城中村改造对策（精选8篇）
城中村改造对策 篇1
城中村改造的八大困境与对策
2009 年 12 月 21 日 17:01 来源：商都房产网 作者：
金成时代广场 红星蚂蚁 soho 九龙城 锦艺国际华都 大观国际居住区 东方港湾
城中村改造的八大困境与对策 同致行（中国）地产顾问有限公司 城中村的实质是城乡二元经济结构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映，对于城 市化管理者而言是一个必须面对的现实问题，又没有一个现成的可以照搬照抄的模式。全国 各大城市都有大量城中村的存在。比如，北京有城中村 231 个，西安有 187 个，广州有 138 个，南京绕城公路以内有 71 个，太原有 83 个，在郑州，这样的城中村共有 141 个。城中村形成的原因 1.城乡二元体制和政策原因。城中村出现是城乡土地所有制矛盾、社会转型过程中的制度 真空以及法律法规不健全、村落社会关系网络的顽强存续、城市管理疏漏的结果。政府趋利 型的土地征用是导致城中村形成的主要原因； 城乡二元社会保障政策刺激了对城中村空间需 求； 城市就业结构滞涨促进了城中村非正规就业环境的发展； 二元化的市政与行政体制加剧 了城中村的形成。2.城中村是一个类型独特的社区，其存在的经济基础和生存的依赖之源是土地和物业。村 民主要的经济来源是村集体经济分红、出租屋收入以及小规模的商业。村集体拥有大量的土 地、厂房、房产等，以村籍为边界的高收入和高福利的支持、非正式经济体制外的强化促使 城中村问题越来越严重。
3.宗族通常是村落的一个重要组成部分，宗族和村落重叠现象比较严重。宗族文化迟滞了 从乡村聚落到都市村庄的演进。传统观念的文化土壤、都市环境的心理适应以及经济利益的 内在牵引是都市村庄得以存续的条件。城中村存在的问题 城中村在发展中缺乏统一规划，整体建筑非常混乱，村内建筑密度高、建筑间距小，街道 脏乱差；城中村对外交通落后，数千人的城中村往往只有一两条宽度 5 米左右的街道，多以 房屋间距作为不倒，只有 2-3 米；公共配套极度缺乏，没有绿地、公共广场、教育配套等公 建配套；市政管线工程薄弱，各种市政建设极不规范，随意拉线铺管，存在不少隐患；城中 村消防管理时空，到处都是出租屋，若发生火灾，消防车、救护车无法进入；城中村居住人 口复杂，各种刑事、治安案件层出不穷。城中村已成为我国大多数城市科学发展亟待解决的问题。城中村改造是国内城市发展的必 然选择与结果。对于城市的发展具有重大的意义，城中村改造有利于改善居民居住环境，提 高居民生活水平，改变城市形象与面貌，增强城市辐射力和带动力
，不断提高城市知名度和 竞争力；解决城乡并存的二元结构，集约、节约利用土地，盘活土地使用效益，拓宽经济发 展空间，提高居民经济收入；完善社会公共管理职能，优化社会公共管理方式，解决居民的 居住、出行、医疗、教育、社保等保障问题。八大困境及对策 瑞安的新天地成为上海的新名片，南京夫子庙改造重新秦淮风情，深圳华侨城打造成为国 内最成功的主题公园。国内房地产市场上，越来越多的开发企业遇到土地资源瓶颈，城市土 地资源随着开发日益减少，而多数城市老城区的功能及定位重新确立，因此房地产开发重新 已经移到旧城区。然而在旧城的城中村改造中，存在诸多困境，从深层次考虑，这些困境的 成功解决是项目成功的要素。同致行对于城中村改造总结了八大困境。1.改造成本困境 改造成本困境 拆迁补偿费用是城中村改造项目中开发企业投入的一项重要成本，城中村高密度的建筑体 量和居民数量，未开发前期的安置增加的巨大的成本投入。开发企业不但进行拆迁补偿安置，还要承担大量道路拓宽、市政管线等市政配套费用。使得城中村改造项目用于拆迁补偿的费 用在总投资中比重过大，上海世茂滨江花园当时仅拆迁就耗费 22 亿元。因此，拆迁补偿安 置所占的总投资可能高达 50%以上。面对成本困境，开发企业应该进行详细的成本预算和 资金平衡管理，详细计算整个项目的成本收益，在项目周期内，保持资金的平衡管理。2.拆迁补偿困境 拆迁补偿困境
城中村的原村民头脑中有着根深蒂固的“旧土”观念，不愿意离开固有的居住区域。由于这 些村民主要依靠出租房屋维持生计，害怕失去房屋后，自身收益受到影响，因而会过高提出 拆迁补偿标准，而且由于村民数量众多，很难达成一致的补偿意见。在一些城市旧城改造中 就出现了“钉子户”现象。针对拆迁难、补偿难的问题，开发企业必须争取政府部门的配合与 支持，用政府的公信力来主导城中村拆迁工作。3.利益协调困境 利益协调困境 在城中村项目改造过程中，会涉及到诸多利益关系，包括：市政府、区政府、开发商、村 委会、村民等利益主体。如何协调这些利益主体，对于城中村项目的顺利改造十分重要。开 发商与政府的利益关系主要体现在：土地规划、公用配套建设、土地费用返还、项目报建等 方面； 开发商与村委会的利益关系主要是村民安置房建设与选址，最主要的是开发商与村民 的利益关系，主要体现在补偿标准和方式。征求多方利益主体要求，共同商量。4.土地权属困境 土地权属困境 土地权属不清是城中村改造最大
大的制度障碍，经过长时间的积累，城中村土地基本被各种 建筑覆盖，许多建筑属于违规建筑。由于违法行为具有普遍性难以强制拆除，因此一旦承认 其合法性必将加大改造补偿成本并引发新的抢建； 如不承认其合法性，又无法进行拆迁补偿，改造难以进行。在进行城中村改造之前，必须对城中村所有建筑进行摸查，计算出需要拆迁 的总面积以及各种建筑的产权、年代、功能等，为下一步的补偿做好准备。5.容积率困境 容积率困境 城中村改造项目容积率(红线范围内建筑面积与土地面积之比)不提高，开发商无利可图则 无积极性。郑州内城中村平均容积率接近3.0—5.0，要想有利可图，容积率要提高到 6.0—8.0。即使在城中村范围内维持现状的开发强度都难以达到改善城市环境的目的，容积率再提高，不但将牺牲城市环境，市政公用配套的压力也太大。6.规划设计困境 规划设计困境 由于城中村改造项目成本投入高、容积率高、总体量大，因而给项目整体规划设计造成 一定难题，如何来对项目进行科学定位策划成为规划的关键。开发企业一般需要借助于专业 策划公司来进行前期的定位。项目前期根据项目自身的状况、区域特点、周边配套、竞争楼 盘、市场需求等多方面，对项目进行了全新的超前定位与科学规划，实现项目收益的最大化，从而较好解决了项目规划设计难的问题。7.开发周期困境 开发周期困境
各利益主体博弈的时间决定了整个城中村改造项目开发的周期。很多城中村房屋拆迁过 程中，由于开发企业与村民之间矛盾与纠纷并没有很好解决，结果造成了拆迁工作没有顺利 完成，使得整个项目处于停滞状态，后续的开发建设工作无法开展。同时，由于土地面积大 和容积率相对较高，整个项目的总体量非常大，一般在 30--50 万平方米，甚至一些项目超 过 100 万平方米。上述原因造成了城中村改造项目开发周期长，开发周期过长增加了开发企 业资金管理的成本与风险。解决这一困境，需要协调开发企业内部各个部门工作，规划、施 工、报建、销售等部门密切配合，同时开展多项工作，尽量缩短开发周期。8.后期销售困境 后期销售困境 后期销售的困境主要体现在城中村所在区域的市场容量和消费能力与城中村改造项目的 体量、商业住宅比例以及销售价格制定之间是否匹配。在城中村改造项目所在区域的市场容 量和购买力有限的情况下，可能会造成物业供给量大于市场需求的现象，导致项目中大量物 业的空置，使得投资回收期延长，甚至亏损。同时，其他城中村改造项目也可能开始启动，同一区域内的
商品房供应量突然放量，冲击商品房市场。对于项目过程中出现的销售困境，着力于挖掘更大区域范围的客户，把项目的客户放大到整个城市甚至整个省份，同时加速项 目产品的推售，走在其他竞争项目的前面，抢夺有利的销售时机。
