农村革命政权

农村革命政权（共6篇）

农村革命政权 篇1

一、中共对革命武装重要性的认识

世界是过程的集合体, 任何事物都有一个从低级到高级的发展过程, 并且这个过程随着实践的发展而不断向前推进。中共对武装重要性的认识也不是一蹴而就的, 也经历一个由浅入深的过程。在这个过程中, 中共也为此付出过惨重的代价, 其正是在总结失败的经验教训的基础上逐渐形成发展的。而正是有了经验教训, 中共在解放战争时期, 才更加重视自己的武装力量。

抗战胜利后, 国共两党共同的敌人日本帝国主义被驱逐出中国, 全国人民期待和平建设国家, 反对内战的发生。中共为了在可能爆发的内战中赢得主动权, 由毛泽东亲自赴重庆与蒋介石政府谈判, 在这次谈判期间, 国共两党之间就中共军队的处理问题发生了争执。蒋介石执行他一贯的消除异己的政策, 准备取消解放区和人民军队的存在, 正如在他的日记中所说:“政治与军事应整个解决, 但对政治之要求予以极度之宽容, 而对军事则严格之统一不稍迁就, 而政令军令之统一则是一切问题之中心。”【1】而此时的中共积二十多年的经验, 已不像1927年那样, 于横逆之来, 无还手之力, 而是一支拥有百万军队的大党, 有了与国军抗衡的资本。

在战争进行的时候, 中共十分重视人民军队的兵源补给问题。在广大解放区实行土地改革, 调动广大农民的革命和生产积极性, 促使广大人民群众踊跃参军, 以保证人民军队的兵力之源, 为以后的战略决战奠定深厚的群众基础。这也可以说是“战争的伟力之最深厚的根源, 存在于民众之中”【3】理论的实践。中共根据不同的战争阶段的需要, 也提出了关于军队的建设问题。在战争开始七个月后, 毛泽东起草的对党内的指示中特别地重视军事问题, 他说:“今后军事建设方面的中心任务, 是用一切努力加强炮兵和工兵的建设, 各大小军区, 各野战兵团, 必须具体地解决。为了加强炮兵和工兵而发生的各项问题, 主要是训练干部和制造弹药两项问题。”【4】

中共对武装重要性的认识和采取的加强革命武装力量的一切措施, 极大地发展了军队力量, 为夺取战争的最后胜利奠定了可靠基础。

二、以农村为中心到农村包围城市的转变

建立可靠的农村根据地, 是农村包围城市道路的重要内容之一。建立革命的农村, 去包围反动的城市, 最后夺取城市, 进而夺取全国革命的胜利, 这是在中国这样一个政治经济发展不平衡的农业大国中取得革命胜利的必经之路。解放战争时期是这一道路理论的充分运用并获得成功的时期。中共根据发展了的形势, 积二十多年来在农村工作中的经验, 在战争的不同阶段采取了相应的措施。

在战争的准备阶段。蒋介石政府为了给内战的发生准备充足的调整时间和在全国人民反对内战呼声的压力下, 同中共签订了和平建国的《双十协定》, 但这个协定是不能令蒋介石政府满意的, 也不符合蒋介石的一贯政策。所以在重庆谈判和后来的政治协商会议召开之间及其以后的一段时间里, 国民党在美帝国主义的帮助下, 疯狂地进攻解放区并抢占一些大城市和重要交通线。对于蒋介石所采取的这些行动, 中共也不甘示弱, 以自卫战争抵制国民党的进攻并且建立广大的革命根据地。由于一些大城市被国民党占领, 所以中共建立革命根据地只能是以乡村为中心。在建立东北根据地时, 毛泽东说:“建立这种根据地的地区, 现在应当确定不是在国民党已占或将占的大城市和交通干线, 而是距离国民党占领中心较远的城市和广大乡村。”【5】所以, 中共在解放区和东北以乡村为中心, 创建了许多根据地, 为农村包围城市和解放战争的顺利进行奠定了基础。

战略防御阶段。中共在乡村广大根据地实行土地改革, 调动农民的积极性发展生产和踊跃参加革命, 这就为前线士兵提供了物力支持和人力支持。中共还把解放区的广大根据地作为战略积极防御的大后方, 积极主动地歼灭来犯之敌, 并通过有目的地放弃一些城市, 以达到扩大敌之战线, 分散敌之兵力的目的, 然后各个击破, 以使敌我力量对比发生变化, 为转入战略反攻创造条件。

战略进攻阶段。经过一年多的战略防御, 中共歼灭了大量敌人的有生力量, 开始把战线引到国民党统治区, 也就是开始占领国民党统治区的乡村和城市, 这就是开始由以农村为中心到农村包围城市的转变。“加强炮兵、工兵建设, 以便广泛地夺取敌人据点和城市, 一切守备薄弱之据点和城市则坚决攻取之, 一切有中等程度的守备而又环境许可之据点和城市则相机攻取之, 一切守备强固之据点和城市则暂时弃置之。”【6】这是进入战略反攻后的作战方针, 在这一方针的引导下, 中国人民解放军依托广大解放区和业已建立起的根据地, 挺进中原, 深入外线作战, 解放了大量国统区的乡村和中小城市。在新解放区进行土地改革, 建立了许多乡村根据地, 为战略决战准备了群众基础。1948年开始的战略决战, 以歼灭敌人和占领大城市为目标, 经过辽沈、淮海、平津三大战役和渡江作战, 广泛占领了国统区的据点和城市, 推翻了国民党的反动统治, 取得了解放战争的伟大胜利。这也标志着以农村为中心到农村包围城市转变的实现。

总之, 农村包围城市, 武装夺取政权的道路在解放战争时期可谓理论上的继承和实践上的发展, 也即是这一道路的全面成熟时期。正是有了这一理论, 也正是英明的中国共产党把这一理论广泛地运用到实践中去, 才有了解放战争的胜利和新民主主义革命的胜利。

摘要：农村包围城市, 武装夺取政权的革命道路, 是中国共产党人把马列主义普遍原理与中国革命具体实践相结合的产物。其随着实践的发展而不断发展, 内容也变得更加充实和完备。

关键词：革命武装,农村根据地

参考文献

[1]蒋介石1945年8月28日、29日的日记

[2]毛泽东选集第四卷第1161、1215、1179-1180、1233页

[3]毛泽东选集第二卷第511页

农村革命政权 篇2

已发生抗议的国家★已发生骚乱的国家☆

从本次风波事件来看, NAME地区的国家将进入内部纷争加剧的多事之秋, 目前整个动荡局势还在延续, 去年利比亚卡扎菲政权彻底倒台;叙利亚国内持续近一年的骚乱, 反政府势力日益增强, 是当前国际政治的瞩目焦点。值得注意的是NAME地区政权革命都有欧美西方势力与阿拉伯世界角力的缩影。由此产生一个问题, 阿拉伯世界为何频频成为外部强权打击的对象?

一、“石油惹的祸”是促使动荡的诱因

中东地区集中了全球三分之二的石油资源, 被誉为“世界石油宝库”, 世界上的19个大油田中, 这一带就占了14个。石油储量约占全球的58%, 达500亿吨之多, 石油年产量占全世界总产量的38%。这里的原油约70%用于输出, 每天外运的原油达200万吨, 占世界石油总贸易量的60%。北非石油发展前景十分看好, 至2008年, 探明石油储量已近630亿桶, 利比亚石油储量居世界第七位, 是北非重要的产油国, 石油占国民生产总值的50%～70%, 石油出口占出口总值的95%;苏丹1999年开始生产石油, 目前日产量已达30万桶, 并计划把日产量提高到50万桶;突尼斯也是北非的一个很有远景的油气区。一旦NAME地区石油供应中断, 美国和欧洲恐将陷入“油荒”状态, 所以欧美强国始终控制该地区的石油生产和出口权, 迫使NAME地区的国家形成发展石油为主的“单一经济”, 从而使这些国家普遍比较贫穷, 经济形势严峻, 经济增长缓慢, 失业率和通胀率都比较高 (表2) , 成为这次“茉莉花革命”的导火索。

