集权式财务管理体制（精选5篇）
集权式财务管理体制 篇1
集团公司集权式财务管理体制的模式构建
华彩咨询集团执行董事
白万纲
在集权式财务管理体制下，笔者认为集团公司财务管理应该采用“七大中心”的模式。
1、投资管理中心
集团投资和子公司投资应纳入集团财务战略规划，并通过财务预算管理对各类投资活动的现金流量进行控制。母公司应牢牢控制对集团发展结构与控制结构产生直接或潜在影响的决策管理权以及例外投资事项的处置权。母公司投资管理的主要职责有：建立健全母子公司投资立项、审批、控制、检查和监督制度；汇编全集团投资活动的现金流量预算，参与重大固定资产投资项目方案的制定；审核子公司自行决策的投资项目及子公司固定资产、无形资产等长期性资产的变动情况；会同规划发展部门制定集团公司及其子公司的对外投资决策方案。
2、融资管理中心
在集权式的融资管理模式下，子公司不得擅自对外举债和吸收外部资本，母公司财务部应高度集中对外融资管理权，应承担的管理职责具体如下：提出发行债券，发行股票、吸收外部投资等重大融资事项的方案，严密监控集团资产负债率和借款风险；制订集团对外担保管理办法；对子公司自行决策的融资事项进行必要的检查和监督，审核子公司授权范围内的对外融资申请，审核子公司融资活动的现金流量预算：并汇总编制全集团融资活动的现金流量预算，实施负债总量控制和资本结构调整优化。
3、资金结算中心
如何把母子公司分散的资金集中起来，降低资金持有水平，保证集团重点项目的资金需要，是集团资金管理面临的重要问题。资金结算中心集中统一管理整个集团的资金，具体工作主要有：统一管理子公司的银行帐户，调剂集团内的资金余缺，核定子公司对外付款的定额：审核预算外付款申请，审核子公司内部贷款申请；主持集团内部往来结算管理，组织集团流动资金管理；控制全集团流动资金存量和应收账款总量。
4、资本运营监控中心
集团领导层行使集团资本变动及资本经营活动的决策权，资本运营管理部门具体负责管理和监控集团资本运行过程及资本经营活动。其主要工作如下：拟订母公司增加或减少注册资本的方案，拟订子公司资产重组方案：审批子公司重要资产的处置方案：制定母公司的税后利润分配方案；落实集团内各单位的集团资本保值增值的责任；依法审定子公司税后利润分配方案；对资本运营过程实施跟踪监控。
5、税费管理中心
实行税费的统一缴纳和集中管理，有利于集团整体的税负最小化，也有利于改善集团与征缴机关的关系，提高集团统一调度和运作资金的效率。税费管理部门对集团内各种税金、计提的费用与基金实行集中管理，统一征缴。其主要工作为：分析研究国家的税法、费用征管规定与基金管理制度；协调并处理好集团公司与税务、社会保障等机构的征缴关系；制定集团税费管理政策及税费筹划方案；指导和督促子公司各种税金、费用、基金的计缴；制定全集团的纳税计划、费用计提计划、基金计提与缴纳计划，加强基金账户的日常核算和管理。
6、财务预算控制中心
预算是母公司对子公司实施有效财务控制的重要手段。当前集团财务预算管理应紧紧抓住效益预算与现金流量预算，不断拓宽财务预算管理的范围，提高预算精度，加大财务预算执行情况的考核力度，真正使预算起到刚性约束的作用。母公司在财务预算控制体系中的主要工作内容如下：制订预算编制规程，指导各子公司及直属单位编制财务预算，汇总编制全集团财务预算，检查和监控预算执行过程情况，对预算执行过程中的偏差提出处理建议：审核子公司提出的预算目标调整申请；组织集团内部各单位财务预算完成情况的考评工作；提交财务考核与评价报告；审核预算执行单位的预算外支出申请。
7、财务会计管理中心
财务会计管理部门具体负责财务会计管理体系的运行，主要从事财务与会计的业务管理、集团内部财务人员的管理等工作，以保证集团财务与会计工作的规范和高效。具体工作应该有以下方面：建立健全集团内部资本与财务管理办法；制定集团子公司统一的会计制度；研究并制定集团公司的财务与会计政策；检查监督集团内部各单位的财务会计工作；统一管理集团财务部下派财务人员，对财务人员负有教育培训、工作指导、业务考评、资格管理等职责，统一对应由母公司核算的会计事项进行会计处理；督促各下属单位及时提交各种会计资料，据此进行汇总，以及编制合并会计报表；加强集团会计电算化网络系统的建设；实施对下属单位会计信息的随时调用和跟踪监控，建立全集团财务分析系统，及时分析和掌握各单位的经营情况和财务状况。
集团母子公司财务管理关系模型
母公司股东大会股东大会子公司高层定期述职报告子公司股东大会股东大会委托董事会委托董事会母公司定期审计/检查委托经理层委托经理层财务人员委派决策机制决策机制财务体制财务体制财务制度财务制度财务资源管理财务资源管理评价机制评价机制委托董事会委托董事会委托经理层委托经理层制定财务管理体系
集权式财务管理体制 篇2
企业集团要在外部竞争中形成较强的竞争力, 必须根据战略要求对其资源合理配置, 强调总部资源调配的权威性。实行集权式财务管理体制, 是多数企业集团的必然选择。
企业集团集权式财务管理体制的核心, 是集团公司 (母公司) 对子公司的财务集中控制, 它是以母公司和子公司间的产权、资本关系为基础, 以母公司对子公司财务活动的约束、检查或纠偏为手段, 而形成的一套完整的财务控制体系。
1 集团公司集权式财务管理体制的框架设计
