征地补偿安置（精选12篇）
征地补偿安置 篇1
近年来, 为了适应于市场经济的高速发展, 我国积极推进土地征收补偿制度改革, 相继出台了一系列的政策指导性文件, 但具体实施的效果不甚理想。曹县国土资源部门按照国家、省、市有关要求, 在征地补偿安置方面做了大量深入细致的工作, 通过总结实际工作中的经验教训, 提出进一步完善征地补偿制度的建议。
一、我国征地补偿安置制度基本情况
1. 征地补偿及安置的概念
征地补偿是指国家为了公共利益的需要, 依法对农民集体所有土地实行征收或征用, 并按照被征地的原用途给予补偿。安置是按照社会公平原则由国家对被征地农民进行的失地救助和长远生活保障, 对被征地农民的安置必须遵循社会公平原则, 遵循土地城市化进程和农民市民化进程相协调一致的原则。
2. 征地补偿标准
(1) 按照土地管理法的规定, 征地补偿按被征用土地的原用途给予补偿, 其标准是土地补偿费为该耕地被征用前平均年产值的6~10倍, 安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4~6倍, 每公顷被征用耕地的安置补助费, 最高不得超过被征用前三年平均年产值的15倍, 土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。这种方法确定依据较为单一, 计算简单, 易于操作, 是全国最常用的补偿方法。
(2) 青苗和地上附着物补偿费, 是按照各省实际情况, 根据政府要求, 由设区市人民政府制定, 报省级物价、财政、国土等相关部门同意后执行。
3. 被征地农民安置途径
(1) 农业生产安置。征收城市规划区外的农民集体土地, 应当通过利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加的耕地等, 首先使被征地农民有必要的耕作土地, 继续从事农业生产。
(2) 重新择业安置。积极创造条件, 向被征地农民提供免费的劳动技能培训, 安排相应的工作岗位。在同等条件下, 用地单位应优先吸收被征地农民就业。征收城市规划区内的农民集体土地, 应当将因征地而导致无地的农民, 纳入城镇就业体系, 并建立社会保障制度。
(3) 入股分红安置。对有长期稳定收益的项目用地, 在农户自愿的前提下, 被征地农村集体经济组织与用地单位协商, 可以以征地补偿安置费用入股, 或以经批准的建设用地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益。
(4) 异地移民安置。该地区确实无法为因征地而导致无地的农民提供基本生产生活条件的, 在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下, 可由政府统一组织, 实行异地移民安置。
4. 制度缺位暴露的问题
土地征收补偿安置制度一直是社会关注的热点, 各级政府和有关部门也一直在探讨土地征收补偿制度的缺陷和改革方向, 笔者研究认为其主要存在以下2个方面问题: (1) 补偿标准体系不健全; (2) 失地农民安置保障体系不健全。
二、曹县土地征收补偿安置情况
1. 土地征收补偿工作的创新点
(1) 严格征地程序。根据省政府颁布的《山东省土地征收管理办法》, 于2010年制定并实施《曹县土地征收管理办法》, 严格征地程序, 实施“七步走”的工作方法:一是发布拟征收土地公告;二是实地勘测调查, 填制清单并捺印;三是拟定补偿安置方案公示征求意见 (听证) ;四是与村集体经济组织签订征地协议;五是组织报批;六是县人民政府批后公告;七是实施补偿安置方案征收土地。
(2) 建立长效责任机制, 执行征地补偿安置政策。土地征收拆迁工作的责任主体是县人民政府, 群众的权益保护涉及诸多部门, 曹县从实际出发, 明确了四大机制:一是征地工作依法由县人民政府实施负主体责任。二是实地勘测调查工作由政府组织, 国土部门牵头, 成立由财政、乡镇、村集体经济组织、用地单位、承包农户以及测量单位参加的七方工作小组, 共同参与完成。三是拟定补偿安置方案由国土、财政、人社部门三方拟定, 公示征求群众意见后与村集体经济组织签订征地协议, 人社部门接续制定社保方案。四是建立协作机制, 确保农业、民政、住建、公安、审计、监察等部门按照各自职责, 共同做好征地工作。
(3) 强化对被征地农民补偿安置的制度机制和标准措施。一是规定被征地农民补偿全面实施征地区片综合地价标准, 有效保证“同地同价”。区片价在集体和被征地农民之间施行“二八分配”原则。二是确立实施被征地农民社会保障政府补贴制度及标准。三是明确提出被征地农民必须推进多渠道安置的措施, 对就业安置、留地安置、农业安置、社保安置等作出原则性规定。
2. 土地征收补偿工作中存在的问题
笔者从多年来从事征地管理方面的实践经验来看, 征地工作难做主要是源于征地行为涉及部门较多、失地农民的利益需求与现行机制的冲突等多个方面的因素。
(1) 补偿标准与群众预期差距较大。土地最终出让价格与征地补偿标准差距较大, 特别是位于城乡结合部的区域, 被征地农民对提高补偿的要求越来越强烈, 有的地方已经提出要按照土地出让总价的一定比例进行补偿。
(2) 补偿安置工作需深化。现行失地农民补偿安置政策执行不到位。近年来, 社保费政府缴纳部分虽已交纳, 但是实施细则至今未出台, 被安置农民无法真正享受到社保政策。就业安置未真正执行, 既缺乏针对性地培训, 也没有完善失业登记和就业服务体系。按规定, 征地补偿费的分配由农业部门负责监督, 但由于缺乏整体协调机制, 这项工作实际上也未开展, 由此引发的分配矛盾也呈逐年上升趋势。
征地补偿安置 篇2
征地补偿安置方案
为了贯彻落实县委十三届十次全会“对接主城区，融入大九江，实现新跨越”要求，为了加快新城区建设，维护被征收人的合法权益，保障泉塘小区建设项目顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法规，结合我县实际，制定本方案。
一、征地补偿安置原则
坚持依法按程序办事的原则，遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则，坚持确保被征收人合法权益，统筹兼顾，合理安臵的原则，坚持我县同地类按同一标准补偿的原则。
二、征地补偿范围
沙河经济技术开发区泉塘村易家垅、下屋阳、上屋阳及沙河街镇东方红村的部分，拟征收土地面积221.19亩，补偿范围以征地范围图为准。
三、征地补偿房屋用途的认定
房屋价值的评估、结构认定及面积测绘，由县房产部门组织有资质的机构实施。被征收房屋的用途以房屋权属证载明的用途为准；房屋权属证未载明用途的，以土地权属证书载明的用途为准；房屋权属证书、土地权属证书未载明用途或者载明用途不一致的，以合法建房手续载明的用途为准；难以认定的，以住宅房屋认定。属经营性用房的，必须同时提供工商执照、税务登记证和完税证明。
四、征收房屋补偿款付款方式
被征收房屋的补偿款自补偿协议签订之日起，全额支付被征收的集体或个人。
五、征地补偿安置方式
房屋征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。
违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。
1、货币补偿
根据被征收房屋的结构、成新、区位、用途、建筑面积及装饰装修等因素，由评估机构参照类似房地产的市场价评估，按评估价补偿。
（1）证件（房产证、土地证、规划证）齐全的住户以及证件不齐的世住户，按评估价补偿。
（2）对于因多种原因已经多年，但没有办证的住户，必须先完善手续，再评估补偿。
（3）营业用房、办公用房、附属设施等非住宅用房一律实行货币补偿。
2、产权调换（泉塘小区安臵）
（1）产权调换：计算结构差（结构差价为每个档次100元/m）和成新差价，面积确定以产权证登记面积为准。
商业门点（房产证、工商证、税务证齐全），按相对应住宅房屋价格的2.5倍计算，或按比例等价购买公寓楼、门点，计算结构差和成新差。
（2）安臵方式：按照征收面积向上就近套户型的原则，县城规划区范围内被征收房屋在计算成新差、结构差后按1:1比例方式安臵。安臵房具体户型面积以设计和最终实际确权为准。
（3）结算方式：
①被征收面积大于安臵面积的，超面积部分按被征收房屋类似房地产的市场价格进行补偿。安臵面积大于被征收面积的，10m以内（含10m）按同期成本价格购买，10m以外按市场价下浮15%-25%优惠购买。
②被征收房屋建筑面积小于36平方米，且在同一城区只有此住房的，安臵时补齐36平方米，不结算差价，超出35平方米的部分实行阶梯式价格，36至50平方米的部分，按成本价格购买，超过50平方米的部分，按下浮15%-25%市场价优惠购买。
六、有关补偿
因被征收房屋造成的搬迁补助费：住宅房屋每户800元，非住宅房屋按建筑面积每平方米5元计算，实行产权调换，属于现房安臵的，应当支付1次搬迁补偿费，属于期房安臵
2222的，应当支付2次搬迁补偿费。临时安臵补助费：产权调换房屋交付前，按被征收房屋建筑面积每月每平方米2元给予补偿，不足500元补足500元。临时安臵期限最长不得超过18个月。
房屋征收部门提供周转用房的，不支付临时安臵费。
七、奖励办法
1、选择货币补偿的，在被征收房屋价值补偿以外，按规定办理好房屋征收手续，并在规定时间内完成搬迁，以被征收房屋的建筑面积给予50元/m的货币补偿奖励，最高奖励不超过10000元，附属物不予奖励。
2、选择产权调换的，按规定办理好房屋征收手续后，并完成搬迁，经查验后，每户给予3000元奖励。
八、征地补偿业务经费
1、测绘费按建筑面积1.36元/平方米计算。
2、评估费按评估总额的5‰计算。
3、征地补偿费按征地面积15元/平方米计算。
4、不可预见费按征地补偿总费用的3%安臵，由被拆迁户所在镇、区安排使用。
九、本方案自征地补偿公告发布之日起实施，未尽事宜按相关法律、法规执行。
关于征地拆迁安置工作的一点思考 篇3
关键词：征地拆迁 安置 失地农民再就业
随着各地城市化进程的加快，城市建设区不断扩大，征收农村集体土地，成为城市建设和经济发展的客观需要。土地是农民赖以生存的“命根子”，征收农村集体土地是使农村村民减少、失去土地的过程。征地拆迁工作牵涉面广，社会关注度高，关系到城市建设和经济发展大局，事关农民切身利益和社会安定稳定，所以各级地方政府要从更高站位、更高层面来统筹做好征地拆迁安置工作，切实维护农民利益，促进科学发展、社会和谐。
要平稳做好征地拆迁工作，达到经济发展、社会稳定和土地资源保护和谐统一，关键是要以对党和人民高度负责的态度，把群众利益放在心上，协调和平衡各方利益关系，特别是维护被征地农民的合法权益，在保护土地资源的前提下满足发展用地的需求。目前各地方征收农村集体土地的流程大体上分为征地拆迁、回迁安置、安居乐业三个阶段。但是在实际操作过程中，各级地方政府往往都是重征地，轻安置，安居未知。完整的征地拆迁安置体系并未形成，导致被拆迁农民不满情绪加重，对征地拆迁的抵触思想增强，一方面增加了土地收储的难度，另一方面也增加了社会维稳的压力。
由于城市建设和经济发展的需要，各级地方政府经常需要对城市近郊区的农民实施土地征收，房屋拆迁等项工作。经过征地拆迁等有形改造后，这些地区的农民失去了耕种的土地和居住多年的房屋，转变为缺乏经济收入来源的失地农民，成为了社会上的一个新的弱势群体：
一、从就业上看，被征地农民有的外出务工，有的继续经营农副业，有的赋闲在家，还有极少数被安排就业或是自己创业经营二、三产业。但对于多数被征地农民而言，一旦失去了土地就失去了最基本、最稳定的长期生活保障，思想上将会产生恐惧感和迷茫感。由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，参与市场竞争的能力较差，就业相对困难。
二、从时间上看，在土地被征收初期，大部分家庭的生活水平有所提高，甚至在一次性征地拆迁补偿的支撑下，许多家庭一夜暴富。但随着时间推移，那些文化程度低、社会转型能力较差，消费没有计划的家庭，生活缺乏长远打算，面对突如其来的征地拆迁补偿款不思进取、吃喝玩乐、嗜赌成性，短时间内就将征地拆迁补偿款挥霍殆尽，因拆返贫甚至沦落到生活无着落，债台高举的地步，最终导致铤而走险滑向犯罪的深渊，给社会带来不稳定因素。一些家庭，特别是人口多、劳动力少，主要劳动力年龄偏大，子女尚小，有残疾人，长期有人患病的家庭，失地后收入水平锐减，生活更加困难。
三、从开支上看，被征地农民家庭的人均生活费开支普遍增加，过去靠田地自给有余的粮食、蔬菜等农产品，成了需要花钱购买的“钢性”支出。
数量庞大的被征地农民群体今后的生活如何保障，思想意识、生活习性、职业技能等无形改造如何实施，如何使农民群众尽快适应城市化进程造成的生活环境变革、享受城市经济发展带来的实惠等问题都应引起各级政府足够的重视，并且成为今后征地拆迁工作的重点。不能以牺牲农民的土地权益来实现区域经济跨越式发展，相反，应该让城郊结合部的农民凭借土地资源率先富裕起来。
征地、拆迁等农村有形改造对于各级地方政府来说有形象，出政绩，而农村意识形态、生活习性、安居就业等无形改造往往被忽略甚至避而不谈。但是一个被征地的区域要想长期和谐稳定的发展，这些无形改造恰恰是必不可少的。因此各级地方政府必须引起足够的重视，加快对失地农民无形改造的步伐。
根据基层实际工作的经历，我认为可以从以下几个方面着手考虑：
一、加强新型农村社区建设
积极稳妥地解决被征地農民的安置安居问题，需要充分发挥各级基层组织的能动作用。征地拆迁不仅要扩大市区面积、改变城市面貌，同时也要发展壮大集体经济，将村委会逐步转变为新型农村社区，保证农村社区有经济收入来源。如果一个新的农村社区是无经济基础的社区、贫穷的社区，那么这个社区就存在严重的不稳定隐患，更谈不上提供社区服务。各级政府需要加强对新型农村社区的建设扶持力度，促使其具有一定程度的执政力、影响力，解决拆迁群体存在的问题，使矛盾在基层解决，问题在基层消化。可以通过以下两个方面解决新型农村社区的经济收入问题：一是与被征地村区域内进驻企业沟通联系，在同等条件下优先考虑村集体经济组织参于土方运输、垃圾清运、围墙砌筑、临建施工等工程建设，扩大村集体经济组织收入来源。二是征地时预留或是统一划拨具有一定经济价值的土地，在符合区域整体规划的条件下，帮助被征地村集体建设一定规模的市场，使未来的农村社区组织有发展平台和空间。只有这样，才能从根本上解决新型农村社区的生存和发展问题，从而使其发挥自身的作用，有效地推进区域的和谐稳定发展。
