农村法律援助制度

农村法律援助制度（共12篇）

农村法律援助制度 篇1

法律援助制度起源于15世纪的英国, 在西方国家已有500多年的历史。1994年我国建立了法律援助制度。1996年的《刑事诉讼法》和《律师法》均对法律援助制度作出了确立。2003年国务院出台的《法律援助条例》对我国法律援助制度的性质、基本性质、调整范围, 机构等作出了详细的规定。随着立法的出台及法律援助机构的建置, 法律援助制度在我国快速发展起来。然而由于中国的地广人多的情况, 尤其是农村人口占大多数的情形下, 法律援助制度在农村的发展存在很大的不足。

一、法律援助制度在我国农村发展的现状及不足

(一) 农村法律援助机构建置不足。

法律援助的机构设置问题是建立法律援助制度、实施法律援助工作的关键。法律援助的运作程序, 法律援助的资源配置都取决于法律援助的机构如何设置?。我国目前的法律援助机构是四级组织的架构, 从中央到省、市、县。县是作为最低一级的建置机构存在的, 缺乏直接针对农村的机构组织。法律援助机构在农村的缺乏直接阻碍了这一制度在农村的发展, 连有了充足的机构之后如何建置与配置的问题都触及不到。

(二) 农村法律援助人力资源的紧缺。

我国法律援助的三个基本人力资源来源包括律师、公证员、基层法律工作者。但这些人力资源基本上集中在城市地区, 广大农村地区的法律援助人才相对贫乏, 随着农民维权意识的提高, 这一供需不平衡的矛盾加剧。据统计, 全国有200多个县没有律师, 更别提是在偏远落后的农村地区。另外高校的法律专业学生资源没有得到充分利用, 这有待于我们借鉴国外的经验模式进行开发, 以一定程度上缓解这一供需矛盾。

(三) 农村法律援助的资金来源不足。

我国目前的法律援助的资金主要依靠政府的财政支出, 基于我们目前的情况是在城市地区政府财政支出对于法律援助资金的补助已经很少, 更不用说是在那些经济落后的农村地区, 一般基本上得不到这部分资金, 因此严重阻碍了法律援助工作的展开, 也因为这个原因, 很少有人会到农村地区做法律援助工作, 这也加剧了人力资源的缺失。另外除了政府的支出, 社会捐献和行业奉献的资金来源也是很少。

(四) 农村法律援助的对象范围较窄。

我国法律规定:“申请法律援助的公民必须具备两个条件, 即申请人有充分理由证明为保障自己的合法权益需要法律帮助;确因经济困难无能力或无完全能力支付法律服务费用”。笔者认为这是一项不合理、不合时的规定, 大大阻碍了弱势群体寻求法律援助争取自身合法利益的机会。一方面农村地区的人因法律援助资源的缺失得不到救济;另一方面, 在城市中, 大量的外来农村务工人员, 城市下岗工人的合法权益遭受侵害时, 由于他们的收入略高于经济贫困标准, 也得不到应有的救济。同时法律规定申请法律援助的程序过于繁琐复杂, 这使得大部分农村民众即使想申请法律援助, 也耗不起那个时间和精力, 打压了农村民众申请法律援助的念想, 这在一定程度上变相缩小了法律援助对象的范围。

二、改善农村法律援助制度的几点建议

(一) 完善农村法律援助的机构设置。

由于我国特殊情况, 笔者认为不必要在农村设置像城市中由政府统一领导的法律援助机构, 我们可以建置更多的在政府的指导下的农村法律援助站。正如有人指出, 这种援助站, 以农村基础组织中得民事调解员为骨干, 吸收当地具有一定文化程度和法律意识、热心法律援助工作的农民参加日常工作, 作为联系农民和法律援助工作者的桥梁, 这样就能真正帮助农民走出有法律需求但不知道找谁的困境。同时要根据各农村的地区的实际需求来建置法律援助站, 避免闲散设置, 重复设置等造成的资源浪费。

(二) 充分调动和配置法律援助的社会人力资源。

首先作为法律援助的主体—律师, 应该被充分地调动起来。在律师的工作过程中应加强思想上的教育, 培养律师的道德情感, 增加他们的社会责任感, 同时要建立一些测评奖惩机制, 让更多的律师能到需要法律援助的地方去, 去践行他们的社会职责。社会组织也应该行动起来, 积极协作法律援助工作的展开。另外也要充分发挥高校的法学专业学生的优势, 鼓励他们去做法律援助工作, 这样既能缓解法律援助人力资源的紧缺, 同时也能使学生提高自己的专业知识和实践能力。

(三) 拓宽法律援助经费的来源渠道。

一方面法律援助资金来源于政府的财政支出, 中央和地方都要完善机制, 提高用于法律援助资金的比例, 但随着民众诉求法律援助的比例大大提高, 政府的资金补助显然不能跟上这一比例的快速增长。而且随着我国经济增长从快速型到稳定型的转变, 这一资金不足的现状也不可能得到很快很好的改善。因此鼓励社会捐献和行业奉献等途径来募集法律援助的经费就显得更加紧迫和重要。要广泛动员社会各界的力量, 开展法律援助大型公益活动, 通过媒体宣传使得社会大众更加了解法律援助事业, 将募集的资金捐献给法律援助基金, 同时发挥各法律援助机构的作用, 为企事业单位和其他社会组织的捐献提供方便。

(四) 完善立法, 扩大受援范围。

虽然法律规定了法律援助的受援范围, 但前面提到这一规定显然是不合理的。在实践过程中我们不能局限于这一标准。法律援助的本质是保障弱势群体能够得到司法救济, 切实保障弱势群体的权益不受损害。因此只要经济困难而无力聘请律师的人都能够申请法律援助。自然随着法律援助工作的展开, 农村村民更应该被纳入法律援助的对象。社会主义现代化的建设过程中, 农民工作出了非常大的贡献, 然而由于他们缺乏法律知识, 法律意识淡薄, 对自身权利的保护不甚了解, 他们的权益极易受到侵害, 各种问题得不到解决的话, 社会秩序也容易不稳定。另外我们的法律也不能把申请法律援助的程序规定得太过复杂, 这在立法上要得到改善, 让申请程序更加简易, 让农村民众更易接受, 从立法上确实保障他们能够更好地得到法律援助。

三、结语

“法律面前人人平等”、法律应该维护公平与正义。这些都要求我们要更好地保护弱势群体特别是农村民众的切身利益。法律援助制度很好体现了这个要求, 基于目前法律援助制度发展存在的不足, 我们才要加快其改善的步伐, 以体现法律援助这一制度在保护弱势群体特别是农村民众权益的优越性。

参考文献

[1]王永欣.我国法律援助的困境分析[J].理论研究.2006, 3.

[2]孟祥燕.论我国农村法律援助制度的完善[J].考试周刊.2011年第31期.

农村法律援助制度 篇2

1.1新型农村合作医疗制度的概念

1.2新型农村合作医疗制度的背景

1.3新型农村合作医疗制度的进展 我国新型农村合作医疗制度的立法现状及问题

2.1我国新型农村合作医疗制度的立法内容和现状

2.1.1我国新型农村合作医疗制度的立法内容

2.1.2我国新型农村合作医疗制度的立法现状

2.2我国新型农村合作医疗保险制度存在的问题

2.2.1我国新型农村合作医疗立法滞后

2.2.2参加新型农村合作医疗的主体不全面

2.2.3管理和监督不规范 2.2.4异地就医机制不合理

2.2.5新型农村合作医疗经办机构的法律性质不明确 2.2.6法律责任的缺失 我国新型农村合作医疗保障制度的构建

4.1新型农村合作医疗制度的法律体系构成4.2新型农村合作医疗法的具体内容的构想 新型农村合作医疗概述

1.1新型农村合作医疗制度的概念

新型农村合作医疗，简称“新农合”，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，按照“低水平，广覆盖；统帐结合，分级管理；以收定支，保障适度”的原则，由个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度，采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。

2002年10月，中国明确提出各级政府要积极引导农民建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2009年，中国作出深化医药卫生体制改革的重要战略部署，确立新农合作为农村基本医疗保障制度的地位。2015年1月29日，国家卫计委、财政部印发关于做好2015年新型农村合作医疗工作的通知提出，各级财政对新农合的人均补助标准在2014年的基础上提高60元，达到380元。

1.2新型农村合作医疗制度的背景

农村合作医疗保险是为我国农民（农业户口）建立的治病就医的医疗保障制度，保障农民获得基本卫生服务，缓解农民因病致贫和因病返贫的情况。联合国妇女儿童基金会在1980～1981年年报中指出，中国的“赤脚医生”制度在落后的农村地区提供了最初的治理，为不发达国家提高医疗卫生提供了范本。世界银行和世界卫生组织把我国农村的合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但自70年代末到80年代初，随农村内的“工分制”瓦解，赤脚医生无法通过从事医疗活动来换取工分进而获得粮食等其他生活资料，赤脚医生便完全丧失了外出行医的动力。另外，由于合作社的瓦解无法再为村内卫生所的正常运行提供资金来源，导致村内的公共卫生机构无法继续支撑而瓦解。面对传统合作医疗中遇到的问题，卫生部组织专家与地方卫生机构进行了一系列的专题研究，为建立新型农村合作医疗打下了坚实的理论基础。随着我国经济与社会的不断发展，越来越多的人开始认识到，“三农”问题是关系党和国家全局性的根本问题。而不解决好农民的医疗保障问题，就无法实现全面建设小康社会的目标，也谈不上现代化社会的完全建立。大量的理论研究和实践经验也已表明，在农村建立新型合作医疗制度势在必行。

1.3新型农村合作医疗制度的进展

2002年10月，《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》明确指出：要“逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度”，“到2010年，新型农村合作医疗制度要基本覆盖农村居民”，“从2003年起，中央财政对中西部地区除市区以外的参加新型合作医疗的农民每年按人均10元安排合作医疗补助资金，地方财政对参加新型合作医疗的农民补助每年不低于人均10元”，“农民为参加合作医疗、抵御疾病风险而履行缴费义务不能视为增加农民负担”。这是我国政府历史上第一次为解决农民的基本医疗卫生问题进行大规模的投入。截至2004年12月，全国共有310个县参加了新型农村合作医疗，有1945万户，6899万农民参合，参合率达到了72.6%。按照“十一五”规划的要求，新型农村合作医疗到2010年的覆盖面达到农村的80%以上。2011年2月17日中国政府网发布了《医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排》。这份文件明确，2011年政府对新农合和城镇居民医保补助标准均由上一年每人每年120元提高到200元；城镇居民医保、新农合政策范围内住院费用支付比例力争达到70%左右。2012年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年200元提高到每人每年240元。农民个人缴费原则上提高到每人每年60元，有困难的地区，个人缴费部分可分两年到位。2013年9月11日，国家卫生和计划生育委员会下发《关于做好2013年新型农村合作医疗工作的通知》：自2013年起，各级财政对新农合的补助标准从每人每年240元提高到每人每年280元。2014年4月25日各级财政对新农合和居民医保人均补助标准在2013年的基础上提高40元，达到320元。全国平均个人缴费标准达到每人每年90元左右。我国新型农村合作医疗制度的立法现状及问题

2.1我国新型农村合作医疗制度的立法内容和现状

内容从立法内容看，多数规范性文件都对新农合的概念、目的、立法依据、基本原则、参加对象、资金筹集和管理、组织管理、医疗服务管理等内容做出了规定，也有极少数规范性文件中规定了参合人员的权利义务和奖惩措施。现有的规范性文件都未严格规定“法律责任”，有的附带在“监督管理”或组织实施等章节中予以规定，但绝大多数的根本没有规定。

立法现状近年来，我国新型农村合作医疗事业蓬勃发展，农村医疗保障的立法也变得越来越重要，这引起了政府及有关部门的重视，党中央和国务院陆续出台了一系列建立新型农村合作医疗的政策，主要有：2001年10月中共中央、国务院颁布《关于进一步加强农村卫生工作的决定》，2003年1月国务院办公厅转发卫生部等部门《关于建立新型合作医疗制度意见》，2003年国务院制定并颁布了《突发卫生事件应急机制》、《国家公共卫生监测信息体系建设规划》、《突发公共卫生事件医疗救治体系建设规划》，2006年卫生部等七部委联合下发《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》等，这些充分表明，我国政府已将农村合作医疗工作纳入了其立法视野。但是我国目前尚未颁布相对健全的有关新型农村合作医疗的法律或行政法规。

目前，我国农村新型合作医疗现行立法主要表现在两个方面。一是部门规章，主要有：《卫生部、财政部关于完善中央财政新型农村合作医疗救助资金拨付办法有关问题的通知》；《国务院办公厅转发卫生部等部门关于建立新型农村合作医疗制度意见的通知》；《中共中央、国务院关于印发新型农村合作医疗基金财务制度的通知》等二是地方政府规章，主要有：湖南省人民政府颁布的《关于加强农村卫生工作的决定》，青海省人民政府颁布的《青海省农村牧区新型合作医疗管理办法》，宁夏回族自治区颁布的《新型农村合作医疗试点工作指导意见》，等。

总之，我国新型农村合作医疗立法还处于起步阶段，虽然有关新型农村合作医疗的法律或行政法规较少，地方政府颁布的规章相对较多，但发展不平衡。新型农村合作医疗法制建设与其他领域的立法状况相比整体滞后，尤其是在农村医疗保障的资金筹集方式、政府职能定位、立法价值取向、法律实施与监督机制等方面仍存在许多的不足。

二、新农合实施中存在的问题 1立法层次偏低，法规之间相互冲突

在全国范围内，新型农村合作医疗制度已普遍推行，但至今国家还没有一部特定的专门针对新农合的法律，新型农村合作医疗制度目前还处于无法可以的状态。虽然在一些起步早、经验较足的地方已制定了一些地方性法规或规章，对当地的新型农村合作医疗工作的开展发挥了积极作用，但是它仍有一定的局限性，缺乏法律和法规的制度保证。而且各地在执行文件时的理解不同，具体的实施也就大相径庭。立法滞后使得其缺乏法律依据，从而使得新型农村合作医疗制度无法得到保障，只能依靠行政手段和政策规定推行该制度。现有的各种决定、条例、规定和通知之间，衔接和联系也不够，甚至有些条例之间还相互冲突。

总之，我国现行的新型农村合作医疗立法，还没有形成一个比较完整的体系，给农村医疗保障法规的实施带来了不良影响。由于没有法律保证，农民对国家农村卫生政策的稳定性信心不足，参加新型农村合作医疗的积极性不高。加上新型农村合作医疗各个主体的权利义务明确，一旦农民的利益受损，很难找到途径寻求法律救济，这严重降低了农民参保的积极性。

2参加新型农村合作医疗的主体不全面

现行的新型农村合作医疗条例均规定了农民是其参加主体，而并未包括没有参加城镇职工基本医疗的农村居民。因此这些农村居民的身体健康就得不到保障，同时也不利于农村的城镇化建设，缩小城乡差别

3管理和监督不规范

（1）信息系统成摆设。参加新型合作医疗农民的各项相关记录都进入计算机管理系统，能有效防止“病后参保”及借用他人医疗证报销这类情况的发生；各定点医疗机构每天把本单位医疗接纳的住院病人以及兑付情况，上传给当地的合管办，合管办也就能及时了解每天的兑付费用情况。

但由于开发新农合管理软件的人往往不参与业务流程的管理，参合人员基础信息的采集、录入、修正等工作量大，出错率高，且错误后不能及时修改；软件缺少资源共享的机制，政府各部门未能将信息共享，致使网络投入与利用率成反比。所以研发与使用信息不对称，使得信息系统成为了摆设

