失地农民再就业问题分析

2024-06-16

失地农民再就业问题分析（精选8篇）

失地农民再就业问题分析篇1

失地农民再就业问题分析

内容摘要：民以食为天，食以土为本。土地是农民赖以生存的物质生产资料，农民通过的土地财产权利实现就业。但随着城市化、工业化的进程，越来越多的农民失去土地，并迅速扩大成为一个社会群体，一些失地农民在生产和生活方式转变中出现一些不适应，正逐步成为新的弱势群体，影响了新农村建设的进程。关键字：失地农民再就业社会保障

Research On the Re-employment Issue Of the Land-losing Peasants

Abstract: The bread is the stuff of our life.Peasants are feed on the crops which from the land.With the fast enforcement of urbanization, the issue of land-losing peasants has become an outstanding problem which troubles our construction of agriculture, rural areas ,and farmers

Keywords : Land-losingRe-employmentSocial Security

一中国的失地农民问题

1.1失地农民的界定

失地农民可简要表述为一个国家在经济建设和社会发展过程中，因城市化和工业化用地而产生的失去土地的农民。[1]失地农民的界定主要包括以下维度：首先，在城市化过程中由于国家征用土地，他们失去了全部或部分耕地；其次，土地被国家征用后，他们在身份上被转化成为城市居民；第三，在居住上，通常以群体聚集方式居住在城郊或城内某一特定区域。[2]

1.2失地类型

农民失去土地大致分为四种用途：一国家征用农村集体土地进行基础设施建设，把农民集体变为国有；二按城市规划，政府要求农民在集体土地上进行绿化建设，土地虽然仍属农民所有，但农民实际失去了对土地用途的支配；三村或社区占用土地进行非农产业建设开发；四开发商根据城市规划，通过法定程序将农用地变成建设用地。

二失地农民土地权益受损原因及补偿方式

2.1受损原因

就全国范围来讲，农民土地权益侵害越来越严重，原因表现在三方面

第一从制度方面，二元制结构是农民土地权益受侵害的根本原因。改革开放以来，随着市场经济的建立与完善，逐渐打破城乡分割局面，但现实生活中仍存在着“城乡结构”种种现象。[3]

第二，从政策方面，以政策取代法律是农民权益受损的深层次原因。国家在对农民利益保护的方式上呈现出政策多于法律、政策的作用大于法律、政策的覆盖面广于法律、执行政策的意识强于法律的特点。[4]

第三，利益驱动、粗放发展加速农民失地。近些年来，片面追求经济增长，忽视了发展的科学性、可持续性，城市高度扩张，大肆占用农民土地。

2.2政府对失地农民补偿办法，大体分为三种：

第一类“农转工”人员，这部分人在被农转非的同时，以征地单位安置就业或乡镇村留用的形式安排了工作；

第二类自谋职业人员，这部分在农转非是没被安排了工作，而是政府给与他们一笔征地补偿费和生活安置费；

第三类农转非期间这部分人的年龄低于或已经超过年龄，属于非经济活动人口，在农转非时政府不再为安排工作，也不给他们补偿费。[5]

这其中大部分失地农民都未得到有效及时的安置，或仅给于一次性的补贴费，忽视了农民生存的可持续性。本篇文章针对的是未安置人员的就业问题。

三失地农民的“失业”及就业现状

3.1失地农民的失业情况

目前，大概有一亿农村劳动力流动到大城市和发达地区打工，这其中大部分包括失地农民。全国失地农民是3500万左右，根据专家估计，一般每征用一亩地，就伴随着1.5个农民失业，这就意味着我国的“失地农民群体”将从木目前的3500万增至2030年的1.1亿人，其中保守估计也有5000万以上的农民处于既失地又失业的状态，而从动态上看，较客观地估计，截止至学者调查前全国失地农民约在8000万人左右，而且基本上属于失地而又无恒产者。[6]

3.2失地农民的就业状况

失地农民文化程度不高，缺乏非农技能，在就业方面明显处于劣势地位。2003年国家统计局采取抽样调查的方式对耕地被占农民进行了调查，调查结果显示：征地安置的人员占总调查人口的2.7%，外出务工的约占24.8%，第二三产业的约占27.3%，仍从事务农工作的占25.2%，闲赋在家的约占20%。[7]根据此次统计分析，目前失地农民的就业情况不容忽视。

总结失地农民就业的情况——以外出务工人员为例，呈现出以下几个特点；

（1）就业环境条件差：由于文化水平不高，农民兄弟外出务工多从事建筑施工、煤炭、电子加工、制衣制帽的高危行业或劳动密集行业。[8]

（2支付难、医疗养老无着落：拖欠农民兄弟工资似乎成为的社会一大难题，屡禁不止。从温家宝总理帮助熊德明和丈夫讨要拖欠工资，到近年河南省人民法院院长张立勇帮工地老人起诉追要农民工资，启动司法程序进行救济。农民的工资支付程度的难易，由此可见一斑。另外农民务工基本不享受和城市居民同等的医疗养老待遇。

（3）社会地位不高，存在就业歧视：农民外出务工多数从事的脏、累、苦的工作，长期以来受到歧视。

四、解决失地农民再就业的途径

4.1完善就业安置

经济发展的过程中农民与征地单位的人地矛盾不可避免，面对当前现已存在的问题不需进行妥善的处理与安置。在以往的征地补偿形式中多以货币补偿为主，忽视了农民生计持续性，往往导致农民生活陷入困境。在此我们必须高度重视失地农民的就业安置。

（1）就近转移就业

根据农村地区的自然资源、人口素质、交通状况等方面的特点和优势，进行区域要素合理布局。在此基础之上，以土地资本为前提，建立合理的土地有偿流转体制，从而把有限的土地集中到一部分有农业技术、有资金实力的农民手中，实现农业的规模经营，并以“名、优、新”为标准，以农业科技为手段，大力优化农业产业结构；以“龙头”企业为主导，以城镇化建设为契机，整合乡镇企业；大力发展农产品品加工，第三产业和中小企业，为本地区农民提供就业岗位。[9]

(2)异地转移就业

这是目前主要的就业方式，主要包括进城务工。政府着力以下两方面的工作：加大管理力度，培育和发展专门针对农民的劳动市场，建立和健全信息化的农民劳动中介服务机构，减少农民外出就业的盲目性。

（3）国际劳务输出

作为实现农民再就业的有效补充。我国是世界上农民最多的的国家，而劳务输出创汇不到1%，潜力巨大。但在劳务输出扩大的同时，要重视加强管理，完善相关法律，以确保在国外务工者的合法权益。[10]

4.2建立培训服务制度

（1）政府部门应建立完善的就业培训体系，根据不同的年龄阶段和文化层次，有针对性地安排不同的适用培训内容，尽可能多的解决失地农民的就业问题。把劳动保障、农业、水利、科技、建设、社会团体等部门和行业培训基地确定为农村劳动力转移培训机构，形成合力。同时积极建立政府和民间携手合作、利益分享机制，鼓励兴办民间培训机构。[11]

五、失地农民再就业保障

5.1失业保险

按照《失业保险条例》的规定，国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业以及其他城镇企业和各类事业单位（如学校、医院、科研院所等）都在参加的失业保险的范围内。[12]在新形势下失地农民成为失业人群中一种新的主体，理应纳入《失业保险条例》中。全国人大代表吴建平指出，：“土地被征用后的农民不同于传统意义上的农民，也不同于城镇居民，成为‘种田无地’，‘上班无岗’，‘社保无份’的‘三无人员’。”[13]农民兄弟的失业登记资格受限，不能享受就业相关的优惠政策，在城市化建设进程中农民做出了巨大的牺牲，共享改革和发展的成果是他们的权利，理应扩大失地农民作为失业保险的调整对象。

5.2养老保险制度

养老保险可谓是就业保障中的最后一道防线对于劳动者来说尤为重要。传统的以家庭为单位的农村养老随着人地矛盾的计划也随之面临着挑战。家庭抵御各类社会风险的能力变得薄弱，急需构建新的养老体系。现阶段对农村新的养老体系构架大致分两种模式：[14]

一、制定统一的社会保障法或社会保险法。在社会保障上给予城市居民与农村居民同样的待遇，实现公平的社会保障制度。将城乡居民纳入社会养老保险“安全网”，保障全体人民的晚年基本生活。结合区域实际，建立事业单位养老保险、企业养老保险征地农民农转非养老保险、农村居民养老保险的基本养老保险体系。

二、为农村社会保障专门立法。这已有德国的先例。1994年6月10日通过的《农业社会保障法》为独立经营的农民及他们共同劳动的配偶和其他共同劳动的成员提供保障。

参考文献：[1]金兆怀，张友祥·失地农民的权益损失与保障分析[J].《经济学动态》，2006，6

[2]成得礼·对中国城中村发展问题的再思考——基于失地农民可持续生计的角度[J].《城市发展研究》，2008,3

[3]

[4]白呈明·走向法治的农民利益保障[J]《经济师》.2003年第7期

[5]张荣·城市化进程失地农民就业问题研究[D]浙江：浙江工业大学，2004年

[6]聂华林，杨建国·城市化进程中的失地农民问题 [M] 《中国西部农村社会保障概论》·北京，中国社会科学出版社，2006,12,P232

[7]王国华·积极探索发展农村社会保障·[M]《新农村建设执政读本》四川·天地出版社，2008，P128

[8]刘羊·建筑施工行业等五个行业是农民工从事的主要行业[N]新华网，北京，2006,2

[9]同春芬·利益保护：解决农民问题[M]《转型时期中国农民的不平等待遇透析》北京·社会科学文献出版社，2006,1，P251

[10]莫长松·建立失地农民再就业的保障机制[M]《中国农村社会保障体系研究》湖南·行政机关学校，2006,P85

[11]唐建军·国务院办公厅转发社保部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的指导意见的通知[M]《四川农村年鉴》四川·电子科技大学出版社，2008，P799

[12]黎建飞·失业保险法[M]《劳动与社会保障法教程》北京·中国人民大学出版社，2007,P341

[13]徐博，金小茜·全国人大代表呼吁关注失地农民就业问题[N]新华网·北京，2010,3

[14]黎建飞·农村养老社会保险[M]《劳动与社会保障法教程》北京·中国人民大学出版社，2007,P341

《劳动与社会保障法》论文

论文题目失地农民再就业问题分析

指导老师张河顺老师

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失地农民再就业问题分析篇2

一、影响失地农民就业的原因分析

从理论角度来看, 城中村改造将极大推进社会经济的发展, 经济发展则会产生更多的就业机会, 从而使得失地农民因城中村改造而改善自身的生活环境和收入状况。因此, 城中村改造项目的出发点与农民利益在本质上应该是并行不悖的。然而, 在现实的城中村改造中, 一部分失地农民不但未能改善自身的生存状况, 反而形成失地又失业的局面, 这其中的原因非常值得进行研究。