在集权式财务管理模式下, 母公司凭借其原始资本的权力, 将子公司的重大财权集中到母公司, 并把母公司的财务管理权力渗透和延伸到子公司。根据财权的不同种类, 可就集团母公司与下属子公司的财权配置做出如下构思:
1.1 融资决策权为了更好地控制整个集团的融资风险, 保持合
理的资本结构, 避免因融资不当而危及集团生存, 母公司应牢牢把握以下融资决策权:重大投资项目的融资, 超过资产负债率安全线的举债融资, 导致母公司股份比例变动的融资, 增加子公司注册资本的融资, 子公司的并购融资与租赁融资, 发行债券、发行股票, 以及子公司改制中所涉及的融资问题。母公司在集中重大融资权的同时, 赋予子公司的融资决策权仅限于:在资产负债率安全线内的限额举债、提存的折旧费、税后利润留成、与自行决策的投资相配合的融资, 如流动资金借款、拨改借款;子公司自行决策的融资项目, 则应由母公司审查或备案。
1.2 投资决策权对外投资权应高度集中于母公司, 全资子公司、控股子公司没有对外投资决策权。
对内投资决策可采用集权基础上的适当分权, 母公司对控股公司的分权程度要大于对全资子公司的分权程度。流动资产投资决策权以及简单再生产范围内的技术改造权利完全交与子公司;在扩大再生产范围内的固定资产投资, 应给予子公司限额投资决策权, 超过限额的投资项目必须由母公司审批, 或者按子公司自有资本的一定比例确定内部投资权;在一定时期内, 无论投资项目多大或投资额多少, 只要投资总计不超过比例, 子公司都可以投资, 超过比例无论项目大小都不能再投资。
1.3 资产处置权子公司的对外长期投资、无形资产、关键设备、
成套设备、重要建筑物、限额以上的资产、资产重组涉及的资产处置必须经母公司审批, 流动资产及其余资产的处置可由子公司自主决定, 但需报母公司备案。子公司拥有资产的日常管理权。母公司对子公司重要资产的处置拥有监控权。
1.4 资本运营权子公司的对外投资、合并、分立、转让、改制等资本运营活动决策权限集中在母公司, 各子公司一般没有这一权限。
集团公司财务部应该拥有更大的资本运营管理权限, 以适应集团发展对财务管理提出的新要求。
1.5 资金管理权母公司实行集团内部资金集中统一管理。
具体来说, 就是将集团内部的资金结算、各子公司超过限额的对外资金支付、子公司在银行开设账户、子公司的资金收入以及子公司间的资金调剂等事项由母公司统一办理和审批。子公司主要负责资金的日常管理、制定资金内部管理办法、编制资金收支计划、组织资金收支平衡、进行资金收支业务的核算。为保证子公司经营的灵活性和零星开支需要, 母公司应该给予子公司限额以内的资金支付权。
1.6 成本费用管理权集团母公司通过预算控制手段 (下达预
算—检查进度—考核结果) 对各子公司和下属单位的成本费用进行间接管理。另外, 集团子公司和下属单位所计提的各项税金、基金及附加费、保险费应集中汇缴至母公司, 由母公司统一对外缴纳、统一管理和监督。
1.7 收益分配权在集权方式下, 全资子公司的可分配利润应该
由母公司统一支配、调度, 但从子公司的持续发展角度考虑, 有必要给予子公司一定比例的利润留成, 全资子公司的收益分配方案由子公司董事会制订, 上报母公司审批后执行。而对于控股、参股子公司, 其收益分配方案由董事会制定, 并经子公司的股东大会或股东会审议通过。
2 构建集权式财务管理体制的机制保障
为确保集权式财务治理体制能够有效运行, 企业集团必须从财务组织机构、财务机制、财务制度等方面进行机制构建, 制定并实施相关的保证措施。
2.1 要做到“集权有道, 分权有序”集权和分权都是相对而言的, 没有绝对的分权, 也没有绝对的集权。
对企业集团进行财务集中控制, 加强集权管理, 是指在分权与集权之间更趋向于集权, 而不是绝对集权, 要在一定范围内和一定程度上进行有原则、有导向的分权。
2.2 要建立统一的财务信息系统只有建立起一套完整、统一的
会计制度, 对集团各公司会计信息的生成、加工、整理、披露作严格的规定, 才能提供规范、统一、真实、准确的会计信息, 才能为集团建立集中控制的数据库系统提供基础条件。要重视信息系统的运用, 使大量的数据都用计算机来处理, 而且信息的控制以及信息的整个作业流程, 都要由信息系统来控制。只有这样, 才能在集团内部上下之间进行有效的信息沟通, 以进一步实现集团总部对分支机构及子公司的财务集中控制。
2.3 要加强对财务人员的统一治理要注意发挥分支机构及子公司负责人的积极性。
企业集团进行集权管理、实行财务集中控制, 在很大程度上剥夺了分支机构及子公司的权力, 这对他们的积极性会有一定影响, 不利于整个企业集团的发展。因此, 在进行财务集中控制时, 必须注意保护和发挥分支机构及子公司负责人的积极性, 采取将薪酬计划与执行财务集中控制结果挂钩等各种措施, 调动其积极性。
企业集团采用集权式财务管理模式的运行将会促进集团内部财务目标的协调一致及集团内部资源利用效率和集团财务分层管理效率的提高:使得财务控制反馈更加及时, 将有助于实现集团整体利益最大化及集团财务战略方案的执行效果的改善, 更好地实现集团内部财务优势互补。
摘要：文章探讨了企业集团集权式财务管理体制的构建。采用“八大中心”的模式来进行框架设计, 并结合企业集团集权式财务管理体制阐述了推行集权式财务管理体制应具备的理念。
关键词：企业集团,集权式,财务管理体制
参考文献
[1]徐旭, 《企业集团财务集中控制的探索》.企业家信息.2003年第11期.
