城中村改造问题

城中村改造问题（共8篇）

城中村改造问题 篇1

城中村改造问题多多 开发商急盼政府政策支持

来源：郑州晚报 发布时间：2011-8-25 阅读：125次

自从2007年郑州市政府103号文件出台后，我市的城中村改造已经全面铺开。一些房地产开发商审时度势，也投身到了这一事业中去。但是据了解，目前有些城中村改造项目的开发建设遇到了一些困难，一些项目甚至陷入停顿状态。原因何在？开发商都遇到了哪些问题？是怎么解决的？本期“地产下午茶”邀请了几位已经或准备参与城中村改造的开发商，就这些话题展开讨论。晚报记者 卢志峰/文图

“开盘死”凸显刚性需求

记者：目前房地产市场形势依然严峻，你们作为参与城中村改造的开发商，也要面对同样的问题，各位觉得从这次的行业性危机中可以得到什么启示？

罗超：现在有一个很普遍的问题，就是所谓的“开盘死”，就是开完盘之后当时的情况挺好的，但是后面相当长的一段时间里不行，我们后来也分析了，开盘的时候这一部分就是刚性的需求，把刚性的需求一满足后面就没有了。过了年后从中央到地方促进经济增长政策效果会显现，可能会有所好转，到那个时候我觉得成交量可能会有所上升，但成交的价格出现较大的回升是不太可能的。

赵大伟：说到刚性需求，我觉得开发商要反思一个问题，就是以前我们对这一部分客户的需求研究得不够、不透。过去对投资型、改善型

客户研究得比较多，现在市场形势一变，刚性需求成主体了，就感觉到措手不及。所以有不少客户到售楼部一看，对你的房子有些兴趣，但又觉得你这个房子不能完全满足他的需要，或者远远超出了他的需要，又犹豫，这就是个问题。所以我觉得要花大力气研究这部分客户的功能需求，要方正实用，要舒适，还要适度，不需要做得太奢侈，那是一种浪费，让客户花冤枉钱。

张振海：实际上老百姓的购房欲望还是很强烈的，关键是我们要弄清楚他们的真实需求，研究好市场。像郑州市东郊和西郊的需求就有差别，要搞清楚。我们在西郊搞开发，感到国家“70·90”政策还是很对症的，甚至西边矿区的也有不少来买。

“带着锁链”还要跳好舞

记者：城中村改造项目相对来说比较特殊，有自己的特点，也有一些政策上的限制和要求，比如容积率的要求、廉租房比例的要求，还有开发周期长的特点，这对开发商在项目运作和产品设计上会有哪些影响？

赵大伟：城中村的项目开发周期会比较长，还要先安置村民，商品房这一块要补安置房这一块的成本，对开发商资金量的要求很高。我认为城中村改造项目利润应该在后期，而不是在前期。前期为了照顾整个项目的现金流，价格不能太高，要及时回笼现金，不然你后期的开发就会有困难。后期可以在你逐步开发这个产品的过程中完善这个产品，这

样能够提升产品的价值，在后期提升了的产品价值实际上是你利润的主要来源。

张振海：“70·90”、容积率、日照时间这个都是要基本满足的。但是从城中村改造的特点来说，怎么样让它更人性化，更好，同时还要有市场、有利润，这个确实也很难。你是搞高层，还是搞多层，还是搞小高层，有一些客户感觉高层物业费高，想要多层的，但多层多了容积率怎么办？这就要我们想办法，尽量做到均衡。

罗超：首先我们要执行国家的政策，要按政府的规定来做，不然就要出局了。容积率对产品设计的影响我觉得还真不少。另外，城中村改造项目共性很大，都比较靠市中心的区域，人口密度大，拆迁的成本也都差不多，再加上政策要求也比较细，在这种情况下很容易出现产品的雷同。所以我总觉得，城中村改造确实要努力达到高手的水平才能去做。盼望政府继续“扶一把”

记者：城中村改造项目政策性很强，涉及到的利益相关方也很多，在这方面你们在开发过程中感到有哪些突出问题需要解决？

张振海：城中村改造是利国利民的大好事，多数的城中村村民一听说要改造也是很拥护，但是这里面有很多的实际情况还是需要政府大力支持的。再一个就是手续的办理，希望在符合程序的前提下能够再快一点，不能拖，尽快地拆迁，尽快地去盖，加快资金的周转，这个不能慢，慢的话开发商要付出很多成本，像过渡费就要付出很多，这对开发商也是一个比较大的负担。

罗超：城中村改造政策的支持是少不了的，有些问题可以尽快明确，让开发商吃定心丸。比如所建廉租房要先租给政府5年，那么租以前是不是要求开发商办成自己的产权？租用期满5年后要返还给开发商，到时这些房子是作为新房上市还是作为 二手房上市？说到加快各种手续的审批，提高办事效率，郑州的支持力度应该更大一些。

赵大伟：政策支持方面有不少政府是考虑到了的，像城中村土地招拍挂，103号文说要对前期介入的开发商有所照顾。不久前市政府17条稳定市场的政策中对城中村改造这一块也给了一些优惠政策，这些政策牵涉到的部门很多，希望能够尽快地落实，使城中村改造的步子迈得更快一些。

城中村改造问题 篇2

“城中村”是我国在工业化和城市化进程中的必然产物, 但由“城中村”滋生出来的一系列土地问题严重困扰着城乡协调发展。消除“城中村”土地问题的制约, 改造“城中村”已成为当前统筹城乡经济, 全面推进工业化和城市化健康发展的一项迫切要求。本文试图综合多方面的理论研究和实践经验, 以切实保护农民权益、促进和谐社会的实现为根本出发点, 以明晰产权为基础, 以期提出较为系统的协调土地问题的城中村综合改造思路。

1“城中村”概念

目前, 关于城中村的概念并没有统一。杜君、韦小青 (2009) 从居住和社会形态以及发展的角度界定:“城中村”是在快速推进城市化进程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来, 原来没机会参与而在城市化进程中逐步参与新的城市经济分工和产业布局, 以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为生活来源, 由原初级关系 (地缘关系和血缘关系) 为急促逐步向以次级关系 (业缘关系和契约关系) 为基础过渡中所形成的社区。而由于土地制度是城中村产生的根源, 所以也有很多学者们在定义城中村时根据这一点从自己的研究角度进行。范瑞威 (2003) , “城中村”即城市中的村庄, 是城市化发展过程中, 由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾造成的特殊现象。城中村是指随着城市的快速发展, 在土地区位上与城市紧密联系, 土地制度和土地利用上与城市不同, 并具有一系列独特特征的经济、社会、文化、景观形态, 和具体的空间位置范围的聚落。

“城中村”伴随着我国城市化进程而生, 除了少数城市由于其城市化水平尚停留在较低的阶段、建成区范围狭窄而尚未有城中村外, 城中村几乎遍布于我国大、中城市。在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市, 城中村现象尤为突显。然而, 在城中村高速发展的同时, 由于城中村的土地使用存在着城乡二元社会经济结构、土地总面积大幅度减少以及土地使用结构倾斜的特征。导致城中村土地使用中存在着诸多问题。其中土地流转混乱、土地使用无序、土地利用效率低下是最为突出的问题。

2 城中村改造中存在的土地问题

2.1“城中村”土地流转混乱

土地流转混乱是指“城中村”内的土地和房屋不按或者没有任何法律约束的情况下自发的流转。“城中村”的土地总体上缺乏有效管理, 土地往往是在没有任何合理规划和专业指导的情况下流转的, 发展有很大的自发性和盲目性。“城中村”村民常为了为追逐利益最大化而自发地低价出让、转让和出租农村集体建设用地, 自行改变“城中村”内土地的用途。这类行为严重扰乱了土地流转市场的秩序, 也给“城中村”的改造制造了很多障碍。

