财产性补偿（共3篇）
财产性补偿 篇1
1 应急财产征用补偿的含义和特征
应急财产征用补偿工作属于行政征用补偿范畴, 相对于其他行政征用补偿 (如土地征用补偿) 来讲, 尚属于比较新的领域。它主要是对被征用应急的财产造成的损耗以及被征用期间对财产所有者 (个人或组织) 造成的经济损失给予的一定补偿。
1.1 应急财产征用补偿的含义和范围
由于应急财产征用补偿多是应对突发性的公共事件, 所以, 首先要界定下突发公共事件的含义。突发公共事件, 它是指突然发生, 造成或者可能造成重大人员伤亡、重大财产损失、重大生态环境破坏, 影响或威胁本地区甚至全国经济社会稳定和政治安定局面的, 有重大社会影响, 涉及公共安全的紧急事件。
突发公共事件的表现形式多种多样, 其涉及范围也相当广泛。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理, 大致分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和社会安全事件四大类。因此, 应急财产征用补偿工作范围主要就是围绕这四大类突发事件展开的。
具体的讲, 应急财产征用补偿, 是指在突发事件应对过程中, 如果行政紧急权利的行使给相对人造成侵害或增加负担的情况下, 行政机关应当根据相对人的请求或依职权防止和补偿这种侵害或负担, 以保护、救济相对人的权益。被征用的物资、场所在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后, 应当及时返还。物资、场所被征用或者被征用后毁损、灭失的, 应当给予补偿。
应急财产的征用主要包括:人力资源征用、财力征用、物资征用、医疗卫生征用、交通运输征用、人员防护征用、通信与信息征用、现场救援与工程抢险装备保障征用等。因此, 补偿的范围就是与其所发生的征用相对应的。
1.2 应急财产征用补偿的特征
所有的突发事件都具有以下三个特征:一是难以准确预测。人们都知道可能发生地震, 但是在什么地方, 什么时间发生, 却是难以准确预测的;二是难以有效的防御。因为突发事件一般容易超出人们的防御思维, 在防御方法的选择上, 防御力度的准备上, 防御效果的预测上, 都对现实生产力水平提出了新的挑战。人们在应对上感到极大的困难;三是难以彻底根除。在一定时期内, 不同种类的突发事件可能交替出现, 也可能同类突发事件在不等的间隔时间内连续出现, 这表明突发事件是难以彻底根除的。
正是由于突发事件的以上特征, 在应对突发公共事件时, 应急财产征用补偿工作也相应地具有了以下特征:
第一, 紧急性。由于事件的突发性, 使得决策时间比较短, 需要较快的对突发事件做出应对。而事件的危害多涉及人民群众生命财产安全、国家财产安全、社会政治稳定, 所以, 应急财产的征用工作通常比较紧急。
第二, 程序性。虽然应急财产的征用工作具有紧急性, 但它必须要遵循一定的程序。在征用时, 享有征用权的主体只能是各级人民政府或政府授权的处置突发事件领导组, 其他任何组织和个人都没有征用权。在补偿时, 也要遵守补偿的管理程序。
第三, 有偿性。由于被紧急征用的应急物资在社会中是由某些个人或集体所拥有的, 它们具有特定的权属, 所以, 在征用之后, 要对其按照相应的标准进行补偿。
第四, 临时性。由于征用的物资多是那些平时无法储备或不易储备, 但在紧急状态下却又大量急需的生活、生产和救灾等物资, 对这些物资的征用多是为应对突发事件的临时性征用, 并不具有长期性。
2 应急财产征用补偿与公共财政的关系
在现有的经济体制中, 消除突发事件对社会的危害是公众的共同愿望, 但是为此需耗费大量的社会资源, 而且这些资源的耗费难以通过市场机制转化为私人成本, 因为无法在市场中找到承担这种耗费的私人主体。因此, 在消除突发事件过程中所形成的社会成本就必须由政府来承担, 也只有政府承担, 才能有效地进行及时的防御和加快消除突发事件所造成的危害, 才能产生巨大的社会效益。所以, 应对突发事件, 化解社会风险就成为公共财政的重要职能。
2.1 应急财产征用补偿只能通过公共财政得以解决
首先, 应对突发事件, 是无法通过市场途径加以解决的。尽管保险市场可以在一定程度上规避风险, 但其面对公共突发事件的管理有着致命的缺陷:一是保险机构是追求利润最大化的, 因此没有外部性的领域才是保险市场关注的领域, 一旦所属领域具有很强的外部性, 往往会造成市场供给的不充分。二是保险是分散风险、互助共济的一种机制, 是需要投保人支付一定保费的。但是对于弱势群体和弱势产业而言, 他们支付保费的能力比较差, 往往无力支付高额保费, 那么其应对公共突发事件的需要只能由政府财政予以解决。