[2]沈元春, 陈建, 张树人, 《如何实现财务集中控制》.北方经济.2007年第22期.
集权式财务管理体制 篇3
关键词：企业集团集权式财务管理体制
0引言
企业集团要在外部竞争中形成较强的竞争力，必须根据战略要求对其资源合理配置，强调总部资源调配的权威性。实行集权式财务管理体制，是多数企业集团的必然选择。
企业集团集权式财务管理体制的核心，是集团公司(母公司)对子公司的财务集中控制，它是以母公司和子公司间的产权、资本关系为基础，以母公司对子公司财务活动的约束、检查或纠偏为手段，而形成的一套完整的财务控制体系。
1集团公司集权式财务管理体制的框架设计
在集权式财务管理模式下，母公司凭借其原始资本的权力，将子公司的重大财权集中到母公司，并把母公司的财务管理权力渗透和延伸到子公司。根据财权的不同种类，可就集团母公司与下属子公司的财权配置做出如下构思：
1.1融资决策权为了更好地控制整个集团的融资风险，保持合理的资本结构，避免因融资不当而危及集团生存，母公司应牢牢把握以下融资决策权；重大投资项目的融资，超过资产负债率安全线的举债融资，导致母公司股份比例变动的融资，增加子公司注册资本的融资，子公司的并购融资与租赁融资，发行债券、发行股票，以及子公司改制中所涉及的融资问题。母公司在集中重大融资权的同时，赋予子公司的融资决策权仅限于；在资产负债率安全线内的限额举债、提存的折旧费、税后利润留成、与自行决策的投资相配合的融资，如流动资金借款、拨改借款；子公司自行决策的融资项目，则应由母公司审查或备案。
1.2投资决策权对外投资权应高度集中于母公司，全资子公司、控股子公司没有对外投资决策权。对内投资决策可采用集权基础上的适当分权，母公司对控股公司的分权程度要大于对全资子公司的分权程度。流动资产投资决策权以及简单再生产范围内的技术改造权利完全交与子公司；在扩大再生产范围内的固定资产投资，应给予子公司限额投资决策权，超过限额的投资项目必须由母公司审批，或者按子公司自有资本的一定比例确定内部投资权；在一定时期内，无论投资项目多大或投资额多少，只要投资总计不超过比例，子公司都可以投资，超过比例无论项目大小都不能再投资。
1.3资产处置权子公司的对外长期投资、无形资产、关键设备、成套设备、重要建筑物、限额以上的资产、资产重组涉及的资产处置必须经母公司审批，流动资产及其余资产的处置可由子公司自主决定，但需报母公司备案。子公司拥有资产的日常管理权。母公司对子公司重要资产的处置拥有监控权。
1.4资本运营权子公司的对外投资、合并、分立、转让、改制等资本运营活动决策权限集中在母公司，各子公司一般没有这一权限。集团公司财务部应该拥有更大的资本运营管理权限，以适应集团发展对财务管理提出的新要求。
1.5资金管理权母公司实行集团内部资金集中统一管理。具体来说，就是将集团内部的资金结算、各子公司超过限额的对外资金支付、子公司在银行开设账户、子公司的资金收入以及子公司间的资金调剂等事项由母公司统一办理和审批。子公司主要负责资金的日常管理、制定资金内部管理办法、编制资金收支计划、组织资金收支平衡、进行资金收支业务的核算。为保证子公司经营的灵活性和零星开支需要，母公司应该给予子公司限额以内的资金支付权。
1.6成本费用管理权集团母公司通过预算控制手段(下达预算—检查进度一考核结果)对各子公司和下属单位的成本费用进行间接管理。另外，集团子公司和下属单位所计提的各项税金、基金及附加费、保险费应集中汇缴至母公司，由母公司统一对外缴纳、统一管理和监督。
1.7收益分配权在集权方式下，全资子公司的可分配利润应该由母公司统一支配、调度，但从子公司的持续发展角度考虑，有必要给予子公司一定比例的利润留成，全资子公司的收益分配方案由子公司董事会制订，上报母公司审批后执行。而对于控股、参股子公司，其收益分配方案由董事会制定，并经子公司的股东大会或股东会审议通过。
2构建集权式财务管理体制的机制保障
为确保集权式财务治理体制能够有效运行，企业集团必须从财务组织机构、财务机制、财务制度等方面进行机制构建，制定并实施相关的保证措施。
2.1要做到“集权有道，分权有序”集权和分权都是相对而言的，没有绝对的分权，也没有绝对的集权。对企业集团进行财务集中控制，加强集权管理，是指在分权与集权之间更趋向于集权，而不是绝对集权，要在一定范围内和一定程度上进行有原则、有导向的分权。
