绝对的优势地位。国家行使征地行为, 能够有效地防止实际操作中侵害农民合法权益现象的发生, 有利于界定集体土地产权, 保护被征地农民的合法权益。因此, 强化征地强制性色彩是现实的需要, 是历史的必然。

2.2 安置补偿标准总体上处于提高的状态

中国农村土地征用制度具有双重性———一方面具有经济性, 另一方面具有社会性, 国家为了经济社会发展而征用农民集体所有的土地, 理应给失地农民以补偿。因为在中国, 土地是农民的重要资财来源和生存依托, 对失地农民进行补偿是必然之举。我国自新中国成立以来, 就一直沿用征地补偿费按原用途补偿的计算方法, 随着经济社会的不断发展, 征地补偿标准也在不断提高, 补偿标准由1953年的“最近3年至5年产量的总值”, 增加到现如今的土地补偿费和安置补助费总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。具体而言, 1982年5月《国家建设征用土地条例》首次提出了劳动力安置补偿费的概念, 规定“每一个农业人口的安置补助费为该耕地每亩年产值的2至3倍……每亩耕地的安置补助费, 最高不得超过其年产值的10倍。”同时还规定了土地征用补偿的最高上限, 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过被征土地年产值的20倍。1998年新修订的《土地管理法》则进一步将土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征地前三年平均年产值的20倍提高到30倍。2004年11月, 国土资源部出台了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 在完善征地补偿安置制度方面提出了更高的要求, 提出“确保被征地农民生活水平不因征地而降低, 保障被征地农民生计。”的要求。2007年颁布施行的《物权法》在征地补偿费中又增加了被征地农民的社会保障费用的条款。提高征地补偿标准, 丰富补偿内容对于缩小失地农民生活差距, 提高生活水平, 真正实现“计天下利, 求亿户财”的社会共同富裕总目标意义深远。

3 征地审批权限处于动态之中, 征地审批权限逐渐在上收

纵观建国以来的征地制度变迁过程, 政府征地审批权限一直处于动态变化之中。在1998年之前, 县级以上各级政府都拥有建设用地征地审批权, 征地审批权限的变化集中表现在审批数量的变化上, 其中下级政府征地审批数额逐渐缩小, 上级政府逐渐增大。例如, 以县级政府为例, 1953年《国家建设征用土地办法》规定, 县政府征地权限在67hm2以下或迁移居民50户以下。到了1958年, 则将县政府的征地审批权限下降到20.1hm2以下和迁移居民30户以下。1982年《国家建设征用土地条例》则进一步将县 (市) 政府的征地权限缩小为耕地、园地0.2hm2以下;林地、草地0.67hm2以下;其他土地1.34hm2以下。1998年以后, 我国政府在新修订的《土地管理法》中将征地分级限额审批制度改为以土地用途管制为核心的农用地转用和征地审批制度, 将政府征地审批权上收到国务院和省级人民政府, 规定国务院批准权限为基本农田;基本农田以外的耕地35hm2以上;其他土地70hm2以上。省级政府为国务院批准权限以外的土地。上收征地审批权有利于国家从宏观层面更好地管好用好土地资源, 有利于充分发挥政府利用土地进行宏观调控。

4 新时期征地制度改革展望

党的十八届三中全会的《决议》就进行农村土地制度改革提出了明确的方向和要求, 《决议》指出:“在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价;缩小征地范围, 规范征地程序, 完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制;保护农民宅基地用益物权, 改革完善农村宅基地制度。”笔者认为, 新时期集体土地征收制度改革要重点从以下几个方面入手:

4.1 将征地范围牢固锁定在“公共利益”之中

纵观建国以后征地制度改革, 从法律层面上来看都毫无例外的将政府征地行为放在国家建设“公共利益”之中。然而现行法律一方面在积极肯定国家建设征用土地必须用于社会公共利益的同时, 又为非公共利益征用集体土地开了一道口子, 《土地管理法》 (2004) 第四十三条规定, 任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地。据调查, 目前基层政府在招商引资方面征用农村集体土地的面积, 早已远远超过“公共利益”用地的面积。因此国家在深化征地制度改革的过程中, 首先要明确“公共利益”的边界范围, 建议采取列举法对“公共利益”进行界定, 具体内容包括:国防军事建设用地;铁路、公路、河川、环保工程、通信、气象观测等用地;政府办公用地;教育、科学、文化、卫生、体育等事业用地;国有企业用地等。同时加快构建城乡统一的建设用地市场, 让农村集体经营性建设用地入市, 切实增加农民的财产性收入。

4.2 优化征地工作程序, 扩大农民的知情权、参与权

国家征地是将农村集体土地所有权转为国家土地所有权的过程, 具有主体唯一性、方向不可逆性的特征, 因而农民理应充分参与到征地工作当中去, 这是切实维护失地农民合法权益的应有之义。当前应积极扩大农民对征地工作的知情权和参与权, 不仅要告知项目用地位置、权属、地类、面积、地上附着物和青苗等事项, 还要将被征地农民纳入到项目前期规划选址当中来, 让征地补偿拆迁、安置、发展等问题成为百姓自己的事情, 让百姓真正成为制度改革的受益者。