——本文摘选自同致行编写新书《城市再造》，本书于 2009 年末在全国出版发行，同致行 历经三年基于中原 600 万平方米城中村改造项目之践行精心编写而成。该书籍是中原首部城 中村改造项目营销实战案例书籍，同致行首次在书中全面解密曼哈顿广场项目营销。
城中村改造对策 篇2
城中村可以理解为城市建成区范围内仍保留和实行农村集体所有制、农村经营体制的农村社区。城中村在户籍、行政、规划、市政配套及教育、环卫、计划生育等方面管理制度与城市相应的制度存在差异。城中村是城市化进程的产物, 是当前许多城市的共性问题, 它的存在不仅严重影响城市的景观风貌和居住环境, 而且使城市宝贵的土地资源未能实现其应有的价值, 造成土地利用率低下和社会公共资源的浪费与分配不公。
先行者实践证实, 城中村改造并非易事, 城中村农民的房屋建造在城区稀缺宝贵的集体土地上, 即所谓的“有天有地”, 他们的主要收益往往来源于房屋租赁, 短期内改变或削弱其既得利益, 并要使其转变原有生活方式, 不是一蹴而就的事情, 因此不能盲目地进行单纯的物质层面改造。要一揽子解决城中村的各种问题, 根本办法应从土地制度和二元管理体制入手, 在符合城市土地利用规划的前提下, 高效发挥土地资源的效应, 妥善安置和保护村民的同城权益, 解决村民社会保障等问题是城中村改造的前提。只有制定相应的政策和具体措施, 才能扎实稳步、循序渐进地确保城中村改造工作的有力推进。
城中村改造是一个全新的课题, 各个城市面临的城中村问题也不尽相同, 许多城市都在针对自身实际在城中村改造方面积极觅求办法, 探索尝试。本文结合临安市城中村现状, 就相关问题进行阐述。
二、临安市城中村的概况及特点
随着城市化进程的加速, 现在临安市建成区面积已经由老城区以太庙山为中心的4.5km2扩展到目前的42km2 (东至望湖路、南至吴越街、西至临西路、北至环北路) 的范围, 城市规模框架基本形成。城市建成区范围在锦城街道辖区内共有人口9.6万 (不包括外来务工人员) , 有12个行政村星罗棋布地分布其中, 分别为新民、竹林、横潭、西墅、东门、胜利、平山、回龙、马溪、青龙、锦桥、西瓜村, 合计农业人口14427人, 总户数6307户。上述村现有耕地604亩, 三产用地901亩, 人均可支配用地仅0.1亩。资产量化有4个村, 分别为新民、胜利、西瓜、东门村。由于土地、户籍、人口、行政管理存在城乡二元体制, 城中村没有真正意义上纳入城市统一规划建设管理中来, 在生产生活、公共管理上有其自身的特征:一是城中村依旧实行农村集体所有制, 农村管理体制;二是城中村缺乏规划, 空间拥挤, 功能紊乱;三是土地大部分征为国有, 村民基本丧失土地, 村民不以务农为生, 村民依赖房屋租赁或集体收益分红生活;四是城中村均衡分布在城区的各个功能区, 人口相对集中;五是城中村居住房屋杂乱无章, 建筑超高, 环境脏乱, 设施不全。临安市城中村的现状特征可以简要概括为“空间布局分散、人口集居复杂、功能配套紊乱、建筑容积率低、环境脏暗乱差、土地效益低下、财产权属模糊、区位要素显著”。
三、临安市城中村改造的必要性
城中村的存在造成土地利用的盲目被动, 土地利用率下降, 影响了城市的区块地产整体价值。外来人口引起的社会治安问题, 村民社会养老保障问题, 所谓第二代滋生的不劳而获安逸思想问题, 无序的居住环境质量问题等对城市和社会的稳定都造成了一定的负面影响。实施城中村改造, 一是城市土地有效利用的需要。临安市建成区内12个城中村, 可以说都占据了城市最显要的位置。从城市的宏观发展而言, 城中村的存在导致了城市中最宝贵的土地资源未能实现其最大的经济、社会和环境效益。在城市从外延式扩张走向内涵式集约发展的现实情况下, 改造城中村, 盘活效益低下的城中村土地是当前城市有机更新的必然要求。二是加快城市化进程的需要。临安市城区是一个沿路围裹村庄式发展的城市, 城中村改造对提高城镇化水平, 改变城乡二元体制, 妥善解决城中村经济制度和社会管理体制, 形成城乡同步发展以及加快城市化进程具有举足轻重的作用。三是城市社区建设发展的需要。城中村是城市一种特殊的社区, 有其特殊性和复杂性, 如果能从根本上向社区居委会转变, 将会促进整个城市的社区建设, 这是社会公共管理制度的形势发展需要。四是城中村自身发展的需要。城中村改造是城中村自身经济和社会发展的需要, 是进一步发展其经济组织形式和缓解当前城中村公共资源分配不均矛盾的需要, 城中村的改造迫在眉睫。
四、临安市城中村改造的路径选择
(一) 改造方式
从临安城市的土地储备和财政实际出发, 可以从两个层面进行改造, 即城中村管理制度改变和物质硬件层面的改变。一是管理制度的改变。包括城中村集体土地改为国有土地, 即集体所有制改为国家所有制;村民由农业户口改为城市居民户口, 村委会改为社区居委会, 城中村村民转为市民后, 其就业统一纳入城市就业管理, 从土地出让效益中让原城中村村民享受城镇居民养老医疗保障;村集体经济改组建为股份制企业, 集体资产量化转化为股份制企业资产。二是物质硬件层面的改变。目前临安市的城中村集体经济, 区位要素和土地储备情况各异, 根据村情实际采用三种方式进行改造:1.拆除旧村建新村, 所谓的重建型。主要指相对集中、又处于城市重点开发区或核心区块的采取这种方法。如临安城区钱王陵区块, 可以将该区块整体拆迁后实行异地安置;2.局部改造, 所谓的调整型, 主要指结合城市公共建设项目的改造同步进行。如横潭村, 根据规划实行新民街西延路侧退建控制, 留足道路建设用地, 路侧地块以村集体为主体, 依据建筑规划需要由村主体动迁建设, 严格控制村规模的发展。3.基本保留, 所谓的控制型。指基本保留建筑和基础设施的城中村, 如东门村、胜利村, 该村的农民居住点设施功能和建筑外观整体良好, 村内不足之处由村或村民自筹资金局部维护改造。物质层面的改变同时需要深入探讨相关问题:一是在改造过程中要变被动拆迁为主动拆迁;二是制定城区拆屋异地新建政策;三是改造中的村要以“疏”为主, 分流聚居, 避免新的城中村的出现;四是为缓解行政管理压力, 现有建成区行政区划规模可作适当调整。
实施以上措施都会面临两个问题:一是资金筹措。资金是城中村改造顺利进行的重要保障, 以目前城市的财政状况不可能对城中村改造工作大动干戈, 所以必须找出城中村改造的最佳路径。当前城中村改造主体模式有:一是村集体经济主导, 非市场化的社区改造模式。二是政府主导, 半市场化的旧村重建模式。三是开发商主导, 市场化的综合开发模式。应该说这三种模式发挥的作用都不同, 适应的范围和对象不同。二是思想观念的改变。虽然城中村农民基本丧失了土地, 但农民对地的依赖依旧强烈, 由于城市在前一阶段的土地征用过程中没有为失地农民妥善解决养老保障问题, 使农民对当前的土地征用和房屋拆迁工作在思想上存在抵触和怀疑, 这里需要政府全方位耐心做好村民的思想工作, 让其认识到改造的必然和好处。
(二) 改造的切入点
城中村问题是当前和今后城市管理的头等大事、难事。如果不制定政策、研究对策, 困扰城市的不利因素会继续蔓延到城市的各个方面。目前临安市城中村改造面临着两个障碍:一是资金缺乏。如果对城市12个城中村270万平方米城中村建筑面积进行拆除, 就需要80个亿, 令人咋舌的庞大资金使政府望而生畏, 所以必须在资金问题上探求新的筹措办法。二是村民阻碍。可以说城中村村民很少有贫穷的, 村民的经济来源大大超过城市居民的收入, 如果在改造过程中中断他们的房租收入, 剥夺其既得利益, 城中村改造将困难重重。
研究认为, 破解这两个难题的根本办法是要做好土地文章, 充分发掘村级土地的储备, 包括三产用地。通过盘活土地, 提高土地利用率, 改变土地利用结构, 让村集体经济壮大, 让老百姓受益, 城中村改造才能顺利进行。