(一) 土地征用过程过快过急致使失地农民就业安置被忽视

因为政府对GDP的追逐和其他相关的利益导向, 在土地征用过程中普遍存在着“任务繁重、时间仓促、波及范围广、拆迁面积大、利益关系复杂”这些现象, [1]对速度和短期利益的追求致使大部分失地农民的就业问题成为这个过程中最容易被忽视的问题。同时征地拆迁的过快过急, 也使得失地农民既没有思想准备, 也没有再就业的资金与知识技能的储备, 从而无法应对突如其来的就业压力, 由此频频引发农民因征地拆迁而与政府和用地单位发生矛盾纠纷。这样致使有些地区的失地农民甚至几年乃至终身也无法就业, 这种情况在大中城市的城中村尤为突出。

(二) 现行征地安置方式单一, 法定安置途径存在缺陷

现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民进行安置的主要途径是通过一次性的货币补偿和房屋安置。从目前实际运行情况来看, 这种方式虽然易于操作和执行, 但也存在一定的缺陷和问题。依据四川省劳动和社会保障厅的提供的数据分析, 2011年至今, 全省因城中村改造失去土地的农民大约有四十多万人, 采取货币安置政策最终自己谋取职业的有三十多万人, 比例高达72.99%。[3]易于评估量化、操作简单的货币补偿方式受到了各级政府机构和用地单位的青睐。但是对失地农民而言, 采取货币补偿和安置房屋的方式, 只能解决他们的近期生计问题, 却难以为他们提供安全可靠的生活保障, 尤其是对于因身体欠佳所造成就业难度大的老龄失地农民而言。更何况, 采取货币补偿的方式, 虽然失地农民可以直接发到数量可观的补偿资金, 但是由于农民在理财方面的素质普遍偏低, 也可能造成他们只注重眼前利益或使用不当而最终倾家荡产。

(三) 失地农民就业责任分担机制不合理

失地农民就业的责任分担机制不合理也是形成其就业问题的重要原因。由于相关制度缺失, 目前在征地过程中即有地方政府征地, 也有国家建设征地;既有招商引资企业占地, 也有本村建设规划占地。但在征地完成后, 谁来承担失地农民的再就业问题上, 却缺乏明确的规定, 这就形成了政府和征地单位相互推诿的局面, 最终把实现就业的压力、解决农民生活保障问题的能力都推在失地农民自己身上。在失地农民获得短期的一次性补偿之后, 后续的生活和就业问题常常困扰着他们, 也增加了他们对政府的不满, 最终也会增加政府的工作量。

(四) 失地农民择业观念落后、就业技能和培训相脱节

受传统生活习惯的影响, 农民对土地有着深深的依赖, 长期依靠土地从事农业生产, 使他们养成了视土地为命根、寸土寸金、安于现状的观念, 不愿意离开世世辈辈赖以生活的家乡, 更不愿意改变过去以耕地为主的生产方式。心态不能迅速转变, 已经使他们在快速发展的就业市场中落败;加之失地农民普遍存在的就业技能缺乏、文化素质低、年龄偏大、身体健康程度差、信息沟通不畅等问题, 最终使他们在就业过程中处于非常不利的地位。而在政府方面, 如今我国尚没有建立起针对农民的系统的职业技能培训和素质提高系统, 相关培训机构缺乏, 农民积极性不高, 造成就业培训跟不上。这些因素叠加在一起, 最终买单的却都是这些失地农民。

(五) 城市吸纳富余劳动力的能力有限

近年来, 随着我国改革开放的不断深入, 经济也出现了前所未有的繁荣, 但是因为人才素质跟经济发展不匹配, 造成了优秀人才稀缺而普通劳动者过剩的结构性局面, 加之高校扩招后的高校毕业生人数激增高校毕业生人数的迅猛、退役军人安置、以及经济结构调整后的下岗失业人员安置一系列就业问题, 社会整体就业压力之大毋庸置疑。而与此同时展开的城中村改造产生的大量失地农民也给形势严峻的我国劳动力就业市场带来更大的冲击。而在这些富余的劳动力群体中, 这些失地农民无论从信息获得还是自身素质方面来说, 无疑都是处于劣势地位的, 这也成为其就业难的重要原因。

二、解决失地农民就业问题的对策和建议

预防和解决失地农民就业问题, 应拓宽思路, 多方努力, 改变思维方式。因此要解决失地农民的就业问题, 切实提高生活水平, 应把完善职业培训制度, 实现可持续发展, 为失地农民提供可靠稳定的就业创业环境作为基本目标具有重要的现实意义。

(一) 探索多样化失地农民安置制度

探索安置政策时, 应将实现失地农民就业作为重点, 使得失地农民拥有稳定可靠的收入来源。除采取以货币补偿安置为主的方式外, 各级城市应从实际出发, 因地制宜, 积极探索就业安置和社会保障制度相结合的多种安置方法与配套措施。本着谁开发谁保护, 谁征地谁负责的原则, 要求征地单位要为失地农民提供一定数量相对较为不错的就业岗位, 吸纳适龄失地农民就业, 同时依法治途径加以保障实施。例如可以采取在招商引资出让土地时, 将实现失地农民就业安置作为取得征地的基本条件, 同时为那些不能就业安置的老龄农民给予一定的生活保障资金。[4]除此之外, 在城中村改造后所形成的新型商业区, 因其拥有很大的就业空间, 相关用工单位可以组织对失地农民就行培训, 使失地农民通过开商铺等途径参与商业区服务与管理。

(二) 加强失地农民文化教育与技能培训, 提高其就业能力

在对失地农民进行培训时, 应从以下几个方面进行:一是培训要具有层次性。针对失地农民不同的身体、年龄、素质技能、文化水平、性别、求职目标等情况, 全方位的开展职业技能、农林知识、创业培训、经营理念和方法等不同方面的培训, 实现多层次、多角度的培训目标, 更好地为失地农民实现就业服务。二是培训要具有针对性。通过了解宏观市场和具体企业人才需求状况, 制定相对应培训方案, 针对失地农民的不同状况和求职意愿开展培训, 提高劳动力供给与市场需求的匹配度。三是要加强教育与宣传的力度。通过有效的心里引导, 帮助失地农民增强就业信心, 转变择业观念, 积极加强专业技能提升, 主动出击并参与市场竞争, 并鼓励有条件的农民积极创业。总之, 培训要坚持以市场为导向, 因人而异, 灵活进行, 推动“市场引导就业, 培训促进就业”机制的形成。

(三) 利用近城农村地域优势发展第三产业, 解决失地农民就业问题

由于城中村往往具有交通便捷、人流量大、商业发达等特点, 因此, 将城中村改造中的失地农民转移到对技能文化知识要求不高且容纳就业人数多的第三产业将成为最佳选择。改造中, 各城中村可根据自身不同特点相应发展不同类型的第三产业;同时通过对人员进行培训, 发展较为高级的有助于促进商品经济发展的行业, 如果条件允许, 也可鼓励失地农民自主创业, 政府部门应给予必要的技术与资金支持, 从而为失地农民解决就业创造灵活多变、适应性强的途径。

(四) 探索建立征地单位参与的失地农民社会保障安置制度, 做好就业兜底工作

各个地区应根据经济的实际发展状况, 依据所在城区的市民阶层的社会保障标准, 建立失地农民养老保险、医疗保险和农民最低生活保障制度, 最终使失地农民纳入城市社会保障体系, 享有和市民一样的社会保障待遇。在保障基金的筹集上, 应采取以政府主导资助、个人缴纳为主、用地单位补助相结合的办法筹集, 当然经济情况好的地区政府和用地单位可承担多一点, 失地农民负担少一点。在保障费用制度设计方面, 应采取措施激励农民多参保、早参保, 可以依据商业保险设计思路和经验, 针对不同参保农民的意愿和条件实行不同的保障方案, 从而为失地农民构建完善的社会保障制度体系, 解决其后顾之忧。如果被征地农民存在家庭人均收入低于所在地区最低生活保障标准的情况, 可由政府和用地单位承担主要社保资金, 满足其基本生活需求。

参考文献

[1]杨斌, 张咏梅, 王佳音.我国城市化进程中失地农民问题研究[J].西部论坛, 2011 (7) .

[2]郑州市城中村改造计划20l2—2015白皮书[M].郑州:24-25.

[3]申晓梅.四川失地农民就业与保障问题的调查与思考[J].社会科学研究, 2012 (4) .

失地农民再就业问题研究篇3

关键词：城市化失地农民再就业

一、引言

（一）研究背景和意义

随着我国经济实力的不断增强，城市化过程中的大规模征地活动使得越来越多的农民失去农地，大量农民面临再就业及社会保障等问题。然而，就目前的情况看，我国许多地区都将解决失地农民问题的重点放在了补偿制度上。这虽在一定程度上有助于农村地区的稳定和谐，但实际上是一种“治标不治本”的方式，只有通过及时调整现行就业政策，采取有效的再就业措施，才能保证失地农民再就业的实现，从根本上解决征地活动带来的失地农民问题。

对失地农民再就业问题的研究，为我国农村经济发展的人地矛盾的解决和再就业制度的完善提供了理论支持。通过对失地农民再就业的影响因素和原因的研究，可以为我国再就业问题的研究提供思路和方向，并有利于构建稳定和谐的社会秩序。

（二）国内外研究现状

目前我国有关失地农民再就业问题的政策与制度还有待完善，很多失地农民自谋职业甚至被迫失业。大部分失地农民由于受教育程度低、职业技能低、工作积极性低、思想观念落后，失去土地后的职业报酬很难支撑其日常开销。失地农民再就业问题已成为亟待解决的迫切问题。研究表明，在我国的城市化发展进程中，只有约30%的失地农民的日常生产生活未因失去农地而受到影响；大部分农民的生活受到严重影响，甚至进入贫困状态，且就业率偏低。失地农民所带来的再就业问题已十分普遍。

国外对于失地农民问题的研究主要集中在英国的圈地运动上。早期的圈地运动形式与动机不尽相同。一部分地主圈地是为了提高土地价值以增加地租收入，有的变耕地为牧场是为了节约劳动成本。圈地运动在一定程度上改变了农业生产结构和农民生活，促进了失地农民向城市居民的转变。