（2）经办人员素质参差不齐。目前多数地方的新农合经办人员都是临时借调或兼职人员来开展工作，无人有编或有人无编的问题比比皆是。随着新农合的推进，管理能力不足的问题日渐突出，一些新农合管理人员政策把握随意性大，存在损公肥私，优亲厚友现象。管理人员数量不足，流动性大；管理经费和日常经费不足，没有明确标准，随意性大，解决渠道不多；管理技术力量薄弱将是新农合政策运行中需要解决的关键环节。

（3）管理力度不够。目前的合作医疗管理模式多为管理机构挂靠在当地卫生局，各乡镇管理机构多设立在卫生院，管理部门既是裁判员又是运动员，“黑哨”现象难以避免；参合家庭身份核定难度大，如何有效杜绝冒名住院仍待探索；医疗机构过度医疗、过度检查以及保护性医疗的问题突出，监督不完善，致使一些参合患者的医疗费用比不参合者的费用高，影响到合作医疗资金的使用效率；不同级别的医院使用一个药品目录，不便于急危重病人的治疗；不同级别的医院之间转诊手续麻烦，参合患者自主选择高一级医院的随意性较大，未形成良好的双向转诊鼓励和制约机制；一些定点医疗机构没有实行先行垫付制度，农民须首先全额支付医疗费用再统一申请报销；医疗服务监督不完善，如何利用起付点、共付比等技术方法来引导病人合理“消费”不到位；新农合缺乏投诉及仲裁机制，医疗纠纷解决渠道有待加强。

（4）监督管理有盲区。按理说，合作医疗是为农民服务的，所有定点医疗机构的基本医疗服务价格和药价全部公开，接受患者监督，每月减免补偿情况还应张榜公示到村，接受群众监督和审计部门审计。在运作流程上一般实行收支分离，管用分离，用拨分离，也就是说收钱的人不管钱，管钱的人不审钱，审钱的人不碰钱，让资金在封闭状态下运行。可在洋县，医院和医疗基金管理部门在既不见农民本人，也没有本人亲笔签名的情况下，只凭“借来”的合作医疗证和户口本就完成了大笔资金的报销。

4异地就医机制不合理 目前，在我国农村普遍实施的新型农村合作医疗属于县级统筹，参合农民只有在县里的定点医院就医才能够享有医疗费用的补偿，这对于在大量在外务工的农民来说非常不方便。他们参保在当地指定的定点医院，但是往往在外打工在外生病不能得到及时医治，所以在外农民参保意义并不大。

5.新型农村合作医疗经办机构的法律性质不明确

新型农村合作医疗的经办机构是各级政府新型农村合作医疗协调小组或管理委员会的下设机构——合作医疗管理办公室，其主要职能是负责基金筹集、使用和管理以及宣传等具体业务工作。因而，其在整个新型农村合作医疗管理体系中处于基础性地位，承担着新型农村合作医疗制度运作最为繁琐和细致的工作。从这个意义上说，能否依法履行职能，将直接影响合作医疗的发展前途。目前因对合管办的法律地位不明确，就其经费来源、人事管理和治理结构等三个方面存在很大的问题，所以致使合管办难以履行自己的责任。

6法律责任的缺失

现行立法对合作医疗中的法律责任问题没有作出规定。而在其运行中，许多情形下会产生法律责任的承担问题，例如，对于参加者没有缴完参加合作医疗费用的责任；对于财政配套资金没有到位的责任，对于未参加合作医疗者用他人名义报销费用的责任；合作医疗在报销制度中病人和医疗机构合谋套取医疗基金的责任或者开人情处方的责任以及滥用职权开回扣药的责任；对于定点医疗机构达不到标准的处理等。若对这些问题不加以明确规定，不利于保障新型农村合作医疗的健康发展。

完善我国新型农村合作医疗制度的立法结构

新型农村合作医疗制度的法律体系构成 4.1.1制定农村合作医疗基本法

长期以来，受城乡之间、地区之间经济社会条件制约，城乡、地区之间社会保障差别很大，尤其是农村，几乎没有社会保障，主要依靠家庭保障。要改变这种状况不是一朝一夕的事，需要长期的经济和文化的增长。因此，为了保证农村新型合作医疗事业有效进行，并长足有序地发展，国家应制定一部全国统一的综合性法律----农村合作医疗法，以此统领相关的行政法规、部门规章、地方法规与规章。在立法内容上，应就新农合制度所遵循的原则、所保障的对象、合作的范围与内容、筹资各方的法定义务与标准、资金的使用与支付、相关的监督提制与法律责任等反方面作出明确、统一的规定，使新型合作医疗的法律规定具体化、一体化，并具备可操作性。

4.1.2构建多层次的新型农村合作医疗法律体系

在制定《农村合作医疗法》以后，国务院根据《农村合作医疗法》的要求，制定相应的《新型农村合作医疗章程》及配套的政策和实施办法，如《农村救助实施办法》、《农村医疗改革方案》等。最后，各省、自治区、直辖市及其它地方立法机关根据当地农村的实际情况，在农村合作医疗法的基础上，在与高层次的法律、法规不相抵触的前提下，制定具体的适合本地特点的地方性法规或规章，以利于当农村合作医疗工作的更好开展。如《新型农村合作医疗实施细则》、《深化农村卫生改革的决定》、《建立新型农村合作医疗制度的实施意见》等。全国人大及其常务委会还可以授权国务院对新型农村合作医疗相关的一些制度进行单行立法。如补助资金划拨制度、专门的财务制度、医药费补偿制度、定点医疗机构管理制度等。新型农村合作医疗是一个多层次、多形式的法律制度体系，相关配套制度的建设与完善关系到制度的实际运行效果，应同样予以重视。在全国性的统一法典出台以后，必须加快、推动相关配套制度的建设，以保障新农合制度运行顺畅，并为各地方政府在制定本地的实施办法和规章制度时提供参考。此外，各地区可以根据当地农村的实际情况，在与全国性法律、法规不相冲突的前提下，由有立法权的地方人民代表大会及地方政府因地制宜地制定了诸如“实施办法”这样的地方立法，但都是原则有余，具体不足，在全国性法律法规出台以后，应在其立法指导下加以补充和完善。有关医疗合作的管理、监督机制，筹资制度等基本问题可以地方法规的形式颁布规范性文件，其他如财务管理制度、就诊和转诊制度、医药费补偿审批制度则可交由地方正读或部门来规范。这样，我新型农村合作医疗保障制度形成以“农村合作医疗法”为统筹，以国务院制定的相关条例为主体，以有立法权的地方人大及地方政府依法制定的地方性法规和规章为补充的完整的法律法规体系。

5.1.3理顺新型农村合作医疗各法律、法规之间的关系 《农村合作医疗法》与相关的农村合作医疗实施办法、地方条例等法规的关系共同构成农村合作医疗的法律法规体系，是有关农村合作医疗法律中不可缺少的组成部分，但两者之间存在着重要的区别：（1）法律地位及效力不同。所要制定的《农村合作医疗法》在农村合作医疗法律体系中处于基础性地位，直接依据宪法的要求和农村社会保障的特点而设定，是一部“母法”，“综合法”，其他则是“子法”，或“具体法”。（2）两者之间立法内容的侧重点不同。《农村合作医疗法》侧重的是对农村合作医疗的共性进行规范，对农村合作医疗的法律制度重构提出总体规范性要求，具有概率性和相对稳定性特点。而其他地方法规是针对某一地区的特定情况而制定的，呈现具体性和相对灵活性特定

新型农村合作医疗法的具体内容的构想

4.2.1健全新型农村合作医疗的异地就医机制

很多地方积极探索新的合作医疗的方法，将定点医疗机构扩展到外地，让参合农民在务工地的定点医院就医后，依然可以获得医疗费用的补偿。这就是所谓的异地就医机制。但是，选择定点医院的首要条件是农民工异地就医价格必须与当地医院价格一致，以统一报销标准，这就限制了定点医院的选择，结果往往只有民营医院才愿意接受这一条件。另外，异地就医还给医疗合作管理机构进行审核和监管带来不便。由此可见，异地就医机制还存在很多问题。我们可以建立异地就医结算机制，探索在外务工农民就地就医、就地结算的办法。推广参保人员就医“一卡通”，实现医保经办机构与定点医疗机构直接结算，允许参加新农合的农民在统筹区域内自主选择机构，而且不应要求价格一致，简化到县域外就医的转诊手续。“一卡通”就诊机制，保证了参合农民选择医疗机构和医生的权利，方便了农民就医，也使各定点医疗机构有序竞争。提高管理效率，强化资金监管起到重要作用，进一步巩固和发展了新型农村合作医疗机制。4.2.2明确新农合主体的权利义务

参合主体享有的权利有：在其患病时有享受规定的基本医疗服务的权利，即在当地合作医疗管理组织的单位就医，并按当地的合作医疗办法和规章制度所确定的补偿范围与比例获得医药费补偿的权利；按规定享有预防保障服务的权利；对提供医疗服务的服务质量、技术及收费标准是否合理进行监督、批评和建议的权利；在由于医疗事故受到损害时，享有依法请求赔偿的权利；在同是指定医疗就医机构的情况下，有转院的犬类；对新型农村合作医疗政策提出合建议的权利等。参合主体要履行的义务有：依法缴纳医疗保险费的义务；遵守新型农村合作医疗制度的规定合理必要使用医疗保险费用的义务；遵守就诊和转诊手续以及其它相关规定的义务等。

医疗服务机构的权利：享受政府定期投入的资金以改善经营条件的权利。享受定点医疗机构经营优惠权，按照相关规定请求管理机构结算医疗药品费用的权利等。

医疗服务机构的义务：为患者提供医疗服务的义务；接受医疗监督机构、审计机构、人民群众监督的义务；为参合主体提供咨询、遵守相关规章制度的义务等。

4.2.3新型农村合作医疗基金的监管

（1）、健全制度。新型农村合作医疗基金应当由合作管理机构统一管理，建立新型农村合作医疗基金专用帐户，专款专用，严禁侵占挪用，各级财政、卫生部门要研究制定统一的基金财务会计制度，规范基金的核算和管理；规范基金封闭运行制度，健全基金支出的内部控制管理制度；加强对经办机构财务人员的培训和业务指导，提高经办机构财务人员业务能力；加大基金监督检查力度，将合作医疗基金的监督检查纳入工作计划，实行基金监督检查的制度化，保障基金安全运行。

（2）、公开信息。农村合作医疗办事机构要通过各种途径，定期向社会公布农村合作医疗基金的具体收支情况，保证参加合作医疗农民的参与、知情和监督的权利。县级人民政府可根据本地的实际，成立由相关部门和参加合作医疗的农民代表共同组成的农村合作医疗监督委员会，定期不定期地对农村合作医疗基金使用和管理的情况进行监督检查。定期在网上公布农村合作医疗最新政策、工作动态，确保新农合信息及时向农民和社会进行公示。

（3）、全程监督。建立基金支付预警系统，若基金支付超过某一数值或违规时，系统会自动报警；所有操作都在系统内留有工作“痕迹”，可随时对操作人员和基金收支过程及结果进行核查。使新农合资金监管由过去以“事后监督检查为主”转变为现在“事前、事中、事后相结合”的全程监控检查。强化财政部门和审计部门对农村合作医疗基金的监督检查。

4.2.4法律责任

1.管理机构工作人员的法律责任

新型农村合作医疗管理机构工作人员有下列行为之一者，视其情节轻重，对其负责人、直接责任人分别给予警告、撤职、开除公职的行政处分和对非法所得进行一定数额的罚款；工作严重失职或违反财经纪律造成新型农村合作医疗基金损失的；贪污、截留、挪用新型农村合作医疗基金或索贿受贿。徇私舞弊的；擅自批准不属新型农村合作医疗补偿项目的。非法所得额比较巨大，情节恶劣构成犯罪的依法追究刑事责任。

2.定点医疗服务机构及其工作人员的法律责任

新型农村合作医疗定点医疗服务机构及其工作人员有下列行为之一者，可视为情节轻重，对于定点医疗服务机构给予取消其资格和没收非法所得，并处一定数额的罚款，对于工作人员给予警告。撤职。开除公职。吊销其职业资格的行政处分和对非法所得进行罚款，构成犯罪的依法追究刑事责任：一，将为参保人员的医疗费列为基金支付的；二，违反用药规定的；三，住院治疗经过不详细和药品使用情况与病例不符的；四，以私权开回扣以及偷换药品的；五，故意滞留病人，不及时转诊延误病情的；六，做假病历，与患者串通套取农村合作医疗基金的等 3.参合农民的法律责任

对参加新型农村合作医疗的农民，逾期不缴纳合作医疗基金，经两次以上催款仍不缴纳的，或不按规定办理农村合作医疗基金登记，变更登记或者注销登记的，由经办机构取消其资格，并上报备案。参保农民有下列行为之一的，应责令退回已发生的费用并可暂停其享受新型农村合作医疗待遇；

一、将本人新型农村合作医疗证件借给他人的；

二、私自涂改病历资料、医药费收据的；

农村留守儿童监护制度的法律研究 篇3

关键词：留守儿童；监护形式；法律规制

全国妇联2013年5月发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》显示，全国农村有留守儿童6102.55万。据不完全统计，2006—2015年10年间，关于留守儿童的舆情事件共计239起。中国预防青少年犯罪研究会也调查发现，只有36.3%的未成年犯在入监之前能够和亲生父母长期居住。由此可见，随着农村留守儿童基数的增大，监护在留守儿童成长过程中起着重要的作用，一旦监护缺失，将会直接导致农村留守儿童侵害他人权益或者被侵害。因此，我们有必要增强父母的监护责任，完善我国的监护制度。

一、农村留守儿童监护类型

（一）农村留守儿童的概念

农村留守儿童是城乡二元结构下的“制度性孤儿”。诸多学者曾对其下过定义，但笔者认为，中国人民大学社会与人口学教授、著名的农村留守儿童问题专家段成荣先生为“农村留守儿童”作过的定义最为准确：指父母一方或双方流动到其他地方，不能长期与父母或父母中的一方在一起生活的农村儿童。

（二）农村留守儿童的监护形式

在我国，农村留守儿童的监护形式主要有四种：单亲监护、隔代监护、同辈监护、委托监护。留守儿童中单亲监护比例56.9%；隔代监护比例33.2%；同辈监护比例2.46%；委托监护比例4.7%。由此可以看出，我国农村留守儿童出现严重的监护权缺失的现象，这正是农村留守儿童自身合法权益受到侵害的重要原因。

二、留守儿童监护制度的缺陷

（一）社会学角度下四种监护形式的缺点

1、单亲监护。指父母两方中的一方外出务工，留下另外一方对孩子进行监管。但是，由于家庭内角色分工不同，在培养、教育孩子时，父亲和母亲常常担任不同的角色。而单亲监护则都由一方来扮演，难免会对孩子的成长产生一定的负面影响。

2、隔代监护。隔代监护多为年老体弱的人群，他们本身就需要他人照料，对留守儿童的监护实际上是无能为力的。且隔代监护人往往文化程度低，教育观念陈旧，不利于未成年人的教育。在隔代监护的模式下，这类留守儿童还会养成以自我为中心、自私自利的性格缺陷，最终导致道德缺失。

3、同辈监护。此类监护的监护人是留守儿童的哥哥嫂嫂或姐姐姐夫等同辈亲友。虽然这些监护人的监护能力较强，但是由于监护人本身也有自己的小孩要照顾，从而势必会导致监护质量下降。留守儿童时常因为同辈监护人生活环境的不断变化而变化，他们必须不断的适应同辈监护人的性格、家庭等，这样便给孩子造成了精神上的负担。