二、民族矛盾与部落冲突是动荡的内因

中东历来是世界民族热点之一, 其民族构成复杂多样, 形成极为尖锐的民族矛盾。近年来, 中东主要民族争端多进入政治解决阶段, 但民族和解之路依然漫长曲折。民族构成其主要民族矛盾, 中东地处欧、亚、非三大洲结合部, 东西方文明的交汇点, 民族众多, 主要有阿拉伯、土耳其、波斯、库尔德、犹太等10多个民族。复杂的民族构成, 加之历史上形成的恩怨等多种因素, 使得中东地区民族问题十分尖锐。主体民族间的矛盾与冲突主要有:阿拉伯人与犹太人的矛盾是中东民族问题的核心, 是最为重要的民族矛盾, 是中东地区半个世纪战乱频仍、动荡不安的总根源。1947年11月29日, 联合国通过分治决议, 使阿拉伯与犹太人长期的矛盾演变成阿以之间半个世纪的冲突。当今阿以问题主要指巴勒斯坦问题、叙以和黎以问题以及以色列与其他阿拉伯国家实现和平和关系正常化等问题;阿拉伯人与波斯人在历史上曾多次兵戎相见, 积怨甚深。当代矛盾主要表现在领土纷争 (主要包括阿拉伯河主权、霍尔木兹海峡及大小通布岛、阿布穆萨岛等问题) 和宗教纷争 (什叶派与逊尼派的纷争) 两个层面。另外, 中东和北非地区实际上还没有进入有明确国家理念的社会阶段, 部落和氏族公社是当地人民主要的社会组织, 还存在着众多部落纷争。再加上中东和北非地区已经历了殖民时代和去殖民的两个时代, 在西方殖民势力的干预下, 拥有了一种和西方同步的国家组织。这种国家组织基本上是世俗化的, 反对政教合一。当宗教势力迅速扩张, 教权膨胀, 势必对王权产生一种必然的制衡, 进入教权和王权争夺民众的时代。因此, 今天的中东和北非的民众动乱, 虽然假借自由、民主的旗号, 但是其本质还是教权和王权之间的博弈。突尼斯也许是一个例外, 但是在埃及, 教权的势力扩张就很明显。利比亚的博弈, 其实也隐藏了这样的博弈, 因为部落通常不喜欢王权, 教权对他们的伤害较小。号召自由和民主, 显然对王权的伤害更大, 因此而获得教权势力的普遍支持。西方世界希望的是一种在世俗王权的统治下, 宗教信仰和平共处的社会格局。但是, 很明显, 穆斯林的宗教观却是单一宗教的教权统治, 异教徒不被容忍。民族矛盾与宗教、部落冲突等矛盾相交织, 为西方列强借助地缘政治分而治之创造了很大的利用空间, 对地区局势乃至世界稳定构成威胁。

三、地缘政治是解析NAME地区政权革命的总钥匙

中东地区之所以持续动荡, 阿拉伯国家之所以频频沦为西方欺凌对象, 与中东地缘政治版图破碎化直接相关。在国际政治中, 核心国家缺失导致地区动荡, “核心国家的解体, 一般都意味着混乱和灾难。”在奥斯曼帝国时期, 其除了与欧洲基督教国家、东部的萨珊帝国偶有冲突外, 内部各民族、宗教间一直保持高度和谐。奥斯曼帝国作为一个核心国家的长期存在, 保障了中东的秩序与和平。削弱对手最彻底的办法, 就是分裂领土, 使其永久性失去国力增长的基本前提。奥斯曼帝国解体后, 最终被分裂为22个阿拉伯国家、这些国家彼此实力相当, 谁也难以发挥支配性, 形成“谁也吃不掉谁, 但谁也不服从谁”的局面。其中最明显的, 就是无力阻挡以色列在中东建国, 由此使中东增添地区动荡的永久性因素。阿以冲突是中东地区历时最久的地区热点, 双方冲突不断是导致中东动荡不定的最主要因素。而所有这些问题的开端, 就是以色列在阿拉伯世界建国。西方当初怂恿犹太人向中东移民, 本来就有“掺沙子”搞乱阿拉伯世界的用心。但阿拉伯世界由于国家林立, 内部矛盾众多, 因此在对抗以色列问题上各怀心思, 难以形成合力, 使以色列最终由弱到强, 成为阿拉伯世界最大的安全威胁。在敌人面前, 阿拉伯人没有统一的国家, 只有几个小朝廷、几个集团, 而不是统一意志的民族整体。迄今, 第三世界的其他两大地缘破碎地带———非洲和东南亚, 已分别通过非盟和东盟地区性组织, 很大程度上实现地区联合, 而中东至今没有地区性政治经济组织, 即使囊括所有阿拉伯国家的阿盟, 内部凝聚力也不断弱化, 从而使阿拉伯世界始终难以摆脱动荡、孱弱的状态。

农村革命政权 篇3

一、思想根源———思想混乱，缺乏合力

理想和信念是一个政党的灵魂。资产阶级革命派对三民主义的理解各不相同，只是因为“反清”的共同需要才使他们走到一起。革命胜利后，信念危机产生。章太炎提出“革命军起、革命党消”的口号；黄兴也多次表示“事定之后、解职归农”，甚至发出“我爱林园想落晖”的感慨；宋教仁则极力主张实行政党政治；而孙中山等多数人表示甘心在野，为理想的民主国家奠定雄厚的经济基础。这些人失去了继续革命的目标，严重削弱了凝聚力和战斗力。

南京国民政府成立后，以蒋介石为首的右派背叛了三民主义，抛弃了“三大政策”；以汪精卫为首的改组派也歪曲三民主义，将其视为同蒋介石争权夺利的护身符；真正坚持三民主义的国民党左派则不断遭到威胁恐吓，甚至迫害。志不同则道不合，这大大削弱了国民党的影响力和控制力。

退台后，蒋介石父子始终坚持以三民主义作为统一中国的政治诉求。然而，李登辉上台后，公然抛出“两国论”，极大煽动了台湾地区的分裂主义情绪。在国民党内，有追求“台独”的，有坚持“一个中国”原则的，有提出“驱逐台独、反对独裁、打倒金权、平均地权”政治新主张的，也有要求不独不统、维护现状的。思想和信念的极度混乱，这成为国民党在2000年落选的重要原因之一。

二、组织根源———派系林立，互相倾轧

领导辛亥革命的同盟会原本是几个革命团体合并而成的，并未形成坚强有力的领导核心。辛亥革命前，章太炎等曾因经费问题策动两次“倒孙运动”；武昌起义后，为争夺国家元首等职位，又形成了许多派系，如以黎元洪为首的湖北集团、以胡汉民为首的广东集团等；1912年，上海都督陈其美指派蒋介石刺杀了与其政见不同的光复会领导人陶成章。林立的派系，严重的内耗，极大削弱了革命派的力量。

1928年，东北易帜后，南京国民政府实现了形式上的“统一”，但国民党内的派系斗争从未停止，反而因利益争夺而恶性发展。在中央，有以四大家族为代表的亲美派、以何应钦为代表的亲日派等；在地方，有桂系、冯系、阎系等；在军队，有黄埔军校派、保定军校派等。大小派系勾心斗角、互相倾轧，甚至大动干戈，以致无法实现中央政府的政令畅通，严重削弱了其合力，加速了其失败的历史进程。

退台之后，蒋介石父子对国民党进行了大刀阔斧的整肃，建立起绝对权威。但李登辉继任国民党主席后，出于其分裂祖国的图谋，排斥异己，以致党内一些维护统一的人士不得不退党，继而另组他党，这极大削弱了国民党的合力，分散了其票源，导致竞选失败。

三、政治根源———唯利是图，腐败低效

临时政府成立伊始，就受到旧社会沉渣和瘴气的毒化。一方面，有些革命党人遭到形形色色的侵蚀，以致“党人之朝气渐馁……而被同化矣”；一方面，有些人由“亡命”走上执政地位后，产生补偿心理，如陈其美“恣情滥狎，进出必坐极华贵之汽车……花天酒地，置军务于高阁”；另一方面，很多旧官僚和军阀觉得拥戴气味相投的袁世凯比素不相识的资产阶级革命派要好，这些人盘踞地方，拥兵自重，唯利是图，以致政令难行。

延至南京国民政府时期，国民党腐败低效之风有增无减。首先，未树立廉洁风气和严明纪律，贪污腐化之风盛行。1946年，湖南乡镇长贪污案件数竟达1300多件；宋子文任行政院长后，套购国家储蓄外汇达一亿五千多万美元。其次，机构庞杂，效率低下。南京国民政府是地方实力派和蒋、汪、胡等各大派系的大杂烩，官员并非量才而用，而是为了缓和派系矛盾的应付之举。这样的直接后果就是地方并不服从中央，中央政令不通；不同机构的政策规定殊多不一，甚至截然相反；“推、拖、搁、骗、编”被运用自如。