其次, 从本质上说, 政府的应急管理属于公共产品。它涉及人民群众财产安全, 关系国家经济、社会的稳定, 是构建和谐社会的重要组成部分。政府提供公共产品的外在表现就是成本由财政支付。财政作为掌管社会资源再分配的重要部门, 应当通过完善制度, 调整支出结构, 整合资源的方式, 以保证突发事件管理准备和救援工作资金。
2.2 公共财政在应急财产征用补偿工作中的作用
政府作为参与突发公共事件应急处置的主力军, 无论在资金、人员的投入, 还是在应急事件的组织、指挥、协调、管理等各个方面, 都占据主导地位。当社会发生各种突发事件时, 需要政府统一协调、统一调度相关部门协同工作。而财政作为一种掌握最高效、最直接的资源, 连接上下、制约全局的职能系统, 在公共突发应急体系中有着无法替代的特殊作用。
2.2.1 财政的资源效用
财政资金是政府非常重要的资源。应急救援物资储备是公共突发事件应急体系的重要内容, 也是应急体系的保障。而财政资金是“保障中的保障”, 它能及时、迅速地补充物资储备, 是应急体系中人力、物力的基础。《中华人民共和国预算法》有关条款指出, 每年按照财政支出额的适当比例安排政府预备费, 主要作为公共财政应急储备资金。国家《突发公共卫生事件应急条例》第六条明确指出:“县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究, 建立突发事件应急……有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备, 所需经费列入本级政府财政预算。”两者从法律层面上赋予了财政在应急体系中首先应承担的职责。
2.2.2 财政的职能作用
财政是政府重要的职能部门, 联结和制约着其他部门。当发生公共突发事件时, 政府的一些政策通过财政职能得以迅速贯彻执行。
第一, 能够有效的整合资源。
发生突发公共事件后, 财政能根据实际情况调整部门预算结构, 削减部门支出预算, 集中财力应对突发公共事件。经县市“应急委”批准后启动应急专项资金, 必要时动用公共财政应急储备资金。能够充分发挥整体优势, 形成应对突发公共事件的合力。
第二, 具有杠杆调节的作用。
对造成全局性影响的突发公共事件, 政府可采取包括地方税收、行政事业性收费、政府性基金优惠 (减免) 等财政收支政策措施;对局部性突发公共事件, 可采取部分财政支出政策或资金快速拨付等措施。
第三, 能够有效的发挥监管评估的作用。
财政会同审计部门对应急物资储备与使用、应急保证资金的使用与效果进行及时的跟踪管理, 通过评价其使用的成效, 可以防止挤占挪用和腐败行为, 并据此调整资金投入的力度、方向和范围, 保证资金的有效利用。
3 建立应急财产征用补偿制度的必要性和紧迫性
紧急征用单位和个人财产是保障及时有效应对突发事件的必要措施, 这是近年来抗击低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震抗震救灾等应急实践的经验总结。而且《中华人民共和国突发事件应对法》已赋予政府在应对突发事件中征用单位和个人财产的权利。
由于应对突发公共事件和自然灾害是一项长期的工作, 对应急征用的财产 (包括物资、设备、交通工具、设施、场地等) 及时合理地进行补偿, 是非常必要的。建立科学的应急财产征用补偿制度, 合理、规范的实施应急财产征用补偿, 对于充分调动单位、个人和社会各界的积极主动性, 增强政府应对突发事件的处置能力具有非常重要的作用。
近年来, 我国一些地方政府和部门虽然提出了应急财产征用补偿的一些处理办法, 但是规范、统一、科学、合理的带有全局性的管理制度还尚未建立, 补偿的原则、方式、标准、负担方式及补偿工作的管理程序、职责分工和监督机制均待明确。这些工作的滞后引起了社会公众对应急财产征用补偿的公平性、公正性和合理性的担忧, 甚至开始质疑补偿结果。因此, 在当前的情况下, 非常有必要建立应急财产征用补偿制度, 以规范和推动应急财产征用补偿工作的平稳有序健康发展。
参考文献
[1]苏明, 刘彦博.我国加强公共突发事件应急管理的财政保障机制研究[J].经济管理与研究, 2008 (4) .
