合作治理

合作治理（精选12篇）

合作治理 篇1

在医疗保障主要模式分类下(杨红燕,2002[1]),英国普遍医疗保险制度、德国社会医疗保险制度、美国市场主导型医疗保险制度以及新加坡储蓄基金型医疗保险制度在制度设计、总体效能以及社会公平性等方面具有明显的差异。本文将从其国家-市场-社会关系的角度分别以英国、美国、新加坡、德国、法国与荷兰为例,分析医疗保险体制下政府、医疗保险方、医疗服务提供方及其协会组织的职能及相互作用。同时由于中国实行社会医疗保险制度,我们重点分析德国、法国以及荷兰的医疗保险体制,借鉴其政府监管、社会组织协商竞争等合作治理的经验,对我国医疗保险体制改革提供参考。

1 英国医疗保险合作治理

英国的医疗保险制度一直以全民公费医疗获得称赞。1946年政府颁布《国民健康服务法》,开始实施向全体国民提供免费的全方位医疗服务的国家医疗服务体系(National Health Service,NHS),只有在极少数需要自付费的项目上,政府针对特定的人群以医疗救助的形式对自付费项目费用予以减免,部分追求更优质快捷医疗服务的人群则可以购买私营健康保险并到私立医疗机构接受医疗服务[2]。

英国医疗保险体系中,政府全面管理整个卫生系统,包括卫生立法以及制定政策和国家标准,负责NHS80%以上的筹资和医院人员工资,将预算分配到地区卫生部门,再由地方卫生局分配预算到医院和全科医生。为改善医疗服务提供的效率,英国政府在NHS内部实行“内部市场化”,提供方与购买方分离,根据《2012年健康与社会护理法案》(Health and Social Care Act 2012),购买方包括“英国NHS”(NHS England)及其下属的由全科医生组成的诊所委员会(Clinical commissioning groups,CCGs),负责NHS日常运行、向医疗机构购买初级医疗服务,同时“英国NHS”还外包一些小规模专科服务项目,如小儿心脏手术,国家免疫和筛选项目及一部分初级保健服务,CCGs下的全科医生也逐渐替代管理医疗卫生拨款的初级医疗机构为患者安排就诊,降低NHS的管理成本,确保医疗服务效率、质量和居民健康的目标的实现。

提供方则是由全科医生和NHS运营的公立医院组成的三级保健制,其中全科医生(general practioner,GP)作为基层医疗服务提供者和健康守门人,大部分诊所属于私营医疗机构,通常有自己的独立诊所或者医疗中心,他们与NHS健保署签定合作协议,负责为居民诊断和治疗普通常见疾病、预防保健、健康教育等服务,同时代表患者向高层次医院购买专科医疗服务。

NHS医院提供专科门诊和住院服务,三级机构是中央医疗服务机构,负责疑难病症的诊治和医疗科技研究,通常为一些附属于大学教学医院的专业医疗中心;二级机构为地区医院,提供综合和专科医疗服务,包括急诊外伤中心、专科门诊、和住院部。各类大小不等医院的经营与运作则委托给NHS医院信托基金,其督促医院为患者提供高质量的卫生保健服务。另外,一些相对独立的机构通过制定临床治疗指南、评估新医疗技术有效性和成本效益、规范服务提供方准入和监控服务水平、保障病人利益等确保医疗服务体系的安全有效运作。

2 美国医疗保险合作治理

美国是发达国家中唯一没有实现全民医保的国家,其医疗保险体系是建立在市场化基础之上,以商业医疗保险为主,政府提供的社会医疗保险、非保险性质的医疗救助项目为辅的多元混合型保险体系。社会医疗保险主要为老年人、贫困人口以及低收入家庭的儿童等提供医疗服务,其中医疗照顾计划的日常运作由商业保险公司和蓝十字/蓝盾公司来操作。

商业医疗保险由营利性与非营利性组织构成,非营利性的商业医疗保险包括蓝十字、蓝盾计划等,营利性商业医疗保险包括雇主提供的团体医疗保险(ESI)和个人购买的健康保险[3],另外还有医疗与保险机构合一的管理式医疗保险,其拥有自己所属的或契约所属的医院、医生、医疗设备、护理机构,如健康维持组织(HMO)、优先选择提供者组织(PPO)和服务点计划(POS)等,作为商业性医院保险系统,发展较为迅速,在美国健康保险市场上的份额超过60%[4]。

美国的医疗服务体系以市场化为主导,医疗服务主要由私立医疗机构提供,公立医疗机构数量较少,且大部分由民营医疗管理集团运营,主要作用在于弥补医疗服务市场竞争带来的资源配置不公平,保障老年人、残疾人等弱势群体的医疗卫生服务需求。政府不干预医院的日常经营,主要从医院的规划设置、登记注册医务人员的执照、诊断和治疗规范、医院质量与安全监查防护等方面进行管理和控制。

美国作为联邦制国家,各州独立行使立法、行政和司法职权,各州政府具体负责医疗服务的筹资,而联邦政府只提供政策指导和部分项目的资金支持,根据财权和事权统一的原则,在医疗服务管理方面各州有权建立独立的服务体系和政策法规。独立于政府的非营利性组织在卫生领域也相当活跃,医药研究所(IOM)是充当决策者的健康顾问,致力于改善该国健康水平的私营部门;利益相关者协会如美国医学会(AMA)利用评论和游说政府部门,影响卫生系统的政策;联合委员会有超过20000的成员派驻全国各地的卫生保健组织,主要是医院、长期护理机构和实验室,对病人治疗效果和满意度、服务质量等进行评判;全国质量保障委员会是私人医疗计划的委托机构,主要负责评审新创建的健康保险市场的计划;美国医学专业委员会和美国内科医学委员会向符合指定的质量标准的医生颁发资格证书。美国的医院协会则是代表医院与政府协调,维护医院权益,同时对医院的医疗质量制定标准,提供医院管理咨询。

3 新加坡医疗保险合作治理

新加坡的医疗卫生系统被世界卫生组织评为亚洲最佳医疗卫生体系,在世界医疗卫生筹资和分配公平性的排序中也位列第6位。新加坡的全民医疗保障制度在1983年《国家医疗计划》对医疗保障制度变革之后,逐渐形成了适合国情的“政府补贴、保健储蓄、健保双全、保健基金、乐龄健保”五位一体的医疗保障制度[5],对全体居民实现了覆盖。

因为新加坡是一个很小的民族国家,几乎没有小区域或地方一级的融资或规管,政府对卫生系统的全部责任,包括计划、构建、发展和维护国家的公共医疗卫生系统,由卫生部负责管理、计划和维护整个系统的人员配置,也负责融资政策、设置政策方向,通过立法和强制执行管理整个公共卫生保健体系。但在医疗卫生服务提供上,新加坡公私混合的医疗卫生服务主体包括公立医疗机构、民间或私人创办的营利性医疗机构、爱心人士及社会团体等,集中政府、市场和社会的力量于一体[6]。住院医疗服务中80%由公立医院和专科中心提供,只有20%由私人机构提供,而初级卫生保健的情况则截然相反,80%是由私人诊所提供,20%由综合诊疗所提供。支援护理服务(step-down care)主要由志愿福利组织提供,大部分服务由政府资助[7,8]。

4 德国、法国与荷兰的医疗保险合作治理

德国、法国与荷兰同为实行社会医疗保险制度的国家,过去几十年都面临人口老龄化、经济发展放缓以及医疗费用上涨的困境,医疗保险制度改革与特征存在较大的相似性。其中德国作为世界上第一个建立社会医疗保险制度的国家,经过一百多年的发展完善,其医疗保障体系在优质的服务提供、总体效能以及社会公平性等方面的成就是世界上所公认的。法国医疗保险制度形成于1956年(颁布《社会保险法》),经过60余年的持续改良,将德国社会医疗保险体制和英国国民卫生体制的内在机制与本国的经济水平、文化传统有机地结合起来,创立了适合法国国情的医疗卫生体系,法国医疗卫生体系因较高的公平性和效率于2003年被世界卫生组织评为全球最佳卫生系统。[9]而荷兰医疗体系在欧洲健康消费指数(EHCI)评比中连续五年蝉联欧洲第一,自2005年以来,荷兰排名一直位列欧洲前三[10]。下面重点分析政府与各组织之间的协作关系。

4.1 医疗保险制度概况

德国、法国与荷兰的医疗保险由法定基本医疗保险和补充医疗保险两大部分组成,其中基本医疗保险由政府强制实施,保障对象基本包括就业者、失业者、学生和退休人员等,荷兰则强制要求所有荷兰居民购买法定健康保险,基本医疗保险覆盖率都在88%以上。私人补充医疗保险由共同保险组织或私人保险公司采取商业运作,提供个性化、高层次的医疗保障服务,根据个人自愿参保项目给予不同的补偿,其中荷兰全部医疗保险服务都委托给私人保险公司经办。国家基本医疗保险承保的项目由政府指定,资金通过收取基本医疗保险费和收入税来筹集,其中医疗保险费用由保险公司自己设定,进行周期性调整,保险公司相互间通过市场竞争来获取保单,但不得以参保人的年龄、性别、收入、健康状况区别对待和拒保。同时保险基金与医疗服务提供者谈判,在保证医疗质量的前提下降低医疗成本。参保人自愿选择保险公司、全科医生和医疗机构,保险公司可以选择医疗服务提供方,并可通过谈判与医疗机构协商医疗服务收费,督促医疗机构提高医疗服务水平[11]。在这种制度设计下,德国、法国与荷兰都实行“有管理的市场竞争”机制,实现了强制投保、自由选择、有序竞争、全科医生守门、三方相互制衡的管理型市场竞争模式。

4.2 医疗保险合作治理

4.2.1 政府的角色

三个国家政府的作用集中于制定市场法规政策并进行监督,对全国卫生和医疗保险运行中的重大问题进行研究和宏观调控,确保市场竞争机制发挥作用,同时对低收入者、残疾人等弱势群体进行救助,保障医疗保险的公平性。具体政府管理医疗保险的主要职责在于:一是确保有效的医疗资源配置,全面负责制定卫生服务的优先次序,通过监测医疗服务可及性、质量和卫生系统成本,保障人们获得医疗卫生服务。二是规定统一的基本医疗保险的保障范围,对社会医疗保险基本福利包进行财政投入,特定的医疗服务、大多数全科医生服务的最高价格与医生工资等由政府定价,其他的与保险公司、医疗服务提供者协商谈判制定。

由卫生部宏观上确定战略性优先事项,确保医疗保险市场、保险购买市场和医疗服务提供市场各自功能发挥,其他的分支机构则负责操作上的事务,地方政府负责贯彻中央(联邦)政府相关法律实施、制定辖区的公共卫生法规和医疗法规、管理州内医院,以及监督疾病基金、医院和医师协会、质量及绩效评价机构等组织。

4.2.2 行业管理体系

在医疗保险体制中,社会医疗保险的具体操作委派给疾病基金会、医院及医师协会、管理委员会等自治组织,各方利益代表的协会组织通过自我管理、有序的竞争与协商谈判机制,实现医疗保险的资金筹集与医疗服务的有效提供。他们一方面接受国家的委托完成国家调节的任务,包括对医疗服务行业进行规范和监管,另一方面协调相关行业间利益关系,代表各自成员利益进行自我管理,最为典型的是德国的医疗保险管理体制。图1提供德国医疗保险管理框架和主要参与者的完整概述。

来源于:Busse R.and Blümel M.,“Germany:Health System Review,”Health Systems in Transition,vol.16,no.2,2014,p.20.

(1)联邦联合委员会(Federal Joint Committee,G-BA)联邦联合委员会是各方利益主体自我管理结构中层级最高的自治机制,具有广泛的疾病基金覆盖范围、保障医疗服务提供质量的管理权力。由13名成员组成,2名中立的主席代表,5名来自联邦疾病基金协会、联邦医院协会(DKG)2名、联邦医师协会(KBV)2名、联邦牙医协会(KZBV)1名,三名为独立的专家以及人数不超过5名的患者代表。联邦联合委员会下设的2个政策研究及咨询机构———医疗服务质量和经济研究所(Institute for Quality and Efficiency)与医疗质量监督协会(Institute for Applied Quality Improvement and Research)为其在法律范围内制定疾病基金所需保障的医疗服务范围、评测药物的成本效益以及服务质量标准[12]。

(2)疾病基金及其协会组织作为保险方的疾病基金(sickness funds)在SHI体制中处于核心地位。疾病基金设有自己的理事会,由专家、投保单位雇主和工会方面代表组成,在政府监督下实行自我管理。基金的管理机构通常包括基金管理委员会和执行委员会。管理委员会负责推选董事长管理基金会的事务,并监督业务运作;负责审核通过基金会的内部规章、准则及费用标准等重要事项;负责对基金会各机构的运作进行内部监督和审查等[13];基金执行委员会负责基金的日常运行。近三十年来,为解决普遍存在的低效率问题,德国政府规定了疾病基金的最小规模、参保人自由选择法定疾病基金以及限制费率等促进竞争的措施,疾病基金呈现不断合并的趋势。2009年,政府在国家层面设立中央健康基金(health fund)为医疗保险融资,并确定面向全体参保人员和雇主的统一保险费率,疾病基金所有保费先被汇集到新的中央健康基金后,按照风险调整后的人头税公式将保费分配给养老、医疗以及失业等各个基金,疾病基金失去以往单独收缴、管理医疗保险费的权利,且需在服务质量、价格等方面竞争。

(3)医疗服务提供方及其协会组织德国医疗服务体系主要由门诊和住院服务两大系统构成,此外还包括从事康复和护理服务的专业机构承担患者出院康复以及老年人群和残疾人的护理服务。德国的门诊与住院服务严格分开,开业医生主要负责门诊检查和咨询,承担患者的初级治疗,扮演了“守门人”的角色,其中全科医师占31%,专科医师占69%(2013年)。德国的医院主要负责住院治疗和手术,包括政府办的公立医院、非营利医院(教会医院)和私营医院三种类型,其中26%为公立医院,32%为非营利性医院,42%为营利性私立医院,其床位数分别占40%、30%和30%。

联邦医师协会(KBV)与联邦医院协会(DKG)下设地方的医师协会与医院协会,分别代表医师与医院与法定医疗保险基金签约、并确定费用支付标准等各项事务,地方的医师协会管理和执行预算分配以及对法定医疗保险医师的补偿,控制执业医师的数量,并监管医疗服务的质量,而医院协会还需要与医院的医护人员工会进行谈判确定员工的工资标准。在各方达成共识之后,医师和医院有义务按照事先确定的费用标准为参保患者提供医疗服务,而患者可以在保险基金合同规定的范围内自由选择医院和医师让其提供基本医疗服务。

5 国外医疗保险体制的共同特征与经验

5.1 政府内部管理分工细化,负担起弱势群体基本医疗保险费用、公立医院投入以及公共卫生服务的全部责任

一是中央(联邦)政府与地方政府的职权分工。除了少数如新加坡由中央政府担负对卫生系统的全部责任、美国由地方政府负责医疗服务筹资、独立的服务体系和政策法规制定以外,其他几个国家都不同程度的是由中央负责制定医疗保险与医疗服务提供的宏观管理与协调规划,包括医疗服务费用标准、基本医疗保险的覆盖范围等,地方则根据自身情况负责具体的执行。二是政府分支机构或者附属机构各司其责,有较明确的职责任务和技术服务指导,从这几个国家可以看出,政府在这几个领域都具备专业性机构和人员:(1)政府决策咨询机构;(2)由医院、保险基金等组成的利益相关者协会(联合委员会);(3)药品和医疗设备管理(质量、流通等)监督以及技术支持机构;(4)病人权利保护与医疗信息扩散。从我国目前的情况看,政府卫生支出占卫生总费用比例只有30%(2013年),个人卫生支出占卫生总费用比例则高达34.4%,总体上政府对于医疗卫生系统的投入不足,弱势群体以及重大疾病患者的医疗费用报销水平较低,同时地方政府因不同的经济发展水平所采取的投入政策也存在较大的差异,导致地区间的公平性以及衔接不畅。因此政府仍需进一步理清和的市场关系,转变政府职能,在不同属性的公共产品中合理定位并施加有效的监督,明确市场与国家的责任与权利,实现有效治理。

5.2 医疗保险竞争经办,商业健康保险参与基本医疗保险运营

这几个国家中既有国家管理的保险公司经办所有医疗保险业务(如英国的NHS England和CCGs),也有将医疗保险业务全部交给商业保险公司承保或者经办(如美国和荷兰),还有对不同人群分类选择保险公司(如新加坡的Medisave和Medishield由中央公积金局管理,Medifund由医院医疗基金委员会(非营利机构)承办,乐龄健保计划则交给三家私人保险公司经办,见表1)。非营利性保险基金独立运营并成立地区级基金协会,由中央(联邦)一级负责统筹管理,负责制定行业规范,与政府部门、医疗服务提供方协会协商谈判,确定医疗保险的覆盖范围和费用支付标准。不管承保的保险基金之间是否存在竞争,投保人自由选择、保险基金不能拒保以及规范的风险平衡机制等多管齐下的方式在一定程度上保障了患保双方的权利。

我国现行基本医疗保险中除了将大病保险交由商业保险公司承办以外,其余的仍是政府机构经办,不同层级的医疗保险经办机构各自垄断、权责模糊,投保人不能自由选择基本医疗保险公司,也面临异地就医结算的问题。此外,全民医保的推进和医疗保险人数、需求增加对医疗保险经办能力提出了更高要求,医疗保险经办方人员和经济承受能力、自身管理能力与提供个性化、人性化和精细化服务、保障流动人员权益转移的顺畅之间的矛盾日益凸显。同时与医疗、医药和参保人员的沟通协调能力、主导谈判的能力、提升基金绩效的付费制度改革能力和对医疗保险的监控能力,如何发挥医保对医疗服务行为的激励约束和监控作用,充分发挥基金的使用效率,提高医疗服务的性价比,实现有效费用控制,由“单纯买单者”向“谈判团购者”转变也是我国医疗保险经办机构面临的重要考验。因此,医疗保险经办亟需摆脱行政化的管理手段,引入竞争的理念,逐步开放医保经办市场,鼓励和引导各类非营利组织和营利性的商业组织等社会力量参与到医疗保险体系中来,走有竞争的医保经办管理之路,才能有效应对全民医保带来的挑战以及提升经办机构能力。