本研究以临安市马溪村旧村建设为例, 佐证临安市是否可以走这条城中村改造的路子。马溪村在2007年通过实施马溪苑安居工程和建设科技产业基地, 自筹资金进行旧村改造, 项目的实施不仅改变了村容村貌, 而且多有盈余, 为村下一步改造积累了原始资金;通过开发三产用地, 建设科技孵化基地, 以租赁形式吸引企业落户创业, 做活做强村集体经济文章, 带动循环经济, 盘活资源, 使村集体经济得到了可持续发展。从中可以借鉴的经验:一是要靠村集体主导。在二元体制下, 城中村实际与城市管理相脱节, 所以确定城中村改造的主体非常重要, 如果由开发商主导城中村的改造, 其矛盾会变得非常尖锐, 改造工作会变得非常被动。若由村集体充当改造主体, 村民的障碍问题可以迎刃而解, 村集体代表村民利益, 改造之后村民是最大收益者, 村民就会有动机参与和出谋划策, 有利于改造工作的推进和项目实施的合理化, 所以“坐地主体”在城中村改造中有其社会必要。二是要靠土地资产经营。在城中村改造中, 拆迁安置补偿, 改造工程实施都需要资金支撑。实践证明, 当前最可行的办法是利用村集体土地发展村集体经济, 由政府出台政策, 置换土地或变换集体土地为国有土地, 用土地和房屋抵押贷款, 以土地换资金的方式进行城中村改造, 从土地运营中解决村民的社会保障和村集体经济发展的资金困惑, 又以集体经济的收益解决村民的生存生活问题。三是要靠完善政策保障。城中村改造完全依赖政府是不现实的, 只能出台相应的优惠政策, 如土地性质变换、产权确认、拆迁安置、社会保障、审批税费、土地出让等政策, 只有政策出台了, 改造的主体才会变得多元化, 村民的参与热情和市场的投资热情才会与日俱增。
五、临安市城中村改造的基本思路和目标
(一) 基本思路
城中村改造应遵循“试点先行、逐步推进、一改到底、确保稳定”的原则, 本着“谁开发、谁受益”的指导思想, 主体确定, 资金自筹, 根据城中村现状的土地利用、住户、人口、区位优势、硬件配套, 明确村的改造类型和新建住宅、产业、开发等用地的建设规模, 按照城市规划的要求进行各类用地的选址和布局, 最后组织实施。改造的前提保障:一是先改制, 后改造。以改制为前提和突破口, 对城中村的户籍、土地、集体资产、规划和市政管理、社会保障等方面提出一揽子解决意见, 实行村民改为居民, 村委会改为居委会, 集体土地改为国有土地, 集体经济改为股份公司的“四大改变”。通过改制将城中村纳入城市一体化管理。二是“一村一策”。可以说城中村改造是一次利益的再分配, 势必会影响一些村民或村集体利益, 以政府的行政命令干预或强制实行是行不通的, 必须以村集体组织为主体, 村集体经济为主导, 依据城市规划的要求以及村情实际和村民意见, 制订相应的政策, 因地制宜地进行改造。
(二) 目标计划
城中村改造要按照“规划统一、政策保障、综合开发、分步实施”的原则, 依法保护集体经济和村民的合法权益, 统筹兼顾村民、村集体、街道、市政府四方利益, 有计划、有步骤地将城中村改造成现代化的文明社区。通过城中村的改造, 解决城中村历史遗留问题, 完成农村城市化的最后一个步骤, 使其融入城市, 彻底完成农村的城市化过程, 完善城市结构形态, 提升城市功能, 提高城市建设总体水平, 改善人居环境, 使村民感到改造后的生活质量比原来好。基于上述要求和临安市城中村现状实际, 建议将钱王陵园周遍区块、横潭村新民街西延和沿苕溪区块、西墅村万马路北延区块、平山村大学路北延区块的城中村改造列入计划。横潭村改造可以列为重点, 建议该村先行试点。如果跳出建成区范围, 可以将城市规划区范围内的锦南新城区块也列入计划, 后者区块是城市新的功能区, 区位优势明显, 规模开发余地大, 土地利用率较高, 改造前期成本较低, 部分基础工作已经完成, 所以建议政府牵头协调实施上述城中村的改造与建设。
六、结语
城中村的问题是多方面造成的, 其改造的必要性和紧迫性是不容置疑的, 而改造涉及的问题也是不争的事实, 所以城中村改造既势在必行, 又任重道远。其改造工作是一项政策性强、工作量大的系统工程, 涉及国土、建设、财政、发改、民政、公安、社保、街道等部门, 必须统一思想, 统一认识, 在政府指导下结合村情民情实际, 制订具体的改造方案和工作进度, 按照职责分工, 明确责任, 密切配合, 克难攻坚, 才能确保城中村改造工作的顺利完成。
注:文中城中村改造后的新貌照片由董立新拍摄。
参考文献
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“城中村”改造难题破解对策思考 篇3
一、当前我国“城中村”改造面临的主要问题
一是村民观念层面的问题。包括“怕吃亏”心理、传统的居住理念阻碍居住方式的转变、对改造后生活缺乏保障的担忧、对兑现改造承诺的担忧、少数村民唯钱是图阻碍改造进程。二是利益分配层面的问题。“城中村”改造中的矛盾还集中出现在利益再分配时，也就是利益在集体和个人、个人与个人之间如何再分配、再调整的问题。三是改造操作层面的问题。包括党员、干部在思想认识上存在一定的差异、改造建设成本高昂影响财务平衡、改造经验不足影响公平效益。
二、平稳推进我国“城中村”改造的意见与建议
（一）统一认识，形成机制，奠定“城中村”改造的组织保证
一要抢抓机遇、遵循科学、勇于担当。要认清形势，树立信心，明确认识到“城中村”改造既是挑战又是机遇。既要有抢抓机遇、勇于担当的勇气，也要有科学决策、按规律办事的智慧。
二要从组织人事入手，形成机制。村级组织要抓好“城中村”改造工作的组织领导管理工作，保证党员、干部、村民代表和相关部门积极配合解决“城中村”问题。组建一套专门班子，制定一套适合本村情况的工作方案，形成一套科学、完整的改造规划。
三要协同配合，构建高效推进机制。地方政府在“城中村”改造过程中，做好领导和服务，为每个“城中村”设计好未来远景，做好指导、规划、宣传、联系等工作，让“城中村”改造成为一种在政府指导下的村民自治建设行为，改造过程成为在政府的统一领导和精心组织下，协同配合，高效推进的行为。
（二）观念引导，激发村民积极参与
一要做好居住理念、生活环境、经济效益、政策发展四方面的引导。从居住理念上引导：要做好前瞻性的引导和教育，全面宣传现代居住理念，从根本上转变村民的思想意识。从环境上引导：实施“城中村”改造，可以从根本上改变“只见新房不见新村”的现状，彻底整治农村“脏、乱、差”环境，杜绝农民滥建出租房导致社会治安恶化的现状。从经济上引导：要通过巧算经济账，让村民认识到通过“城中村”改造，村民经济收入将持续稳定增长，保障将更加完备。从政策发展上引导：进一步创新相关政策，强化推进“城中村”改造的政策导向，创新工作思路，完善方案，最大限度地保证公正公平。
二要鼓励村民积极参与。充分尊重民意是做好“城中村”改造的一条不变规律。我们应当充分发挥村民代表、党员、回村大学生、社会贤达、企业主等的引领作用，充分发挥村民的自治作用。当“城中村”的改造成为村民自治行为后，对那些不愿拆迁、妨碍拆迁的村民形成被村民“千夫所指”的态势，让改造成为民众自发的行为，解决强制拆迁这一瓶颈。
（三）规划先行，强化政策保障
一要严格规划控制，引导“城中村”良性演变。控制“城中村”现有的规模，不再审批新的宅基地。重点控制用地性质和控制主干道两侧重要建筑，严禁非法建设永久性建筑物。
二要高起点编制城市规划，做到控制性规划全覆盖。规划应充分考虑城市功能、基础设施的发展水平及城市容量的适度控制标准，确定城市基础设施布局和建设开发时序，在宏观层次上发挥对城市未来整体地价、房价的引领作用。
三要注重提升建设的质量和品位，提高规划、设计、建筑水平。根据“城中村”周边城市功能类型进行个性化设计，制订个性化的改造方案。
四要完善和落实各项保障措施。在“城中村”改造中，要逐步探索并推行农村经济合作社股份制改造，完善和落实经济政策保障措施，推进农民“四金”（薪金农民、保障金农民、租金农民、股金农民）化发展。