退台后，国民党对腐败进行了大力整治，但由于其政权的本质是为大资产阶级和特权阶层服务的，因此，腐败不可能根除。第一，行贿受贿由地上转入地下，贪赃枉法由个人走向集团。例如1973年，高雄市市长杨金虎公然明码标价，卖官鬻爵等。第二，黑金政治盛行。国民党在专制的同时，进行了有限度的选举，为拉拢选民，从一开始就利用金钱，左右民意；延至李登辉时期，愈演愈烈。极具嘲讽意味的是，一女人想竞选“立法委员”，她坦胸露乳，裸体演讲，以吸引选票，呼吁“要让政治像胴体一样坦白，要让政客像她一样不用包装”。50年的在台统治，国民党虽有政绩，但腐败低效使其大失民心，加强了台湾人民的换党意愿。

四、社会根源———缺乏基础，不合民心

辛亥革命胜利后，资产阶级革命派依然尚未成熟，其主要成分是新式学堂的教员、学员和留学生，没有发展到足以控制国家经济命脉的程度。正如马克思所说：“如果资产阶级实行统治的经济条件没有充分成熟，专制的被推翻也只能是暂时的。”资产阶级革命派也没有获得农民的支持，甚至在革命后期还充当了工农反抗运动镇压者的角色。当时农村人口占全国总人口的90%以上，谁赢得农民，谁就会赢得胜利。虽然孙中山提出了“平均地权”，但也曾指出：“如果把地主的田地拿来分给农民……但地主就要受损失，而地主现在都是稍明白事体的人……而农民一般全无觉悟”。临时政府成立后，资产阶级革命派反而镇压对革命做出巨大贡献的、以农民、手工业者和游民为主的会党，从而失去同盟者的支持，不得不依靠袁世凯拥护共和。

南京国民政府倒台的原因之一也是社会基础薄弱。首先，国民党没有获得工农阶级的支持，这是毋庸置疑的。其次，国民党要加强对基层地方政权的统治，也要进行减租，这必然触动乡绅的既得利益，不可避免地与之发生冲突，以致国民党执政期间始终未能形成对乡村有效的统治。第三，在“四·一二”政变后，民族资产阶级以政治合作者和经济支持者的身份全力支持南京国民政府，但国民党却认为其力量微不足道，在政治上，拒绝了民族资产阶级的各种参政要求；在经济上，官僚资本垄断了金融业乃至国家经济命脉。40年代末，大批民族资本家的政治代表人物倒向人民一边，这是对国民党失望的最好证明。

2000年，国民党在台湾地区领导人选举中一败涂地。一方面，抗战胜利后，国民党只为内战，不思建设，台湾在回归祖国之后没有得到关怀，反而受到更多的盘剥。另一方面，退台之后，国民党一直以反攻大陆和所谓“非常时期”为借口，坚持独裁统治，实行军事戒严，以党意支配民意，严格限制普通民众参政议政，这导致其社会基础每况愈下、民心已去。1997年，民进党夺走了12席县市长职位，执掌的县市人口占台湾地区总人口的71.59%，成为地方政权的“第一执政党”；2000年，民进党在选举中胜出。

论农村基层政权管理与创新 篇4

关键词：农村基层政权,乡镇,村委会,改革与创新

一、农村基层政权管理体制变迁

1、关于传统农村基层政权管理体制

历史上的“农村基层政权”已有很多研究者猎足。他们分别从经济学、社会学、历史学、政治学等角度进行观察, 其中心问题是考察基层社会的稳定或动乱来源, 以及国家政权的进入同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双轨政治” (费孝通, 1947) , “士绅操纵” (孔飞力, 1980) 、“经纪体制” (杜赞奇, 中译本1995) 、保甲制等。

(1) 士绅操纵。中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基, 这就是由士绅操纵的政治生活。士绅具有双重身份:社会领导阶层和国家官僚集团, 他们没有官职, 生活于家乡社会, 凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作, 使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上, 并反映他们的利益。传统士绅在20世纪开始解体, 原因是现代化造就了新的城市士绅, 他们很难与中国农村的利害产生一致联系, 后来农村士绅开始向城市社会单向流动, 从而在整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。

(2) 双轨政治。在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中, 费孝通提出了“双轨政治”的概括。他认为, 在乡土中国的国家与社会中, “皇权”是一轨, 代表“霸道”, “绅权”是一轨, 代表“王道”。乡绅是有独立人格的, 是国家霸道侵入基层社会的防线, 也是基层社会活力的保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。认为由于政府权力难以达到基层, 地方权威实际存在于士绅们的冲, 从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中只形成两对直接关系, 即国家对士绅、士绅对民众, 而民众对国家的关系则由于士绅的作用而被隔断了。

(3) 经纪体制。杜赞奇在对近代中国农村进行分析时, 讨论了国家政权向基层社会扩张的问题, 建议用“经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晚清中国国家和农民的关系。他认为, 在二十世纪上半期的乡村中国, 一个值得注意的历史进程, 即国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制。而这一进程是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系实现的:在乡村中国, 知县 (代表国家) 如果要有效地控制那么多的农民, 就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务, 役吏于是就成了经纪人, 他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用, 它可能是保护性的, 也可能是掠夺性的, 其角色据组成成分和利益关系而定。萧凤霞则认为, 在中国农村, 文化和政治肩客建立了中央政府与地方社会之间的联结, 而这种联结依赖于三个紧密相连的因素:第一, 由意识形态和组织所揭示的国家权力的本质;第二, 农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系;第三, 地方领导人在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。她认为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介, 来调和国家与农民之间的冲突。

(4) 保甲制。这种意见认为, 士绅“官僚化”机制的失效, 使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸, 把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。保甲的主要任务是税收和治安, 它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾, 它代表国家意志的强行进入, 人为地破坏了原本完整的社区单位, 结果是中央的政令容易下达了, 可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行, 矛盾增多, 基层行政效率反而低下。这些问题的起因, 基本上在于保甲是中央政令的执行机关, 而非自治团体, 因而它堵住了自下而上的政治轨道, 形成了基层“单轨政治”的局面。也有学者认为, 保甲制事实上并没有想象中的成功:虽然国家把权力延伸进村, 但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器, 保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中左右为难的牺牲品, 他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作。

无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制, 它们所针对的都是国家和基层的有效联系问题。没有国家管制与基层民意这两方面在基层政权中的相互包容, 基层政权难以有稳固的社会基础。

2、建国后改革开放前农村基层政权管理体制的演变

第一阶段:1949-1958 (建立与巩固基层政权阶段)

这一时期农村权力结构划分为区、乡 (镇) 与村三级。村级政治组织除共产党支部外, 就是村长。在1953年前, 行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选”后, 村长由村民选举, 乡政府任命。此外, 村内还有一些经济组织存在, 如互助组、初级农业生产合作社, 1956年以后, 又普遍成立了高级社, 它们都要接受党支部书记和村长的领导。

第二阶段:1958-1978 (人民公社管理体制阶段)

1958年全国的大跃进和人民公社运动, 改变了农村原有的政治结构。在“一大二公”的口号下, 全国绝大多数地区以区为单位, 少数地区以乡镇为单位, 组建了人民公社。公社既是经济组织、也是政权组织, 同时还是农村社会生活的基本单位。人民公社的基本特征是:党政合一、政社合一、三级所有。所谓三级所有, 指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有, 这一生产资料的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的, 而生产大队干部, 名义上是社员代表会选举的, 实际上则是由公社党委任命的, 生产队干部则由大队支部决定, 社员举手通过。

应当指出的是, 1966年文化大革命开始后, 上述政治体制虽然没有根本的变化, 但与当时的政治背景一致, 生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委员会”。“四人帮”垮台后, 1978年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》, 改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。

3、改革开放后农村基层政权管理体制的演变

1978年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化, 1982年第五届全国人民代表大会修改宪法, 确立恢复乡镇建制和建立村民委员会, 人民公社体制解体。新修改的宪法第111条规定了农村政治体制改革的基本方向:改变农村“政社合一”体制。重新设立乡镇政府, 建立基层群众自治组织——村民委员会。该年10月中央政府颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》宣布, 以“乡镇人民政府——村民委员会——村民小组”取代过去的“人民公社——生产大队——生产小队”。到1985年2月, 全国撤销人民公社, 建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计, 1982年时全国有人民公社54352个, 到1985年被91138个乡政府所代替, 1982年时的719438个生产大队被1985年时的940617个村民委员会所代替。

1982年后政权体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986年3月中共中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》, 力图推动农村的政治体制改革法制化、规范化。1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》 (试行) 。1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》, 从而确立了我国农村政权体制的基本框架。