5.3 成熟而谨慎的“守门人制度”与行业协会组织是医疗卫生服务有效提供的保障

可以看到这几个国家初级卫生服务全部交由全科医生(家庭医生)提供,社区病人有权选择一个全科医生或者诊所提供常见病的诊疗和咨询服务,全科医生大多与医院有些联系并相互协调,病人进行专科就诊或者转诊时必须经初级保健医生同意并出具转诊单才能进大医院深入治疗。“守门人制度”的建立不仅能实现病人的有序流动,更能合理控制医疗费用的快速上涨,实现慢性病病人的有效管理。

而医疗服务提供方自发成立行业协会,管理并代表提供方的权益,典型的是德国联邦与地方的医师协会与医院协会,他们各自组成自己的理事会管理日常事务,代表医师和医院与法定医疗保险基金签约、确定医生的费用支付标准,并负责绩效考核和监管,确保医疗服务质量。不同医院之间竞争、医生自由流动,在降低医疗服务价格的同时,最大限度的保障了服务的质量与患者的需求。同时众多的非营利组织与专业机构在药品与医疗设备安全(药品临床试验安全性、疗效标准与技术评估、医疗器械流通安全)、传播医疗服务相关信息与保障病人权益等领域发挥作用。

目前我国公立医院之间的不良竞争,致使双向转诊形同虚设,加上没有自由执业的全科医生把控初级医疗服务,卫生总费用年均增长16.2%(德国1.8%,英国4.0%),并且缺少独立权威可信的行业专业组织在质量和绩效、费用支付及分配等方面进行规划控制,难以抑制医疗费用的膨胀,上述外国行业管理的经验以及大卫生部门管理体制下的卫生费用控制策略值得我国学习。

合作治理 篇2

作者：于溯阳 蓝志勇

来源：《天津行政学院学报》2014年第06期

摘要：雾、霾导致的严重大气污染日益成为人们关注的焦点。而现行属地管理的行政体制在大气污染治理方面存在严重的缺陷，以京津冀为例分析其缺陷，探索大气污染的区域合作治理模式，从网络治理理论视角提出分析框架，为该治理模式在机制建立和制度设计方面提供政策建议，通过完善立法与顶层制度设计、建立协调与合作机制、健全监管机制来协调央地政府、地方政府之间以及政企关系。

关键词：大气污染；属地管理模式；区域合作治理模式

中图分类号：X32文献标识码：A文章编号：1008-7168（2014）06-0057-10

一、京津冀大气污染及治理现状

雾、霾为悬浮于大气中、肉眼无法分辨的微小尘粒、烟粒或盐粒的集合体。它使空气混浊，能见度降到10km以下。其中的微粒子，达到一定浓度会对人体健康造成极大威胁。1952年，伦敦出现的持续雾霾对居民造成很大伤害，引起了西方国家高度重视。英美等国随后相继出台了空气洁净法案，随后，不断做出推动保护空气质量的努力。

在雾霾微粒中，一些直径很小的微粒，如PM2.5（大气特别物质中直径小于2.5微米的微粒）可以直接吸入肺腔，进入血液，尤其值得关注。如何控制这一微粒的浓度是空气污染治理中的重中之重①。京津冀是集首都、大型现代化和国际大都市、区域经济翘楚、人口众多的等因素为一体的大型经济区，也是雾霾的重灾区。如何治理好雾霾，在全国也会有重要的代表性和示范效应。

在过去的时间里，京津冀在大气污染治理方面，积极遵守国家法律，做出了很大努力。国家层面的法律法规主要有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》（2000年4月）及其实施细则、《环境空气质量标准》（首发于1982年，1996年第一次修订，2000年第二次修订，2012年2月第三次修订）。在地方层面，北京出台了《北京市2012-2020年大气污染治理措施》、《北京市2013-2017年清洁空气行动计划》和《北京市大气污染防治条例》；天津出台了《天津市清洁生产促进条例》并建立了大气污染防治重点实验室，河北省印发了《河北省大气污染防治行动计划实施方案》。此外各省市还发布实施了《空气重污染日应急方案（暂行）》，按照分级、分区域应对原则，开展监测预警，及时发布信息，提倡排污单位和市民自主减排，并有针对性地采取强制减排措施。

根据统计数据，十余年来，京津冀三省市各主要污染物浓度值总体呈下降趋势（参见图

1、图

2、图3）。但大气污染物排放总量仍超过环境容量，各项指标大多超出国家空气质量标

龙源期刊网 http:// 准值，北京市可吸入颗粒物年平均浓度一直高于国家标准（0.1毫克/立方米），雾霾天气也更加频繁出现。

2012年以来，北京、天津、唐山、石家庄等城市爆发了严重的雾、霾。仅2013年1月份，北京雾霾日数就达25天，空气质量指数达到严重污染程度甚至“爆表”

。据有关人士统计，从2008年4月至2014年3月，只有25天的空气质量符合国际标准。全国的雾霾形势也非常严峻，涉及25个省份，100多个大中型城市，平均雾霾天数达29.9天，创52年来之最[1]。京津冀为中国最重要的工业化区域之一，也是雾霾的重灾区。

显然，这些现象告诉我们，已有的努力还不够。我国2012年新出台的《环境空气质量标准》依然低于国际先进水平，新空气质量标准虽增加了对PM2.5的监测，但与世界卫生组织（WHO）以及发达国家的空气质量标准相比，还存在执行标准低、覆盖面小等问题。最关键的问题在于：大气污染防治采用的主要环境管理模式是属地管理。2000年修订的《大气污染防治法》赋予政府直控型模式以法定地位，明确规定：“地方各级人民政府对本辖区的大气环境质量负责……县级以上人民政府其他有关主管部门在各自职责范围内对大气污染防治实施监督管理。”这一法案一方面确定了政府的主导地位，另一方面强调辖区负责，使政府直控型细化为属地管理模式。这一模式虽然明确了政府责任，却因为行政上以属地为界分别包干，导致了地方政府在大气污染治理时各自为政，行政壁垒重重。在我国现有的层级官僚制、财政体制和绩效考核体制下，这一管理模式引发了诸多问题。下面我们来重点讨论环境问题属地管理的缺陷。

二、属地管理模式的缺陷——以京津冀为例

属地管理强调地方政府对本辖区的大气环境质量负责，但大气环境污染的表现形式并不是谁引起就出现在谁的属地上，也不是谁引起谁就最有积极性来控制和治理污染。众所周知，自改革开放以来，中国地方管理的考核指标是经济发展。所有的地方政府都努力竞争，发展经济，追求GDP指标，不顾粗放型发展带来的环境损害。具体而言，属地管理模式带来的问题包括以下四个方面。

（一）地方政府竞争激烈，区域工业布局规划不当

改革开放后，财政分权和相对自主的经济决策权激励着地方大力发展经济，中央对地方的评估也以GDP增长为主。发展得好的地方，官员晋升就快。这一评估方式在20世纪80年代开始，逐步促成了地方政府官员之间围绕GDP增长而进行的“晋升锦标赛”[2]。在这种政绩观导向下，地方政府往往对易拉动GDP增长的重工业比较青睐，造成竞争性、重复性大工程建设和环境污染的重大隐患。

2000年以来，天津经济实力快速上升，京津冀围绕经济发展的竞争也越发激烈。天津在与河北的产业发展定位基本一致，都明确提出要促进重工业和化工业的发展[3]，这就形成直

龙源期刊网 http:// 接竞争，产业重复建设。为了与天津竞争，北京在产业转移时宁舍近求远投资河北也极少往天津迁移。当然，迁出去的大多是一些能源、化工、电力、钢铁等高能耗、高污染的企业。

这样的工业布局，使重工业产业遍地开花。为了承接北京的产业转移，河北地方政府各市县虽有巨大经济发展差距，还是踊跃竞争和重复建设。京津冀协同发展战略出台后，河北省为承接产业转移更是迅速扩大了开发区的规模和数量，仅2010年后就增加了90多个开发区（此前仅48个）[4]。虽然北京基本完成了产业转移，GDP中近80%为服务业②，但周边的重工业带来的环境恶化压力依然强劲，而且在北京的直接控制之外。

从北京、唐山工业二氧化硫排放量和空气质量指标同期变化情况（参见图

4、图5）可以看出，2003年～2011年工业二氧化硫排放量的情况是：北京以2008年为间断时间点，呈现先持续下降、后平稳发展态势；唐山市以2010年为间断时间点，呈现先持续下降、后直线上升发展态势。2007年首钢迁到唐山的高污染项目在2010年正式投产。通过对两市空气质量指标中二氧化硫、氮氧化物以及可吸入颗粒物浓度在2003年～2011年间的走势可知，北京这三个指标始终保持下降趋势，唐山却一路走高。本就以重工业为主的唐山市又承接转移来的污染密集型产业使得污染排放量越加严重。

所以说，虽然污染转移了，但污染源并没有被消灭，而是放到监管更加不严格的属地去了。从大区域来看，污染并没有得到好的整治。

（二）治理分权，经济差的地方希望“搭治污便车”

空气作为公共物品，在其遭受污染产生负外部性后，从“理性”角度出发的“经济人”不会主动努力去治理污染，而是希望“搭便车”，让别人付出成本来治理。空气是流动物体，不会按行政区的划分而停留，一个行政区大气污染加重，自然会影响到周边行政区的大气质量[5]。这一常识使得资源窘缺的地方等待观望，希望资源富足的地方出面治理。

在某种意义上，具有地方保护主义色彩的属地管理模式却促进了地方政府的“搭便车”行为：一方面，地方政府扮演的经济发展与污染治理双重角色存在“表面”利益冲突，在扩充GDP政绩观激励下，地方政府缺乏治理大气污染的积极性；另一方面，以行政区为单位划定管理范围使污染治理壁垒重重，亦为“搭便车”行为提供了理由。此外，区域内经济发展不平衡也刺激了地方政府“搭便车”行为。

比如，北京市2012年固定资产投资中在第二产业的投资仅占11.1%，天津市这一数字为23.2%。比较起来，河北是重工业大省，其2012年固定资产投资中有大约48%投资在第二产业（按构成成分划分，约81.1%投资在建筑工程、安装工程和设备工具购置上；按建设性质划分，约63.8%的投资项目为新、扩建工程，改建和技术改造投资仅占14.9%）。虽然河北第二产业庞大，对有利于大气污染缓解的改建和技术改造投资并无足够的积极性，而是希望第二产业小但资金富裕的首都北京出面治污，或是要求北京支付治污补助，弥补产业缩减的损失。行政区为单位划定管理范围，财政和支出包干，使得地方政府互相钻空子，不肯主动治污。污染

龙源期刊网 http:// 治理也是行政壁垒重重，北京不能管河北的事，却被迫要为河北的污染买单，钱如何用也是隔靴搔痒。而河北也可以理智气壮地说，不生产，经济差，属地的人民没饭吃。

（三）基层政府“共谋”，影响政策执行效果

基层政府与其直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法律和检查监督行为属于“共谋”行为[6]。经济扩张的内在冲动和GDP导向的绩效考核标准是地方政府在污染治理方面存在“共谋”的根本原因。此外，分税制改革后地方政府“财权少、事权多”的现实亦加重了这一现象。一方面，分税制改革使中央通过决策权和财权加强了对地方政府的行政控制[7]；另一方面，地方政府缺乏足够的财政资金履行职责，为了在“政治晋升锦标赛”中获得“好成绩”，总是想方设法完成甚至超额完成中央政府和上级政府派来的任务[8]。

在这样的背景下，河北省各地市采取的环保举措某种程度上带有“应对”中央或省级政府监管的色彩。如在监测网点设置上，邯郸市环保局“避重就轻”，对污染重的工厂集中区根本没有设置监测点[9]。2012年，河北省瞒报实际钢铁产五千多万吨，其实质则是地方政府“共谋”行为。当节能减排、淘汰落后的具体任务下发到各地方政府，为了降低成本、保住产量，瞒报实际产量成为河北省级以下一些政府普遍使用的手段。

（四）属地治理容易导致管制不力，政企博弈

我国大气污染日益严重与高污染企业的排污标准宽松有很大关系。以水泥排放标准为例，现行《水泥工业大气污染物排放标准》的颗粒物排放浓度是50mg/m3，而国际先进地区已实现低于10mg/m3的粉尘排放标准。我国是世界上最大的水泥生产国，且水泥产量年平均增速在10%以上。水泥工业排放的水泥粉（烟）尘占全国工业粉尘排放总量的39%，属于重点污染行业[10]。粉尘颗粒物是水泥行业的最主要污染物，PM2.5是粉尘颗粒物中的重要组成部分，是大气污染治理的难点。

在这样的政策背景下，地方政府作为“理性人”、“经济人”具有追求经济利益最大化，争取职位晋升和扩充地方财政的强烈动机，某种程度上甚至纵容了企业的策略行为，导致监管部门执行不力[11]。正因为如此，环境污染问题愈发严重（参见图6）。

同时，排污企业和监管部门长期处于“打游击”的博弈状态，这是企业追求利润最大化的投机选择。对企业来说，环保设备的投入并不能直接增加其经济效益，在排污惩罚成本较低情况下，很多企业宁愿交罚款也不安装环保设备[12]。地方政府从属地经济发展的视角来看，处理方式不一样，有的地方容易与之合谋。北京市水泥企业在安装了排污监测设备后，通过非法手段对检测数据造假[13]，而河北省基层政府环保部门监管不力的情况大有存在[14]。监管部门的不作为和企业的博弈行为共同形成了大气污染恶化的条件。

三、区域合作治理：一种新的大气污染治理模式的探索

龙源期刊网 http:// 如何突破区域治理的局限，探索综合治理的道路，是放在改革者前面的一个重要挑战。近年来风行的网络治理理论，或许可以提供一个有益的思路。

（一）大气污染治理的理论基础：网络治理理论

政策网络研究起源于美国，以政策子系统研究为起点，从微观层面研究政策过程中主体间相互作用和影响，尤其是利益主体和政府在政策过程中的作用[15]。随着政策网络这一概念的发展和被接受，不同国家的学者因国家制度环境、研究学科或时代不同赋予其不同界定，使其在欧洲逐渐形成利益协调学派和网络治理学派[16]。

利益协调学派主要活跃于英国，逐步成为英国主流政策过程分析范式。Rhodes认为政策网络有不同的依赖结构，这些结构随行动者构成、依赖关系和资源的变化而变化[17]。作为利益协调工具，政策网络可以通过影响成员间的互动逻辑来影响政策过程和政策结果，它有利于分析政府和利益团体间的关系类型，但政策网络作为一种分析工具并不能代替理论解释，需要与国家相关的理论结合起来解释政策过程和结果[18]（p92）。

政策网络作为一种新的治理策略在德国和荷兰获得了发展。治理角度的政策网络强调政府和公民社会协同制定政策的结构和过程，其主要分析单元是网络中行动者互动和联结的类型。受系统理论启发，研究者逐渐将政策网络发展成了现代社会的治理理论[19]。与层级制通过命令和控制机制协调社会行动以及市场通过行动者的自我协调自发形成社会秩序不同，网络治理通过行动者间的资源交换和信任建立发挥非层级制的协调作用[20]。网络治理中行动者间的水平协调关系与政府中的层级制并非冲突关系，在某些情况下，政治决定在层级制中的强制执行将增益政策效果。而网络从利益分配的角度弥补了层级命令的不足。

网络治理作为合作治理的一种新形式，主张打破传统的区域、功能对政策资源的限制，通过发挥政府的资源整合者作用实现行动者围绕政策议题的集体行动，从而实现政策目标。不同层级政府、社会团体、企业、公民、媒体等构成了围绕政策议题的网络行动者，本文以Rhodes提出的政策网络中行动者关系类型为基础，提出在大气污染治理方面需要处理的中央政府与地方政府、地方政府之间、政府与企业这三对主要行动者关系类型的分析框架（参见表1）。

环节行动者资源行动策略倾向机制保障协调的关系层面具体手段

政策制定主要行动者：中央政府与地方政府

次要行动者：公民社会、专家等权威、组织、资金、信息、合法性中央政府：协调地方政府关系，公共利益最大化；地方政府：污染治理“搭便车”；公民社会：配合政策执行立法保障；顶层制度设计；财政支持中央政府与地方政府区域协作治理立法；组织建设与资源支持；严格的问责机制；调整绩效考核体制；政策制定听取公意、专家咨询

政策执行

龙源期刊网 http:// 执行主体：横向——省级政府间；纵向——省内各层级政府权威、组织、合法性、资金、信息扩大经济总量：弱化环境监管协调、合作机制省级政府之间关系；地方政府上下级关系协商、对话达成共识；信息共享的技术支持；管制从实地出发，属地化

政策对象：企业部分信息、资金利益最大化激励下扩大排污的可能性严格的监管机制政企关系高准入门槛；严厉罚污；奖励标杆

政策监督公民、社会组织、媒体等合法性积极关注有效的公民社会参与机制政社关系广开言路：公民举报、媒体监督、专家学者建议

（二）大气污染合理区域合作治理的应用与镜鉴

网络治理其实不是没有前期的经验。2008年奥运会期间北京市空气污染物浓度全面下降50%，这一成就得益于北京市践行奥运承诺采取的减排措施，以及京津冀及周边省市采取的联合行动[21]。建立区域环境管理机制是美国治理环境问题的主要方式，针对1976年洛杉矶烟雾事件，加州建立了控制该区域空气污染的政府实体机构——南海岸区域空气质量管理区，通过该管理区将城市空气污染治理提高到城市群治理层面[22]。英国主要采取严格立法形式治理大气污染，控制污染企业排污量，并授予地方团体执法权[23]这些成功经验，通过不同方式规范大气污染治理网络中不同参与者的行为，给京津冀大气污染协作治理带来诸多良好启发作用。