二、失地农民再就业的相关概念

（一）失地农民

在城市化的发展过程中，国家依照相关法律法规征用农民耕地，使部分农田作其他建设用途，导致一些农民失去部分或全部土地，转变为失地农民。失地农民是一个介于普通农民和城市居民之间的过渡概念。

（二）再就业

再就业是指由就业转失业的人员重新就业的现象。失地农民由于失去了土地，无法继续从事农业生产活动，即从就业状态转变到了失业状态，需要再次就业来获取报酬。

三、x镇的失地农民再就业现状

（一）x镇失地农民基本情况

本人于2015年6月起对x镇失地农民进行了调查，调查包括这些失地农民的家庭基本情况、土地征用情况、再就业情况等，发现x镇失地农民再就业过程中存在如下问题：

一是部分农民仍处于失业状态。失地农民由于普遍文化程度偏低、就业能力差、适应能力差、就业资金相对缺乏，很难在一个全新的领域立足。虽然x镇政府在征地以后已积极采取一系列措施来改善失地农民的就业率，但失地农民依然存在。这些失地农民大多经由朋友亲人介绍进城务工，但情况不容乐观。一方面由于这些中年农民自身缺乏相关的知识和技能；另一方面由于城市劳动力供大于求，就业已趋饱和，劳动力过剩。

二是部分农民再就业后情况仍不容乐观。失地农民由于自身职业技能的限制和就业环境的激烈竞争，只能被迫从事一些技术要求和报酬都比较低的工作。这类岗位普遍存在着易被替代的风险，于是便导致了失地农民再就业后再失业、就业不稳定或就业层次低的现象。

三是就业渠道人为狭窄。由于征地补偿逐年提高，镇内部分农村地区近年也出现了不少因征地拆迁而迅速富裕的人群，被网络上称呼为“征二代”、“拆二代”，一夜暴富使得部分人心理有了较大变化，价值观、就业观发生偏移。一些技术要求高、处于生产一线的岗位被他们放弃，却又缺乏较高的符合产业转型所需要的技能和水平，也缺乏继续学习提高的积极性，就业渠道被人为狭窄，长此以往终将被逐步边缘。

（二）x镇失地农民再就业的质量

失地农民再就业后所从事的职业的质量也是衡量再就业的一个重要指标。在被调查的失地农民中，只有极少数再就业农民找到了正式工作，大部分以打零工的方式实现再就业，一小部分以做小生意的方式实现再就业。此外，部分人自己办起了工商企业，以创业实现就业。此调查结果表明，较大部分失地农民的再就业还是被动的、非正规的，这在一定程度上导致了失地农民在城市化进程中社会地位的边缘化，不利于其生活质量的改善及社会地位的提高。

四、x镇失地农民再就业困难的原因

（一）农民自身的原因

首先，x镇失地农民普遍文化程度与职业技能偏低，无法适应新环境中激烈的工作竞争。其次，已经再就业的失地农民的自我保护意识十分薄弱，不与用人单位签订劳动合同等方面，不利于保护自己的合法权益，易导致再次失业。第三，部分失地农民再就业意识十分薄弱，对政府的社会保障制度有依赖心理，不愿在被征地以后积极主动地采取措施，而是被动、消极地依赖政府的社保，导致无法再就业。

（二）制度和政策的失误

首先，x镇的征地补偿制度还存在不合理的地方。在进行对一些地方失地农民进行补偿时，x镇政府忽视了土地的增值收益，损害了失地农民的利益，导致城乡差距的增大。这也会从一定程度上打击失地农民再就业的积极性。其次，社保体系的不健全也是x镇失地农民再就业困难的一个重要原因。土地是x镇农民的生存生产依靠，由于就业安置困难和社会保险的欠缺，失地农民无法再就业，生计困难。

（三）过高的征地补偿

尽管对失地农民的补偿数额偏低时，失地农民主动再就业的积极性会收到严重打击。然而经调查发现，x镇部分地区存在着征地补偿过高的现象。存在这一现象的地区的失地农民的就业率非但不比征地补偿偏低地区高，反而有更低的趋势。通过对征地补偿过高地区的失地农民的调查发现，这些失地农民由于享受了政府的补偿，贪图不劳而获，客观上削弱了他们再就业的积极性。

五、x镇失地农民再就业问题的建议

（一）提升失地农民的自身建设

失地农民失业率较高的主要原因是就业意识与就业观念的落后。他们缺乏相关的职业技能和文化知识，无法适应就业竞争。要改变这一现状，首先要先转变失地农民的就业意识与就业观念，争取树立正确的就业观，积极主动地搜索再就业机会。其次，失地农民必须提高自身的工作技能和文化水平，如可参加一些x镇政府部门组织的成人教育活动等，以此来提高综合竞争力。

（二）政府完善相关制度和政策

首先，x镇政府要充分发挥自身职能，完善x镇的征地补偿制度，使失地农民的合法权益得到最大保障。其次，x镇政府应健全征地程序，提高征地过程的公正性。如设立与征地相关的机构，使征地过程能完整有序地进行。此外，政府还应健全补偿标准，研究更合理的补偿措施。一旦相关制度和政策得到了完善，失地农民的基本权利得到了保障，他们的再就业积极性也更容易被调动，这也将促进x镇失地农民再就业率的提高。

（三）以鼓励创业促进失地农民再就业

x镇经济较发达，良好的经济基础为失地农民再就业创造了条件。镇政府可出台一些相关政策，鼓励失地农民经商办企业，激发其以创业促就业的精神热情，坚持“共赢发展、共同富裕、共享成果”的理念，把“人”作为城镇化的最终落脚点。这是x镇对失地农民从身份到内在蜕变的促进。

六、结语

城市化过程中的土地征用是一种必然现象。失地农民是我国城市化过程中所形成的一个特殊群体，其再就业问题的研究关系到我国城市化的进程和社会和谐。本文客观分析了诸暨市x镇失地农民的再就业问题，从农民自身方面及政府的政策和制度等方面提出了失地农民再就业困难的原因及具有操作性的建议，对失地农民再就业的实现以及农村地区的持续稳定发展有一定的理论意义。

参考文献：

[1]Joan Thirsk. The Rural Ec-

onomy of England Collected Essays[M]. London：The Hanbledon Press，1984：18

[2]杜伟，黄善明.失地农民权益保障的经济学研究[M].科学出版社，2014

[3]代华，韩雪.我国失地农民在就业研究文献综述[J].决策与信息，2011（5）：250—251

〔本文系浙江省哲学社会科学重点研究基地（浙江省农民发展研究中心）资助项目“基于入股安置模式的失地农民权益保障制度研究”（项目编号：14JDNF01Z）；浙江农林大学暨阳学院科研发展基金项目“基于入股安置模式的诸暨市失地农民权益保障问题研究”（项目编号：JYMS1406）阶段性成果〕

失地农民再就业问题分析篇4

失地农民生活及就业问题应引起高度重视

据调研，当前失地农民在生活、就业方面的问题主要表现在：一是谋生手段少。失地农民大多无固定收入，单靠土地补偿金无法解决其长期生活问题。二是转移就业难。虽然采取了多项措施，但多数失地农民因文化素质和劳动技能偏低，在竞争中处于劣势，特别是40岁以上的农民就业尤为困难。三是购买力降低。基本生活类消费品物价上涨过快与失地农民收入大幅下降形成反比。加上子女教育、交通通讯等费用逐年升高，有的家庭负债现象严重。四是身份界定难，城中村中的失地农民已转为非农业户口，但既不能享受农民新农合医疗，又不能享受市民养老保险等社会保障，特别是老年人生活保障令人堪忧。如失地农民基本生活得不到保障，就可能成为社会的不稳定因素。因此，对失地农民现象应引起高度重视，加大政策扶持力度，提供更多就业、创业机会，使其老有所养、病有所医、业有所就。

失地农民问题的制度经济学分析篇5

余兴厚

【专题名称】农业经济导刊

【专题号】F2

【复印期号】2005年08期

【原文出处】《宁夏社会科学》(银川)2005年03期第39～42页

【作者简介】余兴厚，重庆工商大学经济贸易学院教授（重庆 400067）

【内容提要】本文从制度经济学角度分析了失地农民问题的存在是由于农村土地产权与土地征用制度存在缺陷，认为解决失地农民问题，必须要进行一系列的制度创新。

【关键词】土地产权/土地征用/制度创新

近几年来，农村土地大量被占用，由此引发的征地纠纷和违法占用土地问题及失地农民的生活问题成为社会关注和学术界讨论的热点。本文从制度经济学角度对这一问题进行分析。

一、我国农村土地产权制度与征地制度设计上的缺陷

农民土地被大量占用，表面上看是因为我国城市化进程的加快，城市规模扩大，市政建设用地、基础设施建设用地和经营性用地增加，导致土地资源减少，但更深层原因还在于我国土地产权制度和土地征用制度设计上的缺陷，导致大量土地被占用，农民利益被剥夺。

1.传统的土地产权制度设计缺陷与产权主体虚置与模糊

按照西方的产权理论，产权是与财产有关的、具有排他性的权利。产权的排他性意味着某一财产的特定的权利只能是一个主体。产权是界定人们行为关系的一种规则，它规定了交易主体之间的权、责、利关系。土地作为一种重要的资源，在我国一直实行公有制，并写进宪法受到保护。我国《中华人民共和国宪法》明文规定，我国土地实行公有制，具体有两种形式：一是国有，二是农民集体所有。《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”。这就界定了土地的所有者和土地的产权主体是农民集体（或农村集体），农民个体则行使对农村土地的承包经营权。《土地承包法》第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。也就是说，农民依法享有对土地的支配权和处分权。因此，农民所合法拥有的土地承包权是一种使用权、收益权和处置权的结合，应该被界定为一种实质的土地产权。

但现实情况是土地的集体产权是虚置的，农民的个人土地产权受到侵犯。因为农民集体（或农村集体）是一个看不见摸不着的抽象的、没有法律人格意义的集合群体，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，不具有法律上的人格，所以，不具有真正意义上的土地所有权。在现实中是由村民委员会或村民小组代表农民集体（或农村集体），而村民委员会作为被农民选举出来并代表农民利益的基层群众性自治组织，是否能代表农民的利益，回答是否定的。因为现行的治理结构使得村级组织具有“双重人格”，一方面代表农民利益，一方面还要对上级组织或上级政府负责，代理上级政府的一部分行政职能，在农民利益和上级政府利益存在不一致时，村干部就自然站在上级政府一边。因为他们的利益与上级政府利益存在一致性，可以与上级政府达成某种利益上的默契。许多村民委员会和村民小组可借集体名义随意处置农民土地，地方政府可以直接与村民委员会和村民小组达成协议，随意占有农民土地；或利用各种名目层层克扣、截留或挪用农民土地补偿安置费，使补偿安置费不能足