二、多头并举多方面解决被安置农民的生活保障
由地方政府牵头，征地拆迁实施主体申请一定数量的公益性岗位。招聘区域内失地农民从事区域管理、环境保洁、市政设施维护等工作，解决部分失地农民就业问题。
针对某些地方被征地拆迁农民安置回迁后剩余安置房源较多的问题，由征地拆迁实施主体协助相关新型农村社区，统一组织发布租赁销售信息，解决被安置农民家庭空闲房源问题，提高被安置农民经济收入。
三、积极开展就业培训，解决失地农民的转型问题
首先应该认识到此项工作的长期性，不能有急功近利的思想；其次应该认识到此项工作的艰巨性：由于被征地农民的文化素质和劳动技能普遍不高，培训难度较大成效缓慢。 但是各级地方政府仍然需要成立专门组织机构负责向被征地拆迁农民提供职业培训机会和就业平台，改变他们失地后慵懒闲散的生活状态，消除他们坐吃山空的思想意识，并且引导他们参加培训，增强其转型的信心和能力。特别是加强对农村青壮年的培训，使他们掌握实用技术，鼓励他们经营从事餐饮娱乐、汽车美容维修、家电维修、花卉养殖、家政服务等行业，扩大失地农民的就业面。
与当地政府劳动就业服务中心对接，逐步摸底调查失地农民的文化程度、健康状况、劳动技能等情况，建立失地农民待业人员数据库。加强与入区企业联系，提供就业信息，教育和引导失地农民参与市场竞争，实现市场化就业。
完善征地补偿安置的法律思考 篇4
随着改革开放的不断深入,经济的不断发展,城市化进程的不断推进,我国出现了新一轮的征地高潮,在国家与农民之间围绕征地安置产生的问题也不断增多。对失地农民的补偿安置合理与否不但事关土地征用工作的顺利开展,也将对我国社会稳定和经济发展的各方面产生重大而深远的影响。纵观目前的补偿安置方式,大致可分为货币补偿安置、重新择业补偿安置、农业生产安置、入股分红安置、养老保障安置、异地移民安置等模式。由于各个地区社会经济发展水平的差异,所采用的补偿安置方式也大不相同。下面就针对不同的补偿安置方式的利弊进行比较分析。
(一)货币补偿安置模式
货币补偿安置是指政府或用地业主通过支付一定货币量,置换农民使用的土地,让农民自己解决就业和生活出路问题的安置方式。这是改革开放后最早出现的补偿安置方式。货币补偿安置简化了政府、开发商、集体经济组织和农民在征地补偿安置方面相互扯皮的繁杂过程,其低成本、易操作性使得其成为现在主要的安置方式之一。但这种安置方式却给被征地农民今后的生活与就业埋下了诸多隐患。货币安置基本上是低水平的生活安排,并存在支付风险。由于失地农民素质普遍不高,缺少就业能力和谋生手段,属于社会弱势群体, 再加上现实中就业市场机制的不完善、信息整合的缺失以及对农民工的歧视现象等,给失地农民的就业带来了很大困难。一旦有限的补偿费用完,生活没了经济来源,马上就可能陷入困境,因此这种安置方式对国家和农民都存在着许多不利影响。
(二)重新择业安置模式
重新择业安置是指通过二、三产业来安置失地农民,政府通过积极创造条件,向被征地农民提供免费的劳动技能培训,安排相应的工作岗位;或在同等条件下,用地单位优先吸收被征地农民就业;征收城市规划区内的农民集体土地,应当将因征地而导致无地的农民纳入城镇就业体系,并建立社会保障制度的安置模式。目前,该安置方式的途径主要有两种:一是由实际使用征用土地的企业按照规定的“谁征地,谁安置”的原则吸收失地农民进入企业就业,对不符合工作条件的失地农民提供一定的社会保险;二是由政府制定优惠政策,鼓励失地农民直接进入市场自谋职业,自找生计,企业不承担具体补偿安置的任务。
对于第一种方式,企业适当吸收符合企业要求的失地农民进入就业岗位,这有利于企业降低成本,也能解决部分失地农民的安置问题。在尚未完全市场化的用工形式下,对于保障失地农民的利益,快速解决用地单位开发的用地需求是有重要意义的。但是它无法安置大批的失地农民,如果是强制性安置的话,企业的经营自主性就无从谈起,不适应建立社会主义市场经济体制的要求。另外,在激烈的市场竞争条件下,企业因经营管理不善导致破产倒闭的比比皆是,而吸收到企业的农民又被挤出来,重新回到失地又失业的境地,既损害了农民的利益又是一个不安定的因素。
对于第二种方式,企业可以按照自己的需要自主招人,摆脱了政府不必要的行政干预。而政府在失地农民的就业安置方面的任务就很艰巨,很多地方政府面临着就业岗位有限,没有足够的能力解决他们的就业问题。由于社会统筹保险的建立为其提供了基本的生活保障,免除了后顾之忧,使失地农民在激烈的竞争中提高自主学习和参与培训的积极性,从自身条件出发寻找适宜的工作。政府应在技能培训、劳动力市场建设、信息发布等方面做好服务,为失地农民尽快就业创造条件。
(三)农业生产安置模式
农业生产安置就是将征地补偿费付给农民个人之后,由农村集体经济组织调整和利用农村集体机动地、承包农户自愿交回的承包地、流转承包地和土地开发整理新增加的耕地等本集体经济组织内部的土地承包经营权进行安置的方式。将失地农民继续留在农村,给予其一定的土地经营,继续从事原来自己熟悉的行业,不至于突然进入到城市中一下子变得无所适从,成为城市的弱势群体,相对而言是一种比较稳定的安置方式。但是,这种补偿安置方式的前提是土地能进行调整或者发包方拥有一定数量的预留地。如果在承包期内农民不同意进行土地调整,并且发包方又没有一定数量的预留地,这种补偿安置方式则无法实施。另外,这种补偿安置方式本质上与城市化进程不相符。城市化的本质就是农民进城,采取这种方式不但没使农民进城还把原来田块变得更加破碎,更不利于农业的规模化经营。
(四)入股分红安置模式
入股分红安置是指对有长期稳定收益的项目用地,在农户自愿的前提下,被征地农村集体经济组织经与用地单位协商,可以以征地补偿安置费用入股,或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。农村集体经济组织和农户通过合同约定以优先股的方式获取收益的安置方式。入股分红方式既减轻了企业的资金负担,又使农民享受到土地未来的收益,使土地增值收益在国家、集体和个人之间合理分配。集体以土地财产所有者的身份参与到市场中去,成为自主经营的市场主体,有利于土地产权的进一步明晰。当然,这一方式的前提是当地的土地市场发育比较完善,市场化程度比较高,用地项目有长期稳定的收益。入股经营使得农民与市场风险、企业经营风险紧密联系起来。如果企业经营不善出现亏损、破产、倒闭,还有可能导致土地不仅实现不了增值反而要承担因经营不善而引起的债务偿还,失地农民就会陷入失地又失钱的境地。
(五)养老保障安置模式
养老保障安置是指将安置费用于支付被安置人员的保险费用,使被安置人员在失去劳动劳动能力后,能领取养老金,使其老有所养的安置方式。从理论上看,养老保障安置是土地保障功能的一种延续与替代,是一种比较能得到失地农民认可的模式。但是,这种保障方式也存在一些问题。首先,被征地农民的土地补偿款中的很大一部分用于保险,往往导致失地农民的自主创业筹资能力不足,一旦失去土地的农民不能解决就业时,很可能会出现新的问题,也在一定程度上限制了农村发展生产与农村公共设施的建设。其次,养老保障这种方式对年龄较大的人行得通,但对于年轻人来说似乎太遥远,在没有达到领取年龄的时候怎么办?
(六)异地移民安置模式
异地移民安置主要是指由于大型项目征用大量土地致使本地区确实无法为失地农民提供基本生产生活条件,在充分征求被征地农村集体经济组织和农户意见的前提下,由政府统一组织,将这些农民迁移到环境容量许可地区的安置方式。三峡工程百万大移民就属于这种,不论是当地政府还是企业都无法为这么多人进行安置,因此就需要国家从全国的角度来进行统一安排。但这是极少数情况下才会有的,一般的征地引起的失地农民也无须采用这种安置方式,因为这种安置方式的协调成本最大,一般的企业根本无法承担,少数失地农民由于乡土观念也不会同意采用这种方式。所以这种安置方式是比较特殊的。
二、完善征地补偿安置的法律思考
当前我国已进入了城市化加速发展的时期,预计在未来若干年内,仍需要征用大量的农村集体土地用于城镇建设和产业发展。土地征用已成为城镇化进程的主要方式。随着政策法规对农民权益保护的加强、农民对土地价值的认识和自身维权意识的提高,政府已经不能采用行政命令的方式对征地进行简单的操作。农民拥有一份土地,其家庭及其老年人口就有了基本生存保障,不解决好农民安置和长远利益保障等问题,农民是不会同意土地被征用的。农民不愿放弃土地的现实与城市化、工业化发展对土地的需求之间的矛盾日益突出。这就需要我们结合实际,探索既能维护失地农民合法权益,又能保障征地工作顺利进行的安置模式。
(一)创新征地补偿安置模式
通过对目前征地补偿安置模式的比较分析,不难看出,各种补偿安置模式各有利弊。因此,单一的补偿安置模式并不能满足失地农民的安置需求。由于我国社会经济发展不平衡,客观上必然要求有适合不同经济发展水平的切合各地实际的补偿安置模式。仅靠提高补偿标准不是解决问题的根本出路,关键在于创新征地补偿安置模式。近年来,有些地区开始探索实施组合式的安置方式。即根据失地农民的实际需要,将不同的安置方式组合在一起,形成优势互补,供其自愿选择,收到了较好的效果。如上海浦东新区实施的“货币补偿+社会保障+就业服务”安置模式;成都高新区采取的“住房保障+社会保险”安置模式;西安高新区和曲江新区采用的“住房保障+社会保险+就业安置(服务)”安置模式;北京市大兴区采取的“货币补偿+社会保障+就业安置+农民长期收益补偿”安置模式,等等。这些组合式的安置模式之所以受到欢迎,是因为满足了失地农民的实际需要,解决了他们的实际困难,确保了失地后生活水平不降低,既能分享土地增值和改革带来的收益,又能融入城市生活,完成从农民到市民的转变。因此,组合式的安置方式应是今后征地补偿安置模式的发展方向。
(二)探索土地适时流转,合理分配土地收益
改革现行的征地补偿安置制度,必须同步推进各项配套制度改革,尤其是加快推进集体非农建设用地使用制度改革。集体土地使用制度改革的核心在于还权于民、还利于民。探索现有集体非农建设用地使用权入市流转,在强化用途管制和严格控制总量的前提下,允许集体土地使用权进入有形土地市场进行交易,实行有偿、有限期流转。在农民自愿的前提下,实行以土地入股、租赁等方式,使农民从土地开发中得到长久的收益。同时,要正确处理国家、集体和农民之间的利益关系,合理分配集体土地收益。地方人民政府应本着“多予、少取、放活”的原则,确定合理的土地收益分配比例,把绝大部分土地增值收益留给农村集体经济组织,切实维护集体土地所有者、使用者的合法权利,特别是要保护原土地承包者的利益。集体土地流转收益,应主要用于建立农民社会保障体系,以保护农民的长远利益。
(三)建立失地农民长效保障机制
现阶段土地对于农民来说并不是单一的功能,是集生产生活资料和承担农民的社会保障功能而存在的。因此,必须要重视失地农民的社会保障,并要逐步建立失地农民的长效保障机制。首先,建立失地农民的最低生活保障。政府应采取“即征即保”的方式,为被征地农民提供最低生活保障。凡因政府统一征地而失去土地的农民,都被纳入保障范围。原来由国家发放的安置、补偿等费用不再一次性直接支付给村集体或村民,而是由政府统一将款项拨入被征地农民社会保障资金专户,不足部分从国有土地有偿使用收入中解决。其次,建立失地农民失地养老保障制度。建立养老保障制度,从根本上解决了农民对失去土地后养老问题的担忧,同时可以减少因养老问题而产生的城市化阻力。对被征地农民中的老年人(一般为年满55周岁以上的女性和年满60周岁以上的男性),政府每月发给一定的养老补助费,直至死亡。被征地农民死亡后,将在政府规划的公墓安葬,并按一定标准发放丧葬补助费。第三,建立失地农民医疗保障制度。失地农民医疗保障基金的个人交纳费用,也从其社会保障资金专户中直接支付。最后,建立失地农民就业保障制度。在劳动年龄段内的被征地农民,政府将其纳入城镇就业体系,免费提供职业技能培训,促进就业。对被征地农民自谋职业、自主创业、成立公司的,还将享受城镇下岗职工再就业的各项优惠政策。凡考入大中专学校的被征地农民,分别按照一定标准给予补助。
(四)继续完善补偿安置法规制度
首先,严格规范土地征用程序。从维护农民权益和规范政府行为出发,把好被征地农民补偿安置关,保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权不受侵犯。其次,健全土地征用过程的社会监督机制。国土资源部门应将征地补偿的依据、范围、金额、补偿分配方式等事先进行公示,广泛征求被征地农民和各级代表的意见、建议,同时建立公众(农民)参与、公开查询、举行听证会及举报等制度,加强全社会对土地征用过程的监督。第三,公开村级财务。对征地补偿款的使用进行公示,防止某些干部暗箱操作,私自截留被征地农民的补偿款。乡镇政府应对村民委员会的工作进行指导,对于以村民自治为幌子、侵害集体成员合法权利的行为,由乡镇政府积极行使行政审查权,纠正其违法行为;最后,完善征地补偿安置争议纠纷解决机制。在处理征地补偿和安置纠纷中,各级政府应当大力推行协调裁决制度,制定更为明确的行政裁决程序,使农民的权益得到真正的维护。国家因征地给予农民的补偿和安置,其性质为行政行为。因此,对补偿标准和安置方案有争议的,由县级以上地方人民政府进行协调;协调解决不成的,由批准征用土地的人民政府裁决。如对裁决仍不服的,应在法定期限内向人民法院提出行政诉讼,由法院做出最终裁决。
参考文献
[1]潘科,朱玉碧.现有失地农民安置方式的比较分析[J].西南农业大学学报(社会科学版).2005(2).
[2]郑财贵,朱玉碧.失地农民几种主要补偿安置方式的比较分析[J].中国农学通报.2006(7).
[3]赵瑞红,陈红霞.农地征用补偿安置制度研究综述[J].南京财经大学学报.2005(5).
[4]陆迁,叶小雯.关于我国失地农民的安置和补偿问题的思考[J].华南农业大学学报(社会科学版).2005(2).
