城中村改造问题

城中村改造问题（精选12篇）

城中村改造问题 篇1

0 引言

“城中村”是我国在工业化和城市化进程中的必然产物, 但由“城中村”滋生出来的一系列土地问题严重困扰着城乡协调发展。消除“城中村”土地问题的制约, 改造“城中村”已成为当前统筹城乡经济, 全面推进工业化和城市化健康发展的一项迫切要求。本文试图综合多方面的理论研究和实践经验, 以切实保护农民权益、促进和谐社会的实现为根本出发点, 以明晰产权为基础, 以期提出较为系统的协调土地问题的城中村综合改造思路。

1“城中村”概念

目前, 关于城中村的概念并没有统一。杜君、韦小青 (2009) 从居住和社会形态以及发展的角度界定:“城中村”是在快速推进城市化进程中原农村居住区域、人员和社会关系等就地保留下来, 原来没机会参与而在城市化进程中逐步参与新的城市经济分工和产业布局, 以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为生活来源, 由原初级关系 (地缘关系和血缘关系) 为急促逐步向以次级关系 (业缘关系和契约关系) 为基础过渡中所形成的社区。而由于土地制度是城中村产生的根源, 所以也有很多学者们在定义城中村时根据这一点从自己的研究角度进行。范瑞威 (2003) , “城中村”即城市中的村庄, 是城市化发展过程中, 由于城市建设急剧扩张与城市管理体制改革相对滞后的矛盾造成的特殊现象。城中村是指随着城市的快速发展, 在土地区位上与城市紧密联系, 土地制度和土地利用上与城市不同, 并具有一系列独特特征的经济、社会、文化、景观形态, 和具体的空间位置范围的聚落。

“城中村”伴随着我国城市化进程而生, 除了少数城市由于其城市化水平尚停留在较低的阶段、建成区范围狭窄而尚未有城中村外, 城中村几乎遍布于我国大、中城市。在东部沿海经济发达城市和全国各省会城市, 城中村现象尤为突显。然而, 在城中村高速发展的同时, 由于城中村的土地使用存在着城乡二元社会经济结构、土地总面积大幅度减少以及土地使用结构倾斜的特征。导致城中村土地使用中存在着诸多问题。其中土地流转混乱、土地使用无序、土地利用效率低下是最为突出的问题。

2 城中村改造中存在的土地问题

2.1“城中村”土地流转混乱

土地流转混乱是指“城中村”内的土地和房屋不按或者没有任何法律约束的情况下自发的流转。“城中村”的土地总体上缺乏有效管理, 土地往往是在没有任何合理规划和专业指导的情况下流转的, 发展有很大的自发性和盲目性。“城中村”村民常为了为追逐利益最大化而自发地低价出让、转让和出租农村集体建设用地, 自行改变“城中村”内土地的用途。这类行为严重扰乱了土地流转市场的秩序, 也给“城中村”的改造制造了很多障碍。

2.2“城中村”土地使用无序

“城中村”地理位置优越, 土地实际与潜在的含金量甚高。由于缺乏控制, 农民为满足利益最大化需要, 增加收益, 大量违章建筑, 极力抢建空间最大化的私宅, 村内建筑密度大, “水泥森林”、“一线天”、“握手楼”这些“术语”已经成为城中村的标志。同时, 城中村土地利用无序混乱还表现在建筑布局上。城中村建筑布局最为明显的特点是用地水平分异埠明显, 没有功能分区, 住宅占绝大部分, 单纯的商业店铺很少, 单纯的工厂、仓库则相对较多, 但往往被住宅包围。而沿街地段用地的垂直分异则较为明显, “下商上住”、“下商上厂”、“下厂上住”等混杂现象比较突出, 有时甚至工厂、仓库、商店、住宅可以同处于同一个建筑物内。

2.3“城中村”土地利用效率低下

从利用功能上说, 由于国家政策引导不当, 规划滞后, 管理松懈, 在生产结构由第一产业为主向, 以第二、三产业为主转移的过程中, “城中村”内用地功能混杂。大量的无序建设挤占了村庄内有限的绿地和道路空间, 破坏了村庄内的空间布局。从利用结构上说, “城中村”村民由于受到经济利益的驱使, 加上政府缺乏有力的监控措施, 致使村民违法建设和乱占乱建现象日益严重。城中村居民住宅设计标准低, 缺乏规划, 村内民居多是单家独户, 且多为低层住宅, 没有高层公寓用地经济, 建设用地综合利用效率低。从利用空间来看, 用地布局零乱分散, 造成土地分割, 影响城市开发和功能拓展, 城市道路、公交、绿化等公用设施建设延伸受阻, 形不成开发的规模效应, 从而破坏了土地利用的整体性, 造成了城市土地资源的严重浪费。

3 解决城中村土地问题的路径探讨

3.1 完善土地产权制度

土地使用权市场是一个极其复杂而又敏感的要素市场, 必须发展与规范并重, 建立一个开放、竞争、公平、有序、有度、规范化的土地使用权市场。

1) 完善土地使用权的流转机制

按照长远发展和近期运转相统一, “城中村”发展和保障农民利益相统一的原则, 进一步加强集体土地产权制度研究, 培育地产市场, 完善土地流转机制。

首先, 强化土地流转的引导, 建立规范有效的土地承包使用权管理体制。根据物权理论, 农民对其承包土地的使用权、宅基地等建设用地使用与城市居民对城镇土地的使用权是相同的, 应当享有包括转让权 (含出售、交换和赠送) 、出租权及用作抵押物在内的各项权益。其次, 健全集体土地登记制度。要完善土地登记发证制度, 通过土地利用现状调查或地籍调查查清各权利主体的土地边界、面积、位置等基本情况, 使权利的行使能够对应特定的物, 防止权利的虚化, 使其不被他人侵害, 从而使农民真正享有土地使用权。要明确土地使用权流转的范围、条件、程序, 逐步建立规范有序的集体土地流转市场秩序。最后, 建立集体土地评估制度。总结和借鉴国有土地基准地价标准实践经验, 完善农村集体土地的分等定级、尽快建立集体土地基准地价标准体系。加强对集体土地产权流转的检查监督, 及时发现和制止违法行为, 切实保障土地交易各方面的利益, 为“城中村”土地产权流转创造良好的市场环境。

2) 完善“土地股份制”

由于乡、村、原村居民小组在不同程度上都是农民集体土地所有权的代表, 这样必然导致上级集体随意平调下级集体所有土地的现象发生, 农村集体土地产权的主体模糊。城中村土地股份制的完善就是在把原村集体土地转化为国有土地的前提下, 对原村居民和村集体享有使用权或所有权的土地进行估价, 折算成股份, 组建股份公司。股份制改造同时兼顾政府的长远利益、股份公司的健康发展、原村居民的社会保障。借鉴国际经验, 把政府所持有的股份设为“黄金股”, 这样既保持了土地公有制的性质, 同时又保证了股份公司的健康发展。“土地股份制”