额发放，造成有些农民的名义补偿与实际补偿不一致；或者随意挪用征地补偿、安置补助费中村集体提留部分，甚至利用手中权力大肆挥霍失地农民的保命钱；或干脆强取豪夺将集体资产攫为己有。

因此，我国农村土地产权制度所存在的土地所有权主体的虚置和模糊缺陷，直接导致责、权、利的边界不清，以致农民所拥有的实质性的土地产权不被尊重和承认，影响了农民对土地使用权、处分权和收益权的有效运用，进而导致农民经营土地权利的丧失。结果是在承认农民拥有集体土地所有权的同时，在征地时又剥夺了农民对集体土地拥有的所有权及其使用权、收益权和处分权，使农民的土地所有权利益得不到充分保障。

2.土地管理制度设计上的缺陷，导致土地征用权被滥用

《宪法》第十条规定，“城市的土地属于国家所有”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里的土地，显然指集体所有土地。而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条则规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”这就出现两个问题：首先，农村集体土地只有通过国家征用变成国有土地才能进入土地市场。这样政府部门便有权力从集体手中将土地所有权收回，再以国有土地所有者的身份将土地出让。政府摇身一变成为土地的主人，对国有土地具有审批权、转让权、收益权。那么省级、县级政府以及乡政府与村委会之间管理与被管理的关系注定了村委会只能听命于上级，绝无讨价还价的余地，其结果是失地农民的权益维护便出现了空白。其次，《土地管理法》没有对“公共利益”作明确的界定，导致一些地区把公益性用地和经营性用地混在一起。许多地方政府出于政绩考虑，出于寻找新的经济增长点考虑，提出“用土地经营城市”的错误口号，把征地作为谋求短期内本地区经济快速发展、体现政府领导任期内政绩的手段。一是低价征地、高价出让，已成为不少地方政府创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。一些地、市、县、区的土地出让金已占到财政收入的40％甚至60％。二是盲目设立各种开发区、工业园区，占用了大量耕地。按照国土资源部门的统计，目前全国各类开发区已经达到了5000多个，圈地3万多平方公里。据一位土地专家计算，这些开发区用地80％以上是耕地，一些根本不具备招商引资条件的开发区，征而不用的现象十分普遍，造成了大量土地荒芜的“撂荒”现象。三是随意出台土地批租的优惠政策，减免地价甚至实行“零地价”。在农民利益受到损害时，往往是睁一只眼闭一只眼，从而使开发商有恃无恐地压低被征用土地价格，农民利益受到损害。

政府以公益性用地需要为名低价统征土地，再高价转卖给开发商，其差价进入了政府的腰包。在征地实践中所出现的这一问题，根源于法律规定上的矛盾和制度设计上的缺陷。

3.土地征用补偿制度不完善，导致对农民利益的剥夺

我国现行的征地补偿制度是以农业产值量为基础核定补偿数额。依据《土地管理法》第四十七条，我国现行的征地补偿费计算方式为“产值倍数法”，即征用耕地的土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的6～10倍；征用耕地的安置补助费为该耕地被征用前3年平均年产值的4～6倍。这一补偿制度在计划经济体制下是合理和适用的，但在市场经济条件下依然采用，就没有充分考虑现代农业的现状和特点。因为，第一，以产值作为征地补偿标准难以全面反映现代高效农业收入现状。随着土地承包经营制30年不变政策的实施，许多农民已对土地进行了大量投入，改变了传统的单一的种植业，许多是集生态农业、精品农业和休闲观光农业等为一体的现代都市型农业，土地的产出价值已远远高出普通的粮食或蔬菜价值。所以土地的征用价格应充分考虑由于农民持续投入而改变土地的劳动生产率所带来的产出值的增加，而现在的土地征用价格未能充分反映这一点，是一个偏低的价格。第二，征地补偿标准未包含土地的预期收益增加部分。农地一经征用后，随着用途的改变，地价通常会飙升。但是，在制定征地补偿标准时却没有考虑增值因素。根据马克思地租理论，由土地的肥沃程度和位置的差异所带来的级差地租Ⅰ，应该归土地所有者所有，在同一块土地上

连续投资所形成的劳动生产率的差异所带来的级差地租Ⅱ，应当由土地所有者和征地者共同所有。而当今土地征用后之所以会产生增值，是由于土地的位置差异、国家规划和开发投资两部分造成的，增值部分当然就包括两种形式的级差地租。因此，在对增值部分的分配上应考虑被征地者的利益。但在现实中各地征用农民土地时，并未考虑到这一点。第三，征地补偿标准未考虑地区经济发展水平对地价的影响。土地价格受到地区经济发展水平的影响，一个地区的基础地价从根本上讲是由区域经济条件决定的，任何土地交易价格的形成均受到区域经济条件的制约。由于农地产值的一致性趋势，各地类的产值特别是耕地的产值与区域的经济条件没有明显的相关性，以此为基础测算的征地补偿标准就无法反映地区的地价差异。因此，依据《土地管理法》所确定的我国征地补偿费计算方式和方法，已不适应市场经济条件下农业现状和土地使用的现状。

二、创新土地产权与征用制度，建立保障失地农民利益的长效机制

失地农民问题存在的根本原因是土地产权与征用制度缺陷，解决失地农民问题，必须进行制度创新。

1.改革现有的土地产权制度，实现土地产权多元化。土地产权的多元化包括土地的国有制、集体所有制、家庭承包制、股份合作制和私有制等多种形式。鉴于土地集体所有制产权主体不明确，集体所有权权能缺位，专家建议实行土地国有制，把土地的所有权收归国有，使用权归农民，再不变更。这不失为一项选择，但还不够，应根据我国各地经济发展现状采取不同的形式。在发达的东部地区，农民种地的经济成本高、比较利润低，但农民流转土地的市场价格高，离开土地从事非农产业的机会多，实行土地的租赁制、股份制和私有制就有助于农民完成土地和身份的双重转型，而且由此产生的土地抵押和兼并也有助于加速东部农村的城市化和工业化。但在中西部地区，土地贫瘠、地理位置差，农民困苦，土地是农民赖以生存的唯一资源，贸然推动土地私有化将导致两极分化。而且，由于西部土地的价值较低，愿意兼并西部土地、投资西部土地的企业和个人相对较少，所以，维持西部土地的家庭承包体制，维护西部农户的合作传统，仍是目前中西部地区农村土地产权的较好模式。

2.完善征地法规，立法保护农民的土地产权。严格执行联产承包制政策，在稳定家庭承包经营权30年不变的前提下，进一步完善征地法规。（1）要有一定的监督机制和监督机构，对征地全过程及用途进行跟踪监督，防止政府有关部门暗箱操作和改变征地用途。（2）在土地的农民集体所有未改变的前提下，任何土地的征用都必须坚持农民自愿的原则，未经农民同意，任何部门、个人不得擅自违背农民意愿而实行土地使用权的转让。即使国家出于公共利益需要而征用土地，也必须充分尊重和保障农民的财产权，给予农民合理的补偿。（3）充分保障农民的公平交易权。农民或农民利益代表在土地征用过程中的主体地位决定他们有权直接参与征地和物质补偿条款的谈判。（4）建立、完善农地纠纷的裁决制度。在现行的土地征用制度中，实行的是谁批谁裁决的办法，这种制度有失公允。因此，须引进司法裁决，以体现公平。首先，进一步完善土地征用制度的有关法律制度，包括农民在土地征用过程中的主体地位和谈判过程中的所有者申诉权，完善征地委员审议、裁决制度等，以合理解决土地征用中的纠纷，切实保护集体所有者和农民的切身权益，保护有限的耕地资源。其次，借鉴国外经验，设立土地法庭，专门审理土地纠纷案件，以维护被征地者的合法权益。如果征地者与被征地者协商不成，或当事人不满政府主管部门所确定的补偿额，可向法院上诉，由法院作最终裁决。目前我国土地征用纠纷，一般是通过法院的民事法庭来进行裁决。由于农民的弱势地位，他们所面对的是强大的政府和利益集团，法院承接的土地纠纷案难以保证及时和公正裁决，不得已农民只有上访。因此，作为一个传统的农业大国且正处于工业化、城市化进程加速期的中国来说，土地问题涉及到近2/3的国民，设立专门的土地法庭是非常必要的。

3.改革现行的征地补偿和安置办法，为建立失地农民社会保障基金提供法律上的依据。

（1）征地改革应严格区分公共利益和非公共利益两种不同类型的征地行为，分别采用不同的征地补偿和安置标准，并规定补偿和安置费用于建立失地农民社会保障基金。以公共利益征用土地的，以土地市场价格为基础，以相当补偿为原则，提高征地补偿和安置标准，一次性足额支付补偿安置费。非公共利益占用农民集体土地，用地单位除为失地农民办理失业、大病、养老等保险外，应更多地引入谈判机制，由用地单位和农民集体自行谈判确定补偿安置费，并一次性足额支付。（2）加强各类土地审批管理，杜绝乱批滥占耕地的现象，赋予农民充分的知情权和参与权，尽可能地减少政府对征地及土地收益的不适当干预。（3）要通过货币安置、留地安置、用地单位安置和保险安置的有机结合，做好失地农民的安置工作；建立失地农民社会保障基金，筹措建立失地农民社会援助基金；对有长期稳定收益的征地项目，可采用探索土地使用权入股和征地补偿费入股的方式，为农民提供收益保证。（4）要制定土地补偿基金管理制度，进一步完善村财务监督管理机制。土地补偿费属农村集体经济组织所有，要制定制度杜绝镇（街道）等其他单位截留或变相截留土地补偿费。要制定约束机制及时把国家征地政策、要求征用土地方案和征地补偿安置方案向农民公告，并将土地补偿费的数额、分配和参加基本生活保障的对象一并公开，防止征地补偿款被“村委会集体”滥用而产生不良后果。严格限制村级集体资产投资一般竞争性行业，对已经介入的要逐步从一般竞争性行业退出，努力实现资产的保值、增值。