4、委托监护。委托监护是指父母两方都在外打工，不得已的情况下将小孩寄养在亲朋好友家中生活。众所周知，委托监护下的儿童总会有寄人篱下的感觉，且在此种监护模式下，亲朋好友对于留守儿童的监护往往把握不好分寸，在管教孩子时会产生“多一事不如少一事”的心理，最终导致留守儿童无人教育，行為更为恶劣。

（二）法学角度下监护制度的不足

我国现行的监护制度主要由《民法通则》及最高人民法院颁布的《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》加以规定，在立法上采取亲属权与监护权混合的形式。但是由于时代的变迁，就当今社会来说，该规定过于原则、笼统。

1、亲权和监护权界限模糊。法律规定，亲权是因身份关系而产生，是指父母对子女的教育、抚养的义务和管理及处分财产的权利。监护并不一定以身份关系作为基础，法律对监护人权利的规定一般少于其应履行义务的规定。亲权立法中对监护人的父母限制较少；而在制定监护制度的立法中，监护人一般处于国家严苛的督促之下限制很多。我国民法制度中没有设立亲权制度，只是对监护制度进行了抽象化的规定，致使我国监护制度中对于监护的理解很模糊。

2、监护人资格规定的不明确。在《关于贯彻执行<中华人民共和国民法通则>若干问题的意见》第11条规定中，其对监护人资格标准和监护能力的规定很笼统，在实际的司法活动缺乏可操作性。司法解释只规定了担任监护人资格的积极条件，而未规定消极条件，对监护人资格的规定很是片面。

3、委托监护程序有漏洞。目前我国法律并未对委托监护的诸多程序作出规定，委托监护变得十分随意，这样既不利于维护农村留守儿童的合法利益，也不利于国家有关部门对委托监护家庭进行监督和提供帮助。实践中委托双方就委托监护的报酬、费用的承担很少谈及，在未来可能出现的法律责任的分担上仍未做出约定。

三、留守儿童监护制度的法律对策

（一）修改户籍制度及教育制度的法律法规

笔者认为想要从根本上解决留守儿童问题，就必须对留守儿童法律体系进行完善。为此建议加快户籍法律制度和教育制度法律法规、政策的修订，根据全球发展趋势，坚持儿童优先原则并及时纳入我国法律中。全方位关注农村留守儿童教育、监护、人身安全与财产权益，加强留守儿童相关法规政策的针对性，降低社会对农村地区的歧视，重视对留守儿童法律法规政策的制定。

（二）加强父母监护的法律责任

《民法通则》规定父母是未成年人的法定监护人。《预防未成年人犯罪法》也规定：“父母或者其他监护人不得让不满十六周岁的未成年人脱离监护单独居住，对未成年人不得放任不管，放弃监护职责”，所以父母不能放弃自己的监护责任。根据留守儿童情况的诸多问题，法律应该规定父母若不履行监护责任，就会受到法律的处罚，适当时候可以剥夺其监护权。对于委托监护，父母要承担给予监护人报酬的责任。同时，可以强制监护人增强科学教育知识、提高自身修养和素质，充分履行好家庭教育，保证孩子健康成长。

（三）在法律中确立监护人监督的制度

民事诉讼的实践中，法院不允许未成年人的监护人将诉讼中法定代理人的职责委托他人，这导致委托监护中，未成年人无法及时主张权利。而受托人代未成年人行使诉讼权利却受到《民事诉讼法》第57条规定的阻碍。该法律规定受托人在非委托监护期间，若想要成为被监护人的法定代理人，就必须有监护人和法律的双重授权才能得以实现。这样就会耽误维护未成年人合法权益的最佳时间，因此我们非常有必要建立健全委托监护机制，增强其可操作性。（作者单位：河南师范大学）

参考文献：

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[4] 王洁.《论农村留守儿童监护制度的完善》.[J]法制博览.2015年第8期

[5] 林艳琴.《我国未成年人监护法律制度现状检讨与完善构想》.[J]东南学术.2013年第2期

农村医疗保障制度的法律分析 篇4

一、我国农村医疗保障制度现状

《世界人权宣言》第25条规定:“人人有权享受其本人及家属康乐所需之生活程度, 举凡衣、食、住、医药及必要之社会服务均在内;且于失业、患病、残疾、寡居、衰老或因不可抗力之事故致有他种丧失生活能力之情形时, 有权享有保障。”

农村医疗保障制度作为社会保障制度的重要组成部分之一, 其根本价值在于保障社会成员的生存权和发展权, 很好地集结了社会公正、效率和人道等基本的价值准则。纵观世界各国社会保障制度的建立和完善, 无一不是立法先行、法律护航。社会保障法制的建立和完善是社会保障制度得以实现和正常运作的关键。因而我国农村的医疗保障法制的战略性意义就显得尤为重要。

1. 我国农村医疗卫生现状。

目前, 占我国人口近70%的农民严重缺乏卫生医疗服务保障, 而这一情况在西部贫困地区更为严重, 因为随着我国城乡医疗服务供给的市场化和服务费用的不断上涨, 广大农民对医疗卫生服务的可及性在逐步下降。据卫生部统计, 1998年全国卫生总费用为3776亿元, 其中政府卫生投587.2亿元 (占全国卫生总费用的15.6%) ;而且, 全国卫生费用的支出也不合理, 大部分用在了城市, 用于农村的有92.5亿元, 仅占政府卫生投入的15.9%。另外, 根据世界卫生组织2001年公布的《2000年世界卫生报告》, 中国在卫生费用负担的公平性方面, 排在191个成员中的第188位;中国卫生系统的总体绩效评估在全球191个国家中也后居144位。由于政府对农村卫生的投入减少, 农村的医疗卫生状况没能得到改善, 农民防病治病就完全只能掏腰包。一旦患上大病重病, 他们就不得不倾其所有, 或向亲戚朋友东挪西借。所以, 建立和完善农村的医疗服务和医疗保障制度, 已经不单纯是一个公共卫生问题, 而是关系到国计民生的一件大事。

2. 影响农村医疗保障制度发展的内因。

(1) 农村经济发展水平较为落后且存在地区差异。改革开放30多年来, 由于地理环境以及历史等多方面原因, 农村各地的经济发展水平差别很大, 而农村经济的发展水平直接决定了医疗保障的模式和保障水平。因此, 要在全国范围内推行农村医疗保障制度, 就不得不考虑当地的经济状况以及农民的经济承受能力。在我国经济发展水平较高的东部地区, 农民收入水平普遍较高, 地方经济实力较强, 依靠地方政府和社区集体经济就可以建立起较为完善的农村医疗保障机制。而对于经济发展十分落后的广大西部地区, 医疗卫生资匮乏, 加之地方政府财力有限, 农民的经济承受能力很弱, 要建立起较为完善的农村医疗保障制度, 绝非易事。

(2) 农民的传统文化观念根深蒂固。中国农村的文化观念具有鲜明的特点:他们往往具有强烈的家庭或家族自助、不求“外人”的观念, 团队意识淡薄。他们重视伦理宗法, 这就使得农民日常生活中的“互助共济”更多的是以血缘、情缘和地缘为基础。加上迷信心理严重, 很多农民认为患病是自己运气不好, 而不去求医看病或参与农村合作医疗保险, 这一点在年长的人身上表现更为严重。

(3) 农民对医疗保障的认识有限。我国农村人口文化程度较低、医学知识有限, 对疾病风险的认识存在着差距。农民自身思想认识的局限性, 看问题只看眼前利益, 因此他们更关注能解决基本生活的诸如扶贫与灾害救助等保障项目, 而对于医疗保障没有明确地认识。同时, 由于允许自愿参与, 这也导致合作医疗面临严重的逆向选择问题。合作医疗的积极参与者, 往往都是家庭经济困难的人, 这就造成合作医疗资金数量有限, 合作医疗难以发挥预期效果。农民既是农村医疗保障制度的受益者, 又是农村医疗保障制度运行中的主体, 缺少农民的参加, 农村医疗保障制度失去任何意义。

3. 影响农村医疗保障制度发展的外因。

(1) 政府在农村医疗卫生服务上资金投入不足和政策上的缺失。从社会保障资金的来源来看, 通常是个人、集体 (或企业) 、国家各投入一部分, 并且国家的投入应占最大的比例。当前我国财政对农村基本社会保障投入严重不足是造成整个农村社会保障资金不足的主要原因。投入不足主要表现在两个方面:一方面财政投入缓慢增长与人民生活水平普遍提高的状况不适应, 投入总额不但没有随着经济的发展而增加, 反而下降, 而且这一点有限的资金还常常被挪作他用。另一方面, 长期以来, 社会保障资金投入重城市轻农村、重工业轻农业现象非常严重。从国家的投资看, 对农村社会保障的投入只相当于城市的1/8, 农村人均国家社会保障投资仅为城市1/30。

(2) 农村医疗保障水平低。主要体现在层次低下、范围狭小, 覆盖失衡、项目不全、社会化程度不高、保障标准欠科学。建立社会保障网络的乡镇不足50%, 建立社会保障基金会的村委会更是低于20%。没有建立社会保障机构的地区, 个人缴纳的公益金只是赡养无儿无女的孤寡老人。加上政府对农村医疗保障制度实施的监管力度不够。而且大部分乡镇企业和私有企业对农村劳动者的社会保障基本上是空白。目前大部分地区的农村社会保障项目不全, 各保障项目之间缺乏有机联系, 没有相应的配套政策措施。

(3) 农村医疗保障模式陈旧落后。我国现行的保障模式, 主要是现收现付和略有节余。现收现付模式不能适应中国正在进行的显著的人口年龄结构变迁, 不能保证经济的可持续增长。继续运用现收现付为基础的社会保障模式, 乡镇企业所承担的巨大的社会保障职能必然会成为农村社会现代化的巨大障碍。同时现收现付模式会增大农村居民对于未来支出的不确定性预期, 增大他们的储蓄倾向。

(4) 农村医疗保障缺乏完备的法律框架。尽管宪法对全体社会成员享有国家提供的物质帮助权作了明确的规定, 而且在一些法规中也有一些关于社会保障或有关社会保险、社会救济、社会福利等内容, 但整个社会保障还处于较低层次, 这在管理上就缺乏宏观指导和协调。综观我国目前的社会保障立法, 虽然数量庞大, 但都是以行政法规、地方性法规、地方性规章甚至更低层次的行政性文件出现的, 至今未有一部专门性的法律。这些层次较低、多带有“暂行”字样的法规根本不能使社会保障立法形成体系。这种立法严重滞后的状况与社会保障制度在我国社会生活中的地位是极不相称的, 同时也与我国《立法法》的有关规定相冲突。

社会保障的各项制度关乎国计民生, 对于这样的内容仅由行政机关以行政法规、行政规章的形式对其加以规范实属不当。由于立法条件往往尚不成熟, 而现实问题又有立法必要, 权宜之计就是许多本应由国家立法机关行使的立法权最终为国家行政机关所行使, 其结果是造成行政立法的过度繁荣。在农村医疗保障方面, 立法情况更是如此, 如2002年发布的《中共中央、国务院关于进一步加强农村卫生工作的决定》, 2003年1月10日卫生部、财政部、农业部联合颁发的《关于建立新型农村合作医疗制度的意见》等, 都还是完全停留在行政法规、规章的层面上。这种立法层次低的法规、规章会产生很多不良后果:首先是立法的随意性大。从立法程序上看, 一个法律的出台必须经过广泛的征求意见和严格的制定程序。程序上的审慎就有助于法律本身质量的提高。而低层次的立法由于没有高层次的立法在程序上的严格要求, 故往往随意性较大, 变动频繁, 缺乏作为法律应有的稳定性和权威性。其次是规范性不强。较低层次的法律规范对于条文的钻研往往不够精细, 表达不够周延和准确, 难以准确地表达立法本意。再次是较低层次的法律其法律效力也相对较低, 约束力较差。因此, 它也难以达到有效规范人们行为的目的, 起不到其应有的作用。所以, 我国应当尽早制定《社会保障法》, 将农村医疗保障方面的立法纳入其中, 才能更好地保障农民享有医疗保障权利。

另外在我国的立法中, 受宜粗不宜细的立法思路的影响, 使得法律条文过于简略抽象, 运用起来缺乏可操作性, 实践中不得不通过司法解释来弥补, 甚至司法解释的条文数和字数均超过法律本身。同时由于法律条文规定得简略、笼统, 也就为法律的执行者留下了过大的自由裁量余地, 使执法者有可能根据自己对法律的理解来决定有关事项, 容易造成执法上的不统一和偏差。立法上的简略和不严密, 就有可能为执法腐败、司法腐败留下可乘之机。

从我国已制定的社会保障方面的法规的篇幅来看, 其条文和字数都很有限, 这种条文的简略势必导致内容的不确定和适用时的困难。采用这一立法思路尚无可厚非, 但在社会保障制度发展到今天, 立法也有大量国外经验可以借鉴的前提下, 仍采用这一模式就值得商榷了。所以, 制定规范详细的法律, 在我国并不是立法技术问题, 而是立法思路问题。我们可以在制定《社会保障法》的基础上, 将农村医疗保障制度方面的条款纳入农村社会保障范畴之中, 打破原有的宜粗不宜细的立法思路, 制定出一部详细、方便适用、质量较高社会保障法律是可行的。

二、完善我国农村医疗保障制度的法律对策

虽然, 我国目前农村医疗保障制度存在各种问题, 有内因有外因, 但是有问题就必须要面对和解决, 特别是农民这样一个对中国经济发展作出了巨大的牺牲和贡献的群体, 政府更不应该去回避。

1. 完善我国农村医疗保障制度的立法。

建立并完善医疗保障体系, 没有法律的支撑和保护是不行的。从世界范围来看, 关于社会保障的立法主要包括两种:分散立法模式和综合立法模式。二者各有利弊, 关键还是要结合本国的实际情况来选择。在我国目前社会保障立法接近空白的情况下, 应当首先制定出《社会保障法》, 作为基本法律来确定关于社会保障的基本原则、立法方向、目标等。在这个前提之下, 逐步对各类社会保障结合其各自的特点来给与普遍的法律保护。就农村医疗保障来说, 就应当制定《农村医疗保障法》。这样的分散逐个立法虽然成本较高, 但是由于各类不同的社会保障有着不同的目的和特点, 因而更符合我国的国情需要。

立法需要解决很多本质的和制度的问题。从本质上看, 需要解决立法的目的、目标和基本原则问题。我国目前城乡发展还不平衡, 农村的总体经济发展水平不高, 农村医疗保障制度的建立还处在改革探索之中。对此有不同的观点。第一种观念认为应当从农村的实际情况出发, 实行城乡不同的医疗保障制度。另一种观点认为农村社会保障的最终目标应当是城乡社会保障体系的一体化, 当然医疗保障也不例外。在城乡二元的结构下, 不仅不能缩小城乡之间的差距, 而且使得本来就有限的社会资源被过多的配置到了城市, 这样农村的公共卫生体系就显得更为薄弱。不仅看病要去距离较远的大城市, 而且当低收入的农民面对一个统一以城市标准制定的医疗费用时还存在看不起病的情况。笔者认为医疗保障不仅仅是为了满足城市居民, 而更多的要保护经济能力相对更弱的农村居民。因而笔者同意第二种观点在立法时我们要设立建立城乡一体化的医疗保障体系作为立法目标。

在设计立法具体制度的时候, 我们应当结合农村的实际情况, 制定出具有实用性, 覆盖广、互助共济的制度方案来。不仅要有单独制定《农村医疗保障法》, 同时还要建立完善其他配套的法律规范。比如在《刑法》中对于贪污、挪用医保基金的非法行为追究其刑事责任。