在具体的执行过程中还应特别注意以下配套措施的执行:1) 发挥股份制对资源配置的作用, 实行政企分开;2) 支付村民基本生活股利, 保证基本生活收入;3) 建立良好的政策环境, 保障土地股份制改造的顺利进行。从而, 保证政府的土地收益, 促进土地产权的管理。

3.2 提高土地利用率

1) 土地整理

土地整理是按照土地利用规划或城市规划所确定的目标和用途, 采取行政、经济、法律和工程技术手段, 对土地利用状况进行综合整治、调整改造, 以提高土地利用率, 改善生产、生活条件和生态环境的过程。

首先, 确定“城中村”土地整理主体。“城中村”土地整理的主体即由谁来进行土地整理。在“城中村”居住的农村居民, 是原集体经济组织的基本成员“, 城中村”的土地整理应以其为主体进行, 政府负责制定政策加以规范引导, 不能越俎代庖取代居民的主体地位。

其次, 设计土地整理方案。对土地利用现状分析和评价的基础上, 进行土地利用结构优化和空间配置、制定土地权属调整初步方案、土地整理工程设计和经费预算以及整理效益的评价, 提供多方案的土地整理规划, 并进行方案的可行性分析。最后, 调整整理后的土地权属和居民利益。对于整理后的土地权属和居民利益的重新调整问题, 要以土地的市场价值为准, 在原有土地价值和整理后土地市场价值之间寻求最佳比例的方式, 明晰土地整理收益分配关系。同从多角度多层次上探索“城中村”土地整理与经济发展、生态环境之间的相互作用过程, 促进经济、社会、资源和环境的协调发展。

2) 调整土地利用结构

城市是一个三维空间, 土地利用既要平面布局合理, 也要考虑各类建筑垂直用地的要求, 充分发挥单位面积效能, 合理确定不同的地段的建筑高度和容积率, 努力提高城市建设用地的相对数量。根据土地利用“圈层”布局结构, 改造城中村土地布局。在现有结构基础上, 根据各“城中村”不同的区位条件和实际情况, 把村划分为若干个圈层, 在村核心区内建立以商业零售为主的社会发展和文化游乐的综合服务区和少数金融办公为主的综合区域, 强化其土地区位价值, 发挥其核心地区的作用;在核心区和居住区的中间地带, 作为文化、小绿地、休闲娱乐、幼儿园等公众事业和生活服务设施的内围过渡区;在内围过渡区和外围过渡区之间是居住区;在居住区的外围是村与城市接壤的外围过渡区, 集商贸、办公、城市绿化带和少量无污染工业于一体的混合过渡地带, 起着与城市景观协调的作用。

3) 加强土地管理法律制度建设

“城中村”土地管理工作的顺利推进离不开土地整理法律、法规。要以法律为依据, 进一步完善土地征收制度, 保证农民合法利益。

(1) 加强土地征收范围法律制度建设

改革现行的征地制度, 给予农地直接入市一个合法地位。现行征地制度没有被严格限定在“公共利益”上, 存在着征地范围过宽, 助长了滥用征地权力。如城镇建设片面追求城区规模扩张, 盲目征地成风。必须改革现行征地制度, 缩小征地范围, 严格界定动用国家征地权力的公共利益类型, 在公共利益之外的非公益性用地不再动用国家征地权力, 而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下改为征购。

(2) 加强土地征收补偿法律制度建设

现行《土地管理法》尽管提高了根据土地产值补偿的倍数, 但还远未消除低成本征地的不合理状况。土地征收补偿法律制度建设, 首先, 确定公平合理的补偿原则。耕地的常年产量因为不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价格的经济因素, 也不能反映同一宗土地在不同投资水平下出现产量差别的真实价值。因此, 征地补偿应该以土地交易流通价格作为计算土地财产权补偿标准, 体现补偿的公正性。其次, 细化补偿项目, 制定统一的拆迁补偿计算标准。基于现行法律规定的征地补偿费严重偏低的实际, 未来的补偿标准应在现有的基础上着重考虑以下几方面的因素, 即土地的潜在收益和利用价值;土地对农民承担的生产资料和社会保障的双重功能和土地市场的供需状况;置换资产最多只能使失地农户保持和以前一样的发展速度, 而不能弥补由此损失;对房屋等私产的征用补偿也应细化补偿项目并确定补偿计算标准。

4 结论

总体而言, 城中村改造的问题是我国目前的重要问题之一, 在改造过程当中, 妥善处理土地产权的变更, 提高土地利用率, 合理完善法律保障体制及加强政策供给显得至关重要, 更需要我们立足现实、着眼未来, 正确地协调好各方的利益达到共赢的局面。

参考文献

[1]张澜.“城中村”存在的土地问题研究[D].西安建筑科技大学, 2007.

[2]林娟, 王晶, 包喜利.关于城中村的土地利用分析[J].中国科技信息, 2007 (8) .

[3]杨斯淼.城中村改造中的土地使用权法律问题研究[D].暨南大学, 2006.

城中村改造问题 篇2

一、理论分析：城中村

问题的成因与实质

一般认为，高速扩展的城市化是城中村问题出现的大背景和直接原因，除此之外，城中村问题的出现与泛化还与如下一些机制和因素密切相关。

（一）特有的城乡二元管理体制 从深层原因看，城中村的形成主要源于我国特有的城乡二元管理体制。在我国城市化过程中，尽管许多村庄早已进入城区范畴，农用地被征用殆尽，村民收入也主要转向二、三产业，但这部分“农村”仍然保留着“村建制”，实行着村的行政管理，整个村庄以村籍为边界形成了管理上的“独立王国”和经济上的“利益共同体”，并与其强烈而盲目的牟利动机相结合，不断背离着城市化的目标和要求。其中，尤以农村土地集体所有制为核心，是城中村土地利用出现无序化的最大源头。在城市土地国有制的汪洋大海中，一个个散落其中的城中村则单独奉行着土地集体所有制，这一制度限制了来自外部的城市管理部门的干预，为满足经济最大化目标，农民无视ZF新出台的监管政策及管理行动，违章抢建自己的私宅，村集体则强力排斥ZF的征地行动而想方设法在村里擅自进行土地开发，从而造成土地使用极度混乱的状况。

（二）“不彻底”的城市化政策

在城市化初期，为尽力降低城市发展成本，ZF在对农村征地过程中采取了“半城市化”策略：其一，“征地不管人”的城市化政策。在以国家征用方式逐步将农村集体大部分土地转为国有并纳入城市用地的同时，多数村民并无同步转为市民而游离于城市体制之外，村民的教育、社保、医疗、就业等主要交由村集体统一负担，村民的生计仍主要固化在剩余集体土地上。其二，“分次征用”和“征八留二”的征地政策。一方面，ZF对农村土地一般采取“分次征用”方式，同时，为解决征地后农民的经济出路，又采取“征十留一”的政策，希求安抚农民，使之能够分享土地增殖的收益又无需增加ZF短期的财政压力，正是这种看似“合理”的政策加上巨大的市场利益的驱使，激发了农民在剩余土地上进行无序开发的热情。由于征地时序不