（三）我国大气污染区域合作治理的现实走向

从近期我国采取的大气污染防治措施看，区域合作治理亦是其现实走向。2010年发布的《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，其特色是打破了地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体进行统一协调和管理，着力构建区域联防联控工作机制。2012年发布的《重点区域大气污染防治“十二五”规划》，将京津冀、长三角、珠三角等“三区十群”的19个省（区、市）47个地级及以上城市纳入执行规划的重点控制区，并规定了重点控制区的六大高污染行业大气污染物特别排放限值③。2013年发布的《大气污染防治行动计划》，明确规定需建立区域协作机制，分解目标任务，并将治理任务完成情况纳入政府考核体系。

综合以上理论和实践分析，区域合作是大气污染治理的必由之路。但当前我国大气污染区域合作治理体系尚不完善，从协调围绕大气污染区域合作治理这一政策议题的三对行动者关系来看，仍有完善的空间。其关键之处在于从责任主体、利益主体、工作环节、行动方案、资源配置、策略走向、机制保障、协调机理等几个维度对治理方式进行全面的设计和推动。

四、区域合作治理的长效性：网络治理视角下行动者关系类型的协调机制

政策网络中行动者所掌握的资源及采取的不同行动策略形塑了行动者关系类型。但制度本身作为资源的源泉之一，对于行动者的策略行为有约束和指引的作用。基于此，协调机制的建立可以从以下几个方面来审视。

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（一）央地政府关系的协调：完善立法与顶层制度设计

我国现有的环境治理立法并未赋予大气污染区域合作治理的法定性，相关政策支撑仅有“国十条”以及各省市的配套实施细则、“十二五”规划相关要求以及《北京市大气污染防治条例》等，行动计划具有阶段性，易导致大气污染治理的短期性，出现“奥运模式”之后的污染反弹现象。

在京津冀已建立区域协作机制的前提下，加强以下立法与制度设计将有利于保障大气污染区域治理的效果。

第一，完善立法，确立统一的区域大气污染防治立法框架。构建区域治理法律体系，并将区域内和区域间治理主体的利益平衡纳入法律体系考虑范围，是区域合作治理成功的关键[24]。在立法方面，加快修改《环境保护法》和《大气污染防治法》将是人大主要工作内容之一。首先，应改变法律中不适应时代发展的内容，尤其是政府的单一治理主体地位和属地管理模式；其次，应协调区域内各省市大气污染治理目标；此外，还需确立区域统一的大气污染防治立法框架[25]，统一京津冀三省市立法时间、目标和责任等。

大气污染区域合作治理的立法亦需明确跨行政区环境管理的地位、机构、职责、程序和内容。

它需具备以下特点：一是区域合作治理立法作为利益相关者利益协调的产物，应具有利益相关者的一致意见，这就需要扩大立法的公民参与；二是区域合作立法应具有较强的制度性，充分体现其强制性、权威性；三是区域合作治理立法应有正式的执行机制。

同时，跨区域的协调管理机构和作为地方利益纠纷中间人的中央政府，应对违反规则行为做出裁决，以正式方式维护区域合作规则[26]。

第二，推进顶层设计，完善绩效考核、问责机制。顶层制度设计，是区域协作治理措施能够落到实处的蓝本，也是处理中央和地方政府间关系的重要协调机制。公共部门对其绩效负责并建立清楚的绩效标杆来衡量公共部门绩效情况是政府的责任所在[27]。需重构现有绩效考核机制，强调区域环境治理成效在考核体系中的重要性，并将其与地方政府官员的晋升挂钩，同时也可对地方政府形成有效的行政约束，避免污染转嫁和以邻为壑的现象[28]。此外，还需建立与绩效考核机制相对应的行政问责制以规制公共权力，以确保领导干部和公务人员依法办事[29]。而拓宽问责主体范围，完善问责程序，实现政府环境责任的法律化、规范化和程序化[30]，才能达到政府环境问责制的最终目标。

第三，支持政策执行，保障大气污染治理资源的稳定性。大气污染区域合作治理需要资金、人员、信息、物力等支持，在不同利益主体存在“搭便车”动机情况下，保障治理大气污染所需的资源支持更为重要。2013年，中央财政安排50亿元资金，用于京津冀及周边地区大气污染治理工作，虽彰显了中央治理大气污染的决心，但对解决大气污染问题仍杯水车薪。因

龙源期刊网 http:// 此，建立长期稳定的跨区域大气污染治理资金配置与监管机制、污染情况监测机制和大气污染治理信息公开与共享机制是地方政府切实执行大气污染区域合作治理在物质层面的基本保障，也是大气污染区域合作治理由顶层制度设计“落地”到具体实施的关键环节。

（二）协调与合作机制：协调地方政府之间的关系

地方政府在治理区域大气污染上虽有共同利益诉求，但基于区域内经济发展、资源禀赋、政策环境等巨大差异，在治理区域大气污染问题上显然态度不同。协调区域内地方政府间关系，建立相应协调、信任机制，是激发乃至推动地方政府治理区域大气污染问题的关键点。

第一，协调机制：完善组织机构，协调区域内地方政府关系。我国横向政府（同级）间关系是一种受政治晋升竞争和基于共同利益内生协商动力所支配的对等权力分割体系，同级地方政府无法按照传统官僚体制实行“命令-服从”式管理，但若要实现区域合作治理，则需要建立利于各地方政府谈判、协商的协调机制[31]。纵向协调机制的建立可以通过搭建高于地方政府（尤其是省级）层级的国家层面的领导和协调机制并确定其组织机构来实现，如2013年建立的京津冀及周边地区大气污染防治协作小组，通过吸纳京津冀和周边省市成员以及中央政府相关部门，给予大气污染协作治理以组织支持。

横向协调机制的建立可通过区域地方政府间自行协调，以构建一个地方政府对话、谈判、协商平台和场所，而区域各地方政府高层领导的制度化沟通则对于建立基于信任基础上的合作机制更为有利[32]。

第二，合作机制：建立区域内地方政府大气污染治理协商制度和合作网络。合作常被视为建立在沟通、信任、承诺、理解和成果基础上的良性循环。

利益冲突往往是合作治理的出发点，在区域合作治理中应该具备地方政府针对利益冲突的直接对话，从而使得利益相关者能够通过直接对话实现“深度沟通”以获取共赢机会[33]。为防止出现各地方政府在资源配置方面的利益不均，地方政府针对大气污染治理的合作网络需要涉及两方面。一是区域内项目联合审批，以避免某个政府基于本地利益的短视行为破坏区域的空气质量。行政审批制度的改革需打破部门间和地方政府间的边界限制。而以公共管理的顾客导向为指引，通过建立协调型行政组织、编制联合审批标准并运用网络治理平台，突破碎片式审批体制困境，则能够推动区域联合审批的实现[34]。但需重视的是，行政审批区域联合必须牢牢把握住简政放权与监督管理这两条生命线[35]。另一方面，空气质量监测网络和信息共享。污染信息共享是大气污染区域协作治理的基础条件，建立完备的污染信息监测和共享技术体系需要针对区域性复合型大气污染展开转型研究，量化城市和地区间污染物传输量和明确各地大气污染物排放份额[36]，可为建立区域大气污染联防联控提供科技支撑。

（三）政企关系的协调：健全监管机制

龙源期刊网 http:// 第一，提高企业准入门槛，奖优罚劣。在审批方面，需加强新上项目投资、环保、土地、资源与产出的综合绩效考评，严控高污染、高消耗及产能过剩等行业项目，从源头减少高污染企业数量是污染严重地方政府的必要选择。在环境执法方面，加大对高污染企业惩罚力度，大幅提高排污成本，以强制手段促进企业采取环保措施，同时对于环保优秀企业给予相应奖励，能够起到奖优罚劣的效果。

第二，从实际出发，监管手段创新。在建立协调地方政府关系合作机制前提下，地方政府在达成环境监管的目标后，监管手段可从地方实际出发，提升灵活性和创新性，从而保证区域合作治理目标的实现。具体来看，中央政府在设定区域内地方政府需要达到的环境治理目标后，对于环境监管的运行结构和具体步骤，可由地方政府根据辖区内实际情况制定。而监管权力下放到地方，在具备充足的持续性资金支持的情况下，地方政府具有强有力的动机去强化环境监管力度[37]。然而，在推动区域地方政府合作治理进程和减少其可能遭遇的风险和障碍方面，中央政府的权威所具有的优势亦不容忽视。

五、结论及思考

京津冀大气污染虽然几经治理并取得一定效果，但面临的任务依然或者更加艰巨。本文从现行属地治理模式缺陷出发，分析了该管理模式下大气污染治理存在的问题，并以网络治理为理论基础对跨区域合作治理模式进行了探索性思考。提出建立协调和合作机制，用于协调中央政府和地方政府、地方政府之间、政府与企业三对关系。影响三对关系的主要因素和结果、属地管理模式及其缺陷，以及本文提倡的区域合作治理模式之间的关系可以通过下图予以简单梳理（参见图7）。

目前，我国解决区域公共问题仍采取以政府为单一治理主体的管制型模式。随着新区域主义兴起，改善官僚制影响下的区域封闭性、政府中心性以及管制型的区域治理模式，倡导区域各组织的对话、沟通、学习、理解过程及其担负的伦理责任更为迫切。区域大气污染的解决与治理，要求参与主体的多元化、治理手段的多样化和创新性。

虽然政府单一治理，我国大气污染治理依然存在碎片化的现象。基于此，需要需进一步解决的问题有：一是摆脱社会主义发展初级阶段常走的“重经济发展、轻环境保护”以及“先污染、后治理”的短视发展之路，协调好经济发展与环境保护间的关系，走可持续发展之路；二是在政府、企业关系方面，处理好地方政府间围绕“政治晋升”而展开的恶性竞争及由此带来的重复建设、环境污染问题；三是在制度设计和立法方面，将区域大气污染合作治理纳入法律框架，并保证其长期性、稳定性和权威性，同时完善相关顶层制度设计，使大气污染的区域合作治理能够“落地”，确保大气污染治理的成功。

注释：

①北京市环保局，北京市2013-2017年清洁空气行动计划。

龙源期刊网 http:// ②2012年《北京市经济发展统计年鉴》。

③中华人民共和国环境保护部.环境保护部关于执行大气污染物特别排放限值的公告[Z].2013年第14号。

参考文献：

合作治理 篇3

“潮汐式”停车模式，即白天居民小区的停车位空出来，让商办楼里的车分流到居民小区，晚上商办楼的空闲车位则供给社区居民停放车辆。在“停车难”项目的实施过程中，物业服务社以业委会主任沙龙和物业经理联谊会为平台，听取社区内业委会意见，59个业委会全票通过《潮汐式停车公约》。业主大会及其委员会作为业主利益的实现途径和代表，享有开展“潮汐式”停车最终权利，委托物业服务企业签订“潮汐式”停车协议，并对物业服务企业的工作开展进行监督和评议。特别是业主委员会有权决定“潮汐式”停车收益的最终分配。协商制定的《“潮汐式”停车公约》和实施程序，明确权利义务、保障机制、违约责任，实现了“停车有位、停车有序、互利共享、合作共赢”的目标。

居民区各治理主体具体怎么分工？

物业服务企业是项目开展的实施主体。有停车需求的车主到物业服务窗口进行登记汇总后向房管办提出申请，在房管办的协调下签订停车协议，明确停车时间、数量、费用，建立健全停放车辆的档案资料，监督和管理相关车辆的停放，按照协议标准管理。

房管办在“潮汐式”停车工作开展的过程中负有协调、监督和仲裁的职责。根据流程，房管办首先对要求实行“潮汐式”停车的小区和商务楼进行资格审核，同时还享有对协议实施情况进行监督的权利，对于违反停车公约及停车协议的涉事方，房管办有权进行警告并督促其限期整改，经警告三次未整改的，可取消其实行“潮汐式”停车的资格。对于协议双方在实施过程中出现纠纷，居委会负责调解。

通过购买服务等形式与政府开展合作的停车管理公司、负有履行合作协议的义务，不仅要按照政府的要求保证质量地提供服务，还要对服务对象的要求作出回应。

在“潮汐式”停车实施过程中，发展出了多种模式，既有一对一式的，也有一对多（多对一）式的，还有单方面为对方提供车位的。首先参与“潮汐式”停车的商务楼、社区单位及居民小区的业主特别是车主长期苦于停车难题，在停车资源的共享上有着根本利益，即使那些有车有位和没有车的业主，也可以从停车费用带来的维修基金的增加中获益。其次，街道相关职能部门负有区内停车资源提供、停车秩序管理等职责。第三，各小区、商务楼、社区单位的物业服务企业有着为业主提供更好服务的义务，并随时面临着同行的激烈竞争，必须及时有效地回应业主的利益诉求。

塘桥街道的停车问题得到解决了吗？

塘桥3.86平方公里范围内，有69个小区、3家大型医院、8个大卖场，不仅是南浦大桥浦东端所在地，还是两条地铁的交汇处，密集人流带来白天和晚上的车位缺口达2000多个。一方面，住宅小区乱停车不仅破坏绿地，还阻碍了消防车、救护车快速抵达现场；另一方面，商业区违法停车导致道路拥堵、交通秩序混乱。同时，中心城区大规模建设停车场已经没有空间。根据公约，物业服务企业重新划线定位，统一规划，统一监管，尽可能利用有限的空间扩大车位供给能力。在停车泊位严重缺乏的地区，充分挖掘道路停车的潜力，利用一切资源，增建停车泊位。重新梳理社区的公共区域和闲置土地，利用社区内公共区域的边角料进行改建，将动迁区域作为临时停车场。目前已经建造了两个临时停车场。 目前，仁济医院、沃尔玛超市、陆家嘴软件园等十余家单位，包括街道办事处都与周边小区签订了停车协议，互换停车的潮汐点已达19个。小区居民白天给白领腾出了800多个停车位，小区居民也获得了800多个夜间停车位。

通过停车资源的合理整合，提高了现有停车泊位的利用率。 对企业来说，物业增加了一笔停车收入，又将其用之于本小区居民，提升了物业服务；对群众来说，方便了社区白领、小区居民和办事人员停车，极大缓解了停车难题；对社区来说，大大提升了中心城区有限的土地空间利用效率，如果按照建设一个停车位需要10㎡左右的空间计算，1600多个车位互换相当于节省了1.6万㎡的土地空间；如果按照一个停车位造价10万元左右成本计算，相当于节省了1.6个多亿资金。

在该项目中，群众组织的主动性、积极性如何发挥？

以共同的利益诉求促成多元主体协商。“潮汐式停车”的发起，关键是找到动力源，即各方利益的结合点。街道转变思路，让多元主体在“塘桥社区委员会”平台上，毫不保留地讲利益、直言不讳地谈问题、理直气壮地提意见，使停车问题由“政府说了算”转变为“大伙商量着办”。通过共同协商，一份《塘桥社区潮汐式停车公约》（以下简称《停车公约》）就此亮相，并由61个业委会全票表决通过。其中，物业公司表决心，业主有权决定停车收益分配。小区业主点头，同意让外来车辆进来。大厦物业让利，降低晚间停车费。还有关于车位互换、收费使用、秩序维护等问题，都在《停车公约》中一一明确。

以科学的手段方法规范多元主体参与。“潮汐式停车”的实行，关键是创新手段方法，实现政府、社会与市场良性互动。有需求的业主到物业服务窗口登记，委托物业服务企业向街道房管办提出申请，签订停车协议，明确停车时间、数量、费用等细节；“塘桥社区物业服务社”通过业委会主任沙龙和物业经理联谊会，听取业委会意见，保障业主监督和评议项目的权利；街道办事处通过购买服务，开发静态停车诱导系统APP，车主通过手机定位查询停车点位，规范车辆停放。

以有效的制度规则约束多元主体守约。“潮汐式停车”的长效，关键是确保《停车公约》约束力，实现“停车有位、停车有序、合作共赢、互利共享”。社区委员会在“潮汐式”停车工作开展的过程中负有协调、监督和仲裁的职责。对于违反停车公约及停车协议的单位或个人，“监督评议委员会”有权警告并督促整改，经警告三次未整改的，可取消其实行“潮汐式”停车的资格。对于协议双方在实施过程中出现纠纷，由居委会负责调解。

对社区共治有哪些启示意义？

转变工作理念。政府要主导但不一定当主角，而是发动社区多元主体共同治理，让物业服务企业、社会组织和小区业主走向前台，发挥优势、贡献资源，逐渐将停车管理和服务职能向市场和社会组织转移，推动解决停车难题，从而实现善治、增强活力。

改变办事方法。政府要主导但不一定大包大揽，而是做政府该做的事，尤其是建立合法规范、公开透明的多元主体共同参与、协商议事的公共平台，将其打造成多元主体凝心聚力的纽带、社会停车资源整合共享的枢纽、《停车公约》长期有效实施的载体。

善用目标激励。政府要主导但不只是追求漂亮数字，而是更加注重各方实际感受，通过聚焦重点、均衡利益、分享成果，使物业服务企业、社区单位、商务楼、小区业主、居委会等各方主体实现价值认同，找到参与“潮汐式”停车的动力源，激发更强大的内驱力。

记者手记：在人口密集、交通发达、商业繁荣的高度城市化地区，找车位是最头痛的一件事。塘桥街道推出的“潮汐式停车”，通过一份《停车公约》充分发扬民主，通过社区共治”制定了《潮汐式停车公约》，使停车问题由“政府说了算”转变为“大伙商量着办”，有效缓解了停车难的问题。记者采访到负责该项目的王明昌，他说：“‘潮汐式停车’发起，关键是找到了动力源，即各方利益的结合点，让多元主体共同治理，这个治理模式还将会推广到居民的‘买菜难’‘吃饭难’等问题上。”

城市社区的民主合作治理研究 篇4

所谓城市社区, 是指在一定的城市区域范围内, 聚集着一群对组织有着一定归属感的人们, 所组成的相对独立的社会共同体。这种归属感来自于城市对于个体生存空间的压缩而导致的相互依存性。所以, 城市社区, 兼备了共同体的组织性与个体发展的独立性, 城市社区治理正是共同体中的相关主体, 对于共同事务进行管理和对于社区利益关系进行协调的过程。