二、乡镇管理体制改革与创新

1、新时期乡镇管理体制的基本架构

(1) 党政分开、政社分开。改革前农村基层政权组织是人民公社, 它是政社合一、党政合一的全能型组织。改革后人民公社一分为三, 即党的工作由乡镇党委负责、行政工作由乡镇政府负责, 而人民公社的经济管理职能由乡镇农工商总公司或经济总社负责。由此实现党政经的分离。

(2) 民主与法制的恢复与发展, 主要表现在乡镇人大的功能的加强。实际上, 目前一般的乡镇并行三大系统:乡镇党委、乡镇政府、乡镇人民代表大会, 这三个系统的一把手为正乡级干部, 在许多经济发达的地区, 特别是集体经济发达的地区, 还有并列的一个经济组织:即乡镇农工商总公司或经济合作总社、经济联合总社等。例如, 在乡镇企业最为发达的苏南地区, 90年代初的乡 (镇) 领导机构由“四套班子”组成:党委、政府 (狭义) 、人民代表大会、农工商总公司。农工商总公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会由党委、政府主要领导以及骨干企业、村、信用社等方面的代表组成。通常由乡 (镇) 党委书记任董事长, 乡 (镇) 长任副董事长。正、副总经理由董事长推荐, 报上级审批同意后, 由董事会聘任。总经理通常由一名副乡 (镇) 长担任。

(3) 乡、村关系的变化。在人民公社时期, 生产大队和生产队是乡镇政府的腿和脚, 是乡镇政府延伸到农村基层的机构, 公社与生产大队及生产队的关系是领导与被领导的关系。改革后在《组织法》中第3条规定, 乡政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助, 村民委员会则协助乡政府开展工作。这是乡、村关系的基本法律框架。也就是说, 他们是指导与被指导、协助与被协助的关系。村委会不再是代表国家向村民实行行政管理的机构, 它的性质不是政权组织, 也不是行政组织。

(4) 乡镇财政的建立。在改革前, 人民公社虽然是一级政权组织, 但它还不是一个完全意义上的政府, 因为它没有独立的财政, 它的经费来源和支出均由县财政拨款, 人们形象地把它叫作“吃饭财政”。作为国家财政的组成部分, 乡镇财政正式建立于人民公社撤消的80年代初期。1983年中共中央、国务院提出“随着乡政府的建立, 应当建立乡一级财政”的要求。按照这一要求, 财政部制定了《乡 (镇) 财政管理试行办法》, 并于1985年正式颁布试行。根据《试行办法中关于“各省、自治区、直辖市可以结合本地区的实际情况, 制定具体实施办法”的规定, 各地也制定了“试行办法”、“试行方案”、“实施办法”、“暂行规定”等。

2、当前乡镇政权运行存在的问题及原因

(1) 乡镇政权负债沉重。乡镇债务自20世纪90年代初开始形成, 至90年代末期才引起关注。此时, 相当部分乡镇因债务过于庞大而积重难返。据有关专家调查, 湖南某县每个乡镇都负债, 其中, 负债1000万元以上的有23个, 负债2000万元以上的有15个, 负债最高的达1.09亿元。有些乡镇为了能“打开门、揭开锅”正常运转, 向干部、向社会高利集资, 向农信社借贷, 并以此作缓解债务的方式, 这必将引起新的债务。基层政府为消减债务可能侵犯农民利益、加剧干部腐败、激化矛盾、甚至动摇土地承包经营责任制, 成为恶化政府与农民关系的潜流。具体来说有以下几个方面:一是乡镇举债建设, 搞“形象工程”及“发展产业、达标升级”等。如1997年一1999年某乡为带动农民种烤烟, 建基地、育苗、租地、建烤房以及县、乡工作组伙食开支等全部由乡村负担, 乡里为此背上15万元债务。二是乡村两级收入下降。尤其是在“三提五统”、农业税取消后, 欠发达地区的乡村经济严重减弱, 甚至出现了农民“零负担”下的乡村经济“零收入”, 导致乡、村两级干部正常支出严重不足, 既影响干部队伍的稳定, 也影响了基层政权的执政地位。三是拖欠税费现象严重。多年来, 农民税费的收缴基本都是采用动员其自愿上交的办法, 对那些不愿上交税费的农户, 乡、村两级显得束手无策, 而县里采取的政策是任务要完成, 问题不能出。乡里为保稳定, 只能收多少算多少, 实在没办法只能由乡村干部自己垫付。农户的欠款收不上来, 该上交县财政的税费任务又要全额及时上缴, 容易形成理不清的“债务链”, 加速乡镇经济的恶性循环。四是债滚债, “雪球”增大, 造成乡镇债务逐年攀升。五是乡镇财政包干体制直接导致乡村负债。九十年代初, 县对乡实行财政包干, 由于乡镇财政缺口大, 县里给各乡下达各项经济任务逐年增加 (主要是指农特税, 生猪税等) , 乡里完不成任务只好垫交。据调查, 某乡人口3.8万, 该乡从2002年一2004年三年共垫交各种经济指标任务款 (税款) 135.7万元。六是农村义务教育、学校危房改造、水利设施修缮建设等公益事业导致乡级负债。多年来, 由于国家财政用于这方面的投入较少, 而乡镇可用财力又少, 公益事业的投入基本上都是靠向金融机构借贷甚至拖欠工程款。这方面相当普遍, 有的占总债务的比重还较大。

(2) 乡镇政权行政能力弱化。一是乡镇政府行政机构设置上普遍存在“条块分割”问题。有些理应下放给乡镇政府直接管理的, 却被上级职能部门所把持 (这些乡镇部门机构大多有利可图) ;有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的乡镇事业单位, 却被上级职能部门当作“包袱”甩给乡镇政府管理。尤其是前者, 这些由上级职能部门实际管理的乡镇部门机构, 往往不愿服从乡镇政府的管理或领导, 更为严重的是, 它们在一定范围内行使着本来属于乡镇政府的职权, 从而削弱了乡镇政府的管理职能和权威, 将乡镇政府架空、肢解为一级不完全的政府。这些部门机构就像各国派驻在联合国的代表机构, 它们住乡镇政府的房子, 享受乡镇政府的福利待遇, 却可以不听乡镇政府的“调遣”;它们各自掌管着一个方面的权力, 各自为政。乡镇政府对这些部门机构毫无办法, “叫不应”也“管不着”, 只好放任不管。这种局面既不能对乡镇社区实施有效的管理和控制, 也不能给农民提供完善服务。二是乡镇政府行政机构设置上普遍存在职能不清的问题。由于“政、企”、“政、事”和“政、经”不分, 乡镇政府及其下属行政机构“该管的没管或者没有管好”, 或者“管了不该管的事”。乡镇政府插手企事业和经济组织内部事务, 而一些企事业单位和经济组织又担当了本属于乡镇政府的行政管理职能。三是对上负责与对下负责的矛盾。上级党委、政府把工作任务和指标层层“下压”, 而乡镇处于最底层, 只有硬着头皮上, “上面千条线, 下面一根针”, 对下还要保稳定, 存在“上”与“下”的矛盾。

(3) 基层党组织缺乏活力。改革开放以来, 农村基层党组织总体上是健康发展的, 但少数农村党员仍不同程度地存在理想信念淡化、宗旨意识退化、组织纪律弱化、思想观念僵化、知识结构老化的问题, 严重影响农村基层党组织战斗力。原因主要有二:一是党员年龄老化严重, 许多村多年来未发展新党员。二是外出务工党员增多。随着农村外出务工人员日益增多, 外出务工的党员也逐年增多。如某县70多万人口, 常年外出务工人员15万, 外出务工党员1400余人, 占党员总数的6.9%, 有的村外出务工党员人数竟占到该村党员总数的42%。由于打工区域的不确定及农村党员履行义务自觉性的下降, 导致外出务工党员这支特殊的流动群体管理难:一方面“老弱病残”党员“走不动”, 另一方面务工党员外出打“游击”, 一年下来难以开好一个支部大会。

(4) 民间非政府力量逐年增大。一是宗教、宗族势力有所抬头, 如某县已登记的宗教场所240所, 非佛非道的场所 (指方神庙类) 达295处, ;近年来各地宗族势力也在逐渐抬头, 有的甚至严重影响村干部的选举工作。这些都导致农村基层精神文明有所滑坡。二是改革开放以来, 社会结构发生了重大变化, 就业形式、生活方式、价值标准的多元化变化直接导致了社会的分化, 个人自由度增加, 对政府的依附性减少。农村新富阶层的迅速崛起, 冲击了农村社会权威体系, 使农村社会由以前的党政单一权威制向多元权威制转变。