一、自留用地分布零乱以及ZF规划滞后及监管措施不到位，大片稠密、杂乱、低矮的“城中村”就不可避免地出现了。

（三）不断膨胀的“地下经济” 所谓地下经济，即指国家工商税务许可之外的灰色经济或黑色经济。由于良好的区位交通条件和邻近大市场的特殊优势，城中村成为各类地下经济繁衍的“沃土”。加之基于土地集体所有制而导致的管理“失灵”，许多在城市管理中被排斥和打击的经济活动纷纷汇聚到城中村当中，以出租屋为“据点”，不断扩大其规模，也成为村民经济收益的一个重要来源。这样，在巨大共同利益的驱动下，“地下经济”为城中村带来了丰厚租金，城中村则为“地下经济”的发展壮大提供了必要保护。因此，在城中村的形成与维系中，“地下经济”也起了十分重要的支撑作用。

（四）规划滞后及对农村违法批地批建的纵容与默许

城中村的形成还与城市规划的局限、失误和滞后密切相关。在城市化过程中，规划部门没有预测到城市扩张的速度和郊区农村出现的各种新情况，因而在城市规划中未能充分考虑城市的长远发展和土地的统一控制；而当混乱情况出现后，又没有及时加以解决和预防新的类似情况的发生。此外，国家也以立法形式赋予了当地ZF监管城中村规划建设的权力，以制约农村的乱建行为。然而，在实践当中，基于现存土地制度的掣肘和对失地农民的普遍同情，ZF在城中村建设过程中大多采取了宽容、迁就、默许的政策与态度，来自ZF部门的管制力

也往往大打折扣。尤其是过去的监管大多以象征性罚款的手段予以简单处理，这反而从客观上鼓励甚至纵容了城中村的违法批建行为，导致村落建设严重背离城市规划标准及大量违章建筑出现。综上分析，城中村问题是我国传统体制性因素和各地政策性因素综合作用的结果，是我国农村城市化进程中出现的一种独特现象。从理论上讲，一国或地区的城市化即包括传统意义上的农村各要素向城市集中的所谓农村城市化，也包括对已纳入城市地区但内在素质不足的区域进行优化改造的所谓“城市城市化”。以问题形式存在的城中村，集中反映了我国城市化进程中新旧体制交替和磨合中的各种矛盾，反映了我国城市化进程的不彻底性。因此，城中村的演变与改造，是城市化向纵深发展或向高级阶段推进的结果，是城市由初期的外延式扩张向中后期内涵式发展转变的必然趋势，其实质属于“内涵式城市化”或“城市的城市化”。此外，需要强调指出的是，城中村问题在我国虽具普遍性，但也存在明显的地区性差异，国内少数地区如北京、上海、杭州就没有出现严重的城中村问题。

二、广州城中村改造的案例分析及主要经验

广州是我国经济发达的中心城市，也是城中村问题最突出的代表性城市之一。广州城中村问题具有其独特的地区背景和特点：（1）数量规模大，在广州385平方公里的城市规划发展区范围内，共分布着138条行政村，其规模为一般约为深圳、珠海、福州等大中城市的2—5倍；（2）分布范围广，几乎遍布城市规划区内的每一区、每一角落或各种功能区；（3）建筑密度高，尤其是位于市中心区的40多个城中村，其建筑密度普遍在60％以上，有的甚至达90％，而容积率一般高达2.5以上；（4）违章建筑量大，依城市规划标准，ZF批给农民的自有住宅一般为3层左右，但绝大多数村民都擅自加扩建到了5、6层，甚至10层以上，一户多宅和一宅超面积现象普遍，违法建设和无证物业比重很高；（5）外来人口多，租住在城中村的外来人口一般为本地人口的5—10倍，远高于内陆甚至沿海其它中心城市的水平。这些特点和事实从客观上加大了广州城中村改造的成本和难度。鉴于城中村问题的严重性，从新世纪伊始，广州就开始按城乡一体化的要求有计划地对城中村进行改造，力争将脏乱无序的传统旧村改造为现代化的文明新城区。为此，市ZF在反复调研和充分酝酿的基础上，初步确定了改造的基本思路和分阶段规划，出台了一批指导性法规和文件，完成了原八区城中村的改制工作，启动了具有示范先导意义的旧村改造试点计划。其中，作为重要的一环，七个试点村的改造进展状况及改造中的问题经验尤值得关注和深入考察。

（一）城中村改造的个案简析

由于目前实质推进改造的城中村主要限于几个先行一步的试点村，因此，我们这里的案例分析主要集中在试点村上，同时考虑一些具有典型意义的城中村。根据我们调研和掌握的资料，广州试点村改造的现状总体情况见下表所示。表中显示了一些值得关注的重要信息，如在改造区域上，有的村只改造生活居住区，有的村改造所辖全部区域，有的村则结合市政项目还包括了部分周边城市建设区（如三元里）；在土地资源方面，A类村明显没有B、C类村那么丰裕；少数村符合国家规定的“一户一宅”标准，但少数村所盖私宅明显超出了规定标准，呈现“一户多宅”和一宅超面积“现象；少数村生活居住区与经济发展用地是分离的（如沥滘），多数村是绞合交错在一起的；有的村是计划拆除所有物业，有的村拆除全部住宅，多数村拟实行局部优化，抽疏改造。我们在此拟选择7个试点村和的猎德村进行个案研究，并期望得出一些基本经验。

1、石牌①

石牌村人口多，建设规模大，经济实力强，又位于新城市中心区，属典型的A类城中村。从

初步方案看，石牌采取的是一种以村集体经济为主体的半市场化社区改造模式，这种模式以村里出资为主，ZF从公共设施、基础设施和配套建设上给予适当支持。在具体规划上，逐步拆迁原村生活居住区内的非公寓式住宅，将原村民迁往周边本村新辟建的新村居住，同时，发挥石牌地区强烈的商业氛围，逐步将抽疏后的原村居住区建设为以“IT业 ＋ 日用百货”为主题的商业街区，并增加公共设施和市政基础设施，合理保留少量住宅。迁往花园小区的村民按成本价购买洋房，面积不足部分按“每3平方米住宅换取1平方米商铺”的办法在未来商业街区内补偿解决。初步估算全部改造需资金30亿元以上，但资金压力特别是需村里负担的资金主要在首期，中后期资金可通过“土地”这一活资本运用（即商业区的滚动开发）而以市场化方式解决。这一方案的关键是ZF有关部门批准原村宅基地为城市商住区用地，以盘活土地资本。