（四）因地制宜，选择合理开发模式
归纳兄弟省市改造经验，开发模式主要有三种：一是村集体以“城中村”改造的名义自行组织开发建设。二是由开发企业独资或者由开发企业和农村集体经济组织合资合作进行“城中村”改造。三是名义上由土地储备机构实施拆迁，实际由土地储备机构委托开发企业垫资拆迁。这三种模式各有利弊，需要我们因地制宜，在广泛征求群众意见和建议的基础上，不断总结探索合适的开发建设模式，从而推动我国“城中村”改造工作平稳有序进行，真正使广大群众受益。
城中村改造 篇4
本报海口2月22日讯（记者范南虹）广西北海珠海路，道路两边的南洋骑楼内，是酒吧、咖啡厅、餐厅，倘佯其中，有一种时空错换的迷离与惊喜；海口也有一条这样的老街，骑楼里却少了珠海路骑楼闲适的风韵雅致。
“这是因为海口旧城区改造不到位”，省人大代表邢诒川告诉记者，今天下午，他为此向大会递交了《以人为本，有效推进旧城改造工作的建议》。
旧城改造迫在眉睫
邢诒川说，海南自然风光优美自不待言，但海南的城市面貌却跟不上旅游的发展。在海口还有不少脏乱差的城中村。
邢诒川对此进行了认真调查。据他介绍，海口市的城中村及环境较差的街区近80个片区，占地面积10余平方公里，涉及居民约22.4万人，占城市人口的20%。这些城区和城中村多在市中心，如道客村、博爱路一带等，这些旧城区违规用地和违章建筑比比皆是，人居环境恶劣，脏、乱、差现象严重，安全隐患大，许多建筑年久失修，一旦发生较大的灾害，后果不堪设想。据统计，海口市今年一季度发生的火灾主要集中在老城区。
“不独海口有很多旧城区，三亚以及一些市县都存在这样的问题，与国际旅游岛建设发展严重不符，旧城改造刻不容缓。”邢诒川说。
改造不必都大拆大建
“旧城改造不应只是把街面和外墙粉刷一下、装饰一下就大功告成。”在邢诒川眼里，旧城改造是提升旧城区居民的生活品质，是推动城市发展，是国际旅游岛旅游梦想的诉求表达，“所以，要有长远的眼光，要有科学合理的规划，要从内至外地进行改造。”他认为，旧城区的改造是因地制宜的，不必都是大拆大建，要根据旧城区原有的建筑、区位、居民习俗等，进行科学合理的规划。他希望海南能通过旧城改造，沉淀出海南独特的民俗文化，提升城市品位，让游客在欣赏海南自然之美的同时，也能感受海南独特的城市之美。
应鼓励企业参与改造
“改造旧城区，只要政策到位，政府不用花钱也能成功完成旧城改造。”邢诒川在《建议》中提出，旧城改造可以采用市场运作的方式，让企业和旧城区居民共同来推进、完成旧城区的改造。
“政府独家运作旧城改造，弊端很多。”邢诒川说，工作方法单一，资金滞后，人力不足，政府既当旧城改造的“裁判员”，又当旧城改造的运动员，不是很妥当。
作为海南现代科技集团董事长，邢诒川正在努力尝试改造海口市龙华区丁村，希望将这一片区打造成社会主义新农村。
邢诒川建议要以完善城市功能、促进城市发展为目的，对全省旧城改造进行整体规划，科学制定改造方案；采取“政府主导，企业参与，市场运作”的模式，大胆引进社会资金，鼓励企业参与旧城改造；出台优惠政策，制定合理的供地方式，维护投资人合法利益；改造旧城，不忘民生，要以人为本，在制定拆迁补偿等相关配套政策时，向旧城区居民倾斜。
广州城中村改造 篇5
2010-07-27 11:36:13 浏览次数：619
记者探访改造进展最快的城中村发现，保证村民的收益是成功的关键
在猎德村李氏宗祠里，几个村民在兴致勃勃地踢着毽子，她们身后，几十栋高层建筑已经脱去“绿衣”，整齐划一地矗立在珠江边上，这就是猎德村复建房。今年国庆前，猎德村民将正式回迁至复建房，一个更加融入现代城市生活的新型城中村将展现在人们面前。
猎德村
改造后什么样？
正在装修国庆前回迁
时下复建房可以说是村民讨论最多的话题之一，对于搬进新居，大家普遍充满了期待。
有37栋高楼是珠江新城最大住宅区
“现在正在赶工期，主要是装修部分，弄好了大概就可以交付给村民了”，在猎德村新的祠堂口，猎德村委的工作人员林先生向记者表示。记者在猎德村看到，封顶多时的几十栋复建房，绿棚已经基本拆除，新的猎德村全貌已经展现出来。从现场来看，猎德村复建房北起花城大道，南至临江大道，西临猎德大桥，东至海清路。据介绍，整个复建房占地面积约14万平方米，总建筑面积约93万平方米。建成后的猎德村将是珠江新城里最大的住宅社区，有37栋高层住宅建筑，此外还有目前已经建好并投入使用的祠堂和池塘等。
“去年就看了样板房，今年3月样板房又对村民开放了一次，看过之后觉得很漂亮，很满意。”在祠堂踢毽子的一位阿姨向记者表示。
不输豪宅：入户花园、阳台、套房俱全
据她介绍，复建房里入户花园、阳台、套房等等一应俱全，与珠江新城的豪宅不相上下。复建房装修标准为720元/m2，仅统一安装的品牌橱柜就过万元一套。林先生也表示，由于复建房的面积并没有像普通商品房那样算上公摊面积，因此房子看上去更大，这也是村民比较满意的地方。据村民表示，农历8月前，也即差不多国庆前村民将回迁至复建房。
而猎德村桥西安置区的一边，一排排复古的建筑让人恍如来到了江南小镇。村民向记者表示，这将是以后的风情街。风情街从新猎德村的池塘一直延续至珠江口附近，一色的青砖小楼，十分有岭南风情。据介绍，这里以后将融入美食、旅游购物、酒吧、茶庄等休闲功能。
融入现代城市生活的新猎德已经开始展现在人们面前。
猎德村在传统与现代中保持着平衡。
青砖小楼十分有岭南风情。
建成后的猎德村将是珠江新城里最大的住宅社区。
改造模式 卖地集资
“三三制”分配
“猎德村改造是相当成功的”，天河区负责城中村改造的有关人士向记者表示。猎德村是广州第一个有开发商参与的城中村改造项目，被誉为“城中村改造的典范”。据了解，当初猎德村的改造思路很清晰：政府完全不投资，由猎德村划出一块土地拍卖给开发商，再使用拍地所得资金进行城中村改造。而土地则按照“三三制”原则进行分配：三分之一的土地用作商业，三分之一用于村民安置，三分之一作为集体经济的预留地。在村民安置方面，基本采取“拆一补一”的补偿方式——村民房屋回迁安置采用阶梯式安置方法，以四层为上限，即按证内基建面积不足二层的可补平二层，以此类推，四层及以上的按证内合法面积安置回迁。猎德村试点的意义在于，一方面在资金筹措上走出了一个新模式——卖地集资，使政府在拆
建过程中几乎不需花费一分一厘。另一方面，虽然改造引入了社会资金，并由村集体引进开发商参与，但这与传统的开发商主导改造模式不一样。
成功秘诀
租金至少30元/平方米村民收入有保证
以村集体为主角与开发商进行谈判，村民的利益诉求能得到很好的体现。“很多外地城市的有关部门来猎德考察，对于这里的改造赞不绝口，但是又认为猎德经验很难学习”，该人士向记者表示。据他介绍，猎德村改造的成功，有两个很难推广的地方，一个是政府不与民争利，而是完全由村来主导，另一个就是猎德村位于寸土寸金的地方，土地价值高，可以支撑起这么大规模的改造。猎德村的改造十分成功，也获得了村民的支持。“以前很多人靠出租房屋生活，改造时不少人担心失去生活来源，但是看着崭新的房子，这种担心也慢慢少了”，一村民向记者表示。据了解，“拆一补一”安置方式，使每户村民都能够得到不止一套的回迁住房，换得复建房最多的一位村民，换到了近1800平方米，共有十几套房。除了自己居住外多余的将用来对外出租，虽然房间数量没有以前的握手楼那么多，但是村民在看到复建房后，对未来的租金水平相当有信心。据村民预计，复建房的租金不会低于30元/m2，这么一算，收入并不低于以前。
另据了解，猎德村改造中还尝试了新的做法，就是由村民自己选择安置房的土地性质，也就是说村民可以自己决定安置房转为国有土地或者继续保留集体用地的性质。目前的猎德村复建房的土地又是哪种性质的呢？据天河区的工作人员介绍，猎德村复建房仍选择保留集体用地性质，因为村民普遍反对将土地转为国有性质。其原因在于很多认为集体土地可以传给子孙，但国有土地只有70年产权。另外，村里也担心村民会变卖房产，从而失去了居住地或者生活来源。