4.建立失地农民的社会保障体系。失地农民作为一个社会弱势群体，理应得到政府和社会的多方关注，而建立保障他们基本生活的安全网尤为重要。首先，在政府主导下，由劳动、国土两部门具体承办，在城市规划区内，将征地后需安置的农业人口的户口实行“农转非”，并统一纳入城镇居民社会保障体系，使他们享受到与城市居民同等的最低生活保障权利。1999年，国务院颁布的《城市居民最低生活保障条例》，其适用的范围仅仅限于城市居民，而将广大农民排除在保障范围之外。失地农民既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。最低生活保障是国民应该享有的基本权利，因此必须重视失地农民最低生活保障的建立。其次，建立失地农民的养老保险制度。养老问题历来是农民最关心的问题之一，尤其是当农民失去土地之后，重新就业十分困难，老有所养的问题日益突出，失地农民养老保障制度的建立，将对社会稳定、计划生育基本国策的推行起到积极的作用。可行的办法是土地行政主管部门把大部分土地补偿费和劳动力安置费足额交给劳动保障部门，劳动保障部门为被征地的农民办理《征地人员手册》，社保机构根据土地征用人员计缴养老保险费的年限，核发《养老保障手册》，为被征土地的农民建立个人账户，达到退休年龄后发养老金。养老保险统筹费由村集体、个人、政府按比例承担。最后，建立失地农民的医疗保障、生育保险等基本社会保障制度。政府可以适当提高征地成本，从土地收益分配中拿出一点，农民从劳动力安置费中拿出一点，村集体从土地补偿费中拿出一点建立个人账户，保证医疗、生育保险制度的建立和完善。

【参考文献】

失地农民的就业和社会保障篇6

我国目前正处在快速的工业化和城镇化进程中，伴随这一进程，城市住房和非农业用地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民可能高达４０００－５０００万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不断加剧。本报告主要利用一些个案调查材料分析了失地农民的就业和社会保障状况，提出了解决失地农民问题的政策建议。

一、失地农民的总体状况

失地农民的数量。除了大中型基础设施建设，中国非农建设占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的经济发达地区，这些地区一般人均耕地不足０．７亩。国家统计局２００３年在全国开展了失地农民的调查。调查以人均耕地面积０．３亩以下的农户为主要对象，共调查了２９４２户。从调查的情况看，４３％的调查户完全丧失了耕地。在这２９４２户中，共有家庭人口１２１７０人，其中劳动力７１８７人，平均每户４．１４人，劳动力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５亩，平均每户４．６７亩，平均每人１．１３亩。从２０００年至今，这些农户的耕地共被占用９４００．１５亩，平均每户被占用３．２亩。现在尚余耕地４３４０亩，平均每户１．４８亩，平均每人０．３６亩。其中，人均耕地在０．３亩以上的有４４２户，约占调查总户数的１５％；人均耕地不足０．３亩的有１２３７户，约占４２％，完全丧失耕地的有１２６３户，约占４３％。目前，中国非农建设占用耕地每年约２５０万－３００万亩，如果按人均１亩地推算，那就意味着每年大约有２５０万到３００万农民失去土地，变成失地农民。１９８７年至２００１年，全国非农建设占用耕地共３３９５万亩，多数研究者估计，至少３４００万农民因此完全失去土地或部分失去土地。这里讲的非农建设使用土地数量，是指依法使用的耕地，不包括违法占用的耕地。为了保护耕地，中央政府提出要实行最严格的耕地保护制度，为了保障这一战略的实施，中国对农地转非农使用实行严格的审批，地方政府为了经济发展用地，采取了许多变通性办法，违法征占土地屡禁不止。据卫星遥感资料，违规用地数量一般占用地总量的２０－３０％以上。许多专家估计，如果考虑违规占用耕地，目前失地或部分失地农民的数量可能高达４０００－５０００万人。２０００年至２０１０年的非农建设占用耕地计划指标是１８５０万亩，２０００年至２０３０年计划占用耕地将超过５４５０万亩。

失地农民主要集中在大中城市的郊区，在一些经济发达地区失地农民人数较多。近２０年以来，上海市共征用、使用土地约１４４万亩，其中以征用土地为主，征地、租地之比大约为７：３。目前上海市失地农民的总数已超过百万。自１９９３年以来，北京市失地农民累计达３３万。江苏无锡市在２０００年至２

００２年的三年中共有２０．８３万亩农田被征用使用，造成１１．３９万农户的３６．７６万农民失地，其中完全失去土地的有８．９９万户，人均土地不足０．２亩的２．３７万户。浙江省绍兴县被征地农民累计达１７．２万人，占农村人口的２８．２％。

二、失地农民的就业和生活状况

1、在计划经济时期，对失地农民采取了“谁征地、谁安置”的原则，要求由企业自行安置征地农业人员，但已安置的征地劳动力相当一部分实际处于失业状态。上海市对年龄在４５周岁以下的征地劳动力负责就业安置。截止到２００２年第一季度，全市累计安置征地劳动力４５万余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“农转非”人员共计２０．５万人，其中劳动年龄人口１１．４万人，获得就业安置的为５．３万人，占４６．４９％。上个世纪９０年代中期以来，企业为减少冗员而实行下岗分流，由于失地农民文化素质和劳动技能偏低，使获得就业安置的征地农民首先受到冲击。目前，在上海全市已安置进各单位的征地劳动力中，有近３０％的人实际处于离岗状态。北京丰台区卢沟桥乡太平桥村，１９９３年土地被征用时，实行招工安置的有３个队，１１００余人。从目前情况看，除少数安排在环卫、公交和房管部门外，其他获得就业安置人员９０％以上都已下岗、失业。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业，自谋出路的失地农民，就业方面明显处于劣势地位，很容易陷入失地又失业的困境。随着城市建设和经济建设速度的加快，征地数量增加，征地用途和就业市场也发生了变化，征地用于市政、房地产、土地开发和公共设施建设等非生产性项目的越来越多。这类项目单位没有能力安置征地农民，因而沿用多年的“谁征地、谁安置”的原则事实上已经难以执行，各地开始探索新的安置模式，即征地时一次性地支付补偿金，让被征地农民自谋职业。这种安置方式被称为货币补偿。按政策规定，凡采取这一方式安置者可以领取１．５万－－３万元不等的一次性补助费。自谋职业这一政策在推出之初，曾受到了征地农民的普遍欢迎。上海市先后共有８．３２万征地劳动力自愿采取了这一安置方式，占征地安置劳动力总量近１／４。从全国来看，在近几年各地审批的建设用地项目中，采用货币补偿办法的占９０％以上。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面明显处于劣势地位。自谋出路的失地农民自谋职业困难，目前相当一部分处于失业和半失业状态。

征地导致农民生活水平下降的现象相当普遍。土地是农民的基本生产资料，征用土地必然影响农民的生计。在土地被征用后，多数离城镇较近的农户，他们的收入程度不同地有所增长，主要得益于有较多外出务工机会。耕地被占用后，多数农户生活稳定并有所提高。有些农户能较好地运用得到的补偿资金自主创业。土地被征用后，因失去土地或土地减少而导致农民生活水平下降的现象相当

普遍。例如，根据国家统计局对２９４２户的调查，耕地被占用前年人均纯收入平均为２７６５元，耕地被占用后年人均纯收入平均为２７３９元，约下降了１％。其中，年人均纯收入增加的有１２６５户，约占调查总户数的４３％；持平的有３２４户，约占１１％；下降的有１３５３户，约占４６％。土地被征用后收入减少的农户，大多是传统农业地区的纯农业户。他们除了农业生产活动外，基本没有其它的生产经营活动，耕地减少后收入自然也随着下降。湖北的调查户中，约有５６％的农户收入水平比征地前下降。河南开封县，接受调查的农户中有８３％的收入比征地前下降。福建调查户的生活消费支出水平，耕地被征用前为２７１１元，被占用后下降为２２３２元，下降幅度约为１７％。陕西调查户生活消费支出水平大约下降了１６％。广西下降了５％。江苏调查了３２０户，下降的有１０６户，约占３３％。

三、失地农民的社会保障

在普遍实行货币补偿后，失地农民自行解决养老、医疗、失业等社会保险待遇，从总体上看，失地农民社会保障覆盖面窄，保障水平低。在北京市自谋职业的失地农民中，自己缴费参加养老保险的尚不到三分之一，而医疗保险和失业保险的参保率更低。无锡市失地农民参加各种养老保险的仅５．５３万人，占失地农民总数的１５％；失地农民中已领取各种养老金为４．３１万人，占已达到领取养老金年龄标准失地农民总数的４７％。

近年来，为失地农民建立社会保障受到重视，一些经济发达地区和大中城市为解决失地农民的生活保障问题进行了探索。浙江省是在全国率先建立失地农民社会保障的地区。自１９９９年新土地管理办法颁布实施以来，到２００３年底，浙江省非农建设征用耕地达１５９．８８万亩，被征地农民达２００万人，全省各级政府筹集保障资金３７亿元。浙江省被征地农民通过参加基本生活保障、养老保险等方式，目前全省已有５２万被征地农民纳入社会保障范围，其中符合条件的１５万被征地农民已在按月领取。浙江省失地农民社会保障制度的基本做法可归纳为三类：一是生活保障型。把解决失地农民社会保障的着眼点放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障与基本养老保险之间。实际操作中分档确定缴费标准和待遇标准，如金华市个人缴费标准分别为３．６万元、３．３万元、３万元、１．６万元四档，相应的月均待遇标准分别为２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障资金由个人、所在村和政府共同出资。二是社会保险型。把征地后需要安置的人员统一纳入城镇职工基本养老保险。此种方法嘉兴市市区已实行９年，将被征地人员所需社保安置费用一次性划转劳动社保部门，统一纳入城镇职工养老保险。三是社会保险与生活保障结合型。办法是：退休年龄段实行基本生活保障；劳动年龄段参加城镇职工基本养老保险；未到劳动年龄段一次性发给征地安置补助费。

失地农民仍无法享受与城市居民同样的社会保障。从各地情况看，失地农民

中只有极少数能享受与城镇居民同等的社会保障待遇。他们失去土地后，既有别于农民，又不同于城市居民，成为一个边缘群体。他们既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一样的社会保障。这部分人处于社会保障的真空地带。失地农民由于在就业、收入等方面的不稳定性，依托家庭保障模式越来越受到冲击。许多家庭是靠征地款来维持生计，但过几年征地款“吃”完了，其最终结果往往是生活没有保障。从家庭养老方式来看，计划生育政策的推行使独生子女增多，农村核心小家庭迅速增加，家庭规模的缩小，进一步弱化了家庭养老功能。同时，自２０世纪８０年代以来，中国人口老龄化速度加快。人口学家预测，到２０２０年我国农村６５岁以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中国农村正在进入一个老龄化的社会。据江西的调查，每１００个失地农户中有７个６０岁以上的老人，老龄化的趋势十分明显。土地既是农民的基本生产资料，也是农民最可靠的生活保障。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障。