4.3 深化地方政府财税体制改革, 为经济社会发展注入新动力

征地制度改革最大的阻力来自于地方政府, 一直以来地方政府都是通过卖地收入来维持地方经济的高速发展。据来自财政部的数据, 土地财政占了一般公共财政收入 (本级) 7.59亿元的一半, 当然也包括与之相关的一些税种。土地财政严重制约了地方经济社会的健康发展, 也带来了土地资源的巨大消耗。在中国经济社会发展进入新常态的大背景下, 我们要按照党的十八届三中全会提出的建立现代财政制度的要求, 积极推动国家财税体制改革, 中央政府要参与土地出让金的使用和分享, 以此弱化地方政府扩大出让土地收益的动机, 同时, 国家要积极深化各级政府职能改革, 合理划分各级政府的财权和事权, 减轻地方政府发展经济的压力, 增加上级政府对经济落后的下级政府的财政支持力度。政府要积极培育新的经济增长点, 要大力发展占地少、收益高, 又环保的高新技术产业经济, 以增加地方政府财政收入。

参考文献

[1]柴修涛, 刘向南, 范黎.新中国征地制度变迁评述与展望[J].中国土地科学, 2008 (2) :70-74

[2]陶希晋.关于国家建设征用土地办法修正草案的说明http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000-12/23/content_5000446.htm.

征地改革 篇8

关键词：户籍制度改革,农转非,失地农民,养老保险

一、中国农村农民养老保险现状

由于体制性原因, 我国现代意义上的农村养老保险1992年才建立起来, 当时保障范围相当狭小, 保障水平也不高。但是近五年来, 我国社会保障体系日趋完善, 社会保障覆盖面持续扩大, 农民社会保障待遇水平连年提高。

二、中国失地农民现状

城市化是一个国家和地区社会经济由二元结构向一元化转型的过程, 在这一过程中, 农民市民化是其实质。城市化是时代发展的趋势, 是社会发展的要求, 在新时期新区土地征用环境下, 在许多城市的周围。原本用于农业生产的土地征用为其他各种商业用地或公益性用地, 使得农民从有土地的农民, 变成了一个“不纯粹的农民”——失地农民, 这样一个特殊的称谓后面, 意味着农民一旦失去土地就意味着失业, 由于受年龄、文化、技能等条件的限制, 很难实现再就业, 而是立即成为“务农无地、就业无岗、社保无份”的“三无”群体。土地对于农民来说就是财产, 但现行的征地地补偿方法并不能把它当财产来看待, 这就是最大的矛盾。农民们希望用更多的机制来解决。

三、重庆市江北区户籍制度改革总体思路

重庆市江北区统筹城乡户籍制度改革的总体思路是:坚持综合配套、有偿自愿, 分阶段推进、分群体实施。

(一) 分阶段推进

鉴于户籍制度改革涉及面广, 推进难度大, 有必要统筹规划、循序渐进, 分阶段予以推进。江北区户籍制度改革具体分为两个阶段:一是2010年至2011年, 重点推进有条件的农民工及新生代转为城镇居民, 解决户籍历史遗留问题, 力争新增城镇居民14万人, 全区非农户籍人口比重由目前的70.5%上升到91.5%。二是2012年至2015年, 逐步建立转户居民宅基地、承包地和林地弹性退出机制, 确保农民进城落户后同等享有城镇居民住房、就业、养老、医疗、教育等基本公共服务。力争平均每年转移1.5万人, 到2015年底, 全区非农户籍人口比重力争达100%。

(二) 分群体实施

江北区户籍制度改革主要解决好三类重点群体的户籍问题。

第一类是有条件农民工及新生代, 约13.45万人, 主要包括了3个群体。一是在主城区务工经商5年以上, 现在江北区有合法稳定住所的农民工及其家属约11.25万名;二是目前和未来2年内新增加的农村籍的大中专学生共约2.19万人;三是农村退役士兵, 未来2年全区将新增农村退役士兵100名。

第二类是历史遗留问题, 约1800人, 由3个群体组成。一是1982年以来, 全区共有已用地未转非人员900人;二是城中村未转非人员300人;三是农村集中供养五保对象600人。

第三类是该区的农村籍居民, 约6.2万人, 主要通过开发建设征地农转非转为城镇居民, 同时按自愿有偿的原则, 对全区两江新区土地利用总体规划确定的城镇建设用地扩展边界范围外的农村居民, 有计划、分年度转为城镇居民。

农村居民转户后, 要脱掉“三件衣服”, 即:宅基地、林权、承包地, 穿上城市户口拥有的“五件衣服”, 也就是享受城镇的就业、社保、住房、教育、医疗政策, 与城镇居民享有同等待遇, 真正体现“学有所教、老有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。而作为其中的“一件衣服”社会保障是户籍制度改革的重要内容之一。

四、重庆市江北区户籍制度改革政策解析

(一) 转户人员参加基本养老保险

2010年8月1日以后, 本市农村居民转为城镇居民的人员中, 年满16周岁以上的人员 (以下简称“转户人员”) , 在城镇用人单位工作的, 由用人单位为其参加城镇企业职工基本养老保险;无用人单位的, 可从转户之月起, 在户籍所在地以个人身份参加城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险。其参保登记及缴费按我市现行城镇企业职工基本养老保险或城乡居民社会养老保险相关政策规定执行。

成户转为城镇居民并退出宅基地的转户人员, 还可从领取宅基地退出补偿费之月起, 自愿选择参加退地农转城人员基本养老保险。

参加退地农转城人员基本养老保险的人员, 以领取补偿费之月为时点, 分为三类人员:

(1) 老龄人员; (2) “4050”人员”; (3) 中青年人员。

(二) 各类建设已用地失地农民应转未转人员参加基本养老保险

1. 明确范围

1982年1月1日至2007年12月31日期间各类建设已用地失地农民应转未转人员和1982年1月1日至2008年9月30日期间已完工的大中型水利水电工程失地农村移民未作调地并安置居住在城 (集) 镇的人员中, 年满16周岁以上的人员 (以下简称“征 (占) 地人员”) , 在完善征地审批及农转非手续后, 参照渝府发[2008]26号文件《重庆市2007年12月31日以前被征地农转非人员基本养老保险试行办法》 (以下简称“原征地人员办法”) 规定, 自愿申请参加被征地农转非人员基本养老保险。

2. 资金渠道

(1) 已批准征地和农转非在实施中未落实转非的人员、高速公路和铁路应转未转人员、大中型水利水电工程征地失地移民参保费用中政府补贴部分按市级财政承担85%、区县 (自治县) 财政承担15%分担。

(2) 高等级公路已用地未转非、区县 (自治县) 政府性项目未批先用、区县 (自治县) 政府性项目以外的其他用地未批先用的失地农民参保费用中政府补贴部分由区县 (自治县) 财政全额承担。

退地人员完清应缴纳的基本养老保险费后, 社会保障服务所按规定为其办理基本养老保险有关手续, 并建立基本养老保险档案;同时将参保人员的有关资料发放给退地人员本人。

五、关于被征地农转非人员养老问题的社会整合方案

基于系统整合的分析视角, 基于我国社会经济转型的实际背景, 在有关被征地农转非人员问题的解决上, 应以被征地农民农转非人员养老保险制度为杠杆, 建立起一个被征地农转非人员养老问题的社会整合模式:

第一, 以被征地农民农转非人员养老保险制度为杠杆, 体现政府规划生活和发展目标的功能。比如以社会保险为杠杆, 促进被征地农民参与就业培训计划、支持被征地农转非家庭的孩子上学计划。

第二, 增强社会慈善意识, 广泛动员社会力量兴办社会化养老事业, 改变过去主要靠国家和集体投入这种单一的投资渠道, 建立以家庭养老为基础, 社会养老保险为主体, 自我养老为补充的养老资金来源的多元化格局。

第三, 大力发展农村卫生服务, 把老年卫生服务列为农村卫生服务的重要内容, 纳入农村发展规划。

第四, 完善养老保险制度。政府政策性的保险制度的运行应主动放宽政策, 优化政策加大举措, 积极吸引包括失地农民在内的广大农民投保, 让养老保险制度成为失地农民养老保障的港湾。

第五, 可借鉴巴西、印度等国的失地农民或乡村共同体集体维权和自力发展的有益方面, 倡导建立各种专业性的被征地农民互助协会, 形成有利于社会团结和发展的社会共同体, 通过情感凝聚、信息互通、自生发展, 恢复和发展因征地有所毁损的社会资本。

参考文献

[1]《重庆市统筹城乡户籍制度改革社会保障实施办法 (试行) 》 (渝办发〔2010〕202号, 以下简称《实施办法》)

[2]戴卫东.中国农村社会养老保险制度研究述评[J].中国农村观察, 2007 (1)

[3]《新征地农转非人员基本养老保险试行办法实施意见的通知》 (渝劳社发〔2008〕16号)

[4]郑功成.社会保障学[M].中国劳动社会保障出版社, 2005.

征地改革 篇9

改革开放以来, 随着中国经济的蓬勃发展, 中国城市化和工业化的进程在不断的加快, 在城市化和工业化的过程中, 每年都有大量的集体土地被政府征收为国有。土地于农民而言, 犹如水之于鱼, 是农民可靠的收入来源和农村社会保障的载体。由于生活观念、劳动技能等方面的原因, 农民失去土地就意味着失去传统的获取生活来源的条件, 失去其基本的就业方式。倘若对于失地农民的补偿方式不合理, 其基本的生存条件可能无法保障。[1]因此征地过程中征地补偿款的确定一直是被征地农民关心的一个焦点。

在征地补偿款的确定当中征地模型的建立是其核心, 但是不论是多年以来使用的年产值倍数法, 还是近两年来推行的统一年产值标准和区片综合地价的征地模型, 在实践操作过程均遇到了一系列问题, 其根源就在于对征地地价的计算没有一个定量的计算模型, 人为干扰因素过多等多方面的因素。

二、当前地模型的不足之处

1. 采用统一年产值标准或者区片综合地价两种不同方式之间的衔接和平衡问题突出, 相邻地区土地征收补偿水平相差悬殊。

2. 统一年产值标准和区片综合地价很难适应土地经营和土地征收动态变化的需要, 在实施过程中会产生一系列矛盾。

3. 由于强调补偿标准的综合性、包容性、平衡性和衔接性, 导

致统一年产值标准和区片综合地价概念内涵存在不确定性, 甚至可能产生人为因素引起的随意性。[2]

三、网格点综合征地地价模型的概念和优势

本文在区片综合地价的基础上, 提出了一种新的网格点征地地价的计算模型, 它在处理“同地不同价, 不同地同价”的等诸多征地矛盾有着良好的效果, 并且它本身有着一套完整的征地地价的计算方法, 采用了GIS技术进行定量的分析计算, 真正的做到征地地价的定量计算, 减少人为的干扰因素。