(5) 少数干部工作热情不高。一方面乡镇干部待遇偏低。乡镇干部与县直机关干部同为国家公务员, 却待遇不一。据调查, 某乡镇干部月平均工资684元, 每月工作性支出约200元 (含摩托车交通费、通讯费、每年报刊摊派、各项捐款等) , 用于家用仅剩484元, 而乡镇干部“一头工, 一头农”现象突出, 生活较为贫困。另一方面乡镇干部政治地位较低。例如, 乡镇科级领导干部大多从县直机关下派, 从乡镇一般干部中直接提拔的较少。乡镇一般干部进城工作率也还不到10%, 缺乏城乡交流, 影响了乡镇干部工作积极性。此外, 乡镇干部在许多工作中没有执法权, 难以依法行政, 这在很大程度上影响了干部的工作热情。

3、加强乡镇政权建设的基本思路

加强农村乡镇组织政权建设, 要从理顺体制、转变职能等方面入手。

(1) 转变乡镇政府职能, 建立公共服务型政府。当前乡镇政府大包大揽, 管得过多过宽的现象没有得到根本改变, 政府管了很多不该管、管不好、管不了的事。特别是乡镇政府热衷于直接投资推动经济发展, 产生了不少问题。社会主义市场经济的发展和现代行政管理科学要求政府必须转变职能, 从经济建设向公共管理转型。建立公共服务型政府, 要把握好以下几个方面:一是明确职能定位。与市场经济相适应的现代政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务, 根据我国实际情况, 基层政府职能应该以向社会、企业提供优质服务, 搞好社会管理, 创造良好经济发展环境和生活环境为主。二是树立现代政府理念。要摒弃政府权力包揽一切的旧观念, 树立有限政府、责任政府、法治政府和服务政府理念, 使政府从具体参与经济建设活动中脱身出来, 把企业、中介组织和个人能够解决的问题交给社会处理, 把更多的财力和精力投入到为经济发展创造良好环境上来。三是坚持依法行政, 加快政府管理创新。按照《全面推进依法行政实施纲要》和《行政许可法》的要求, 转变行政管理方法, 充分运用间接管理手段和动态管理手段管理经济和社会事务, 提高服务水平。

(2) 积极化解乡镇债务, 理顺乡镇管理职能。我国政权运作是一种“压力型体制”, 任务层层下压, 导致各级政府将事权下移, 最终都落在行政链条最低端的乡镇头上。乡镇头顶着计划生育、财政税收、社会治安综合治理、招商引资、中心工作等“一票否决”的悬剑。近年来, 乡镇政府求发展、保稳定的任务越来越重, 但是越来越紧张的财政使乡镇的调控能力愈来愈弱, 条块不协调, 使乡镇的权力愈来愈小。乡镇范围内, 几乎凡是有权的、具有吸纳能力的所站全都收编上划, 诸如税务、国土、工商、财政、公安等, 乡镇政府的行动不仅常因之受掣肘, 而且还常常要为他们支付许多费用。这种权力与责任不对等的体制削弱了乡镇一级政权的调控能力和行政管理能力。要协调好农村基层政权组织的关系, 提高基层行政效能, 一方面要强化措施, 积极化解乡村债务。及时有效地化解乡村债务是从根本上维护农村社会温度的基础, 也是保证农村基层政权正常运转的关键。一是削减高息借债, 对乡村所欠的私借公用部分, 要在清理核实的基础上, 通过双方协商按照国家有关民间借贷利率规定个人借贷利率。二是对农民拖欠的税款要依据不同的情况分别对待, 能减免给予减免, 有能力偿还的要依据法律手段予以征收。三是对以集体名义为企业借 (贷) 款形成的债务, 一律划转给企业, 由其负债偿还, 企业已合并、转制的, 由新企业偿还, 企业已经倒闭的, 可先挂账, 企业已经租赁经营承包的, 从租赁费中划转偿还。四是统筹考虑, 倾斜政策, 加大政府扶持力度。根据不同情况, 一方面核销银行贷款的死帐, 另一方面区别对待, 对一些“合理”贷款, 国家逐年拨出专款予以化解。五是严格控制非生产性支出, 精减机构人员。农业税取消后, 乡村干部工作量大减, 应严格按照2003年农村税费配套改革要求, 严格执行乡镇干部编制, 逐步消化超编人员。另一方面要对乡镇政权设置进行改革。条件成熟的地方可以考虑实行乡镇自治, 取消乡镇政权, 将目前乡镇政权从国家行政组织变成杜区自治组织, 或者是把乡镇作为县级派出机构, 大幅度精筒人员和职能。

(3) 理顺行政管理体制, 强调事权与财权相对应。目前我国县乡两级财政收入只占全国财政总收入的21%, 而县乡材政供养人口却占全国财政供养人口的71%。地方的财政能力减弱, 但承担的各种行政管理、公共服务的任务并没有相应减少, 尤其是乡镇一级在对财政分配方面处于最不利的地位。要从体制上科学界定中央与地方的财权和事权, 以立法的形式, 将中央和地方各级政府的权力范围、权力运行方式、利益分配结构、承担的责任和义务等明确下来。义务教育、卫生保健、社会救济等基础性的社会公共服务应由中央承担, 在地方承担的任务方面, 省、市、县各级的侧重点也应该明确。

(4) 整合农衬政治资源, 提高社会动员能力。由于农村财政经费短缺、基层党组织影响力减弱等因素, 党政机构对社会的直接控制能力减弱, 动员能力下降。整合农村政治资源、提升基层党政组织的社会动员能力是当前农村基层政权建设一项紧迫任务。首先, 要扩大党员覆盖面。要吸纳农村新精英进入党组织, 加强基层党组织建设。积极培养和发展农村经济能人中的优秀分子加入党组织, 把他们吸纳到党的队伍中来, 积极引导他们把个人致富与群众致富结合起来, 更好地配合党委和政府的中心工作, 提高党组织的影响力, 增强党组织的权威性。其次, 要积极拓展基层政治参与渠道。推行选举制度改革, 农村基层党政领导实行直接选举;改革党代表、人大代表和政协委员的分配方式, 名额适当向农村精英倾斜;加强与新兴社会组织的沟通, 畅通民意收集和反映渠道;加强宣传教育, 提高群众参政意识。第三, 要努力培育农村社会组织, 提高农村社会的组织程度。随着“公司+基地+农户”等新型农村经济合作组织的出现, 有必要引导农户组织和参与一些以互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织, 提高农民的组织程度, 更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。第四, 要合理组织安排一些社会公共服务活动, 比如兴修水利、修筑村道等, 党员带头, 群众参与, 使群众既得到实惠又受到教育, 增强基层组织的向心力。

(5) 改善基层干部待遇, 提高基层干部综合素质。一方面要提高基层干部的待遇。严格按〈〈公务员法〉〉保证乡镇干部的工资及时足额发放和正常的福利补贴, 要从政治上多关心和培养乡镇干部。县级以上财政要把乡镇条块差额拨款站所人员工资和村干部的工资纳入上级财政预算并予统发, 减轻乡级财政负担。另一方面要提高基层干部的综合素质。采取切实有效的措施, 加强农村基层干部的教育培训, 既要开阔基层干部的视野, 夯实理论基础, 牢固树立科学发展观和正确政绩观, 强化责任意识和使命意识, 又要学习现代科技、管理、经济、法律等知识, 努力提高带领农民发展致富的能力和解决各种农村实际问题的能力。要重视抓好农村基层后备干部队伍建设, 有目的、有计划地组织后备干部开展学习交流活动, 建立起一支能力结构合理的后备干部队伍。要注意在实践中锻炼农村基层干部, 及时总结推广典型。同时多创造条件组织基层干部到先进地区参观学习, 在学习交流中得到启迪和提高。要建立完善干部管理体系, 在定机构、定编制、定职数、定岗位的的基础上, 对一些界定不够清晰的职责进行重新调整, 对一些重叠交叉的职责进行重新划分, 建立健全一套完备的干部考评体系, 树立科学的政绩观。

三、村委会管理体制改革及思考

1、现有村民自治的法律体系

《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律, 反映了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治, 由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律对于村民委员会的性质、地位、职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进行了比较规范的规定。按照《村民委员会组织法》的规定, “村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。”村民委员会主任、副主任、委员, 由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会, 办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安, 并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定, 村庄应该是一个社会自治共同体。村民代表大会是民主决策的基础。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容, 其中民主选举制度是基础。选举方式:A、差额选举与等额选举;B、直接选举与间接选举;C、无记名投票与公开选举。候选人的产生:A、村民直接提名;B、村民间接提名;C、组织提名;D、混合提名。