2、三元里②

三元里邻近旧城中心区，也属于已无耕地甚至空地的较为成熟的A类城中村。在改造方案中，该村采取以村集体经济为主体的半市场化模式，拟结合三元里商业步行街和历史文物保护基地（抗英纪念碑及广场）建设，以村内及周边地区调剂出来的小块空地为启动，通过小区建设安置从原村居住区内迁出的部分居民（约380户），同时，抽疏原村生活居住区，逐步理顺区内道路网路系统，扩大商业功能，增加公共设施，减少区内建筑密度，最终形成适于居住、观光、旅游、购物的现代化文明新社区。整个改造工程拆除15万平米，新建13万平米，初步预计需村里投入资金约3亿元，其中拆迁村民住宅补偿近2亿元，新建农民新村0.7亿元，商业街建筑安装费0.3亿元。村内的公建配套由ZF给予适当支持。此改造方案的关键是能够调剂出适于安置380户村民的公寓建设用地。

3、棠溪③

棠溪是一个处于城市重点建设区域、仍有少量耕地的典型B类城中村。该村改造方案的要点是：采取以村集体经济为主体的半市场化模式，以配合市政道路建设为契机，逐步拆除村域内（含经济发展用地）部分沿线住宅及建筑质量较差的临建，疏通村内道路，增加绿地，完善公共配套，降低建筑密度，合理布局各功能区。同时，利用村域内若干未建设用地建设居住小区，以安置部分住宅拆除后迁出的村民。最后，对于村内保留的大部分住宅，远期可根据使用状况采用原地回迁的方式逐步进行自我更新。此“抽疏—异地安置”方案计划拆除32万平米，新建43万平米，初步估算需资金亿元，资金除常规筹集渠道外，还可从违法建筑的罚款中获得一部分。

4、槎龙④

槎龙村位于广州市北部的城乡结合部，属尚有少部分耕地和空地的B类城中村。该村改造方案的基本要点是：结合石井河整治和广清路立交建设，利用市政和改造两条途径，逐步拆除旧村内约15万平米的建筑，降低旧村的建筑密度；同时，以旧村毗邻的3块空地（约4.4公顷）为启动，分三期建设农民新村，安置从旧村生活区内迁出的村民，并进一步增加新村的商业功能。通过这样的拆旧建新和公建配套的完善，逐步把槎龙村建设成为具有传统街巷特色的城市型居住区。整个改造工程拆建面积相当，不增加总体建筑量，初步预计三期新村建设需投入资金2.6亿元，若考虑拆迁补偿费用（扣除市政补偿部分），估算改造资金总额约为4亿元左右。

5、沥滘⑤

沥滘村位于广州市海珠区东南部和新城市中轴线南端结点上，也属于典型的B类城中村。该村改造主要结合广州市新城市中轴线和新客运港建设进行，拟新征一块约10公顷土地作为启动地块，率先建成大型公寓式住宅小区—中央居住区，用于安置首期搬迁的村民；之后，采用滚动推进的方式，搬迁—建设—再搬迁—再建设，如此循环向前，在不断将原村居住区拆除并按城市规划标准重建的同时，所有村民分期被迁入到新建公寓小区中。这样，在改造

完成后，整个村庄将形成以“五区两轴”为主体框架、集居住、办公、商业、休闲、娱乐服务等主导功能于一体的新型城市社区。整个改造工程计划耗时16年完工，估计所需投入资金巨大。

6、猎德⑥

猎德村位于珠江新城临江的规划区内，属典型的A类城中村，具有改造的紧迫性。该村未纳入首期试点，但村里已有明确的改造方案和构想。其基本要点是：利用本村空地多地段好的优势，按照完全市场化的房地产开发方式，由村集体及其成立的房地产开发公司，统一负责全村范围内的拆迁、补偿、安置、复建等改造工作。首先，在两条市政规划路建设的启动下，逐步拆除村内共约60万平米物业；然后，以滚动开发方式和约3000元/平米的成本复建130万平米物业面积（容积率符合珠江新城规划），复建总成本共约39亿元；最后，按照1：1补回村民住宅，则剩余70万平米可按均价6000元/平米售出，筹集资金约42亿元，足以支持整个改造工程并略有盈余。该方案的优点是充分运用土地“杠杆”，大大减轻了ZF财政压力，因为若采取由ZF统一赎买而全村异地安置方式，则ZF需净出资28亿元补偿村民。不过，需要指出的是，该方案也有问题：一是村民主导的房地产开发能否达到珠江新城建设的高标准，二是新增70万平米物业，是否会冲击广州业已饱和的房地产市场，三是新增建设量大，ZF能否批准用地指标并给予免收土地出让金、耕地垦复金等优惠政策。

7、茶窖、笔岗⑦

均属典型的C类城中村。其中，茶窖村改造的基本思路是通过旧村用地功能置换带动城中村改造，新村建设规划已编制完成，周转用地也基本落实。笔岗村则正在实践黄埔区提出的改造新思路，即将社区合作经济股份制制改革完善与城中村改造相结合，将原村民宅基地及其房产评估作价入股，增加相应的股份，享有相应的股份分配权，然后，由集体经济组织牵头，利用集体经济实体的权威和土地资源丰富的优势，对城中村重新进行资源整合和统一的规划建设，从而达到城中村改造的目的。

（二）基本经验

通过个案的逐个扫描，结合课题组问卷调查的结果，我们得出如下一些基本经验与结论：

1、滚动式推进是广州这类高密型城中村改造的基本策略。从多数村拟定的改造方案看，利用若干周转地块为杠杆，采用滚动迁建和局部置换的方式逐步抽疏和更新旧村并使之趋向城市规划标准，是目前各试点村改造的一般作法，这一方面是由试点村采取以村民自主改造为主的模式所决定的，另一方面也是缓解资金压力的必然选择。

2、大多数村民倾向于“回迁本村、就地安置”的改造模式。调查问卷的结果验证了这一点，70％村民有强烈的“眷恋故土”意识，始终不愿离开旧村，并要求在改造中保留具有精神象征意义的历史见证物。据我们分析，村民不愿舍弃故土，其原因主要有三：一是经济上划算，ZF以赎买方式补偿不过每平方米2000—3000元，而在自己土地上新建公寓，地价及出让金全免，建筑成本仅1500元/平方米左右，而造好后房屋市价则最少在4000元以上；二是城中村土地多位于黄金地段，回迁旧村，依托所配套的商业设施，可持续地获得土地升值的收益，而ZF赎买的补偿则是一次性买断的；三是可保持邻里感和原有的社会人际网络。

3、尽量结合市政设施项目来启动城中村改造。各村改造方案均体现了这一点，这有利于排除改造初期部分村民的阻力，并获得一部分来自ZF的资金补偿，从而减轻首期资金投入的压力，降低改造成本。例如，猎德的改造方案就强调先启动位于村内的两条市政规划路建设，所获集体土地及物业拆迁补偿约2.7亿元可作为旧村改造的启动资金。