2.2要建立统一的财务信息系统只有建立起一套完整、统一的会计制度，对集团各公司会计信息的生成、加工、整理、披露作严格的规定，才能提供规范、统一、真实、准确的会计信息，才能为集团建立集中控制的数据库系统提供基础条件。要重视信息系统的运用，使大量的数据都用计算机来处理，而且信息的控制以及信息的整个作业流程，都要由信息系统来控制。只有这样，才能在集团内部上下之间进行有效的信息沟通，以进一步实现集团总部对分支机构及子公司的财务集中控制。
2.3要加强对财务人员的统一治理要注意发挥分支机构及子公司负责人的积极性。企业集团进行集权管理、实行财务集中控制，在很大程度上剥夺了分支机构及子公司的权力，这对他们的积极性会有一定影响，不利于整个企业集团的发展。因此，在进行财务集中控制时，必须注意保护和发挥分支机构及子公司负责人的积极性，采取将薪酬计划与执行财务集中控制结果挂钩等各种措施，调动其积极性。
俄罗斯普京式政治体制改革 篇4
朱晓姝
2011-03-05 14:44:38
来源：《当代世界》2005年第4期
普京自2004年3月连任以来，为进一步强化总统权威，构筑具有俄式特点的政治体制，维护国家统一与安全，促进经济快速发展，依靠较高的民意支持率和连任后较大的施政自主性，大刀阔斧地推进政治体制改革，效果显著。但是，由于改革刚刚起步，且尚有许多不完善之处，在实施过程中仍会遇到一些问题和阻力，俄要建立真正高效、顺畅的国家权力体系任重而道远。
推进政治体制改革，重组国家权力体系
普京连任以来，本着加速发展、权威治国的理念，着力整顿权力秩序，并以别斯兰人质事件为契机，继续深化政治体制改革，基本理顺了总统、政府、议会、政党的关系。近一年来，普京在推进政治改革方面主要采取了如下举措：
(一)大力扶植统一俄罗斯党并改组政府，基本确立以总统为核心、府院为支撑的“三位一体”政体构架。普京吸取叶利钦时期府院相争内耗激烈、国家政权机构运转受到严重干扰的教训，开始运用扶嫡遏异己手段，拉统俄、压俄共，在2003年底杜马选举中，动用行政资源助统俄参选获胜，夺取杜马主导权，从而建立总统对议会的有效控制。之后，普京在大选前后大幅改组政府，任命与自己有相同执政理念的弗拉德科夫为政府总理，组建以强力集团为班底的听命于己的“技术型小政府”，从而建立总统对政府的绝对控制权。从此，俄政坛以总统为绝对权威的“三驾马车”得以按普京意愿有效行驶和运转。
(二)改变联邦主体行政长官选举办法，强化国家垂直权力体系。针对原有的国家垂直管理体系结构松散且运作不力，总统派驻七大联邦区全权代表没能发挥实际作用，地方利益集团利用州长选举营私舞弊等漏洞。普京提出将各联邦主体行政长官由直接选举产生改由国家元首提名，经该联邦主体立法会议批准产生。在去年12月3日杜马通过的政治体制改革法案中规定，总统在联邦主体行政长官任期届满35天前提出候选人，地方议会应在14天内予以批准如果地方议会三次否决总统提名，则总统有权解散地方议会。此举一方面大大削弱了地方政府的自治能力，减少了其与联邦中央抗衡的本钱，强化了以总统为筷合的垂直权力体系，另一方面也扩大了地方议会的权力，使地方领导人对本地区发展负起更大责任，并把本地区发展同国家整体利益紧密结合起来，有助于推动联邦制的发展。
(三)消肿、反腐、打寡，力图建立廉洁高效的政权体系。普京连任伊始，开始大力精简政府机构，裁减冗员。他先改组政府，后又大刀阔斧精简总统办公厅，初步划清政府各部门权限、简化政府职能，提高执政效率。普京还以严惩官僚腐败为重点，采用加强反腐立法、建立专门反腐机构、加大司法惩处力度、高薪养廉、减少国家对经济的干预、在全社会营造反腐氛围等多种举措遏制腐败势头，使反腐工作取得一定成效。此外，普京继续对寡头穷追猛打。去年再度以偷税、逃税等罪名，对霍多尔科夫斯基旗下的尤科斯公司提出起诉，最近又对该公司最大子公司的股份进行拍卖，名正言顺地将其收归国有，把这个不可一世的石油帝国置于濒临破产的境地。坐拥75亿美元的俄第二大富翁阿布拉莫维奇也因“严重违反金融政策”被迫辞去楚科奇自治州行政长官一职。