征地安置补偿协议书 篇5
甲方：洛阳高新技术产业开发区管理委员会
高新区孙旗屯乡人民政府
乙方：高新区孙旗屯乡村民委员会
根据《河南省人民政府关于洛阳市2009第三批乡镇征
收土地的批复》（豫政土[2009]704号）文件批复精神，需征收村集体土地公顷（合亩），用于经济适用房建设。本次征地范围为：东至，西至，南至，北至。根据《土地管理法》的有关规定，年月日在召开了征地补偿安置会议。经过协商，达成征地补偿安置协议如下：
一、土地补偿费、安置补助费：
土地补偿费、安置补助费每公顷101.55万元（67700元/亩）
二、地面附着物补偿及其他补偿：
为了保障被征收土地村民生活水平不降低，长远生计有保障，连同地面附着物共计补偿万元人民币，用于补偿地面附着物及被征地村民生产、生活。
以上两项费用合计人民币元整（万元）。
三、本协议签订后，乙方负责将征地补偿费用尽快支付给被征地村民，妥善安置被征地村民的生产、生活，确保补偿款落实
到位。做好群众的思想工作，保证被征地村民稳定。
四、乙方负责在3个月内搞好被征用土地范围内地面附着物的清理工作，保障建设单位及时用地，顺利建设。
五、在同等条件下，甲方应优先协调安排被征地村劳动力就业。
六、本协议甲、乙双方签字盖章后生效，共同遵守，任何一方不得违犯。
七、本协议一式陆份，双方各持叁份。
甲方：洛阳高新技术产业开发区管理委员会
代表
高新区孙旗屯乡人民政府
代表
乙方：高新区孙旗屯乡村民委员会
代表
征地补偿的影响因素研究 篇6
征地补偿的影响因素研究
林丹
(福建江夏学院工商管理系，福建福州350025)
地租是合理进行征地补偿的基础和根本依据。不同的产权、不同的土地权益，征地补偿也应不同，所以必须对土地产权进行明晰和界定。在具体补偿时，既要考虑区位因素，也应考虑其公平性。征地补偿过程需要政府的参与，更要重视市场的作用，在我国目前情况下，主要应防范“政府失灵”。
征地补偿;地租;产权;土地区位;政府干预
改革开放30多年来，中国城市化进程不断加快，城乡之间的差距也在不断扩大。为了支持城市化和工业化发展，中国一直采取农业支援工业的发展政策，在征地补偿制度安排上，主要是保证工业化和城市化发展所需的土地价格低廉，多数农转非土地所产生的巨额增值收益由政府支配并主要用于城市的基础设施建设。相应地，对农民的征地补偿较低，对农业和农村的投入明显不足。可见，现行的征地补偿制度是城市化和工业化发展的助推器，但也成为城乡协调发展的阻碍之一。近年来，征地补偿问题的相关研究大致有以下几方面:征地补偿存在的问题、征地补偿费的标准、征地补偿的方式、征地补偿相关制度等。目前系统地从征地补偿影响因素入手进行征地补偿制度改革的研究还较少，本文拟从这一视角展开论述。
影响征地补偿的因素很多，主要包括地租、产权、区位和政府行为等，必须对这些因素进行深入探讨和研究，才能厘清土地收益(包括增值收益)的来源和归属，才能进行较为合理的征地补偿，为征地补偿制度改革提供一些理论思路。
一、征地补偿与地租
英国经济学家阿弗里德·马歇尔(Alfred Marshall)［1］(P136)指出:地租是由三个因素构成的:一是大自然创造的土壤的价值;二是人类对土地进行的改良;三是稠密的大量人口的增长、公路和铁道等交通便利设施，这是最重要的因素。马歇尔［1］(P352)认为，土地有“私有价值”和“公有价值”之分，“私有价值”是土地使用者的劳动和支出所创造的那部分价值，“公有价值”是由土地的外部性因素形成的那部分价值。约翰·贝茨·克拉克(J．B．Clark)［2］认为，任何生产至少需要有两种生产要素互相结合才能进行，地租就是土地对产品的生产所做的一种贡献，即土地生产力的报酬。大卫·李嘉图［3］和约翰·冯·杜能［4］(P28－29)较早提出级差地租的概念，埃德加·胡佛［5］建立了竞价曲线理论，用于处理不同类型土地使用的竞标，威廉·阿朗索［6］用竞租曲线表示出了地租随距离变化的规律，解决了城市土地地租、地价的计算问题。
马克思的地租理论是在批判地继承古典经济学地租理论的基础上建立和发展起来的。马克思很早就意识到土地价格不是价值的货币表现，而是地租的资本化。他在《资本论》中指出:“实际上，这个购买价格不是土地的购买价格，而是土地所提供的地租的购买价格。”［7］所以，土地价格可表示为:土地价格=地租量/利息率。在成熟的市场经济国家里，公正补偿是按照被征收土地在公开市场上能够实现的客观价值进行补偿的，即按照公平市场价值进行补偿。［8］所以，征地补偿费用可表示为:征地补偿费用=土地价格。如果按照征收农业用地的土地补偿费作为地价，以同期利息率还原折算出地租量，那么地租可表示为:地租量=土地补偿费×利息率，即征地补偿费用=地租量/利息率。征地补偿费与地租的联系以土地价格为媒介，土地价格是地租的资本化，土地价格又是征地补偿费的市场化。［9］
马克思指出:“土地所有权本身已经产生地租。”［1］(P103)地租是土地所有权在经济上的实现。土地所有权的变化必然带来地租的变化，同时带来征地补偿制度的变化。生产力的发展必然带来生产关系相应的改变，也带来土地所有权以及征地补偿制度的改变，土地所有权以及征地补偿制度的改革同样也会影响生产力的发展，具体表现为城市化、工业化过程中生产力发展与征地补偿制度改革之间的相互作用。
二、征地补偿与产权
虽然征地是政府为公益目的通过行政手段实现土地权属转移的过程，但是征地补偿应参照土地市场的价格，所以健全的土地市场是实现公平补偿的基础，而明晰的土地产权又是健全土地市场的基础。不同的土地产权，意味着所拥有的土地权益不同，也意味着征地补偿的不同。现阶段我国农村集体土地使用权主要包括农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权和农民宅基地使用权。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》第16条规定，承包经营权包含以下权利:(1)承包地使用、收益和经营权流转的权利，以及自主组织生产经营和处置产品的权利;(2)承包地被依法征用、占用依法获得相应补偿的权利;(3)法律、行政法规定的其他权利。农村土地承包经营权属于农村集体土地使用权，土地归集体所有，不得买卖，但农民可以依法采取转包、出租、转让、互换等多种形式流转土地，也可以放弃土地承包经营权。所有流转不得涉及农地的非农化流转。
农村建设用地是指用于非农的农村土地，一般分为公益性和经营性两种。农村公益性建设用地是指农村的公共设施用地。农村经营性建设用地是指农副产品加工、生产、经营用地。《中华人民共和国土地管理法》规定:农民集体所有的土地其使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。其第63条同时规定:符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。这也为农村集体建设用地的非农化提供了一种可能。另外，为了统筹城乡协调发展，国家已开始鼓励农村建设用地使用权合法进入市场流转。
宅基地使用权是指农村村民为了建设个人住宅而依法使用农村集体土地并对宅基地享有占有、使用和相应收益及处分的权利。农村宅基地的取得和使用有严格的限制条件，具体包括以下两点:一是获得宅基地的主体必须是农村集体成员，非集体成员不得在农村集体土地上建设房屋。二是即使是农村户口，但是不在农村劳动、不参加农业分配的，也不能获得宅基地。这些规定严格限制了宅基地的流转，宅基地一般只能在本村居民之间流转。
马克思很早就指出，土地所有权是地租的来源之一，地租是土地所有权在经济上的实现。不同的土地权益所得到的补偿也会有所不同。例如，城市出让土地使用权的补偿与农村土地承包权转移的补偿就不同(见表1)［10］，城市土地使用权转移的补偿是以市场价格为依据进行的，而农村土地承包经营权转移的补偿则是以土地年产值计算的。同样地，农村宅基地与城市房屋的产权也不相同(见表2)，相应的补偿也就不同。城市房屋拆迁可以参照市场价格进行补偿，而农村仅能以相当的宅基地进行补偿。
表1 城市出让土地使用权与农村土地承包经营权的比较
表2 城市房屋产权与农村宅基地使用权的比较
三、征地补偿与土地区位
德国早期的经济学家杜能在《孤立国同农业和国民经济的关系》一书中提出了著名的“杜能圈”:“一般地说，近郊应该种植这样的产品:相对于其价值来说是笨重而体积大的东西，往城市运输费用很大，从远地供应这些产品不合算;再则就是易于腐烂、必须新鲜消费的产品，这是很清楚的事。离城远的地方总是逐渐地从事生产那样的产品:相对于其价值来说，只要求较小的运输费用的东西。由于这一原因，城市四周将形成一些界限相当分明的同心圈，每个同心圈内有各自的主要产品。”［4］(P22)阿朗索［6］将“杜能圈”的思想简化为:(1)假定研究城市坐落在一个均质平原上，该平原的所有土地是同质的、处于不需要进一步改良的备用状态之中，并且可以自由买卖，那么任意区位都具有高度的可替代性。(2)假定买主和卖主都对市场非常了解，而且不会受到法律和社会的各种限制，那么可以认为愿意出售土地的人希望他们的总收益最大化，购买土地的人则由于其身份的不同而有不同的目的。例如，厂商追求利润最大化，而普通的消费者则是希望满足度最大化。可以分别从农场主、居民和厂商追求总收益最大化，得到农业、居住和工商业的竞租曲线。不同的区位有着不同的地租，不同的地租又有不同的征地补偿。
1．农业竞租曲线
农场主在完全竞争的条件下超出平均利润的差额，转变为地租。任意区域的地租可以用下式表示:
R1(S)=Q1·(P1－ C1－T1·S)
其中，R1(S)为农用地租，Q1为农作物产量，P1为农作物单位价格，C1是农作物单位成本，T1·S为运输单价与距离的积即运输成本。由公式得到农业竞租曲线(见图1)。可见，单位农地收益越大、地租越高，也就越靠近市场(或城市)。所以，征地补偿往往以农地收益为依据，农地收益越大，离市场越近，征地补偿越高。
图1 农业竞租曲线
2．居住竞租曲线
假设居民的效用函数为U(H(S)，G(S))，其中H(S)是居民居住面积，是距离的函数，说明区位会影响居民居住面积;G(S)是居民其他商品的消费数量，说明其他商品的消费数量也受区位的影响。居民的预算为:
个人收入=居住成本+交通成本+其他消费
在预算约束条件下，居民追求效用最大化，可以得到居住竞租曲线:
R2(S)=(Y2－T2·S－P2G(S))/H(S)
其中，R2(S)为居住用地租，Y2是个人收入，P2为其他消费商品价格。可见，交通成本越高，居民越倾向于选择在离城市中心近的地方居住;交通成本越低，居民则越倾向于在离城市中心远的地方购买更大面积的住房。同时，收入高的更倾向于在靠近城市的地方居住，收入低的则选择较远的地方。因此，交通成本会影响地租，从而影响征地补偿。交通越便利的地方，其土地可能得到的补偿越高。
3．工商业竞租曲线
工商业主在完全竞争的条件下超出平均利润的差额，转变为地租。在任意区域的地租可以用下式表示:
R3(S)=Q3·(P3－C3－T3·S)
其中，R3(S)为工商业用地租，Q3为工商业产量，P3为工商业单位价格，C3为工商业单位成本。由此得到工商业竞租曲线(见图2)。可见，劳动密集型产业分布在远离城市的地方，反之，则更多地分布在离城市更近的地方。离中心城市越近，生产的集约化程度越高，地租越高，可能获得的征地补偿也越高;相反，离中心城市越远，经营越粗放，地租越低，可能获得的征地补偿也越低。
图2 工商业竞租曲线
总之，离城市中心越远，地租越低，离城市中心越近，地租越高。同样，城市远郊征地补偿较少，城市近郊征地补偿较多。可以利用这一简化的模型来研究征地补偿。但我国目前的征地过程与阿朗索提出的假设条件并不吻合，他提出的“杜能圈”简化模型是建立在一个完全竞争的土地市场基础上的，而我国目前的征地过程显然与完全竞争的土地市场是不同的，具体表现为:第一，征地是特定的过程，具有不可替代性;第二，土地并不是均质的，如城市规划带来的对土地准入的限制等;第三，征地者与被征地者对土地的了解不同，信息不对称，尤其是农民对土地未来用途及其价值、自身失去土地后可能承担的成本等无法估计;第四，当事主体也存在限制，征地只能由政府执行，农民不能将土地权益非农化;第五，当事双方并不是平等博弈，征地带有强制性，即使是非强制性的征购土地，政府作为当事之一方也会使当事双方无法处于平等的状态。所以，我国征地补偿应考虑区位的影响，但不能简单套用市场化的竞租曲线模型。
四、征地补偿与政府行为
征地补偿不是为了单纯实现个人的利益，土地增值中相当一部分是全社会共同创造的，应在全社会中进行合理分配，所以，征地补偿政策是一个土地的公共政策。伊利·莫尔豪斯指出，“土地公共政策是约束个人利用土地时的活动界限”，“土地利用和公共政策——按照比例更好地分配土地的各种用途，这显然是一个将来的实际问题。这个问题的经济的解决，不单是会增加地产的价值和为土地所有主个人开辟更有利的生财之道，而且它也有助于完成那些使土地的某种用途合理化的社会目标”。［11］以下用亨利·乔治定理说明土地级差地租应由政府干预，在全社会中进行合理分配，如果政府过度干预土地流转会产生一系列的问题。
1．亨利·乔治定理
美国经济学家亨利·乔治1879年在其著作《进步和贫穷》中就认为，“土地是住所，是人类在其上取得全部需要的仓库”，“人人都有使用土地的平等权利，正如人人都有呼吸空气的平等权利一样”。他还认为，土地的“私有是盗窃，地租是赃物”，提出了“涨价归公”的原则。［12］保罗·克鲁格曼将亨利·乔治定理模式化为以下命题:“对于城市中纯公共物品任意给定的支出水平，如果人口规模是城市居民效用水平最大化时的人口规模，则总级差地租等于公共支出。”［13］