杨箕村
现场探访
东边先行开拆尚有商户营业
两个多月的时间，从4万人蜗居的盛景到几近空村的冷清，地处广州CBD的城中村杨箕，在7月1日8时正式拉开了整体拆除改造的序幕，在不久的将来，这里将被改造为高楼林立的住宅群，曾经低矮的握手楼将彻底消失。
日前，记者来到杨箕村发现，位处广州大道边首批开拆的多栋房屋已基本拆完。但靠近中山一路、杨箕村小学附近的村落，则尚未开拆，而且依然有极少的商户尚在营业。一位50多岁的大叔面对记者提出的“这里马上就要拆了吧，您还不赶紧搬啊”的提醒，不耐烦地回了一句：“还没那么快”，就匆匆返家，并随手关紧了大门。
记者发现，尽管这一片还没拆，不过，九成以上的居住者都已经搬离了。而且连门、窗甚至
是电线等一些可拆可卸的物品也都已经全部清空。多条街巷被木料、瓦砾、玻璃等垃圾杂物堵塞，令现场有一种满目疮痍之感。在村中行走，除了能发现零星的几位老人家之外，剩下的就是背着大口袋的收买佬了。
在杨箕村不时见到搬家的车辆出入。
仍有商户在营业。
村中大部分居住者已经搬离了。
用于出租村民偏爱40平方米小户型
杨箕村的租户为寻找新的住处而烦恼。而对拆迁户而言，则为了选择多大面积的回迁房而拿不定主意。据介绍，按照改造补偿方案，杨箕村所有房屋用地为宅基地，均按住宅用途予以补偿安置。改造拆迁原则上按有合法产权证明部分的建筑面积“拆一补一”，以回迁安置后成房屋的套内建筑面积计算，也就是说不计算公摊面积。“1平方米补回1平方米”，回迁的户型以方正的小户型为主，包括六种：40平方米的一房一厅，60平方米的两房两厅、72平方米的两房两厅，85平方米的三房两厅、95平方米的三房两厅，120平方米三房两厅。记者采访中了解到，对于住了几十年狭窄小楼的村民来说，不少村民都对三房两厅的户型表现出较大的兴趣，但同时也有部分的村民偏爱一室一厅的小户型。
一位张姓村民就透露,补偿面积约有200平方米，打算要95平方米的房子作为自住，再想要3间40平方米的小单间用作出租。张先生坦言，他不想要其他的户型，因为在杨箕，一直都是三四十平方米的小单间最容易出租。村民李太太也说：“我的房子以后不会卖，只会出租，虽然说60平方米的两房单位也很实用，但却不好租。所以我肯定不要60或72平方米的两房单位。现在就是担心40平方米的一房一厅到时不够分。因为回迁房将按照‘先签约先选房的原则’，根据被拆迁户签订安置协议的时间顺序，采取抽签或摇珠方式确定。到时谁知道我的抽签号靠不靠前啊？”李太太叹息道。
从张先生和李太太的话语中不难发现，村民更喜爱的是容易出租的小户型。但如果回迁的房屋以小户型设计为主导的话，那么，在设计上如何达到既合村民心水、同时兼顾舒适、且通风采光的功能，这却是一个考验开发企业功力的难题，值得开发企业多花工夫去研究、规划。
若仅是按户型面积组合而成的粗糙规划，则建成的极可能只是拔高了的城中村，那也就丧失了旧改的意义了。在这点上，记者以为，相关政府部门应该从紧把关。
改造模式
分融资地块和复建地块整体拆除重建
据越秀区房管局相关人士介绍，杨箕村将采取整体拆除重建方式改造，预计需资金20亿元。其中，改造分为融资地块及复建地块两大部分，复建地块用作村民回迁安置房建设，融资地块由集体土地转为国有土地后，通过土地公开出让，筹集改造资金。
对于之前有媒体报道的富力地产有兴趣加入杨箕村改造，而且已经带村民去花都样板房看过户型的传闻，富力地产的相关人士不愿做任何表态。越秀区房管局相关人士就表示，不仅富力地产，广州有相当多的地产商都有兴趣参与，但是必须经过招投标。
城中村改造的问题 篇6
城中村，原为农村，因城市扩建而被包围，但还具有农村的一些特点，比如村民具有宅基地。宅基地属于集体所有，村民享有对宅基地的个人使用权，宅基地上所建房屋，属村民私有，神圣不可侵犯，故若村民不许可，任何人无权拆迁村民的房子。若没有什么重大或特殊问题，宅基地或者宅基地的使用权也不能随便被剥夺，纵使强行剥夺，但宅基地上所建房子，则不能随之归公，村民有所有权和处理权，乱动村民房子，属违法甚至违宪行为，决不能以权力或者其他手段进行胁迫或强行处理，对于属于私人财产的建筑物的补偿，不能由相关部门私自规定，要把村民作为平等的谈判对象进行协商。土地受益问题
宅基地属于集体所有，也就是属于村集体，土地管理法规定村民一户拥有一处宅基地，因此宅基地被征用，除了补偿其上的建筑物外，还应该另分宅基地，如果不另分宅基地，则应能得到相应补偿或者能从放弃的宅基地上获益。土地所卖之款，应属于村集体所有，可以以多种形式均分给村民，至少不应该有其他什么单位从中受益，如果归到大集体，则应归于中央财政。有关土地部门也只具有土地管理权，没有所有权，不能随便买卖土地，让他人受益而把卖土地所得款项落入自己名下。工程承包人问题
改造城中村，可能主要出于市容方面的考虑，若如此，改造任务，毋需给其他人，村集体自身也可以改造，改造成符合规划的住宅小区。作为失去宅基地的补偿，村民可从房屋的出售或出租中获益。其他公司可以承包楼房建造任务，给其支付相关劳务费即可，建成以后楼房所有权与他们没任何关系。现在许多城市把村民宅基地卖给房产开发商进行改造，让他们经营受益，感觉其中问题不少，这也不属于征做建设用地的范畴了。小产权房问题
小产权房一度热了一阵，主要是价格比商品房便宜得多，而中国穷人多。但是有个问题，就是房产商买了使用权的土地，上面盖的房是商品房，而村民具有更长使用权的土地，盖的房子为什么是小产权房呢？难道自己具有终身使用权的土地，还要自己掏钱再买使用权才行？难道请房产局过下户，房价就能翻上几倍？显然里面存在很大问题。国家或政府征用集体用地，价格便宜得多，一亩地是邻近耕地年收益的10倍左右，一亩地年收益1000元，则一亩地价值只有1万元左右，但是按市场价，则是数百万元，错了数百倍，这也是房价飞升的一个原因吧。既然买卖的是村民的土地使用权，出让金同样归村民，村民能否不要出让金而直接要下这块土地的使用权？就是自己不要钱了，要自己的土地使用权，显然和房产商买使用权一样，对国家和政府应该是没有什么差别。土地使用权，可以给房产商，当然也可以给村集体，财政需要交什么费用，村集体也上交，只是把小产权房变为大产权房而已，显然这不需要多少钱，但是房子价格却可以降许多，可以以小产权房的价格出卖商品房，对村集体利
城中村改造对策 篇7
关键词：城中村改造,问题,措施
随着城市建设的发展, 城区功能的转变, 处于市郊的农村被逐步纳入了城市建设的范围, 形成了“城中有村”的格局。城市建设牵动城中村土地的快速升值, 致使城中村在改造过程中面临着诸多难题, 影响了城市经济的科学、全面、协调和可持续发展, 在整体上延缓了中心城区经济开发和发展的步伐。因而, 改造城中村是实现农村城市化和推进城市现代化的需要, 是改善环境、提高人民群众生活的内在要求, 更是构建社会主义和谐社会的重要举措。
一、城中村的概念及形成原因
所谓“城中村”是指在城市高速发展和扩张进程中, 农村土地全部或部分被征用, 村民仍居住在原始村落基础上自发建设而形成的村庄。其在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。
究其形成的原因:从主观上来说是由我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的。城乡二元管理体制, 是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式, 二元所有制机构是指城市的土地属于国家所有, 而农村的土地属于农村集体所有的制度。在一些城中村内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行、共同发挥作用的“边缘社区”。在客观上就造成土地的快速升值, 村民依靠出租土地或者房屋谋生的结果。