(四)改变国家杜马选举方式，修改政府法和政党法，提升政党作用，加强政党制度建设。普京深知，政党是公民利益代言人，俄要建立一个稳定的政治体制离不开政党的作用与影响。别斯兰人质事件发生后，普京以此为契机，在提升政党作用、推动政党建设方面连出“三板斧”，先是取消杜马单席位选区制，将原来杜马选举一半按政党比例制另一半按单选区选举改为全部政党比例制，随后推动议会两院通过政府法修正案，取消政府阁员不得在党裤中担任领导职务的禁令，接着于12月初推出政党法修正案，将政党注册门槛由1万人提高到5万人，人数不足5万的政党，限期在2006年1月1日前发展到5万，否则将取消政党资格。这些举措的出台，既整合了俄政党资源，优化了政党数量和格局，规范了政党建设，促进了多党制的发育和成熟，又使普京凝聚了国内更多政治资源，促使俄罗斯政治体制更均衡、更协调发展。
(五)设立公众院，提高公民的参政意识和力度。普京指出，应组建一个集聚大量“人力资源”，且具备较高权威性和良好协调能力的专家的公众院。公众院作为社会舆论的公开机构，即可成为当局与民众对话的平台，有利于当局广泛倾听和采纳民众的意见和倡议，又可使民众对包括护法机关在内的国家机关实施有效的监督，还可成为扩大俄政治多元化的又一渠道。
改革并非一帆风顺，面临困难和挑战
普京连任后，为达到巩固自身权力和地位，构筑俄式政治体制，加强国内安全和促进经济发展等目标，推行了一系列政治体制改革。但是，由于这些改革将从根本上触及俄罗斯的权力体系根基和一些政治精英的既得利益，因此在实施过程中仍阻力重重。首先，在改革过程中，对群众的宣传和解释工作不到位。普京不止一次说过要在当局和社会之间建立一种和谐关系，提高当局在社会的信任度，但是他提出的地方行政长官选举制改革等举措，却在社会上产生了某些消极反应，部分舆论认为国家管理体系将从此走向“封建化”，回到苏联集权模式。还有些舆论认为，普京下一步将拿市长和更下一级行政长官选举开刀，引起了一些人的惶恐和不安。另外，普京倡议在俄建立多党政治体系，但舆论普遍认为，在总统拥有绝对权威的“不发达的公民社会”里，多党制难以发挥应有作用。其次，改革深受腐败困扰。普京批评俄现有权力体系容易滋生和孕育腐败，而这些腐败往往同犯罪现象交织在一起，并已形成一种体系，在国家和社会中无处不在，特别是护法机构执法犯法、贪污受贿现象严重，使腐败现象更加愈演愈烈。地方领导人改由总统任命后，各路诸侯命运将系于总统办公厅，普京近臣难脱卖官受贿干系。如何惩治腐败仍是俄政体改革函待解决的重大难题。第三，改革招致西方国家的批评和指责。美国等西方国家对普京上任以来强化总统权力的做法一直颇有微词，并多次对俄议会、总统乃至车臣总统选举提出公开批评，担心其重走苏联老路。在此次政改问题上，尽管俄当局及普京本人多次重申没有违反俄宪法，包括杜马和地方行政长官选举程序，都是在宪法框架内推行的。但是，美国政客仍指责俄“民主改革进程出现倒退”，并扬言要重新审视对俄政策，对俄采取强硬立场。俄与西方围绕民主问题的分歧进一步加深。
克服困难和阻力，继续深入推行改革
普京推行政治体制改革所构筑的国家权力体系在2005年伊始就经受了严峻的考验。今年年初，社会福利货币化改革(即优惠性社会福利由“暗补”改为“明补”)启动后，在俄政坛引起了轩然大波，一些反对派乘机向普京发难，地方政府也对中央“抗旨不尊”，就连现政权内部也出现了许多反对声音，严重冲击了普京倾力构筑的国家权力体系。俄共率先向普京叫板，在杜马与另一左翼党派“祖国党”联合征集议员签名，发起对现政府的不信任案表决，迫使普京重组政府。“祖国党”领导人罗戈津直接要求总理弗拉德科夫引咎辞职。右翼政党“亚博卢”民主党和右翼力量联盟也明确宣布反对社会福利补贴货币化。地方政府也对这一改革持不满和恐惧态度，目前在89个联邦主体中只有5个联邦主体表示支持中央的改革。在政权党统俄党和政府内部也出现许多反对声音。俄国家杜马副主席、统俄党党员莫罗佐夫和弗拉德科夫的高级助手萨曼诺夫已公开表示反对福利改革计划。面对朝野的压力，普京一方面表示给享受社会福利者加薪，力图一定程度上缓解百姓的不满情绪，另一方面本着整合现有权力体系的原则，坚决要求各级权力班子在不恶化享受社会福利者生活的原则基础上将这一改革继续推行下去。
看来，无论如何，普京都将克服重重困难和阻力，将政治体制改革推行下去，以期在2008年任期结束时将俄打造成高效、优质、顺畅权力体系的国家。
集权式财务管理体制 篇5
关键词：国家应急响应模式,分权,集权,巨灾情境,汶川地震,卡特里娜飓风
1研究背景