《组织法》作为一部全国农村适用的基本法, 侧重于规范性、原则性、方向性, 它着重规定的是“可以做什么”, 但对“怎样作”则规定不够, 各省根据《组织法》的规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况, 制定实施的步骤和方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施, 主要是由地级市政府、县、市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的, 与此相适应, 这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁, 在整个村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民代表会议规定为主的规定体系;县 (市) 形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会议规则, 以及村务规范化管理规定为主的规定体系;乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会工作的规则为主的各种实施细则的体系。

村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动, 必须依照《组织法》和各种地方性法规、规定, 结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化, 是国家有关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证, 也是广大村民广泛开展自治活动的基本手段和具体操作性规范。其中, 最普遍、最有代表性的是村规民约和村民自治章程。

2、村民自治过程的思考

村民自治过程, 即乡村治理中, 村庄内部进行选举、决策、管理和监督的过程。近年来, 学界对村治过程的研究较多集中在选举、决策和管理环节, 其中村级选举、一事一议和村级财务管理皆是热议的话题。

(1) 村级选举。村级选举在村治领域一直是备受关注的议题, 也是中国政治学界一批村民自治研究者改变研究视域, 进入一个更为宽广的乡村社会研究领域的切口、路径和策略。针对中国农村民主制度建设中的竞选方式问题, 学术界有不同的观点:有人认为村级选举真实地反映了中国农村民主改革的进程, 有些学者的研究工作却得出了农民不满意村级选举的结论。在两种不同的假设下, 很多学者对村级选举的程序进行了实地调查, 并对如何进一步改善选举机制提出了宝贵的建议。对于村级选举方式的改进, 也存在着两种对立的观点:党国英认为村级选举要借助国家的力量来强制推行, 他提到:中国农村的问题说到底还是一个松绑问题, 如果聪明的政治家主动松绑, 事情的发展要好一些。而与此同时, 仝志辉得出与之相左的结论, 他认为相对于国家强权的介入, 更重要的是农村内在能力的发掘, 是注重发育村庄自治基础。

(2) 一事一议。所谓“一事一议”, 是指在农村兴办集体公益事业时, 所需要的资金要通过村民大会或者村民代表大会集体讨论、研究, 实行专事专议的办法筹集部分资金, 其初衷是为了弥补因税费改革取消的村级提留所造成的资金缺口。但在通过学者一系列的调查佐证后得出较一致的结论是:一事一议在实施过程中存在着严重的隐患。有人认为, “一事一议”存在着“交易成本太高”、“制度设计不尽合理”、“组织者缺乏积极性”等缺陷。有人根据税费改革对农村基层政府影响的调查分析, 得出了“‘一事一议’难以开展, 农村基本农田水利设施建设和维护陷于瘫痪”的结论。有人则详细分析了实践中影响“一事一议”达到最优均衡的各项因素, 提出现阶段在广大农村实行的‘一事一议’, 由于流动人口、宗族势力、农民贫穷等诸多因素的影响, 在实践中达不到理论上的最优解, 甚至可能得到一些我们所不愿意看到的结果。

(3) 村级财务。对村级财务的研究主要分为两个方面, 一是村级财务管理, 二是村级负债。在村级财务的研究方面, 学界已经形成一个共同的前提认知, 即村级财务管理混乱是当前农村经济工作中一个比较突出的问题, 有效解决此问题已经成为农村经济建设进程中刻不容缓的任务。就存在问题来说, 主要有“会计基础工作薄弱”“财会人员素质不高”、“指导和监督不够”、“财务公开度不高”、“财务负担太重”等看法。针对这些问题, 提出的政策建议, 比较一致的有“加强村级财务管理法律法规建设”、“完善财务公开制度”、“提高财务管理人员的思想素质和业务素质”等。而对于村级负债的研究, 学界较多的集中在村级负债的区域差异考察上。运用得较多的是两种视角:一种是从地方政府积极性的差异及区域经济发展水平的差异, 来解释村级负债的区域差异;另一种是从农村社会内部结构的差异出发, 解释村级债务的区域差异和乡村治理的发展不均。

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179万元, 而省分配给该县的分流人员补偿金189万元, 加上撤销2个乡镇, 每个乡镇奖励的50万元, 才289万元, 仅一次分流经费缺口资金就达1617万元。该县是国家扶贫开发工作重点县, 财政是吃饭财政, 人员、办公经费主要依靠上级转移支付, 保证日常的经费就很不容易, 加之公务接待人数多、费用打, 要筹措这样一大笔缺口资金非常困难。

二是社会稳定担子重。这次乡镇机构改革关系乡镇广大干部职工的切身利益, 情况复杂, 矛盾多, 要守住社会稳定这条底线, 担子很重。尤其是一时无法筹措到数额较大的分流安置经费, 分流人员不能迅速享受到分流的优惠政策, 导致他们心中不满和埋怨, 不愿及时脱离原单位, 影响政策的工作秩序和社会稳定。再加上一部分分流人员思想上想不通, 特别是一些特殊群体, 如退伍军人, 极易串联集体上访, 影响社会稳定。

三是部分分流人员对分流优惠政策不愿接受。他们认为:一是乡镇机关与事业的分流政策差距较大。机关分流人员自愿辞职、自谋职业的最高可发放5年的工资, 而事业单位分流却是工龄每满1年, 发放相当于本人上年1个月月均国家规定基本工资的补偿金, 差距较大。机关分流人员未安置的正式人员, 同级财政部门每月按其本人2005年国家规定工资标准的70%发放基本生活费, 而事业单位分流人员原同在一个乡镇工作, 却享受不到这项政策。二是为分流人员办理企业养老保险不尽合理。办理企业养老保险与办理事业养老保险, 到退休时领取的养老金差别较大, 分流人员原属事业单位, 有的已经办理了事业养老保险, 分流时却改为企业养老保险, 不太合理, 分流人员抵触情绪较大, 给基层的操作更增添了难度。

四是撤并后影响正常工作的开展。因为工作量增加而工作人员却在减少。以兽医站为例, 撤并前两乡共有10人, 而撤并后以前的水利站, 林站, 兽医站等统改为农业服务中心, 改后现有13人, 只有3人负责以前兽医站的工作, 仍然要负责2个乡共26个行政村的工作, 所以工作繁忙期间, 就只能聘请以前单位的人员回来工作, 因为他们经验丰富, 对该项工作也比较了解, 但这并不算返聘, 只是按日支付他们工资。

的调查, 这场响应上级要求而进行的轰轰烈烈的撤乡并镇改革, 其实进行的并不彻底, 自然也未能达到预期的效果。利用政策打“擦边球”, 一些要求流于形式并未落实到实处等。而且乡镇撤并以后又暴露出一些新的问题:小政府、大债务, 高成本、低运行, 责任大、权力小。尤其值得一提的是, 我们一提到乡镇改革就会将其与农民的负担问题联系在一起, 此次的撤乡并镇改革也不例外。然而, 事实上, 无论从农民的自身感受还是改革的推行者都认为对农村的减负工作并未产生直接影响。随着农业税的取消, 农民负担明显有所减轻, 但是增收困难依然是农村问题不可回避的重要一环, 而要解决这样的问题, 仅仅依靠机构设置形式上的改革无异于隔靴搔痒。

自从上世纪80年代以来, 我国也曾进行过数次乡镇机构改革, 但从实际效果来看, 并无实质性进展, 原因就在于没有从根本上下功夫, 没有从体制着手, 一直在走一种“撤机构, 裁人员”的“循环式改革”的路子, 形象地说就是“驴推磨式”的改革, 今天的改革成果成为明天改革的对象, 而且政府还要为这样的改革所带来的高额成本买单。我们并不否认这次的乡镇撤并改革取得了一定的效果, 但更应该看到深层次的问题所在。事实上, 乡镇机构改革的关键在于乡镇机构功能的重建, 这才应该成为乡镇机构改革的总目标。只进行机构形式的改革而竖立其上的政府职能不转换, 乡镇机构改革就很难有实质性的进展, 最终只会落入“循环改革”的怪圈。所以, 我们在探讨乡镇改革的道路上仍然是任重而道远。