2.2“城中村”土地使用无序

“城中村”地理位置优越, 土地实际与潜在的含金量甚高。由于缺乏控制, 农民为满足利益最大化需要, 增加收益, 大量违章建筑, 极力抢建空间最大化的私宅, 村内建筑密度大, “水泥森林”、“一线天”、“握手楼”这些“术语”已经成为城中村的标志。同时, 城中村土地利用无序混乱还表现在建筑布局上。城中村建筑布局最为明显的特点是用地水平分异埠明显, 没有功能分区, 住宅占绝大部分, 单纯的商业店铺很少, 单纯的工厂、仓库则相对较多, 但往往被住宅包围。而沿街地段用地的垂直分异则较为明显, “下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”等混杂现象比较突出, 有时甚至工厂、仓库、商店、住宅可以同处于同一个建筑物内。

2.3“城中村”土地利用效率低下

从利用功能上说, 由于国家政策引导不当, 规划滞后, 管理松懈, 在生产结构由第一产业为主向, 以第二、三产业为主转移的过程中, “城中村”内用地功能混杂。大量的无序建设挤占了村庄内有限的绿地和道路空间, 破坏了村庄内的空间布局。从利用结构上说, “城中村”村民由于受到经济利益的驱使, 加上政府缺乏有力的监控措施, 致使村民违法建设和乱占乱建现象日益严重。城中村居民住宅设计标准低, 缺乏规划, 村内民居多是单家独户, 且多为低层住宅, 没有高层公寓用地经济, 建设用地综合利用效率低。从利用空间来看, 用地布局零乱分散, 造成土地分割, 影响城市开发和功能拓展, 城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻, 形不成开发的规模效应, 从而破坏了土地利用的整体性, 造成了城市土地资源的严重浪费。

3 解决城中村土地问题的路径探讨

3.1 完善土地产权制度

土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场, 必须发展与规范并重, 建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。

1) 完善土地使用权的流转机制

按照长远发展和近期运转相统一, “城中村”发展和保障农民利益相统一的原则, 进一步加强集体土地产权制度研究, 培育地产市场, 完善土地流转机制。

首先, 强化土地流转的引导, 建立规范有效的土地承包使用权管理体制。根据物权理论, 农民对其承包土地的使用权、宅基地等建设用地使用与城市居民对城镇土地的使用权是相同的, 应当享有包括转让权 (含出售、交换和赠送) 、出租权及用作抵押物在内的各项权益。其次, 健全集体土地登记制度。要完善土地登记发证制度, 通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况, 使权利的行使能够对应特定的物, 防止权利的虚化, 使其不被他人侵害, 从而使农民真正享有土地使用权。要明确土地使用权流转的范围、条件、程序, 逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。最后, 建立集体土地评估制度。总结和借鉴国有土地基准地价标准实践经验, 完善农村集体土地的分等定级、尽快建立集体土地基准地价标准体系。加强对集体土地产权流转的检查监督, 及时发现和制止违法行为, 切实保障土地交易各方面的利益, 为“城中村”土地产权流转创造良好的市场环境。

2) 完善“土地股份制”

由于乡、村、原村居民小组在不同程度上都是农民集体土地所有权的代表, 这样必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象发生, 农村集体土地产权的主体模糊。城中村土地股份制的完善就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下, 对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价, 折算成股份, 组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。借鉴国际经验, 把政府所持有的股份设为“黄金股”, 这样既保持了土地公有制的性质, 同时又保证了股份公司的健康发展。“土地股份制”

在具体的执行过程中还应特别注意以下配套措施的执行:1) 发挥股份制对资源配置的作用, 实行政企分开;2) 支付村民基本生活股利, 保证基本生活收入;3) 建立良好的政策环境, 保障土地股份制改造的顺利进行。从而, 保证政府的土地收益, 促进土地产权的管理。

3.2 提高土地利用率

1) 土地整理

土地整理是按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途, 采取行政、经济、法律和工程技术手段, 对土地利用状况进行综合整治、调整改造, 以提高土地利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的过程。

首先, 确定“城中村”土地整理主体。“城中村”土地整理的主体即由谁来进行土地整理。在“城中村”居住的农村居民, 是原集体经济组织的基本成员“, 城中村”的土地整理应以其为主体进行, 政府负责制定政策加以规范引导, 不能越俎代庖取代居民的主体地位。

其次, 设计土地整理方案。对土地利用现状分析和评价的基础上, 进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价, 提供多方案的土地整理规划, 并进行方案的可行性分析。最后, 调整整理后的土地权属和居民利益。对于整理后的土地权属和居民利益的重新调整问题, 要以土地的市场价值为准, 在原有土地价值和整理后土地市场价值之间寻求最佳比例的方式, 明晰土地整理收益分配关系。同从多角度多层次上探索“城中村”土地整理与经济发展、生态环境之间的相互作用过程, 促进经济、社会、资源和环境的协调发展。

2) 调整土地利用结构

城市是一个三维空间, 土地利用既要平面布局合理, 也要考虑各类建筑垂直用地的要求, 充分发挥单位面积效能, 合理确定不同的地段的建筑高度和容积率, 努力提高城市建设用地的相对数量。根据土地利用“圈层”布局结构, 改造城中村土地布局。在现有结构基础上, 根据各“城中村”不同的区位条件和实际情况, 把村划分为若干个圈层, 在村核心区内建立以商业零售为主的社会发展和文化游乐的综合服务区和少数金融办公为主的综合区域, 强化其土地区位价值, 发挥其核心地区的作用;在核心区和居住区的中间地带, 作为文化、小绿地、休闲娱乐、幼儿园等公众事业和生活服务设施的内围过渡区;在内围过渡区和外围过渡区之间是居住区;在居住区的外围是村与城市接壤的外围过渡区, 集商贸、办公、城市绿化带和少量无污染工业于一体的混合过渡地带, 起着与城市景观协调的作用。

3) 加强土地管理法律制度建设

“城中村”土地管理工作的顺利推进离不开土地整理法律、法规。要以法律为依据, 进一步完善土地征收制度, 保证农民合法利益。

(1) 加强土地征收范围法律制度建设

改革现行的征地制度, 给予农地直接入市一个合法地位。现行征地制度没有被严格限定在“公共利益”上, 存在着征地范围过宽, 助长了滥用征地权力。如城镇建设片面追求城区规模扩张, 盲目征地成风。必须改革现行征地制度, 缩小征地范围, 严格界定动用国家征地权力的公共利益类型, 在公共利益之外的非公益性用地不再动用国家征地权力, 而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下改为征购。

(2) 加强土地征收补偿法律制度建设

现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数, 但还远未消除低成本征地的不合理状况。土地征收补偿法律制度建设, 首先, 确定公平合理的补偿原则。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素, 也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。因此, 征地补偿应该以土地交易流通价格作为计算土地财产权补偿标准, 体现补偿的公正性。其次, 细化补偿项目, 制定统一的拆迁补偿计算标准。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际, 未来的补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下几方面的因素, 即土地的潜在收益和利用价值;土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况;置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度, 而不能弥补由此损失;对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。

4 结论

总体而言, 城中村改造的问题是我国目前的重要问题之一, 在改造过程当中, 妥善处理土地产权的变更, 提高土地利用率, 合理完善法律保障体制及加强政策供给显得至关重要, 更需要我们立足现实、着眼未来, 正确地协调好各方的利益达到共赢的局面。

参考文献

[1]张澜.“城中村”存在的土地问题研究[D].西安建筑科技大学, 2007.

[2]林娟, 王晶, 包喜利.关于城中村的土地利用分析[J].中国科技信息, 2007 (8) .