建立农民基本医疗保障制度应当坚持国家支持的原则, 从农村实际出发, 因地制宜, 以保障农民基本医疗为目标, 以制度建设为核心, 与农村医疗保障服务网络建设相配套, 农民的基本医疗保健与农民个人投入、农村社区经济、企业、慈善机构、外资机构等方面的捐助相结合, 采取有力措施, 加快建设步伐, 争取早日实现农村卫生服务体系与城市接轨, 最终建立起城乡一体化的医疗保障体系。

2. 加强政府在农村医疗保障中的职权作用。

农村医疗保障制度的建设, 与政府的支持与引导是分不开的。在构建农村新型社会保障体制的过程中, 国家承担着不可推卸的职责。政府在社会保障制度中起主导作用。

首先, 要理清管理主体的关系。在我国, 合作医疗制度的主管工作由卫生部掌握, 而农村中的职工性农民群体医疗保障问题却由劳动和社会保障部主管。管理主体上的混乱, 导致我国在农村医疗保障制度的立法和管理上, 无所适从, 而且容易造成农村本来就少的医疗卫生资源和管理资源的浪费。因而, 农村医疗保障制度要进一步完善和统一, 就要明确管理主体之间相互的职责, 加强卫生部、劳动和社会保障部以及其他部位相关政策的联合立法。

其次, 明确中央政府和地方政府承担的农村医疗保障责任。在政府系统内, 中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态, 已经影响到社会保障的运行和社会保障制度的完善。农村医疗保障制度的建立, 涉及到中央政府和地方政府财政支持, 究竟其支持方式和力度是如何的, 是涉及到税费改革及中央与地方财权划分等复杂的问题。中央政府与地方政府承担的农村医疗保障责任划分, 首先要坚持与各地的经济发展水平相联系原则。中央政府主要是宏观调控, 平衡地区间的医疗保障状况, 地方政府则是解决好当地的医疗保障问题。其次, 要完善分税制, 从根本上分清两者的财政支付关系。这也是进一步明确中央和地方承担的农村医疗保障责任, 确定各自的主要承担农村医疗保障项目的基础。最后, 以法律形式规范中央政府和地方政府的责任划分。以法律的形式予以规范, 并不必然意味着需要因此制定一部单独关于责任划分的法律, 可以融入到规范社会保障方面的综合和相对综合的法律, 在实现形式上可以灵活。

3. 加快农村医疗体制改革。

农村医疗保障制度的建立和推行, 由政府主导。但是具体的医疗保障的服务, 却由医疗机构提供。医疗保障制度属于公共品的范畴, 具有非市场性和非排他性的特征。在我国有关农村医疗保障的医疗机构, 很难界定它是否是市场主体。因为一方面它要维护医院的收支平衡, 另一方面却要提供公共性服务, 这就让它对农村医疗保障的费用的控制缺乏利益驱动。政府要推动医疗保障制度的有效运行, 必须采取一些可行的措施, 加强对医疗机构的监管。首先, 实行医药分开, 减少医疗机构谋取自身利益的渠道。其次, 鼓励多种医疗机构的协调发展。要合理评定农村医疗机构技术等级、按技术等级进行医疗机构的职能定位、按等级确定医疗设备与人员的配备水平、按等级确定医疗诊治收费水平, 实行医疗和医药分业管理、区分门诊和住院医生等等。最后, 要建立医疗项目的严格审查机制。对医疗费用的补偿标准、医疗器械的适用费用标准进行统一规定, 增加医疗体系的透明度、公平公正性, 以确保医疗保障的社会效用最大化。

4. 依法保障农村医疗保障资金。

对于农村医疗保障资金, 采取“以个人缴纳为主, 集体扶助为辅, 政府适当支持”的原则, 通过各种制度设计和创新, 保证农民、集体和政府的筹资渠道的畅通。在法律关系中强调权利与义务的统一。但在社会保障制度中, 权利与义务的关系要复杂得多。在发达国家的社会保障制度中, 政府和企业承担的义务大, 而个人承担义务较小。因此在各国的社会保障制度改革中, 强调要对权利和义务重新安排, 把个人义务提到较高水平。但是在社会保障领域权利和义务不可能在个人层次上统一, 只能在社会层次上达到基本平衡。尽管现行的农村医疗保障制度的资金筹措在形式上已经具备了政府、集体、个人共担的轮廓, 但这个轮廓还不十分清晰, 这在一定程度上损害了主体各方的积极性。政府与乡村集体的责任划分不清, 客观上制约并限制了集体可以分担的农村医疗保障责任;中央政府与地方政府的责任划分不清, 形成了中央政府压力日益增加并被强化, 地方政府多半缺位的格局。因此在农村医疗保障制度改革中政府必须更加重视农村的医疗保障, 增加农村基层公共卫生支出使政府投资向农村倾斜;在分级管理的财政体制中, 各级地方政府每年要从财政上设立农村合作医疗基金用于对农村合作医疗的投入。目前农村合作医疗仍然是农村医疗保障制度的主要形式。合作医疗所需的资金, 主要来源于农户、县乡政府、中央财政。在经济不发达的农村地区和贫困地区, 地方政府的财政困难, 农村企业也不发达, 筹集合作医疗资金的更加困难。随着地方财政实力不断增强, 有条件的地方还要随着经济实力的增强逐步提高国家部分的补助标准。对于农村“五保户”参保的个人部分可由民政部门解决, 对农村贫困户、特困户的个人部分, 可由地方财政负担, 这样也体现了社会主义制度的优越性。对于经济实力发展较快的村集体经济组织要给予本地的合作医疗制度予扶持, 鼓励乡镇企业、社会团体、慈善机构和个人资助新型农村合作医疗制度, 以此壮大合作医疗, 逐步增强其实力, 扩大受惠覆盖面。

但在目前情况下, 过多强调政府在农村医疗卫生上的投入是不现实的, 它只能增加政府的财政负担, 弱化农民个人筹资, 调动不起各方参与农村医疗保障制度建设的积极性。因此, 农民个人出资仍是农村医疗保障资金筹措的主要形式, 我们可考虑将以前的农业税转化为农民缴纳社会保障税, 征收后专户储蓄, 专用于农民养老和医疗保障等方面, 并且可以积累使用。这样做的好处是:不重新征收社会保障方面的税收, 农民在心理上易于接受;健全了中国的社会保障制度, 缩小了城乡社会保障水平的差距, 对农民的社会保障不但可以全面实施, 而且还可以节约新税收征收成本。

三、结语

农村医疗保障是一个相当复杂的问题, 仅仅依靠立法并不能解决所有的问题。应该说, 农村医疗保障体系的建立是一个以合作医疗制度为基本的多层次、多需求的系统工程。这个系统的发展势必与农村整个社会保障制度建设的进程息息相关。建立农村医疗保障制度, 是广大农民的共同呼唤, 它既关乎每一个农民的切身利益, 也关乎中国城乡协调发展、工业与农业共同进步的大事, 值得每一个中国人的关注。

摘要：农村医疗保障体系的建立是一个以合作医疗制度为基本的多层次、多需求的系统工程。因而有必要实行农村医疗保障制度的法制化, 加快农村医疗保障制度建设, 保持社会的稳定与和谐。

关键词：农村,医疗保障制度,立法,行政

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农村法律援助制度 篇5

摘要：农村新型合作医疗制度是农村社会保障的重要组成部分之一，农村社会保障又是解决三农问题的核心。如今新型的合作医疗制度快速发展，在收获成效的背后也有困难重重。法律没有及时提供制度上的保障是对其发展造成阻碍的一个重大原因。为了完善新型合作医疗制度，我们应该坚持科学原则，从制度建设入手，逐步建立规范一个合理科学便民高效的合作医疗制度，并且加强医疗配套改革制度建设工作，从而切实保障农民的医疗需求。

关键词：农村新型合作医疗；法律完善一、四川省新农合现状分析

（一）参合人数多，参合率大幅度提高。2003年，新型农村合作医疗制度在四川启动，在都江堰等5个市县率先试点，参合的农民在看病和接受治疗时可以得到一定比例的补偿。2003年刚启动时四川参合人数为146.33万人，参合率仅为69.65%，直到2014年全省新农合参合率达99.29%。目前已经实现全省区域的覆盖。

（二）新农合制度的更新与报销比例的调整。第一，推行分级诊疗。2015年四川省卫生和计划生育工作会议在成都举行，此次会议提出四川省是全国第一个全面推行分级诊疗的人口大省。通过出台新农合新政、畅通双向转诊渠道、制定规范转诊标准、完善基药配备政策，分级诊疗制度首次出现便取得了一定的效果。第二，调整报销比例。2014年10月实施分级诊疗以来，部、省和市级大型医院诊疗量月均环比增幅出现下降，县级及以下医疗机构诊疗量月均环比增幅呈现上升。在分级医疗制度实施后，2014年新农合报销政策更多向基层医疗机构倾斜，县级定点医院报销比例较去年上调2%，市级定点医院、省级定点医院和省外非定点医院分别下调5%。较合理的统筹了医疗资源，使农民得到更多的看病就诊的机会。据《2014年四川省新型农村合作医疗统筹补偿方案》，新农合住院费用，定点乡镇卫生院报销比例为90%，县级定点医疗机构报销比例为82%，市级定点医疗机构报销比例为65%，省级定点医疗机构报销比例为55%，省外非定点医疗机构报销比例为45%。

（三）新农合筹资标准提高。2003年刚刚启动之时，有的市县每人每年参合资金仅为10元，2015年新农合筹资水平提高到每人每年不低于470元，其中政府补助标准不低于380元，个人缴费不低于90元。（数据来源于人民网和四川新闻网）

二、目前新农合存在的制度缺陷

（一）新农合制度缺少统一的法律规定。从以上数据可以看出，新型农村合作医疗从启动开始就得到了良好的反响，在各个试点地区的农民群众的医疗保障都得到了不同程度的提高，医疗问题的解决可以给广大人民提供实实在在的实惠，因此此项政策是深受群众欢迎的，但是，新型农村合作医疗制度发展的如此之快的势头下，法律并没有制定出一个统一的规则，而是仅仅依靠每个地区根据每个地方的情况去制定了不同的规章制度。

（二）筹资制度存在的问题。第一，筹资水平低。虽然筹资标准在逐年递增，但是筹资水平仍然很低，无法解决农村居民一人生病拖垮全家的状况。新农合总基金入不敷出2015年四川省参合农民个人最低标准交90元，政府对每个参合农民配套资金是380元，2015年城镇知道职工医保每个人当年度缴费达1051元，相当于新农合个人筹资的10倍，由于筹资水平低新农合实际补偿水平维持在较低的水平，所以新农合只能说提供的是基本的医疗保险水平。第二，筹资渠道单一。新农合实行的是农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，但是有多多数地区集体经济的衰落，新农合的资金来源主要是政府补助和个人缴费。其中政府补助占大部分。

（三）新农合定点医疗机构管理混乱。第一，定点医疗的确立没有引入竞争机制。因为没有法律的明确规定，没有立法对于实施细节的管控。二级以上定点医院出现药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象。管理系统和住院台账中甚至出现矛盾的数据。第二，小病大养的现象普遍。经调查发现，在乡村卫生院、或个体门诊只需花几元、十几元就可以治愈的常见病，诸如一般性感冒等小病，而参合对象却要住院治疗，因为只有住院才能报销，住院越长报销越多，出现了“小病大养”现象。一些医疗机构为了自身利益，对参合病人“小病大治”，开贵药，甚至出现“挂床住院”“冒名顶替”的恶劣情况，给新农合基金造成巨大的压力，造成资金的浪费。

（四）新农合制度运行过程中程序性法律缺失。在一个制度实施的过程中会涉及到很多的程序法律方面，报销程序、筹资机制的建立、基金安全性管理与运行、运行的监督等方面。筹资机制需要建立起来，其中包括：明确主题，建立更加多元化的筹资途径，筹资的方式和筹资的额度等方面。关于资金的运行与监管更需要一个体系化的法律规定来保障资金。对专项基金的安全性提供制度保障和监督。

三、解决问题的相关建议

（一）应建立统一合理的医疗制度。第一，坚持科学原则。科学统筹的法律规范会给制度的运行提供保障合理分配资源，所以建立新型农村合作医疗法律制度必须坚持科学原则。第二，法治原则。从立法执法守法到法律监督都必须遵守法律，做到依法办事，树立法律制度的权威性。使新农合制度运行从开始到结束都有序有效的进行。第三，适度原则。在保障水平上要坚持适度保障，既保障这项制度的持续运行，又保障医疗资源不会被浪费。

（二）明确新农合制度的法律定位。我国和大部分已建立农民医疗保障制度的国家有很多相似之处，可以用医疗保险制度代替合作医疗制度。从而把合作医疗制度纳入保险法。同时，从长远来看，在农村建立医疗保险制度也是必然的选择。

（三）加强立法工作，建立相应的法律规范。第一，明确筹资机制。新农合医疗经费主要来源于农民资源缴费及各级政府补助，通过立法明确个人筹资和政府补助的比例，明确随着经济社会发展逐步增加的补助比例、接受捐助等多元化的筹资渠道。对于极其贫困的家庭，极其贫困的地区政策应予以倾斜，对于特困户、优抚对象加大补助力度。第二，建立新农合医疗管理和监督。首先，改变新农合医疗的运作单靠卫生部门的局限性，转“人治”为“法治”。主管部门可以根据实际情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，为监管提供便利。其次，加强审计与监督，加强对合作医疗的资金的监督，确保经费适用的公平与公正，合作医疗管理不善与基金不公平是合作医疗的主要障碍。因此要定期对合作医疗实施情况进行监督检查和严格审计。定期向人民政府回报工作并接受同级人民代表大会的监督。第三，明确报销比例。新农合制度应该对报销比例做出明确的规定，医疗费用的报销比例应该由各地定点医疗组织根据筹资的金额和以往医疗费用实际支出情况。把报销比例控制在一个行对合理的范围。明确报销比例的下线，防止报销比例太低而达不到保险的效果。也不能太高造成对基金的过度适用损害其他参合人的利益。

四、小结

综上所述，我们需要充分了解新型农村合作医疗保险法律制度的特点和定位。在推行新型农村合作医疗制度的过程中，坚持法治意识，进一步完善法律制度。科学合理地解决长期困扰农村的因病致贫的问题。快速实现全面小康，和谐社会这一政治目标。如今政府大力支持三农事业的发展，我们要运用科学知识，分析实际情况，用我们的智慧解决现实与法制上的困难。振兴农业农村农民。（作者单位：四川省社会科学院研究生院）

参考文献：

浅议农村社会保障法律制度的完善 篇6

关键词：社会保障权 农村社会保障法 立法

中图分类号:F061.4 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2007)12-089-02

社会保障法是指根据社会政策制定的，帮助公民克服生存风险、扶助弱势群体生活安全或促进大众福利的立法。《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：农村养老保障以家庭为主，同社区保障、国家救济相结合，有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度，以及建立新型农村合作医疗制度、实行对贫困农民的医疗救助的方针。确定了农村社会保障体系的建设基本价值取向。我国宪法已经确立了农村社会保障的法律地位，目前农村人口占我国总人口80%以上，但长期以来农村社会保障始终处于中国社会保障体系的边缘,有相当的社会保障的内容将整个农村人口排挤在体制以外。因此，完善农村社会保障的法律制度已经成为当务之急。