在仔细研究了上述的两种征地方法之后, 笔者提出了一种改良型的区片综合地价的征地模型, 即网格点区片综合地价, 它是在区片综合地价的基础上提出的, 并引入了网格点的概念。同已往的两种征地方式相比有如下的优点:

1. 表现形式更直观, 便于管理, 计算机辅助计算, 减少人为干预

因为无论是统一年产值法还是区片综合地价法, 都存在表现形式不直观, 公示性不够, 实际操作过程人为因素多, 计算结果可调整范围大等问题, 尤其是在政府部门的应用, 碰到的问题比较多, 不方便政府管理。网格点区片综合地价的地价内涵和区片地价一致, 主要区别于表现形式, 该种地价形式的区片综合地价单元为覆盖评估区域的任意宽度 (一般为50×50米或者100×100米) 网格, 每个网格的中心点都赋有该块土地的征地价格。网格点区片综合地价成果形式简单, 便于计算机处理, 编制相应的软件后, 工作人员只要输入相应的基本资料, 征地地价测算软件就可以自动计算征地地价, 无需人工干预, 操作简单, 实用性强。而且通过计算机辅助计算, 操作简单, 结果唯一, 能极大地减少人为干预。

2. 土地的区分度更好, 真正做到了“同地同价, 不同地不同价”

网格点区片综合地价算法的中心思想是, 先是以行政镇, 乡或村作为一个独立的区片, 先估算出它的区片地价, 然后再将区片进行网格的划分, 在将每一个网格点的地价进行各种修正, 最后得到每一个网格的精确地价。

在吸收了区片综合地价中, 考虑土地征收价格的其他影响因素的优点, 采用了唯一一种征地模型, 解决了“统一年产值和区片综合地价”中两种征地模型间的衔接和平衡问题, 另外它的区片的划分就是建立在行政区划上的, 不用进行额外的区片划分。又由于引入了网格点的概念, 和网格点修正的思想, 使得土地的区分度更好, 真正做到了“同地同价, 不同地不同价”。使得区片综合地价中产生的相邻区片地价相差过大的问题也能得到很好的解决。

四、征地补偿模型

网格点区片地价的计算过程一共分为三步

1. 区片地价的确定

2. 网格的划分

3. 网格点区片地价的修正

4.1 区片地价的确定

想要正确的计算网格点区片地价, 区片地价的确定是一个非常重要的前提, 它需要采用多种方法进行计算, 并且对多种方法计算出来的结果要进行平均计算。其区片地价确定的方法主要有统一年产值法, 征地案例法, 净现值法, 假设开发法和收益还原法等五种, 但是它们都有自身的优势和不足, 所以我们需要从这五种方法中挑选三种或三种以上进行计算, 再将计算的结果平均得到最终的结果。

4.2 划分网格

网格点区片综合地价的地价内涵和区片地价一致, 主要区别于表现形式, 该种地价形式的区片综合地价单元为覆盖评估区域的任意宽度的网格, 网格点中心的赋有该块土地的征地价格。网格点中心的初始值为征地区片地价。

4.3 征地区片地价的修正

国家对征地补偿额的标准的规定就是保证失地农民的生活水平不降低, 虽然被征地块位于同一区片, 但是由于地块本身的情况和所处的区位等因素也有所不同。所以要保证失地农民生活水平不降低所需的费用也会有所不同。为了更好的区分区域内的地块地价, 我们采用系数修正法对区片地价来进行修正。其主要的修正系数为人均耕地系数修正, 人均收入系数修正, 农用地类型修正, 土地区位修正和交通便捷度修正六种。

其计算方法如公式所示:

式中:

P为修正后的征地地价

P1为修正前的征地地价

A1为人均耕地系数修正

A2为人均收入系数修正

A3为农用地类型系数修正

A4土地区位系数修正

A5交通便捷度系数修正

4.4 GIS方法的实现

在理论研究的基础上, 笔者在Visual Studio 2005环境下, 利用北京超图软件股份有限公司的SuperObject组件式GIS工具开发《南宁市五象新区网格点征地补偿查询系统》。它用GIS方法实现了网格点征地地价的计算, 取得了良好的效果。

1.数据来源

数据的来源是南宁市五象新区2007年6月1:2000正射影像图, 南宁市2005年1:10000土地利用现状图及南宁市五象新区规划图。数据的存储采用的是Supermap自身的SDB数据库。将南宁市1:2000正射影像图进行修正剪裁后的影像作为主工作区, 南宁市五象新区规划图为边界, 100×100 (m) 的规格划分网格, 将五象新区划分为2247块网格地块, 界面如下:

2.区片地价和修正因子的计算

利用该系统提供的五种方法中的三种或三种以上的方法进行区片地价的计算。在生成区片地价之后, 利用修正因子对不同的网格地块地价进行修正。

3.征地地价的估算

根据之前计算的区片征地地价以及之前确定的修正因子, 可以快速准确的计算出研究区域内所要征地地块的征地地价。

五、结语

相对于年产值倍数法和统一年产值标准和征地区片综合地价, 网格点区片综合征地地价是对现有征地地价研究和改良后的成果, 由于引入了网格点修正的思路, 因此很好的解决“同地不同价”和“不同地同价”等一系列之前推行的两种征地方法遇到的一些问题。《南宁市五象新区网格点征地补偿查询系统》就是采用了网格点修正的思路, 利用GIS方法进行征地地价的量化计算, 操作简单, 结果唯一, 能极大地减少人为干预。