广州市城中村改造问题分析 篇3

关键词：城中村改造 委托代理 融资渠道 政府财政支持

广州全市规划发展区有138个城中村。2000年9月，开始实施改造，2007年之后，启动了城中村的全面改造，创出了村集体主导的城中村改造的“广州模式”，成效显著。但“城中村”改造工作仍然落后于政策预期。究其原因，当前广州市城中村改造主要存在下列问题：

一、改造方案可行性差，改造工程无法启动

在村集体主导的改造模式中，改造模式由村集体自主选择。但是村集体与村民之间的沟通不善也有可能导致改造方程无法动工。由于改造方案是村集体自主选择的，因此往往都对大部分村民有利，但也有可能某些具体的改造赔偿细节，如违章建筑的界定及赔偿等，损害了某些少数村民的利益。村干部及大部分村民希望尽快改造，往往忽略了少数村民的意愿，伤害了少数人的利益，从而导致钉子户的出现，导致改造工程无法启动。

二、开发商有意拖延施工进度，以获取土地升值利益

在房价疯涨的年代，开发商都希望延迟开发，等待土地升值。在其他商业开发项目中，延期开发是明令禁止的。但在房地产开发项目中，因拆迁等问题使得改造项目可以顺利延期，为开发商带来大量的土地升值利益。开发商通过延期开工可以获利的现象是导致改造项目进展缓慢的一大原因。开发商通过拖延施工进度获利的行为不仅阻碍了广州市城中村改造的进程，也导致大量资金积压在城中村改造项目上，使得广州市其他商业改造项目缺乏足够的社会资金，不利于广州的总体健康发展。

要解决开发商有意拖延施工进度的问题，除了制定相关的政策鼓励开发商尽快动工之外，更好的办法在于换协议改造模式为招拍挂模式。与协议改造模式相比，招拍挂模式可以大大简化改造前期的繁荣谈判程序，提高改造的效率。并且，拍卖模式增强了政府在改造项目中的话语权，确保政府能够提高监管力度，督促开发商尽快尽好地开工。而在现行的协议转让模式中，开发商利用拆迁或村民监督等理由有意拖延工程进度，政府也束手无策，处于相当被动的位置。

三、开发商与村集体存在较严重的委托代理问题

开发商出于自身利益考虑，有较强的私调容积率或安置房比例、延长回迁时间等行为的动机，从而导致村集体与开发商在改造过程中发生矛盾，降低了改造进度。开发商与村集体之间的委托代理问题带来的后果在分期改造的改造模式中更为严重。一旦村集体与开发商发生矛盾，导致该期改造工程无法顺利竣工，使得后续几期的改造项目也无法按照原来的规划顺利进行，在改造前期做的改造方案也大部分无法落实，这也是广州市当前城中村改造方案可行性低的一重要原因。除了拖慢城中村改造的进度之外，开发商与村集体的委托带来问题也往往带来“钉子户”或强拆等社会丑闻的发生，激化社会矛盾，不利于广州市的总体健康发展。要解决开发商与村集体之间的委托代理问题，根本措施在于加强政府作为中立第三方的监督及导向作用，提高政府监督力度，规范开发商行为，从而更好地保护村民利益，减少改造进程中村民与开发商的矛盾。

四、城中村土地属性限制了融资渠道

城中村土地属集体所有，不能设定抵押权，因此限制了融资渠道。例如，银行规定：集体土地和宅基地不能单独作抵押物，且在建工程必须取得国有土地使用证，建设用地规划许可证等证件才能申请贷款。城中村土地不能设置抵押权是当前城中村融资渠道较少的主要原因。融资渠道虽有差异较大，但高流动性是不同融资渠道的共同要求。城中村土地无法设定抵押权，使得城中村土地价值不能在不同的投资者之间顺利流通，限制了其他融资方式在城中村改造项目中的使用。当前广州市的城中村改造项目基本上单一依靠银行贷款，其他融资方式如房地产信托、资产证券化等新融资手段没有获得很好的应用。只有真正破除土地所有制的二元性，放宽城中村土地抵押权的设定限制，才能拓宽融资渠道，利用社会资金加快城中村改造的进度。

五、政府财政支持受限

根据《土地储备管理办法》的规定，各类财政资金不能用于土地储备贷款的担保，土地储备机构也不得以任何形式为第三方提供担保，这也在一定程度上加大了城中村改造项目融资的压力。政府受地方财政贷款额度所限，即使具有较强的偿债能力，也因相关政策所限无法得到贷款，降低了资金的可获得性。政府财政支持受到较大的政策限制，使得城中粗改造項目无法借助广州市强大的财政力量的支持，降低了城中村改造的进度。

要解决当前城中村改造过程中存在的问题，推动广州市城中村改造工作，根本措施在于提高政府在城中村改造中的话语权，加强政府的监督力度及导向作用，规范开发商的行为，指导城中村项目更好更快地完成。

城中村改造问题 篇4

在市委、市政府提出促进我市经济建设高速发展，全面推进我市跨越式发展的宏观目标号召下，我市城中村改造经过几年来宣传启动，目前正沿着健康有序、稳步发展的改造步伐向前推进，而且取得了可喜的成绩。根据市委、市人大、市政府提出的进一步规范城中村改造，使城中村改造依法健康的发展，对我市目前城中村改造存在的问题和建议汇报如下：

一、在各级政府的大力支持下，我市部分城中村改造进展较为顺利，已初见成效。金水区的西史赵村改造工程进展迅速，改造后的新城普罗旺世横空出世，整个项目从规划到建设，规模和速度让人叹为观止。关虎屯的国贸中心和曼哈顿?国际公寓等高层建筑已巍然屹立于燕庄，气势恢宏。

二七区的长城翰林世家焦家门改造项目，目前30层新居民大楼，已傲然挺立，高耸云端。中原区岗坡村现已成为 “阳光新城”，是由长城集团倾力打造。现在已是高楼林立在秦岭路两侧。金水区的西史赵村、燕庄村、关虎屯村；中原区的岗坡村、三官庙村；二七区高楼林立的焦家门村，新建成的社区、商业街等项目，不仅改造了环境，增加了税收，同时也安排了就业，缓解了政府的就业压力。根据金水区区长王铁良在城中村改造工作汇报会的讲话精神，由于城中村的改造，不仅拉动了金水区的经济发展，而且金水区的税收预计将由原来的13个亿将增长到20个亿，这是一个质的飞跃。从2005年、2006年、2007年我市土地投放量逐年减少，城市土地愈来愈紧张的情况下，加快城中村改造，将对增加我市税收起到巨大促进作用。

二、城中村改造虽然取得了很大成绩，但目前仍存在诸多关键问题：

1、目前部分城中村腹地依旧隐患巨大

我市部分城中村目前依旧是绿地、配套等公共活动设施缺乏，环境质量低下；管道煤气不通，排水容量不足，电力、电信线路杂乱无章，城中村建筑物间距过小，采光通风严重不足，甚至无消防安全通道，存在严重的消防安全隐患；同时，由于缺乏有效的监督管理，外来人口膨胀，城中村出租屋成为黄、赌、毒的温床、超生群体的藏身之处，社会治安、计划生育问题突出。虽然政府加大改造力度，但城中村目前的状况仍旧令人担忧。

从2000年8月9日市政府下达文件，2003年政府提出城中村改造政策，2004年开始运作，2005年城中村先行者已开始施工，但部分村民为了个人利益，为向开发商索取高额回报，在原有一层、二层或者三层房屋的基础上向上积木式的叠加楼层，2006年抢建风突飞猛进，日益激烈。由于黑庄塌楼事件的发生，政府加大了打击力度，才使抢建风得到缓解，但现在各村违规突击建房者仍大量存在。若遇到强风地震，“黑庄塌楼”事件势必重演，不稳定因素依然存在。所以根据历史和人为原因造成的城中村现状，政府加快拆迁、加快城中村改造是当务之急的大事，是利国利民的一项重大国策。建议市区两级政府把城中村改造问题列为政府工作的重要督办要务，要依照文件加快进度，重在落实。