一、 完善我国农村社会保障法律制度的必要性

1.完善农村社会保障法律制度是现阶段农村社会保障发展水平的需要。现阶段我国农村社会保障发展水平偏低，使得加快农村社会保障法制建设成为必然要求：第一，我国农村社会保障水平明显低于城市。这是由于长期的历史原因，也是由于城乡之间在生产社会化程度、就业、社会分配、收入消费结构等方面存在明显的差别，因而城市和农村的社会保障不宜采取统一的模式，但城市和农村的社会保障同样都需要发展。第二，现行的农村社会养老保险是以个人交纳为主，集体补助不到位，国家在农村的政策扶持力度太小，使得在缺乏法律的强制性规定下，仅靠政策难以使社会保险在农村的覆盖面扩大。第三，农民觉得“保险无保障"，不能解决基本生存问题，缺乏参保积极性。例如：按民政部的《农村社会养老保险交费领取表》计算，每月交2元，交费10年后每月可领4.7元，15年后每月方可领取9.9元。

2．完善农村社会保障法律制度是新时期农民生产、生活保障的需要。在计划体制下的农村以集体保障为主体，家庭保障和国家救济为补充，随着农村市场改革深入，迫切需要建立一个适合我国国情的，根据立法享受的，由社会提供必要物质帮助的农村社会保障制度。首先，现阶段农村家庭保障逐渐瓦解；工业化与城市化使很多农民从第一产业转到第二、三产业，往往没时间照顾家庭；生育观念的转变使家庭规模逐渐缩小，传统的农村家庭保障功能弱化。其次，土地保障功能降低，农业的收益小，在遇到自然灾害和年老、疾病时无法保障基本生活。特别是对于被征地农民，除了土地补偿、安置费外，其就业、养老、医疗等社会保障也需要获得法律保障。再次，社区保障受经济发展水平限制。社区保障适用于集体经济实力比较雄厚的社区，其实施范围比较窄。虽然现阶段农村家庭保障、土地保障、社区保障在农村社会保障法律制度不健全的情况下仍然发挥主导的作用，但从长远规划来说社会保障是市场经济条件下农村可持续发展的必然要求，而健全的农村社会保障法律制度又为农村社会保障实施提供法律保证。

3．完善农村社会保障法律制度是实现社会保障权，维护人权的需要。社会保障权是公民的一项重要的人权。2004年3月14日，十届全国人大二次会议，把“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度"以及“国家尊重和保障人权"写入了宪法。我国于1997年10月27日签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，承认人人有权享受社会保障。要实现占中国绝大多数人口的农民的社会保障权必须尽快建立起完善的农村社会保障法律体系。

二、我国现行农村社会保障法律制度的不足

1．立法层次低，法律体系不健全。社会保障法是一个独立的法律部门，其效力仅低于宪法，由全国人民代表大会制定的《社会保障法》仍处于起草阶段。国务院及相关部委颁布的行政法规和部门规章大多以“规定”、“试行”、“暂行”、“决定”、“意见”、“通知”的形式出现，农村社会保障的相关内容，主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。如民政部出台的《县级农村社会养老保险方案》、《农村社会养老保险基本方案》、《关于进一步做好社会养老保险工作的意见》；劳动与社会保障部办公厅颁发的《2002年农村养老保险工作安排》等，立法层次偏低。各地分散的地方立法使社会保障制度难以统一，它带来的结果将是社会保障立法严重缺乏权威性和稳定性。关于农村社会保障的立法在许多方面仍属空白。目前还没有一部基本法来规范农村社会保障法律制度，仅有1994年由国务院颁布，2007年3月由民政部等相关部门修订的《农村五保供养工作条例》一部较高层次的行政法规，其他方面均缺乏法律的规定。民法、刑法、劳动法等部门法中缺少相应的配合，现有的零散颁布的各种条例、规定、通知和规定，相互之间缺少必要的衔接，不能形成配套法律体系，使农村社会保障法律体系不健全。

2．现行社会保障法规、规章适用范围窄。从各种有关社会保障行政法规、规章的适用范围来看，其适用对象主要为城镇的各种企业。如1999年1月国务院259号令《社会保险费征缴暂行条例》，基本养老保险、失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，实行企业化管理的事业单位及其职工。基本医疗保险征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，国家机关及其工作人员，事业单位及其职工，民办非企业单位及其职工，社会团体及其专职人员。失业保险的征缴范围是国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工，事业单位及其职工。广大农村未被纳入社会保障的范围。

3．实施机制弱、缺乏法律责任机制。现行社会保障法规中缺乏法律制裁措施，目前最为突出的是对挤占、挪用、截留社会保险基金的行为得不到及时的惩治。我国刑法缺乏对这些行为规定为犯罪进行惩治的条款。一些地方政府利用掌管农村养老保险基金的便利条件而挤占、挪用和挥霍的情况时有发生，有的将社会保障基金借给企业周转使用，有的用来搞投资、炒股票，更有甚者利用职权贪污、挥霍，致使农民的“保命钱”大量流失，一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构，这些机构有的因经营不善亏损破产，致使存入的农保基金无法取出造成损失，形成支付危机。

4．缺乏法治环境，维权意识差。在农村特别是经济不发达地区，缺乏法治宣传与教育，农民缺乏法律知识，利用法律手段维护自身权益的意识不强。法治意识淡薄，办事靠经验、凭感觉。长期以来，形成了政策盲区，维权弱势。如：有的企业通过召开职工（或股东）大会，拒绝参加社会保险。2004年12月1日颁布实施《劳动保障监察条例》，加大了劳动和社会保障执法力度，在各地成立了专门的劳动保障监察机构，使社会保障“执法形象”得到改善。加强覆盖农村的劳动保障监察员队伍的建设和执法环境建设，提高农民维权意识，是改善农村社会保障执法环境的重要途径。

三、完善农村社会保障法律制度的建议

1．建立多层次的农村社会保障法律体系。首先，建议正在起草的《社会保障法》将农村的社会保障放在与城市同等重要的位置，有了城乡统一的社会保障基本法才可以将农村社会保障制度的运行纳入统一的法制轨道。然后在社会保障基本法律的基础上，进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》的立法工作。以及农村社会救助；农村社会福利；农村军人及军属优抚等单行法规、规章的制定。其次，建议在修改社会保障相关法律时，将能够适用农村的内容包括进去。将其中歧视、排除农村和农民社会保障的内容加以删除、把农村和农民纳入社会保障法律、法规的覆盖范围，如修改《劳动法》时，适用对象包括农村生产经营主体。在此基础上逐步制定城乡统筹的社会保障法律、法规。

2．强化解决农村社会保障的司法机制。建议在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院。既可以增加人民法院的办案效率，又可以更好的保护当事人的合法权益．我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度，农民的权利意识淡弱，更缺乏法律知识，由于权利主体的强势地位，难以投入大量的时间、精力和昂贵的诉讼费用，因此，还可在农村建立专门的社会保障争议仲裁和调节机构，既节约司法成本又可以省去农民的讼累和诉讼费用。另外，要加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中，而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。诉讼费用的高昂也使困难农民望而却步，法律援助的实施可以有效地解决以上难题。

3．与其他法律部门的立法内容衔接。为保证社会保障法律规范的有效实施。建议在修订《中华人民共和国刑法》时增加对挪用、挤占社会保险基金的行为情节严重构成犯罪的制裁措施；必须通过立法解决社会保险费的收缴问题，加大强制收缴社会保险费的力度，对欠缴、拒缴社会保险费的，建议在正在起草中的《社会保险法》规定追究相应的法律责任；在民法中增加对于企事业单位拒不为员工支付社会保险金的，致使员工的社会保障权益受到侵害的，该员工可通过提起侵权之诉寻求救济。2007年10月1日开始实施的《物权法》第一百五十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。而我国现行《土地管理法》及相关法规、规章规定土地补偿费、安置费中没有包括社会保障费用。因此，建议失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费从征地补偿费、安置费和政府土地出让金中安排，计入征地成本，由用地单位或当地政府交付。

［塔里木大学校长基金课题，项目编号：TDSKSS06008］

参考文献:

1.朱崇实.社会保障法［M］.厦门大学出版社，2004

2. 崔秀荣.我国农村社会保障法律制度的环境条件［J］.当代经济，2004(1)

3. 九三学社中央信息中心. 关于建立健全农村社会保障法律体系的建议http://www.93.gov.cn.

4.申长永.建立农村社会保障制度的法律思考［J］.集团经济.2006(26)

5.童星,张海波.现阶段农村社会保障［J］.淮阴师范学院学报哲社版，2005(2)

6.林榕.健全农村社会保障法律制度的探讨［J］.三明论坛，2005(3)

（作者单位：塔里木大学经济管理学院 新疆阿拉尔 843300）

我国农村养老保险法律制度研究 篇7

一、我国农村养老保险法律制度的欠缺与不足

从新型农保的建立, 到城乡养老保险的逐步融合, 在我国农村养老保险法律制度中, 公平与平等的法律理念逐步得到了体现、贯彻与落实。但在制度运行的过程中, 一些问题与缺陷也暴露出来。

(一) 立法存在滞后性与不完善

对农村养老保险的规定, 集中体现在国务院制定的规范性文件之中。尽管立法为适应时代发展的需要而进行了修订, 但现有立法存在的缺陷同样存在。较低的立法层级、并不十分完善的立法规定、过于笼统的立法语言, 都成为现有立法饱受诟病的根源。农村养老保险是一项复杂而艰巨的事业, 需要完善的立法作为依托, 而立法的滞后与不完善, 势必会对农民养老保险权益的维护产生不良的影响。

(二) 养老保险法律制度强制性及可操作性较差

自愿参保, 是现阶段农村养老保险的基本精神, 体现了对农民意愿的尊重与维护。但过分强调自愿, 意味着农民参保的积极性始终无法充分调动起来, 导致参保的农民大多是年老体弱者, 青壮年参与的热情尤其要低。这对于我国农村养老保险事业的持续发展显然是不利的。此外, 对于村集体补贴, 现有法律规定的可操作性不强, 导致部分村集体在补贴养老保险金时过于随意, 法律制度在落实上也面临着障碍与难题。

(三) 养老金面临贬值风险

要真正实现养老的目的, 养老金的作用发挥是关键。但随着社会的发展, 老龄人口的不断增加, 养老金又难免会面临贬值的风险。如果解决不了这一问题, 在不断面临通货膨胀的背景下, 养老金可能会在养老的问题上“有心无力”, 长远来看, 也会影响广大农民对养老保险制度的信心与对政府的信任。可以说, 养老金的投资运营问题是摆在面前的突出问题。

(四) 政府监管不到位

现阶段我国农村养老金的经费来源单一, 除了个人缴纳、村集体缴纳及财政支持以外, 并没有其他社会资金的注入, 资金来源单一必然导致资金数量少。对农村养老金进行利用的过程中, 由于缺乏监管, 也出现了一些腐败现象, 滥用养老金, 贪污腐败的问题也较为突出。在城乡养老保险合并的过程中, 尽管立法规定了相应的监督机制, 但仅限于社会保障部门内部的上下级监督, 外部监督十分有限。缺乏政府的监管与社会力量的监督, 内部暗箱操作的嫌疑很大, 使得部分农民对养老保险法律制度失去了信心, 最终也会影响制度的发展。

二、完善我国农村养老保险法律制度的对策建议

(一) 完善立法

农村养老的问题将是我国未来一段时间内所面临的突出的社会问题, 农村养老的长期性、艰巨性, 也意味着必须要将其纳入到法治的轨道内, 通过完善的立法来调整这一活动。通过制定一部《农村社会养老保险法》, 对农村养老保险所涉及到的各种问题进行详细而明确的规定, 使立法与时俱进, 也能进一步提升立法的层级与效力, 使依法治国在养老保险领域也得到贯彻落实。

(二) 增强养老保险法律制度的可操作性及强制性

在广大农村地区, 为进一步提升基本养老保险的覆盖力度, 国家应该对农村养老保险予以适当的扶持与帮助, 同时可以适当采取强制性的措施来保障养老保障金的收取, 避免农民因各种原因排斥养老保险, 从而实现农村养老的目的。

(三) 拓宽农村养老金保值渠道

城乡居民养老金入市成为近一段时间的热点话题, 而这也不失为一种养老金保值、增值的有效渠道。除了这一方式, 养老金还可以进一步拓宽投资渠道, 比如购置不动产、委托专业机构对外贷款等等。掌握好养老金投资的程度与方式, 才能避免养老金面临贬值的风险, 才能使养老金流动起来、利用起来, 真正能够在农民需要的时候发挥其基本的养老作用, 满足广大农民的利益需求。

(四) 实现对养老保险金的监督监管

要实现养老保险金的合理利用, 监督监管机制必不可缺。除了政府对农村养老保险制度运作过程的全面监督监管, 法律监管以及社会各界力量参与监督监管也是十分必要的。司法部门应该加大对各类养老金违规、违法使用行为的查处与惩治, 社会各界也应参与到监管活动中, 通过网络、新闻媒体等形式来履行监管职责, 确保养老保险金的运营在法律规定的范围内进行, 确保养老保险金真正发挥养老的作用, 实现农民权益的维护。

“老吾老以及人之老”。我们每个人都有老去的那天, 作为社会的普通一份子, 关注老人的生活、关系老人的精神世界是我们必须去做的事情。在中国这样一个大步迈进人口老龄化的发展中国家, 在农村老年人口数量持续增长的背景下, 寻求一种可靠的又适合老年人生活的养老方式, 逐步完善我国的养老保险法律制度才是解决农村养老问题的根本。

摘要：新的历史时期, 我国政府为解决农村养老难的问题, 使农民能够更有尊严的活着, 采取了一系列措施来改进农村养老保险制度。但在农村养老保险法律制度运行的过程中, 一些问题与缺陷也不可避免地暴露出来。解决这些问题, 构建完善的农村养老保险法律制度, 才能真正实现农民养老权益的维护!

关键词：农村,养老保险,法律制度

参考文献

[1]陈国刚.福利权研究[M].北京:中国民主法制出版社, 2009.