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[3]祁毓.我国自然灾害救助财政投入现状、问题及对策[J].地方财政研究, 2008 (1) .
财产性补偿 篇2
【发布文号】甘肃省人民政府令第71号 【发布日期】2010-09-09 【生效日期】2010-11-01 【失效日期】 【所属类别】地方法规 【文件来源】甘肃省
甘肃省陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失补偿办法
(甘肃省人民政府令第71号)
《甘肃省陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失补偿办法》已经2010年9月3日省人民政府第62次常务会议讨论通过，现予公布，自2010年11月1日起施行。
代省长 刘伟平
二○一○年九月九日
甘肃省陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失补偿办法
第一条第一条 为保障公民、法人和其他组织因陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失享有政府补偿的权利，根据《 中华人民共和国野生动物保护法》、《 中华人民共和国陆生野生动物保护实施条例》和《 甘肃省实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉办法》等法律法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条第二条 本办法所称陆生野生保护动物是指列入国家和省重点保护野生动物名录、国家和省保护的有益或者有重要经济、科学研究价值陆生野生动物名录的陆生野生动物。
第三条第三条 各级人民政府应当采取有效措施，普及宣传相关野生动物习性和防范知识，预防和控制野生动物造成的危害，保障公民、法人或者其他组织的人身财产安全。
第四条第四条 在本省行政区域内，陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失，有下列情形之一的，受害人有权依照本办法申请政府补偿：
（一）对从事正常生产和生活的人员造成人身伤害的；
（二）对圈养或者在依法划定的区域内放牧的牲畜造成伤害的；
（三）对在依法划定的区域内种植的农作物、生产生活设施等造成直接损失的；
（四）县级以上林业行政主管部门认定的其他损失。
第五条第五条 陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失，有下列情形之一的，无权获得政府补偿：
（一）对主动攻击和故意伤害陆生野生保护动物的人员造成人身伤害的；
（二）对进行非法狩猎活动或者擅自进入自然保护区、禁猎区、野生动物繁殖场所的人员造成人身伤害的；
（三）对在依法划定的生产经营区域以外从事生产经营活动造成直接损失的；
（四）驯养繁殖、运输陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失的；
（五）县级以上林业行政主管部门认定的不予补偿的其他情形。
第六条第六条 陆生野生保护动物造成人身伤害时，乡镇、县市区人民政府应当立即组织救治，村民（居民）委员会应当积极配合。救治费用按照医疗保险的有关规定执行。
第七条第七条 陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失的，受害人或者其监护人、委托人应当及时报告发生地县级林业行政主管部门。接到报告的林业行政主管部门应当及时派出不少于两人的专业技术人员，对陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失的情况进行现场勘查，做好调查笔录和现场影像资料取证，并宣传有关陆生野生保护动物造成人身伤害或者财产损失的政府补偿政策。