城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”, 由其产生的负面效应也正日益显现和扩大, 严重影响了城市的健康发展和社会进步。因此对城中村的改造就显得尤为重要。
二、城中村改造的重要意义
(一) 城中村改造有利于推进城市化进程, 提升城市品位和竞争力
城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力, 是社会进步的重要标志。现代化城市要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。但是, 城中村杂乱无章的建筑, 脏、乱、差的生活环境, 在很大程度上影响了城市的形象, 拉低了城市的品位, 影响了城市城区整体功能的发挥。通过对城中村的改造可以做到:一是不断拓展城市空间、日趋完善城市功能, 有效提升城市品位, 共建共享城市现代文明成果;二是加强城市管理, 改变城中村的现状, 促进城市形象的改善;三是进一步发挥城市的辐射带动作用, 促进城乡共同繁荣发展, 推动经济社会又好又快的发展。
(二) 城中村改造有利于提高人民群众的生活质量
由于历史原因, 绝大多数城中村的配套设施不全, 使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾处理等方面存在着极大的安全隐患, 严重危及村民的生命财产安全。村民虽然生活在城市, 但其生活环境和生活质量不可与城市居民同日而语。通过对城中村的改造, 使得城中村与城市实行无缝对接, 将社区建设纳入城市建设的统一规划和管理, 改造提升基础设施, 采取有力的措施综合整治周边环境, 从而提高社区居民的生活质量, 改善人民群众的生活环境。
(三) 城中村改造有利于拉动经济增长, 提高土地的集约利用
城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展, 扩大投资需求, 尤其是吸引社会资本参与城市建设, 对于扩大内需, 增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求, 拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时, 通过城中村改造能够集约、节约利用土地, 盘活土地使用效益, 拓宽经济发展空间, 带来城市环境的优化升级, 从而推动城市经济健康有序地发展。
三、当前城中村改造过程中存在的问题
(一) 从农民角度出发, 主要体现在以下几个方面
1. 存在潜意识的抵触情绪。
失地农民受到旧的思想认识和生活习俗的影响, 对城中村改造存在一种潜意识的抵触情绪。在他们看来, 虽然城市生活令他们向往, 但是更多的担心是来自失去赖以为生的土地后的生活问题。大多数村民受教育程度低, 缺乏劳动技能, 导致在劳动力就业市场上缺乏竞争力, 生活没了着落。同时, 对将来成为市民是否能享受到养老保险、医疗保险、失业保险等一系列社会福利问题都存有疑虑, 多重的心理压力影响了农民对城中村改造的积极性。
2. 部分被拆迁的农民对补偿标准不认同。
城中村的改造, 影响最大的就是农民的利益。将原来旧的农村景观变成新的城市景观, 要拆掉农民的房子, 征用农民的土地, 房屋拆迁和土地补偿标准的制定就成了关系“城中村”改造能否顺利进行的关键性问题。由于拆迁周期长、跨度大, 导致各区块补偿标准执行不一, 有时差异较大, 甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致。当拆迁补偿低于村民的预期时, 就认为补偿标准太低, 不配合拆迁改造工作, 拒绝拆迁。更有甚者认为多闹多得、不闹少得, 对补偿款漫天要价, 纠集部分人群集体上访、越级上访, 以暴力阻挠拆迁改造工作的正常进行。
3. 投机主义乘风, 增加改造工作难度。
随着城市化进程的进一步加快, 新增建设项目陆续开工以及大量的务工人员的涌入, 土地价值迅速提升。村集体组织和村民受利益的驱动, 私搭乱建、违章建筑屡禁不止。当闻听某一地区划入拆迁改造范围, 这一区域的一些投机主义者趁机加建、抢建, 各类地面附着物随之密集出现, 导致拆迁成本骤增。在拆迁中普遍存在“拆不动”和“拆不起”的现象, 加大了城中村改造工作的难度。
(二) 从政府角度出发, 主要体现在以下几个方面
1. 拆迁工作人员对改造工作认识不够充分。
城中村改造是个复杂的系统工程, 涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面。随着工作难度的不断加大, 参与拆迁工作的一些单位和干部职工的思想波动起伏较大, 主要表现在:一是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足, 在思想上没有引起足够的重视, 对于工作中的突发事件没能采取有效的应对措施;二是遇到群体性上访时, 在反复做工作无果的情况下, 部分干部和工作人员产生畏难思想, 始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定为借口拖延工作;三是对拆迁改造前期宣传引导工作不到位, 没有营造出和谐拆迁的工作氛围。
2. 土地利用率低, 土地资源浪费严重。
由于我国实行土地的二元所有制结构, 城中村的土地归集体所有。在拆迁改造过程中, 政府可以征用作为农民生产资料的农用地, 但难以征用作为生活资料的宅基地, 开发商也就无法介入城中村的整体性改造开发, 而只能留给农民分散地进行粗放式开发。随着改造工程的不断深入, 城中村建设用地的无序和凌乱开发使得拆迁改造工作陷入难境。形不成开发的规模效应, 破坏了土地利用的整体性, 造成城市土地资源的严重浪费, 使得管理长期处于混乱状态, 在很大程度上破坏了城市的整体形象。
3. 规划周期长, 改造资金筹措困难。
由于城中村改造工程量巨大、工期长, 需要动辄上千万甚至上亿的改造资金。遇到成片土地的开发往往会涉及到多个城中村的拆迁改造, 由于每个村实际情况的差异, 使得规划、改造的周期往往超过预期, 拆迁改造工程进展缓慢。尽管, 城中村集体经济实力相对较强, 但投资能力毕竟有限。政府不可能大规模的直接投资, 一般只能在公共基础设施配套建设上给予适当的支持。开发商的介入虽然是条较好的融资渠道, 但是开发商会更多地考虑投入和收益的比例问题。资金如何筹措关系到改造工作能否顺利进行。
4. 经济利益分配问题影响改造工程进度。
城中村改造不是一个简单地拆除、重建的问题, 参与的主体包括政府、开发商和村民。各主体利益倾向不一致, 参与改造的意愿表达能力也不同。因此, 改造城中村的过程注定就是一个复杂的、多方利益博弈的过程。通过对城中村的改造, 可以为政府赢得良好的投资环境, 树立良好的城市形象, 提升城市品位;可以为村民赢得良好的居住环境和现代文明生活;可以让开发商从中获取可观的收益。但是由于三者主体地位的不平等, 使得各方在利益分配上不对等, 追逐利益的最大化造成三者之间存在利益的博弈, 在很大程度上影响了城中村的改造建设。
四、推进城中村改造工作的措施
(一) 提高认识, 深化理念
城中村改造是贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求, 是统筹城乡发展, 加强城市基础设施建设, 完善城市功能, 提升城市品位, 推动城市健康发展的重要内容。为此, 广大社会成员要逐步树立四种意识:
1. 城市意识。