灾害达到什么样的程度和规模才可以被称之为巨灾? 对此目前尚无定论。归纳而言,现有研究成果主要采用了两种判断依据对此进行界定: 一是参照灾害所造成的损失,例如文献 [1] 认定,死亡超过1 000人或受灾面积超过108m2的灾害即为巨灾。另一种则基于应急管理的角度,例如文献 [2] 提出超出当地政府控制能力,必须依靠外力才能有效实施应急响应的灾害可认定为巨灾; 类似的,文献 [3] 认为巨灾对传统应急管理构成巨大挑战, 是一种在短期或长期内都需要创造性的、系统的方法才能够应对的困境,其影响深远而广泛甚至波及全球。显然,无论基于哪一种判断依据,由于灾害造成的损失特别严重,通常在受灾地区进行自救的同时,巨灾情境下实施应急响应还需要依靠上一级政府甚至是国家的救灾支援。
在灾害救援中,由政治、经济与社会群体共同构成了国家应急响应组织网络,而该网络中国家权力在纵向上的配置模式直接影响应急响应效率。20世纪中期以来,应急管理就逐步呈现出 “集权化” 与 “分权化”的结构性矛盾[4],为此,各国政府都在不断地探索更适合本国国情的国家应急响应模式。
在美国,灾害应急响应过程中国家权力的行使已经基于一系列法案的制定得以制度化与法制化。 从 《总统行政令》到 《斯坦福灾害援助及紧急协助法》均明确指出:“应急响应必须首先采用地方政府与州政府的资源,联邦政府的灾害援助仅作为补充而不是替代地方和州政府的职能”[5]。2004年, 联邦政府通过 《国家应急响应计划》确立了联邦政治制度下的应急响应体系,确立不同层级政府间在应急响应中的责任,并再次强调: “只有在地方、州政府以及互助协议的资源受到严重破坏时,方可申请联邦政府的援助,否则,联邦政府救援不得介入”。因此,可以看出分权模式以充分尊重地方政府的属地管理优势为前提,强化地方政府在救灾中的权力,同时促进了地方政府对突发灾害的应急响应能力。然而,在美国自然灾害历史上最具破坏性的卡特里娜飓风救援过程中,这种分权模式却遭受了前所未有的质疑与诟病。
自从2003年SARS危机以来,我国逐步建立起统一领导、综合协调的快速应急响应机制。《突发事件应对法》明确规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应急响应工作负责; 涉及两个以上行政区域的突发事件应急响应由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”[5]。而且,我国在灾害应急管理过程中实行行政问责制度。该制度一方面极大地强化了中央对地方政府的行政监督[4]; 另一方面,地方政府为避免承担灾害救援中的决策失误与救援不力等责任而轻易上移权力甚至虚假治理[6,7], 结果造成上一级政府决策与救援负担过重。但是, 这种集权模式在2008年汶川地震紧急抢险救援中却获得了广泛一致的肯定。
那么,在巨灾情境下,国家应急响应究竟应该采用分权还是集权模式? 这是一个值得探讨的问题。 为此,本文将对上述两类模式进行比较,并通过具体案例分析不同模式的优势与局限性,最后据此给出不同应急响应模式所适用的灾害条件。
2国家应急响应模式
当灾害所造成的影响超越地方政府的控制能力, 必须依靠更高一级政府甚至国家最高权力机构的支援时,国家权力在纵向配置上出现了以下两种截然相反的趋势: 由分权走向集权[8,9]与由集权走向分权[10,11]。然而,在应急响应实践中却并不存在绝对的分权或集权,更为普遍的做法是在这种趋势中获取一种动态的平衡[4,12]。
2.1分权式国家应急响应模式
作为分权制国家,美国在国家应急响应模式上也一贯地坚持了分权原则,是分权式国家应急响应模式的代表[9]。为了更好地解释分权式国家应急响应模式,本文仅以美国为例,假设地方政府a1、a2、 a3与b1、b2分别隶属于州政府A与州政府B。此时,地方政府a1所辖范围内突发自然灾害,地方政府a1第一时间对灾害应急作出响应,但灾情迅速蔓延,并失去控制,同时向其他周边郡市a2、a3与b1扩散,灾害规模升级为巨灾。在此情境下,不同层级政府在灾害演化过程的责任和权力具体如图1所示。
根据灾情的扩散过程,国家应急响应分为以下4个情境:
情境1: a1地突发灾害,而且灾害损失已经超出地方政府a1的控制,a1需要寻求救援支持。
在美国的分权式体制下,地方政府与邻近地方政府之间、州政府与邻近州政府之间通常会签署互助协议,在协议框架下邻近政府有责任和义务提供警察或消防部门的救灾支援而不需要经过上一级政府的批准。基于互助协议,在此情境下,地方政府a1除了可以向上一级州政府A寻求支援外,也可以向邻近地方政府a2获取帮助,具体如图2所示。不过,虽然实际上地方政府a2所拥有的应急资源未必优于a1,但是相对于州政府A而言,a2显然能够更为迅速地为a1提供援助。