但是, 网格点区片综合征地地价毕竟是在区片综合地价的基础上发展而来, 因此, 区片综合地价中的一些弊端, 在其中还有显现。另外, 由于它本身是利用修正因子来对区片地价来进行修正, 所以各个修正因子的确定就显得格外重要, 还需要结合各个地区不同的情况来进行分别对待。

参考文献

[1]吕丽丽, 董彪.我国土地征收补偿制度的缺陷与完善[J].中国国土资源经济, 2006 (5) :33-36

征地补偿问题研究 篇10

1目前征地补偿存在的主要问题

1.1 征地补偿制度存在缺陷

2004年以前的《土地管理法》强调“国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征用” 但国家收回时给予适当的安置和补偿。2004年8月修改为“国家为了公共利益的需要, 可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”, 提出了征收、征用两种形式。在历次的改革过程中, 征地补偿思路基本未变, 其基本的补偿思路是按照被征土地前3年平均年产值, 再按照人均耕地的差异确定补偿倍数, 也就是我们通常称为“产值倍数法”补偿。这种对所征土地的补偿仅依据原农业利用方式下的年产值进行补偿, 而没有考虑到土地的潜在利用价值或市场价值的补偿, 其实质是一种非等价交易关系。2004年10月国务院发布的《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) 明确提出, “省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价, 征地补偿做到同地同价, 国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。” 2005年国土资源部发布了《关于开展征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》 (国土资发[2005]144号) , 正式要求各地要制订并发布征地统一年产值标准或者区片综合地价, 改变了过去按照“该耕地前3年平均年产值”补偿的思路。这一改革体现了完善征地补偿机制、实现同地同价的基本要求, 对提高征地补偿标准、维护农民权益起到重要作用, 因此, 2010年6月26日国土资源部发布《关于进一步做好征地管理工作的通知》, 明确要求应“全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价”。各地方政府根据这一通知纷纷制定了新的补偿标准, 新标准的实施有效的改善了非等价交易状况, 一定程度也缓解了征地矛盾, 但是并没有根本上解决涉及到农村经济社会发展的深层次问题。

1.2 征地拆迁缺少整体规划和统筹安排

在现行的经济体制条件下, 各行政区域实际上成为经济发展的重要单元, 政府事实上承担着本地经济发展的重要责任。经济发展, 特别是在起飞阶段, 资本投入是不可欠缺的重要因素。因此, 努力获取资本资源就理所当然地成为地方政府应对竞争的首位工作。地方政府作为经济的主导者, 扩张投资就是经济理性人的自然选择, 为了扩大投资地方政府必须尽可能多地获得投资资金, 银行贷款、土地出让收入、招商引资就成为其自然的选择。2010年, 我国的土地出让收入达到前所未有的2.7万亿元人民币, 占据地方财政收入的半壁江山, 足见土地经营在地方经济社会发展中的位置。土地是城市的最大资源, 如何经营好城市的土地是城市发展的关键。土地经营的状况又直接关系到城市的发展空间、发展潜力和发展方向。因此提高土地资本的利用效率以及地域空间的生态效益和经济效益, 就成为城市快速健康发展的关键。目前地方政府受制于“土地财政”的压制很少严格执行城镇发展规划, 基本上是根据投资方或者开发商的意愿来组织征地拆迁, 征地拆迁都是随着项目走随意性大, 缺少整体规划和统筹安排, 尤其欠发达地区表现尤为突出。

1.3 征地补偿标准的差异大一定程度上加大了征地难度

2010年5月, 国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》 (国办发明电[2010]15号) , 强调征地拆迁要严格执行有关规定, 坚决纠正违法违规征地拆迁行为。国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》 (国土资发[2010]96号) 中对提高征地补偿标准、采取多元安置途径、做好农民房屋拆迁补偿安置工作、规范征地程序等提出了明确要求。各地方政府根据中央一系列文件精神先后调整了当地的征地拆迁补偿标准。从实施的情况来看各地的补偿标准差异巨大, 大多数发达地区补偿标准已经远高于国家标准, 不少欠发达地区征地补偿标准偏低、同地不同价、随意性较大问题依旧非常突出, 有的就是小到市县范围内征地补偿标准也不一致。现在征地拆迁都是随着项目走, 为了推进项目建设的进度, 基本上是地方上领导甚至是主要领导亲自挂帅分片包干, 然后层层分解落实到乡、村 (办事处和居委会) 。征地工作是典型的行政推动型, 项目的重要程度、领导的分工和工作作风都会左右征地拆迁进度, 征地拆迁的进度进而会影响决定补偿标准, 补偿标准差异性存在就显得非常正常了。在不大的区域内出现了补偿标准的差异必然会导致其它地方征地拆迁的难度加大。