在实现社区治理的过程中, 政府、社会与公民的多主体参与, 才是治理概念中多元化特点的体现。随着我国正在从传统社区治理模式中政府的全权负责转向政府与社会并存的治理结构, 社区治理的首要任务也应该是调动社区共同体中居民参与社区共同体治理的积极性, 正如我国著名学者费孝通先生指出的那样, 社区治理的首要任务就是尽可能多的召集社会各种力量组织广大社区居民学习并参与社区公共事务的治理, 让越来越多的“社区主人”自己协调和管理其在社区中的各种关系, 从而创立一个与中国社会相适应的、贴近居民具体生活方式的、满足社区居民日常需求的治理体系。

二、社区民主合作治理模型

1. 社区民主合作治理模型的提出

在人类社会的发展史中考察, 社区经历了不同的形态和内涵变迁。夏学銮教授将社区作了“组织论”“区域论”和“综合论”三个阶段的划分。在第一阶段组织论时期, 社区是自然社区, 即农村社区。这时的社区仅指“农村”这一聚落组织, 是自然形成的农村社区与理性城市社会相对立的组织形态。第二阶段区域论时期, 把社区视作人们在其中共同生活的区域。这一时期来看社区被纳入到政府管控的系统, 是城市化和工业化的结局。第三阶段综合论时期, 把社区既看做一个互动的体系, 又看做一个冲突的场所, 还看做一个行动的场域。

伴随着我国城市化进程速度的不断加快, 可以看到我国城市基层社会的公共生活逐渐从过去的“单位式”向着“街道居住式”, 再到“社区式”的变迁过程, 城市社区的治理往往也是经历了从基层政权机关的纵向单一管理, 向着基层政府机关管理的横向管理, 这其中主要是我国基层社会治理过程中的社区组织、居民委员会等各种居民事务处理机构的产生, 可以说基层政府机关对于基层社区民主合作治理当中起到了积极的推动作用。

根据利益和权力配置的状况, 从这些错综复杂的利益关系网中, 我们可以梳理出纵横两条权益关系线:一是纵向的政权机关与社区生活者之间的关系;二是横向的社区生活者中的社区一般居民与社区利益团体之间的关系。城市社区各主体间的民主合作治理, 就是将这两条权益关系线结合起来, 以居民委员会为中枢机制, 形成城市社区治理的民主合作模型。

2. 城市社区民主合作治理的设计

城市社区民主合作治理主要强调的是城市社区治理的过程中, 社区居民以及民间组织参与到其中的一种多元治理, 但以往的那种单向的角度往往是基层政权机关在社区公共管理中扮演着一个强有力的角色, 从这种单向转为多元, 就要求形成一种基层政权机关的管理为主导, 社区组织为具体的工作主体, 调动居民参与合作治理的模式, 城市社区民主合作治理主要是从服务社区内居民的角度进行治理, 这种治理的方式改变了以往的一种强制性的治理方式, 而是转化为一种更加具有服务理念的角度来进行治理, 通过这个方面的内容让人们能够更加深刻地感受到社区民主合作治理的重要作用, 也不难发现, 城市社区民主合作治理的主要特点就表现在了重视社区主体之间的三层多向度的合作博弈, 在城市社区合作治理的过程中应该更加重视治理的主体与治理的客体之间的合作, 在这种合作模式的建构下形成一种具有三层利益群体共同搭建起来的稳定结构关系。

3. 城市社区民主合作治理模型的依据

城市社区民主合作治理模型的理论依据主要从以下三个方面开始的, 首先就是来源于直接的民主形式和间接民主形式的现代民主理念。在古希腊城邦社区当中, 形成的一种关于统治归于人民或者是人民主权的形式, 这种形式就是表现在了将城市社区民主合作治理归功于人民大众的权力。这是城市社区民主合作治理模型建立起来的最重要的一种社区治理形式。

其次就是一种要建立在政府、民间组织和城市精英组织间的一种“社会伙伴关系”的新型的合作主义的思想。伴随着苏联解体和东欧剧变, 世界上的绝大多数国家已经建立起的第三条道路应运而生, 这第三条道路主要是主张公民与公民之间建立起相互信任的合作关系, 以及重点强调公民与国家的政府机关之间建立起相互信任的合作关系。

最后就是在二十世纪九十年代所产生的一种协商民主的理论, 该理论更加重视民主, 对于社会共同的治理体系搭建起有效的平台。所谓的协商民主就是在一个共同体内建立起来的自由、平等的公民能够通过参与立法和决策等政治过程, 所赋予立法和决策以合法性的治理形式, 这种核心概念就是协商和公共协商民主的建立过程。

三、我国城市社区居民参与存在局限性的原因

1. 政府角色定位存在偏差与社区组织功能发挥不充分

通过对我国城市社区合作治理模式的文本研究, 发现各治理主体的角色定位还存在一定的偏差, 即政府、社区性组织、社区居民的职责任任然难以定位。

在我国社区合作治理模式中, 党发挥着极为重要的领导作用, 政府的角色不但是具体治理工作的执行者, 还是具体治理政策的制定者。新中国成之初, 我国实行的是高度集中的计划经济, 由于社会中并不存在绝对意义上的社会自组织, 所以国家在城市管理中, 体现出了一种“强国家、弱社会”的特点, 但随着社会自组织不断地走向成熟, 一味的政府主导不但降低了行政的效率, 增加了行政的成本, 还会在一定程度上影响着居民参与的积极性, 这个时候, 政府就应该从“主导者”的角色转变为“协助者”或者说是“指导监督者”。

从目前我国社区合作治理的进程来看, 虽然摆脱了单主体的治理模式, 但仍然处在国家总体规划, 指导社区合作治理的模式之中, 《国家新型城镇发展规划 (2014-2020) 》明确指出了“社会组织应该承担起加快公共服务向社区延伸, 整合人口、劳动就业、社保、民政、卫生计生、文化以及综治、维稳、信访等管理职能, 于此同时, 还要加快社区信息化建设, 构建社区综合服务管理平台。发挥业主委员会、物业管理机构、驻区单位积极作用, 引导各类社会组织、志愿者参与社区服务和管理。加强社区社会工作专业人才和志愿者队伍建设, 推进社区工作人员专业化和职业化。加强流动人口服务管理。”这一阶段, 达成社区职能的实现, 任然要遵循国家主导地位, 是国家在社区合作治理模式中起到规划与制定社区建设政策的职责, 而社区也需要尽快转变角色, 发挥自己的组织功能, 一方面成为国家政策的执行者与宣传者, 一方面调动社区居民参与社区合作治理的积极性, 成为国家与社区居民之间的一道桥梁。

2. 社区居民主体意识不够强烈

在社区合作治理的多个主体中, 社区居民的主体意识往往没那么强烈, 最容易产生参与冷漠的也是社区居民, 主要有以下两个原因:一方面, 政府在实现其主导角色的同时, 占有了大量的资源, 社区居民作为这区合作治理的一个主体, 种种活动却收到了限制, 另一方面由于我国长期处于封建社会思想的影响下, 在官本位思想的控制下, 人们长期所养成的一种被动式的管理理念产生起来, 这样就容易导致人们的日常生产和生活过程中的理念往往受到人们这种思想的影响。

但不可否认的是, 社区居民作为社区合作治理最大的既得利益者, 其参与的积极性对于社区合作治理的影响也最大, 政府的政策输出, 必须要收集大量的居民需要作为前提, 另外在政策的反馈过程中, 最有发言权的也是社区居民主体, 但居民主体的归属感目前来看还是比较低的, 社区居民无法将自身的利益很好的与社区共同体有机结合, 对于社区居民来说, 一方面没有意识到自己的主体地位, 缺乏管理意识, 另一方面, 在社区合作治理模式中, 没有很显然的利益, 驱使社区居民参与管理, 很有可能是付出了精力与时间去参与管理, 却没有获得明显的利益收获, 形成一种“吃力不讨好”的结局。

四、城市社区民主合作治理的现实适用性

1. 增强社区居民参与意识

如何增强社区居民的参与意识, 应该从“社区认同感”与“社区主体地位意识”两面入手, 培养居民的社区认同感最重要的就是树立共同利益意识, 一方面利用社区共同利益驱动公民参与社区合作治理, 另一面增强社区居民间的交流与互动, 使其认识到社区共同体的存在。

公民参与是现代民主政治, 也是基层民主政治的应有之义, 社会主义民主的核心就是广泛的公民参与, 作为社区合作治理的主体之一, 如何增强社区居民参与的力度和积极性, 让更多的社区居民能够参与到其管理的全过程中去, 对于社区居民的主体意识培养尤为重要, 这就需要社区发挥其中介作用, 一方面对于政府政策进行宣传, 另一方面对于居民的主体意识进行引导, 利益针对性、多样性的宣传模式, 塑造出一种良好的社区共同体氛围, 保障社区合作治理能够有效的运转下去。

2. 提升社区居民参与能力

目前, 中国大多数的社区之中, 公民树立了参与社区合作治理的意愿, 但存在着“无路”参与的状况, 对于提升社区居民的参与能力, 应该从扩大参与渠道、多样参与方式、拓宽参与领域三方面入手, 使得居民参与“有路可走”, 居民参与能够真正得到落实。

我国的社区社会组织主要有三大类型, 一是以组织文娱活动为主要工作的社区组织, 二是以维护社区居民权利为主要工作的社区组织, 三是负责社区公共服务工作的社区组织。但由于组织活动的时间差太大以及社区组织自身建设的不完善, 使得大部分的社区居民找不到参加社区合作治理的途径, 对于扩大社区居民的参与渠道来说, 就应该明确各类社区组织的职责所在, 而不是只能让居民从社区宣传栏中获得单一的社区信息来源。

对于城市社区的民主合作治理而言, 其建立的过程应该是在和谐社区建设的基础上, 不断地提升社区居民的参与能力, 让更多的社区居民能够参与到其社会的治理过程中的一个重要表现。和谐社会的建设, 首先就需要的是融洽的社区氛围, 这就需要社区组织提供形式多样的社区交流活动, 这属于社区文化参与的范畴, 但将参与的领域仅仅局限于文化范畴是无法提升居民参与社区合作治理的能力, 还要将居民参与的领域扩大社区政治参与、社区经济参范围内, 满足居民参与多样化需求的同时, 调动居民参与社区共同体重大事务决策的积极性。

工业革命以来的经济社会发展史表明, 一国要成功实现现代化, 在工业化发展的同时, 必须注重城镇化发展, 我国已进入全面建成小康社会的决定性阶段, 正处于经济转型升级、加快推进社会主义现代化的重要时期, 也处于城镇化深入发展的关键时期, 健全社区党组织领导的基层群众自治制度, 推进社区居民依法民主管理社区公共事务和公益事业显得尤为重要, 居民作为多元治理主体中的一份子, 其参与的积极性, 直接影响着社区合作治理的运转效率, 在社区合作治理之中平衡利己主义与利他主义的需求矛盾, 调动社区居民参与社区合作治理的意愿与能力, 不断拓宽居民参与的渠道, 丰富居民参与的形式, 拓展居民参与的领域, 培养起社区居民作为社区共同体中的一员与社区合作治理中的一个主体的意识, 使治理成为一种依赖于社区居民自觉的权威认同。

参考文献

[1]高瑜.公共服务下社区:我国城市基层社会管理体制创新的路径选择[J].中共南昌市委党校学报, 2013 (03) .

合作治理 篇5

——以山东沈泉庄的改造实践为例

许玉镇 毕荣

［摘要］2006年 以来，中国部分农村地区开始大规模的旧村改造工程，由此引发了政府部门、投资开发者、旧村村民等利益相关者之间的矛盾冲突。作为中国“十大经济强村”之一 的山东省临沂市沈泉庄村，是农村经济发展和农村城镇化的一个典型，在村民对旧村改造存在较大意见的情况下，地方政府没有强力推进改造工程，而是本着合作信 任、公共利益优先的原则与村民平等协商，对旧村改造的拟建户型、安置方式和补偿标准进行改进，有效化解了村民顾虑，平稳推进改造工程。旧村改造中的合作治 理在行为模式上以平等主体的自愿行为超越了政府过程的中心主义结构，构建起多元主体利益博弈平台，疏通利益表达渠道和参与路径，加大了村民在旧村改造中的 话语权，可以有效缓解旧村改造中的利益冲突，促进和谐农村的建设。

［关键词］旧村改造;利益相关者;合作治理;中国农村

2006年以来，中国部分农村地区开始大规模的旧村改造工程。2006年4月，山东、天津、江苏、湖北、四川五省市被国土部列为城乡建设用地增减挂钩第一批试点。2008年6月，国土部颁布了《城乡建设用地增减挂钩管理办法》，2008、2009年国土部又分别批准了19个 省加入增减挂钩试点。旧村改造涉及诸如征地拆迁、安置补偿等关乎农民生存环境、生产生活资料丧失或改变等一系列敏感问题，所引起的相关各方，特别是村民与 政府、开发商之间的利益冲突愈演愈烈，甚至引发诸如集体上访、暴力冲突等群体性事件。“土地争议问题已占农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题和

焦点问题。”①［1］如何消弭旧村改造中的利益冲突，顺利完成旧村改造工程，已成为地方政府当前工作的难点之一。

一、旧村改造中的利益相关者

公共政策中的利益相关者是指所有对政策的目标和执行感兴趣并且对其具有影响的团体和个人，比如公民、决策者、不同政见者、主管官员、独立中介机构、顾客、交叉部门、竞争者、大环境中的利益相关者和学者等。20世纪70年代，拉瑟尔·阿克夫(Ackoff R.L.)从利益相关者视角审视组织系统内部，提出解决社会问题的系统路径，即重新设计利益相关者间的合作和支持系统。［2］旧村改造中，政府部门、投资开发者和旧村村民是“主要利益相关者”，与旧村改造的关系最为直接和密切。此外，还存在其他“次要利益相关者”，包括公共事业组织、产业团体、相关NGO组织和新闻媒体等。地方政府、环保局、国土局及相关建设主管部门等希望通过旧村改造增进公共利益，建设社会主义新农村;保证城市规划的落实，促进城市发展;完善公共事业建设，缩小城乡差别;增加土地储备量，获取土地出让收益。房地产开发公司、承包建筑商等投入资金参与旧村改造，获得经济效益是其最首要、最根本的目的。村民则希望提高房屋补偿标准，完善社会保障，“融入”城市;保有现有租金收益，分享优势区位地块升值收益。文化保护单位、产业团体、相关NGO组织和新闻媒体等非营利、非政府组织的迅速发展，打破了政府、开发商和村民三方博弈的格局，大大改善了旧村村民利益诉求的“生态环境”，其利益诉求呈现团体性、社会性和公益性的特点，立足于保护资源有效利用，促进环境改善和文化延续;争取社团利益，促进社会可持续公平以及应用理论技术监督政策执行过程与效果。正是利益关系间的交集与冲突推动了利益协调与合作，利益主体间的利益不合与差异让彼此利益关系趋于明朗。［3］旧村改造的利益主体在动机、认知、能力等方面的先天差异，会诱发多种矛盾，“没有哪个行业比建筑业的冲突更多”［4］。在旧村改造中，利益主体内部各成员追逐自身利益最大化的过程中，往往做出逆合作行为，引发冲突。利益相关者的冲突症结表现为:

第一，利益分配不公导致冲突。旧村改造各方利益矛盾的焦点就是利益分配问题，其不公有两点:一 是拆迁安置补偿标准存在显性不公。由于政府的政策强势和开发商的经济强势，村民自治理念和其他协作者支持行动的滞后，补偿标准会倾向于政府和开发商。二是 旧村改造收益分配存在隐性不公。地方经济发展和土地规划的变化会导致未来收益的不确定性，原有分配框架所呈现的合理性，会随这些因素的动态变化转为实质上 的利益分配不合理。

第二，信息沟通不力导致冲突。利益主体间的利益交集是其合作的基点。由于政策执行者信息沟通意识不到位，沟通方法和渠道不合理，利益相关者无法从信息流动中 获得自身缺失的有效信息，对其他利益主体真实意思的判断会出现偏差。为了争取自身利益的最大化，各利益相关者会在有限信息、偏差推断的基础上提出非合理诉求，放大多元主体之间的利益对立，引发冲突。

第三，操作流程不当引起冲突。目前的旧村改造，往往注重村庄的拆迁和改造建设工作的实施，对改造前的项目审核、规划及改造后的跟踪反馈缺乏足够的重视。一方 面，前期工作准备不充分。有些地方旧村改造拆迁工作开始以后，被拆迁村民还在与政府、投资开发商讨价还价。另一方面，后期村民安置保障不完善。生活环境、生活方式的变化不能一蹴而就，就业、卫生医疗等社会保障问题需要长期持续完善。

第四，信任机制缺失诱发冲突。在旧村改造中，部分开发商由于贪图利益，出现不兑现约定义务的行为，比如拆迁房施工偷工减料。尽管在项目协议上可以制定相关契 约对这种机会主义行为作出约束与惩戒，但由于信息的有限性、行

我国农民合作社治理的逻辑思维 篇6

摘 要：农民合作社就是一种经济组织，也是农村新型经营主体。农民合作社的规范快速发展，有赖于该组织的制度安排。这种制度安排就是合作社治理所蕴含的约束和激励措施。本文基于农民合作社发展现状，指出了农民合作社治理问题，并在此基础上提出了优化农民合作社治理的路径选择。

关键词：农民合作社；合作社治理；逻辑路径

自从2007年《农民合作社法》颁布实施以来，我国农民合作社取得了快速发展，对活跃农村经济、增加农民收入起到了很大的作用，但在农民合作社制度安排上存在着很多问题，没有建立起高效运行的合作社治理结构，以致于组织资源未得到充分发挥和利用。因此，探索适合我国农民合作社治理问题极具理论和现实意义。