情境2: 灾害进一步向地方政府a2所辖区域扩散,此时,地方政府a1与a2均需要救援支持。
与之前的情境类似,在互助协议框架下,地方政府a1与a2既可以向州政府A请求支援,也可以各自向邻近地方政府a3请求支援,如图3所示。
情境3: 灾害进一步向邻近州B的地方政府b1所辖区域扩散,此时,a1、a2、b1都需要应急救援支持。
基于互助协议,地方政府除了可以向同属于本州的其他地方政府寻求支援,还可以向其他州的地方政府获取帮助,而不必要经过上一级政府的批准。 为此,地方政府a1可以向邻近州B的地方政府b1寻求支援,但是却不能向上一级的其他州政府寻求支援,即a1还可以向州政府A提出支援请求,但不可以向州政府B提出; 但是,在州政府A的应急资源不足以应对的情况下,由地方政府a1向州政府A提出请求后,再由州政府A向州政府B提出支援请求,这时州政府B可以也可以向a1提供资源支持。 否则,如果各方之间并未签订互助协议,那么a1、 a2就只能向地方政府a3或州政府A寻求支持,而b1也只能向州政府B寻求支持。所以在此情境下,地方政府a1、a2分别向州政府A,b1向州政府B提出支援请求。
情境4: 如果州政府A与B都难以独立应对灾害救援,那么A与B则需要向联邦政府寻求帮助, 以应对地方政府a1、a2与b1所遭受的灾害损失。当且仅当总统正式宣布此次灾害为重大灾害后,联邦政府才能启动后续国家救援行动。
对情境3与情境4的描述具体如图4所示。
2.2集权式国家应急响应模式
目前,我国在集权式国家应急响应模式中具有典型特征。当上述同样的情况发生在集权式国家应急响应模式下,按照我国 《突发事件应对法》 规定,如果灾害超出地方政府控制范围,各受灾地方政府能够且仅能向上一级省政府请求支援,灾情信息与决策权力同时上移; 而对于省级政府仍不能有效应对的情况,则由中央政府进行支援,具体如图5所示。与分权式国家应急响应模式相比,集权模式的特点在于同级政府之间的协同必须通过上一级政府,由上级政府统一行使指挥权力与调用救援资源,而且上一级政府的介入并不取决于地方政府是否提出支援请求。该模式下,信息与权力瞬时集中, 应急响应程序简洁高效。
3案例分析
在此,为了具体地阐述分权式与集权式国家应急响应模式的差异,本文通过搜集与整理卡特里娜飓风与汶川地震的相关救援资料,对两类模式下的巨灾应急响应进行对比分析[13,14,15,16,17]。
3.1卡特里娜飓风救援
2005年8月25日,热带风暴卡特里娜持续增强为飓风,登陆并穿越佛罗里达州南部,进入墨西哥湾,至29日登陆路易斯安那州,之后加速向东北方向移动,飓风途经的密西西比州、亚拉巴马州与佛罗里达州均遭受了重创[18],最终造成750亿美元经济损失与1 836人丧生,成为美国历史上破坏性最大的自然灾害。
飓风过后,由于数十个小时内未能获得有效救援,处于路易斯安那州重灾区的新奥尔良市陷入了极度混乱的无政府状态。灾后长达3天的时间里, 仅有当地警察、消防员与志愿者对受灾群众进行施救。9月1日,第一批由300人组成的国民警卫队才抵达新奥尔良市参与治安维护与搜救,而迫于极大的治安维护压力,之前参与搜救的警察不得已放弃搜救工作。直到9月3日,总统布什才下令1. 1万名联邦士兵在72小时内紧急赶赴灾区进行救援。
那么,为什么在卡特里娜飓风救援过程中美国应急响应表现出异常的迟缓和无序? 究其原因,主要症结就在于其分权式应急响应模式。基于 《国家应急响应计划》,美国联邦制度下的应急响应模式以联邦、州和地方政府之间分权为特征,在灾害规模持续扩散时,联邦政府介入地方救援必须经过地方政府提出申请。在飓风救援初期,布什总统曾经要求路易斯安那州州长布兰科向联邦政府提出接管, 但是随后布兰科对该提议予以回绝,因此,联邦政府必须尊重受灾地区新奥尔良市与路易斯安那州州长的决策权与指挥权。在该情境下,联邦政府无权对飓风救援实施统一指挥与调度。
之后,随着灾情的进一步加重与持续扩散,布什总统宣布卡特里娜飓风为重大灾害,联邦政府正式启动国家紧急救助。但是,在巨灾情境下,作为联邦政府与地方和州政府之间的协调部门———应急管理署 ( FEMA) 的功能却受到严重的阻碍。FEMA负责向国家卫生部、国防部和红十字会等机构分派救灾任务与促进组织间合作,但在此次巨灾应急响应中任职于各部门的协调员各为其主,FEMA仅以应急协调为职责,不直接履行救援义务,因此在救援资源有限、缺少城市水灾救援经验等条件下,FEMA的协调功能没有发挥应有作用。