4、大多数村主张采用房地产开发的方式推进改造。虽然ZF不主张开发商介入，但从各村的改造方案看，城中村改造都或多或少地采取房地产开发的方式进行（即以多建物业的市场租售筹集改造资金），要求ZF给予规划指标和城建税费上的优惠，并坚决主张将开发利润留给村里以支持滚动改造。这一点在地段较好、空地较多、土地升值潜力较大的村表现得十分突

出。

5、以提高回迁标准和配套更多的商业设施来补偿个人出租收益的损失。虽然城中村改造的核心目标是住宅类型的置换和居住环境的改善，但为筹集改造资金并实现经济最大化，许多村或要求适当提高回迁标准，或提出在未来新村或抽疏后的旧村土地上增加商业功能，进行更多的商业开发，以弥补改造过程中或改造后村民出租收益的可能损失。如槎龙村改造方案中，无论是新建的农民公寓区还是旧村更新区，都要求规划配套一定数量的商业设施，这充分体现了村民在改造过程中强烈的经济诉求。

6、缺乏复建用地的村可实行“商铺换住宅”的办法平衡村民利益。在复建用地富余的村，城中村改造大都采取“拆一还一”的补偿安置方式，实行半市场化的社区型改造模式。但对于空地紧张或没有周转用地的村，一般则采取“以商铺换住宅”的办法，这样做，一方面可保障降低建筑密度和抽疏旧村的目标，另一方面又可以有效弥补村民的经济损失。如石牌就采取在旧村范围内“以3平米住宅换1平米商铺”的办法平衡利益损失。

7、经济利益的平衡是实施城中村改造的首要前提。从我们问卷调查的结果看，接近70％的村民支持城中村改造，提高村内的环境、卫生、治安和生活质量，但实施改造的首要前提是保障村民的经济利益不受损失或在改造后能得到明确的补偿，此外，当问及“您支持改造的首要条件”时，92％的村民选择“经济收入不能降低”，而其它选项的比例则明显低得多。可见，对经济利益的平衡补偿是顺利推进城中村改造的首要前提。

8、为减轻村集体经济在城中村改造中面临的压力，各试点村都强烈要求ZF提供政策上支持。这些政策诉求总括起来主要包括五大项：（1）提供各项税费优惠政策；（2）尽快转换国有土地物业产权证；（3）允许改变部分土地用途或批准更多的商住用地指标；（4）协助改造规划的设计；（5）对村域内的公共设施、基础设施、配套建设给予适当支持。

9、改造过程中面临的最大困难是合理的拆迁补偿和改造资金的筹集。据问卷调查的结果，对实施城中村改造的最大难点的判断，村民的选择首先是拆迁补偿（67.3%），其后依次是改造资金的来源（59.4%）、就业保障（46.5%）和原有经济收益的保障（42％）。因此，在未来的城中村改造中，无论采取何种模式，ZF必须高度重视处理对村民的拆迁补偿问题。

三、广州城中村改造存在的主要问题及其检讨

（一）现存的主要问题与障碍

1、实施主体缺位

在改制之前，既具行政权威又有经济力量的村委会是实施改造的当然主体。在改制之后，改造就面临着缺乏适宜实施主体的困境：街道作为ZF的派出机构，只能起协调和指导作用，不可能直接承担改造的具体操作；居委会作为城市居民的自治组织，也缺乏承担城中村改造职能的法律依据和现实资源；委托给新组建的公司是各方均可接受的必然选择，但公司是企业法人，在法律上没有承担旧村改造这一类公益性义务，同时受限于原村民股东的利益驱动，在实施改造过程中也容易与公司本身的经济利益绞合在一起，从而使改造计划频频受挫。

2、土地产权不明确

城中村改造是一项涉及土地产权及其流转的巨大动迁工程。要顺利推进改造，首先必须理顺和界定复杂的土地权属关系。例如，土地转国有之后是否需给予农民征地补偿？改造用地从哪里来，如何定性，应属于划拨用地还是有偿受让用地？改造过程中哪些用地需缴纳出让金？城中村土地是否可以流转，如何流转？改造用地在何种情况下可转变性质用途？改造所

需的周转用地如何解决？过去的违法用地如何处理？改造节余土地如何处置？城中村土地能否进入市场？等等，这些问题不明确，村民心中无底，利益保障难期，必然成为城中村改造的“拦路虎”。

3、资金筹措压力大

城中村改造需要巨额的资金投入，其中首批7个试点村完全改造保守估计共需50亿元⑧，如此庞大的改造资金从哪里来？广州市ZF已明确表示不允许开发商介入改造，市财政原则上也不会掏出“真金白银”来补贴，区的财力又十分有限，这样，城中村改造的资金负担就主要落在村集体经济和村民个人身上。然而，面对巨额的改造资金，即使象村财比较宽裕的石牌村也感到力不从心。因此，完全由村里自筹资金非常困难，各试点村都一致强烈要求ZF在资金筹措方面予以支持。

4、优惠政策不到位

为推动城中村改造，由市建委牵头制定的《广州城中村整治建设方案》曾提及给予城中村类似于城市危房改造的优惠政策，省、市有关领导也多次允诺给予城中村改造以必要的优惠政策，处于改造“临界点”的各试点村也强烈要求ZF尽快明确和落实各项优惠政策，并提出了税费减免的详细清单，个别已动工改造的城中村甚至提出了“有政策就有资金”的口号。然而，由于体制等方面的原因，预期中的优惠政策迟迟没有推出，从而制约了城中村改造的进程。

5、村民利益缺保障

城中村改造的目标之一是从根本上改善村民的生活居住环境。然而，环境改观并不能解决村民的“吃饭”和可持续发展问题，村民支持改造的一个基本前提是不能降低其经济利益。然而，在改造过程中，由于各种原因，村民的利益不可避免地受到这样或那样的影响。具体来说，改造中的村民有“五怕”：一怕集体资产被平调、上调或无端流失，二怕拆迁补偿标准太低或不到位，三怕违规无证物业拆除后无补偿或不予复建，四怕改造中个人物业出租收益减少无补偿，五怕优惠政策会取消。由于这些“担忧”在全市的改造计划及相关政策法规中未能得到明确保障，因而造成部分村民在改造问题上持消极、犹豫乃至排斥的态度。使改造工作被动受阻。

【案例】棠溪城中村改造集体经济损失大

白云区棠景街是广州城中村改造的成功典型。在区级ZF的有力支持下，街道办充分发挥ZF的行政权威，运用“城市经营”的理念和资本运作的手段，以土地资本为“杠杆”，成功推进了城中村的初步改造，实现了当地城市环境的“巨变”。据当地ZF测算，为实现环境“变靓”，全社会前后共投入了5亿元，而棠景街地区经济发展所取得的新增效益则大大超过了5亿元⑨。然而，作为改造的主要对象，街道辖内的城中村——棠溪村的总收入则从1998年的2.8亿元逐年下降到2002年的1.8亿元，从而在很大程度上挫伤了村民参与改造的积极性，当然这里面有改造成本和见效周期的因素。