村民（居民）委员会应当积极协助受害人或者其监护人、委托人报告情况，配合林业行政主管部门做好现场勘查、调查核实等工作。
第八条第八条 陆生野生保护动物造成人身伤害申请补偿的，应当在抢救治疗结束后90日内向发生地县级林业行政主管部门提出；造成财产损失申请补偿的，应当自知道或者应当知道受损失之日起15日内向发生地县级林业行政主管部门提出。申请内容包括下列事项：
（一）受害人的姓名、性别、年龄、住址和身份证件；属法人或者其他组织的，应载明法人或者其他组织的名称、地址和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务；
（二）具体的事实、理由、补偿要求；
（三）受害人提出人身伤害补偿，需要进行劳动能力鉴定的，应当提交劳动能力鉴定证明。劳动能力鉴定经受害人申请，由县级林业行政主管部门委托市州或省劳动能力鉴定机构进行鉴定；
（四）申请财产损失补偿的,应当申请财产损失认定。财产损失认定由县级林业行政主管部门会同民政部门确定。
申请可以书面提出，也可以口头提出。口头申请的，县级林业行政主管部门应当当场记录申请的主要内容，并由受害人签字认可。
第九条第九条 县级林业行政主管部门接到补偿申请后，自受理申请之日起10日内提出认定意见书。对应当给予补偿的，报市州林业行政主管部门复核确认。对不属于政府补偿的，应当书面告知当事人，并说明理由。
复核、确认一般应当在5日内完成，需要现场复核的不得超过15日。
林业行政主管部门应当会同民政部门、乡镇人民政府和医疗机构共同做好人身伤害和财产损失确认工作。
第十条第十条 依法认定应当给予补偿的，补偿费按照下列规定计算：
（一）造成人身伤害但未丧失劳动能力的，补偿金额最高为上全省农民人均纯收入的3倍；
（二）造成部分丧失劳动能力的，补偿金额最高为上全省农民人均纯收入的10倍；
（三）造成大部丧失劳动能力的，补偿金额最高为上全省农民人均纯收入的15倍；
（四）造成完全丧失劳动能力的，补偿金额为上全省农民人均纯收入的18倍；
（五）造成死亡的，补偿金额为上全省农民人均纯收入的20倍；
（六）损毁农作物、生产生活设施等造成直接损失的，按直接损失折成当地市场价给予补偿；
（七）伤害家畜的，对受伤家畜的补偿金额最高按此家畜当地市场价的20%给予补偿；对死亡家畜的补偿金额按此家畜当地市场价的80%给予补偿；
（八）造成其他损失的，按实际损失的50%给予补偿。
第十一条第十一条 省、市州、县市区人民政府应当将预防控制，宣传培训和陆生野生保护动物造成损害补偿等经费列入本级财政预算。
陆生野生保护动物造成人身伤害和财产损失的,补偿经费省财政负担50%，县市区财政负担50%。
第十二条第十二条 县级林业行政主管部门应将市、州林业行政主管部门的确认书移送同级财政部门，县级财政部门应当根据确认书一次性直接支付申请人，省财政负担部分每年年终实行报账制结算。
经确认补偿的，申请人支付的首次劳动能力鉴定费应当一并核报。
受到陆生野生保护动物伤害未参加医疗保险的、或家庭生活困难，符合救助条件的，由当地民政部门给予生活保障和救助。
第十三条第十三条 虚报、骗取补偿费的，由县级以上林业行政主管部门责令退回补偿费，可并处虚报、骗取数额同等金额的罚款；虚报、骗取金额低于500元的，最低罚款金额不低于500元。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第十四条第十四条 林业行政主管部门及其工作人员违反本办法规定有下列情形之一的，由其主管部门或者监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）玩忽职守，不履行法定职责的；