3.2汶川地震救援
2008年5月12日,我国四川省阿坝藏族羌族自治州汶川县映秀镇境内发生8. 0级地震,地震波及大半个中国及亚洲多个国家和地区,造成四川、甘肃、陕西等省51个区县受灾,直接经济损失达8 451亿元,69 227人遇难,374 643人受伤,17 824人失踪[19]。
由于通往灾区的交通被毁,灾后当地政府及民众只能首先进行抗震自救。震后1小时27分,国务院总理出发赶赴灾区,晚间抵达都江堰,全面接管地震指挥。民政部随即启动救援协调,调动财政、 水利、农业、国土资源、卫生、林业、气象、地震和海洋等职能部门参与救灾。具体的,卫生部负责组织全国24个省级行政区约2 000人的医疗防疫队伍; 工业和信息化部指挥运营商调拨卫星电话恢复紧急通讯; 交通运输部负责抢修公路; 水利部负责供水、防洪设施安全; 农业部开展农业抗震救灾; 公安部负责组织全国各地消防人员和特警投入灾区救援; 外交部则负责海外救灾物资与救援人员协调。
13日,军队抗震救灾领导小组成立,负责指挥解放军与武警参加抗震救灾。当日中午,解放军第13集团军第149山地师强行军进入映秀镇。截至18日12时,我国军方及武警共出动来自五个军区涉及20余个兵种113 080人,出动各型飞机1 069架次, 开出军列92列,动用各种运输、后勤保障设备11万台,从废墟中挖掘21 566名被埋人员,救治34 051名受伤人员,转移安置205 371名受灾群众和游客,调运各类物资7. 8万多吨,抢修道路557公里。
从灾害规模和伤亡人数上,汶川地震相较于卡特里娜飓风有过之而无不及,但是在应急响应速度和救援效果上,前者却明显优于后者,重要原因即在于集权式应急响应模式在巨灾情境下所体现出的优势: ( 1) 灾后自救的同时,国家救援迅速启动; ( 2) 民政部协调各部门分工协作,各司其责;( 3) 军队全面履行灾害救援的职能。
4集权与分权式国家应急响应模式的差异
通过比较卡特里娜飓风与汶川地震的救援过程, 我们发现分权式与集权式国家应急响应模式之间的区别主要体现在3个方面。
4.1救援最高权力机构是否拥有军队指挥权
《中华人民共和国国防法》、《突发事件应对法》 与 《破坏性地震应急条例》均明确规定: 救灾是我国军队的基本职责,而且我国实行党对军队的绝对领导,当地区或国家遭遇突发性严重自然灾害时, 中央有权紧急调动就近部队投入救灾。但是在美国, 军队的主要职能在于保护国土安全与维护社会治安稳定,而并非救灾,甚至不参与救灾演习。同时, 总统对军队的调用权受到严格限定,即使特定情况下执行重大紧急救援任务,也需要经过国会批准, 且救灾期限也受到严格限定。因此,在集权和分权式响应模式下,救援最高权力机构是否拥有军队指挥权直接影响灾害救援力量的集结时间与救援效率。
4.2灾害救援的协调机构是否被赋权
同样作为协调机构,美国应急管理署与中国民政部履行相似的职责,但是与此同时也面临同样的困境,即作为众多政府职能部门之一,对其它同级别的救灾部门并不具备指挥权和调度权。但是,为了应对巨灾救援,我国可以通过国家政治权力,成立救灾最高指挥部,由中央向民政部赋权,因此,我国民政部才能够在协调的基础上有序地组织政府在横向与纵向上的各类救援部门和机构。而在分权式国家应急响应模式下,美国应急管理署并未被赋予相应的指挥权, 而这正是巨灾情境下资源调配的关键。
4.3国家权力是否可以随时介入地方救援
当巨灾超出地方政府的控制能力,集权式国家应急响应自动启动,无需地方政府主动申请或上一级政府授权,这一点是与分权式国家应急响应模式最典型的差异。这一区别体现了上一级政府对地方政府在灾害救援中的职责和权力的不同态度。然而, 毋庸置疑的是,前者在应急响应上赢取了宝贵的救援时间,确保在灾后迅速集结各种可用资源,甚至是全国之力、全社会之力,实施灾害救援。而在分权模式下,地方政府与州政府的自救过程以及请求联邦政府支援的程序都可能延误最佳救援时机[7]。
5结论
综上,通过对卡特里娜飓风与汶川地震救援案例的分析,集权式国家应急响应模式胜在救援行动最高指挥权力的集中,而美国的国家应急响应模式在巨灾救援中的问题也恰好源于权力的分散。