假设:(1)城市边界可变，(2)每一个城市的人口规模相对于总人口规模而言必须非常小，(3)单一公共设施有能力为城市的居民提供所有公共服务，(4)消费者无差异，那么，可以得到以下三种情况。
(1)ADR(N)＜G，当且仅当 N＜N0(G)。其中ADR(N)表示消费人口为N时的总级差地租，G代表公共支出，N0(G)代表效用最大化时的人口规模。也就是说，当人口小于最优的人口规模时，消费者过少，使得地租较低，相对地，公共支出高于级差地租。这时，这一地区的效用高于均衡的效用，将引起人口的迁入，使消费者增加，地租上升，公共支出与级差地租将趋于平衡，这一地区的效用回归均衡。
(2)ADR(N)＞G，当且仅当 N＞N0(G)。也就是说，当人口大于最优的人口规模时，消费者过多，使得地租较高，相对地，公共支出少于级差地租。这时，这一地区的效用低于均衡的效用，将引起人口的迁出，使消费者减少，地租下降，公共支出与级差地租将趋于平衡，这一地区的效用回归均衡。
(3)ADR(N)=G，当且仅当 N=N0(G)。也就是说，当人口等于最优的人口规模时，公共开支等于级差地租，本地区效用等于均衡的效用，人口不再迁入也不再迁出，达到均衡，即最优的人口规模。
总之，亨利·乔治理论认为，如果人口流动不需要成本，那么通过市场机制可以实现公共开支等于总级差地租，人口规模最优，效用最大。但我国的现实与亨利·乔治理论的假设条件有诸多不符，具体表现在以下方面:第一，该理论中假设公共支出为城市居民提供所有公共服务，而目前我国农村人口流动到城市并不能得到相应的公共福利;第二，该理论中假设城市边界是可变的，而目前我国城乡规划的分区是由政府确定的、不是由市场作用形成的;第三，目前我国农村的公共支出太少，几乎等于0，所以，N的变化，即人口从乡村流出或从城市返回对农村效用的影响不大;第四，目前我国农村土地无法有效流转，N的变化，即人口从乡村流出或从城市返回对农村地租的影响不大。所以，在我国，当城市人口小于最优的人口规模时，消费者过少，使得地租较低;相对地，公共支出高于级差地租。这时，城市的效用高于农村的效用，引起人口的迁入。这一情况符合亨利·乔治理论，表现出市场机制的作用。当城市人口大于最优的人口规模时，消费者过多，使得地租较高;相对地，公共支出少于级差地租。在我国目前的情况下，农村的效用并没有因为人口的迁出而提高，城市的效用仍然高于农村的效用，人口向城市流动的趋势并没有停止。这一情况与亨利·乔治理论不符，表现出市场机制的失灵。
因此，不能简单地套用亨利·乔治理论来解释我国复杂的现实情况，靠市场机制不可能使公共开支等于总级差地租，也不可能达到最优人口规模的效用最大化。所以，政府必须采取必要的干预手段，才能使城乡之间效用达到均衡。具体可以采取以下措施:第一，降低人口流动的成本，实现城乡居民自由选择住处，不管住在城市还是农村，都能得到该地区的公共服务和福利;第二，减少人为的城乡区划，建立城乡统一的土地市场，使城市边界可变;第三，增加农村公共支出，使农村人口N的变化对农村的效用有明显影响;第四，促进农村土地流转，使农村土地反映真正市场价值。
在我国目前城乡二元结构条件下，不可能通过市场自发调节使得城乡福利最大化，必须由政府参与，才能实现亨利·乔治的理想，即土地的总级差地租全部用于公共支出。
2．政府在征地补偿中的角色定位
从上述分析可知:只有政府代表公众进行干预，才能保证土地的增值收益用于公共支出。要实现这一目标，必须具备以下条件:第一，政府应该得到公民广泛的信任，公民应相信政府官员和政府机构会为了公众的利益能够执行公共政策;第二，通过政府执行土地资源的配置，不存在信息不对称问题;第三，政府会优先考虑社会公平与平等，而不是效率——收入再分配被认为是公共财政和公共政策最正当的事务。
但政府在征地补偿过程中配置土地资源、再分配社会收益时，也存在一些局限:第一，政府机构是由人组成的，人都有自己的利益和个人目的，都希望增加自己的收入，提高自己的地位。由于政府具有税收、选择和管理公共政策的垄断权，所以政府的道德风险就不得不引起重视。第二，政府的干预将影响市场机制发挥作用，降低土地配置的效率。另外，政府的干预将削弱个人财产的产权在土地权属转移中的地位。［14］
五、结语
综上所述，地租是合理进行征地补偿的基础和根本依据;不同的产权、不同的土地权益，征地补偿也应不同，所以须对土地产权进行明晰和界定;在具体补偿时，既要考虑区位因素，也应考虑其公平性;征地补偿过程需要政府的参与，更要重视市场的作用，但在我国目前情况下，应主要防范“政府失灵”。
［1］ ［英］阿弗里德·马歇尔．经济学原理［M］．廉运杰，译．北京:华夏出版社，2005．
［2］ ［美］约翰·贝茨·克拉克．财富的分配［M］．邵大海，译．上海:商务印书馆，1998．
［3］ ［英］大卫·李嘉图．政治经济学及赋税原理［M］．周洁，译．北京:华夏出版社，2005:97．
［4］ ［德］约翰·冯·杜能．孤立国同农业和国民经济的关系［M］．吴衡康，译．上海:商务印书馆，1986:19－20．
［5］ ［美］埃德加·胡佛．区域经济学导论［M］．北京:商务印务馆，1990:172．
［6］ ［美］威廉·阿朗索．区位和土地利用——地租的一般理论［M］．梁进社，译．上海:商务印书馆，2007:19．
［7］ 马克思，恩格斯．马克思恩格斯全集(第25卷)［C］．北京:人民出版社，1974:703．
［8］ 王小映．土地征收公正补偿与市场开放［J］．中国农村观察，2007(5):22．
［9］ 林丹，廖萍萍．征地补偿与城乡协调发展——基于马克思地租理论的征地补偿分析［J］．重庆文理学院学报，2009(2):29．
［10］ 张合林．中国城乡统一土地市场理论与制度创新研究［M］．北京:经济科学出版社，2008:285．
［11］［美］伊利·莫尔豪斯．土地经济学原理［M］．滕维藻，译．上海:商务印书馆，1982:12，69 －70．
［12］［美］亨利·乔治．进步与贫困［M］．吴良健，王翼龙，译．北京:商务印书馆，2010:76．
［13］ Krugman P．Development，Geography，and Economic Theory［M］．Cambridge:MIT Press，1995．
［14］ Arye L Hillman．Public Finance and Public Policy:Responsibilities and Limitations of Government［M］．Cambridge:Cambridge University Press，2008:17．
F301
A
1009－3729(2011)01－0061－05
2010－12－15
福建省教育厅A类社会科学研究项目(JA10290S)
征地补偿安置 篇7
1. 征地补偿标准及依据
目前我国各地土地补偿主要执行的是产值倍数法。根据《中华人民共和国土地管理法》, 征用耕地的补偿费主要包括土地补偿费和安置补助费。其中, 土地补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6—10倍;安置补助费为该耕地被征用前三年平均年产值的4—6倍, 最高不能超过15倍。如果按照这个标准仍不能使需要安置的农民保持原有生活水平的, 经省人民政府批准, 可以增加安置补助费, 但上述“两费”总和不得超过土地被征用前3年平均产值的30倍。
2. 征地制度存在的问题
一是征地补偿费标准最高不得超过前3年平均年产值的30倍, 这相当于只给被征地农民30年的生存条件, 显然与土地作为不动产及特殊资源的属性相违背;该补偿标准中没有考虑失地农民的社会保障问题, 而对农民进行生存保障是集体土地具有的重要功能之一。
二是年平均产值的计算在实际操作中往往难以确定, 同时也没有针对被征地明确统一的年产值标准, 造成了同地不同价。
三是现行的征地制度在很大程度上漠视了农民对于土地的权利, 农民被忽略在对自己赖以生存的土地支配上少有发言权, 不能保证被征地农民的知情权、参与权和申述权。
四是执行《土地管理法》中“为公共利益需要的征地”与实际用地有偏差, 有的营利性房地产开发项目征地本身是经营性用地, 也获得了“为公共利益需要”的征地待遇。
3. 有关政策对征地制度的改进
2004年11月, 国务院出台《关于深化改革严格土地管理的决定》 (国发[2004]28号) , 国土资源部随后出台配套文件《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》, 这两个文件对完善我国当前征地补偿和安置制度做出了许多新的规定。首先, 提出了制定省域内各县 (市) 耕地的最低统一年产值标准及区片综合地价概念。其次, 在征地过程中, 必须严格履行法定程序, 特别要保护农村集体经济组织和农户的知情权。再次, 提出用地单位应优先吸收被征地农民就业, 在此之前的法律对于被征地农民没有提出具体的安置途径。这是一个不小的进步。
二、失地农民面临的困难与问题
1. 违规征地操作与民争利
这突出表现在两类现象上:一类是改变征地性质, 通过两级土地市场流转高额获利。个别政府部门以公益性用地名义低价征地后, 高价转让给开发商用于商业性用地, 实现土地出让费与征地补偿费的剪刀差。另一类是擅自降低补偿标准, 造成补偿标准就低不就高, 甚至严重低于国家法定下限。这样的征地价格大幅偏离了作为资本性质的土地的真实价值, 侵害了农民利益。
2. 土地补偿款项管理混乱
一直以来, 我国征地补偿程序冗长, 关联部门多, 涉及金额大, 个别地方基层部门出于多方面原因, 没有将补偿金及时足额发放到农民手中, 而是巧立名目截留、挪作他用, 资金管理混乱。
3. 现有社保体制不关注农民利益
本质上讲, 土地是农民最基本的生活保障。但是, 由于农民失地后向城镇社保体系过渡的过程中存在政策门槛, 使农民处于“低保无份、社保无门”的窘境。
4. 就业安置效果不理想
目前, 农民失地后的安置措施主要采取货币安置和招工安置两种办法。实践中, 简单的货币安置面临着理财挑战, 农民由于缺乏一定的财经知识与投资途径, 往往难以保证补偿钱款的合理运用。而招工安置同样面临着问题:一方面, 农民对新环境所需的技能水平偏低, 岗位竞争劣势明显;另一方面, 企业用工并非耕作土地那样稳定, 一旦企业出现关停并转, 对务工农民冲击最大。
5. 生存维系成本增加
农民失地后消费货币化程度明显提高, 城市化的生活方式成本激增, 农民不得不增加燃料、采暖、食品消费等货币支出。
三、征地补偿多元化的具体措施
我国在征地补偿这个问题上, 实行的是全国统一的标准和模式, 不适应农村发展和农民生活保障的需要, 必须进行积极的摸索和尝试。应该根据各个地区的不同情况, 在适当提高补偿标准的前提下, 实行多元化、多形式的补偿。实行多元化形式补偿亟需解决的5个问题:
一是要考虑长期性的最低生活保障。把一次性补偿变成长期性补偿, 保证失地农民每年都能获得相当于过去水平的纯收入, 以维持最低生活保障。
二是养老保障。农民失地后, 在不急于使用补偿金的时候, 应考虑为其实行养老保障。
三是医疗保障。用补偿款建立医疗保障体系, 使农民失地后不因为生病而陷入困境。
四是提供教育和培训的机会。把补偿金用于为农民提供教育和培训是“养鸡生蛋”的方法, 政府应该加以重视和引导。
五是提供创业机会。在一些地方, 当农民不急于使用补偿款时, 应该为农民创办一些经济实体。工商、税务部门应该为失地农民减免一些税费, 扶持他们创业。
补偿方式多元化形式的探讨:
1. 由企业和政府对农民实行长期补偿
可以使用交租金的办法, 即每年交给农民一定的补偿费。这种补偿方法对政府、企业以及农民都有好处, 但其问题是企业能否长盛不衰。因此可以尝试由地方政府承担每年的补偿金。事实上许多地方政府都是这样做的。
2. 一次性或多次性补偿款存入银行
农民用逐年取得的利息来解决最低生活保障以及医疗和养老保障。
3. 用补偿款入股分红
把补偿款投入到投资者的企业中去, 为失地农民提供最低生活保障或其他保障。
4. 允许土地入市
可以由用地单位直接与农民村组洽购, 国家进行管理和调控。农民也可以在土地上建厂房, 通过出租厂房给企业获得收益。或者比照国有土地使用权出让的办法, 允许出让集体土地。然后, 通过登记受到保护, 可以抵押, 使农民获得一定的收入。
5. 国家收取的出让金, 应该返还一部分给农民
集体土地被征用后变为国有土地, 而农民得到的补偿反而远低于土地出让金, 无论从理论上还是从实践上看, 都不合情理。征地补偿的多元化, 应该比一次性补偿更具活力, 也会受到农民、企业和地方政府三者的欢迎。
四、安置方式多元化的解决途径
随着城乡社会的统筹发展, 农民科学、合理地离开土地, 成为历史的必然。但在实际征地中, 由于相关政策体系的不完善, 造成很多失地农民面临“进无出路、退无保障”两难境地。原因主要是:
第一, 失地农民由于年龄偏大、文化程度不高、缺乏非农劳动技能等因素, 造成就业难;
第二, 目前各类建设用地征地补偿普遍偏低, 政府还没有全面将失地农民纳入城镇居民社会保障范围, 失地农民没有养老保障;
第三, 补助方式不完善, 使失地农民成为"三无" (务农无地、上班无岗、低保无份) 人群。
解决办法是:切实解决失地农民保障问题, 维护好农民切身利益, 确保社会稳定和谐, 关键是要构筑四条保障线, 逐步建立起“就业服务、社会保障、经济补偿”三位一体的长效保障机制。
1. 构筑就业保障线
失地农民的根本出路在于就业, 政府在征地的同时, 应建立失地农民再就业实施体系。