（二）利用职务之便虚报、冒领补偿费的；
（三）徇私舞弊，贪污挪用补偿费的。
第十五条第十五条 鉴定机构及其工作人员在鉴定工作中玩忽职守、徇私舞弊的，依照有关法律、法规处理。
第十六条第十六条 本办法自2010年11月1日起施行。
财产性补偿 篇3
一、农户生态财产权与农户生态补偿的内涵特征
生态资源的市场化配置,关键是明晰生态资源产权,并通过合理定价反映生态资源的真实成本,实现资源的有偿使用和生态补偿。在我国,农户财产权以土地为核心,由土地的承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等构成。其中,土地承包经营权是相对于所有权的一种独立财产权。农户传统生态资源主要包括自然生态空间的耕地、林地、草地、水资源等。农户生态财产权基本上由以上自然生态资源的占有、使用、收益、抵押、担保等权能构成。由于自然资源外部效益的提供依附土地而存在,与土地使用权密不可分,生态财产权也就建立在以土地为核心的财产权之上,农户在拥有土地使用权 (即农户的承包经营权的同时也就拥有了产生于土地使用权之上的生态财产权,所产生的生态效益同样应归属于农民,并与其它财产权一样,应该具有明确性、专有性、可转让性和可操作性,即农民可以依法占有、使用、获得收益并可以自主处置这些权利。明确这一产权关系是构建农户生态补偿机制的前提。
生态补偿是对生态价值的补偿,生态产权价值决定补偿价值。产权不清、权利义务失衡、产权交易困难等是生态补偿机制建立健全的极大障碍。对农户的生态补偿就是对农户的土地使用权与产生于土地使用权的生态财产权产生价值的补偿。重点生态功能区农户对当地的生态资源形成了事实上的占有关系,享有资源的使用权、受益权和环境遭到破坏的补偿请求权。因此,生态财产权与土地使用权两种产权应当赋予同一个主体,以保证土地使用权的完整性和效率。也即赋予土地使用权人对土地外部生态效益的财产权,使农户既是重点生态功能区内自然空间的重要产权主体,又是生态补偿机制的重要受益主体,通过生态补偿机制,调整生态环境保护相关各方的经济利益关系,实现生态资源外部效益内部化,解决“公地悲剧”和生态产品消费中的“搭便车”现象,建立保护生态环境的经济激励机制,实现生态资本保值增值和资源环境持续利用。
因此,包括自然生态恢复补偿、生态保护性投入补偿和为保护生态环境失去发展机会的补偿等的政府足额补偿,以及市场机制的充分发挥作用等,都应建立在承认农户生态财产权并根据其生态产权价值决定补偿金额的基础上。通过明晰生态财产权实现对生态产品的合理定价,并通过定价由市场决定资源配置。正确认识农户生态财产权与农户生态补偿的本质和内涵,是政策创新、健全完善重点生态功能区农户生态补偿机制的基础。建立基于农户生态财产权基础上的生态补偿制度,将土地产生的生态外部效益财产权赋予农户,使农户对其经营的土地行使完整物权,就是要对农户在生态环境保护中所支付的额外成本和所丧失的发展机会进行足额和持续补偿,从而激励农户作为生态投资经营者在市场机制作用下追求土地利用的利润最大化,建立国家作为补偿主体的、市场机制激励与农户等利益相关体积极参与的生态补偿机制。
二、重点生态功能区农户生态补偿原则
1.生态效益政策能有效率地执行的公平原则
国家在重点生态功能区实施限制性开发,是国家基于向社会提供公共产品的社会效益,迫使农户让渡土地使用权和发展权、使农户不能自主地基于自身利益进行生产决策,实质是农户为供给生态环境外部效益支出的成本。另一方面,农户在创造外部效益的同时自身的发展受到限制,而具有经济价值的外部效益又因缺乏生态财产权保护难以量化并反映到生态产品价格上,致使农户在提供生态产品的同时,无法获得由此带来的收益甚至不能收回成本。