1 我国农民合作社的发展现状

经过多年的发展，在各级政府的鼓励和扶持下，我国农民合作社进入了规范发展的黄金时期。具体表现为：数量不断扩大，据有关统计数据表明，我国农民合作社数量增长很快，2008年底11.09万家，2009年底26.64万家，2010年底37.9万家，2011年底52.17万家，2012年底为68.9万家，2013年底98.24万家，2014年底128.88万家。组织模式日趋多样化，农民合作社有政府项目带动型、能人和专业大户带动型、龙头企业带动型、涉农服务单位带动型、村支部（村干部）带动型等多种组织类型；涉及产品范围日渐扩大化，农民合作社包括种植果蔬类、畜牧水产养殖类、农机及其他类等多种产品类型；良好的法律政策环境逐渐完善形成，2007年颁布实施了《农民合作社法》，有关部门及各地方政府也相继出台了许多促进农民合作社健康发展的法规措施，这对农民合作社的发展将起到很好的作用。然而，虽然我国农民合作社得到了快速发展，但是仍然存在着自身内部结构，管理及国家政策、法律等方面的问题，制约着我国农民合作社的进一步发展，亟需完善农民合作社治理的制度安排。

2 我国农民合作社治理存在的问题分析

从表面上看，我国农民合作社普遍建立了较规范的治理结构，设立了社员代表大会、监事会和理事会等组织结构，但从我们调查的实际情况来看，农民合作社表面健全的治理结构实际上流于形式，完善的治理未能建立，中小社员缺乏表达自己意愿的渠道。具体来说，主要存在以下几个方面的问题。

2.1 自主性不强，形式主义严重。据调查研究发现，我国有很多农民合作社是相关部门为求政绩而建立的，并不是完全遵循大多数农民意愿而建立，尽管农民合作社普遍设立了社员代表大会、理事会、监事会等组织结构，但是大多数形同虚设，并没有发挥应有的治理作用。

2.2 “内部人控制”现象严重，民主决策没有得到体现。据有关文献及调查数据来看，我国农民合作社大多数是有专业大户、经营能人而建立起来，他们是合作社的主导力量，实际控制合作社，很大部分的决策权控制在这些“能人”手中，中小社员无法保证自己的权益。

2.3 激励机制缺乏，利益分配不公。我国农民合作社没有建立起有效的激励和约束机制，从而影响了经营者和广大社员的积极性。农民合作社被拥有实际控制权的“能人”控制，合作社的大部分收益都被这些“能人”所得，广大社员获利较少。

2.4 监事会形同虚设，独立性不足。根据完善的治理结构设计，农民合作社的监事会和理事会应该同属 社员代表大会下的两个平行执行机构。但是，理事长拥有法定资格，被“能人”控制，监事会属于理事长领导，无法行使监督权。

3 完善我国农民合作社治理的路径选择

目前，我国农民合作社得到了快速健康的发展，已成为我国农业经济中一种新的组织形式和连接“小农户”与“大市场”的组织平台，已成为促进农业增效和农民增收的强力支撑，成了农民合作社农业生产经营标准化、专业化、集约化和品牌化的有效载体。针对农民合作社治理中存在的问题，我们必须积极应对，促进农民合作社治理的优化。

3.1 完善控制机制，协调“能人”治理与民主管理。我国大多数农民合作社由“能人”建立，这些“能人”一般指专业生产、销售大户等具有较大社会影响力的人，是合作社中的核心成员，具有很大的影响力和决策控制力。促进我国农民合作社的本质是民主组织，社员希望参与到合作社生产经营、决策等的全过程，发挥每个人的作用，保障自己的利益。因此，必须完善“一人一票”和民主管理的原则机制，协调好“能人”法治与民主管理，二者不可偏废。

3.2 构建独立监事制度，完善监督机制。农民合作社的发展离不开有效的监督机制。应构建一个完善的监督系统，才能有效监督管理，在完善外部监督的同时也要进一步完善内部监督。在内部监督上，应强化监事会（监事）在合作社治理中的作用，选择有威信的社员出任监事，达到一定规模的农民合作社要实行独立监事制度，从制度和机制上保证普遍社员对合作社经营决策的知情权和监事权。

3.3 合作社的内部制度，要依靠政府的政策、制度支持。因此，必须加快《农民合作社法》的修改完善，完善法律法规，降低农民合作社登记注册的门槛，明确合作社成员的出资额度，增加合作社融资功能，进一步加强配套制度管理。同时，还要加大对农村教育的扶持力度，解决小农思想，加强对农民合作教育培训的制度管理。

3.4 完善激励机制，合理分配收益。健全的激励机制能够进一步调动农民合作社经营者和广大社员的积极性和创新性。进一步完善激励机制，可通过使经营者的薪酬与他们的工作绩效挂钩，赋予他们一定的合作社股份，也可以通过鼓励普通社员提高出资额，进而增加他们资金带来的收入，还可以根据贡献大小，给予额外奖励。构建完善的利益分配机制，明确合作社利益分配的规定措施。

参考文献：

[1]郑丹，王伟.我国农民合作社发展現状、问题及政策建议[J].中国科技论坛，2011（2）.

[2]白文周，吕晓帆.合作社治理与公司治理的比较研究[J].管理学家，2013（10）.

[3]吕晓帆，白文周.我国农村合作社治理的问题与对策研究[J].商场现代化，2012（21）.

[4]陈俊梁.农民专业合作社治理研究[J].安徽农业大学学报（社会科学版），2010（4）.

基金项目：

合作社作用下的乡村治理 篇7

1 合作社作用下的乡村变化

1.1 政治上:由认同关联转向利益关联

农民是一种社会的力量, 推动历史进步的力量, 农民的政治认同也在这个过程中确认。公社体制过分依赖政治权力和政治运动来动员农民, 单纯依靠行政强制来治理乡村, 将导致国家对于乡村治理的成本不断增加, 乡村自身的发展能力日益弱化, 不利于合作社的发展[1]。我国建立合作社的初衷在于通过农民自愿联合起来进行合作生产、合作经营。但在实际情况中, 农民的自我意愿在政府接管和企业经营的过程中被极大弱化了。对他们来说, 合作社正在将认同关联逐步转化为利益关联。

现代国家建设在具有长久小农经济传统的中国农村应着重于组织化, 即农业的合作化。但这过程中的着重点应放在使农民有自觉去组织的热情, 这是一种文化的自我觉醒, 自我反省和自我创建[2]。合作社应尊重和引导农民在新时代的需求和意愿, 协助其产生文化自觉, 而非通过行政强制或者利益诱导来实现合作化。

1.2 文化上:对“公私群己”的新界定

合作社可以从多角度使他们与农民的关系超越经济领域, 深入到文化精神层面, 使农民在合作社中找到区别于以往体制下的归属感。以往农民对外部世界的排斥心理加强了其对内部世界的认同感[3], 农业合作社的发展则打破了差序格局, 使农民与政府的联系不再由一级一级的行政区域向外推去, 在经济上打破了旧的生产消费模式[4]。

加入一个合作社, 就是一个群体中的一员, 农民在其中有较大的主观能动性, 并且群体中都是“熟人”社会的成员。合作社所负责的事情不仅涉及经济领域, 还包括构筑关系网, 每一个成员能够从里面找到在一定生活范畴内所需要的劳务, 这种情况长期重复, 就构成了老主顾与受雇者结成的关系网。这样的关系网也是农村“私”文化的来源之一。合作社所建立关系网与农民过去的关系网实际上差别不大, 但其强制性和组织性却不是旧时代农民所能适应的。

一些建构在传统经济文化环境下的农村娱乐体系, 被合作社组织的具有文化产业意义的新娱乐形式代替。农民基于对时代发展的认识及周遭环境的影响, 会强迫自己改变思维方式和生活方式。之前关系网规则的消失, 使农民对自身社会定位不清, 造成了一定程度的心里不适应, 使得以前的“公私”不再明了。

1.3 经济上:基层市场体系的解体

在施坚雅笔下, 中国传统农耕社会本身就具有自发的市场性质, 是一个“市场社区”。农民身处同一社区的特征是他们都定时参与同一个周期性的集市。它的运行并不依赖于成文法律, 而是自身发展过程中形成的规则。基层市场社区是与中国农村的经济政治文化传统相契合的存在, 它与中国农村的传统本身就是一体的[5]。

土地改革前, 共产党建立了国营贸易公司和供销合作社两种形式。1955-1956年, 小商贩被迫成为供销合作社的买卖代理商, 从前的私商把资本作为保证金寄放在合作社, 在合作社的指导下代理经营。农业合作化运动, 使基层市场社区的概念淡出了中国农村的社会历史。

中国传统小农的行为包涵理性与非理性两种逻辑:一方面, 人口压力迫使小农为满足家庭生存, 不是追求利益最大化而是保证最低的产出;另一方面, 随着商品化和市场化的深入, 小农同样会为追求家庭发展和更多的利润而采用市场化的经营方式[6]。在经济理性形成后, 农民只有明确与他人合作的项目能够带来利益, 而且风险较小时才会行动。对于合作化运动来说, 农民相信与少数精英的交往能够在现实社会环境下获取更大利益, 因此农民对组织和经营的“信任”是维系合作社存在的关键之一。

2 合作社作用下乡村治理出路

随着农业产业化和社会主义市场经济的来临, 专业合作社的作用在农业产业化背景下显得尤为突出。农业合作社的作用可通过以下进行总结:通过合作能够提高农民进入市场的组织化程度, 改善农民在市场谈判中的弱势地位;合作社还可以为组织成员提供市场或公共部门不愿提供的服务和要素;合作社可以使农业生产更好地适应市场化需求, 增强农民抵御风险的能力, 从而更好地应对由生物特性所导致农业生产的风险;农民的合作还能够对合作成员及社区的就业与收入增长发挥积极的作用[7]。

合作社是注重家庭生活, 缺乏团体生活的中国农民的必然选择。乡村合作运动是外界力量的推动, 并不是由农民自觉发动。但乡村问题的解决, 一定要农民自身去进行。合作的政策需要政府去制定和执行, 而合作运动则需要广大农民的参与。中国的合作事业要相互分工, 政府和农民各有侧重, 紧密合作, 来共同推进, 这样合作社才能够更好地发展。农民应是建设的主体、主力, 政府处在协调辅助的地位, 为建设做副手, 而知识分子主导的非政府组织则发挥智囊、计划、教育与启发的作用。针对于此, 关于合作社作用下的乡村治理提出几点建议。

2.1 加强农民文化认同, 提高自主合作意识

农业合作化的关键在于合作社形成过程中农民是否达成了一种文化认同或者精神共识。而这种认同是在对现实状况有明确的了解后所达成的共识, 因此应先培养农民对合作社的认识, 从而再提升农民参与的自主性。

2.2 丰富农民精神生活, 加强农村文化建设

农民精神生活的丰富, 使合作社不仅仅停留在经济上的合作联盟, 而逐渐转化深入到精神文化层面。好的组织不应该是一部没有生命的机器, 而应该是生机勃勃的集体。在基础设施相对落后的农村地区, 农民的精神文化需求受制于条件难以实现。

以家庭为单位的农户之间建立起彼此的连结, 在精神上形成一种较为亲密的关系。这样有利于形成一片村庄的共有精神文化氛围, 使农民自愿加入到这种联盟中, 从而推动合作社工作的展开。

2.3 提升农民的主观能动性和经济话语权, 确保农村经济健康发展

农民只看到合作社表面的利益所得, 但并不清楚其具体运营方式以及自身再加入合作社后所要承担的责任和义务。而合作社的任务, 则是将农民以互惠的方式纳入整个社会的市场体系, 为农民谋求当今经济形势下的最大利益, 在农民和企业之间寻求平衡的支点, 保证农村经济良好运行, 并与社会良性接轨。

因此, 要加强农民的主观能动性成为合作社日后发展的必须。首先, 要让农民明白建立合作社的根本目的、组织架构、运营方式以及可能带来的收益和风险, 并且通过民主推选的方式选出农民负责人。这个过程农民应当全程参与, 自主掌控, 而不是全凭政府扶持, 由龙头企业管理。只有农民自己建立起了当家作主的意识, 农民合作社才能真正成为帮助农民致富的形式。

2.4 调整合作社股权分配, 放权于民

现在的农民合作社正逐步具备了现代企业的条件, 致使农村演变成了一个大工厂。根本原因在于农民并非以合作者的身份参与合作社这个组织, 而是以“工人”的身份。因此, 可尝试将合作社的部分股权交给农民, 农民以群体的形式参与到整个市场体系中。龙头企业、供销商以及农户组成的群体共同持有股份, 农民按每户种植面积再分配股份。政府在此过程中仅提供政策和专业技术的支持, 不持有股权。这一举措可以使农民切实参与到合作社的日常事务中, 增加他们的积极性和自主性, 使合作社逐渐成为农民自己经营的经济组织。

参考文献

[1]周光辉, 彭斌.构建现代国家—以组织化, 制度化与民主化为分析视角[J].社会科学战线, 2009 (6) :11-18.

[2]王树增.农村专业合作经济组织发展中的政府职能[J].中国合作经济, 2004 (4) :39-39.

[3]费孝通.乡土中国[M].上海:生活讀書新知三联书店, 2005:58-59

[4]Skinner GW, 施坚雅, 徐秀丽.中国农村的市场和社会结构[M].北京:中国社会科学出版社, 1998

[5]黄宗智.长江三角洲小农家庭与乡村发展[M].北京:中华书局, 2000:121-130

[6]许建文.我国农业合作化中的四次争论[J].四川师范大学学报:社会科学版, 2001 (3) :23-28.

合作治理 篇8

逆向物流的合作治理是企业、市场以及政府相互协调一致的过程。逆向物流的构建首先需要企业的积极参与,因为逆向物流需要企业来运作,而企业构建逆向物流是以逆向物流能为企业带来价值增值为前提的;其次,逆向物流需要市场中消费者的配合,因为逆向物流自消费者处开始循环,如果消费者选择自行处理商品而不将废旧产品退还企业,那么企业构建逆向物流活动就丧失了原本的意义。再次,政府在逆向物流构建过程中的作用也是不可或缺的,政府可通过对实施逆向物流企业发放补贴或对未开展逆向物流活动企业增加税收等方式调节逆向物流活动的进程,在一定程度推动企业构建逆向物流的进程。因此,在考虑逆向物流实施时的基本条件时应综合考虑企业、市场以及政府三方的选择以及其他各方的应对措施。

(一)逆向物流活动中的市场失灵

尽管逆向物流可能会带来经济、社会和生态环境总效益的增加,但是从短期来看,企业在实施逆向物流时会产生大量的回收处理成本,其中很多回收处理成本不一定能带来经济利益,甚至造成亏损,而且回收品业务与常规品业务有可能冲突。作为理性的“经济人”,企业通常不愿主动开展逆向物流业务,这就造成个体理性与社会理性的矛盾。由此可见,逆向物流活动存在着导致市场失灵的外部效应,这种外部效应既不是发送者的主观愿望,客观上也不受价格体系的调节和支配。

逆向物流的这种外部效应主要来源于它的准公共物品属性。它使得逆向物流在为本企业带来效益的同时也会增加了其他企业、消费者和社会的收益或效用,即部分效用的外化或部分利益的外溢。而且,这种外部性的累积通常难以计量,单个企业的影响很难被“剥离”出来通过具体价格得以体现。因此,由于逆向物流活动的外部效应可能会导致逆向物流企业的本位收益小于社会收益,从而导致逆向物流系统的动力不足、热情不高。

如果通过市场这只“看不见的手”的调节逆向物流来实现对利益的调节,仍然会出现两种情形:一是经济主体受自身视野和知识的限制,可能会出现追求狭隘个体利益的现象,客观上造成对社会长期利益的损害;二是由于市场的不完全性,在利益机制驱动下,所有人都希望使用免费的环境,结果导致环境污染,资源耗竭,出现外部不经济。仅仅依靠市场机制来发展逆向物流和循环经济将是一个缓慢的过程,因此必须发挥政府调节作用。

(二)逆向物流活动中的政府失灵

我国各级政府在大力倡导循环经济的同时,对循环经济的物质载体———逆向物流的推进力度,明显不够。很多地方政府对待逆向物流的态度不明朗、措施不得力,在筹划本地逆向物流系统时表现出明显的短期行为。政府行为的缺失是阻碍我国逆向物流发展的最根本原因,它具体表现为:一是有关逆向物流的法规和责任机制不健全。我国还基本上没有出台与循环经济或逆向物流有关的法律规范;二是我国逆向物流的发展缺乏统一规划。与发达国家相比,物流产业的发展缺乏统一规划;三是与逆向物流有关的人才培养和理论研究滞后。

逆向物流活动的市场失灵为政府干预提供了机会和必要条件。要使政府干预真正发挥效率,实现政府良好的调控,还需要政府干预的效果必须好于市场机制的效果以及政府干预所得到的收益必须大于政府干预成本等两个条件。由于政府干预使用的是公共资源,在其干预过程中也会引发了政府失灵。因此,在利用政府干预对构建逆向物流的市场失灵进行纠正的同时,必须注意干预的范围和尺度,应尽可能少用行政手段直接干预,多使用经济手段进行间接干预。干预的重点应放在完善产权制度和交易规则上,使逆向物流的发展由强制性制度变迁逐步转变为诱致性制度变迁,加强市场机制与政府干预的有机结合,充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用

二、逆向物流的政府与市场合作治理

合作治理是社会力量成长的必然结果,是对参与治理与社会自治两种模式的扬弃,通过社会自治而走向合作治理将是一个确定无疑的历史趋势。合作治理与传统理论的重要区别在于:它打破了公共政策政治目标的单一性,使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态;合作治理下的行政权力的外向功能会大大地削弱,治理主体不会再依靠权力去直接作用于治理对象。在政府和市场单一调节都不能很好的发挥作用的前提下,合作治理不失为一个有效的选择。

(一)促进逆向物流的政府规制和服务

在循环经济逆向物流的运营过程中,政府的策略主要是通过相关立法和制定相关的政策来实施“引导和管制”,共同与市场规范企业逆向物流的具体实施和运营。其主要途径主要有:

1. 完善《循环经济促进法》配套法规。

政府宏观制度设计层面的循环经济促进法并不足以推动逆向物流的全面发展,至少还需要从以下两个方面完善配套法规:一是明确逆向物流实施的责任主体并界定其权益,其中有三点是非常重要的。首先,确立生产者,延伸责任制,主要是要求生产者不但要生产,还要承担回收。这种法律条款的规定,就在一定程度上建立了生产、销售、回收的一整套体系。其次,对于处置危险废物进行了明确的规定,最主要是由环境主管部门利用许可制度进行规范。最后,对产生严重污染环境的工业固体废物、设备将限期淘汰,这也在一定程度上对固体的有关设备在设计、生产、销售领域进一步规范。