四、解决失地农民问题的政策建议

在城市化过程中，大量农业土地转为城市用地具有一定的必然性。失地农民问题引发的社会矛盾不断加剧，真正原因并不是城镇化进程加快，而是中国土地征用制度存在重大缺陷。中国现在土地征用制度形成于计划经济时代，其主要特征是政府用行政命令代替市场机制，由集体土地变为国有土地的过程不是一个平等的产权交易过程，而基本上是一个行政强制性的过程。低价征用农民的土地，是当前农民利益流失最严重的一条渠道。土地征用不仅没有富裕农民，而是造成了大批农民失地失业；不仅没有缩小城乡差距，而是扩大了社会不公。

从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策，既要满足城市住房和非农业用地的合理需求，又要给农民以公平的补偿，给失地农民以妥善的安置。

首先，以保障农民权益为核心，改革征地制度

一是使集体所有的土地在法律上取得与国有土地相平等的产权地位。从法律上讲，公有产权与私有产权、集体产权与国有产权应该是平等的，不能用公权侵犯私权，也不能用国有产权侵犯集体产权。就现行的法律而言，农村集体土地所有权是不完全的。由集体土地变为国家土地的过程，不应是一个简单的行政过程，而应是一个平等的财产权利交易过程。必须完善有关法律，确保农村集体土地所有权的完整性和与国有土地产权的平等性。

三是对农民给予公平的补偿。中国并不是按土地的实际价格对失地农民进行补偿，而是按征用土地的原用途进行补偿，以征地前耕地若干年的产值为标准，征地补偿费明显偏低，这不仅损害了农民的利益，也不利于保护耕地。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，不能以侵害农民利益为

代价降低建设成本。

四是完善征地程序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情权和参与权。政府在提出用地申请时，先要进行公告，让土地权利人对其合理性和合法性提出质疑；在批准用地后，要再次公告，并就赔偿等问题与土地权利人进行协商，若有争议可以申诉和申请仲裁。为此，必须建立专门的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地纠纷。征地必须规范透明，让被征地农民参与征地过程，以保证他们对土地的使用权、处置权等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允许农村集体非农建设用地直接进入市场流转

根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划，只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过开发商和土地所有者进行平等的谈判。让土地所有者——农民集体经济组织与用地方直接谈判和交易。在明晰产权、强化用途管制、严格控制总量的前提下，允许农村集体土地进入土地市场进行交易，做到“两种产权、一个市场”，统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益的目标。允许和鼓励农民以租赁、参股等办法、参与土地收益的二次分配，获得长期稳定的收益。

第三，广开渠道促进失地农民就业

一是建立健全失地农民再就业培训机制。失地农民普遍认为失业是他们面临的最大问题。农民失去土地后，客观上需要从农业转向其他行业。除去合理支付货币补偿以外，还应考虑到失地农民的长远利益。在劳动就业方面给予就业指导、组织劳务输出，加大培训力度，提高劳动者素质和技能，为失地农民再就业创造良好的条件。各级政府拿出一部分土地出让金专门用于失地农民的定期再就业培训。政府在贷款、税收、场地等方面对自谋职业和自主创业的失地农民应提供优惠政策。

二是建立留地安置制度，由村民组织自主开发和经营。对土地征用面积超过一定数量的村，可以在征地以后给农民留下一定面积的居住地、经营地，由村集体按照统一规划，鼓励农民用留下的土地建设自有厂房或开发其他经营项目，使农民有长期稳定的收入。除了考虑住房，还特别给予失地农民与住房面积同样大小或更大的出租房，以解决他们的生计问题。“撤村建居”的，应明确农民自建房享有城市居民自购房的同等权利，获得相应房屋产权证，允许进入市场交易。第四，建立失地农民社会安全网

从长远、规范的方向看，为失地农民建立社会保障是保障失地农民权益的根本途径。在保障资金筹集方面，应坚持政府、村集体、个人共同出资的原则。要改变一次性货币安置为主的做法。征地地价一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，一部分要作为失地农民的社会保障基金。土地非农转用后增值收益巨大。政府从土地出让收益中按一定比例注入失地农民社会保障基金。这是建立农民社会保障基金的主要来源。被征地的集体经济组织也应从本集体的积累资金或土地补偿费用中抽调一定的资金注入失地农民社会保障基金。

建立失地农民社会安全网，应允许各地因地制宜，制定具体实施方案。对完全失地的农民，应鼓励加入城镇居民社会养老保险体系。对部分征地的农民，应加快建立包括最低生活保障、养老保障和医疗保障在内的失地农民的社会保障。也可以鼓励失地农民参加商业保险

艺术设计1082班

万林

我国失地农民就业问题浅析篇7

关键词：城市化,新时期,失地农民,就业问题

随着改革的推进, 使城市化进程不断加速, 城市的扩充使大量的农民失去土地, 失去土地就意味着失业, 失去了最基本的生活保障, 失地农民就业形势日益严峻。这就需要我们分析现状及其原因, 并提出相应的政策建议。

一、失地农民的就业及生存状况

1. 失地农民的就业现状

(1) 我国失地农民失业率高, 再就业困难

由于农民进城, 受到行业限制、限期清理造成失地农民进城就业极其困难, 主要影响因素包括两点:

第一, 伴随着城市化进城的加快, 以及加入WTO后, 市场对劳动力需求的质量不断提升, 产业结构也发生了巨大的调整, 实现由劳动密集型向技术密集型的转变。失地农民整体文化水平的普遍较低, 已经成为严重阻碍就业的因素之一。

第二, 从失地农民的主观意愿看, 并不想进城。一方面, 是农民的乡土情结影响着他们, 不想远离农村这块土地。另一方面, 是在城市生活的工作压力大, 他们深知自身的文化不够;还有就是目前城市在教育、医疗等方面对他们保障不够, 他们一旦失业就基本上得不到社会救济;在发生劳动纠纷时, 很难通过正确的法律途径维护自身的正当权益;他们始终处于城市的边缘地带。

(2) 我国失地农民缺乏社会需求的职业技能

当前, 我国经济增长方式是集约型经济增长方式, 这种增长方式不仅需要物质资本要素及劳动要素数量增加, 而且需要素质量提高及两种要素的合理配置[1]。失地农民缺乏符合社会需求的职业技能主要是以下两种情况:一是劳动者技能水平不够, 当今社会, 知识开始渗透进社会生活、工作的各个层面, 这必然使那些文化素质和劳动技能低的人面临着失业。二是失地农民大多从事服装业、餐饮业、批发和零售业, 侧重于一些轻工业或者是劳动技能要求低的行业;但随着改革进程的推进, 社会对劳动力的要求不断提升, 现目前劳动力格局已经不能适应市场的需求。

(3) 我国失地农民进城务工的生活成本高

在城乡二元体制下, 城市教育费用高, 失地农民与市民在居住、社会保障和公共服务方面享受的待遇不同。在教育方面, 城市的教育水平以及教育费用普遍高于农村地区, ;而且有些城市的教育资源和户籍挂钩, 很少对失地农民子女开放。在社会保障方面, 在维护失地农民权益方面的制度还很不健全, 大量的失地农民不能参加社会保险。在公共服务方面, 由于失地农民在生活习惯、思想观念、等方面与城市居民有差异, 导致他们很难真正融入城市。此外, 失地农民的权利得不到保护始终处于政治体制的边缘, 无法寻求到诉求渠道。

2、失地农民生存状态

(1) 经济富裕型。这部分失地农民主要通过经商获得收入, 大部分失地农民是在未失地之前就已经从事商业活动, 这部分的失地农民家庭经济比较富裕, 但在总比重中占的比重很低不足10%;这部分失地农民因为原先的经济基础比较好, 失地对他们的影响不是很大。

(2) 经济一般型。这部分失地农民主要靠务工和从事小买卖获得收益, 失去土地后部分有知识有技术的, 有闯劲的年轻人走上了务工之路, 部分则在当地私营企业务工, 一些年龄稍大的在附近的城镇从事水果买卖、开办小作坊等。他们的收入水平都比较低, 只能基本确保家庭的生活所需, 加之家庭有孩子上学或生病治疗, 经济负担比较沉重, 这部分人占失地农民总数的40%。这部分失地农民占的比重较大, 失去土地对他们的生活产生很大影响。

(3) 经济困难型。这部分人员一方面学历低, 而且年龄都偏大。由于再就业比较困难, 一部分在家从事剩余农田的耕种, 收入来源不稳定而且又低, 甚至还有些根本没有收入来源。这部分人占失地农民总数的50%;这部分人失去土地对他们的生存构成巨大威胁。

二、新时期失地农民就业困境的原因分析

1. 失地农民受教育程度低, 职业技能缺乏

由于我国长期以来的城乡二元经济体制, 所以形成了“农村教育”和“城市教育”两种不同的教育体系;其表现主要在:对教育的投入有差别, 从而限制了农民的受教育权;在教育的投入的差别上, 主要是在城乡教育投入的差别、重点学校与非重点学校的投入[2]。众所周知, 农业是国民经济的基础。只有农民受教育权利得到保护农民才能寻求到合法的渠道去捍卫自己的权益不受侵犯。从而不断提高农民的文化水平, 不断提高自主创业的能力。

现阶段我国经济发展所需要的是知识型、技术型人才, 而失地农民所从事的是与农业生产相关的, 文化程度、综合素质普遍较低。在我国城乡分割的二元经济体制下, 国家财政在城乡教育方面投入的比例有很大差别, 导致了城乡教育资源分配上的差别[3]。

2. 政府补偿标准低, 使失地农民缺乏创业积极性

我国目前的《土地管理法》规定;“征收耕地的土地补偿费为该耕地被征收前3年平均年产值的6~10倍, “土地赔偿款和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。”可以看出国家是根据农村土地原用途的产出而给予的土地补偿款, 而没有考虑到土地的实际市场价值, 我国土地的征收制度仅仅从单一的以土地所生产的农产品数量和农业经营的产值作为标准, 按照原用途原产值进行补偿, 而没有考虑到按照土地的最佳用途进行补偿[4]。目前《土地管理法》没有土地的实际市场价值, 没有考虑到土地征收后地价上涨, 以及消费品价格上涨等因素。在政治经济学原理中我们知道, 极差地租分别由土地的肥沃程度、劳动生产率、地理位置等几个因素所决定, 可以看出我国《土地管理法》的规定仅仅反映土地的肥沃程度, 而对劳动生产率、地理位置却完全不能反映。补偿款满足农民实际的生存需要, 却缺乏创业的启动资金, 导致失地农民的创业积极性受挫。