2、政策问题

市委、市政府为加快“四城联创”建设，出台一系列文件，对城中村改造宣传动员，鼓励村民实施拆迁和进行新农村城市化改造。郑州市政府为加快城中村改造步伐，先后出台了城中村改造［2003］32号文、［2004］35号文、［2004］10号文、［2004］14号文等一系列文件，科学详细地规定了城中村改造具体实施办法。2007年6月12日又正式出台了城中村改造103号文件，进一步对城中村改造相关问题进行规范，但根据对金水区城中村改造的调查，金水区有13个项目，已开工7个行政村，有合法手续的只有3个，而实际开工项目数量还有待进一步调查。由于大多数村是在政府的支持下拆迁改造开工，但至今没有合法的审批手续，主要原因是原来市政府下发的一系列城中村改造文件，大多都标有试行，各职能部门基本上都无具体标准执行，因为没有系列的细则和条件，无法真正开展工作。建议成立市区两级政府联合办公的审批班子，依据103号文件，简化规划审批程序，缩短审批时间，加快改造步伐。

3、容积率问题

由于规划局依照规划法审批，不能因地制宜，容积率限制在2.5―3，所以使前期规划手续都没有能解决。2007年6月12号103号文件以前，除关虎屯、燕庄、西史赵有政府特批外，大多城中村因拆迁面积大，建筑面积小，规划局审批容积率控制在2.5―3，使开发面积和拆迁面积不能成正比而停止，相当一部份城中村手续未能审批到位而变成违法建设。2007年6月12日，市政府103号文件解决了城中村改造的容积率问题，但在执行103号文件同时，建议规划局依照城中村历史遗留的容积率现状，依地据实审批，在容积率问题上，2007年6月12日市政府出台103号文件后，市规划局应按照市政府拆迁1：2的容积率调整方案，对2007年6月12日前已开工和未开工的城中村尽快补批或审批规划用地手续。由于容积率问题造成规划前期不能审批，也不应再追究开发商的责任，应尽快完善规划审批手续。拆迁牵扯千家万户老百姓的利益，牵扯安置稳定问题，建议规划审批时据实放宽，使拆迁顺利，社会稳定，改造加快。

4、目前城中村土地招、拍、挂问题

103号文件下发后停止了城中村土地协议出让，但像白庙已开工至3层，规划局已核发了规划详规，可没有解决规划用地问题、建筑许可证等问题，该工程属政府协助招商，已开工建设，现在根据103号文件要重新招标挂牌，开发商前期投入如何解决。姚寨村在区政府的组织下，金城房地产已投巨资进行了拆迁，因招拍挂停止了审批，仅过渡费每天就13万元，开发商为此付出了沉重的代价；二七区的焦家门村改造项目，前期更是投入了大量人力、物力、财力进行拆迁、改造、建设；中原区岗坡村、三官庙村、陈五寨村也是在各级政府的支持下拆迁改造，开发商同样已经投入巨额资金，这些情况各区都存在很多，他们都期待着政府能妥善解决。建议：按照103号文件精神，城中村改造拆迁后的土地进入招拍挂程序，应有个时间限制，2007年6月12日103号文件下达前，已经政府批准并组织拆迁的城中村，因开发商前期投入大量资金，无法退出建设，市政府应批准仍按原合同执行，以协议出让形式解决遗留问题。2007年6月12日103号文件以后的城中村改造，建议在拆迁前都应制定方案，施行毛地招、拍、挂，避免拆迁后再招、拍、挂出现的经济纠纷后遗症。

5、拆迁安置问题

根据目前城中村安置办法，虽有政府出台的文件和拆迁条例，但大多是三层以下拆一还一，三层以上无证面积拆三还一，拆四还一，甚至拆5还一。我市三官庙村为了鼓励村民不盲目建房，三层以下未建房屋按每层130?O补到三层，每平方米村民出350元，这节省了国家资源，避免了重建和二次拆迁，拆迁中大部份村民都能按城中村改造的具体补偿标准给予配合。但仍有部分无理取闹、索取超额补偿的“钉子户”。建议政府对超标准索取利益的钉子户、上访户，不能一味手软，一味姑息。政府应采取安抚、疏导教育和法律制裁相结合的政策，督促相关执法部门依法执行，不能完全退让和妥协，如此只会助长歪风愈演愈烈。

6、土地出让金问题

城中村改造土地评估，过去每亩地出让金15万元，城中村改造按103号文件区政府收取，依照评估价交15%比去年每亩15万元还要多，全额上交返还区财政作为基础设施投入；但能否有法律法规上的保证，保证返还给开发商，使用到基础设施上。根据103号文件规定，土地出让金入库，区财政预留30%，待土地顺利交付后退给开发商，并从中提取5%作廉租房备用金，同时按国家规定上交部份应为开发商占用土地，但是混合分房，土地无法划清界线的，建议混合分房以建筑面积划分土地亩数上交。开发商担心的返还用于基础设施部分能否按政府文件给予落实，城中村改造土地出让金的评估起点应参照去年每亩地15万元计算，如果按今年实行的评估办法，每亩出让金从100――400万元，不能体现出让金的优惠政策，土地出让金应该扣除15%农业发展基金和廉租房5％后随征随返。

7、一村一制问题。

城中村改造一村一制是政府提出的比较切合实际的解决问题的办法，但是因容积率限制问题，片面的鼓励一些开发商去寻求有空余或更多空余土地的城中村去搞开发建设，这样使一些没有多余空地的城中村就会被搁浅，有多余土地的城中村走向前列。而高集中自身容积率达到4―5的城中村，因日照、消防限制，则停滞不前。建议：对高集中自身容积率达到4―5的城中村，因日照、消防限制，政府应调整捆绑式的跨村联合开发，不能丢下他们不管。城中村拆迁安置，市政府提出一村一制很有科学性，三层以下有合法证件的面积拆一还一，三层以上无证面积拆三或四还一。房屋建成后，房管局是依照双方协议办理村民安置房的产权证，还是按照合法证件办理产权证，对无证房应依照什么标准办理产权证，政府也应有明文批示。

8、政府满意、村民满意、开发商三满意问题

建议：为促使三方满意，各区政府应像金水区委、区政府一样，领导集体上阵，组织拆迁，就地办公、解决拆迁改造安置中的问题，从拆迁建设到安置到位，身先士卒，使环境彻底改善，经济进一步增长，从而达到政府、村民、开发商三满意。

9、商业地产的审批问题

规划审批是百年大计，在城中村改造中，对区域定位多考虑商业地产的审批，对城中村地理位置定位为住宅区和商住区，这尤为重要。强调可持续性经济收益比地产一次性收益意义重大，重视百年利益和子孙利益, 发展可持续性经济，就应当重视商业地产带的审批。建议市区两级政府和规划部门对商业地产规划要予以重视，不能忽略城中村改造中的商业规划，这也是城市规划审批部门需要重视的环节。

10、小产权房问题

经市区两级政府批准的城中村改造项目和已取得规划局修建性详规并已开工的城中村项目，应与个别村自发违章兴建的小产权房区别开来。因为已经批准的城中村改造项目，虽然手续还不完善，但这是在政府引导下组织拆迁建设的。小产权房是村委在利益杠杆支撑下自发违章建设的，不能把城中村改造手续尚不完善的工程和小产权房等同起来予以处罚，这样会引发矛盾，打击城中村改造的积极性，同时也会失信于民。建议：特殊情况，特殊对待；执法部门应查清原因，区别对待，不能采取一刀切的政策，都予以处罚。