2. 加大政府对逆向物流企业的激励。

在对废弃物和绿色技术进行分类定级基础上,由政府针对不同企业类型或业务内容制定相应的扶持政策。可供选择的政府激励策略包括:财政补贴,由国家或地方财政对符合特定标准的逆向物流企业提供一定数额或一定比例的财政资助;贷款融资,对符合条件的逆向物流项目提供低息的融资贷款;税收优惠,直接减免逆向物流企业的营业税或所得税,或者通过加速折旧使企业享受间接的税收优惠。

3. 大力开展循环经济与逆向物流的制度宣传。

在市场主体的大力参与下,一方面,要与时俱进,结合经济与社会发展的需要在高等教育各个层次开设循环经济、逆向物流的相关专业,解决逆向物流与循环经济拓展实施的人才瓶颈问题;另一方面,要扩大宣传,提高公众的保护环境、节约资源的意识,推动公众积极参与到逆向物流环节,及时、主动回缴或出售停用产品。

4. 构筑逆向物流的公共平台,提高逆向物流的集约化运作水平。

逆向物流的需求批量都远小于正向物流,分散、小批量且价值相对低廉的废弃物使逆向物流活动难以获得规模效益。虽然大型企业可利用其足够大的规模来支撑区域性的回收中心。集中式回收处理中心是保证逆向物流系统高效运行的最好选择,通过市场上的第三方或政府牵头来组织区域公共逆向物流平台,在这个过程中,政府和市场主都要充分发挥自己的导向作用,共同合理的构建平台。

(二)完善市场机制下的逆向物流措施

1. 逐步提高企业逆向物流意识。

逆向物流作为企业整个物流系统的组成部分,它与正向物流一样也是一个复杂的活动过程。它需要专业的人员进行管理和协调,因此它不能附属于其他部门,必须成立独立的部门进行管理,并且企业对逆向物流要有足够的重视。因此必须提高企业逆向物流意识,重视企业物流系统的构建,明确逆向物流系统在企业中的地位和作用,制定出有利于逆向物流实施的政策,给予物流部门足够的权力,并大力培养物流人才来实施逆向物流。

2. 实施合理组织设计。

从产品的设计阶段开始考虑逆向物流的需要,以实现未来回收产品的再利用和再循环。设计时应重视选取可回收的、再利用的环保材料,并且尽可能通过标准化、模块化、可拆卸设计来增加产品的循环能力。同时要在政府的监督和规范下,有效的实施商品回流量最小化管理,不仅要能有效地管理反向产品流动,而且还能识别出机会来减少不愿意看到的退货并控制可重复使用的资产,节约企业资源和社会资源,促进循环经济的发展。当然,在制度的建立和实施上,政府要对积极参与的企业给予一定的指导和激励,以大力促进企业的合理制度的设计。

3. 从供应链的范围构建企业逆向物流系统。

逆向物流涉及到企业的原材料供应、生产、销售和售后服务等各环节,企业要实施逆向物流,必须从供应链的范围来构建逆向物流系统,建立起包括制造商、零售商、回收商、再制造商和消费者在内的“生产一流通一消费一再利用”的循环物流系统。在这一系统中,众多企业要在政府的发挥和规则的指导下构建起战略合作伙伴关系,实现资源、信息、技术、利益共享,能使循环经济得以在生产过程中的各个经营环节展开有力推动循环经济实践技术的进一步研发,推动整个企业层面的循环经济发展,进而推动更深层次的循环发展。

三、结论

随着环境的污染和资源的浪费的日趋严重,发展资源节约型社会和环境友好型社会已成为我国经济发展的重点和热点问题。而发展逆向物流则成为建设资源节约型和环境友好型社会的一个重要举措。而逆向物流构建时的基本条件以及运行则要综合政府、市场以及企业三方的选择以及其他各个方面的应对措施,要在企业实施的基础上,充分发挥政府和市场的干预和调节作用,合理有效的实施逆向物流,以推动循环经济的发展,最终实现整个人类的可持续发展。

摘要：逆向物流的合作治理是企业、市场以及政府相互协调一致的过程。在政府和市场单一调节都不能很好的发挥作用的前提下,合作治理是有效的选择。逆向物流构建的基本条件及运行则要综合政府、市场以及企业三方的选择和其他各个方面的应对措施,要在企业实施的基础上,充分发挥政府和市场的干预和调节作用,合理有效的实施逆向物流,以推动循环经济的发展。

关键词：逆向物流,政府,市场合作治理

参考文献

[1]冯之浚.论循环经济[J].中国软科学,2004(10)

[2]赵礼强.基于循环经济的物流发展模式研究[J].商业研究,2008(1)

合作治理 篇9

广东省民办教育十分发达,民办教育在基础教育中所占份额较大,多年来民办学校成为提供外来流动人口教育的主力军。虽然国家对流动儿童义务教育要求“以流入地为主、以公办学校为主”,但由于珠三角地区外来务工人员特别多,一些城市户籍人口和非户籍人口严重倒挂,作为一种因地制宜解决问题的途径,让民办教育发挥较大作用,是具有某种合理性的地方性特征。随着公办教育的能力不断增强,流动儿童在公办学校接受义务教育的比例正在不断提高,2013年广东省的这一比例已达58.4%。

广东省民办教育发展中出现的一些问题也具有共性而令人关注。日前《广州日报》反映,民办学校普遍存在经费投入不足、办学条件较差等问题,大多数民办学校由于收费标准较低,因此教师待遇也较低。有些小区配套的民办学校,户籍学生比例较低,甚至不到10%。这都是指那些以接收进城务工人员子女为主的低收费的民办学校。不久前,白云区教育局宣布因承办合约到期,收回几所民办学校承办权,停止招生,重新进行招投标。对于违约违规、质量低下的学校,政府当然应当依法管理;但此次收回的信孚黄石中学和黄石小学已经建立了18年,多年来为政府分忧解难,曾被评为“白云区一级学校”“广东民办教育特色教育示范学校”。对这样深受学生和家长欢迎的学校,突然宣布收回承办权,停止招生,忽视学生、教师和举办者的权益,造成了家长就学的困惑和困难。

这一事件所透露的,是长期存在的政府与市场、政府与学校之间有待改善的关系。其背后,仍然是政府对民办教育的基本态度和认识问题。在政府财力不足的时候,一些地方政府热衷于发展民办教育,甚至把某些政府应当承担的教育责任也推给市场;与此同时,民办教育的生存环境并没有实质性的突破和改善。近些年来,在财政性教育经费增加、土地增值的背景下,甚至出现了剥夺和侵害民办学校权益的现象。因此,今天我们仍需深入认识十八大提出的充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、认识政府转型和建设服务性政府的要求。履行公共服务的职能,政府主导并不意味着政府包揽和包办。就珠三角农民工子女的义务教育和学前教育而言,地方政府至今并没有能力包办,理应通过社会参与的共同治理,引进竞争机制、采取委托管理、购买服务等多种方式扩大和改善公共服务,这就是“教育治理现代化”的命题和任务。政府治理现代化的一个重要内容,就是如何开展有效的“公私合作”。如同经济领域的股份制、混合所有制等多元经济主体和“混合模式”,公办教育和民办教育之间也不是黑白分明、非此即彼的简单关系,作为社会治理的不同主体,它们是平等的合作伙伴,通过竞争和互补,共同提供公共服务,提高公共服务的质量和效率。教育领域的公私合作在国外已经有十分丰富的实践,除了委托管理、购买服务,由于教育本身所具有的公益性,在许多发达国家,私立中小学和高校都会得到政府不同程度的资助。近些年来,我国教育生活中也已经出现了公办民助、民办公助等多种“混合模式”。前些年,一些地方将优质公办学校“转制”实行高收费的“公办民助”模式,由于违背了义务教育的公益性而被叫停和纠正,无疑是正确的;广州市向低端的民办学校租赁校舍的“民办公助”模式,则是完全符合义务教育价值、因地制宜解决农民工子女教育问题的有效探索,是值得肯定的。应当明确,在教育治理现代化的过程中,也许我们并不是要重新回到公私分明、一大二公的境地,而是要学习有效的公私合作,真正形成以政府办学为主体、公办教育和民办教育共同发展的新格局。

合作治理 篇10

公私合作(PPP)作为减轻基础设施、公共服务财政支出压力、适应经济发展内在要求的一项创新性制度安排,对于探索财政资金撬动社会资本进而改善公共品有效提供方式、市场机制融入行政管理进而提升国家治理能力、预算管理融入货币总量平衡进而完善宏观调控、竞争机制融入公共品供给进而激发供给效率、项目实施融入国家战略进而增强国际竞争能力等均具有重要意义。2014年以来,国务院、财政部、发改委通过《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《政府和社会资本合作模式操作指南》等政策文件大力推动PPP模式,形成PPP热潮。

然而,PPP的创新性、有效性作用发挥是有条件的。国内外的实践显示PPP在一些国家相对成功,而在另一些国家则相对失败;在同一国家内的一些领域相对成功,而在另一些领域则相对失败;即使是在同一国的同一领域,也是某些项目相对成功,另一些项目相对失败。由于PPP绩效的评价维度较多,许多项目从某些维度看是成功的,从另一些维度看则是失败的,因而不应笼统地予以评价[1],而应重点归纳其失败与成功的典型特征与普遍规律,以利于总结经验教训,取得重要借鉴与启示。

通过中外典型PPP项目案例分析,可以将其成功因素总结为以下几个方面:(1)合理的规划、方案设计、试点经验总结、国内外多领域专家支持;(2)较高的政府信誉与能力水平、法律政策支持、不断完善、透明的信息、良好的监管制度与监管者、利益相关者支持及政治支持;(3)招标程序规范合理、竞争与激励制度方案设计科学、专业的实力PPP项目公司参与、充分发挥社会资本方的专业能力而非仅以融资为目的;(4)注重与地方财政预算相结合、合理制定包含项目风险预算和运营费用的财政管理制度,科学利用项目相关的增值商机(如沿线开发);(5)公私各方相互信任、承诺可信、相互协作意愿强烈、信息沟通畅通、矛盾易于协调;(6)费率及期限设计合理、对不可预期风险有合理应对预案、契约具有一定的灵活性、能够适应形势变化进行适当调整。反之,不成功的项目则在以上几个方面存在不足(详见表1)。

资料来源:作者从多种中外文献收集、整理和归纳。

理论上可将以上因素归结为制度能力与交易成本两个主要方面,前者主要包括法律、市场、政府、财政、监管等宏观制度能力及公私合作项目公司治理结构、管理、融资、风控等微观制度能力;后者包括法律、市场等宏观交易成本及公私合作中各方契约、协作、交流等微观交易成本。总体而言,经济发达国家与地区制度能力相对较强,从而PPP项目实施数量较多、范围较广、成功比例较大;发展中国家尽管也通过聘请国际顾问、借鉴他国成功经验、特事特议、组织精干力量等方式,努力提高制度能力,许多项目也取得了成功,但数量、范围相对局限,成功比例相对较低。公私合作各方由于价值观冲突、利益矛盾、协作困难、沟通不畅、契约及再谈判艰难而导致的高额交易成本是许多项目失败的重要根由。特别是发展中国家,由于其制度能力较弱、经验不足,且与国际企业及国内私人企业合作时在需求预测、成本收益分析、风险控制、契约谈判与措辞等方面处于弱势,导致其宏观、微观交易成本较大,进而PPP项目风险也较大。总之,制度能力与交易成本[2]。在给定制度环境条件下,经济主体为应对一定风险而选择适宜的治理结构,并据此调整交易,最终实现效益最大化。具体到基础设施、公共服务,其由松散到紧密的全部治理机制谱系为:完全私有化———PPP模式———传统一体化模式(类似威廉姆森的市场型、混合型及等级型三种治理机制)。其中,PPP模式的治理机制谱系依次包括:服务合同———管理合同———租赁经营———特许经营———合作组建特殊目的公司SPV。PPP治理机制的选择应该与一定的制度能力条件、产业特性相匹配。一定的制度能力条件下,接近市场化的治理机制具有降低生产成本、但同时增加交易成本的功能。因此,所谓合适的治理机制不过是在两者之间进行权衡选择,根本标准在于供给成本最小化与运行绩效(经济绩效与社会绩效)最大化。对于作为一种契约形式的PPP项目,衡量产业特性的主要指标是交易成本和自然垄断性。提高制度能力、降低交易成本、选择适宜的治理机制是PPP项目成功的关键。

本研究主要从PPP项目适宜的治理机制选择这一角度出发,尝试从理论上较全面地分析制度能力、交易成本、自然垄断与PPP治理机制的关系,并探讨提升PPP制度能力的主要途径,以期为成功推进PPP提供必要的理论参考。

二、交易成本与公私合作治理机制

(一)公私合作与交易成本

交易成本最初由科斯提出,认为它是企业与市场边界的决定因素。此后,阿罗将交易成本定义为“利用经济系统的成本”。张五常进一步认为交易成本是包括信息成本、谈判成本、契约成本、产权成本、监管成本及制度变革成本等在内的制度成本,即“一切不直接发生在物质生产过程中的成本”。詹森、麦克林和哈特在委托代理分析中将交易成本看做是“代理人的保证费用、委托人的监督费用以及由于代理人与委托人决策偏差而导致后者的福利损失”。交易成本理论集大成者威廉姆森则特别强调了经济契约的交易成本[3]。

公私合作作为提供公共服务和基础设施的一种重要组织和制度创新,具有创新管理方式、提高生产效率、降低交易成本、转移与合理分配风险、缩减政府债务等多重功能,但同时也存在服务质量控制难度加大及公共品供给中断等运营风险,并且公私合作各方也可能由于价值观等差异而产生高额交易成本。一般而言,宏、微观制度能力越强,PPP的宏、微观交易成本越低。而PPP的微观交易成本还受到PPP项目微观性质的影响,具体而言,主要受PPP项目技术协调性、质量可测性、沉淀成本性及契约难度的影响。

(二)项目性质对交易成本的影响

1. 技术协调性的影响

公共品所包含的种类较多,既包括道路桥梁、水电气管线、电讯铁路等基础设施,也包括科教文卫、社会救助、社区服务等公共服务,有的由具有自然垄断性的网络型产业提供,有的则由一般竞争性产业提供。不同的产业经济属性导致政企之间、各生产服务环节之间的协调性(Harmony)存在较大差异,因而对公私合作中交易成本和生产成本的影响也出现较大差异。

图1显示了基于协调难度的政府传统一体化供给与PPP方式对于交易成本和生产成本的影响。其中,△M=G(H)-M(H),G(H)为政府传统供给的管理成本,M(H)为PPP方式中公私之间的交易成本;△C=G(C)-M(C),G(C)为政府传统供给的生产成本,M(C)为PPP供给的生产成本。不难理解,在协调难度较低的产业,政府传统供给(包括国企)的官僚制成本较大,而PPP供给的交易成本较小,私人供给内部管理成本也较低,因而△M为正值。随着协调难度的加大(如在水电气管线等网络型产业),PPP供给公私之间的交易成本变大,△M变为负值(协调难度大于H1之后)。生产成本方面,PPP提高生产效率是其得以推行的重要缘由,因而△C总为正值,只不过随着协调难度的加大,两种供给方式的生产成本差异在缩小。如果从两种供给方式的管理(或交易)成本与生产成本总和比较看,其值为△C+△M。在协调难度小于H2的产业,PPP方式总成本较小,应该采取该方式提高经济效率,反之,则应该采取政府传统一体化供给方式。

2. 质量可测性的影响

公共品提供中往往涉及产品或服务质量的可测性问题:政府传统供给之外的PPP或私有化方式由公共部门通过特许契约或政府规制方式来规定质量标准并进行质量测量。如果质量可测性较低,则产品或服务提供方可能进行机会主义行为以最大化自身利润,而公共部门或规制机构由于测量难或准确测量的成本巨大而无法保证质量。当质量可测性低到一定程度时,为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过组织公私一体化特殊目的公司(SPV)来降低双方的质量信息不对称程度。在交易成本太大的情况下,则应由政府传统供给来保证供给质量。美国国际市/郡管理协会(ICMA)对地方公共品供给的调查表明,可测性低的外包服务被收回公共部门的比例更大[4],间接印证了以上论述。

3. 成本沉淀性的影响

沉淀成本是指当一家厂商脱离某个行业时所不能够收回的成本[5]。产生沉淀成本的原因包括专用性资产投资(专用地点、专用实物资产、专用人力资产以及特定用途的资产)、固定资产用途更改有限及旧车市场效应、有限理性使投资决策难以完全理性。公私合作由于基础设施建设、合同外包等专用性资产投资、固定资产转售难、隐形关系投资难以实现、投资失误等原因也会产生沉淀成本。特别是当PPP项目转售之时,信息不对称、资产评估难使得其价值往往被低估,再加上广泛存在的买方故意要挟(holdup)的机会主义行为,资产价值难以实现。这样,一方面,公共部门可能借助项目的成本沉淀性对社会资本敲竹杠,扩大自身在价格、费用等谈判中的优势;另一方面,许多生活类公共服务往往难以停止供给,供给方可能借助沉淀成本优势对政府进行要挟,增加政府与其谈判的交易成本,实现自身利益目的。

PPP项目成本沉淀性增加交易成本进而相互要挟的根源在于公私各方间契约的不完全性。由于不确定性、缔约成本等原因,契约难以完全,从而会导致事后机会主义行为。特别是在专用性资产投资下,交易各方间产生一种锁定效应,长期契约关系发生了所谓的“根本性转变”,事前竞争被事后垄断所替代,产生敲竹杠等机会主义行为。

4. 契约难度的影响

PPP属于一种契约关系,而这种契约是不完全的:(1)由于契约双方不可能完全预测未来所有可能出现的情况,因而不可能书写一份完全契约;(2)即使有些情况可以写入契约,但如果花费的成本太大,也没必要囊括其中;(3)由于语言的含意常常取决于语境,在契约双方冲突时各有解释,难分对错;再加之契约中的相关变量可能是可观察的,但却并非都可证实,这对于第三方而言可能难以辨别,从而给契约方进行机会主义行为留下漏洞。