3、失地农民缺乏就业培训

一些地方政府忽视失地农民再就业培训, 没有为失地农民再就业创造条件和提供机会, 多渠道、多方式解决就业问题。

三、解决失地农民就业问题的政策建议

1. 政府应保障农民失地后生活水平不降低

“政府是国家的核心, 政府的组建源于公众的委托和权利的让渡”。为公众服务是政府不可推卸的责任。在市场经济条件下, 政府应做好经济调控、市场监管、社会管理, 不能侵害失地农民合法的土地利益, 不以牺牲一方的利益来促使其他行业的发展;不以无偿、低价的方式剥夺农民土地, 而加快经济发展和城市化步伐。具体而言, 应提高对农民被征地的补偿标准, 充分考虑物价上涨等因素;根据我国目前《土地管理法》规定;对失地农民的补偿标准是以农村土地原用途的产出而给予的土地补偿款, 而没有考虑土地的实际市场价值, 很明显补偿标准不能满足农民的生活需求, 如今物价不断上涨以及居民的消费指数不断攀升, 这种低标准的补偿标准严重损害农民的生存权与发展权。因此, 地方政府在征地前应广泛征求被征地农民的意见, 切实了解农民的实际需求, 以市场价格为基准的合理补偿给予失地农民补偿, 还可以召开听证会广泛吸取意见;利用市场机制来调节失地农民的土地转让问题, 实现土地资源优化配置;切实保障农民的权益, 政府肩负着巨大责任。

2、政府部门加强对失地农民的就业培训

由于失地农民长期从事农业生产所掌握的技能较为单一, 因此地方政府应建立失地农民的就业培训基地, 根据社会需求培养出一批符合岗位要求的人员, 提高失地农民就业培训率的同时也要着手抓好提高失地农民的就业率;更重要的是要将失地农民的培训就业率列入当地政府职能部门的重要考核指标, 才能有效促进失地农民再就业。目前, 失地农民的土地被征用后得到一笔土地补偿金和安置费, 如何合理利用这一部分资金就需要地方政府部门为他们提供就业方面的指导与培训工作, 正确引导他们走向正确的再就业轨道。政府应从以下几方面着手:

(1) 转变失地农民的就业观念, 提升再就业的能力

就业观念是一个不容忽视的问题, 这个问题不解决, 再就业的渠道将会越来越窄, 还将会影响到政府的威信以及社会的稳定;因此, 地方政府在转变失地农民的就业观念方面应多做工作, 使其认识到当前就业形势;破除一些旧观念, 重新认识与评价自己, 激发他们的自强、自力、竞争就业的热情, 进一步提升他们适应城市就业与劳动力市场的能力。

(2) 相关优惠政策的出台, 鼓励失地农民自谋职业

地方政府做好失地农民就业的过程中, 应做一些必要的调查与访谈工作, 切实了解农民实际需求, 从而制定出符合失地农民的相关扶持和鼓励政策。例如在对失地农民所从事的个体工商经营等方面提供资金、场地、税费的扶持, 以减少他们创业风险并增强创业动力。以及对一些在农业生产方面有特长的农民, 为他们创造积极条件到农业园区或农业高新区继续从事农业生产, 走一条高效农业道路。

3. 政府应加强宏观调控, 稳定物价

如今在城市的生活成本高, 面对“高物价”“高消费”老百姓很无奈, 居民CPI指数不断攀升, 老百姓生活成本大幅度增加, 如何解决这些问题, 就需要政府进一步做好宏观调控, 稳定物价的飞涨, 确保老百姓安居乐业, 主要可以从这几方面做工作。

(1) 加强对物价的调控监管力度, 仰制物价的飞涨

当前, 物价上涨较快, 通胀预期增强, 这个问题涉及民生、关系全局、影响稳定。需要政府部门做好对市场和价格监管工作, 紧紧围绕保供应、稳物价、确保控价目标的做好各项工作;市场供应和物价工作, 既是基本的民生问题, 又是经济发展的“晴雨表”, 关系到经济发展, 关系到社会和谐, 关系到人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。各级部门要充分认识做好当前稳定物价工作的极端重要性, 切实增强责任感和紧迫感, 采取强有力的措施, 认真抓紧抓好、抓出成效。

(2) 提高工资收入, 减轻税收负担

政府提高对工资标准, 建立健全职工工资正常增长机制, 严格执行最低工资制度。提高个人所得税工薪所得费用扣除标准, 合理调整税率结构, 切实减轻中低收入者税收负担。至于对进城务工的农民工, 重点在于为他们提供公平的竞争环境, 在就业、教育等方面享受当地居民待遇。此外, 地方政府应出台一些政策为进城务工人员在城市创业安家提供一些税收优惠政策, 比如让他们能在城市购买经济适用房或者租住廉租房, 以及提供一些小额贷款帮助他们在城市创业。

由此, 我们可以得出解决失地农民就业问题的一种新思路, 即在解决失地农民就业问题中应坚持政府在市场经济调控中的核心地位, 充分发挥其内部职能的作用;制定合理的土地征用制度以及增进政府工作的“透明度”, 并立足于农村现实情况, 加强对失地农民的就业培训;转变就业观念, 积极引导进行形式多样化的再就业培训;并进一步加强政府的宏观调控, 稳定物价, 以农村的和谐, 促进整个社会的和谐;这不仅关乎和谐新农村的建设, 更关乎大局的稳定与发展。

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失地农民再就业问题分析篇8

关键词：城镇化；失地农民；就业安置；制度经济学

中图分类号： F241.2文献标志码： A 文章编号：1672-0539（2016）02-0048-05

城镇化是农业人口逐步向城市聚集和农村劳动力向非农产业转移，从而实现农民市民化、就业非农化的社会经济发展过程[1]。随着城镇化进程的推进，城市不断向外围扩张，建城区面积越来越大，城镇周边农村逐渐纳入到城镇范围内，与此同时，城郊农村的耕地也逐渐被城镇新建的各种建筑或基础设施所取代，农民失去了赖以生存的生产资料及生活保障来源，生计受到严重影响。解决农民的就业问题并使失地农民融入现代社会，是城镇化过程必须解决的重要问题[2]。虽然根据现行土地管理法的规定，失地农民可以得到一笔包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费等科目在内的补偿款，但由于补偿款标准总体严重偏低，而且补偿款是一次性支付，根本不足以补偿农民失去土地带来的损失，无法满足失地农民长远生存和发展的需要。因此，如果不对失地农民实行就业保障，使失地农民获得稳定的生活来源，就不能从根本上解决失地农民的长远生计问题。基于这一共识，失地农民的就业问题引起了理论界的广泛关注和深入思考。在城镇化建设的大背景下，研究失地农民的就业问题，具有重要的理论意义和深远的现实意义。

劳动就业权是劳动者最基本的权利，政府有责任通过一些制度措施确保失地农民享受该项基本权利。在市场经济条件下，劳动者往往通过市场途径实现就业，政府不负责安排工作。但是，市场存在失灵之处，一些特殊人群由于自身素质和社会经济原因，无法通过市场途径顺利实现就业，这就需要政府以适度干预的方式来保障这些人群的就业权利。城镇化进程中的失地农民是社会特殊弱势群体，他们的就业权利理应由政府通过适当的方式予以保障。

一、城镇化进程中农民失地现状与就业安置方式

（一）城镇化进程中农民失地现状

城镇化是世界各国经济和社会发展的一般道路，也是我国未来发展的战略选择，对我国承接信息化、提升工业化、接轨国际化、提前基本实现现代化，必将发挥着重要作用[3]。然而，伴随城镇化进程的推进，失地农民的数量也与日俱增。有学者估计，1990年—2003年的13年间，全国失地农民的总数超过6500万人，而且每年以250万～300万的人数递增，2020年我国失地农民总数将达1亿人[4]，预计到2030年我国失地农民将达到1.1亿人以上，其中有5000万以上的农民既失地又失业，而从动态来看，这一数字可能达到8000万人[5]。

由于城市扩张而失去土地的农民，被迫城市化，他们虽然在空间上已经进入了城市，但生产方式、生活方式并没有完全融入城市，仍然带有浓烈的农村色彩，使得这一群体呈现出与众不同的特点，他们城里人不像城里人，农村人不像农村人，成为游走于乡村和城市之间的“边缘人”[6]。大部分失地农民文化程度低，并且缺乏非农职业技能，只能沦为“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无人员”，依赖有限的征地补偿款勉强度日[7]。农民失去土地后，也就失去了赖以生存的生产资料，长远生计受到严重影响，有限的征地补偿款很快便花光，之后生活就陷入了贫困境地，不少失地农民因此走上了上访的道路。据统计，目前全国1/3以上的群众上访都归因于土地问题，而其中60%左右的纠纷是直接由征地引起的，失地农民问题已经由发达地区局部的社会问题扩展为全国性的社会问题[8]。

（二）现行失地农民就业安置方式

在计划经济年代，政府征用农民的土地，按政策的规定，需要把失地农民安置在国有企业就业，国家用行政手段解决了失地农民的就业问题。但是，随着市场经济体制的逐步建立和完善，劳动力资源的配置也由以行政手段“分配”为主，逐渐向以市场配置为主转变，无论是大中专毕业生，还是部队退役军人，抑或是国企下岗职工，基本上通过市场化的方式实现就业，求职者与用人单位双向选择。在这样的背景下，政府显然不可能通过行政手段，把失地农民强行安置进国有企业，因为企业拥有自主用人的权利，政府不能干预。目前，政府征用土地基本采用一次性经济补偿的方式[9]，让失地农民自谋职业。政府给予失地农民的土地补偿款严重低于被征土地的实际市场价格，而政府却以远远高于土地补偿款的市场价格把所征用的土地向房地产开发商出售，从中攫取巨额利润。被征土地转让价格与补偿款之间的巨大差距，驱使城市政府热衷于经营土地，而失地农民的权益却严重受损。

由于政府不再用行政手段直接干预失地农民的就业问题，因此目前有相当一部分失地农民处于失业或者半就业状态，无地、无业、无保障的“三无农民”在城乡结合部表现得特别明显[5]。针对文化程度偏低、职业技能较差的失地农民普遍素质特点，为了促进失地农民尽快实现从从事农业生产转为从事城市非农职业，以获得稳定和持续的生活来源，有些地方政府对失地农民进行了培训，向他们提供就业信息，推荐工作岗位，但总体而言，效果不甚理想。有学者调查发现，失地农民在非农就业中，通过政府组织获取就业信息的比例非常低，只有8.04%；而参加过政府组织的职业技能培训班的比例更低，只有6.15%[9]。由于丧失了耕地，又无法在城市找到理想工作，不少失地农民赋闲在家，无所事事，一项调查发现，赋闲在家的富余劳动力，占调查户全部富余劳动力的68.5%[10]。