试议农村村民自治法律制度 篇8

一、村民自治的概念

村民自治是农村基层群众性自治组织,是广大农民群众直接行使民主权利,依法实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。根据《村民委员会组织法》中第2条规定可以得出其核心含义是:有关村集体生产生活的各项事务,均由村民自治组织进行解决,任何组织或者个人非依法不得进行干预。自治的内容为本村的公共事务和公益事业,即村务。自治的目的是使广大农村居民在本村范围内实现自我管理、自我教育和自我服务,处理好与村民利益密切相关的公共事务,保证国家对农村基层社会的有效管理。

二、村民自治的特征

村民自治作为社会主义基层民主政治发展的重要成果,是农村的民主政治实践的产物,是具有特定内涵的基层自治,因此具有其自身的固有特性和基本特征。

(一)村民自治具有民主性特征。

村民自治的主体是全体农村居民,《村民委员会组织法》第13条规定,年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权(依照法律被剥夺政治权利的人除外)。因此,作为村自治组织的成员,都可以平等地参加该自治组织,行使法律赋予的权利。此外,村民自治的民主性不仅体现在选举环节,还体现在为决策、管理、监督等环节。如《村民委员会组织法》第19条规定了对村内重大事项的决定程序;第30条规定了村民委员会实行村务公开制度。可见,村民自治主要依靠广大村民,也只有依靠广大村民才能得到更好的利用和发挥,因此具有民主性特征。

(二)村民自治具有自治性特征。

法律明确规定,村民委员会的成员组成由村民直接选举产生,对全体村民负责,向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。村委会和乡级政府的关系是:它协助乡、民族乡、镇的人民政府工作,而不是对乡政府或者任何一级政权负责;乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。如果乡、民族乡、镇的人民政府进行非法干预的,由上一级人民政府责令改正。党组织对村委会的领导主要体现在确定村委会的工作方向、工作方针、工作规划这类大事上,而不是表现在一些具体琐细的执行事务上。村委会的自身职责是只能忠于法律和它的选民,管理本村事务,从而充分体现了农村自治组织的自治性。

(三)村民自治具有直接性特征。

村民自治组织在管理相关事务上,都是直接参与、直接决策。例如在选举上,《村民委员会组织法》第11条规定,村民委员会主任、副主任、委员,由村民直接选举产生,任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员;第15条规定,选举村民委员会由登记参加选举的村民直接提名候选人;第16条又规定,本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名,可以提出罢免村民委员会成员的要求,并说明要求罢免的理由。可见,农村基层的选举是直接选举而不是间接选举,村民享有直接的选举权和被选举权。同时,直接性还体现在民主决策中,广大农民和村干部一起直接讨论、决定涉及村民利益的相关事项,村民直接参与和管理村内事务;实行村务公开,村民有权监督村委会工作和村干部的行为。

(四)村民自治具有时代性特征。

村民自治制度是我国农村经济体制改革和社会发展的必然产物,是新的历史时期农村群众的直接民主制度。在历史已进入21世纪的新时期,新形势给村民自治提出了新要求,只有充分明确村民自治的历史意义,加强和推进村民自治制度建设,才能把农村基层民主政治建设提高到一个新水平。

三、村民自治制度的基本内容

村民自治的核心内容是“四个民主”,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中,民主选举是村民自治的基础,民主决策是村民自治的关键,民主管理是村民自治的根本,民主监督是村民自治的保证。实现村民自治,推进农村基层民主化的关键,是要加强落实“四个民主”的制度化建设。只有把村民在实践中的好经验、好做法,用制度化形式固定下来,才能使村民自治做到制度化、规范化、科学化,才能提高村干部和村民的民主政治素质。村民自治制度的基本内容如下:全面推进以直接选举村干部为主要内容的民主选举制度;全面推进以村民会议和村民代表会议为主要形式的民主决策制度;全面推进以村规民约和村民自治章程为重点的民主管理制度;全面推进以村务公开为主要内容的民主监督制度。

当然,实行村民自治是一个渐进的过程。在具体实施中,村民自治肯定会遇到各种难题。既有工作经验和工作方法的问题,又有人的意识观念和文化素质的问题。因此,实行村民自治任务将是一个长期的历史过程。村民自治在发展中,要不断进行探索和摸索,逐步总结经验,树立典型,推广成功做法,正确处理自身与乡政府、基层党组织的关系,确保该项民主制度在基层生活中发挥起应有的作用。

摘要：村民自治是我国在社会主义制度下的一项特色制度,是社会主义基层民主政治发展的重要成果。作为农村民主政治实践的产物,有其自身固有的鲜明特征和基本内容。随着时代的发展和民主意识的不断加强,它将在基层民主生活中发挥着不可替代的作用。

农村法律援助制度 篇9

一、农村留守儿童引发的社会问题及其原因

“留守儿童”, 是指父母双方或一方流动到其他地区, 孩子留在户籍所在地并因此不能和父母双方共同生活在一起的儿童。自20世纪80年代中期我国流动人口开始大规模出现以来, 留守儿童就产生了。但作为一个突出问题而引起社会广泛关注, 则是在2002年特别是进入2004年以后。

儿童应该和父母在一起生活, 这种共同生活能够为儿童的健康成长和发育提供比较理想的环境。而留守儿童的父母双方或至少一方恰恰不能与这些儿童共同生活, 传统的双亲教养模式发生了变化, 出现了多种形式的家庭教养结构:家庭结构不完整、隔代教养、寄养。子女与父母聚少离多, 亲子互动减少, 由此亲子关系也会不同程度地疏远。这种社会转型期特有的家庭教养结构使留守儿童的亲子教育严重缺失, 并给留守儿童的安全、心理、学习、生活、行为等方面带来一系列问题。它使得留守儿童权利的实现状况令人堪忧, 并对社会稳定产生不良影响。

留守儿童由于得不到父母的监护, 极易受到他人的人身侵害, 如留守儿童易成为被拐卖的目标、留守女童遭受性侵犯或面临性交易的危险增大;留守儿童无法得到父母在思想认识和价值观念上的引导和帮助, 成长中缺少父母感情上的关注和呵护, 极易产生认识、价值上的偏离, 个性、心理发展中的扭曲和变形, 久而久之形成不同程度的心理问题, 严重影响他们正常的社会化过程;调查显示:留守儿童的学习成绩一般都不容乐观, 他们中的成绩优秀者很少, 大多数留守儿童的成绩都处于中等偏下;此外, 因监护权的缺失和不到位, 留守儿童违法犯罪现象时有发生。

农村留守儿童社会问题产生的原因是多方面的, 从大的层面上说, 经济、户籍与教育体制的不合理是造成农村留守儿童社会问题产生的主要原因。而贫困是造成留守儿童最重要的原因。由贫困而产生留守儿童监护权的缺失或不到位, 并带来一系列的社会问题。

根据《中华人民共和国义务教育法》规定, 我国义务教育实行户籍所在地就近入学的原则, 适龄儿童少年只有在其户籍所在地才能享受国家所规定的义务教育。目前还有多数城市规定, 外出务工者如果带孩子进城就读, 要缴纳一定的借读费和学杂费, 许多无力负担的农民工只好把孩子送回农村。尽管许多城市建了不少民工子弟学校, 专门解决进城务工人员的子女就读问题, 但相比大量随父母来到城市的农村孩子而言, 民工子弟学校的数量还远远不够, 远不能满足民工子女教育的需求。

教育的省际不衔接, 也导致许多孩子不得不当“留守儿童”。绝大多数的农民工子弟最多在打工城市读到初中毕业就回到老家。这是因为新课程改革和高考改革之后, 各省教材和高考命题不再统一, 因此, 孩子就读地与户籍所在地使用的教材和高考题可能是不一样的。为了孩子未来能顺利地在户籍地考上大学, 许多家长不得不忍痛把孩子送回户籍所在地使其成为留守儿童。

二、对农村留守儿童权益保障的法律和制度建议

我国于1990年8月29日签署《儿童权利公约》, 1991年12月29日获批准加入, 同时声明:中华人民共和国将在符合宪法第二十五条关于计划生育规定的前提下, 根据《中华人民共和国未成年人保护法》第二条的规定履行公约第六条所规定的义务。公约于1992年4月2日对我国生效。该公约的要旨是:儿童应成为其权利的主体, 儿童和成年人具有同等的价值, 儿童的尊严必须得到尊重, 应以通常尊重人权的方式尊重儿童的权利, 并赋予儿童以任何人都可以要求享有的人权, 承认儿童的人权并将儿童的人权置于国际人权保护的核心。

儿童人权是普遍性人权的组成部分。儿童人权具有特殊性, 其特殊性表现在:权利的主体易受伤害;权利的享有需由成人加以保护;行使权利的能力受年龄的限制, 等等。儿童与成人的最大不同就在于他们是弱小的, 是需要成人社会从各个方面给予充分帮助的, 尤其是在幼年时期, 儿童需要特殊的照顾才能完全享有自己的权利。

儿童权利大体包括生存的权利和发展的权利两个方面。前者包括生命权、健康权、相当生活水准权、安全生存环境权等;后者包括教育权、参与权以及基本自由权等。

儿童权利保护的基本原则是最大利益原则、平等 (无歧视) 原则、尊重儿童原则和多重保护原则。这几项原则共同构成《儿童权利公约》的价值基础。《儿童权利公约》为我们树立了国际儿童权利保护的最高标准。

2001年5月, 我国政府制定并公布了《中国儿童发展纲要 (2001—2010年) 》, 从更广泛的领域及高度提出了中国儿童的发展目标和具体措施。中国2001—2010年儿童发展纲要的总目标是:坚持“儿童优先”原则, 保障儿童生存、发展、受保护和参与的权利, 提高儿童整体素质, 促进儿童身心健康发展。儿童健康的主要指标达到发展中国家的先进水平;儿童教育在基本普及九年义务教育的基础上, 大中城市和经济发达地区有步骤地普及高中阶段教育;逐步完善保护儿童的法律法规体系, 依法保障儿童权益;优化儿童成长环境, 使困难儿童受到特殊保护。该纲要已于2003年5月22日正式实施。

目前, 针对我国农村留守儿童所产生的社会问题, 为了保障儿童的权益, 应采取以下对策。

1. 加快户籍制度改革, 保障劳动力的合理流动

这是解决农村留守儿童的根本所在。和父母生活在一起, 是每一个儿童的基本权利和健康成长的基本条件。由于现行体制的限制, 目前, 数以万计的年轻父母在外打工, 不得不做出与自己孩子相分离而将孩子交给年迈的父母和亲戚朋友照管的选择。要从根本上解决留守儿童问题, 必须从户籍制度以及其他相关体制的改革入手。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍管理制度, 而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度, 从而保障劳动力的合理流动, 为解决农村“留守儿童”问题创造良好的政策环境。

2. 建立有偿的“代管家长制”

学校可建立有偿的“代管家长制”, 即由有监护资格的父母负担抚养费用, 教师与留守儿童结对, 教师代行家长职责, 从学习到生活全程负责。这既是学校对留守儿童的帮扶、教育和管理, 也为外出务工农民解决了后顾之忧。“代管家长”在一定程度上扮演家长的角色, 使远离父母的留守儿童在生活上多了一些温暖, 在学习上多了一些帮助辅导, 在感情上多了一些交流慰籍, 使监护权缺位的留守儿童有了较好的补偿, 为留守儿童的健康成长营造了一个和谐的空间。

3. 在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构

父母监护的缺失是目前影响留守儿童生存、保护和发展的最大负面因素。建议在地方政府中设立实体性的儿童保护专门机构, 如儿童保护局, 对于监护人死亡或事实上无人监护的留守儿童, 由国家担任监护人履行监护职责。

4. 国家义务教育应体现福利性

2006年6月29日修订、同年9月1日施行的《义务教育法》第二条规定:“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实行的所有适龄儿童、少年必须接受的教育, 是国家必须予以保障的公益事业。实施义务教育, 不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制, 保障义务教育制度实施。”国家非常有必要利用公共资源来维护义务教育的公平性与福利性, 增加对农村基础教育的投入, 进一步改善农村学校教育条件, 加强师资力量, 提高管理和教育水平。惟有如此, 才能解除国民尤其是农村贫困家庭子女受教育的后顾之忧, 并促使教育这一民生之基不断得到巩固。

5. 尽快研究并制定《慈善事业法》

我国目前仍然处于社会主义初级阶段, 我国的政治、经济、社会制度等的发展, 不可能超越这个时代的规范, 我国目前所面临的许多社会问题 (包括农民工及其农村留守儿童的问题) 仍将是未来客观存在的社会问题, 经济发展和社会进步所带来的只是这些问题的逐步缓解。因此, 我国在新世纪不仅需要慈善事业, 并且需要有发达的慈善事业。慈善事业是社会进步和发展的途径之一, 制定《慈善事业法》, 可以推进全社会的慈善意识, 加强慈善捐赠活动, 建立慈善事业的有效法律监督机制, 建立真正的和谐社会。《义务教育法》第四十八条规定:“国家鼓励社会组织和个人向义务教育捐赠, 鼓励按照国家有关基金会管理的规定设立义务教育基金。”笔者认为, 制定《慈善事业法》可以为农村义务教育筹措资金, 一方面, 善款可用于农村寄宿学校建设, 建立有利于留守儿童健康成长的社会环境;另一方面, 在城市教育资源紧张的情况下, 善款也可以用于城市中农民工子弟学校的建设, 为义务教育阶段的儿童随务工的父母一起进城, 提供最基本的受教育的条件。

6. 建立“教育助学凭证”制度

“教育助学凭证”制度, 即“教育券”制度, 是美国当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼于1995年首先提出的。他主张将政府有限的教育经费以有价证券的方式经过折算后发给学生, 以此增加对学校的选择权和激发学校之间展开竞争, 促进教育教学质量的整体提高。建议教育部应当将“教育助学凭证”直接发到农村每一个学生手中;学生持“凭证”可在全国任何地方学校借读, 充抵学杂费;被借读的学校最后持“凭证”向国家兑换经费。这样一来, 国家、学校、学生“三赢”, 义务教育法可真正落到实处, 可实现义务教育经费的有效转移和教育资源配置的最优化。

7. 加强农村未成年人的法制教育

目前, 农村留守儿童权益受侵害、农村未成年人犯罪问题不容忽视。据2004年公安部的调查显示, 有两个“大多数”, 即全国未成年人受侵害及自身犯罪的案例大多数在农村, 其中大多数又是“留守儿童”。农村法治环境建设滞后, 仍是一个比较薄弱的环节, 跟不上新形势的发展。应将《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》编入规范教材, 配备专职教师, 将法制教育深入浅出地融入课堂教学中。从学校到家庭都要有意识地增强未成年人知法、守法的法律观念。

8. 开设未成年人维权求助热线与咨询热线

农村法律援助制度 篇10

一、农村征地生态补偿的立法体系构想

(一) 立法模式的选择。

法律制度的构建离不开两个环境, 一是现实环境, 二是制度环境。现实环境决定法律实现的内容, 而制度环境决定法律实现的可能性。因而, 构建一个法律制度, 首先要考虑什么样的法律模式更好运行。通常立法方案有三种选择:一是直接制定一部农村生态补偿法的法典, 全面规定我国农村生态补偿的制度依据、立法原则、法律主体和权利关系, 在这其中把土地征用的生态补偿制度一并加以规定。二是有关生态补偿的基本法与单行法并行模式, 基本法就是制定《生态补偿法》, 规定生态补偿的基本制度和程序, 包括生态补偿的立法原则、基本制度、法律责任、执行程序和救济程序等, 作为各生态补偿单行法规的适用基础。另外制定农地生态补偿单行法规, 就征地补偿中的补偿主体、补偿对象、补偿方式、补偿标准等问题作具体规定。三是在相关生态环境保护法律法规中, 要有单独的章节规定农村征地生态补偿的相关制度, 即在以环保法和以农业法为基础的相关农业生态环境保护法律法规中, 把农村征地生态补偿的内容加进去, 由此构建起农村征地生态补偿法律机制。以上三种方式中, 考虑到当前的情况, 前两种方式现在很难做到。第三种模式比较符合当前的实际, 可以采用先分后合的方式, 逐步过渡到单独立法的模式。目前, 农村征地生态补偿法律制度的构建大体上可以从以下几方面开展。

1. 在我国法律中明确规定公民的生态权。

有关公民生态权的呼吁, 此前已有多位学者提出过, 生态权应当是公民的基本权利, 应当规定在《宪法》中, 生态权的内涵可以采用概括式和列举式的方式来规定, 这其中至少应该包括 (但不限于) 生活安宁权、清洁空气权、清洁水权等。这样就能把抽象的生态权变为具体权能, 执法有了可操作性, 公民在生态权受到损害时, 可以提出明确的生态权利主张。生态权应当包括生态补偿权。对生态补偿权利的规定是实施农业生态补偿制度的前提。除了权利以外, 生态权利主体还要承担相应的义务。在这里, 应当明确规定农民的生态权利和义务, 他们是农业活动最主要的参与者, 必须明确农民生态权的实体权利, 同时规定程序性权利, 比如生态知情权、参与权、救济权等等。

2. 加紧制定《生态补偿法》, 进而明确规定农地使用中的生态补偿制度。

我国自2010年开始制定《生态补偿条例》, 至今尚未出台, 这影响了我国生态补偿法律制度的进一步完善, 需要尽快制定出这样一部基本法, 以此发挥基础作用。基本法确立生态补偿的法律原则与基本制度以后, 就可以进一步细化不同领域生态补偿的内容。建议在制定《生态补偿法》时, 把农村征地生态补偿制度作为一个章节规定其中, 并且规定农民参与征地生态补偿的主体身份和权利义务。