1.4 补偿标准调节频繁实际操作难度大

《通知》要求, 推进征地补偿新标准实施, 确保补偿费落实到位。全面实行征地统一年产值标准和区片综合地价、探索完善征地补偿款预存制度、合理分配征地补偿费。建立征地补偿标准动态调整机制, 根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况, 各地每2至3年对征地补偿标准进行调整, 逐步提高征地补偿水平。未及时调整的, 不予通过用地审查。按照确定的征地补偿安置方案, 及时足额支付;应支付给被征地农民的补偿安置费, 要直接支付给农民个人, 防止和及时纠正截留、挪用问题。这一规定实施下面的问题就非常突出;一是村、居委会基层组织运转靠什么来保障, 特别是“城中村”和大部分土地被征收的村这一问题尤其突出。二是被征地农民社会保障费 (主要是养老保险费) , 按照规定是以被征土地所在地上一年农民年纯收入为基数, 再根据参保人的年龄等影响因素确定缴费百分比, 由此核算出征地当年被征地农民的人均社保费缴纳标准;而征地补偿标准按照国家规定是每2～3年调整一次, 二者在调整时限上存在差异, 实践中难以操作。三是由于新老标准存在差异, 到了第二年征地工作基本就难以开展, 被征地农民等待和观望情绪浓厚, 正常的建设用地供给也会受到严重影响。四是保障标准比较苛刻也引发了一些新的矛盾, 比如被征地失去全部耕地或人均耕地不足0.3亩, 且年满16周岁条件等等。

1.5 被征地农民养老保障水平低、资金筹措困难

从实践中来看, 征地补偿费给了农民, 不管是多是少, 很少有人愿意拿出来支付个人社保费用。而在实际工作中为了能够顺利地实施征地, 征地补偿基本是足额给付农民, 个人社保费用交纳实际上难以落实。从各地实施的被征地农民养老保障办法来看, 一是社会统筹标准偏低, 大多地区都是每月100元-150元之间, 男满60周岁, 女满55周岁次月领取, 二是社会统筹方面资金来源是从土地出让金中按比例提取进入财政专户。先征后批、先征后用的这部分土地出让金往往是没有着落, 目前被征地农民的基本养老保障统筹资金实际上就是依靠财政供给, 随着失地农民年龄增长和保障对象增多, 财政供给呈几何级数上升。1-6月全国130个城市共成交土地9511宗, 成交土地面积43759万平方米, 同比增加24%;土地出让金为7524亿元, 与去年同期相比下跌了5.5%。今年上半年土地供给面积虽然增长, 但是出让金收入呈明显下降趋势, 2007年各地才陆续建立这项制度, 从实施的情况来看不少地方政府已经出现了供给缺口, 地方财政供给的风险加大。

1.6 争端裁决机制急需完善

目前虽然从法律、法规和政策上建立了征地争端的解决机制, 但是地方政府和农民都很少采用这种手段来解决争端。新的规定已经在今年1月禁止政府实施强拆, 目前政府唯一可以采取的强硬手段就是司法强拆, 但是正常走完司法程序需要半年以上, 还有一些情况是根本没有办法进入司法程序, 在日趋激烈的招商引资竞争中, 政府是等不起的。而农民更不会采取这种方式了, 一来他们认为是官官相护, 他们的利益没有办法通过这种方式得到保护, 二来在他们眼里, 国家是分层的, 有中央和地方之分, 各级政府执行的政策并不是一样的政策。从保护农民利益的角度看, 上级政府是真心为农民着想的, 基层政府则无视甚至侵犯农民的利益, 甚至背离了中央制定的政策。他们更喜欢用直接简单的办法来解决问题, 要不坚持不妥协、对抗为主, 要不干脆上访, 直到达到目的为止。

2解决征地补偿问题对策建议

2.1 进一步完善征地制度

目前《土地管理法》修改稿已完成送审, 上报国务院。修改的重点主要是完善集体土地征收。主要是根据十一届三中全会和四中全会的规定, 进一步贯彻最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度的要求, 进一步缩小征地范围, 完善征地补偿的机制。具体制度方面, 重点是同国有土地上房屋征收条例相衔接的基础上, 界定土地征收范围。同时, 要完善征收土地的程序, 更加体现尊重农民的知情权和参与权, 而且在征收程序上要完善矛盾的化解机制。我觉得在征地制度设计方面下面的一些因素也应该考虑进去。

(1) 明确集体土地所有权与经营权的利益处置关系。

在我国的土地制度中, 土地归属集体所有, 由村民委员会经营管理, 但真正意义的土地所有权主体不够明确, 即所有权主体多元化, 所有者主体缺位;土地所有权主体不确定, 土地使用产权不明确。所有权与经营权的利益处置关系不清楚, 这样就造成补偿对象的模糊, 实际操作缺乏明确的法理基础。

(2) 明确各行为主体的责任、权利和义务。

征地涉及到政府 (中央政府和地方政府) 、集体和家庭或者个人之间的利益博弈, 从目前出台的各项政策来看, 主要是约束地方政府行为, 而在影响到国家或者地方经济社会发展的重大项目建设上居民应该怎样做缺少必要的约束。往往形成“真理”掌握在少数人手上, 在制度设计上如果我们完全考虑到所有人的利益, 这种制度的本身就给了人利用的漏洞。

(3) 合理分配中央和地方政府在事权、财权从根本上破解“土地财政依赖症”。

把今后50年或70年的收益一次性收取、以土地为抵押物获取城市开发建设巨额贷款、通过房地产开发获得GDP和大量税收这就是所谓的地方政府的“土地财政”, 某种程度上可说它是中国快速城市化的路径之一。国土部可以用卫星24小时监控每一个村甚至每个村民组的土地, 我国的土地审批制度可以说是全球最严格的, 但是这种以行政手段来处理经济问题, 只会让恶劣的经济生态更加恶劣, 才会出现“水泥路上种庄稼”这种荒诞的现象。地方政府官员的在政绩、城市化、工业化与严厉的土地问责之间左右为难, 城市化、工业化进程缓慢, 地方经济社会难以发展全体人民不满意, 城市化、工业化进程加快征地的难度就会越来越大, 违法违规占用土地可能性加大。不少地方官员在走钢丝, 拆得好功成名就, 拆得不好问责丢官。要想从根本上解决这一问题, 财税体制、政府绩效考核和干部绩效考核体制必须要有重大突破。