实现社会利益最大化和重点生态功能区外部效益内部化,最直接的方法就是国家公平补偿农户土地使用权受限的不公平。政府按照公平原则,通过产权制度的激励机制调整相关主体的利益分配关系,将土地产生的生态外部效益财产权赋予农户,使公共产品的生产能够得到合理经济回报,建立起对农户在生态环境保护中所支付的额外成本和所丧失的发展机会予以足额和持续性补偿的、激励生态保护行为的机制,促使重点生态功能区农户的生产决策能充分考虑外部生态效益,消除和减少生态环境的“公地悲剧”和“搭便车”现象,使生态效益政策能有效率地执行。〔1〕
2.清晰产权基础上的足额补偿原则
产权是对经济行为主体的地位、责任与行为的规范,是生态补偿的依据和基础。产权交换应遵循等价交换原则,产权价值决定生态补偿金额。但由于我国现有的生态补偿制度建立在不承认农户生态财产权的制度背景下,没有清晰的产权界定,农户没有明确的生态财产权。退耕还林等生态工程的补偿本应为国家对农户土地使用权的一种购买,却变成了政府不以均衡损益为目的的对农户生态贡献的“补助”,远不足以支持实现生态外部效益的内部化,实际上是把农户凭借土地使用权提供的外部效益产权,以生态环境的无偿使用赋予给了社会大众,从而是对农民土地使用权的限制和收益权的侵犯。〔2〕
在重点生态功能区,土地使用权与由土地派生的外部生态效益财产权两种产权的分割,导致土地使用权与生态财产权发生冲突,是生态区农户得到的补偿大大低于所付出的生态环境价值、无法弥补生态补偿成本和发展成本的根源。德姆塞茨指出:“产权的一个主要功能是引导人们实现将外部性较大的内在化的激励”。〔3〕健全重点生态功能区生态补偿机制,必须赋予土地使用权主体对土地外部生态效益的财产权,积极寻求综合解决自然资源产权与生态补偿之间的协调机制,以保证土地使用权的完整性和效率,使农户基于土地使用权之上的生态财产权得到保护和申张,避免农户因单纯追求土地的农用效益而影响生态目标的实现。为此,对农户的足额补偿,包括对农户土地使用权经营约束 的补偿、对附着于土地上的自然资源生态效益价值的补偿,还有对农户让渡土地经营权、或农户依 法继承、出租、入股、抵押经营权和收益权的补偿等,使生态环境保护与生态产品提供者获得与其创造的生态外部效益基本相等的个人收益,是提高生态效益的重要经济激励手段。
3.损益均衡与可持续发展原则
经济学收益成本理论认为,人类社会的首要理性原则和行为的基本出发点是收益大于成本的预期。生态保护和建设属于经济活动范畴,生态产权交易应遵循等价交换原则,且生态产权价值的变化决定生态补偿多少的变化。
在重点生态功能区,农户以提供生态产品为第一要务,生产资料的生态功能和社会功能更加重要,具备准公共产品特性。当经济效益与生态效益发生冲突时,经济效益应让位于生态效益。同时,农户既是环境保护的实施主体,也是生态投资的经营者,追求土地利用的利润最大化,必然要比较生态保护的成本与收益。〔4〕因此,健全重点生态功能区生态补偿机制,应充分考虑生态效益、社会经济效益及补偿行为本身的效率,对产权主体因以生态效益为主减少的直接经济价值,应通过建立生态环境保护和建设的长效机制,由政府和市场机制给予合理的补偿,促使重点生态功能区农户在追求生态环境资源配置最优化同时,根据收益成本的效率原则实现经济、社会、生态环境之间的良性互动,保证激励机制的高效率和长效性,实现损益均衡。
4.相关利益方充分参与原则