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我国农村人民公社政权体制评析 篇5

1人民公社政权体制的贡献

1.1为当时农村社会全面稳定创造了制度条件

在人民公社管理体制下,我国各地农村的生产和生活秩序相对稳定,这不但为我国十年建设时期国家的发展创造了十分重要的条件,而且也为“文革”后期的拨乱反正和十一届三中全会的改革开放创造了比较重要的社会条件。由于以全国各地农村人民公社三级党组织为统一领导和指挥核心,因此党中央所有政令和决策都能在我国广大农村得到快速而有效地贯彻和执行,真正做到令行禁止,从而有效地实现国家对农村的全面管控。在分配制度上,人民公社实行各尽所能、按劳分配制度。在实际运作中,人民公社基本上都实行工资制和供给制相结合的分配制度。因为吃饭问题是当时农民群众最关心最根本的头等大事,所以在当时分配制度中供给制发挥着关键性的作用。在就业问题上,人民公社政权体制减轻因人口快速增长而增加的就业压力,有效避免农村社会的动荡。在社会保障制度上,人民公社实行对贫弱社员进行救济的制度,后来这项制度作为人民公社的一项制度被固定下来。在医疗卫生方面,人民公社为农民群众求医治病创造了重要的制度条件。在人民公社三级组织内基本上都建立了面向所有社员的公共卫生保障制度。具体来说,这种公共卫生保障制度主要是由生产大队卫生站、人民公社卫生院和县人民医院三级卫生机构组成。总之,农村的稳定与发展为国家的全面发展创造了基础条件,而人民公社政权体制为农村的全面稳定与发展提供了制度保障。

1.2为国家工业发展创造制度条件

建国之后,在以英美为首的帝国主义国家对新生的共和国进行政治上不承认、经济上封锁和军事上打击等全面干预的背景下,以毛泽东同志为代表的中国共产党人积极采取优先发展重工业的国家工业发展战略。刚刚成立的新中国,工业基础极其薄弱,农业是国民经济的基础产业。这样农业就责无旁贷地承担起国家工业发展战略的重任。只有农业粮食生产的不断增长,才可以为我国的工业发展战略提供可靠的产品原料;只有农业生产有了大量的剩余资本,才可以为工业发展战略提供丰富的资金积累;广大的农业人口还可以为工业品国内市场提供重要的劳动力支持。推行工业化发展战略之后,国家开始统一调控全国各地农业经济。实际上,人民公社政权体制,不仅是政权组织,而且还是经济组织,在实际运作中其领导权力高度集中统一,对乡村进行统一领导,分级管理。于是,中央人民政府就能够以指令性计划形式对农业生产进行全面而直接的领导和指挥,将生产计划直接向人民公社指示,由生产大队具体负责和组织社员以集体劳动式方来统一进行。因此,这种体制不仅有效保障中央人民政府能够从农业生产收益中抽取大量的农业剩余,还能够让农民群众积极投入到农业生产中去,继续创造出大量的农业剩余。

1.3有力地促进农村经济的全面增长和农田水利基本建设的大力开展

人民公社实行“三级所有,队为基础”的管理体制,不仅保障农村走集体化道路的社会主义方向,而且还与农村实际相符,很好地贯彻了实事求是原则。后来农业生产发展的实践充分证明:“三级所有,队为基础”的人民公社政权体制的大力推行,有力地推动了农村经济的全面发展,也有力地证明这种体制的成效是相当显著的。与此同时,人民公社在组织农业生产时还创办许多社队经营的企业。经过20多年的持续发展,各地农村大部分人民公社的社、队企业都有了相当大规模的发展,有力地促进当时农村集体经济的全面发展。同时,“三级所有,队为基础”的人民公社政权体制,也大力推动农田水利基本建设的全面发展。农田水利基本建设是我国农村一项经常性工作,而人民公社政权体制则有效保障这项工作的顺利完成。每年秋收秋播结束之后,农村青壮年劳力基本上都要进行农村水利建设,如从事疏浚和开挖农村河渠。

2人民公社政权体制的教训

自1958年至1983年,在我国农村推行的人民公社政权体制,历经20多年的风风雨雨之后最终被废除。假如说党中央推行的家庭联产承包责任制直接导致人民公社政权体制被废除的话,那么我们就需要反思其中的一些问题,比如为什么在我国农村会产生家庭联产承包责任制,人民公社政权体制自身存在哪些问题等等,都很值得我们去思考、探讨和研究。

2.1生产关系的变革一定要与其生产力的发展相适应

在一定的社会条件下,生产关系的变革一定要与其生产力的发展水平相适应。虽说人民公社的产生有其历史必然性,但在人民公社化运动过程中,以毛泽东同志为代表的中国共产党人实行一些过于急躁和“左”的做法,比如大搞共产风,大搞穷过渡。人民公社初期政权体制的主要特征是“一大二公”。大,即人民公社的规模大;公,是人民公社的公有化程度高。在人民公社化运动过程中,以前归农业髙级社管理的生产资料都无偿归人民公社管理;当时社员们自己拥有的一部分生产资料也统统上交给人民公社;当时社员们自养的牲畜和自留地,也都被上交人民公社或被视为资本主义的残余被取消。在财产关系上,人民公社大搞“一平二调”,所有主要的生产资料都归全民所有,生产的产品由国家进行统一调配和使用,社员们的一切消费都由国家统一计划和发放。“三级所有、队为基础”的人民公社政权体制,是党中央开展的对人民公社进行纠“左”的重要结果。

2.2政治体制一定要与经济发展的客观要求相适应

人民公社政权体制不但是政府机构,还是经济组织。在人民公社政权体制时期,党中央对人民公社集体经济的发展进行过度干预,虽说农村集体经济获得一定程度的发展,但发展速度却相当缓慢。在人民公社化运动时期,为什么会出现农村集体经济增长速度缓慢呢?因为政社合一的人民公社体制能够有效贯彻和执行党的路线、方针和政策,为人民公社全面管理农村的政治、经济、文化和社会各方面都奠定坚实的制度条件。在这一体制下,党中央对农村集体经济进行过度干预,主要表现为:

一是党中央经常用政治目标来代替经济目标。比如“抓革命,促生产”这一政治目标,在一定时期就变成人民公社的各项工作都围着革命转;再如“以阶级斗争为纲”为政治目标时期,“政治革命”目标经常替代经济增长目标成为这一时期中心工作。

二是党中央经常用政治运动方式来解决非集体经济行为。比如党中央通过斗私批修和社会主义教育等运动来解决非集体经济行为。这种以政治运动方式来解决经济发展过程中产生的问题的思路,严重地破坏农村集体经济发展的普遍规律,使农村集体经济产生极端不稳定性特征。

三是人民公社化运动前,党中央提出农民群众坚持自愿互利原则参加农村集体劳动,实际上农民群众没有自愿参加和自由退出人民公社的权利。在人民公社政权体制下,农民群众一旦参加人民公社,其作为人民公社社员的身份就具有强制性与终身性特点,他们并没有自愿参加和自由退出人民公社的权利。于是,在高度集权的人民公社内,许多地方出现吃大锅饭、贫富拉平和多劳不能多得的事情经常发生,农民群众又没办法解除这种隶属关系。因此,人民公社这种政权体制的生产和组织等方式严重阻碍了农业劳动生产率的提髙。

2.3政治体制一定要有利于社会的和谐发展

人民公社政权体制,积极运用中央人民政府赋予的权力,对农村社会实行全面而又高度集中的领导与管理,在一定程度上维护农村社会的长期稳定与发展,但与同时期城市的发展水平相比,还是相当滞后的。“政社合一”的人民公社政权体制,实际上掌管着农村的政治、经济、文化和社会等公共资源,改变千百年来农村传统的生产和生活方式。在社会生活方面,这种“组织军事化、生活集体化、行动战斗化”的人民公社政权体制,运用人民公社、生产大队和生产队所组成的严密的组织结构体系和当时的户籍制度,把农民严格地约束在其祖祖辈辈所居住的农村地区,还禁止城市和农村之间的自由迁徙。这种做法阻碍农民向城镇的合理流动,限制农民的生活和生存空间。在同一时期,与农民们相比,城市居民却在住房、教育、就业、文化娱乐、物价补贴、劳保和医疗等方面的待遇优厚,是农民们无法比级的,这也使农民们向往着城市生活。因此,从国家层面来说,人民公社仅是一种国家财政不负担的、靠集体自己养活自己的、一切听命于国家计划的劳动组织。

综上所述,人民公社通过“政治组织”、“经济组织”和“社会组织”等组织形式的高度统一,全面控制农村最基本的生产和生活资料,取代我国几年年来传统的乡村治理模式,实现对农村的政治、经济、文化和社会等领域的全面领导和控制,最终演变为高度集权的政权体制。此种体制既取得了一定的历史贡献,又严重破坏了当时的农村社会生产力的发展,是特定历史条件下的产物。因此,国家一定要正确处理好政治管理和社会发展的关系,在实践中要使政治管理与社会发展达到良性互动、和谐发展,为农村经济的全面发展创造有利的条件。

参考文献

[1]马克思,恩格斯.马克思恩格斯选集(第1卷)[M].北京:人民出版社,1972.