（二）广州城中村改造的博弈分析及其检讨

城中村改造是一个复杂的多方利益博弈的过程。在广州城中村改造中，存在着三个基本的对弈方：村民、ZF、开发商。村民渴望环境的改善，但却担心他们的租金收益得不到保护，还会在迁移安置中进一步损失市中心区域房地产升值的好处，因此他们会以各种理由对其既得利益寸土必争。ZF的目标是改善城市的环境及村民的生活质量，谋求城市的长效利益和可持续发展，因而在推进改造中必须对城中村作出种种让步。然而，对效率低下的城中村而言，ZF让利太大，会造成财政的压力、市场的冲击以及整个资源配置的“不经济”，让利太小又很难推动改造，或强行推进而引起村民反弹，造成社会不稳，ZF在让利“度”的把握上面临多重选择。开发商的要求是获得利润最大化或至少是行业平均收益，然而，此种改造牵涉面广，利益纠纷重重，不确定因素很多，他们担心高昂的交易成本会吞噬开发的正常收益。此外，ZF在改造模式的选择上也充满博弈色彩：以ZF为主体改造因职能错位成本高昂而充满风险，给予优惠政策交由开发商“操刀”，又担心给业已饱和的房地产市场造成冲击。以村为主体实施改造是ZF所希望的理想模式，但村时下偏弱的资金实力和强烈而扭曲的趋利意识，又促使他们对ZF“漫天要价”，令ZF不堪重负⑩。

由此可见，城中村改造是一个充满多重博弈的复杂过程，博弈各方都患得患失，疑虑重重，既想达到预期的良好目标，又不想付出现实的代价。在这里，我们需要检讨的是：

1、城中村改造的最终方案必须是以各方利益的平衡为前提

在城中村改造中，ZF希求获得潜在而巨大的环境价值，提高城市的美誉度和竞争力，但在改造中不愿承担过多责任甚至“一毛不拔”，而幻想将改造的成本全部压给村里，村民无法接受，也无力负担；村民想获得居住环境的改善和经济收益的可持续发展，却不愿忍受短期“阵痛”并付出一定代价，也不现实；开发商的本性是追求利润最大化，也不可能做亏本买卖。因此，城中村改造的最终方案，必然是一个对弈各方“利益平衡、多方共赢”的合约安排。

2、ZF在改造中应承担更多成本并发挥主导作用

城中村改造是一项造福全市的公益性工程。从现阶段的需求格局看，来自城市的改造需求总体上要大于村内部的主动改造的动力；绝大多数村确实无力独立承担现实而庞大的改造成本；此外，从历史的角度看，过去ZF实行的急功近利的不彻底城市化政策也确实对城中村问题的出现负有一定的责任。基于以上三个方面的原因，ZF在改造工程中应承担更多的责任和成本（包括为改造后的村民社保适度“买单”），否则村民的思想工作难以作通，城中村改造也很难推动。

3、必须首先化解广州较为突出的城中村利益导向机制异化问题

当前，广州的城中村普遍存在着“经济秩序越混乱——地下经济越繁荣——村民的租金利益越大——村民抗拒改造的意识越强烈——城中村改造的成本越大”这样一根无形的异化机制的链条。因此，为推动城中村改造的顺利进行，首先必须从各环节、各方面去打破和扯断这根与城市化目标相悖离的利益机制链条，逐步使村民的长期经济利益建立在规范化、不损害其它主体利益、可持续发展的基础上，而不是建立在依托“地下经济”发展、大量加扩建无证物业的出租和逃避国家税收的基础上。

4、广州城中村改造不宜大规模进行，而应有步骤、分阶段推进

对城中村改造而言，多数村会采取房地产开发的方式，这就必然或多或少地带来一些新增物业，并逐步进入市场。为了防止因“城中村”改造带来的房屋过量供给和房地产市场的波动，广州的城中村改造显然不宜大规模进行，而要有步骤、分阶段推进，不能奢望在短期内完成。不过，对规划中必须改造的“城中村”，要立即确定和公布改造范围以及房屋改造补偿的建筑时点，因为我们在调查时注意到，有些改造中必然要推倒的不符合规划要求的建筑还在进行新的加、扩建，这必然会进一步加重未来改造的难度和成本。

5、合理运筹可“生财”的土地资本有可能使改造实现“帕累托最优”

中心区内的城中村大多位于城市发展的黄金地段，其周边相邻的城市用地价格已非常之高，但村的土地由于还属集体所有性质，其价值还远远没有体现出来。在村所属现状用地范围内，一般其建筑密度高于城市居民区，而容积率却明显低于城市居民区，宝贵的土地上挤满了不合规划、不适于人居的房屋，土地资源利用浪费状况达到了惊人的程度。因此，在城中村改造过程中，如果合理运筹村的土地资源，使土地资本大幅增值，地上房屋因转变性质而升值，则土地的潜力就会充分释放出来，各方利益也会在博弈中得到合理分配与平衡——村民得到完整产权的高质量住宅和可持续的商铺收益，开发商得到多余物业的市场收益，ZF获得环境价值和未来可观的税收收入，博弈各方最终达到所谓的“帕累托最优”或“多方共赢”。

四、广州城中村改造的目标与思路

（一）总体目标

根据广州城市发展的总体目标、城市总体发展战略概念规划以及生态城市建设等一系列单项规划，结合广州城市化的演变趋势和城中村改造的实际状况，以2002年为开端，计划用3年时间，到2005年基本完备广州城中村改造的有关政策法规及拟出台的优惠措施；到2015年，计划将中心城区内（环城高速以内）的40多个城中村按规划改造完毕；到2020年力争把城市规划发展区用地范围内的138个城中村基本改造完毕。

（二）总体思路

从理论上看，城中村改造的内在机制就是ZF运用一系列可调控的杠杆、手段和筹码（如规划控制手段、换发国有房地产权证、接管市政设施、协助规划设计、提供优惠政策等），逐步打破城中村异化的“三位一体”（地下经济、外来人口、无序建设、土地集体所有制）的盈利模式，通过合理的体制安排和空间置换，实现城中村的完全城市化，并满足村民的三大诉求目标——环境改善、合理补偿、村民未来经济出路与社会保障的妥善安排。

为此，我们认为今后进一步推进广州城中村改造的总体思路是：遵照“十六字”方针，以试点村改造为先导，以土地资本运筹为杠杆，以土地制度创新为突破口，以优惠政策制定为保障，以半市场化社区型改造为主要模式，充分利用“市创建办环境整治”、“市建委消防通道建设”、“市政基础项目建设”三大引导机制，灵活采取“政策产权换资金”、“物业换土地”、“商铺换住宅”三类置换方式，多渠道筹集改造资金，合理分担改造成本，分期分批推进改造，逐步实现城中村发展与城市规划的整体协调。概括起来，就是“一个杠杆，三大机制，三类置换，多种模式”。具体说明如下：