摩尔分析了业务外包与契约难度的关系,认为当能够签订有关产品性质的详细契约时,业务外包是一种有效率的选择,而当难以签订详细的契约,并且买方有关产品的价值评价对产品性质的细节十分敏感时,最优选择是在内部生产[6]。这一分析也适用于PPP治理机制的选择:随着契约难度由易到难,相应的PPP治理机制也由接近市场型向接近传统一体化模式转变。

综上,一般而言,质量可测性越低、成本沉淀性越高的项目,契约难度也越大。如图2所示,在成本沉淀性较低、可测性较高的领域,可通过近市场方式实现完全竞争或垄断竞争,实现激励效率。而当质量可测性低到一定程度时,即使成本沉淀性较低可以实施一定的竞争,但为了保证必要的质量要求(如对于某些公共安全、卫生服务),应通过公私一体化来降低双方的质量信息不对称程度;或者,当成本沉淀性太高时,即使可测性较高,由于要挟(holdup)问题的存在,特别是当双方交易成本比较大时,也应通过公私一体化治理来降低不确定性,通过长期契约、合理回报率、进入退出规制等在生产效率与公共品质量之间进行权衡选择。中间形态的情形则可借助第三方仲裁机构,通过三方治理模式来实现产业绩效。

三、制度能力与公私合作治理机制

如前所述,制度能力包括宏、微观两个方面。宏观制度能力即国家制度能力,指国家制定、实施和推动制度变迁的能力,体现为三个方面:国家根据自身目标偏好,形成有效规则、政策的能力;国家推行政策、规则,影响微观主体行为和宏观经济绩效的能力;国家适应环境变化,推动制度变迁,使之契合经济发展条件的能力[7]。微观制度能力是各经济主体内部制度质量在具体实践中的体现,而制度质量由效率性、自由性、民主与全体一致性、交易成本最小化程度4个要素构成[8],一般可通过法治指数、经济自由度指数、企业经营环境指数、产权和契约保护水平指数、政府治理水平指数、腐败指数、国家风险指数、政治自由度指数等正式制度指数,以及社会信任指数等非正式制度指数来衡量[9]。

PPP作为一项公私合作契约安排,对于法治环境、经济自由度、政府治理能力、国家风险等制度质量有一定要求,制度能力是其成功与否的重要决定因素。具体到影响公私合作治理机制选择的因素,起作用的主要还是政府和市场两方面的能力水平,分别可以用政府治理能力和市场完备程度两项指标来进行衡量。当制度能力很低时,法治环境、经济自由度、政府治理能力等制度条件很不完善,公私双方基于契约的基础设施和公共服务供给交易成本太大、风险太高,只能通过传统一体化方式,由政府或国有企业来进行供给。随着制度能力逐渐增强,可以逐步选择SPV、特许经营等紧密型PPP模式,以及租赁经营、管理合同、服务合同等松散型PPP模式;在制度能力达到很强程度的情况下,可以在某些适宜的行业实行完全私有化,以充分发挥市场化的效率激励作用(见图3)。

四、制度能力、交易成本、自然垄断三维特性与公私合作治理机制的匹配

由于PPP模式主要应用于基础设施和公共服务领域,其中相当部分属于垄断行业,一些项目还具有自然垄断性质(垄断行业中包括自然垄断性业务与竞争性业务,前者如电信网络、输电网络,后者如电信增值服务、发电与配电业务),因而选择治理机制时不仅要考虑制度能力和交易成本,还应考虑自然垄断性。一般而言,一定的制度能力与交易成本条件下,PPP项目的自然垄断性越强,产品的可竞争性越低,越应采取接近一体化的治理机制。

如图4所示,对于制度能力很高、交易成本很低、自然垄断性很低的PPP项目(A区域),宜采取接近市场化的治理机制;反之,对于制度能力很低、交易成本很高、自然垄断性很高的PPP项目(图中弧面之外的区域),则宜采取接近一体化的治理机制。除上述两种极端情形,还存在三种“高低”搭配型的PPP项目情形:制度能力低、自然垄断性高、交易成本低的项目(B区域);制度能力高、自然垄断性高、交易成本高的项目(C区域);制度能力低、自然垄断性低、交易成本高的项目(D区域)。对这三种“高低”搭配型PPP项目,应根据项目实际,采取服务合同、管理合同、租赁经营、特许经营、合作组建特殊目的公司SPV等中间型治理机制。

尽管适宜的治理机制能够实现一定制度能力与产业特性条件下的绩效最大化,但这只是一种约束条件下的次优选择。例如,在制度能力较低的情况下,选择接近一体化的治理机制是一种适宜的匹配结果,但却失去了市场化治理机制降低成本的激励作用,因而是一种不得已而为之的选择。

五、提升公私合作制度能力的途径

PPP作为一种受政治、法律、行政、市场、社会、大众等多种因素制约并影响的基础设施与公共服务提供机制,基于其特殊的经济属性和社会影响,必要的制度能力保障尤为重要,特别是法律体系、经济社会环境、管制体制、市场发展等具体制度条件[10]。提升制度能力,不但可以降低宏、微观交易成本,而且可以通过匹配市场化的治理机制,发挥市场决定性作用,产生降低生产成本的激励功能,提升PPP运行绩效。PPP成功实施的制度能力主要包括两方面相辅相成的内容:一是制度应具有内在激励功能,可以持久地形成提高公共品生产数量和质量的动力;二是制度应具有内在的节约交易成本的作用,特别是在外部性普遍存在的现代经济中,降低整个社会的交易成本具有特别的意义[11]。

(一)健全公私合作法律体系

目前招标投标法、市政公用事业特许经营管理办法等PPP应用法律主要适用于招投标或特许经营项目,不能涵盖PPP实践的丰富内容。为推动PPP进一步发展,2015年国务院通过了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》,但该管理办法的具体实施存在与现有投资、土地、财税等其他法规相冲突的情况,真正落地尚需要相关配套法规和实施细则支持。而且,管理办法只是一个应急法案,下步尚需出台《基础设施和公用事业特许经营管理法》来推动实施。另外,为防范政府借助私法逃避其应承担的公法义务以及私人企业损害公共利益,公私合作契约要接受公法规制。政府应保留一定的公权力,承担保障与补充责任,依法对私人部门进行公法规制,以确保社会与公众利益[12]。

(二)完善公私合作规制体制

首先,针对某些PPP项目沉淀成本太大可能导致的政府对私人投资“要挟”、随意强制征用,以及由于市政公用事业服务不可中断性而导致私人方反过来“要挟”政府、恶意再谈判等行为,需要借助公法与公共规制机构,对各方行为进行清晰约定与规制。对于自然垄断性导致的不可竞争性沉淀成本,需要通过进入规制、数量规制避免造成巨大沉淀成本浪费,同时通过价格规制、质量规制等激励在位企业提升内在效率。其次,针对某些PPP项目交易成本太大可能导致成本、质量等信息获取困难进而影响规制效果等情形,需要加强对相关企业的信息披露规制,并采取加大规制介入频率、扩大日常交往等措施,降低双方的信息不对称程度;加强规制机构与企业之间的信任来降低规制的交易成本,加强公众与公私合作企业的信任来降低公众对PPP项目的抵制;消减PPP企业中公私组织文化冲突,通过发展一种有效方法建立共同的目标,塑造基于相互信任、理解和信守承诺的共同文化[13],降低公私之间的交易成本。最后,针对某些PPP项目自然垄断性强导致的可竞争性缺乏问题,应主要通过特许投标、区际竞争等方式增强竞争性,通过网络性部分与可竞争性部分的纵向分离,放松对自然垄断产业非垄断性环节的规制,强化竞争性,并通过价格、质量、环境规制方式提高效率,促进分配公平。

(三)完善公私合作市场机制

首先是发挥市场的价格机制功能,主要是通过基于公共品价格决定的PPP项目收入与跨期资本价格预期等成本收益分析,实现项目资金的最佳价值(FVM),从而解决我国目前基础设施和公共服务资金紧缺、但同时大量富裕民间资金亟待出路的矛盾。其次,发挥市场的竞争机制功能,促进各个市场主体的公平竞争,通过优胜劣汰实现资源的最佳配置。再次,发挥市场的激励机制功能,通过良好的契约设计实现对参与方的激励功能,促进内在效率。最后,发挥市场的信息机制功能,努力通过打破行政垄断、规范经济垄断、规制自然垄断,促进公平竞争,通过竞争间接揭示企业成本、质量、服务等信息,降低市场主体之间的信息不对称程度,降低信息成本,促进市场效率。

(四)提升政府治理能力

产学研合作中的机会主义及其治理 篇11

关键词：产学研合作；机会主义；博弈；声誉；治理机制；契约；协调机制；团体性奖励

中图分类号：F270.7 文献标识码：A 文章编号：1673-1573（2016）04-0074-05

产学研合作指的是企业方与学研机构（包括高校与研究所）充分利用各自的优势展开合作，形成强大的研究、开发、生产一体化的创新战略联盟，其实质是技术创新所需各种生产要素的有效组合。随着科技创新和经济社会发展的紧密结合，产学研合作逐渐成为我国创新体系建设的一个重要内容，优化产学研合作结构对我国经济社会发展具有重大而深远的意义。然而从总体上来说，我国关于产学研合作方面的发展现状却不是太理想。最近几年，学者们针对产学研合作不同方面进行了深入的研究，国外的学者多是对特定区域或特定行业的产学研合作模式进行相关的实证研究。相比而言，我国的大多数学者主要是通过大量的调研取证之后，集中分析各种因素对产学研合作造成的影响，进而为提高产学研合作创新的效率服务。例如，杨得前[1]等学者认为影响产学研合作的一个重要因素是机会主义行为，同时分析机会主义产生的根源并引入重复博弈模型治理产学研合作中的机会主义行为；唐乐等[2]学者认为引入第三方治理与关系型治理可以消除产学研合作中的搭便车行为；陈柳等[3]学者认为信任、声誉等因素对产学研合作深度有显著的影响，政府资助等传统因素却并非显著影响，因此，政府政策应重点转向制度建设。可以发现，针对产学研合作中的机会主义行为，以往研究提出的治理方法都较为单一，理论性强，可实施性较低。

一、产学研合作中机会主义的产生

近几年来，我国一直强调产学研合作在技术创新体系中的重要作用，不断加大了对产学研支出的投入力度。尽管在推进产学研合作中作出了很多努力，但是我国产学研发展的情况却总是不尽如人意。为什么我国产学研现状得不到很好的发展，是什么阻碍了产学研各方真诚合作的步伐。事实上，利益分配在双方合作中起着至关重要的作用。如果采取机会主义能使任何一方获得比真诚合作更大的利益，那么参与方在合作中就会选择机会主义。在此笔者采取单个博弈模型来分析机会主义的产生[1]。

假定社会中的企业和研究机构（包括学校和研究所）都是有限理性的经济体，每个独立的经济体获得的收益是稳定的。当产学研各方不进行合作时，在一定的阶段，企业所获得的收益为m，高校或科研所所获得的收益为n。如果双方选择进行产学研合作，他们的收益就会发生变化。企业可以利用学研方的创新知识和理论改进工作技术，提高效益，获得更多的收益；学研方在合作过程中获得企业方的资助，可以更高效地开展学术研究。在产学研合作过程中有三种合作模式：双方都选择真诚合作；其中任何一方采取机会主义行为；双方都是机会主义者。如果参与方都能真诚合作，则双方获得的总收益m+n+k+l将会是最大的。当合作中双方都采取机会主义行为或有一方选择机会主义另一方仍然真诚合作，他们获得的总收益都为m+n，但是，采取真诚合作的一方往往是合作的受害者。

从以上单个博弈的分析中可以得知，当企业一方坚持真诚合作，学研方有两种策略选择，如果学研方也能真诚合作的收益为n+l，采取机会主义行为收益为n+t，选择机会主义行为收益n+t始终大于真诚合作的收益n+l。当企业选择机会主义行为时，学研方也有两种策略可供选择：学研方采取真诚合作获得的收益为n-t（t>0），选择机会主义行为获得的收益为n，采取机会主义行为获得的收益还是会大于真诚合作策略的收益。换句话说，不管企业采取什么样的策略，学研方采取机会主义行为总会获得更多的收益。反过来机会主义也是企业的最优策略。长期来看，产学研合作双方会陷入机会主义的“囚徒困境”中，任何一方都不愿意单独改变策略，即达到了纳什平衡点。

二、促使产学研合作中机会主义行为产生的主要因素

威廉姆森[4]认为：“机会主义是指信息的不完整或受到歪曲的透露，尤其是指旨在造成信息方面的误导、歪曲、掩盖、搅乱或混淆的蓄意行为。”机会主义行为通常表现为投机取巧，随机应变，蓄意提供虚假信息欺骗对方等。在产学研合作中，参与者也可能会利用对方的不利处境对其施加压力。尽管采取机会主义会带来信誉危机，但在产学研合作中机会主义行为还是频繁发生。

（一）追求效益最大化

产学研双方的共同意愿就是通过合作实现效益的最大化，达到共赢[5]。笔者假定产学研参与各方都是有限理性的经济人，有限理性指人是有意识的理性，但是这种理性是有限的。面临一个复杂的、不确定的外部环境，我们的认知能力和所作的决策总会有受到很多因素的干扰，对未来的判断会存在系统误差，不可能完全准确无误。由于各方的有限理性，他们不能知道合作者的全部信息，也不可能预测到可能发生的突发事件，因此，在事前的协议中对利益分配的方案就会很模糊。有限的理性经济人总会希望追求各自效益的最大化，机会主义总会带来更多的收益，于是产学研的任何一方会为了谋取自己的短期利益，不惜损害合作者的利益。

（二）获取信息的充分性

信息的不对称是造成产学研合作中机会主义产生的潜在因素。企业方和学研方对各自信息了解比较透彻，但并不能完全获取对方的信息[6]。合作双方的信息并不能够完全的共享，比如企业一方对于企业内部关键的信息会严格保密，包括企业重要的财务数据信息和核心技术等，学研方只是知道其公开的表面信息，不能对企业是否会采取机会主义行为有一个正确的判断。这就会造成产学研双方信息的不对称，企业可能会利用对方无法对自己作出正确判断的劣势而采取机会主义行为，但是学研方不能马上作出反应，这无疑会对学研方产生不利的影响。

同样，对于企业来说，不断创新是其发展的不竭动力。企业希望能从学研方得到创新的技术理论来指导生产，但是创新活动的成果通常具有不确定性，例如对技术产品未来的发展和市场前景都难以估计。学研方的技术成果在未来的实施效果不能确定，企业为了更加真实地了解学研方的技术成果价值，往往会事先要求学研方对关键性的信息做到准确披露，然而一旦关键信息被披露，企业会根据披露的信息进行自行开发，就可能不支付任何的费用。因此，学研方对企业公开的信息也不完全，如果学研方隐瞒了技术成果，对未来可能失败的高风险信息采取了机会主义行为，那么企业就会遭受损失。

（三）签订契约的完全性

事前签订契约有利于明确双方的权利和义务，契约的完整性在很大程度上也会影响到产学研合作中机会主义行为的产生[7]。在大多数情况下，我们不能预测到合作方是否会选择采取机会主义行为，因此签订的都是不完全的契约。在不完全的契约中，对于采取机会主义行为的合作者惩罚没有作出相关的惩罚措施。即便是有，如果这种惩罚的成本低于采取机会主义获得的额外收益，合作者就有可能作出违反契约的举措。在不完全竞争市场情况下，受到产学研参与双方有限理性和获取信息能力的限制，合约对于随机事件发生的所有情况不可能面面俱到，总会有缺陷，产学研合作中的参与者都可能利用合约的这种“缺陷”选择机会主义行为最大化为自己获得利益，甚至会采取一些不正当的行为来谋取利益。

（四）竞争的产学研内部环境

美国著名学者沃尔诺克·戴维斯[8]曾经提出竞争可能会在产学研合作中起到破坏作用，成为产学研合作中机会主义产生的潜在因素。在一定程度上，内部竞争违背了产学研合作中战略联盟的重要使命，一方面，内部竞争阻断了产学研双方利益的流动，另一方面，竞争也会影响到核心信息在双方之间的共享和传递，进而破坏信任关系，伤害利益相关者的长期合作。现代科技变化日新月异，机会稍纵即逝，产学研各方都希望能充分利用好当前的重要机遇期，在激烈的市场竞争中立于不败之地。竞争在一定程度上使双方都能获益，但是也可能会发展成为一种恶性竞争，促使机会主义的产生，损害产学研合作者的正当利益。

三、产学研合作中机会主义治理

作为提升企业创新能力的重要手段和举措，产学研合作已经成为我国创新体系建设的重要内容。然而，机会主义行为的产生成为产学研合作创新中亟待解决的重要问题，在理性经济人假设下，个体追求自身效用最大化，构成了机会主义的动机，进而阻碍了深层次合作的开展，不利于长期的产学研合作机制形成。笔者主要采用以下三种治理方法，以双边治理为主、政府治理为辅，解决产学研合作中机会主义行为出现的问题[9]。

（一）声誉机制治理

在产学研合作中，企业作为有形资产投入的主体，大学和科研机构作为技术等无形资产的供给方，他们的声誉对于合作的深度显得十分重要[3]。如果与一个具有良好声誉的对象进行合作，那么合作双方在很大程度上将采取真诚合作的策略；否则，双方将可能在合作中采取机会主义行为。由此可知，产学研之间的合作程度与各个参与方的声誉密切相关。良好声誉机制的形成，依赖于产学研重复交易，促使双方重复博弈。在上述单个博弈中，合作结果通常不会出现，声誉机制也不会产生。因此，为了促使参与者长期合作，营造有利于自身的声誉，使其都选择真诚合作的策略而非机会主义行为，需要引入包含第三方的重复博弈[10]。

假设产学研合作的参与者正在进行表1所示的博弈，且该阶段博弈是无限次重复的。笔者在博弈中引入一个第三方作为新的附加参与人，他的主要角色是信息传播和仲裁，负责收集和发布产学研合作中的各种信息，调解产学研合作中的纠纷并对机会主义行为的发出者进行惩罚。但是，这个第三方只能记录产学研合作中谁采取了机会主义行为，是否已支付赔偿等信息，并没有强制执行惩罚的权利。产学研合作中的各个参与方都可以到第三方处查询他的合作伙伴的相关信息，以确定其是否值得合作[11]。