[2]建国以来重要文献选编[M].北京:中央文献出版社,1997.

农村革命政权 篇6

农村村政权处于我国政权建设的最基础部分, 肩负着组织和领导亿万农民进行社会主义新农村建设的重大使命;承担着上级政府按照社会公众集体意愿在行使社会管理权力的同时, 还要向广大农民提供市场机制无法有效提供的公共服务和公共产品的重要职责。它既要把党和国家的方针政策具体落实到农村、农业和千家万户农民, 成为不断增强党和政府与广大农民血肉联系的桥梁和纽带, 又要代表最广大农民的根本利益行使对村级集体资金、资产和资源管理、使用和支配的权力。因此, 从“三资”清理入手, 规范村级政权运转机制是实现我国新农村建设目标的战略抉择。

1 农村“三资”管理的含义和主要管理制度

1.1 农村“三资”管理的含义

农村“三资”管理包括村社两个层面对集体资产、集体资金、集体资源的管理。具体应包括:农村集体经济组织依法所有的资金、资产、资源。资金:即现金、存款和有价证券等;资产:即房屋、水利设施、车辆、机器、设备、办公设施等有形资产和知识产权、专利权、商标权、专用权、商誉等无形资产以及其它资产;资源:土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、水面等。

村社集体“三资”管理的公开内容包括:财务收支、固定资产购建、开发投资等计划;发包及上交收入, 集体经营、资产变现或出租收入, 一事一议筹资筹劳, 征地补偿, 救济扶贫款 (物资) , 农业项目、新农村建设等财政资金;公益事业、干部奖金及误工补助、办公及经营、救济扶贫等支出;现金及银行存款, 产品物资, 固定资产, 应收款项, 对外投资等各项资产及使用情况;内部单位及农户欠款, 外部单位及个人欠款, 银行贷款等集体负债及其原因或用途;缴纳税金、提取公积金、提取福利费、投资分红、社员分配等收益分配情况;水、电等服务性费用标准及收缴情况;粮食综合直补、退耕还林补助、良种补贴、城乡居民合作医疗参保等支农惠农政策的落实兑现情况;群众要求公开的其他财务资料等。

1.2 农村“三资”主要管理制度

其一村社集体资金统管制。在坚持农村集体资金的所有权、使用权、处置权、审批权、收益权等“五权”不变的基础上, 以村 (社区) 、农业社 (居民小组) 为单位独立建账、分别核算。取消村 (社区) 、农业社 (居民小组) 集体在银行开设的账户, 严查公款私存。村社集体资金纳入乡镇统设的“农村集体资金专户”进行统一管理。其二村社集体资产、资源登记制。对村社集体资产按购 (建) 原值进行详细登记, 委托代管的履行相关手续, 严禁无偿占用和使用村社集体资产;对村社集体资源在法律法规许可条件下进行合理的开发利用, 严禁进行掠夺式经营, 对集体资源的开发利用实行公开招投标, 杜绝暗箱操作。村社集体资产、资源的相关资料纳入会计档案一并管理。其三村社集体备用金制。村社通过村报账员到乡镇领取现金备用金, 同时填写《取款审批单》, 详细说明资金用途, 经所在村 (社) 负责人和纪律监督 (民主理财) 小组签字后, 由该村 (社) 代理会计和乡镇分管领导和镇长审批后方能取现。其四开支审批制。村、社集体资金所有开支必须经村社纪律监督 (民主理财) 小组审核同意, 并经村主任、社长签字同意后, 方能支取。集体资金开支的审查和审批要准确表述是否同意开支, 审查审批人要亲笔签字并加盖印章。其五“三资”管理公开公示制。

2 农村“三资”管理存在的主要问题

2.1 认识不到位, 制度不健全

农村集体资产是历年来农村经济发展的积累, 属于农村集体经济组织全体成员集体所有, 是进一步促进农村经济发展和实现共同富裕的重要物质基础。近年来, 随着农村集体经济的发展壮大, 集体经济收入、资产总量不断增加, 集体资产管理问题已成为农村群众关心的热点问题和社会各界关注的焦点问题。但是一些村社班子和村社干部缺乏对这方面工作重要性的认识, 忽视对手中这方面权力的正确运用, 既没能够在制度建设上做明确规定, 通过制度的约束来制衡管理;又表现于实践中的盲目、随意或放纵对“三资”管理, 致使在集体资产管理中引发出一些矛盾和问题。

2.2 底数不清楚, 管理不透明

“三资”登记的台账管理不完善。首先是“三资”的底子不清;其次是台账登记管理不全面, 对资金、资产还好一些, 而对土地 (机动地) 、“四荒”等的登记不全、不细或没有台账登记和部分台账丢失。民主管理和村务公开不规范。一些村存在着发包不按照民主程序, 不民主公开、不招标投标的问题;村务公开只强调财务公开, 不注重“三资”管理的公开。违规发包集体资产资源。个别村组干部在山林、土地、果园、房屋设施等集体资产的发包出租时, 搞暗箱操作, 少数人说了算。

2.3 随意处置, 以权谋私

资产收益管理不规范。有的以其他费用支出直接冲抵承包款和租金, 收支均不入账;有的收取后, 私自保管挪用, 长期不报账;资产收益使用无计划, 寅吃卯粮。另外, 不少村为避债, 用村干部名字在信用社开户, 在遇到突发事件时, 造成公款私款难分。承包合同不规范, 集体利益得不到保证。实际工作中, 存在不签订书面合同、口说为凭、合同要素不全、条款不清、权利义务不明或其它不符合法定要求的现象, 导致承包合同难于兑现, 集体利益得不到保障。少数干部不廉洁。有的村开支不经集体研究, 大额支出不讨论;有的干部自用自批, 村民主理财公章在村干部手中, 理财小组形同虚设;假公济私, 挥霍浪费, 借机中饱私囊, 乱发福利等;有的由于村主要干部干预财务, 造成无法正常结账。

2.4 考核不挂钩, 监管不得力

集体资产管理缺乏绩效考核, 目标不明确。不少干部和村民认为集体资产管理就是看管好财务收支, 没有意识到集体资产管理的主要目标和任务是确保资产保值或增值, 镇对村干部的业绩考核基本上没有与集体资产保值增值挂钩。对于村组集体资金未能全额由镇代管, 少数村民代表自行保管集体资金;村级备用金超过限额, 库存现金中白条抵库现象严重;应收账款难以回收, 集体资金长期被少数村民占用, 导致集体利益受损;非生产性开支过大, 村级招待费难以控制, 村干部以各种名目发放自行发放奖金、津贴和各种补助;资产、资源的发包和工程项目建设未按照民主程序进行招标投标, 存在着程序不合法, 手续不完整, 上交承包费用的方式不规范等问题, 缺乏有效的民主监督。

3 强化农村“三资”管理即强化农村政权运转保障机制

加强对农村集体资金、资产、资源管理, 历来就是党中央、国务院党中央、国务院重视“三农”工作的政策措施之一。早在1995年国务院就下发了《关于加强农村集体资产管理工作的通知》 (国发[1995]35号) , 2006年, 国务院办公厅又下发了《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》 (国办发[2006]86号) , 中央、国务院两办还在联合印发的《关于加强农村基层党风廉政建设的意见》中, 明确要求把建立健全农村集体资金、资产、资源管理制度作为加强农村基层党风廉政建设的重要制度之一。

近年来, 在全国各地农村广泛而大力开展的“三资”清理工作, 进一步显示着党和国家对加强农村政权建设的重视。因为农村“三资”问题的存在不仅影响了农村集体资金、资产、资源的安全和高效使用, 也影响了党群、干群关系, 甚至影响了农村经济发展和社会和谐稳定, 全面推行、切实加强“三资”管理是对农村民主管理、民主监督工作的深化和细化, 是农村综合改革的客观要求, 是维护人民群众切身利益、促进和谐社会建设的迫切需要, 是建设社会主义新农村的重要保障。做好这项工作有利于维护农民群众的合法权益, 进一步密切党群、干群关系, 促进农村稳定;有利于提高村级财务管理水平, 促进农村经济又好又快发展;有利于强化村级事务监督, 促进农村基层党风廉政建设。切实加强农村基层党风廉政建设, 促进农村和谐稳定;有利于将我国的政权建设从最基层的农村村社政权建设夯实基础。

摘要：“三资”清理是当前我国新农村建设实践中的热点问题。进行“三资”清理是因为过去的“三资”管理存在着需要重视并解决的问题。“三资”清理的举措在于总结过去的经验教训, 建立规范、公平、公开和有力的农村政权运转保障机制。