农户是生态保护的重要参与主体,充分尊重其利益所在是保证生态补偿政策实施效果的重要前提。我国将生态环境作为公共产品供给,实施的相关生态补偿政策的制定均以政府为主体。由于政策制定者对生态效益的外部性和农户的生态财产权认识不足,在缺乏利益相关者充分参与的情况下,补偿方案对农户的均衡损益和地区差异问题考虑不足,补偿标准过低、补偿对象有偏差、补偿期限太短。
在重点生态功能区,由于地理位置偏僻、经济发展水平低,对生态环境依存度高,导致贫穷与生态恶化恶性循环。生态补偿机制的建设,实质是一项涉及众多利益主体及利益关系的改革。农户作为拥有生态财产权的利益主体,是直接利益相关者,也是参与生态补偿制度安排的重要主体。政府要立足于农户的生态财产权,尊重农户意愿并均衡多方利益,在制定和实施生态补偿政策过程中要以产权价值为基础,与农户一同协商制定具有可操作性的成本测算和生态价值计量方法,再根据各地的社会、经济、环境条件和财政能力、公共服务水平,决定区域补偿强度,把生态保护与农民的长远生计及农业结构调整结合起来,确定补偿标准、年限和方式,使对农户的生态补偿更具科学性和合理性。
三、构建重点生态功能区农户生态补偿机制的路径选择
1.建立明确稳定的产权关系和清晰健康的产权制度
(1)以土地使用权界定生态财产权生态补偿机制的实质是调节生态保护相关者的经济利益关系。财产制度是完善生态补偿制度的基础。健全生态补偿制度的前提是要加快产权制度改革,明白生态效益的提供者和受益者,明晰生态资源产权价值及产权权利主体,并明确生态财产权收益归产权所有者所有,只能实行等价交换。重点生态功能区农户对自然生态资源形成了事实上的占有关系,享有资源的使用权、受益权和受补偿权。在对农户土地使用权确权认定基础上,应对土地外部生态效益的财产权予以明晰界定,将土地使用权与生态财产权赋予同一个主体,明确农户对区域内的生态环境和生态资源具有占有、使用、转让、收益等权益,以土地使用权界定生态财产权,建构一套实现生态财产权补偿的激励机制。
(2)建立生态资源和生态产品价格制度生态资源和生态产品价格制度是开展生态市场交易、实现生态资源和生态产品使用权让渡、为生态环境的保护和建设提供补偿并促使生态补偿长期良性发展的关键。目前,作为“生态资本”的大多数生态资源和生态产品或因其外部性和公共产品的特性而没有价格,或因价格偏低或价格不能实现而普遍被无偿使用,生态价值及其包含的机会成本和外部成本等不能通过价格得以体现,导致生态补偿没有基础、市场机制失灵。以农户生态财产权为基础建立生态补偿机制,在明确界定重点生态功能区生态财产权并建立了产权制度后,有明确产权主体的生态资源在市场上等价交换,生态资源资产化就有了前提和基础。在我国,林权是农户生态财产权的核心。因此,应以林地资源为突破口,对生态资源和生态产品进行定价,建立生态资源和生态产品的价格机制和市场激励机制,进而建立完善市场交易制度,在最优配置生态资源的同时实现对生态保护者的补偿。
(3)创新生态资源土地产权流转制度重点生态功能区实行限制性开发并具有特殊功能,应该成为农村土地产权制度和土地流转制度改革的先行区。重点生态功能区在不改变农村土地所有权归属和农业用地性质的情况下,在承包权中将土地使用权 (经营权)分离出来 并转移给 农户,核发产权证、明确土地产权,通过价格机制和市场化运作建立土地经营权流转市场及外部生态资源的市场交易制度,使农户根据成本效益核算明确收益预期,改善经营行为,优化生态结构。同时,农民还可以通过土地经营权置换进入城镇就业和生活,政府以国家城镇建设资金和土地使用权出让金给予足额的经济补偿,并允许农户自带退宅还耕指标等生态财产权到城镇购房、就业。通过土地等 生态资产的流转,也从根本上解决了生态移民及人口城镇化的生态资本问题,实现人地关系重组和生态资源的有效配置。进一步措施是实现城乡土地的 “同权、同地、同价”和统一产权结构,在妥善安置生态移民的同时使资源优势尽快转化为经济优势。