产学研合作中的双方都不知道博弈何时结束，此时的博弈可视为无限次重复博弈，因此，他们必须为将来的利益考虑。假设企业的贴现因子为δ0，学研方的贴现因子为δ1，双方在博弈中均采用冷酷战略，即如果参与方发现其合作对象采取机会主义行为并拒绝支付赔偿，就拒绝与其合作。如果某企业在产学研合作中采取机主义行为并且不愿意支付第三方所裁决的赔偿额，他将在这次博弈中获得m+t的收益，根据冷酷战略，他从此将被驱逐出产学研合作领域，此后他每个阶段只能获得m的收益。用ρ0表示在某次合作中采取机会主义行为、遭受冷酷战略的企业预期收入的现值。用ρ1表示始终在合作中采取真诚合作策略的企业预期收入现值。

如果企业有足够的耐心使未来的贴现率满足上述条件，企业在合作中将不会采取机会主义策略；同理，如果学研方有足够的耐心使未来的贴现率满足此条件，那么学研方在合作中将不会采取机会主义策略。

采取机会主义行为所能带来的短期利益与采取真诚合作策略所带来的长远利益相比显得微不足道，正是这种冷酷战略减弱了合作双方采取机会主义行为的可能性，迫使每一参与方都努力维护自身声誉，树立乐于合作的形象，进而形成了一种良好的声誉机制，并且这种声誉机制将会为他带来长期的利益。随着这种声誉机制的形成，它逐渐在参与者的脑海中内化为一种道德准则，参与各方形成一种潜意识：不能在合作中采取机会主义策略，每个人都会有意识地去遵从。可以发现，这种道德准则的建立又反过来强化了声誉机制，使声誉机制更为有效地运行[12]。

（二）契约治理

契约是交易各方基于自身的利益对未来特定行动的要约和承诺，对交易过程中必须做、不能做的事情以及违反契约的惩罚措施等进行事先的约定。产学研合作中的契约一般比较简单，只对合作日期和交易金额等进行较为清晰的约定，而对合作利益分配、知识产权分配、保密条款等的约定较为模糊，甚至对于违反相关约定的处理都是在事后双方协商解决。因此，契约的完善也是治理产学研合作中机会主义的有效措施[13]。契约治理是指通过较为正式的契约治理交易中出现的问题。在契约中详细规定双方在完成合作过程中应该承担的责任，尽可能对合作运行过程中可能出现的问题进行规定以及制定相关的制度来约束双方合作运行过程中承诺的有效性。例如，如果产学研合作中任意一方采取了机会主义行为，那么将会对其进行惩罚，并且惩罚的金额将高于其因机会主义而带来的额外收益。由于契约是通过第三方的强制执行，因此公正的契约环境也显得尤为重要。为了形成公正的契约环境，第三方要公平合理地裁决产学研合作中出现的争端；政府的相关部门应该为产学研合作提供专业的法律服务，帮助产学研合作双方签订更为详尽的合作契约，充分发挥契约的约束力和保障力。

完善的契约不仅限制了机会主义行为的活动空间，减少因责任分配不明引起的争端，降低合作过程的协调成本，构建一个可预期的交易环境，而且为交易双方建立信任关系提供了信心和保障。这种作用不仅可以保证产学研合作的顺利进行，还可以在一定程度上促成更多的产学研合作。

（三）团体性奖励治理

尽管政府在产学研合作过程中不是直接的参与者，但其可以通过制度的安排来限制产学研合作中机会主义行为的出现。

由以上的分析可以发现，产学研合作中各个参与方的策略选择都是在追求自身效益最大化，而非实现社会福利的最大化[14]。为了达到帕累托最优状态并避免产学研合作中机会主义行为的出现，政府可以通过给予一定奖励的政策，如财政补贴、税收减免等形式促进企业与大学、科研机构合作的顺利进行[15]。政府在运用奖励政策时应该注意：第一，只有在产学研合作的总产出大于等于合作双方选择真诚合作时的产出，企业、学校与科研机构才可以享受奖励政策，假定企业可获得的奖励为θ，学研方可获得的奖励为λ；第二，企业与学研方应同时享受政府提供的奖励政策。因此，产学研合作双方的博弈支付矩阵由表1变为表2。

在表2所示的支付矩阵中，为了获得政府提供的额外奖励，各个参与方都会主动选择真诚合作的策略，这样可以有效避免产学研合作中机会主义行为的出现。同时，政府实施的团体性奖励政策还使得双方的博弈由原来的囚徒困境转变为协调博弈，为实现社会福利最大化提供了可能。

因此，政府在运用奖励政策时，不仅可以治理产学研合作中机会主义行为，还可以提高企业与学研方的努力水平，为进一步提高国家的创新能力作贡献。

四、研究结论及政策建议

产学研合作本质上是企业、大学和科研机构通过合作充分发挥各自的优势来提高科技创新效率。但由于产学研合作中存在着严重的机会主义行为，合作常常无法长期进行，导致大学和科研机构的科技转化率低，企业的创新能力无法提高。为了治理产学研合作中的机会主义行为，笔者认为应采取三种治理机制：一是随着产学研合作的增多，合作各方努力向市场传递其声誉信息，促使双方重复博弈并形成良好的声誉机制；二是完善产学研合作的契约，使契约成为一种交易协调机制；三是当产学研合作创新市场出现时，地方政府实行团体性奖励。

从治理机制的分析可以看出，为了消除产学研合作中的机会主义行为，提高产学研合作创新的效率，作为能促进产学研合作的第三方，政府可以采取以下两方面的政策：（1）加强产学研合作中的制度建设。尽管产学研合作已经成为我国国家创新体系建设的一个重要方面，但由于制度的不完善，产学研合作中存在着严重的交易障碍。政府可以通过改善契约环境、完善合作中的奖励、惩罚制度等措施对产学研合作进行事前激励，降低交易的风险，进而为参与方构建可预期的交易环境。（2）建设公正、透明的产学研合作外部环境。作为产学研合作的监督者，政府必须公正地记录产学研合作中各个参与方的信息，严格按规定对参与方实行奖励或惩罚。同时，政府也可以通过各种平台建设，消除现有产学研合作中由于信息不对称存在的问题，提高产学研合作的透明度。

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责任编辑、校对：张增强

Abstract：Interest distribution plays an essential role inuniversity-industry collaboration. Incomplete or misleading information，together with deliberate behaviors to mislead，distort，cover or confuse information，will make any sideprefer opportunism in their cooperation and get more profits. To solve the problems existing in university-industry collaboration，three management mechanisms should be adopted. They are reputation mechanism，in which partners spread reputations to increase cooperation，transaction coordinate mechanism，in which contracts are improved，and the mechanism of group reward carried out by the government when innovation market emerges in university-industry collaboration.

合作治理 篇12

1. 基本概念解析

1.1 合作治理的概念

现代社会政府的治理都在追求能够达到一种“善”。而善治是公共利益最大化的过程, 它的本质特征是政府与公民之间的合作治理。然而对于什么是治理?学术界并没有统一的定义。罗西瑙在《没有政府的治理》中是这样定义治理的, 治理指的是一种由共同的目标支持的活动, 这些管理活动的主体未必是政府, 也无须依靠国家强制力量来实现。全球治理委员会则认为, 治理是各种公共的或私人的个人或机构管理其共同事务的诸多方式的综合。而合作则是后工业社会的一种新的社会整合模式, 以合作理念来处理社会各种事务, 是人类构建和谐社会的基本途径。合作是根源于自身需求的一种自愿行为。据此笔者认为合作治理是政府、市场、第三部门以及公众共同参与管理社会诸事务以及实现社会公共利益最大化的手段。

1.2 政府绩效评估的概念

首先来界定一下政府绩效, 中国行政管理学会联合课题组认为, 政府绩效是在最近的30年随着西方国家行政理论创新而确立的一个新的重要概念, 也有西方国家称之为公共生产力、国家生产力、公共组织绩效、政府业绩和政府作为等。而评估就是估量和评价, 是对事物和运动的本质、数量及对相关事物的影响程度的定性与定量的判定。基于此, 对于政府绩效评估的定义, 笔者认为政府绩效评估是根据一定的标准对政府工作产生的经济效益、社会效益和政治效益的一种评定手段。

2. 合作治理与地方政府绩效评估的价值相关性

2.1 合作治理是提升地方政府绩效评估的新手段

合作治理作为一种新的治理模式表现为社会多元主体的一种自愿合作, 是在自身需求下做出的一种选择。而相对于根据新公共管理运动而兴起的地方政府绩效评估在我国更多的体现为一种为评估而评估的状态。正由于此, 各方充满了对政府绩效评估的怀疑。批评者认为我国现有的评估机制更多的表现为评估的上级部门进行单方面的评估或者虽然引进大众对政府的评估但实际更多的流于形式。还有批评者认为现有的评估指标不够科学, 评估指标不易为社会大众接受。而多元主体的自愿参与能够使地方政府绩效评估更为客观, 结果更能被政府和社会大众所接受, 同时增强社会大众对政府的信任感。

2.2 地方政府绩效评估能够检验合作治理是否有效

合作治理是由于原有的单一主体、单一行政区或单一方式无法应对社会出现的复杂新问题而诞生的。合作治理改变了政府的传统角色和地位, 使原来政府的层级界限日趋模糊, 改变了政府和其职员之间的关系, 同时它也使政府与公众之间的关系得到了重新的建构。但是合作治理本身是带有缺陷的。在实际的治理活动中, 我们必须有针对性地加以改进, 走出合作治理中的困境, 从而使合作治理更好地发挥作用。而地方政府的绩效评估就是检验合作治理是否有效的重要依据。有效的合作治理必然在绩效评估中带来多元的评估主体、科学的评估指标体系以及良好的社会、政治和经济效益。

3. 地方政府绩效评估面临的困境

3.1 对绩效评估的认识不够

这主要表现于两个方面:其一是对绩效评估的重要性认识不够, 重“显绩”而轻“实绩”;另一方面是对地方政府的绩效评估体现出明显的官本位, 上级机关部门的考核在绩效考评中占有重要作用, 而社会大众的参与比例很小。

3.2 公众参与积极性不高

公众的参与积极性不高主要表现在三个方面:首先, 政府造成的公众参与的边缘化, 政府的听证和阳光政府或万人评议政府活动更多的流于形式, 而没有实在的让公民真正参与。其次, 公众参与的盲目性, 很多的公民大众被要求参与政府绩效评估, 但他们中有很多人由于自身能力的限制, 不懂政府那些繁杂的指标, 而对于没有经常接触的一些部门则在评估中存在更多的盲目性。最后, 公众参与的态度比较冷漠, 一是他们不愿意参与政府的评估, 认为那是政府自己的事;二是他们不敢评估政府, 担心个别政府工作人员打击报复。

3.3 评估主体比较单一

由于公众在地方政府绩效评估中参与意识比较淡薄, 所以作为地方政府绩效评估的主体就比较单一, 主要是一种上对下的评估。公民与大众媒体不愿也不能对地方政府绩效评估提出自己的意见。没有第三方意见的评估可以说是缺乏科学性、准确性与客观性的。

3.4 制度不够完善, 评估指标体系不完整

不完善的制度有时体现为不完善的指标体系, 主要表现为:第一, 指标差异比较大, 由于各地的经济发展步伐不一, 我们不能使用完全相同的指标体系来对地方政府绩效进行评估;第二, 指标设计主体单一, 缺乏代表性, 指标的设计者往往是上级政府机关, 而地方政府作为工作的实施者, 没有很好地发挥主观能动性, 没有因地制宜地提出适合本地的发展指标;第三, 指标内容更多的倾向于经济方面, 很多时候GDP增长和经济的发展成为考核一个地方政府官员的唯一标准;第四, 指标的真实性值得怀疑, 指标是否满足人民的需要, 指标是否能够很好地衡量一个政府的业绩优劣, 这需要我们不断完善指标体系。但是指标体系在我国地方政府基本上都是多年不变, 或者今年的考核指标是去年考核指标的稍作改动。

3.5 评估内容、程序的不规范

我国地方政府的绩效评估从最开始的经济发展和GDP增长为主, 但是随着人们参与意识的增强, 人民的满意度、政府的回应度、政府效率效能等内容逐渐成为新的政府绩效评估内容。但是在实际的评估中, 由于评估主体的单一性, 评估标准的不完善性, 使得评估内容在很大程度上还是流于经济增长方面, 而评估的程序则具有随意性, 什么时候想评估就什么时候评估。这都是由于缺乏相应的制度保障的缘故。

3.6 评估的透明度低, 缺乏有效的监督

现在的绩效评估更多的是上级对下级或单位内部的评估。而上级对下级的评估一种重要方式就是下级给上级上报的材料。缺乏公共参与的绩效评估容易形成一种暗箱操作的状态。腐败或渎职就成了评估透明度低的产出品。造成一些地方政府只对上级考核部门负责, 而不对广大人民群众负责, 这是与我国社会主义制度宗旨相矛盾的。

3.7 绩效评估方式落后

在我国地方政府, 考核主要是采取定性的方式, 首先由自己来书写材料证明自己是符合绩效要求的。而上级对下级的考核很多时候就看下级呈报的材料, 没有更多地去实地查看或者去检验其上报数据的合理性。为此, 绩效评估方式多年如一日的不加改变, 对于社会日新月异发展来说是十分落后的。改变绩效评估方式成了绩效评估困境的一个重要方面。

4. 合作治理观念下的地方政府绩效评估新对策

合作治理是在治理中各行为主体相互信任的基础上进行的自愿组织行为。合作治理的理念要求建立有效的政府, 建立发达的市场和培育强大的第三部门, 从而为多元主体的地位提供保障。为此, 在合作治理模式下, 地方政府绩效评估应该注意以下方面:

4.1 在评估主体方面, 提高绩效评估的意识与发展评估主体

首先, 明确评估主体。合作治理要求政府、市场、第三部门以及社会大众的广泛参与, 在地方政府的绩效评估中, 我们同样强调多元的评估主体。当前社会中, 评估主体单一的弊端需要通过合作治理来实现共治与自治。政府绩效评估要求其评估工作不仅应该由当事人作自评, 还应该加入同事的评定, 领导的评定, 顾客的评定以及专业评估机构的评定。评估主体的多元性能够促使地方政府绩效的提高。

其次, 提高评估参与者的水平。合作治理和地方政府绩效评估在理论上我们要求尽可能多的主体都能够参与到治理和评估中来, 但是评估者自身的知识水平、素质等方面都在制约着评估者的参与热情, 同时其参与也造成了一些无效的参与和盲目的参与。现代社会的合作治理和地方政府绩效评估要求的是具有一定知识水平和素质的参与者积极参与其中, 而知识水平没有达到要求的社会大众则可以通过反映出现的问题来侧面反映社会中出现的问题。

最后, 提高评估的参与意识。合作治理需要的是社会的多元参与主体自愿的参加社会治理。然而由于传统观念、不良的社会风气以及个人意识形态的关系, 有些参与者不愿也无法及时参与社会治理与政府绩效评估。这首先就需要打破官本位的思想, 将那些被边缘化了的公民请到治理和评估的主体地位上来。然后消除评估者的后患, 让其敢于评估, 勇于评估。这样通过提高参与者的热情和意识来使地方政府绩效评估在合作治理的理念下更成功。

4.2 构建合理的绩效评估体系和方法

一方面, 要制定科学的评估指标体系。合作治理为我们提供了多元的治理主体, 这为绩效评估指标体系的制定提供了集思广益的机会。第一, 建立统一的指标体系;第二, 把人民群众、第三方和政府部门共同纳入指标的设计体系;第三, 改变以GDP论英雄的指标观;最后, 保证指标的真实有效。通过以上几点制定出来的指标体系才能满足评估的需求。

另一方面, 要使用科学的绩效评估方法。随着社会的发展, 新的评估方法不断的出现。新的科学的方法的使用能够使各个部门针对自己的特殊情况选择不同的评估方法或者结合几种评估方法的长处, 较常用的评估方法如:平衡计分卡法、德尔菲法、360度绩效评估等, 其中360度绩效评估是使用较为普遍的评估方法。

4.3 规范地方政府绩效评估的程序和内容

地方政府评估经历过的“目标管理”“效能建设”“万人评地方政府”“阳光政务”等这些经验都对规范地方政府绩效评估有着重要的作用。在规范内容与程序之时, 我们必须在总结经验的基础上, 大胆探索地方政府绩效评估的新模式, 并以法律制度的形式固定下来, 以保证评估的科学化、民主化和规范化。评估的前期准备阶段的任务是什么, 执行阶段的任务以及评估结果的实施这些必须规范。

4.4 增强评估的透明度和监督力度

虽然我们在倡导多元主体参与的合作治理, 但是我国现有的评估很多的还是只存在于政府内部, 外部力量很少能够介入。在合作治理的视野下, 更多的团体与个人参与到评估中来, 这样就能使评估暴露在公众的眼光下, 能够实现阳光下行政;同时这也为社会团体、公众监督地方政府的绩效评估提供了更多的信息。社会大众能够在了解政府的情况下进行评估。

5. 结语

地方政府绩效评估虽然面临越来越多的困境, 但是合作治理理念的出现为地方政府绩效评估提供了新的治理依据。合作治理条件下, 多元的评估主体将参与到地方政府绩效评估之中, 评估将更为可信;而同时地方政府的绩效评估也检验了合作治理出现的及时性。合作治理视域下, 地方政府绩效评估将更有效的进行。

摘要：随着社会的发展以及新的治理模式的出现, 现有的评估主体由于其评估主体的单一、评估方式的单一、评估结果运用的唯一性越来越显示出其困境。基于此, 合作治理必将成为政府绩效评估的一种新的选择。这种治理模式能够在社会中实现“差异互补”和“协调共进”, 使政府朝着更加效能而社会朝着更加和谐的方向迈进。

关键词：合作治理,绩效评估,地方政府

参考文献

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