引导群众要摒弃封闭、落后的小农意识, 树立城市意识, 要把自己作为城市的主人, 融入到现代城市文明当中, 各地各级政府要加大行政推行力度, 加强宣传教育, 全社会特别是各级领导干部要深化和提升经营城市理念, 为城市化进程的不断加快打下牢固的思想基础。
2. 民生意识。
城中村改造从根本上讲就是解决民生问题, 通过对城中村的改造, 让村民充分意识到此举既可以改善群众生活的居住环境, 又可以创造更多的发展条件和就业机会, 彻底消除他们心中的疑虑。
3. 机遇意识。
各地抓住机遇开展城中村改造建设, 为的是通过改造升级城市形象, 吸引更多的外来投资, 拉动当地的经济发展。因此, 一定要居安思危, 要有早改早主动, 晚改就被动的意识。
4. 责任意识。
参与拆迁的工作人员要增强责任感和使命感, 加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”拆迁原则的宣传力度, 使与被拆迁人利益相关的法律法规深入人心。对工作不力的单位或个人实行问责制度, 努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。
(二) 完善规划编制, 分布实施, 突出重点
规划是城中村建设和发展的“蓝图”, 是改造和管理城中村的基本依据。建设好城中村, 首先要把城中村改造的总体规划编制好, 充分发挥规划的先导作用, 调整土地利用结构, 最大社会效益和经济效益地使用土地。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、分步实施、有序推进”的原则, 将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系中, 根据城市总体规划、年度住房建设计划编制城中村改造总体规划。统筹规划建成区与城中村基础设施和公共服务设施, 完善城中村所在地的道路交通、给排水、电力、燃气、垃圾收集等设施系统。针对群众反映较为强烈的区块, 将其列入先期改造重点, 使之真正成为民心工程。在改造过程中采取积极、稳妥、有序的方法推进, 争取广大群众的理解和支持, 尽量减少对城市社会、经济的消极影响。
(三) 选择适当的改造模式, 拓宽融资渠道
由于我国各城中村的文化、地理、经济状况等方面存在不同程度的差异, 针对不同地区、不同类型城中村的具体情况, 制定不同的策略, 以多种改造模式对城中村进行改造。选择整体改造模式能使城中村与城市快速融合, 但所需资金量大, 启动困难。选择局部改造和调整改造所需的资金量小, 但不能彻底改造城中村。无论采用哪种改造模式, 都一定要慎重, 要多方面、多角度分析论证后再决定实施。而强大资金的保障又是城中村改造建设顺利实施的坚实后盾。在融资渠道尝试多元化, 探索成立城中村改造融资平台, 有条件的可以用拆迁平整出来的土地先期抵押, 以保证工程资金的及时到位;对城中村改造的出让地块, 在明确土地出让金用途的前提下, 优先安排挂牌出让, 以求尽快平衡资金;健全建设经营机制, 采取BOT、BT、TOT等多种方式, 鼓励各种社会资本投资城中村改造, 实现多方的共赢局面。
(四) 调整土地利用结构, 提高土地利用率
调整土地利用结构是城中村规划的关键, 城市作为三维空间, 土地利用既要做到平面的合理布局, 也要考虑到各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能, 合理确定不同地段的建筑高度及容积率, 防止浪费土地, 做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层机构, 把村划分为若干个圈层, 规划、设计城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”, 对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设, 拿出其中30%~40%的土地搞商业开发, 发展总部经济、楼宇经济。这样做既提高了土地利用率又实现土地的集约利用。
(五) 加强对城中村建房的监督和管理, 依法控制违章建筑
目前, 城中村内违法违建现象较为普遍, 村民在宅基地上抢盖、加盖的现象较为突出。对违章和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题, 在具体工作上难以把握。倘若赔偿了违建, 那么私搭乱建, 投机乘风的现象就会愈演愈烈, 有背于拆迁补偿政策;倘若不赔偿, 拆迁工作就会举步维艰, 难以开展。要想彻底扼杀村民的投机心理, 就必须开展农居普查, 建立详细的房屋管理登记档案, 并督促有关部门加强对建房的监督和审查, 夯实管理工作责任, 打消村民套取拆迁补偿金的念头, 做到补偿公平, 最大程度上地保护村民的合法利益。
(六) 提高村民文化素质, 改善农民生活质量, 切实解决群众的后顾之忧
城中村的改造应该做到“以人为本”。要从解决被拆迁人生活出路的深层次问题入手, 在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章。
1. 合理制定征地补偿标准, 改革土地收益分配制度。
为了切实保护农民利益, 征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上, 制定合理科学的补偿标准, 除了要考虑土地被征用前的价值之外, 还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益, 建立合理的土地资源开发收益分享机制, 兼顾三者利益, 让农民“失地不失权”、“失地不失利”。
2. 建立多形式、多层次的社会保障制度。
各地应坚持因地制宜的原则, 从医疗、养老、失业等方面完善现有的社会保障制度。政府应积极扩大社会保障支出比列, 实行普遍性保障。尤其要对被城市化的农民建立“最低生存保障”制度, 将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围;医疗保险则可以采取国家、集体和个人共同投入, 建立新型合作医疗保障制度;鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式, 为被征地农民投保团体大病保险等等;为被拆迁农民办理失业登记制度, 由社保机构为其发放失业保险金等等。
3. 多种渠道解决就业问题, 改善村民的生活质量。
坚持就业与创业并重的原则, 积极为被拆迁农民的自主创业搭建平台。政府根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容, 力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会;加强市场信息服务, 及时发布劳动力市场的供需情况, 使其找到适合自己的工作;鼓励有一技之长的农民大胆创业, 兴办个体、私营企业, 政府给予创业指导, 帮助他们拓宽生产经营门路, 提高对市场经济的适应能力。通过解决就业, 被拆迁的农民没有了后顾之忧, 在保障生活的同时生活质量也随着城市化思想的融入逐步提高。
五、结语
城中村改造是个复杂的系统工程, 在整个改造过程中要树立整体观念, 处理好近期建设与远期发展的关系, 切不可贪大求全、急于求成。只有结合当地的实际情况, 因地制宜、有序推进, 才能把这项民生工程落实到实处。相信随着改造工程的不断推进, 城中村将永远成为过去。
参考文献
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如何改造城中村 篇8
在政府主导的城中村改造模式中，地方政府作为城中村改造的主体和责任人，全面负责城中村改造政策、村民住宅拆迁补偿和村民安置方案、村民安置过渡方案制定和具体实施。
现行改造模式困境