11、小户型审批问题

城中村改造和国六条制约问题：市规划局已向省建设厅提出城中村改造应不受国六条小户型制约，因拆迁安置房不同于商品房，村民拆迁时有选择房屋面积的权利。对开发商开发的商品房也应放宽小户型审批的政策，因为城中村改造只有提升房屋高度，才能达到对安置拆迁户和开发商的利益的均衡，高层建筑的公摊系数在1：0.27――0.3，多层公摊系数每平米在1：0.08到1：0.01，高层住宅每100平方米由于公摊系数高，实际使用面积要比多层少，100平方米少12.7到13平方米。国六条在制定小户型时，疏忽了高层住宅和多层住宅小户型限制在70%时，因公摊系数的不平衡，倒置了实住率的偏高和偏低问题，不利于市场销售。建议：城中村改造在小户型审批上应平衡高层和多层分摊系数的均衡，以解决实际使用面积问题，结合实际放宽审批政策，促使城中村改造更快、更好的进行。

12、关于城中村改造的执法问题

截止目前，郑州市96个行政村，164个自然村的城中村改造，在两级政府组织下，有相当一部分行政村开始拆迁改造。但市执法局、市建委执法队都不同程度的给予处罚，限令停工，这种情况不同程度的阻碍了对城中村改造进度并在实际上影响了开发商的积极性，使投资商、村委、村民对政府的政策持怀疑态度。建议：市执法局、市建委执法队执法时应多了解城中村实际情况和有关手续办理进度，拆迁实施办法应多学习和参照金水区政府的工作方法，领导亲自挂帅，研究解决办法，不能简单、粗暴罚款停工，应制定方案分工包干，依三满意为出发点作好工作，拆的快，动作大，无乱子。

13、高压线入地问题

目前郑州市旧城区城中村有相当一部分土地在高压线下，按规定高压线下不能建房，因土地紧缺，高压线下村民都已建满了住宅、小作坊、小厂矿企业，这些违规建设每遇到雷电，都会直接危及人们生命财产安全。建议市政府成立领导班子，组织实施，充分利用高压占地，既增加了税收，又改变了城市环境，消除了高压线下雷电隐患。由于供电部门的行业垂直管理，建议政府出面，落实高压线入地，从根本上解决问题，使土地真正合理利用，同时使城中村改造顺利发展。

14、关于减免费用问题

对纳入政府计划改造的城中村，免交11项规费，服务性收费减半征收，这些减半收费的范围应该细化。既然属政府职能部门所收规费全免，建议凡属政府职能部门专设的下属服务型审批收费统属服务型收费，必须按减半征收落实到位。

15、关于居民住宅用水污染的问题

郑州市从80年代后至今住宅供水使用地下室设蓄水池，楼顶设高水箱，由于存在预存水问题，自来水在蓄水池内或高水箱内和二次机械加压存在污油渍污染水质，到居民用水时，水的质量已发生质变，影响居民饮用。建议政府在旧城改造中，新农村建设中，城中村改造中革新使用山东三利二次供水无负压无污染新技术。

16、关于外墙保温安全性问题

根据建设部推广使用外墙保温技术问题，近年来由于无规范性使用材料，导致外贴砖，从高层脱落，多发伤人事故；而使用外墙涂料价格不低，且极易脱色。外墙面的装饰又直接影响城市风貌，建议市政府、城建管理部门推广使用外墙保温砂浆。外墙粘贴瓷砖，少用或不用外墙涂料，作为楼外墙装饰材料，推广使用外墙保温砂浆，防止了使用塑料薄膜脱落和涂料脱色的隐患，不但保证了室内温度，同时对城市环境外貌起到了一定的美化作用。

17、城中村改造二次供水供气供暖供电问题

根据目前城中村改造实施办法，对村民已交纳过供电贴助，供水资源开发费和天然气初装费、暖气集资费的村民，在城中村改造中，原使用的水表、电表、气表、在新安置的房屋中可重复使用，不能让村民二次缴纳费用，避免村民有不满情绪，引发不稳定因素。建议：对重新安置房屋村民的套数，按郑州市人民政府103号文件减半征收费用，对开发商在城中村改造中按市政府103文件中1：2房屋面积内的供水、供电、供气、供暖所交纳的费用减半征收。

城中村改造是件伟大的造城运动，拆迁建设具有相当大的难度和时间跨度。市政府成立的城中村改造指挥部应切实全面展开工作，认真设置办公机制，将管理纳入政府目标管理体系，依照相关城中村改造政策，给投资商创建一个良好的投资环境。前期政府让利于开发商，为其创造投资环境，后期则改善了城市居民的居住环境，促进了城中村改制工作，对发展经济、增加税收、改变郑州市城市环境起着积极的推动作用。

城中村改造问题 篇5

关于城中村改造有关问题的请示

市政府：

实施城中村改造是推进城乡一体化建设的需要，也是解决城中村脏、乱、差、管理混乱等自身问题，提高居民生活水平的需要，不仅能提升城市形象，增加政府税收，也有利于加强城市管理，根除小开发商无序开发，保持城市可持续发展。

今年以来，根据市主要领导的指示，xx街道办事处把城中村改造提上议事日程，组成了专门工作班子，到xx市进行了学习考察，召开了部分居委会座谈会，选择xx村、xx路南侧、xx路与xx路交叉口西北角、x新村等作为首批不同类型的试点，并进行了初步调查、宣传、规划设计等工作，具备了组织实施的条件。但目前，因市政府尚未出台城中村改造的相关政策，致使城中村改造试点工作无章可循，无法启动。现就城中村改造工作中的有关具体问题向市政府请示如下：

一、本着“政府主导、市场运作、统一规划、政策引导、以人为本、平稳推进”的原则，市政府要成立专门的领导小组，由市主要领导挂帅，规划、国土资源、城建、房管、财政、公安、民政、劳动保障、街道办事处等部门为成员单位，专门组织协调、研究解决城中村改造的相关问题，为城中村改造提供强有力的组织保障。

二、按照统一规划、分类实施的原则，政府要尽快制订城中村改造建设规划和区域控制性详细规划，选择有代表性的、条件成熟的地段先行试点，同时要强化规划管理，严厉打击小开发商无序开发、违法建设，对列入城中村改造的区域要停止一切与城中村改造无关的建设活动，并建议尽快停批城区个人建房，杜绝零星开发，限制沿街开发和低档次重复开发建设。

三、城中村改造要根据城市规划行政主管部门下达的规划设计条件，按照因地制宜，合理布局，编制改造修建的详细规划，报市规划行政主管部门批准后方可实施。

四、城中村改造范围内的国有土地，由市人民政府依法收回，集体土地由市人民政府依法征收归国有，统一列入城中村改造。城中村改造范围内的居民安置用地及城市公共设施、基础设施用地以零地价划拨方式供给，开发用地可以采取净地出让。

五、城中改造由市政府统一领导，办事处负责辖区内城中村改造的组织实施工作。

六、城中村改造采取市场运作的方式进行，集体经济组织与开发商合作改造的，由街道办事处统一组织，采取竞标方式选择有实力的合作企业。

七、本着“居民、开发商、市政府”三方利益统筹兼顾的原则，城中村改造要运用好“4+2”工作法，充分听取征求居民意见，实行因地制宜，一村一案，制订切实可行的拆迁补偿安置实施方案。

八、拆迁安置、补偿安置方案参照市区拆迁补偿标准和《城市房屋拆迁估价指导意见》，由开发商和居民协商签订拆迁补偿安置协议，可以采取货币补偿和房屋产权置换两种方式。

九、城中村改造范围内的开发用地面积与安置用地面积比例原则上不超过2∶1或开发建筑面积与安置建筑面积比例原则上不超过3∶1。

十、参与合作改造的企业应当有资质、有实力、有业绩、有信誉，执行政府批准的规划意见，充分保障居民的合法权益和集体利益，交纳拆迁安置保证金。

十一、街道办事处要对参与申请竞标的企业进行审核把关，组织由居委会改造区域内的全体居民或代表参加的竞标仪式，并由开发企业与街道办事处、居委会签订城中村该啊哦制式合同。