2.2 高起点、高标准、新视角做好城市总体规划

城市规划是城市未来发展的总纲, 在明确的城市定位和发展战略指导下, 确立城市的先导产业, 强化支柱产业, 积极、有序、稳妥地推进城市扩张, 是实现城市快速健康地发展正确选择。因此, 我们必须高起点、高标准、新视角制订了中心城市、中心镇、中心村三位一体的城市化规划体系, 优化整体功能区布局, 促进项目向园区集中, 实现园区产业集群、资源集约、功能集成。这样做有二个好处, 一是加大违章建筑成本, 减少城市化、工业化进程中政府的征地难度。二是可以实现整体成片开发, 成熟一片开发一片。这样可以集中力量做好群众工作, 减少相互攀比, 集中安置, 减少政府依法行政的成本。

2.3 完善征地补偿方式

征地补偿一直是被关注的焦点问题。此次土地法修改中, 对征收土地补偿的方式进行了进一步完善和改革。“补偿将更加突出不仅要从财产上进行补偿, 同时要兼顾到安置和保障, 要确实做到农民生活水平不降低, 长远生计改善, 来进行补偿, 并同时建立社会保障体系。另外, 农民房屋的征收, 也要和国有土地上房屋征收的原则相协调。”具体来说要做到以下几点;首先;切实做好征地涉及的拆迁补偿安置工作, 拆迁安置问题往往是许多征地项目的核心问题, 拆迁安置搞不好, 就是征地成功了, 后遗症也大。因此要力争做到先安置后拆迁, 先补偿后征地。其次;逐步建立统一的新型农村养老保障制度, 照统筹城乡发展的要求, 结合新农保政策实施, 加大宣传力度增强农民自觉参保意识, 加快建立覆盖整个农村的社会保障体系。可以考虑从征地补偿提取一定的比例直接进入社保个人帐户, 积极探索鼓励老年农民、转岗农民放弃承包土地、以承包地换保障等配套改革办法, 逐步解决农村居民老有所养问题。第三;加强对被征地农民的就业指导和技能培训, 与园区内企业签订约束性用工协议争取更多失地农民就近就业。对有意向创业的农民, 政府要制定优惠的政策, 享受与本地下岗失业人员同等的优惠政策, 鼓励农民创业。最后;在征收的土地中安排一定比例的土地, 作为安置用地, 组织被征地农民发展第三产业, 这样既可以壮大集体经济又可以解决农民就业。

2.4 完善征地争端的解决机制

近期, 各地在加快工业化、城镇化建设中, 一些地方因征地拆迁引发的恶性事件时有发生, 社会反响特别强烈。建立和完善争端的解决机制, 畅通群众的利益诉求渠道就显得非常重要。

(1) 各地方政府要建立健全征地拆迁矛盾纠纷排查调处机制。

各地要积极探索创新土地征收拆迁中做好宣传引导、化解不同意见及组织实施的有效途径和办法, 认真做好征地拆迁群众信访工作, 深入到问题反映较多的地方去接访、下访, 主动倾听群众诉求, 及时改进工作, 认真做好征地拆迁中矛盾纠纷化解工作, 把问题解决在初始阶段。

(2) 建立完善“一事一议”制度, 在局部范围内可以考虑采取“全民公决”的方式。

在影响到国家或者地方重大建设项目征地拆迁时, 可以考虑建立议事制度, 采取全民公决的方式完成征地拆迁任务, 只有极个别人因为自己过高要求达不到目的, 影响整个项目进程时, 应简化司法程序组织强拆。

(3) 尝试媒体介入, 加强舆论监督。

媒体介入征地拆迁全过程有两个好处, 一是加强对政府行为的监督, 保证征地拆迁公开、公平、公正。使政府的征地拆迁在阳光下运作, 争取绝大多数市民的理解支持。二是对极少数难缠户也是一种压力, 面对镜头双方谈判可能都会变得更加理性和现实。

征地拆迁补偿安置工作, 关系国家经济建设发展、农民群众切身利益和社会和谐稳定, 党中央、国务院对此高度重视。各级政府要从切实维护人民群众利益、构建和谐社会的高度, 认真领会并贯彻落实好中央一系列规定要求, 切实做好征地拆迁补偿安置工作, 促进经济社会全面协调可持续发展。

摘要：随着我国城市化和工业化提速, 由征地拆迁引发的矛盾越来越突出, 已经成为影响社会主义和谐社会建设重要因素之一。征地补偿标准问题往往是导致这一冲突的主要诱因, 如何完善我国的征地补偿制度, 缓解失地农民面临的生活困境成为摆在我国各级政府面前的重大社会问题。

征地改革 篇11

【关键词】高速公路；征地拆迁；总承包；管理

征地拆迁作为高速建设的关键一环，影响着工程建设的造价和进度，本文以某高速公路征地拆迁工作为例，通过对征地拆迁的主要做法、存在的问题进行分析，提出工作的建议。

一、主要做法

某高速公路项目总投资48亿元，其中征地拆迁概算为4.3亿元。某高速公路按总承包管理模式建设，项目法人对于征地拆迁的主要做法是：

1.为控制征地拆迁投资，与总承包部签订征地拆迁工作协议，对征地拆迁费用实行概算总包干，实际发生的征地拆迁费用超过总包干费用部分，由总承包部负责。但是如征地拆迁有批复的调整概算，则以批复后的调整概算为准。