3. 在《生态补偿法》没有出台的情况下, 先制定《农村征地生态补偿条例》。

农村征地生态补偿是农村生态建设的重中之重, 它不仅十分重要而且还非常紧迫, 可以单独制定成条例, 《农村征地生态补偿条例》应突出土地的生态价值, 突出体现征地各方参与主体的平等, 特别是农民的参与权。在此原则下, 明确规定相关的管理体制和管理机构, 规定各方的法律地位和权利义务。

4. 通过修订法律, 在其他相关法律法规中加入农村征地生态补偿的相关法律规定。

鉴于当前基本法层面的缺失, 我们可以把立法重点放在对已有农业相关法律法规的修改和完善上。当前与农村生态建设相关的法律有《环境保护法》、《农业法》等, 建议对这些法律作出修改时, 增加有关农村征地生态补偿的制度。

(二) 配套法律制度的完善。

农村生态环境是一个系统的整体, 农地生态保护离不开其他法律制度的支持, 我国现已有《农业法》、《环境保护法》、《草原法》、《森林法》、《清洁生产促进法》、《退耕还林条例》等多部法律法规, 形成了一个生态保护的法律体系。这些法律单独运行效果是有限的, 法律有自己的局限性, 甚至存在漏洞, 尽管法律不可能完全克服其缺陷与漏洞, 但是通过一个制度体系的构建, 却可以互相补充, 弥补不足。《环境保护法》、《农业法》等法律法规的许多内容对于农村征地生态补偿制度具有很强的指导意义。在对这些法律法规进行修订时, 可以把农村征地生态补偿制度的内容吸收进去, 形成有利于农村征地生态补偿机制的法律体系。农业污染防治法是从另一个侧面加强生态环境的保护, 我国现在也缺乏相关的法律规定。西方有些国家在防治农业面源污染方面有成功的经验, 比如欧盟控制化肥和农药污染的法规, 我们可以学习和借鉴, 尽快形成我国防治农业污染法律法规体系, 为控制农业面源污染提供法律保障。可以从以下两方面去做。

1. 制定专门法规, 加强对化肥、农药等严重污染源的管理。

欧盟在控制有机肥、化肥和农药污染方面成效卓著, 我们可以借鉴其已经取得的成功经验和做法, 结合我国的实际, 建立起我们国家的清洁生产技术规范, 制定适合国情的化肥农药管理法规, 减少产生面源污染的化肥和有机肥的生产和使用。在制定《清洁生产促进法》、《固体废弃物污染防治法》、《水污染防治法》及其实施细则时, 要对其主要面源污染源, 比如化肥、农药、农膜等的环境管理进行原则性规定。现在的情况是我国只有针对秸秆环境管理的部门规章, 而对化肥、农药、地膜等还没有具体的专门制度, 这就增加了执法监督和环境管理的难度, 所以应该针对这些因素的特殊性和差异性, 分别制定管理制度及管理标准。我们在制定《农药安全使用环境管理办法》、《化肥安全使用环境管理办法》等相关制度时, 要明确制定农药、化肥质量标准, 农业耕作新技术体系, 农药化肥和有机肥施用的数量、时间和方法等。

2. 加强地方性的农村生态环境保护法律法规建设, 控制

我国有机废弃物排放, 减少农村 (或城郊) 地区的污水排放和规模化养殖场牲畜类尿的排放。地方设区的市已有立法权, 这更加有利于发挥地方的积极性。地方可以根据本地情况更有针对性地出台治理村镇污水、垃圾处理及设施建设的政策、规范及投入运行机制, 农村环境质量、人体健康危害和突发污染事件的相关监测、评价标准和方法等, 农业废弃物堆存处置制度, 生活垃圾清运处理制度等。

二、农村征地生态补偿法律制度的实现机制

农业生态保护和生态补偿是一项系统工程, 需要多部门合作, 多手段并用。无论国内国外, 大量的实践已经证明, 如果单纯依靠技术方法, 那么即使在某一领域或某一时期内能取得成效, 但仍无法保障生态保护的长期有效。所以健全立法体系只是农村生态补偿的前提, 而有效的法律实施机制才是农村生态保护和农业可持续发展的关键。必须建立和完善农村生态补偿法律制度的实现机制, 来促使农村生态文明建设落到实处。

(一) 农村征地生态补偿程序法律制度。

我国法治运行中长期以来重实体轻程序, 这在环境保护法中同样存在, 现有的环境立法中很少有程序方面的规定, 往往成为环境权益不能有效保护的制度障碍。通过学习和借鉴国外经验, 我们在立法中要制定详细具体的生态补偿程序, 包括法律执行程序、法律监督机构以及监督程序和救济程序, 使生态补偿法律制度真正落到实处。农村生态补偿程序有独立的价值, 它直接关系到环境利益的分配问题, 生态环境受损方能否得到公正的补偿, 受益方是否付出合理的对价, 以及补偿监督机制发挥作用的过程, 影响生态补偿制度的有效实施。因此, 农村生态补偿程序必须依法确定, 制度化, 透明化, 从法律程序上体现补偿的正当性。

1. 告知程序。

告知程序主要是为了保障当事人的知情权, 为保障补偿者和受偿者的知情权并接受社会公众的监督, 应该实行农村征地生态补偿信息公开制度。农村征地生态补偿制度的管理部门必须要明确公示工作流程, 说明补偿方案的参与人、参与方式、补偿资金分配方式, 责任制度与救济制度等。农村征地生态补偿管理部门应当建立工作台账, 方便各方参与人查看相关信息。对于文化水平较低的农民, 要作出耐心的解释。补偿信息公开的方式可以多样化, 保障利益相关方的知情权。

2. 听证程序。

通过听证程序, 有关权利人可以参与到事件的处理过程中来, 这种参与是协调当事人与管理者之间、当事人与其他当事人之间关系的重要方式, 直接关系到补偿者和受偿者重大利益。听证制度的主要内容包括:政策与法律的说明, 以及补偿的标准、方式、金额、责任等等。需要对生态补偿请求的提起程序予以规定, 提起主体、听证事项、参加者、时效等相关事宜要有明确规定。

3. 评估程序。

一是政府管理部门应定期对生态补偿工作进行评估。评估的目的是检验工作的效率和效果, 它既要评估管理机关的内部运行情况, 也要评估生态补偿工作的实施情况。对政策制定的可行性、补偿资金的使用情况、成果与问题等等要有定性和定量分析报告。发现问题要有解决方案或补救措施。二是受补偿地区也应定期出具评估报告。地方评估报告要反映财政支出、资金使用和资金流动情况, 受补偿地区各参与主体的反应情况, 补偿目标的实现情况, 以及社会影响情况。地方评估报告还应反映政策与法律落实中的问题, 并提出改进方案的建议等等。

(二) 农村征地生态补偿法律责任制度。

立法必须紧紧围绕着法律责任的依据、范围、承担者以及法律责任的认定和执行等问题展开, 司法则是以对法律责任的认定、归结和执行为其全部职能。因此, 法律责任制度是促进法律规范有效实施的制度。

1. 补偿主体的责任制度。

补偿主体是一个复杂主体, 生态利益的直接受益方是一个补偿主体, 同时, 由于生态环境安全可以看作是一个公共产品, 所以, 国家也是一个补偿主体。补偿主体责任主要是向利益受损者提供补偿的责任, 补偿主体责任不能简单理解为经济责任或者金钱责任, 它应当同时包括保护生态环境的一系列措施和物质保障, 以最大限度实现生态保护价值。

2. 受补偿对象责任制度。

农村征地生态补偿实施的主要目的, 就是通过给予农业生产者一定的补偿, 以促进其在农业生产过程中施行环境友好型生产行为或活动。法律责任制度应该明确规定违法行为的定性和违法行为的处罚。对于违法行为的定性, 一般应规定受偿方在获得补偿后不能按照法律规定履行生态补偿行为就属于违法。而对于违法行为的处罚, 应根据违法的性质和程度制定不同的惩罚措施, 包括行政和刑事法律责任。如罚金、剥夺生态补偿权利等。现在欧盟对违反补偿责任的处罚有以下几种:一是在应付补偿款中预扣所得税;二是终止生态补贴;三是返还生态补贴款及利息;四是以补贴金额的10%作为额外的罚金;五是两年之内不得参加其他的生态补偿项目等。我国的法律可以参照其方法来运行, 对受补偿对象必须有所选择, 考察其是否有能力执行农村征地生态补偿计划, 并且签订相应的协议。如果受偿主体不能按相关规定进行生产, 无法完成与管理部门约定的任务, 应当承担违约责任。受偿主体应当如实报告计划实施情况, 对于不认真落实计划而又隐瞒实情的, 要根据他们的违约状况作出处罚。对于故意破坏法律规定, 造成严重后果的, 必须加重处罚。

3. 管理部门的责任制度。

这里的管理部门是一个相对宽泛的概念, 生态环境保护不可能仅凭某一个部门来完成, 需要在确定主管部门的基础上推动多部门的协同合作, 才能完成管理任务。环保、卫生、工商、税务等部门都应是农村征地生态补偿制度的主要执行主体, 这些部门如果在生态补偿问题上职责不清、疏忽职守, 会严重影响农村征地生态补偿的实施成效。因此, 对这些主体的法律责任要更加严格, 应当明确规定各管理主体的职责范围和职能, 明确违法责任情形及责任主体。根据实际情况, 依据相关工作人员的主观状况, 对存在或实际发生的故意、过失、重大过失、玩忽职守等情形, 依法追究其行政责任或刑事责任。对于渎职造成严重后果的, 要严厉追究其责任人员和相关领导的行政责任或刑事责任, 保障生态法律法规的落实。

(三) 农村征地生态补偿法律救济制度。

1. 生态补偿仲裁制度。

应当设立生态补偿事务仲裁机构, 可以分为国家和地方两级仲裁部门。国务院设立的生态环境仲裁委员会, 主要负责仲裁涉及区域较广的重大纠纷案件, 并且可以对重大事项提供咨询意见。地方的仲裁机构可以在省市级设置, 仲裁机构的组成人员应由生态资源价值评价方面的专家、生态补偿标准制定方面的专家及相关的法律专家组成。

2. 生态补偿公益诉讼制度。

我国目前正在建立公益诉讼制度, 检察院作为公益诉讼主体承担诉讼任务。这是一个很好的契机, 应当把生态补偿问题纳入公益诉讼的范围, 通过国家强力部门的监督, 促进生态补偿工作的运行。

3. 非诉讼纠纷解决制度。

解决生态补偿纠纷的主要方式, 应该是调解、谈判和行政处理等非诉讼救济方式。在农业生态补偿纠纷实际发生时, 要及时发现问题, 及时协商处理是最佳的解决途径。我国应制定相关的协商解决机制和行政处理机制, 把管理关口前移, 以更好地实现生态补偿制度, 达到保护生态环境的目的。

参考文献

[1]秦玉才, 汪劲.中国生态补偿立法:路在前方[M].北京:北京大学出版社, 2013

[2]蒋姮.自然保护地参与式生态补偿机制研究[M].北京:法律出版社, 2012

[3]高尚宾.农业可持续发展与生态补偿[M].北京:中国农业出版社, 2011

[4]杨永芳, 艾少伟.生态补偿在征地补偿中的缺失及路径选择[J].中国土地科学, 2007, 6:52~57

[5]周珏, 王有强.论证地生态补偿制度的构建[J].广西民族师范学院学报, 2013, 6:72~74

农村法律援助制度 篇11

关键词：农村新型合作医疗；法律完善

一、四川省新农合现状分析

（一）参合人数多，参合率大幅度提高。2003年，新型农村合作医疗制度在四川启动，在都江堰等5个市县率先试点，参合的农民在看病和接受治疗时可以得到一定比例的补偿。2003年刚启动时四川参合人数为146.33万人，参合率仅为69.65%，直到2014年全省新农合参合率达99.29%。目前已经实现全省区域的覆盖。

（二）新农合制度的更新与报销比例的调整。第一，推行分级诊疗。2015年四川省卫生和计划生育工作会议在成都举行，此次会议提出四川省是全国第一个全面推行分级诊疗的人口大省。通过出台新农合新政、畅通双向转诊渠道、制定规范转诊标准、完善基药配备政策，分级诊疗制度首次出现便取得了一定的效果。第二，调整报销比例。2014年10月实施分级诊疗以来，部、省和市级大型医院诊疗量月均环比增幅出现下降，县级及以下医疗机构诊疗量月均环比增幅呈现上升。在分级医疗制度实施后，2014年新农合报销政策更多向基层医疗机构倾斜，县级定点医院报销比例较去年上调2%，市级定点医院、省级定点医院和省外非定点医院分别下调5%。较合理的统筹了医疗资源，使农民得到更多的看病就诊的机会。据《2014年四川省新型农村合作医疗统筹补偿方案》，新农合住院费用，定点乡镇卫生院报销比例为90%，县级定点医疗机构报销比例为82%，市级定点医疗机构报销比例为65%，省级定点医疗机构报销比例为55%，省外非定点医疗机构报销比例为45%。

（三）新农合筹资标准提高。2003年刚刚启动之时，有的市县每人每年参合资金仅为10元，2015年新农合筹资水平提高到每人每年不低于470元，其中政府补助标准不低于380元，个人缴费不低于90元。（数据来源于人民网和四川新闻网）

二、目前新农合存在的制度缺陷

（一）新农合制度缺少统一的法律规定。从以上数据可以看出，新型农村合作医疗从启动开始就得到了良好的反响，在各个试点地区的农民群众的医疗保障都得到了不同程度的提高，医疗问题的解决可以给广大人民提供实实在在的实惠，因此此项政策是深受群众欢迎的，但是，新型农村合作医疗制度发展的如此之快的势头下，法律并没有制定出一个统一的规则，而是仅仅依靠每个地区根据每个地方的情况去制定了不同的规章制度。

（二）筹资制度存在的问题。第一，筹资水平低。虽然筹资标准在逐年递增，但是筹资水平仍然很低，无法解决农村居民一人生病拖垮全家的状况。新农合总基金入不敷出2015年四川省参合农民个人最低标准交90元，政府对每个参合农民配套资金是380元，2015年城镇知道职工医保每个人当年度缴费达1051元，相当于新农合个人筹资的10倍，由于筹资水平低新农合实际补偿水平维持在较低的水平，所以新农合只能说提供的是基本的医疗保险水平。第二，筹资渠道单一。新农合实行的是农民个人缴费、集体扶持和政府资助相结合的筹资机制，但是有多多数地区集体经济的衰落，新农合的资金来源主要是政府补助和个人缴费。其中政府补助占大部分。

（三）新农合定点医疗机构管理混乱。第一，定点医疗的确立没有引入竞争机制。因为没有法律的明确规定，没有立法对于实施细节的管控。二级以上定点医院出现药价虚高、乱检查、重复检查、大处方、分解收费（县医院表现突出一些）等不正常的现象。管理系统和住院台账中甚至出现矛盾的数据。第二，小病大养的现象普遍。经调查发现，在乡村卫生院、或个体门诊只需花几元、十几元就可以治愈的常见病，诸如一般性感冒等小病，而参合对象却要住院治疗，因为只有住院才能报销，住院越长报销越多，出现了“小病大养”现象。一些医疗机构为了自身利益，对参合病人“小病大治”，开贵药，甚至出现“挂床住院”“冒名顶替”的恶劣情况，给新农合基金造成巨大的压力，造成资金的浪费。

（四）新农合制度运行过程中程序性法律缺失。在一个制度实施的过程中会涉及到很多的程序法律方面，报销程序、筹资机制的建立、基金安全性管理与运行、运行的监督等方面。筹资机制需要建立起来，其中包括：明确主题，建立更加多元化的筹资途径，筹资的方式和筹资的额度等方面。关于资金的运行与监管更需要一个体系化的法律规定来保障资金。对专项基金的安全性提供制度保障和监督。