十二、市政府要为城中村改造提供优惠政策。城中村改造中土地出让的政府收益足额返还用于居民补偿安置和公共基础设施建设，涉及的行政事业性收费减免，经营业收费减半收取。居民安置房契税先征后返。

以上请示是否妥当可行，请市政府明示，以便于城中村改造试点项目早日启动。

城中村改造 篇6

本报海口2月22日讯（记者范南虹）广西北海珠海路，道路两边的南洋骑楼内，是酒吧、咖啡厅、餐厅，倘佯其中，有一种时空错换的迷离与惊喜；海口也有一条这样的老街，骑楼里却少了珠海路骑楼闲适的风韵雅致。

“这是因为海口旧城区改造不到位”，省人大代表邢诒川告诉记者，今天下午，他为此向大会递交了《以人为本，有效推进旧城改造工作的建议》。

旧城改造迫在眉睫

邢诒川说，海南自然风光优美自不待言，但海南的城市面貌却跟不上旅游的发展。在海口还有不少脏乱差的城中村。

邢诒川对此进行了认真调查。据他介绍，海口市的城中村及环境较差的街区近80个片区，占地面积10余平方公里，涉及居民约22.4万人，占城市人口的20%。这些城区和城中村多在市中心，如道客村、博爱路一带等，这些旧城区违规用地和违章建筑比比皆是，人居环境恶劣，脏、乱、差现象严重，安全隐患大，许多建筑年久失修，一旦发生较大的灾害，后果不堪设想。据统计，海口市今年一季度发生的火灾主要集中在老城区。

“不独海口有很多旧城区，三亚以及一些市县都存在这样的问题，与国际旅游岛建设发展严重不符，旧城改造刻不容缓。”邢诒川说。

改造不必都大拆大建

“旧城改造不应只是把街面和外墙粉刷一下、装饰一下就大功告成。”在邢诒川眼里，旧城改造是提升旧城区居民的生活品质，是推动城市发展，是国际旅游岛旅游梦想的诉求表达，“所以，要有长远的眼光，要有科学合理的规划，要从内至外地进行改造。”他认为，旧城区的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根据旧城区原有的建筑、区位、居民习俗等，进行科学合理的规划。他希望海南能通过旧城改造，沉淀出海南独特的民俗文化，提升城市品位，让游客在欣赏海南自然之美的同时，也能感受海南独特的城市之美。

应鼓励企业参与改造

“改造旧城区，只要政策到位，政府不用花钱也能成功完成旧城改造。”邢诒川在《建议》中提出，旧城改造可以采用市场运作的方式，让企业和旧城区居民共同来推进、完成旧城区的改造。

“政府独家运作旧城改造，弊端很多。”邢诒川说，工作方法单一，资金滞后，人力不足，政府既当旧城改造的“裁判员”，又当旧城改造的运动员，不是很妥当。

作为海南现代科技集团董事长，邢诒川正在努力尝试改造海口市龙华区丁村，希望将这一片区打造成社会主义新农村。

邢诒川建议要以完善城市功能、促进城市发展为目的，对全省旧城改造进行整体规划，科学制定改造方案；采取“政府主导，企业参与，市场运作”的模式，大胆引进社会资金，鼓励企业参与旧城改造；出台优惠政策，制定合理的供地方式，维护投资人合法利益；改造旧城，不忘民生，要以人为本，在制定拆迁补偿等相关配套政策时，向旧城区居民倾斜。

城中村改造问题 篇7

2003年以来, 太原市出台了一系列文件推进城中村改造, 市直各有关部门制定了减免规费审批程序、土地处置、“农转非”、撤村建居、村集体经济改制等方面的配套政策。此后, 市建管委按照“总量控制, 重点突出, 成熟一个, 确定一个, 宁缺勿滥”的原则, 组织有关部门通过考核确定了首批改造试点18个, 18个村都在积极推进改造工作。

2004-2007年, 太原市针对城中村改造问题发布了多项规范性文件, 如《太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见》, 以及2007年《关于加强城中村集体土地规划建设管理的意见》, 以这些文件为依据, 太原市规划在5年内对于140多个城中村进行规划, 完成城市中心区及重点片区内百余个城中村的改造。

太原市城中村改造问题持续时间比较久, 但是由于城中村改造中的问题比较复杂, 所以改造进程发展迟缓。总的来说, 太原市城中村发展中有以下特点:缺乏统一规划, 建设布局零乱, 建筑容积率高, 人口拥挤;城市基础配套设施不足, 既缺少公共绿化面积, 也缺少文化、体育、休闲等设施;周边环境差, 环境脏乱不堪。由于城中村分布特点, 城市扩容以及整体规划必然牵涉到城中村改造问题。全方位的差距成为城市化发展中的瓶颈, 影响着太原市城市化的整体水平。

近几年来, 随着规范体系的健全, 城中村改造进度逐步推进。但是在推进的过程中, 我们不得不忽视一些比较现实的问题:一是理念上, 改造的倾向没有贯彻国家对于城中村改造的观点, 拆迁基本成为改造的唯一手段。二是实践中, 城中村改造推进进度比较迟缓。三是对于地块的公允价值的评估缺乏合理的评价体系, 无法给现实的地产价格进行公允的评估。四是补偿的方式比较单一、补偿标准的模糊和补偿款的紧缺限制了改造进度的进一步开展。

二、城中村改造所涉的法律问题边界考察

由于城中村改造涉及到诸多利益主体, 要有效地解决该问题, 达到改造目的, 就应该清晰地界定征地的理由———公共利益的边界, 征地的标的———集体土地, 妥善处理公权力机关和村民委员会之间的关系, 以及村委会与失地农民之间关系等诸多关系。

(一) 公权力的干预基础———公共利益

现代行政法理念是打造有限政府, 那么公权力的行使便是有边界的。对于私人所有或者使用的物, 公权力机关只有在具备一定的干预基础时才能介入。通说认为, 干预基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益。行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。公共利益是所有行政行为的理由和界限所在, 也是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在。物权法上, 在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。物权法重复了宪法的规定, 宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家只限于公共项目之需, 且是否属于公益性征地的标准为:非以营利为目的。

可见, 公共利益才是公权力行为干预公民合法权益, 尤其是所有权权益的正当事由, 这是一个国际通例。公共利益是最为典型的不确定法律概念。在制定物权法时, 人们对于如何界定公共利益产生了激烈的辩论。最后研究的结论是, 在不同领域内, 在不同情形下, 公共利益是不同的, 情况相当复杂, 物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。由于公共利益是和法律授权相并列的干预基础, 可以推断, 对于公共利益的判断一般情况下很难找到实定法上的依据。因此必须有一个相对来说比较明确的区分标准。

(二) 村委会对财产的支配

与直接国家行政不同, 间接国家行政的一个重要的理由是基层群众自治原则。值得注意的是, 宪法上关于基层群众性自治组织的宪法地位规定在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府一节当中。按照我国村民委员会组织法中的阐释基层政府与村民委员会之间为指导关系, 因此, 基层群众性自治组织行使的权力不是行政系统的直接国家行政, 而是国家授权行使的间接国家行政, 属于国家管理的。公共利益内涵外延无疑不是建立在自愿平等基础上的民事权利, 而是建立在实现集体财产管理的公法权力。立法机关认为相关规范已经赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营管理的经济职能, 村委会行使集体财产所有权, 符合多年来的法律实践。立法机关实际上认可了村委会作为公权力主体的法律资格。物权法规定, 集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。在上述情况下, 村委会可以作为行政诉讼被告。但是, 并非涉及村委会行使职权的案件都是行政案件, 如村民委员会在集体讨论后的决议。