2.业主成立项目法人、过境地方政府成立项目建设协调领导机构及县高速公路建设工程征地办、总承包部及参建单位也设立专门协调机构，专门负责高速公路项目征地拆迁工作。

3.征地办设立专门的会计机构，开立征地拆迁补偿费专用账户和征地拆迁劳务费专用账户，两个账户间的资金不得相互调剂使用，以保证征地拆迁补偿费专款专用。

4.征地拆迁费支付上，由征地办提供征地拆迁费申请表，经总承包部复核确认，再经项目法人审核后，由项目法人代为支付。

二、存在问题

1.各方存在利益博弈，征地拆迁工作依然严重制约着工程进度。被征拆户要求红线外的部分也要征收，为推进工程进度，项目法人、当地政府可能会要求总承包部接受被征拆户要求，而总承包部出于自身利益，对自身不利的则不会同意。各方利益博弈可能导致征地拆迁工作停滞，进而制约工程进度。

2.补偿标准问题影响征地拆迁工作。过境政府征地拆迁补偿标准不够详细具体，致使非标准补偿过多。无补偿标准的物，其补偿价值需要政府、项目法人、征地办、总承包商、所有权人一起协商，时间太长，影响了征迁拆迁工作进度。

3.征地拆迁费支付审批程序多，影响征地拆迁工作进度。征地拆迁费支付首先征地办要做征地拆迁费申请表，经总承包部复核确认后，再经项目法人审批后，由项目法人代为支付。资金审批程序过多、手续繁琐，在一定程度上影响了征地拆迁的工作进度。

4.当征地拆迁费用超出总包干费用时，为保证工程进度，项目法人可能被迫作出缓扣垫付款项的决定。根据项目法人与总承包部签订的征地拆迁工作协议，项目法人作为合同主体，分别与征地办、权属单位或施工单位签订征地拆迁协议或者拆迁合同，当实际发生的征地拆迁费用超出总包干费用时，项目法人必须先行垫付超出总包干部分征地拆迁费，再从总承包部工程计量款扣回垫付款项。如果通过工程计量扣款会使总承包部缺少建设资金进而影响工程建设进度时，项目法人就会陷入进退两难的地步，被迫作出缓扣垫付款项的决定。

三、几点建议

1.注重舆论导向，加强宣传力度。项目法人、征地办、政府及各基层单位、总承包部及参建单位应通过宣传手册、板报、电视等手段加大宣传力度，让沿线群众了解征地拆迁政策，了解高速公路建设的意思和重要性，促使沿线群众能主动配合工作。项目法人、总承包部及参建单位可采取新农村建设、企村联建等方式，改善项目法人、总承包部、参建单位与沿线群众关系，化解征迁矛盾。在征迁过程中，对沿线群众反映的问题要及时解决，对其合法权益予以维护；对沿线群众合情合理但不合规的要求，应充分考虑各种因素果断采取措施，妥善处理；对持无理要求的不法分子，积极争取政府支持，严格按照程序予以处置。

2.当地政府要制定详尽又符合法律法规的征地拆迁补偿标准。补偿标准是征地拆迁的依据，政府应组织国土部门、法规部门、交通部门等单位抽调业务骨干制定补偿标准。当地政府在制定补偿标准时，可以邀请项目法人、总承包商共同参与、相互协商，从而使制定的征地拆迁补偿标准及实施细则能实现多方共赢，做到政府、项目业主或法人、总承包商、沿线群众利益相统一。

3.采用同步进行的审核方式，缩短审批时间。总承包部可以在征地办做结算申请表时就参与，在征地办结算资料完成的同时，总承包部也已复核并确认。项目法人在收到结算资料后，各业务部门对结算资料审核同时进行，尽可能缩短审核时间，提高资金使用效率，进而推进征地拆迁进度。

4.采用先进手段，避免人为因素增加征地成本。尽可能的采用GPS测量仪代替人工拉皮尺测量，提高测量的精准度和客观性，降低人工误差，减少人为因素造成征地拆迁成本增加。

5.加强征地拆迁结算资料管理。项目法人应建立征地拆迁台账，并安排专人负责整理征地拆迁资料，主要作用有以下几点：⑴统计征地拆迁支付金额，在征地拆迁费超出总包干费用后，及时通知相关部门进行扣款。⑵统计拆迁户数，有利于项目法人、跟踪审计组进行跟踪抽查，以保证征地拆迁款能支付到被征拆户手中。

6.项目法人应关注项目存在的各种风险，如超付风险、时间价值风险、工程停工风险等，以保证项目建设顺利进行。当征地拆迁费用超出总包干费用时，项目法人应考虑在项目建设过程是否会因扣回垫付款项而导致建设资金短缺，进而造成项目停工，从而形成巨大损失。

四、结语

征地拆迁费用由施工方总承包模式是一种探索，需要不断总结经验。总之，不管采用哪种征地拆迁模式，都要保障群众利益，做到项目法人投资控制、参建单位、群众利益相统一。

参考文献：

[1]王东.高速公路征地拆迁投资控制的探讨[J].企业导报，2012（11）：49～50