二、现行就业安置方式的制度经济学解释

当前各地对失地农民普遍采用的货币补偿和自谋职业相结合的就业安置方式，看似简便易行，并且似乎也符合有关法律法规的规定。实际上按照2011年修订的《土地管理法实施条例》第二十六条的规定，由土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗补偿费所构成的征地补偿款中，“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，只有“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；“需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织”，“不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人”。虽说征地补偿款四个组成部分之一的“土地补偿费”最终由农村集体经济组织转发给原土地承包者，但往往要截留一部分。这样，本来就非常低的征地补偿款，真正发放到失地农民手上就所剩无几了。当失地农民坐吃山空有限的补偿款之后，很快便会陷入生计无门的境地，由此常常引发与地方政府间的矛盾与冲突，对社会和谐稳定与城镇化进程造成不良影响。既然以数额有限的货币补助作为对失地农民进行就业安置的手段已经严重侵害了失地农民的权益，那为什么会成为地方政府解决就业失地农民就业问题的主流措施呢？这或许不能完全用“按法律法规执行”来解释。从制度经济学视角看，有以下几方面的原因：

（一）集体所有的土地实际产权不清

政府之所以能以低价从农民手上获得土地，又以高价转让给开发商，是因为农地的集体所有属性，农民仅拥有土地的承包权和使用权，不能自由买卖土地。事实上，农地的集体所有属性存在产权不明晰或产权主体不明确的弊端。土地名义上归村集体所有，但能够代表村集体的往往是村干部，在经济利益驱使和上级行政压力双重力量作用下，村干部极有可能在未征得村民同意的情况下出让农地。政府征用土地之后，土地的所有权属性便发生了变化，从集体土地变为国有土地，政府再通过招、拍、挂的方式，把征用的土地高价出售给开发商，而政府则根据土地管理法的有关条款，给村集体一笔大大低于土地市场价格的土地补偿费。从经济学角度看，政府征用集体所有的土地之所以补偿标准低，是因为集体所有的土地不符合市场自由交易的条件，因此其价格无法通过市场供给与需求的均衡来确定，只能由基于现行土地管理法有关征地补偿的相关规定，通过行政手段来定价。由于土地补偿费并不是直接给农民个人，而是先支付给村集体，再由村集体向原承包土地的农民发放，一些地方的村委因此出现截留土地补偿费的现象，造成农民拿到手的土地补偿费实际比政府给予的补偿数额还低。如此低的补偿费，只能让失地农民维持短期的基本生活，还不能指望用它来自谋职业，而用于创业则更显困难。

（二）政府安置就业的交易费用过高

地方政府虽然是就业责任的主体，承担着辖区促进就业的责任。但是，政府促进就业的工作重心更多的放在了解决城镇职工的就业问题上，而对失地农民的就业问题却缺乏具体的措施。究其原因，是因为解决城镇职工的就业问题有现存制度《失业保险条例》作为决策依据。《失业保险条例》的覆盖对象是城镇企事业单位的正式职工，不包括失地农民。尽管2011年开始实施的《社会保险法》扩大了失业保险条例的覆盖对象，在附则中规定“征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。”但实际上，由于没有相应的实施细则和操作措施，有关失地农民的失业保险条文无法落到实处，失地农民仍然游离于失业保险制度之外。“经济制度的主要目标和作用在于节省交易成本”[11]，由于没有专门针对失地农民的就业保障方面的法律法规，那么对于地方政府而言，在市场经济条件下，要通过协商沟通，联系众多愿意接收失地农民的企业，把数量庞大、文化水平和职业技能参差不齐的失地农民安置就业，必然产生相当高的交易费用，地方政府显然不愿意承担这个交易费用，因此普遍采用比较简便易行的做法，给予一笔征地补偿款，让失地农民自谋出路。

（三）制度供给与制度需求的均衡

尽管多数地方对于城镇化进程中的失地农民采取给予一笔征地补偿款的方式，让失地农民自谋职业进行就业安置。但是也有一些地方政府为了发展劳务经济，拓展失地农民的就业空间，仍然会出台失地农民就业安置政策措施，比如针对失地农民的自身特点制定专门的培训方案，聘请专业老师，对失地农民进行职业技能培训，以提高失地农民的素质，促进失地农民尽快实现就业；城镇职业介绍服务窗口免费为失地农民进行就业指导和职业介绍。然而，由于长期农业生产养成的职业惯性，并非所有的失地农民都愿意参加技能培训和接受职业介绍；有些失地农民即使愿意参加培训，因为年龄和文化水平等原因未能获得用人单位的聘用，最终也可能放弃参加培训的打算。政府对失地农民就业安置的制度供给，和失地农民对就业安置制度的需求最终达到一个均衡点，实现制度的均衡。制度均衡的结果，往往是政府对失地农民采取货币补偿的方式，让失地农民自谋职业。

（四）就业安置制度变迁的路径依赖

从经济学角度看，路径依赖是指“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”[12]。也就是说，我们以往选择了某种路径，便习惯被长久地锁定在这一路径上，因为改变这一路径需要支付成本，因此，人们往往不愿意改变既定的路径。在GDP导向的绩效考核制度下，地方政府领导为了加快经济发展，刷新GDP数字，以谋求自身职务晋升的政绩资本，普遍热衷于搞城市扩张与建设的政绩工程，但对失地农民的就业安置却不愿意投入过多，也不愿意变革与创新工作思路，因为失地农民的就业安置既要花费财政资金，又无法展现政府官员的政绩。由于地方政府主要官员流动性较强，一些主要官员在一个地方工作不到几年，甚至才一年半载，或者得到晋升，或者调整到其他地方或部门任职，因此他们往往追求短期政绩，而对于失地农民就业安置措施，更愿意沿袭以往做法，使得失业农民的就业安置制度形成路径依赖和制度锁定。由于失地农民就业安置办法已经形成制度惯性，过去采取一次性货币补偿的方式让失地农民自谋职业，新任官员也不愿意花费成本去实现制度的变迁，而是继续沿用低价货币补偿的方式。

三、促进失地农民就业的制度创新建议

保障失地农民就业权利，促进失地农民实现就业，不仅是解决失地农民长远生计问题的必然要求，也是城镇化进程顺利推进的必要保障。如果仅仅是城镇建城区不断扩张，农村土地逐渐纳入到城区的范围，而农民失去土地之后被迫变为“城里人”却没有较为稳定的非农职业，缺乏稳定生活来源，这不是真正意义上的城镇化，而是城市扩张对农民生存权益的剥夺。对失地农民进行妥善的就业安置，对于缩小失地农民与城镇居民的收入差距，促进社会和谐，维护社会稳定，具有重要的意义。因此，地方政府不能把给予微薄的征地补偿款当作解决失地农民就业问题的手段，从而甩掉对失地农民进行就业安置的包袱。为了有效促进失地农民就业，必须转变观念，对多项制度进行变革与创新。

（一）改革对地方官员以GDP为导向的绩效考核制度

地方政府之所以倾向简单地以货币补偿的方式解决失地农民的就业问题，其根本原因是，即使投入大量的财政资金，发动各方面的社会力量，把失地农民安置在各类企业或社区公益组织就业，却不能彰显其政绩。而征用农村土地出售给开发商，不仅能够给政府带来巨大的财政收入，而且通过开发地产、兴建基础设施，进行招商引资，还能创造出新的GDP，从而能够以此向上级展示自己的政绩，以获得职务上的晋升。因此，地方政府热衷于征用农地、经营城市，而对失地农民的就业安置却热情不足。所以，要转变地方政府的施政观念，重视对失地农民的就业安置，首先要变革对地方政府官员的考核制度，要彻底改变唯GDP至上的政绩考核导向，而应该把民生工程的实施及成效当作考核的重要指标，特别是把失地农民的就业安置作为民生工程中的专项考核指标予以突出，并提高该指标的分值权重。

（二）制定专门针对失地农民就业问题的政策法规

按照现行土地管理法的有关规定，征地农民的安置补偿费包括土地补偿费、安置补助费及附属物和青苗补偿。这种征地补偿费本身已经大大低于土地改变用途之后的市场价格，安置补助费只是仅仅占其中一小部分，这说明安置补助费是相当低的，对于解决失地农民的就业问题根本无济于事。《社会保险法》虽然规定，要把“被征地农民纳入相应的社会保险制度”，但由于失业保险制度主要是对企事业单位职员制定的，参保单位和个人按规定须按工资的一定比例缴纳失业保险费，而失地农民既没有雇主，个人也没有缴纳失业保险费，因此要把他们纳入失业保险制度，实践中不具有可操作性。为此，应该出台专门针对失地农民就业问题的政策法规，如《失地农民就业保障条例》或《失地农民就业安置条例》。在《失业保险条例》中，明确规定失业农民失业保险费的缴纳办法，包括出资主体和缴费标准。由于失业农民没有雇主，且失业保险费本身并不高，建议从征地的增值收益中提取，由政府缴纳，失地农民不必缴纳失业保险费。失地农民享受的失业保险待遇参照城镇职工失业保险待遇标准。

（三）尽快落实集体土地与国有土地同权同价的政策取向

众所周知，征地过程中，之所以时常发生失地农民与政府之间的矛盾纠纷，甚至发生群体性事件或上访事件，在很大程度上是因为征地补偿标准太低，与征用改变用途之后的土地价格存在巨大差距。有限的补偿款最多只能维持几年的生活，当征地补偿款用完之后，如果没有收入来源，失地农民将陷入严重的生存危机。然而，在市场化就业机制日臻完善的今天，再由政府统一对失地农民进行就业安置，显然不符合现实制度环境，并且将产生无法估计的巨大交易费用。另外，制度供给也不一定完全符合制度需求，作为制度供给主体的政府即使出台以行政手段进行就业安置的政策措施，也不一定为所有失地农民所接受，一些失地农民或许根本不需要政府安置就业，而是倾向于自己创业。因此，自主择业应当是失业农民实现就业的主要途径，政府不必包办。在这种情况下，要保证失业农民的生存和发展权益，就要彻底改革现行的征地补偿制度，大幅度提高征地补偿标准，尽快落实中央最近提出的“实行农村集体土地与国有土地同等入市、同权同价”[13]的政策取向。当然，政府在提高征地补偿标准之后，并不表示对失地农民的就业问题就放手不管了，而是要充分发挥服务型政府的职能，对失地农民进行有针对性的职业技能培训，提供用工信息，进行就业指导，推荐就业岗位，在此基础上，让失地农民自主择业。对于有意创业的失业农民，政府应该积极扶持，免费提供创业培训，并在工商、税务、金融、卫生等方面给予相应的优惠政策。

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