三、城中村改造之理念选择

经济增长的关键在于制度因素, 一个提供适当有效的个人刺激的制度是促使经济增长的决定性因素。而我们不可忽视的是:制度通常是人们观念的技术化, 这种带有技术性特征的制度必然或多或少地反映着策略选择过程中的理念。

开展城中村整治、改造工作是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现, 是关系到《物权法》、《城乡规划法》等法律和其他行政法规有效实施、促进地产市场健康发展的重要方面。处理好城中村问题对促进中国特色城镇化健康发展, 实现全面建设小康社会目标具有重要的现实意义。显然, 我国政府已经把城中村改造问题提到政治和法律高度来看待了, 并且始终把建设小康社会和推进人民根本利益放在非常重要的地位, 所以对于城中村改造问题, 应该追根溯源, 确立正确的理念。

(一) 探寻制度本意

按照法律诠释学的路径:应该认真考察“改造”, 探寻改造真意, 以便在改造中能够真正体现政府改造城中村之本意。

从《汉典》中我们可知:改造的含义包含4个方面:另制, 重制;另行选择;就原有的事物加以修改或变更, 使适合需要;指从根本上改变旧的、建立新的, 使适应新的形势和需要。由以上解释可知, 对于改造, 最关键的问题在于对于原物的“存”与“废”, 一种倾向为“存”的观点, 只需要将现在的事物建议修改或者变更, 使之符合需要;而另一种观点则是“废”, 将现有的东西废除, 重新构建一种新的秩序。所以针对城中村改造问题上, 我们应该因地制宜、量力而行、以人为本。上述内容可以视为改造词意的解释, 同时我们也可以把它视为改造的策略。而在上述内容中, 最核心的问题便是改造与整治的博弈。

为了避免社会资源的浪费, 在改造的策略选择中, 可以采用两种方式并进的方案来解决问题, 而这种思维也被我国建设部负责人所重视。在2008年建设部15号文件中, 将整治和改造列为城中村治理中的两项重要的内容来看待, 要切实贯彻科学发展观和以人为本的思想:“要从本地实际出发……依法整治、改造, 有序推进。……分别采取环境整治、局部改造、整体拆建等不同模式和措施, 避免不切实际的大拆大建。”

既然我国建设部在对待城中村改造问题上的态度是整治和改造相结合的方式, 那么在实践中, 我们就应该警惕过去对待国资过程中的错误做法。在15号文件中, 我们可知, 整治和改造是两种不同方式的做法, 而整治显然在逻辑顺序上应该放在首位。所以在实践中, 我们应该贯彻中央精神, 首先是整治, 选择在现有秩序下谋求改良, 但是这并不意味着任其自然, 而是顺其自然, 对于一些城中村采用政府统一规划下的限制更加符合城中村改造本意;如果确实需要改造, 则对于城中村采取改造的方式, 但是应该杜绝将土地强制征收进而拍卖的单一方式, 避免权力寻租的可能性。

(二) 公共利益和私人利益的边界明确化

2004年宪法修正案中我们得知, 国家扩大的合法私有财产的边界, 只要自证所有, 即可受到保护;另外是对于征收补偿问题的规定。而这样的精神也反映在2007年颁布的《物权法》中。

从总体上看, 十届人大五次会议通过的物权法似乎强调了其作为私法的性质, 明确规定因物的归属和利用而产生的民事关系适用该法。物权法规范的不是物本身的权利, 而是规范因物的归属和利用产生的人与人之间的法律关系。这种法律关系可能是私法上的法律关系, 也有可能是公法上的法律关系。

传统上, 行政机关是被假设为中立的, 对于可能涉及多方利益的行政行为, 行政机关超然于各方, 严格按照相关的事实和法律作为。但是, 现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外, 更包括积极的形成功能, 即行政并非仅是单纯的执行法律, 更应包含政策拟定与决定的成分。尤其表现在城市规划领域, 行政机关因积极主动地设定和追求政策目的, 与社会的关系已经发生了变化。在编制城市规划过程中, 对于行政机关而言, 考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要, 从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。

世界各国在兴办公共工程的过程中, 曾经基于公共利益对于私有财产权征收征用的先例。而各个国家也担心公共利益转化为掠夺财富的合法借口, 曾经出台过相对来说比较明确的界定公共利益规范, 以便在操作中能够更加规范。这其中有3种倾向:以德国为代表的概括式;以日本为代表的列举式;而对于二者兼而有之的为韩国, 采用的是概括式和列举式相结合的方式。

(三) 准确定位公共利益

根据公共利益本身所具有的特点, 在判断公共利益时, 应当把握以下关键的区别点:一是公共利益具有的公共物品的特征, 排除单纯私益性。国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于公共利益的构成范围。如果征收土地之后, 政府将此土地高价出售给开发商, 则不符合公共利益。二是公共利益具有非营利性。在社会生活中属于公共利益的情形是无法列举的, 但凡是属于商业开发的, 肯定不属于社会公共利益。公共利益的非营利性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。在我国, 类似地, 如果以旧城改造为名进行商业开发实现土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持续的公共功能。法院在审查征收行为的合法性时, 要看其追求的最终目的是否具有公益性, 即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益, 而不在于这个公共利益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。因此, 我国应该确立行政公物制度和对于公共利益持续和非营利性进行制度上的界定, 以期在实践中起到好作用。

为了更有成效地推进城中村改造, 必然需要我们带有一种学科的理念去指引自己的行动, 通过计划的方式进行规划, 并且以市场化的方式顺其自然, 才能更加顺畅地促成城中村改造的圆满解决。

参考文献

[1]、 (德) 哈特穆特·毛雷尔著;高家伟译.行政法学总论[M].法律出版社, 2000.

城中村改造问题 篇8

【关键词】城中村改造；城市化；问题；对策

城中村现象是伴随着城市的不断扩展而出现的一个特殊的城市问题，是社会经济发展到一定阶段的产物。从广义上来讲，城中村是指在城市化进程中原有的农村聚落纳入城市建设用地，它是从乡村到城市转型的一个过程，具有不完整性，有显著的城乡二元结构的地域实体。从狭义上讲，城中村是指农村村落在城市化进程中，因为村民的全部或是大多数农业用地被征用，农民转变为城市居民，但是仍然居住在原村落，保留着农村的管理体制和方式，被人们称作“都市里的村庄”。[1]城中村是以地缘和血缘关系为纽带所形成的城市和农村的结合体，它既具有城市的独立性又有着农村的封闭性。

一、济源市玉泉办事处概况及特点

济源市地处河南省西北部，1997年从焦作分离出来上升为省直管辖市，是中原地带一个充满活力的新型城市，济源市共有5个街道办事处、11个乡镇、50个居委会、484个村委会，济源市自2007年开始实行城中村改造。玉泉办事处位于济源市区东郊，辖23个居委会，占地面积31.6平方千米，人口为3.8万人。①玉泉办事处从2009年底进行城中村改造，涉及到环城路内的段庄、南堰头、西水屯、亚桥四个居委会。玉泉办事处位于城乡结合地带，受城市与农村二元管理体制的影响，其自身存在着特点：第一，城中村没有统一规划的建筑群，私建乱搭现象随处可见，原有建筑群结构较差，分布密度较浓，空间布局混乱，通风采光条件差。第二，用地管理混乱。居民用地、农业用地、工业用地、商业用地相互交织，土地资源没有得到充分合理的利用。第三，城中村基础设施不完善。无公厕，无公共活动场所，没有成立垃圾中转站，没有统一的停车场。村民居住卫生条件较差，排水排污系统不通畅，加上居住人口密度大，严重影响村民出行。