1、鉴于多数城中村容积率已较高和房地产市场已趋于饱和的现实，广州的城中村改造应以村集体主导的半市场社区型改造模式为首选；在此大原则之下，根据各区段城中村的条件类型差异，适当辅之以综合房地产开发、ZF赎买等其它可行的改造模式。

2、针对现实而巨大的资金缺口和有限的土地及空间资源，城中村改造必须立足于ZF所掌控的资源，通过给予优惠政策和变农村房地产权为城市房地产权而筹集资金；同时在补偿形式上，灵活采取物业换土地、商铺换住宅的方式予以解决，而不一定采取单一实物补偿，而是多种补偿方式相结合。

五、广州城中村改造的若干模式及其适用性评价

从国内的实践经验和当地的实际看，广州实施城中村改造的可行模式主要有四种：

（一）半市场化的社区型改造模式

这是广州市ZF目前所提倡的改造的基本精神和主导模式。其要点是：以村集体企业为改造单位自行组织改造，一般利用村的空地作为周转启动地块，建设公寓式新村，迁入一部分村民（主要以建安成本价分配）；然后，对迁出后腾空的部分旧村实施拆迁、补偿，并依据修建性详规进行公寓式住宅复建，建好后再用于安置旧村内其它区域的村民；如此循环，逐步对整个旧村进行滚动式开发，迁出一片，建设一片，安置一片，直到旧村置换改造完毕，并将村民全部回迁至新建设的公寓式住宅当中。从以上描述可以看出： ——这是一种典型的就地改造的模式；

——其主要特点是：（1）在彻底改变村民居住形态的同时，抽疏城中村的建筑密度，使之符合城市规划建设标准；（2）新建住宅以自用为主，基本不会增加总体建筑量，因而不会对广州房地产市场形成大的冲击；（3）村民回迁时主要以成本价购置，具有一定范围的选择自由度和价格调节作用，是谓“半福利性”和“半市场化”；（4）但资金问题解决起来有一定难度，一般采取多个“一点儿”的办法，且ZF在政策上需给予较多优惠或减让；（5）这种改造模式总体上相对平稳，不会出现剧烈变动，符合我市城中村现实及改造的基本精神。——从经验看，这种模式主要适于有一定复建用地、村的规模较大、村的生活居住用地与经济发展用地相混杂、村的商业资源禀赋较好、村及所在区街财力较雄厚的城中村。此外，村民的观念意识须以改善居住环境为导向，而非过于强烈的谋利动机。目前，广州首批参与改造的7个试点村以及天河的主要采取这种模式。

（二）市场化的房地产开发模式

其要点是：利用村里剩余空地较多的优势，以土地资本为杠杆，将空地转为商住性质用地并与宅基地一起进行联片统一开发，在对旧村物业逐步拆迁补偿的基础上建设公寓式新村；在开发建设完成后，将一部分住宅物业按一定比例分配给村民（按成本价购买），而另一部分物业则全部对外销售，以回收投资；回笼的资金一部分用于支付旧村拆迁补偿，一部分用于支付新村建设成本，剩余部分则作为投资者的必要利润。考虑到启动资金的规模和村民在改造中需要另行安置的问题，整个操作过程也可以采取分期滚动开发的方式。

——也是一种就地改造的模式，不过是建立在充分运用土地资本和市场手段的基础上。——主要特点是：（1）以多建物业的出售来筹集改造资金，改造中的物业建设总量明显扩大，对房地产市场有所冲击；（2）充分利用了土地杠杆，有效地解决了改造资金问题，使村民和ZF无需出太多钱就能完成改造，而房地产投资者也能获得一定利润；（3）必须以村属土地全部转为国有土地为前提，否则将影响未来新建物业的办证及其进入市场的问题；（4）需要ZF在有关规划指标和税费政策上给予便利和优惠；（5）存在较大的改造风险。此外，为获得房地产开发的最大化利润，可能会出现建设容积率过高的问题，这需要ZF有关部门进行严格监管。

——这种模式的实施主体既可以是村集体，但更有可能是富有经验的开发商，但一般是村集体和开发商之间的联合。

——这种模式主要适于规模不大、集体空地较多、地理位置较好、村的生活居住与经济发展用地分离度较高的城中村。目前，珠海基本上是采取开发商主导的房地产开发的模式进行改造，而在广州，位于珠江新城的猎德村和房地产高度发达的番禺大石镇也强烈倾向于这种以盘活土地资本为特征的房地产开发模式。

（三）集体经济主导的企业化模式

企业化模式主要是将村集体经济的股份制完善工作与城中村改造结合起来。其基本要点是：在完善股权设置和股份分配的基础上，由村集体统一改造，村民以其“宅基地”及其住房（合法补偿面积部分）作价入股，在集体经济股本中增加相应股份，享有相应的股份分配权，其出租收益逐年集体分红；然后，在自行妥善安置村民的基础上，由集体经济组织牵头逐步对城中村进行重新的统一规划建设，从而实现村民居住环境的改善和集体经济的可持续发展。此外，企业化模式还有另一种较为激进的“版本”，那就是：针对目前各村仅属“股份量化”而非“资产量化”到个人的现状，继续推进集体合作经济组织的股份制改造，将实质上的集体股转为自然人股，由合格村民以现金方式购买公司股权，成为完全意义上的“股东”；同时，逐步对外开放股权，引入富有实力的外部股东（以不控股为限），实现公司股权结构的社会化和多元化；最后，在村集体的统一组织下，利用出售股权收回的资金用于城中村改造。——这是一种具有创新意味的就地改造模式；

——其特点是：（1）由集体经济组织在制度创新的基础上筹资进行统一改造，村民比较信任，容易推行；（2）在保障村民妥善安置的前提下，由村集体按市场需求灵活地对全村居住物业和集体商用物业进行合理调整，有利于村属物业类型结构的优化组合和土地资源的高效利用；（3）在企业化模式中，主要以经济手段调节各种关系和解决问题，这不易产生大的矛盾和摩擦；（4）在改造初期，需要村民掏出一定数量的“真金白银”，这对村民会形成一定的经济负担。

——这种模式主要适用于村改制较为超前、集体经济股份制较为完善、村的经济实力较为雄厚、对经济手段和商业运作较为娴熟的城中村。目前，黄埔区正在ZF指导下试行和探索这种新的城中村改造模式。

（四）ZF赎买模式

一般指基于城市建设的需要，ZF按市场估价或双方协商一致的价格将村民所属集体土地及物业全部或部分赎买，村民在拿到足额补偿后，自行或由ZF协助统一进行异地安置；其后，由ZF或ZF委托的开发商对腾空的旧村进行拆除，并按照城市建设的标准和项目用地的要求进行开发建设。