一是安置就业。对失地农民实行“开发性安置”, 即以土地换就业。应推荐失地农民到用地单位和园区企业就业, 鼓励用地单位和企业把合适的岗位优先安排给被征地农民, 对多招收失地农民的企业给予一定的优惠或补贴。
二是自谋职业。免费为失地农民办理农转非手续, 建立失地农民的劳动力档案, 让其统一进入城镇劳动力市场。加强失地农民的就业指导和服务, 加大失地农民的就业培训力度, 积极引导失地农民外出务工经商。
三是自主创业。在政策和资金方面给予扶持和倾斜, 鼓励失地农民自主创业, 建立失地农民就业援助制度, 让他们享受下岗职工再就业的优惠政策。鼓励和支持失地农民发挥其农业生产技能, 承包经营农业园区、基地等, 继续从事种养业, 发展农产品加工业, 解决生活出路问题。
2. 构筑养老保障线
养老问题历来是人们关注的焦点, 尤其是当土地被征用后, 建立适合失地农民的养老保障体系更加重要。
一是要完善养老保险基金筹集机制。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则, 引导失地农民参加社会基本养老保险。
二是要完善养老保险基金监管机制。对所征缴的失地农民养老保险基金, 设立专门机构, 实行专户储存和管理, 确保失地农民保障资金规范化管理、安全运行和实现保值增值。
三是要完善养老保险基金统发机制。基金主要用于充实基本养老保障制度中基本保险部分和补贴农民职业技能培训费用。对农村被征地人员在按一定标准缴纳一定年限的养老保险费后, 参照城镇职工养老保险的办法享受养老保险待遇, 使被征地人员在年老时有稳定的基本生活费。
3. 构筑生存保障线
最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制, 是社会保障体系中的最后一道“安全网”。
一是对60岁以上或没有达到城市低保标准的失地农民, 全部进入城市低保, 享受与城市居民同等的最低生活保障, 让失地农民中的困难户直接进入城镇居民的低保体系。
二是在保证失地困难群众有饭吃、有衣穿的同时, 为失地农民统一规划建设安置房, 实行集中安置, 为失地农民提供住房保障。
4. 构筑政策保障线
征地补偿是征地问题的核心, 也是征地制度改革的难点。政府作为征地所有权的绝对拥有者, 要坚持“以人为本”的工作理念, 逐步建立既兴国又富民的配套政策。
一是在确认农民集体土地财产权利的基础上逐步提高补偿标准, 改变用压低地价来降低城市建设成本的理念, 切实保护农民的利益。
二是改变货币补偿方式。对征地时年龄在16周岁以下的失地农民, 可实行一次性货币安置。对征地时在劳动年龄段内并能参加城镇职工养老保险缴费达到15年的失地农民, 可帮助办理参加城镇职工基本养老保险;对不能满15年的, 可帮助参加农村养老保险。对征地时年龄在60周岁以上的失地农民可建立基本生活补助制度。
参考文献
[1].征地制度改革的初步设想.“征地制度改革研究”课题组.中国土地.2000.4
[2].汤晓珂.浅析土地征用补偿法律制度.理论探讨.2004.1-2
征地补偿安置 篇8
中共十八大报告明确指出“改革征地制度,提高农民在土地增值收益中的分配比例”。被征地农民的权益已然成为维护社会和谐和理论研究的热点,并在很大程度上成为了实现农业现代化和全面小康的重要突破口。被征地农民安置方式作为实现被征地农民权益的具体途径,其重要性不言而喻。
在《中华人民共和国土地管理法》的大框架下,全国各地纷纷根据自身实际制定了各有特色的征地安置方式,而总体的发展趋势趋同,从最初的“一次性货币补偿”———“货币补偿+自愿购买社保+就业培训”———“优先扣除社保费用+对扣除后剩余的货币进行分配+农村户口转非农户口+就业培训/推荐”———“优先扣除社保费用+对扣除后剩余的货币进行分配+就业培训/推荐+村集体留地安置 + 农村金融”等。〔1~6〕从上述发展脉络可以看出,被征地农民安置方式是逐渐从不可持续性———可持续性———更多参与土地增值收益的发展过程。
农村集体土地征收条例,被视作征地制度改革步骤的另一重大调整,其将在土地管理法修正案基础上出炉。针对土地管理修法,此前学者提出的建议众多,如“严格界定公共利益征地”、“公共利益用地也不必征收”、“应赋予农民征地诉讼权”、“征地补偿绝大部分应归农民”、“‘土地换社保’1应彻底废除”〔7〕和“‘留地安置’补偿应纳入法律”。
学者们的建议在某些特定的区域具有一定的适用性,但需要警惕的是对所有的地区采取单一化的征地安置措施。当前对“土地换社保”意见最大和实施情况欠佳的现象,均出现在一、二线发达城市等土地商业价值较高的地方;而在三、四线次发达和不发达地区,被征地农民往往以“土地换社保”安置为其满意的归宿,因为年老无力耕种,子女外出打工,田地早已荒芜,能将其转换为老有所依的养老保险,不失为改善生活状况的有效途径。同时,对于不发达地区和极发达地区而言,备受推崇的“留地安置”并非为一个可行的最好政策安排,因前者的土地价值低,留地并不能带来更多的收入补偿,后者的土地稀缺,符合规划的留地基本难以落实,最后转变为货币补助,最先试点留地安置的广东省发达地区就正在遭遇此尴尬。
我们将就被征地农民安置方式进行分析。研究的目的在于通过项目被征地农民安置方式的对比研究,探寻适合不同经济发展水平的、满足不同收入来源农村人口发展意愿的和具有可行性和可持续性的安置方式。
我们主要采用现场调查、文献调查和对比研究方法。具体的研究方法包括观测方法、定性方法(非结构式访谈、案例调查等)、定量方法 (现场抽样调查、现场座谈/框架式访谈、问卷调查等)、统计方法、信息方法、系统方法、过程方法、评价方法以及预测方法等。
近20年,我们承担多个世界银行贷款工程项目的征地拆迁安置外部监测工作,以一般每年不低于两次的频率对项目所涉及的征地农民进行现场调查,对被征地农民在征地前、中、后的各个环节,进行跟踪调查和数据收集。结合多年的实地调查经验和思考所得,我们对具有代表性的被征地农民安置方式进行汇总对比分析。
被征地农民安置方式的核心是“符合个人意愿的可持续的收入来源”,关键是提高安置的质量和可持续性,目的是造福百姓和富裕农民。被征地农民作为城镇化进程中最重要的利益相关人,与之相应的安置和扶持措施,涵盖收入来源、生活方式、福利待遇、社会文化等全方位的深度转型,是一个宏大的多层次、多系统研究课题。
此观念在2005年的世界银行贷款四川城市发展项目 (SUDP)准备伊始,便根据世行的理念,得以在项目的规划和设计中树立。最低标准为“保障征拆受影响人的生产生活水平不降低”;更高目标为“促进项目区居民就业和收入增长,协助农村人口实现收入来源、生活方式、教育医疗、福利待遇、社会文化等全方位的深度转型”。
二、SUDP项目经验总结
SUDP项目在2005至2006年为实现世行贷款申请,在项目建设前期进行了充分的被征地农民公众参与,在此基础上制定了详实的《移民安置行动计划》,并实施全程第三方监测,项目受影响农户实现了从生产到生活方式的双重转换。一是通过提供就业机会和培训,实现农民工在家乡就业,提高收入水平。2012年,三个园区的城镇人均收入比2006年增长1-1.5倍,农村人均收入增长2~2.8倍。二是真正实现生活方式和社区待遇的城镇化。园区的教育、医疗、公共服务机构从无到有,逐步得到完善,当地居民再为子女读书和就医而到别区租房,在家便能享受到配套的社会服务。
1.促进区域社会环境及居民生活水平的改善
园区发展对经济和就业的带动,在整体上惠及了所在区域的发展和民生的改善,有效地避免了传统城镇化建设与产业发展割裂,仅注重空间扩展和土地出售的问题。本项目的建设,以产业园区为依托,以培育产业经济为重点,实现了农民工在家门口就业,最终造福百姓的目的。以绵阳市科创园区为例,从项目建设前的2006年至项目建成时的2012年,就业总人数增加了272万人,增长近11倍;园区城镇人均收入增加了7678元/年,增长近1倍。遂宁市开发区农业生产总值由0.86亿元递增到2.5亿元,农民人均纯收入由4300元递增到7079元,2011年城镇居民人均可支配收入8700元,农民人均纯收入7079元,分别比2007年增加3300元和2705元。
2.征地受影响人享受到区域发展成果
通过对单一货币补偿方式的创新,项目征地受影响人通过领取征地生活费 (详见表1)、社保安置和就业培训的方式,综合可持续的补偿方案,使失地农民的长远生计得到保障。各园区所提供的就业岗位和相关培训,解决了征地农转非人员和返乡农民工家门口的就业问题。例如,遂宁市开发区提供就业岗位1.4万个,其中大约3000人来自道路周边地区。2012年,绵阳市经开区为失地农民提供就业岗位共计1403人。
3.拆迁受影响人改善居住条件,并增加收入来源
通过自建房屋或还房安置的方式,在极大改善居住条件的同时,为拆迁户提供了多种收入来源的可能。首先,拆迁安置极大地改善了居住条件。各地区的拆迁户均通过拆迁,极大地改善了居住条件,由原来破旧的、生活条件不便的砖木房屋,居住到了设施完善的砖混房屋。其次,重建房屋为其提供新的收入来源。各地选择统规自建的拆迁户,可修建六层楼的楼房,一楼为门面。在房屋得到重建的同时,其修建的房屋随着所在园区的发展,经济价值得到不断提高。从项目建设前,房屋撂荒,无人租住,到2012年项目建成后,100平方米房屋租金达到7000元/年~15000元/年。
4.真正实现生活方式和社区待遇的城镇化
随着各园区的经济发展和人口增长,园区的教育、医疗、公共服务机构从无到有逐步得到完善,当地居民不用再为子女读书和就医而到别区租房,在家便能享受到配套的社会服务。以绵阳市经开区为例,截止2011年,在教育方面,现有5所公办学校,在职教职工总数381人,现有在校学生6468人;在医院方面,辖区现有乡镇卫生院2所、社区卫生服务中心1所,现有病床151张;在后勤服务保障方面,各街道均设有社会事业发展办公室和劳动保障所,负责辖区的民政、卫生、计生、文化、体育、广播电视、老龄、残联、爱卫和劳动保障等服务工作。部分社区设有物业管理办公室,负责社区卫生和创建工作及水、电、气费的收取、维修等;设有再就业服务站,负责辖区失地农民劳动力状况调查、职业培训、介绍及推荐等再就业工作;组建有治安巡逻队,负责本村 (社区)的治安防范工作。在农贸市场方面,辖区现有农贸综合市场7个,小型超市25个,基本能满足辖区群众的生产、生活需要。
5.促进人口转移和就业机会增加
绵阳市中心城区平均每年减少8万余人,经开区和科创园区平均每年分别增长约2万和3万人。遂宁城市中心人口每年约以1万人的趋势减少,开发区每年以3万常住人 口的速度 递增。2012年,三个园区的就业人数为2006年的8至12倍。
三、统筹安置方式建议
1.根据各地区不同经济发展水平,选择征地安置方式
不同经济发展水平的地区对应不同的土地价值,不发达地区往往人均耕地充足,土地价值低下,土地的征用补偿费用和土地流转难以为被征地人尤其是老年被征地农民提供可持续有保障的生活,故应以强制提供养老保险为主,杜绝一次性货币补偿。在不能一次性解决养老保险的地区,建议用生活费或补充新农保的方式,保持被征地人与地区未来发展的关联性;或提供购买养老保险的小额贷款,从后续的保费中扣除偿还;建立征地人口数据库,延长被征地农民可持续性享有国家相关政策的有效期;提供以未来土地收益为抵押的金融贷款,推动经济种养殖业。
“土地换社保”不应被全面否定,而应升级为“土地换社保及多种共享土地发展收益安置”,尤其对于经济不发达地区 (即多地安置政策中所指的规划区以外地区)而言, “土地换社保”的形式都难以实现。〔8〕在诸多学者讨伐“土地换社保”的安置方式时,对于某些区域农民的安置方式意愿调查中,社保安置是其最乐意的选择。当然,同时也需预防“土地换社保”成为本届政府拖延财政紧张的手段,确保被征地农民养老金支付的可持续性。
次发达地区建议以留地安置为主要的安置方式。一是因为次发达地区尚有余地可留,在率先实行留地安置的广东省,在诸多地方面对无地可留的尴尬,最后留地安置落实为另一种形式的货币支付补偿;二是因为次发达地区具有相对较大的土地发展和升值空间,可为被征地人带来较大收益;三是因为次发达地区的被征地人市场和参与意识相对较强,具有一定的参与土地运营和公平分配的意识和能力。
留地安置是否能成为所有被征地农民可享有的利益,因所留土地有限,所留土地一般由村委或集体经济组织负责运营,是否所有,至少绝大多数利益相关人具有匹配的参与度、知晓度、知识和能力参与平等获益。
发达地区则适宜于将高价值的土地用于租用或入股,分享土地商业价值的增长。
2.针对不同收入来源的农村人口分而治之
根据当前农村人口的主要生产生活状况,可将其分为三大类:农民工、农村劳动力、农村非劳动力 (丧失劳动力的老龄人口和未达到劳动年龄的未成年人)。针对三类人群的不同诉求提供系统的解决措施和配套。〔9〕
此处的农村劳动力主要指农村以农业为生的劳动力,在农村不以农业为生,从事第三产业和具有公职的人员由于在整个农村劳动力所占比例极低,并且同时兼具有土地使用权,在此处一并纳入农村劳动力考虑,不做单独分析。
“土地换社保”对于两大类型的被征地农民是利大于弊的。一是为土地价值低下的不发达地区,土地缺乏商业价值,且年产值低下;二是为人均耕地低于0.5~1亩的地区,其所有的征地补偿款和安置补助费均不足以支付购买养老保险所需的费用,由政府购买并补贴不足部分是被征地农民所乐意的。因此, 彻底废除 “土地换社 保”, 或夸大“留地安置”方式,实际损害了被征地人获得更好的保障权益。对于收入来源已完全非农化的家庭,“土地换社保”2不失为将荒芜的土地置换为更为灵活的保险,解决家庭人口后顾之忧的可选方式。
在关注征地安置方式之外,更应关注安置方式的质量和执行以及被安置者实际发展的需要。