二、城中村改造中面临的问题

（一）思想和认识上的问题

1.村干部思想上的障碍

城中村改造首先遇到的是村民大规模的拆迁问题，这也是这项工作中最困难的事情之一。第一，在之前的先行改造试点的村子中出现过一些“钉子户”，例如：亚桥居委会还出现过村民集体上访事件，在当地引起了很大的轰动，使得部分村干部产生畏惧心理，避免给自己带来麻烦。第二，有些村干部认为，城中村改造会损害他们自身利益，因为村里的集体资产原来是由他们来掌管，但是城中村改造后人员会进行重组，有些村干部可能就失去了这些权利和利益，他们在行动上不愿意配合和支持，在思想上产生抵触，对立情绪。

2.村民思想上的障碍

一些村民尤其是中老年人，传统的生活方式令他们已经习惯了现在的生活，认为小区楼房上下楼梯不方便，所以不愿意住进政府安置小区，还有一部分村民对改造后自己的生活出路问题存在着担忧，根本不愿意拆迁别处。其次，城中村的村民文化水平程度普遍较低，相互沟通交流难，难以做通村民思想工作，阻碍了城中村改造的进程。最后，绝大部分村民都有着政府对他们的承诺不兑现的忧虑——经济上和精神上的损失得不到合理和应有的补偿，如果政府不能消除村民这个后顾之忧，改造的阻力和障碍就会更大。

（二）拆迁安置补偿问题

城中村改造中，最难解决的就是村民的安置补偿问题，其实安置问题是导致拆迁困难的主要原因。目前，城中村村民的收入来源除了集体经济，就是以出租房屋为主，改造后绝大部分村民失去了一些经济来源，在经济上造成了较大的损失。另一方面，现行的补偿标准并没切实按照政府标准进行，缺乏统一性。在济源市X村实行的是货币补偿和住房安置补偿两种措施。在货币补偿方面，绝大部分的房屋拆迁补偿标准按450元/平方米为基础进行赔偿，不包括地面附属物，然后再根据房屋建设主体本身，对装修方面进行补偿，而各个房屋装修之间存在着差异，装修补偿没有明确规定，装修补偿问题难以解决，拆迁工作又受到巨大的阻碍。在住房安置方面，X村实行的是拆迁户每家有一套160平米的房子，而在Y村除了货币补偿外，拆迁户是一套120平米的大房子和一套80平米的小房子。各个拆迁区的补偿标准执行不一，各村之间存在着差异，甚至各个拆迁主体之间也都不一致，导致被拆迁者心里不平衡，相互之间进行比较。拆迁过程中存在着“拆不动”和“拆不起”的现象，拆迁工作很难进行下去。因此，安置补偿问题就成了城中村改造中的重点难题。[2]

（三）社会保障问题

目前，我国城市居民的社会保障体系还未完善，特别是城中村的农村居民，即使政府已经做出了相关规定，但是他们依然得不到和城市居民同等的待遇，例如在子女入学、村民就业、贷款、养老等问题上都存在着诸多差异。加上城中村村民自身文化程度不高，没有特别的技能，在城市中难以找到工作，生存和生活上得不到保障，更何况如果在改造中没有建立与城市居民相同的社会保障体系，村民的生活压力就会加大，改造的积极性就会降低。只有解决了村民的基本生活保障问题，社会保障体系逐渐完善，才可加快城中村改造的进程。

三、对城中村改造的建议和对策

城中村改造不是一个单纯的由拆迁到重建问题，它涉及到社会、经济包括政治等问题，解决好城中村问题，必须正确处理好政府、集体、村民之间的利益关系，针对以上问题，本文提出了一些对策。

（一）广泛宣传，加强舆论引导

城中村改造的关键之处是村民的意识形态，只有各街道办事处和相关部门通过新闻媒体和各渠道广泛宣传，特别要加大对城中村改造政策、成功典型案例及实施村改造后村民美好生活环境的宣传力度。帮助村民改变传统的生活习性，加强村民对现代化居住观念的宣传，尽快适应这一转变过程。通过大力广泛的宣传，村民对改造政策加深了解，降低其忧虑，提高改造的积极性，使城中村居民自觉地理解和支持改造。除此之外，拆迁部门要切实深入细致的做好拆迁户的思想教育工作，尤其是那些“钉子户”，向他们宣传讲解好拆迁政策，必要时挨家挨户的帮拆迁户分析其中的利于弊，让群众看到村改造给他们带来的实惠，营造一个浓厚、和谐、稳定的拆迁氛围。

（二）因地制宜地解决村民安置问题

安置问题事关村民的切身利益，不仅是一个村民居住的问题，更是一个家庭未来生活出路的问题。到目前为止，我国在城中村改造过程中探索出很多值得我们学习和借鉴的模式。济源市政府可根据各个村的实际情况与特点采取合适的改造方案，坚持区别对待、因地制宜的原则，分类推进，妥善解决好每一村，每一户的安置工作。政府在工作中要严格按照政府规定的拆迁补偿政策执行，绝对不可以自作主张地提升或降低拆迁补偿标准，保证拆迁工作日趋合法化、公正化、规范化。济源市政府对村民补偿安置方案是：村民合法的宅基地上的拆迁补偿、安置以建筑面积为依据。如果选择货币补偿，原房屋二层以下的建筑面积按照市场价格给予补偿；如果选择产权调换的，基本上是按照拆一平方米还一平方米的标准进行安置。②另外，在拆迁前有关部门应详细认真地做好记录，登记好居民宅基地上现有房屋的有效面积，对每户拆迁村民建立家庭档案，确保补偿工作有依据可循。

（三）建立一套完善的社会保障体系

社会保障是城中村改造中的社会阻力，这个实质性问题得不到合理的解决，村民的利益就得不到保障，对基本生存就造成了严重威胁，城中村改造势必停滞不前。据了解，济源市玉泉办事处政府在解决村民社会保障中，都制定了相关的政策。在就业和社会保障方面，政府将改造的村民直接纳入城镇公共就业服务体系，享受免费职业介绍、设立专门机构对其进行职业技能培训，并且可以享受到国家促进就业的小额贷款补贴等扶持政策。在养老保险方面，城中村的村民，可以自己选择参加城镇企业职工基本养老保险或者参加新农保。其中以就业人员的身份参加城镇养老保险的，政府给予本人补贴2/3的费用，其余自己缴纳，但是补贴年限只有3年。达到养老金的年龄时，可与城镇企业职工一样可以按月领取基本的养老保险金。③将转为市民的村民全面纳入城镇居民的教育、卫生、就业等社会管理范畴和失业救济、最低生活保障等社会保障范畴，使村民在改造后不再有住房、就业、医疗、养老等后顾之忧，真真切切的融入城市，适应城市生活，积极参与到改造中来。

四、总结

城中村改造是一个长期的工程，它是以改善村民的生产生活条件为根本，目的在于提高村民的生活水平与质量。因此，城中村改造要坚持“政府主导、村民参与、公开透明”的原则，把城中村改造成为环境优美、设施完善、布局合理的现代城市社区，实现城市建设与经济协调发展，达到共赢局面。

【注 释】

①济政（2010）34号：济源市人民政府关于做好今冬明春“3+1”工作的实施意见。

②③济政（2010）41号：济源市人民政府关于进一步加快城中村改造的实施意见。

【参考文献】

[1]张良.衡水市城中村改造过程中存在的问题及对策[J].现代农村科技，2009，（23）.

[2]钟育强.南宁市“城中村”改造的重点难点分析及对策研究[J].中共南宁市委党校学报，2010，（3）.

【作者简介】