三、解决问题的相关建议

（一）应建立统一合理的医疗制度。第一，坚持科学原则。科学统筹的法律规范会给制度的运行提供保障合理分配资源，所以建立新型农村合作医疗法律制度必须坚持科学原则。第二，法治原则。从立法执法守法到法律监督都必须遵守法律，做到依法办事，树立法律制度的权威性。使新农合制度运行从开始到结束都有序有效的进行。第三，适度原则。在保障水平上要坚持适度保障，既保障这项制度的持续运行，又保障医疗资源不会被浪费。

（二）明确新农合制度的法律定位。我国和大部分已建立农民医疗保障制度的国家有很多相似之处，可以用医疗保险制度代替合作医疗制度。从而把合作医疗制度纳入保险法。同时，从长远来看，在农村建立医疗保险制度也是必然的选择。

（三）加强立法工作，建立相应的法律规范。第一，明确筹资机制。新农合医疗经费主要来源于农民资源缴费及各级政府补助，通过立法明确个人筹资和政府补助的比例，明确随着经济社会发展逐步增加的补助比例、接受捐助等多元化的筹资渠道。对于极其贫困的家庭，极其贫困的地区政策应予以倾斜，对于特困户、优抚对象加大补助力度。第二，建立新农合医疗管理和监督。首先，改变新农合医疗的运作单靠卫生部门的局限性，转“人治”为“法治”。主管部门可以根据实际情况制定出农村合作医疗管理办法与实施细则，为监管提供便利。其次，加强审计与监督，加强对合作医疗的资金的监督，确保经费适用的公平与公正，合作医疗管理不善与基金不公平是合作医疗的主要障碍。因此要定期对合作医疗实施情况进行监督检查和严格审计。定期向人民政府回报工作并接受同级人民代表大会的监督。第三，明确报销比例。新农合制度应该对报销比例做出明确的规定，医疗费用的报销比例应该由各地定点医疗组织根据筹资的金额和以往医疗费用实际支出情况。把报销比例控制在一个行对合理的范围。明确报销比例的下线，防止报销比例太低而达不到保险的效果。也不能太高造成对基金的过度适用损害其他参合人的利益。

四、小结

综上所述，我们需要充分了解新型农村合作医疗保险法律制度的特点和定位。在推行新型农村合作医疗制度的过程中，坚持法治意识，进一步完善法律制度。科学合理地解决长期困扰农村的因病致贫的问题。快速实现全面小康，和谐社会这一政治目标。如今政府大力支持三农事业的发展，我们要运用科学知识，分析实际情况，用我们的智慧解决现实与法制上的困难。振兴农业农村农民。（作者单位：四川省社会科学院研究生院）

参考文献：

[1]宋志强，王慧娟.论我国新型农村合作医疗法律制度的完善[J].山西高等学校社会科学学报，2010（22）.

农村法律援助制度 篇12

一、农村集体建设用地流转的法律制度现状考察

2005年l0月实行的《广东省集体建设用地使用权管理办法》明确指出:“集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押”, 这是我国首部关于集体建设用地流转的地方性法规, 在我国推进集体建设用地流转的进程中具有重要的意义。虽然各地在国家的支持下或自发地对集体建设用地流转进行了探索, 也取得了一些成就, 但到目前为止, 我国对集体建设用地流转的法律法规仍没有正式出台, 只是宪法、物权法、土地管理法以及一些地方制定出的政策对集体建设用地的流转做出了一些原则规定。

1.集体建设用地使用权流转的相关法律规定

我国现行农村集体建设用地使用权流转的立法, 大多明确限制农村集体建设用地使用权流转, 但并未严格禁止其流转。《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”, 从根本法上明确了作为土地使用权形式之一的农村集体建设用地使用权的可转让性。作为民法基本法的《物权法》虽然对建设用地使用权作了详细的规定, 但主要是针对国有土地上的建设用地使用权, 对于农村集体建设用地, 只是在第一百五十一条规定:“集体所有的土地作为建设用地的, 应当依照土地管理法等法律规定办理。”其回避了是否允许集体建设用地使用权的流转问题, 未对农村集体建设用地使用权流转作直接的实质性规定。此后颁布的《土地管理法》、《担保法》等则在限制的基础上具体规定了农村集体建设用地使用权流转的条件。《土地管理法》第二条规定“土地使用权可以依法转让”;第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”;第六十条规定:“农村集体经济组织使用乡 (镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股和联营等形式共同举办企业的, 应当持有关批转文件……。”;第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《城市房地产管理法》还规定, 城市规划区内的集体所有的土地征收转为国有土地后, 该国有土地的使用权才能有偿出让。《担保法》第三十六条规定:“乡 (镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡 (镇) 、村企业的厂房等建筑物抵押的, 其占用范围内的土地使用权同时抵押。”

纵观上述法律规定可见, 国家实行严格限制农村集体建设用地流转的土地政策。一是国家严格限制农村集体建设用地使用权的流转, 仅允许符合土地利用规划并依法取得集体建设用地的企业在破产、兼并等情形下, 其建设用地使用权可以流转及以乡 (镇) 村企业的厂房等建筑物抵押, 其占用范围内的土地使用权同时抵押, 而对于流转的程序、流转的对象以及流转后土地产权关系的调整等均没有明确的规定。二是国家禁止任何单位和个人非法租用、占用农民集体土地进行房地产开发, 严禁将集体建设用地流转用于商品住宅开发。三是国家禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。从以上有关法律规定还可以看出, 集体建设用地流转还没有形成一个完善的规制体系, 由于缺乏具体操作规范, 相关法律并没有形成对集体土地使用权流转的有效指导。在实践中, 集体所有土地更多的是通过国家征收转为国有土地, 再以国有土地使用权面目实现流转。在现行的土地管理法律体系中, 对集体建设用地使用权流转做出比较具体的规定主要是各地的地方性法规和地方政府规章。相比较而言, 法律对该问题的规定则过于零散、笼统。更为重要的是, 后者对集体建设用地使用权的流转基本上持严格限制的态度, 而前者虽反映了实践的要求并有专门规定, 但由于位阶较低, 一些内容与上位法的规定相抵触, 形成了一种尴尬的违法状态。这也印证了国土资源部对集体建设用地使用权流转的所持的“积极谨慎”态度。此外, 集体建设用地流转的配套制度改革还未到位。[1]

2.集体建设用地使用权流转在法律上存在障碍

土地使用权是可流转的财产权利, 在集体土地使用权中, 建设用地使用权的流转交易应该是最具有经济价值和经济效益的, 而我国只有《城市房地产管理法》规定了国有土地使用权的市场流转问题。至于集体建设用地使用权是否可以流转, 我国至今尚未出台一部规范集体建设用地流转的专项管理法规, 而现有的相关法律规定也不够具体, 实践操作起来比较困难, 流转中暴露出很多问题, 应引起高度重视。

(1) 集体土地所有权的抽象性是造成流转障碍的根源。

产权明晰既是交易的前提, 又是交易的结果。而我国农村集体土地所有权形态的抽象性, 使其成为农村集体建设用地流转障碍的根源。[2]

首先, 现行法律对农村集体土地所有权主体设定不明确。《土地管理法》第十条规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。这一规定似乎明确了集体土地所有权的主体代表, 但实际上集体土地所有权主体代表并不明确。其一, 其所指的农业集体经济组织与村, 包含的具体范围并不明确。其二, 村民委员会并非经济实体, 但现行法律仍规定村民委员会充当集体土地的主体代表。由于村委会既不是法人, 也不是一级政府, 在没有健全制度约束的情况下, 在行使具体权力时, 村长和村委会少数人实际上成了村农民集体土地所有权的代表人, 为己牟取利益, 作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。这种集体土地所有权主体虚置的现实, 违反了财产所有权的法律原则。由于相关法律设定的不明确, 实践中集体土地产权主体和所有权代表的确认, 成为当前实际操作及相关立法的难点。

其次, 现行法律确定的农村集体土地所有权的权能残缺。具体表现在确定农村集体土地所有权的权利内容的行使上有明显的不完全性。依《民法通则》第七十一条规定和《物权法》第三十九条规定, 财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权是对所有物的完全支配权, 但集体土地所有权是—种权能残缺的“不完全所有权”。这主要表现在处分权和收益权方面。按现行有关法律法规, 城市国有土地使用权可以有偿转移, 但对农村集体土地而言, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止集体土地使用权的有偿转移。集体所有的土地只有经国家征收转为国有土地后才能出让、转让, 这不仅使集体土地所有者失去了土地的处分权, 同时也使本应属于集体的土地收益流入国库。农村集体土地的所有权, 到底应包含哪些权能, 应该通过立法的形式予以明确规定。

(2) 现行法律制度的不尽完善加大了流转的难度。

上述《土地管理法》第六十三条的强制性规定, 限制了集体建设用地合法进入市场。

首先, 集体建设用地的使用主体受到严格限制。按照法律规定, 非集体经济组织兴办企业必须与农民集体经济组织联手合作, 创办企业所占用的集体土地, 是农民集体经济组织以“入股、联营”的方式投入的。也就是说, 非农民集体经济组织办企业, 是不能单独使用集体土地的。这实际上排斥了民间私营企业单独使用集体建设用地。显然, 对于我国当前大量的民间私营企业, 在土地法律设计上并没有为他们的用地需求留下合理的用地空间。

其次, 法律禁止集体建设用地使用权流转。尽管《土地管理法》第六十三条“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定为集体建设用地入市流转开了一个小口子, 但对于大量没有发生“破产、兼并”、而是正常运营的企业而言, 其所使用的集体建设用地“不得出让、转让或者出租”, 既违背了企业资产合理流动的基本经济规律, 也不符合经济社会发展的实际情况, 更是滞后于当前集体建设用地流转大量发生的客观现实。

此外, 按照法律规定的因破产、兼并等情形致使集体建设用地发生流转的, 也会因缺少具有可操作性的具体规定 (如对于流转的程序、流转对象以及流转后土地产权管理的调整等均缺乏明确规定) , 实际很难进行。这也使农村集体建设用地的流转一方面无法可依, 流转处于自发无序状态;另一方面土地管理部门对违法流转也难以处理, 加大了流转管理的困难。

二、完善农村集体建设用地流转法律制度的对策和建议

如前所述, 集体建设用地流转依照法律规定是受严格限制的, 但是随着经济建设的发展, 这种流转已经成为不争的事实, 而且大量存在。当前, 应通过法律规章的保驾护航来规范集体建设用地流转, 使之逐步纳入依法、统—、公开的市场管理轨道, 实现两种所有权一体化管理。笔者根据国家现行法律和目前集体建设用地入市的现实, 提出以下几点对策和建议。

1.制定专项管理法规

市场经济从根本上讲是法制经济, 没有相应的法律规章及制度作保障, 就不可能从根本上维护土地权利人的利益。要尽快制定集体建设用地流转管理的办法, 内容包括:要对集体建设用地使用权进行界定;规定集体建设用地使用权进入市场的条件、范围;进行流转的程序、审批规定、流转形式和以登记为核心的管理规则;流转的合同样式及管理;流转收益分配的基本原则和具体操作办法, 主要包括国家作为管理者和投资者的收益取得方式和取得数量, 集体与建设用地使用权人之间收益分配的原则, 以及集体经济组织与农民个人之间的收益分配方式和数量等。此外, 还要规定相关的违法交易及相关问题的处理办法等。

2.完善相关法律法规

(1) 对不利于集体建设用地流转的产权制度进一步完善

首先, 设定产权主体。农村集体建设用地所有者的设定, 是集体建设用地使用权流转的前提。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊, “农民集体”没有明确的法人代表, 在行使具体权力时, 作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现, 使一些村、组干部利用其地位, 充当所有权代言人, 为自己牟取利益。因此, 集体建设用地流转立法必须确定农民对土地的所有权关系, 不仅要确定农民作为集体土地所有权主体, 还要还原其平等的法律地位。在此基础上, 可借鉴《公司法》的制度, 改造现行的村委会制度。村民大会作为最高权力机关, 经村民选举村委会作为常设机关, 另选举监事会。同时, 必须完善收益的分配制度。如在《民法通则》第七十四条和《土地管理法》第十条两个法律的条款中, 都增加一款:“各农民集体所有的土地依法受到法律保护”。再如《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”其应修改完善为:“土地补偿费归农民集体所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”

其次, 明晰产权权能。农村集体建设用地产权权能的明晰, 是集体建设用地使用权流转的关键。农村集体建设用地所有权权能在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下, 应与国有土地所有权权能基本一致, 同样应具有占有、使用、收益和处分的权利, 尤其是处分权应包括转让、租赁、抵押、作价出资以及联营等, 农村集体建设用地所有者依据所享有的权能自愿选择流转方式进行集体建设用地使用权的流转。同时, 集体建设用地所有者应具有因流转需要自愿将集体土地所有权转为国有的权利, 并依据其所有权一次性或分期获取土地资本化的收益。

第三, 健全土地登记制度, 实现用前、用中、用后的全程管理。同时, 还要细化各种权利, 保障各种权利人的利益, 解除用地者使用集体土地的后顾之忧。

(2) 对限制集体建设用地流转的法律法规进行修改

《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。”在《土地管理法》相应条款中, 或在专项土地征用条例中, 应将“公共利益”进行严格界定, 将经营性用地纳入市场配置范畴。再如《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”建议将其修改为“任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 可以申请使用国有土地, 也可以申请使用集体土地;但是国家因公共利益需要使用土地, 或房地产开发用地则必须申请使用国有土地”。又如《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”建议其改为:“农民集体所有的土地使用权可以依法转让, 集体建设用地使用权在符合规划并依法取得的前提下, 可以出让、转让、出租及其他方式进入市场”。

(3) 对涉及集体建设用地流转相关的配套制度进行改革

实行集体建设用地流转涉及到相关的配套改革, 主要包括征地制度的配套改革、用途管制制度的配套改革和土地利用的总体规划制度的完善等。要建立严格的土地收益管理和分配制度, 增加使用透明度, 实行土地收益分配的民主决策。完善监督制约机制, 确保土地收益落实到本集体经济组织农民手中或壮大集体经济实力, 避免挪作他用。

三、结语

农村集体建设用地的流转是社会发展的需要, 也是市场规律所必然导致的结果, 其发生是不可避免的。国家对集体建设用地流转一直是采取谨慎的保守政策, 但同时也是留有余地的。随着我国社会主义市场经济改革的不断深入, 国家己对集体建设用地进入市场流转的政策进一步松动。现阶段, 在制度和法律还不完善的情形下, 私下的、隐形的流转现象大量存在, 对于流转的限制和约束不仅不利于引导土地资源的优化配置, 而且滋生大量隐性交易, 严重扰乱土地市场的正常秩序, 并造成国家和集体土地收益的双重流失。因此, 在各地集体建设用地使用权已经自发流转的新形势下, 集体建设用地使用权流转法律制度的改革, 还是需要通过修改《土地管理法》等相关法律或者制定行政法规的方式从根本上解决这个问题。

摘要：农村集体建设用地流转缺乏应有的法律规范和控制, 导致集体建设用地使用权自发流转已成为较普遍的现象。如何构建保障农村集体建设用地科学流转的法律机制, 成为当前政府和学术界关注的热点和难点。文章在考察我国相关法律规定的基础上, 面对现实与法律规定的冲突和脱节, 提出了完善集体建设用地流转法律制度建设的对策和建议。

关键词：集体建设用地,流转,法律制度,完善

参考文献

(1) 姜辉.我国集体建设用地使用权流转机制探讨[J].哈尔滨学院学报, 2008, (05) .