首先,应确保“土地换社保”的范围、质量和可持续性。土地换社保政策的保障范围覆盖所有征地影响生活水平的人、养老金金额能负担有尊严的养老生活、购买过程公开透明、保险金额的可持续增长。此外需要特别关注40、50被征地人员在失去土地后,至领取养老金之前的就业和收入状况,为其优先提供适合的工作岗位。
其次,对于已完全在城市生产生活的农民工,应将与所在城市的权益对接,作为征地权益的必要条件,确保在与土地彻底脱离后,能在所在城市享受到与城市人同样的就业、居住、就学和医疗等权益。根据我国人社部的统计数据,2013年,全国农民工总量为2.69亿人;农民工月均收入是2609元,农民工收入已 经占到农 民人均收 入的50%。应尊重此部分人群的发展意愿,为其提供转为城镇居民的顺畅途径。
而更需要关注的是,在失地之后的尚未成年的农村第三代,他们不被涵盖在养老保险的范围内。而在缺乏受公平的教育途径和高质量的教育环境,面临的是缺失的一代,需要有更多的教育资源投入至新兴的城镇化区域,并同时为已在大中城市长期工作的二代农民工解决落户和子女的教育问题。
3.农村金融和土地流转
灵活金融机制的引入,为土地流转铺路,促进土地作为财产权的真正价值的实现。农村金融、顺畅的土地流转机制和科技支撑是撬动农村内生性发展的三个基石,而流转机制受阻、金融缺位使得农民的最重要的资产难以流动和变现,禁锢资产的同时也禁锢了其思维、行为和科技的引入,进而禁锢了农民增收、农村发展和农业转型。
征地补偿安置 篇9
牛儿洞水库位于贵州省赤水市旺隆镇同心村境内, 地处赤水河右岸一级支流车辋河上游牛儿洞河段。水库坝址距301省道 (东风渡槽处) 2km, 距旺隆集镇11km, 现有简易乡村公路从水库坝址右岸通过, 路况较差。水库正常蓄水位733.00m, 死水位718.50m, 正常库容85.00×104m3, 死库容5.00×104m3, 兴利库容80.00×104m3, 总库容108.00×104m3。水库任务是向赤水市天台片区供水, 日供水量0.31×104m3/d, 年供水量113×104m3/a, 水库大坝为砌石重力坝, 最大坝高29.6m, 坝顶宽度4.0m, 坝顶总长84.0m。工程为小 (1) 型水库, 等别为Ⅳ等[1]。
2 建设征地对涉及地区的影响分析与评价
2.1 对农村的影响分析与评价
牛儿洞水库工程建设征地涉及赤水市旺隆镇同心村三组、六组、七组及天台镇金平山村白土组, 共计2个镇2个村4个村民组。搬迁安置人口66人 (基准年, 农业人口) , 永久征收耕地12.284hm2 (184.26亩) [其中淹没区9.443hm2 (141.65亩) 、枢纽工程建设区2.841hm2 (42.61亩) ]。
水库淹没旺隆镇同心村耕地9.443hm2 (141.65亩) , 占工程永久征收耕地面积的76.87%, 占同心村耕地面积235.04hm2 (3525.6亩) 的4.02%。征地后, 同心村人均耕地减少0.007hm2 (0.10亩) , 按平均亩产粮350kg计, 年损失粮食49.35t, 农业人口人均损失粮食35kg, 占涉及村人均产粮750kg的4.7%。
枢纽工程建设区征地涉及旺隆镇同心村和天台镇金平山村, 永久征收耕地4.841hm2 (72.61亩) (全为枢纽工程建设区征地) , 占工程永久征收耕地总面积的28.43%。枢纽工程建设区征收耕地面积少, 占工程永久征地总面积比重小, 对当地群众生产生活水平影响程度很小。
2.2 对水库移民的影响分析与评价
水库淹没后, 移民不仅失去了财产, 而且还失去了生产生活的途经, 同时还有部分移民需要离开长期居住的地方, 外迁到新的环境安家置业, 总体来说, 水库建设在一定程度上给农村移民带来了生产生活方面的不便影响。但通过后期的征地补偿补助、移民规划安置、生产技能及实用技术培训和工业园区提供就业岗位等措施手段, 移民户经济收入会持续增长, 确保移民生产生活水平较搬迁前有所提高[2,3]。
2.3 对基础设施的影响分析与评价
工程建设征地会给当地交通等基础设施带来一定的影响, 但本着以人为本的精神, 经济合理的规划, 为库区移民提供水、电、路等基础设施较好安置区以供选择, 为移民的发展提供较好的平台, 有利于移民子女入学、移民就医、生产生活等[4]。
3 移民安置规划目标和安置标准
3.1 移民安置规划目标
3.1.1 移民生产生活现状
库区农民经济收入主要来源种植业、养殖业和外出务工, 同心村基准年人均纯收入5 734元 (其中打工收入2695元, 养殖收入864元, 种植收入2 175元) 。工程永久征收耕地16.826hm2 (252.39亩) , 征地区人均耕地面积0.155hm2 (2.32亩) , 通过实施合理的移民安置规划, 可以改善移民生产生活条件。
3.1.2 规划目标
移民安置规划目标是通过补偿补助等措施, 使移民搬迁安置后的生产生活水平达到或超过原有水平[5]。从移民人均占有耕地、人均粮食拥有量和人均纯收入等方面来评价移民安置效益, 确保移民安置资源的合理配置, 改善移民生产、生活环境, 为移民持续发展创造条件。
1) 人均纯收入规划目标
征地涉及地区基准年农民人均纯收入为5734元, 结合库区实际情况, 农民人均纯收入年均增长率按18%计, 规划水平年牛儿洞水库移民人均纯收入为9 421元。
2) 人均粮食产量规划目标
根据赤水市国民经济和社会发展“十二五”年规划, 结合库区实际情况, 建设征地区基准年人均粮食产量412kg, 按年递增率2.3%推算, 到规划水平年作为调剂耕地安置移民人均产粮目标为441kg。
3.2 安置标准
3.2.1 生产安置标准
工程建设征地区原有人均耕地面积为0.182hm2 (2.73亩) , 根据征地移民对耕地的依赖程度分析, 库区涉淹移民耕地绝大部分位于水库支流车辋河两岸, 以水田和旱坪地为主, 耕地质量较好, 剩余耕地则以质量较差的缓坡地和坡耕地为主。同时, 库区移民收入以养殖业和外出打工收入为主, 种植业收入所占比例不高, 从某种程度上说, 移民对土地的依赖程度不高。移民搬迁后由于流转耕地土壤条件较好, 并通过土地开发整理、改良和培肥措施, 能够使流转人均0.155hm2 (2.33亩) 的耕地质量相当于库区人均0.182hm2 (2.73亩) 的剩余耕地质量。结合移民意愿和环境容量调查成果, 工程建设区生产安置标准为人均耕地0.135~0.155hm2 (2.03~2.33亩) , 可保证库区移民基本生产生活。通过其他生产安置措施和移民技术培训, 可确保移民搬迁后生活水平不低于其原有生活水平。
3.2.2 库内外耕地质量分析
按照《水利水电建设征地移民安置规划设计规范》SL 290—2009要求, 结合现场抽样调查情况, 线下耕地亩产粮为420kg, 线上耕地亩产粮为336kg, 计算出土地质量级差系数为0.80, 故考虑级差系数后人均耕地为0.155hm2 (2.33亩) 。
3.2.3 搬迁安置标准
牛儿洞水库工程搬迁移民现状农村人均宅基地66m2, 根据《镇规划标准》 (GB 50188—2007) 的有关规定并结合库区移民建房实际情况, 牛儿洞水库工程分散安置移民人均农村建设用地统一按60m2考虑。生活用水定额为每人120L/d, 人均用电标准为4k W, 原则上利用当地原有广播文教体卫等基础设施[6]。
3.3 农村移民安置人口
牛儿洞水库工程建设征地规划水平年生产安置人口83人, 其中水库淹没64人、枢纽工程建设区19人。搬迁安置人口67人 (农业人口) , 其中直迁人口51人 (水库淹没区47人、枢纽工程建设区4人) 、扩迁人口16人 (水库淹没区4人、枢纽工程建设区12人) 。按照工程建设征收前各村组的人均耕地水平, 为生产安置移民配置耕地, 耕地配置标准为0.135~0.155 hm2 (2.03~2.33亩) , 移民生产安置共需耕地11.903hm2 (178.55亩) , 小于可流转耕地12.696hm2 (190.44亩) , 环境容量满足安置需求。
4 农村移民安置规划设计
4.1 生产安置方案
4.1.1 水库淹没区
水库淹没区涉及赤水市旺隆镇同心村七组, 淹没耕园地9.818hm2 (147.27亩) 。至规划水平年全库区生产安置人口64人, 规划13人在本组调剂耕地安置、20人在本村一组调剂耕地安置、21人在本村二组调剂耕地安置、10人在本村三组调剂耕地安置。规划生产安置人口64人按0.135~0.155hm2/人 (2.03~2.33亩/人) 安置标准调剂耕地安置。
4.1.2 枢纽工程建设区
枢纽工程建设区征地涉及赤水市旺隆镇同心村七租, 永久征收七组耕地2.841hm2 (42.61亩) 。至规划水平年枢纽工程建设区生产安置人口19人, 规划3人在本组调剂耕地安置、16人在三组调剂耕地安置。规划生产安置人口19人按0.14~0.155hm2/人 (2.10~2.33亩/人) 安置标准调剂耕地安置。
4.2 其他规划方案
建设生产安置规划的移民安置区共需调剂耕地11.903hm2 (178.55亩) , 耕地调剂投资为314.25万元。工程建设区移民有较好水田耕作技术和耕作习惯, 规划在移民安置区改造一定量的水田。旱地改造成水田规划1.2hm2 (18亩) , 投资10.80万元;新建田间联系道路5km, 田间灌溉渠道3km, 投资30.00万元。安置区种植业规划土壤改良、土壤培肥、种植优质农作物各4.667hm2 (70亩) , 种植业规划投资4.65万元。规划库区移民养猪24头, 养牛20头, 养羊20只, 养鸡90只, 共需投资5.12万元。移民技术培训费按农村移民补偿费的0.5%计列。
4.3 移民搬迁安置规划
工程规划水平年搬迁安置总人口67人, 按既定的搬迁安置标准, 建设用地标准按60m2计列, 则需征用移民安置用地0.401hm2 (6.02亩) 。按耕地和其他土地各一半计列, 即耕地0.201hm2 (3.01亩) 、其他土地0.201hm2 (3.01亩) 。规划在同心村一组、二组、三组建房安置。
4.4 临时用地复垦及耕地占补平衡
枢纽工程建设区临时用地3.405hm2 (51.07亩) , 其中耕地0.081hm2 (1.21亩) (旱地) 、林地3.312hm2 (49.68亩) (有林地) 、水域及水利设施用地0.012hm2 (0.175亩) (河流水面) 。耕地占补平衡为建设征地区、专业项目复改建、移民安置居民点征收耕地之和扣除25°以上坡耕地。工程建设征收耕、园地12.859hm2 (192.89亩) [含>25°旱地1.637hm2 (24.56亩) ];淹没区征收耕地9.818hm2 (147.27亩) [含>25°1.207hm2 (18.11亩) 旱地]枢纽工程及其他水利工程建设区征收耕地2.841hm2 (42.61亩) [含>25°0.43hm2 (6.45亩) 旱地];移民安置点征收耕地0.201hm2 (3.01亩) 。需占补平衡耕地11.222hm2 (168.33亩) , 应按“占多少, 垦多少”原则, 实行就地占补平衡或者交纳耕地开垦费。
5 结论
1) 耕地质量及拥有量:建设征地永久征收耕园地12.659hm2 (189.88亩) , 移民安置前人均耕地0.182hm2 (2.73亩) , 安置后人均耕地与征收前相差不大。移民安置耕地来源为流转耕地, 耕地土壤条件和水热条件较好。安置区交通便利, 耕地质量、耕作制度、生产力水平和征地区水平相当或超过原有水平。通过对安置区的土壤改良和培肥, 使耕地亩产量基本达到原来的产值水平。
2) 人均粮食拥有量:通过农田基础设施建设、土壤改良、土壤培肥等一系列措施, 按照常规效益, 耕地粮食亩产可增加20kg。建设征地区耕地粮食亩产量350kg, 建设征地区规划水平年可产粮21.01×104kg, 人均产粮750kg, 可以达到移民人均粮食拥有量的规划目标。
3) 移民人均纯收入:安置后移民人均耕地0.135~0.155hm2 (2.03~2.32亩, 根据安置区综合耕地年产值16 500元/hm2 (1100元/亩) , 人均产值2 233~2 552元。库区移民有养猪、羊、牛、鸡等牲畜的生产生活习惯, 家庭年收入约在15000元左右, 每户按4人计, 则库区移民在庭院养殖人均纯收入为3 750元。库区移民长期在外打工、经商, 家庭年收入约在15 000元左右, 每户按4人计, 则移民在外打工、经商人均纯收入为3750元。经预测, 移民搬迁后年人均纯收入约为9 733元~1 0052元, 超过安置目标中人均纯收入9 421元。
牛儿洞水库工程建设征地移民安置方案的统筹规划、分期实施, 夯实了“搬得出、稳得住、逐步发展致富”的移民安置目标基础。移民安置的耕地来源为流转耕地, 其质量及数量和建设征收耕地的质量和数量相当, 通过预测分析表明, 安置后人均粮食产量、人均纯收入均较现状有所提高。同时, 足额补助补偿人均低于25m2正房 (砖混结构) 的移民住房困难户, 安置后移民住房条件将得到改善。
参考文献
[1]遵义水利水电勘测设计研究院.贵州省赤水市牛儿洞水库工程建设征地移民安置规划报告[R].2013.
[2]冯一新.盘县鱼洞坝水利工程建设征地移民安置规划[J].黑龙江水利科技, 2012 (7) :173-174.
[3]米雪燕, 董鲁疆.新疆雅玛渡水电站工程移民安置工作探索[J].中国水能及电气化, 2010 (8) :26-29.
[4]张义强.贵州省都匀市平省水库移民安置规划工作之浅见[J].水利科技与经济, 2014 (2) :39-40.
[5]赵文清.南水北调中线京石段应急供水工程占迁与移民安置规划[J].水科学与工程技术, 2006 (4) :63-64.