上述模式极易导致两个极端：在大部分地区，大规模的“运动”式拆迁往往对补偿严重不足，暴力拆迁、群体性事件，乃至恶性事件发生频率大大提高；而在少部分经济发达地区，村民要价过高，很难谈拢条件，导致城中村改造项目难以推进。
以深圳刚刚操作的福田区岗厦村为例，改造前的岗厦村约有数百栋各种产权形式的自建楼房，2007年岗厦河园片区启动了改造工程，但由于赔偿标准谈判一直僵持不下，改造方案到2009年底才尘埃落定。
结果是政府不得不大幅度提高补偿标准，特别是住房按照一比一补偿，补偿后岗厦原住民中家庭资产过亿元的达到十户，全村每户资产都超过千万元。即使如此，还是有村民不满意，迄今为止仍有5％的村民没有签约。
在第二种集体自行改造模式中，往往是村委会自行筹资开发，完成拆迁安置、回迁建设和商品房建设全部工作。改造完成后，村集体将剩余住房上市销售，形成滚动开发。
但这种模式存在开发者在建设过程中无法获取贷款、住宅开发质量不高、基础设施难以到位、开发住宅为“小产权房”无法上市等诸多问题。因此，这种模式只有极少数集体经济实力雄厚的村庄才能推行。
目前一些地方开始探索开发商与村集体合作改造的模式。比如深圳2009年发布的《深圳市城市更新办法》，鼓励开发商与村集体合作改造，并制定了一套方法和措施。
但开发商介入改造可能带来一些问题：首先，开发商以利润最大化为根本驱动，很可能以不利于社会和谐的运作方式进行改造。
其次，开发商的资本结构基本以少量自有资金加大额银行贷款构成，可能导致开发商因信贷政策调整陷入困难，不能按期完成甚至中途退出改造。
最后，由于一个城市的“城中村”数量众多、大小不一，小村不但占地少，还有可能被道路切分成零碎地块，对开发商缺乏吸引力。
这三种模式都存在着一些共同问题，主要体现在改造后城中村虽然基础设施和城市面貌大大改善，但基本上变成了中高档商品房小区和商业开发区，丧失了对流动人口的容纳功能。当前一个非常值得深思的问题是，城中村拆了，那些原来靠房租收入维系的失地农民怎么办？那些居住在城中村的大量流动人口又往何处去？
公私合作新模式
城中村是在城市扩张过程中逐渐形成的，因此城中村改造本质上是一种都市更新。
尽管土地制度不同，但世界各地，尤其是发达国家和地区在城市化过程中积累的经验，仍可为我们提供借鉴性思路。
比如借鉴美国、日本、中国台湾等国家和地区进行的土地“增值溢价捕获”“区段征收”和“市地重划”等成功模式。
相关经验表明，“区段征收”“市地重划”等政策工具可成功解决政府公共建设的补偿难题，土地权利人亦可获得原地补偿，享有公共设施完善、生活质量提升、土地增值等多重开发利益，公私各蒙其利。
我们完全可以借鉴上述成功的政策工具，结合中国国情，以确权为前提推进土地制度创新，在有效改造基础设施并全面提升城中村地段公共服务水平的基础上，继续让“城中村”地段为城市低收入阶层和外来流动人口提供廉价优质的住房，最终建立政府、原土地权利人、外来人口，乃至地产开发商多方的利益均衡，并实现城市户籍－土地－财政体制联动改革。具体操作如下：
第一，首先城中村土地国有化。根据我国宪法第十条规定，城中村土地既然已经纳入城市范围，将这些土地国有化并没有法律上的障碍。按照我国现行土地制度，城中村土地国有化有利于产权明晰化，并可在现行政策法规框架下进行基础设施和房地产开发，避免“小产权房”问题。
第二，政府实行区段征收。根据统一规划，政府无偿征收一定比例的城中村土地，部分土地作为城中村基础设施建设用地。另外部分土地通过拍卖获取出让金，作为基础设施建设预算来源。征收比例视城中村实际情况在40％-50％之间。
第三，政府负责城中村基础设施投资。由地方政府统一按照规划进行基础设施建设改造，灵活运用城市规划手段适当提高建设地段的容积率，确保村民剩余地块的有效增值，从而使村民与村集体愿意无偿让渡部分土地给政府。以上两点为典型的“区段征收”与“增值溢价捕获”的做法。
政府可考虑在改造完成后的城中村建立一些城市公立学校，接受外来人口子女入学，解决外来人口住房问题和子女教育问题。
土地增值后，地方政府可将节余土地公开拍卖，以补贴部分甚至全部基础设施投资。
第四，农民保留经区段征收和基础设施改造后大幅增值的剩余土地。对原住村民保有的这部分土地，发放国有土地使用权证，村民就可自行组织获得银行贷款或联合其他投资主体进行合作开发，建设住宅与商业地产。这就解决了目前村集体建设用地开发难以获得银行贷款支持的问题。
政府可以规定城中村剩余地块的开发，只能建设面向广大低收入群体的出租房，或者建设的住房在一定时期内不能出售，只能出租。这样就可以在城市规划限制的基础上，通过市场机制，有效地解决城市低收入人口和外来流动人口的居住问题。
第五，实行市地重划，对于面积过小、地块被切割成畸零细碎状态的城中村，采用“市地重划”的办法，在全市范围内进行交换分合，重新整理，再分配给原土地权利人。
第六，开征出租屋管理费，今后过渡到开征物业税。完成以上措施后，政府开征出租屋管理费，或者今后开征物业税。
在上述模式下，政府一方面不用直接投入城中村基础设施改造，而且可以在城中村改造过程中抽取一些与土地开发、房地产建设相关的税费。
当这些改造完成，全部土地都变成国有土地后，农民开发的住宅就不再是“小产权房”，地方政府完全可以通过出租屋管理费、所得税，以及今后将要开征的物业税来获得长期、稳定的税收来源。
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土地、户籍、财税联动改革
通过前述城中村乃至旧城改造过程中的有效制度创新，不仅仅有助于加快城市更新和社会和谐，还有助于中国在经济、社会体制改革方面实现有效的突破。
首先，推动城中村改造模式创新有助于深化土地制度改革；推动城中村集体建设用地入市，改变目前城市政府作为城市商住用地单一供地主体而带来的垄断供地、房价飙升等问题；有助于实现中央提出的“集体建设用地同地同价”的土地管理制度改革目标。
其次，有助于实现户籍制度改革的突破。在中央强调户籍制度改革、农民工市民化的大背景下，目前我国城市还面临着大量流动人口因住房、子女教育难以解决而无法实现永久性定居的问题，而城中村改造模式的创新，有助于通过市场机制为城市外来流动人口提供可支付的体面住房。如果能配合政府进行的保障性住房建设和城市公立学校服务提供，将有助于实现户籍制度改革的突破。
最后，推动城中村改造模式创新有助于实现地方财政体制改革的突破。有效的城中村改造模式，将有助于减少因各种非法房屋建设蔓延导致的政府无从抽税现象，与未来的物业税改革结合，将有助于政府从当前的扭曲性“土地财政”模式中摆脱出来，逐渐转向以物业税为主体的城市建设融资模式，实现地方财政体制改革。
如果通过上述城中村改造模式，通过市场机制提供大量廉价住房，政府就没必要大规模搞很容易尾大不掉的保障性住房。
以产权创新与社会协作为特征的这套机制，超越了传统意义上“政府主导”“市场主导”的二分法，以公私协作创新住房的提供。
进一步来看，结合上述制度改革，可以探索有效的金融创新手段。比如，在城中村改造过程中，由于村民不仅可以原地回迁，而且可以获得较大面积的出租性房产，有了稳定的资产收入流。除了向银行贷款开发，还可以此为基础，成立相应的投融资公司，发放各类信托投资产品，为城中村改造过程中村民建房开发提供充分的来源。
在政府保障性住房建设中，也可以考虑配比合理或商业地产面积，实行“以商养房”，不但可以使社区生活便利、解决村民或低收入群体的就业，还可用商业面积租金收益覆盖部分物业管理费用。
在此基础上，还可以通过建立房地产信托投资基金，确保保障性住房建设融资顺畅。
总之，土地制度改革结合金融创新，可以把目前大量的炒房资本从增加住房需求转向提升住房供给，这对于抑制乃至逐渐消除房地产泡沫、解决广大百姓的住房问题，具有不可低估的意义。（原文刊发于《财经》杂志，作者为浙江大学公共管理学院教授）