2.实行 “国家-市场- 自力”的多元化补偿模式
目前,生态补偿的资金短缺问题极大地制约着我国的生态环境维护与建设。破解难题的根本手段是将国家购买的一元补偿模式,转变为“国家-市场-自力”的多元化补偿模式,即国家作为生态效益主要购买者的同时,使市场机制在生态补偿过程中发挥重要作用,使生态建设成为农户的自主行为。
(1)国家投入为主的补偿。生态资源的外部性和公共产品特性,是国家补偿的根据。国家补偿主要有政府对生态建设的初始投入、收购生态产品等形式的政府直接购买、利用制度和政策资源的间接购买和财政转移支付等形式。目前,财政转移支付是重点生态功能区最主要的资金来源。在财政转移支付上,国家通过征收资源税、环境保护税等生态补偿税费,通过用于公共服务的一般性财政转移支付和用于生态环境建设的专项转移支付,实现对生态区农户的补偿。作为财政体系的重要内容,加大政府投资,构建环境保护财政预算支出保障机制,将重点生态功能区的经常性生态环境建设资金纳入中央和地方预算科目,在国家加大对生态保护地区的财政转移支付力度的同时,相关地方政府应落实生态保护补偿资金,并确保其用于生态补偿,是建立重点生态功能区农户生态补偿机制的关键因素。应基于农户生态财产权的足额补偿和地方政府实际减收增支情况、发展机会成本,确定功能区转移支付基数,以国家生态保障建设专项资金形式明确资金的用途。同时,在整合多项相关财力性转移支付基础上,积极探索建立健全政府间横向财政转移支付机制,并探索在重点生态功能区实行特殊的财政支持政策,实现政府的间接购买,如适度调高财政留存比例、投资基础设施、实行差别化税收政策、在环境保护税中增设水电、矿产、生态旅游开发等生态环境保护与治理相关税目,以及信贷优惠等项目融资支持、政府调节性采购政策、建立土地流转市场、对农户的智力、技术投入等,引导和支持对农户生态建设投入的补偿。
(2)市场补偿发挥重要作用。国家作为生态效益主要购买者的同时,快速有效地使生态保护者得到经济补偿需要市场发挥重要作用。在宏观上创造生态产权清晰、流转方便的制度环境,在微观上建立约束和激励机制,是市场化生态补偿机制建立和有效运转的关键。因此,通过制度创新,将市场机制引入重点生态功能区生态环境建设,吸引社会各种资本进入,并开发森林碳汇,建立健全碳排放权交易机制,探索生态旅游、土地租赁、信用额度交易等多种形式的市场补偿机制;遵循“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢 复,谁受益、谁补 偿,谁污染、谁付费”的基本原则,使环境和自然资源的开发利用者承担环境外部成本,履行生态环境恢复责任,赔偿相关损失,支付占用环境容量的费用;享受了资源环境外溢收益的地区、企业和民众,通过交纳环境资源税、直接经济补偿、援建等多种形式开展生态合作,以区际间和流域间横向转移支付,建立生态保护共建共享机制等等,都是通过市场补偿促进生态资源有效配置的重要方面。
(3)农户自力做补充。重点生态功能区多为生态脆弱区、贫困地区和少数民族地区的叠加区,因此,一是实施生态锁定与生态补偿相结合机制;二是完善生态资源开发的利益分配机制;三是增强农户自身“造血”功能。
摘要：重点生态功能区农户生态财产权缺位,缺乏激励农户生态保护行为的机制,是造成功能区生态保护和建设低效率的重要根源。本文基于生态财产权角度,立足农户生态补偿的本质内涵,明确提出,对农户的生态补偿是对农户的土地使用权与产生于土地使用权的生态财产权价值的补偿,应遵循公平、足额、效率和尊重利益主体意愿的原则,建立明确稳定的产权关系和清晰健康的产权制度,按照国家、市场和农户自力的多元模式,建立生态资源持续开发的配套制度,构建重点生态功能区农户生态补偿长效机制。