征地补偿安置 篇10
我国土地节约集约利用研究主要集中在三方面:土地节约集约利用的相关理论和内涵研究、土地节约集约利用的定量评价研究和土地节约集约利用途径及区域实践研究。2014年9月12日国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》,明确提出要“推广应用节地技术和模式”。节地技术是指能够带来减少土地占用、提高土地利用效率效果的技术,既包括节约用地,也包括集约用地。节地模式则是人们在节约集约利用土地的实践中所采取的一系列技术、管理手段和政策措施在时空上的优化组合形式,是对节地实践进行的理论概括。
我国学者从城市用地、工业用地、基础设施用地、农用地等方面提出了推广应用节地技术和模式。阎瑾,赵红红分析了目前城市建设节地方面存在的主要问题,并参考发达国家的经验,从规划技术层面提出改进的措施与建议。陈逸,黄贤金等对城市化进程中的开发区土地集约利用水平进行评价,并根据评价结果分析其影响因素或原因,为开发区土地利用提供决策依据。杨建文结合工程实例,针对设计阶段采取公路节地措施进行简要阐述,通过有效合理的设计实现公路建设节约用地及可持续发展,同时提出了公路节约用地需在设计、规划、施工及运营各阶段进行推广和运用,给出了节约用地相关建议。
大中型水利工程是发展国民经济、改善人民生活和保障社会安全的基础设施和基础产业。然而,大中型水利工程的兴建往往是以大量优质耕地资源被淹没为代价,优质耕园地往往分布于河谷两岸,枢纽工程建设、水库正常蓄水后,大量土地被淹没。淹占大量土地带来的移民安置问题成为影响工程建设,制约库区经济社会发展的难题。在此背景下,在工程前期工作中,特别是移民安置规划中遵循节地原则,有利于减少移民数量,降低工程征地成本。本文结合部分移民安置规划实例,探索水库工程建设中节地模式。
2 移民安置规划节地实践
2.1“抬田”工程节地措施
“抬田”工程是指将水库浅水淹没区的耕地,垫高至不低于土地征用线,并对抬高后的耕地进行田间工程建设,完善农田灌排条件,使被抬高后的耕地满足农业生产要求而采取的人工措施。
A工程是A省新建的一座以防洪、发电、航运为主,兼有灌溉、供水等综合利用功能的大型水利枢纽,水库总库容11.87亿m3。为最大限度地降低水库淹没对当地国民经济和生态环境的影响,减少土地淹没损失,针对库区地形地质条件,初拟对15片区域的浅水淹没区采取“抬田”防护措施,共减少淹没土地1437.47hm2。
“抬田”工程可以最大限度地降低防护区的浸没影响、保护土地资源、减少库区淹没处理投资。“抬田”工程的取土区可以恢复植被,抬起的耕地返耕于民,尽可能的保护了土地资源及生态环境;由于“抬田”减少了耕地淹没范围,移民安置人口相应减少,居民房屋拆迁量也相应减少,将大大降低移民搬迁安置的难度及库区淹没处理投资。“抬田”工程将创造良好的社会和经济效益。
2.2 专业项目改复建节地措施
B水库位于B省B县,水库淹没永久征地2183.8hm2,淹没口8163人。在专业项目处理中,设计了环库道路,既能够满足库周居民出行需求,也能为水库远期发展预留空间。为减少占地,全线基本沿水库永久征地线前行,路基大多位于水库永久征地线内侧,路基填土高度均小于8m,路基防护在临水侧以及沿挖库垫高线的道路两侧采用浆砌石护坡。在不增加过多占地的情况下,既拓宽了路侧净区使行车更为安全,又降低工程造价,保护环境。
C水利枢纽工程影响某铁路,库区段基本沿昌江走,淹没影响铁路长度为19.51km。根据工程区地形地貌及恢复现有三级公路需要,路线布设基本沿现有道路走向。K8+900~K12+000段为利用废弃铁路段,此段的选线尽可能的最大化的利用原有铁路路基,利用原有路段长2.65km。此项规划既节约土方投资,也减少了新增占地。
2.3 城镇化安置
当前,我国正在大力推进城镇化,D水库移民城镇化安置模式是以移民资产置换为基础,将移民原有的农业生产资料和农村宅基地等资产通过核算转换为小微产业园股份、城镇居民住宅、商铺等,并辅以城镇居民社会保障、劳动力就业保障、新型社区建设等措施,实现移民生产生活方式从农村到城市的转变,保障移民生活水平的提高和可持续发展。该工程移民拟搬迁到永嘉县瓯北城市新区,水库移民通过宅基地置换,将原库区宅基地置换成城市新区公寓房,将对宅基地有限的占有、使用、收益和处分权转变为对商品房无限的占有、使用、收益和处分权。移民搬迁到公寓房后采取新型社区化管理,移民通过自治方式为新社区提供社区服务,进行社区日常事务的管理。
将水库移民安置与农村城镇化发展结合起来,既能推进城镇化发展,也有助于水库移民安置工作,为移民的长远发展提供良好的条件,实现土地节约高效利用。
2.4 居民点整理
水库淹没设计洪水标准,农村居民点一般取10~20年一遇,耕地、园地一般取2~5年一遇。坝前回水不显著地段,居民迁移线和耕园地征收线分别按高于正常蓄水位1.0m和0.5m确定。此外,搬迁人口还包含移民迁移线以上的零星住户和淹地不淹房无法就近生产安置的人口。因此,水库工程中对移民搬迁后的村庄用地进行复垦整理,具有可行性。
E水库村庄复垦工程总占地57.4hm2,采取复垦措施后,可复垦为耕地49.93hm2。农村居民点整理被作为实现该项用地集约化、增加耕地的主要途径之一。即应用工程技术及调整土地产权,通过村庄改造、归并和再利用,使农村建设逐步集中、集约,提高农村居民点土地利用强度,促进土地利用有序化、合理化、科学化发展。
3 节地与移民安置协调性分析
3.1 节地应满足移民安置环境容量
移民环境容量是指在一定的范围和时期内,在保证自然生态向良性循环演变,并保持一定生活水平和环境质量的条件下,按照拟定的规划目标和安置标准,通过分析该区域自然资源综合开发利用情况后,所确定的该区域经济所能供养和吸收的移民人口数量。
移民安置环境容量分析的总体目标是把移民安置、地区经济建设、生态与环境的保护和治理结合起来,使社会、经济、生态系统向良性循环方面发展,保证移民和当地居民安居乐业。移民环境容量分析是移民安置规划的基础。节地措施应与生态与环境的保护紧密结合,实现移民安置区可持续发展。
3.2 节地应充分尊重移民意愿
移民安置意愿调查的目的是通过逐户填写意愿调查表的方式,摸清大多数移民对初拟生产安置方式、搬迁安置去向和移民安置总体规划方案的意愿,了解移民对生产安置和搬迁安置的具体意见和建议,为对接、落实和确定移民安置总体规划方案奠定坚实的基础。
节地措施应坚持尊重移民意愿的原则。编制项目规划首先必须召开移民代表和原住村民代表参加的会议,广泛听取移民群众对生产生活条件改善等基础设施建设和生产开发等方面的意见、建议,充分了解移民群众的期盼和要求,切实维护移民群众在规划编制和实施中的知情权、参与权和监督权。节地必须尊重群众意愿,得到群众的大力支持,才能使各项工作顺利推进。
3.3 节地必须符合土地利用总体规划
节地的实施应统筹考虑用地问题,做好与土地利用总体规划的衔接。在移民安置节地设计中,应充分考虑土地利用条件,在用地选址、规划布局等方面严格论证,尽量避让耕地特别是基本农田;要采取有效的工程技术措施和方案,严格控制建设用地规模,切实减少对耕地的占用。对于经充分论证确需占用的土地,在项目投资概算中要足额安排征地补偿费、耕地开垦费等用地有关费用,为工程顺利建设打好基础。土地利用总体规划一经批准,必须严格执行,各项目建设必须符合土地利用总体规划,不得突破土地利用总体规划确定的建设用地规模。
3.4 节地应保障移民生产生活水平
要保证一定数量的土地资源进行移民安置,节地增加土地资源的绝对数量是非常有限的,增加土地资源的相对数量就成为了以后工作的重心,通过提高现有土地的投入产出效率,使得同样数量的土地能够容纳更多数量的人口,为移民土地流转的顺利进行提供条件。
移民城镇化安置应把好资源配套关,按照利于生产、方便生活、节约用地的原则,合理布局,保证移民安置点基础设施和公共服务设施配套完善。在此基础上,还要为移民就近就业或者创业增收创造有利条件,为移民长远生计和发展提供保障。
4 结论与建议
移民安置规划是系统性设计,设计中要贯穿节地思想,通过合理有效设计,实现土地节约集约利用。正确处理移民安置规划与节约用地,需对两者关系进行统一,让两者自身的价值发挥至最大,促进和谐发展。
水库的功能正逐步转变,供水成为水库主要功能之一。节地措施应与水源保护相协调,工程设计要考虑对水质保护的工程内容。
节地要打破土地要素制约。在坚持以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制和依法自愿有偿的原则下进行土地经营权合理流转,是破除制约、提高土地利用率和实现土地节约集约利用的有效途径。推进库周土地流转托管,探索库区土地集中托管机制,推进移民土地、山林流转,通过规模化经营促进农业产业化发展。
城镇化安置实现了土地节约利用,有利于促进移民长远发展和城镇化建设,但在实践中必须因地制宜,选择适合库区和安置区实际情况的安置方式,立足于改善移民生产生活条件,兼顾移民当前和长远生存发展的需要。
灵活的资源配置方式、有效的政府干预是土地节约集约利用的必要基础,通过建立良好的调控机制来调节、矫正人们利用土地的利益、行为和方式,有助于提升土地节约集约水平。这对于人多地少、土地供需矛盾日益尖锐的水库意义尤为迫切和重要。要建立完善以标准控制为前提、以政策约束机制为导向、以监督考核为保障的土地资源节约集约利用新机制。
参考文献
[1]阎瑾,赵红红.城市建设节地的技术措施与建议用[J].城市开发,2005(8):17-19.
[2]陈逸,黄贤金,等.城市化进程中的开发区土地集约利用研究--以苏州高新区为例[J].中国土地科学,2008,22(6):11-16.
[3]杨建文.公路工程设计分析施工节地策略分析[J].中华民居,2003(2):307-308.
[4]周毅,顾梦莎.新型城镇化安置水库移民的规划实践--以温州市永嘉县南岸水库移民安置为例[J].人民长江,2015(22):17-19.
肃清蚕食征地补偿款的蛀虫 篇11
◎原新堡乡党委书记李能武、乡长石永山滥用职权，指使该乡征地工作人员采取加大土地数量、虚列征地补偿款等手段，非法套取征地款279万元。
◎原西靖乡党委书记杜森芳、乡长王正亭等人滥用职权，指使征地工作人员采取虚列征地补偿款等手段，非法套取征地款180多万元存入单位“小金库”，用于不合理开支。杜、王二人还利用职务之便，伙同他人贪污公款8万余元。
◎原泗水镇党委书记韩玉山，滥用职权，指使工作人员采取虚假合同，补偿协议的方式，套取公款500余万元，并利用职务便利为他人谋取利益，收受贿赂6万元。
甘肃古浪正处经济社会转型发展的关键时期，城乡融合速度不断加快。伴随着大量基础建设项目实施，一些基层党员干部在利益驱动下，铤而走险，大肆套取国家项目资金用于不合理开支。在发改委决定投资建设的营盘水至武威双塔高速公路（以下简称营双高速公路）项目征地拆迁过程中，该项目途经的乡镇，党委书记、乡镇长伙同乡镇、村组具体经办征地补偿工作的工作人员，采取伪造土地征用补偿表、虚报冒领等手段，骗取、套取国家补偿款共计680余万元。从检察机关查处的案件情况看，部分乡镇工作人员及村基层组织干部在征地补偿过程中，见缝插针，雁过拔毛，巧立名目，中饱私囊。导致补偿款无法如数发放至群众手中，严重损害了农民群众的切身利益。
案件分析
多次犯案，手段隐蔽
从作案手段和涉案资金分析，有的犯罪嫌疑人采用较为隐蔽的手段多次贪污，有的犯罪嫌疑人则一次性将巨款侵吞据为己有。如原裴家营镇党委书记曾继诗、镇长王大宏二人利用职务之便，以争取项目或外出公务等名义，先后23次单独或伙同他人以虚列支出的手段贪污公款达45万多元。原新堡乡党委副书记、纪委书记何兴彦，人大主席马生祥等四人的贪污案中，何、马二人采取虚列征地款的方式一次性套取国家资金106万元后私分贪污。原新堡乡新堡村党支部书记兼村委会主任张之信伙同该村村文书张之湘，利用协助新堡乡政府从事征地拆迁工作的便利条件，骗取营双高速公路征地款87万多元后二人私分贪污。
利令智昏，以权谋财
从查处案件情况看，每个犯罪嫌疑人的犯罪手段和情节各不相同，但有一点是相同的，那就是他们的人生价值观扭曲变形，服务人民的意识淡化，崇拜金钱的思想炙热，廉洁奉公的意识淡化，满足个人私欲的心理膨胀。在金钱面前经不起诱惑，心理失去了平衡。涉案的29人，多为乡镇领导班子成员，本应把心思放在如何为人民服务上，但他们却私欲膨胀，以权谋财，大肆捞取个人好处。按照规定，发放征地补偿款应该经过村民大会评议，失地村民与乡镇签订补偿协议，亲自签字才能正式发放款项。但这些乡镇领导为了达到收敛钱财的目的，放弃了纪律约束，越过了道德底线，在犯罪的泥潭中越陷越深，肆意伪造虚假协议、虚列农户花名册套取营双高速征地补偿款，用于支付乡政府不合理开支，为自己骗取补偿款提供了便利，铺平了道路。
任意妄为，亵渎法律
发案乡镇没有形成良好的监督制约机制，有的规章制度操作性不强，普通干部和党员群众的意见不能正常表达，监督渠道不通畅。一些乡镇的内部纪检监察职能未能充分发挥，监督失之于软，失之于宽，甚至流于形式，致使贪污受贿、滥用职权等犯罪案件时有发生。部分领导干部在处理正常事务时，没有养成依法思考、依法办事的习惯。对明知是触犯党纪国法的行为，仍然随意处置，任意妄为。如西靖乡原党委书记杜森芳等人，在检察机关依法调查时，不能理智地看待自己的犯罪行为，主动配合调查，而是与他人订立攻守同盟，指使他人烧毁、掩埋、隐匿财务资料，妨碍调查。其无知的行为不仅没能逃避罪责，还被司法机关依法严肃追究刑事责任。
对策建议
对策一：完善制度，加强源头预防
严格贯彻落实中央“八项规定”，以“效能风暴”和“四治一树”等活动为契机，督促各单位、各乡镇进一步完善规章制度，正确履行工作职责，特别是加强对“一把手”的监督和管理，规范行政行为，强化监督制约机制，切实把权力关进制度的“笼子”。强化内部监督制约机制，加强对党员干部的管理，严格遵守各项规章制度，对发现的问题要及时处理，不能姑息迁就。对涉案金额大、社会影响恶劣的职务犯罪分子要避免适用轻刑，要敢于碰硬，顶住压力，排除干扰，坚决防止人情案、关系案等非正常因素对司法公正的干扰。
對策二：严格检查，形成监督合力
职务犯罪预防领导小组进一步发挥组织领导作用，适时组织纪检监察、审计、财政、发改等有关单位，对全县工程项目、征地补偿和强农惠农政策的贯彻落实情况定期进行回头看、回头查的活动。对发现弄虚作假、违规违纪的行为要严肃查处，决不手软。坚决防止在项目实施、征地补偿、强农惠农资金落实的过程中出现应付检查、弄虚作假等现象。
如果发现涉嫌职务犯罪的要及时移送司法机关立案调查，严肃追究刑事责任。乡镇干部之所以敢于大肆侵吞、套取征地补偿款，就是靠“政务不公开，办事不透明，决策不民主”的暗箱操作，搞公权私用，严重地损害了人民群众的利益，造成了党群关系的对立与紧张。因此，必须强化监督制约机制，进一步完善和建立起一整套防范以权谋私的规章制度，以保证领导干部权力的正确行使，控制各种职务犯罪现象滋生与蔓延，防止权力滥用导致职务犯罪。
对策三：打防配合，履行监督职责
党的十八大提出要加强反腐败工作，建设清廉政府。检察机关要进一步增强责任感和使命感，始终保持打击职务犯罪的高压态势，不断加大侦查工作力度，切实履行好检察机关在反腐败斗争中的工作职责。要突出重点，对损害民生民利、妨碍经济发展、危害和谐稳定的职务犯罪案件，作为今后一个时期的主要任务，要依法严肃查处，严厉打击。打击是预防的一种特殊手段，预防职务犯罪必须建立在打击的基础上，通过查办和揭露职务犯罪，形成声势，形成威慑，震慑犯罪，教育国家工作人员，达到以打带防，以打促防的效果，从而营造出良好的法制经济氛围和执法环境，为经济社会各项事业的健康发展提供良好的司法保障。
编辑：施杨 shiyang0915@126.com
征地的生态补偿浅谈 篇12
关键词：征地生态补偿,生态利益,生态分配,生态正义
一、征地的生态补偿释义
征地补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者矛盾冲突的基本制度, 是国家对个人权益或团体权益的救济途径。就征地补偿的内容来说, 应该包括生态补偿这个项目。
关于征地的生态补偿, 有的学者侧重于激励层面的解读, 如Cuperus 等将生态补偿定义为, 对在发展中对生态功能和质量所造成损害的一种补助, 这些补助的目的是为了提高受损地区的环境质量或者用于创建新的具有相似生态功能和环境质量的区域。杜群则认为“生态补偿更多地指对生态环境保护者、建设者的财政转移、物质性惠益给付的补偿机制。”[1]这种解释明确地说明了生态补偿的目的以及对生态做出贡献者的激励手段。
有的学者以外部性理论为基础, 从激励和惩罚两方面来界定生态补偿。如毛显强等认为, 生态补偿是指“通过对损害 ( 或保护) 资源环境的行为进行收费 ( 或补偿) , 提高该行为的成本 ( 或收益) , 从而激励损害 ( 或保护) 行为的主体减少 ( 或增加) 因其行为带来的外部不经济性 ( 或外部经济性) , 达到保护资源的目的。”[2]曹明德教授认为“生态补偿理应包括以下两层涵义:一是指在环境利用和自然资源开发过程中, 国家通过对开发利用环境资源的行为进行收费以实现所有者的权益, 或对保护环境资源的主体进行经济补偿, 以达到促进保护环境和资源的目的;二是国家通过对环境污染者或自然资源利用者征收一定数量的费用, 用于生态环境的恢复或者用于开发新技术以寻找替代性自然资源, 从而实现对自然资源因开采而耗竭的补偿。”[3]这种解释较好地解释了生态损益的惩罚和激励手段以及由此达到的目的。
还有的学者从制度层面来解释生态补偿的概念, 把生态补偿看作一个过程。认为生态补偿“即指国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施, 并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。”[4]从制度层面来探求生态补偿并把生态补偿看作是一个过程、一个工程, 更加符合人、自然、环境之间的关系以及这种关系的现状、未来要求。
王丰年则从外延上把生态补偿概念作了广义和狭义的划分。他认为, “广义的生态补偿包括污染环境的补偿和生态功能的补偿, 即包括对损害资源环境的行为进行收费或对保护资源环境的行为进行补偿, 以提高该行为的成本或收益, 达到保护环境的目的。”“狭义的生态补偿是指生态功能的补偿, 即通过制度创新实行生态保护外部性的内部化, 让生态保护成果的受益者支付相应的费用;通过制度设计解决好生态产品这一特殊公共产品消费中的”搭便车“现象, 激励公共产品的足额供应;解决好生态投资者的合理回报, 激励人们从事生态保护投资并使生态资本增值的一种经济制度。”[5]从广义和狭义两个层面对生态补偿概念加以界定, 较为全面、客观。
根据上述学界对一般意义上的生态补偿的内涵的阐释, 笔者认为, 生态补偿起码包括下列要素:第一, 生态补偿的目的——保护环境, 实现人与自然、环境的协调发展;第二, 生态补偿的手段——通过激励生态的保护者贡献者惩罚生态的损害者破坏者以实现生态外部收益、成本的内部化;第三, 生态补偿的保障——政府财政支持、生态补偿法及其完善和实施;第四, 生态补偿的长效机制——作为一个系统工程、作为一个长久的过程来对待;第五, 生态补偿的实质——生态利益的分配。
结合征地补偿的特殊性, 笔者试图对征地的生态补偿的内涵作出如下阐释:征地的生态补偿是指需用土地人就征用取得土地后对土地权利人的生态损失所给予补偿的一种制度。它是解决土地征用中征地者与被征地者生态利益矛盾冲突的基本制度, 是国家对个人或团体生态权益的救济途径。征地生态补偿的手段是使征用土地的生态成本或生态收益的外部性内部化;实质是因征地造成的生态利益损益的惩罚或激励, 是生态利益的分配和再分配;征地生态补偿的作用是促进土地资源与环境、社会经济发展相协调;征地生态补偿的体系架构是以政府的财政支持为后盾、以相关法律为保障、以土地征用者、被征土地者、被征土地相关地域生态利益协调为条件的系统工程。
二、征地的生态补偿的内容和实质
征地生态补偿的应该是被征土地的价值。从经济学的角度看, 土地价值主要包括:土地直接利用价值——农民通过在土地上劳动获得农产品并获得收益的价值, 这是农用土地最直接反映出的价值;社会保障价值——土地本身具有养育功能、承载功能、积蓄和增殖资产功能以及信用担保功能, 可以转化为农民的基本生活保障、养老保障、就业保障、医疗保障和生活福利;未来可预期价值——当被征土地改变用途时, 其价值不再体现为现时该土地价格, 而应该体现为未来改变用途后的土地价格。这些价值组成部分, 在国内外的征地补偿中全部或者部分得到了体现。但是, 征地补偿中还应该考虑被征土地的生态环境价值, 这是经济、社会可持续发展的需要, 也是生态文明的要求。
土地是有生态环境价值的。农用土地及农业生产过程是生态系统的重要组成部分, 给人们生活提供具有举足轻重意义的开放空间, 维持传统文化和地方特色农产品、地方特色经营方式, 其环境价值越来越受到全人类的关注。非农建设用地的超量和失度, 影响了生态系统的结构和功能, 降低了人们生活的舒适度。保护农业用地、关注人类生存质量、实现人与自然、社会的共生共赢, 是人类理性选择的必然。对于我们这样一个人多地少、粗放经营为主的国家而言, 重视并在征地补偿费用中充分体现被征土地的环境价值尤为重要。
生态移民使生态脆弱地区的生态环境得到改善, 解决了农牧民对脆弱地区的生态环境的依赖。但移民后, 农牧民的生产、生活方式发生了重大变化, 帮助农牧民建立起新的、可替代的收入来源, 成为政府不可推卸的责任。政府对农牧民的补偿除了移民搬迁费外, 还应有生态补偿费, 以确保生态移民工程的可持续性。
乡镇企业是被征地农民安置的重要途径, 被征地农民数量的增加也促进了乡镇企业的发展。但是, 大量技术设备落后的乡镇企业的生产在一定程度上加剧了生态环境的恶化。近年来, 小造纸厂、小水泥厂、小煤矿、小矿山对农村水域、大气、环境、耕地的污染十分突出。有些经济欠发达地区的乡镇企业因急于引进项目, 接受了被发达地区淘汰的有严重污染甚至剧毒产品的生产 (如清洗处理废电脑业) , 出现城乡间、东西部之间“污染转移”的现象。这种为寻找劳动力转移出路而以牺牲环境和资源为代价的高耗工业, 对农村环境的冲击日甚一日。征地补偿中, 必须考虑这方面的生态补偿, 在解决被征地农民就业出路的同时充分考虑到被征土地环境、生态价值并予以补偿。
征地生态补偿的实质是生态利益分配。在征地过程中, 既存在着生态环境的受益者, 也存在因保护生态环境或因生态环境恶化而使自身利益的损益者, 他们在维护自身利益的过程中产生了各种矛盾与冲突。征地生态补偿就是在公平的基础上对生态利益实施的重新分配。
(一) 征地生态补偿本质上是一种利益分配
征地生态补偿主要包括如下内容:第一, 生产生态服务产品——重要的生态功能区的土地被征后, 生态环境服务的足额提供及其资源的养护和管理, 这实际上政府、企业、相关生态受益者对生态贡献者的利益补偿。第二, 恢复整治——对遭受征地活动破坏的生态系统和自然资源以及对造成污染的生态环境, 进行恢复整治, 这实际上是人类对大自然的利益补偿。第三, 控制和限制——使在重要生态功能区进行征地开发活动控制在可再生资源的再生速度范围和环境的自净能力范围内, 这是政府或者开发者对生态功能区内当地百姓给与的生存条件、经济发展机会的补偿。
(二) 从机制上来看, 作为一种利益整合机制, 征地生态补偿实际上实现了利益的重新分配
第一, 征地过程及其结果导致的生态消耗高的富裕人群分配利益给生态消耗低的贫困人群;第二, 因征地产生的生态环境贡献小的人群拿出利益给生态环境贡献大的人群;第三, 由于征地的行为和结果造成的受益地区分配利益给受损地区、开发地区分配利益给被保护地区。
(三) 从方式上来看, 征地生态补偿方式是生态利益重新调整的形式
公益性征地生态补偿机制是国家根据征地经营开发方式和环境保护活动等因素来增收生态环境补偿费, 补偿金纳入预算管理后转为土地生态环境保护的专项费用, 对因保护生态而放弃正常发展的受损者进行补偿, 对生态环境的建设者进行资助。显然, 这种形式是国家为主导、经营主体付费的一种制度性的生态利益再分配, 也是生态环境良性发展的制度保障。
财政转移型生态补偿机制是政府运用补贴或奖励的形式, 对征地过程中保护和建设生态环境中的公益劳动行为给予不完全的报酬支付, 对因保护被征土地生态环境而牺牲自身利益的人们给予不完全的补偿。显然, 这种补偿机制的实质就是政府在公平基础上将部分财政收入进行重新再分配的过程。
异地开发生态补偿机制是指生态重点保护区的企业允许到环境容量大的地区进行定向征地、开发, 异地开发所取得的利税返回原地区, 作为支持原地区生态环境保护和建设事业的启动资金。这种机制本质上是根据土地生态环境资源的分布格局和生态环境功能分区来调整、优化生产力布局, 是生态资源相对丰富的地区对生态重点保护区放弃短期经济利益的一种生态利益的反哺、回赠。
征地及其利用、开发过程中, 通过生态利益的分配和再分配, 有利于整合土地资源, 交汇政府力量和市场力量两大力量, 增强补偿能力和灵活性。从而, 将经济发展与环境改善有机结合起来, 促进生态正义。
三、征地的生态补偿的原则
生态是一种公共性产品, 具有外部性, 在征地的生态补偿过程中, 应该体现公平、效率、平等 (正义) 、完全补偿的原则。
第一, 征地生态补偿应该体现公平原则
征地生态补偿机制应该既能清除经济发展过程对生态环境的硬性干扰, 也能减缓生态环境问题对经济发展的不良冲击, 还能在构建和谐社会的进程中对各群体进行利益整合。征地生态补偿机制应该成为一种产生“经济效益、社会效益、生态效益”整合效果的生态资源管理模式, 从而促进人与自然的平等、社会可持续发展。
征地生态补偿机制的公平原则着重体现在能够较好地处理区际问题——地域之间因征地所带来的环境利益问题。区域之间往往会通过固有的地域联系发生环境关系, 当发生环境关系时, 某一地域的生态环境问题, 可以输出转嫁给相关地域, 从而导致环境问题的转嫁或利益的转移, 核心是地区间的生态利益补偿问题。征地生态补偿过程中对区际问题的铁条, 充分顾及到了生态保护地域与关联地域的关系、该地域内当代人和后代人的关系, 体现了生态问题上的人与人之间的平等。
第二, 征地生态补偿应该体现效率原则
环境经济学理论认为, , 商品的成本由生产成本 (直接的生产成本) 、使用成本 (现有使用环境资源而放弃的其未来效益的价值) 、外部成本 (商品生产所造成的环境污染、生态破坏而产生的损失) 三部分组成, 这三项成本均应由生产者承担。完善的征地生态补偿机制可以促使生态环境成本和收益外部性的内部化, 使生态保护的经济效益得以实现, 而保护生态环境的有益行为因获得回报进一步形成一种长效的激励机制。
第三, 征地生态补偿应该体现生态正义原则
生态正义包括三条伦理原则-生态可持续性原则 (或称种际正义原则) , 社会及经济平等原则 (或称代内正义原则) , 以及对后代负责的原则 (或称代际正义原则) 。生态可持续性原则要求人类必须以一种不危及地球生态系统完整性的方式开发利用自然资源和能源;社会及经济平等原则则指个人可以在平等基础上按适当的标准获取自然资源和能源, 并应允许其对需要的满足;对后代负责的原则要求人们以一种不危及后代人满足其自然资源和能源需求的能力的方式开发利用自然资源和能源。征地补偿应该体现上述生态正义三原则, 并促进生态补偿正义三原则的进一步贯彻。
第四, 征地生态补偿应该体现完全补偿原则
完全补偿是指以被征用人完全回复到与征用前大致相同的生活状态所需要的代价为补偿标准。这种补偿包括:直接损失, 如土地及土地改良物本身的损失;间接损失, 如预期利益的丧失、残余土地价值的减损、营业停止或缩小的损失、失业或转业的损失等。上述补偿是对经济上的损失进行的补偿, 除此之外还有对非经济上的损失如被征地者对新的生活环境的不适、精神上的痛苦等的补偿, 非经济补偿中很重要的一块是生态补偿, 这是完全补偿的很重要的标志。
完全补偿以产权界定说和“所有权神圣不可侵犯”为理论依据, 认为土地征用是对所有权的侵犯, 为矫正这一不平等的财产权侵害, 实现公平正义的要求, 应当给予完全的补偿。
征地生态补偿机制的建立, 是构建和谐社会的需要, 也是人类理性看待人与自然关系的结果, 更是解决“三农”问题的举措之一。当然, 征地生态补偿的具体操作会很复杂, 因为被征土地及相关方的环境价值和生态利益的度量还缺乏科学手段。在此, 笔者渴望有志于此研究的师长、朋友提出高见。
参考文献
[1]杜群.生态补偿的法律关系及其发展现状和问题[J].现代法学, 2005 (3) .
[2]毛显强, 钟瑜, 张胜.生态补偿的理论探讨[J].中国人口资源与环境, 2002 (4) .
[3]西南政法大学曹明德教授在清华大学做学术讲座——对建立我国生态补偿机制的几点思考[EB/OL].http://www.bnusgl.com/Article/A3/law/200610/20061016103625.htm
[4]国务院环境保护委员会秘书处, 中国人民大学人口环境与发展研究室编.中国环境资源政策法规大全[M].北京:中信出版社, 1996:186.