——这是一种典型的异地改造模式；

——这种模式的主要特点：（1）对村民的土地和物业实行一次性买断，关系较为单纯，操作简单易行；（2）ZF需支付高昂的赎买资金和安置成本；（3）由于容易发生补偿方面的争议、ZF需付出较大成本以及对异地安置的村民未来生计难有妥善解决之策，因此，这种模式通常难于获得村民的认同，ZF大多是在万不得已的情况下才采用这一模式。

——主要适用于规模较小、地理位置较偏、经济实力较弱、机会成本（损失）不大的城中村，或涉及到国家重大工程项目需强制征用农村土地的情形。目前，已采取ZF整体赎买进行改造的城中村包括大学城、珠江新城内的甲子村等。

六、进一步推进广州城中村改造的对策措施及政策建议

从前面的分析看，当前影响广州城中村改造的障碍主要有四：思想障碍、成本障碍、机制障碍和政策障碍，围绕这四大障碍的有效解决，特提出如下几点可供参考的对策措施和操作建议。

（一）进一步加强宣传教育工作，提高村民对城中村改造必要性及其利弊得失的正确认识 在城中村改造中，ZF应注重培育村民的城市意识和市民意识，加大对城中村改造意义和各项城市政策的宣传，转变村民的传统思想观念，使广大村民逐步适应现代化的城市建设和生活，从而积极支持和配合ZF的城中村改造计划。具体来说就是要强化和提高村民的三种认识：一是要认识到城中村与整个城市是“城乡一体、荣衰与共”的关系，城中村发展要服从城市发展的大局，城市化是不可逆转的大趋势；二是正是由于城市的发展尤其是在基础设施方面的巨额投资，才大大提高了城中村的地价，土地的溢价应该由各方分享，而非城中村独享；三是有所得必有所失，要获得城市及居住环境的改观，各方都必须付出一定的短期代价，但也会获得改造后更大的经济回报和长效的可持续发展。

（二）加强规划控制，禁止乱批乱建，防止出现新的城中村

在城中村统一转制并划入城市规划发展区之后，ZF必须按照《城市规划法》加强规划方面的控制，禁止城中村内的乱批乱建行为，防止城中村的进一步蔓延或出现新的城中村。为此，一是全面停止原八区城中村旧住宅区房屋报建的一切手续，严禁在旧住宅区新建或改建住房及其它建筑物；二是对于ZF在环境“三变”中允诺拆除重建的城中村用地，原则上允许村进行重建，但必须严格遵守城市规划标准，且尽量与村的整体改造规划相结合；三是对于转制后村在集体自留空地上新建发展性物业，必须经由ZF有关部门的审批，否则不予承认及补发产权证，今后征地时也不予补偿；四是在全面测绘的基础上，尽快公布纳入改造范围的所有城中村的房屋改造补偿的建筑时点，从根本上刹住村民的“抢建风”。

（三）确保村民的合法利益，落实原村民的“市民待遇”，解除村民在改造问题上的后顾之忧确

城中村改造受制于诸多因素，但最重要的一条是村民利益的保障问题，改造政策必须有助于化解村民的种种“担心”：村民在改造前一般应纳入社会保障范畴，在改造过渡期要保证他们最低生活水平，除此之外，村民过去享有的各项村内福利措施可由新成立的公司继续承担，ZF不作干预；历史形成的宅基地和集体自留地在明确其国有性质的前提下划拨村民无偿使用，今后的征地补偿应按照国有土地征用办法处理；对于城市公共设施项目需征用城中村土地，应由村集体与项目实施单位直接协商，避免区、街等过多的中间环节；物业拆迁补偿可根据《城市房屋拆迁管理条例》，建立在充分协商和市场估价的基础上；避免集体资产的上调、平调和损失，部分非经营性资产的移交应采取ZF“赎买”的方式。此外，加快落实原村民的“市民待遇”。为此，建议ZF对医疗、教育、就业、保险、计生、户口管理等体制逐一盘点，并采取适宜方案尽快将村民纳入到“市民体制”。

（四）逐步加大对城中村“地下经济”的规范控制与打击力度。

日益渗透和膨胀的“地下经济”是城中村“逆城市化”机制形成的重要原因之一，为此，ZF应利用其权威和手段扭转和化解这一异化性趋利机制。具体来说，就是国土、规划、工商、税务等部门应逐年加大对城中村建设的规范度和产业经营的监查力度，使城中村赖以形成与发展的无序建设和“非正式经济”失去丰厚土壤。

（五）ZF逐步在远郊或交通便利地段建设公寓式“廉租屋”。

建设城市“廉租屋”的初衷是为城市弱势群体和外来人口提供住房便利，这是城市ZF义不容辞的责任。而“廉租屋”建设无疑会对城中村的租赁市场产生影响，吸引相当一部分年轻“白领”入住，以此转移城中村的部分租赁市场，从而在客观上有利于推动“城中村”进行自发性改造。三是分批推进城中村社会管理、公共服务与配套建设的移交，逐步减轻城中村的经济负担。

（六）合理界定城中村土地的产权性质和流转制度，消除城中村改造的最大政策体制障碍 土地政策及其相关的制度安排是城中村改造的一个最关键、核心和敏感的问题。广州出台用于指导改造的17号文已对此作了具体规定，但这些规定是不完善的。就目前的主要观点和争论看，在“集体土地转为国有”这一问题上各方普遍认同，但就 “如何转”、转制前后的产权界定及转制后的土地利用权限及其流转规定则存在较大的争议。根据广州城市化和城中村发展的实际，广州城中村改造的土地政策要点如下：

1、确定转制后城中村土地的产权性质。根据新的国土法实施条例第3条的规定，“农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员所有的土地归国家所有”。因此，在原村民一步到位全部转为城镇居民且基本落实了“市民待遇”的前提下，ZF在给予原村民在户籍、社保、教育、就业、行政管理、市政配套建设等方面与市民无异的情况下，广州各城中村全部土地应自动视为国有土地，ZF无需另行补偿。这一点是明白无误的，关键是ZF一方面要尽快为原村民全面落实“市民待遇”（其中主要是社保和教育），另一方面必须尽快办理有关法定确认手续。

2、进一步规定转国有后城中村的各类用地性质。经ZF划定的原农村用地红线范围内的工商用地，村股份公司拥有土地使用权，视为有偿受让用地；原农村私人建房用地（含原旧村宅基地和新划红线的宅基地），村民个人拥有土地使用权，视为行政划拨用地；对于一些违反规定占用的土地，经罚款后确认的部分，视为行政划拨用地。由于划拨用地不能进入市场，因此这种定性有利于缓解城中村土地流转对房地产市场的短期冲击，也为清理、取缔大量用于牟利的违章私房提供了法律依据。

3、确定集体土地转国有土地的合理方式。按过去一贯的作法，集体土地转国有一般采取征地补偿的方式完成，国家在给予农民适当补偿和妥善安置后，将所征土地收回。而今城中村改造的实际是，在土地转为国有后，所转土地及一切地面附着物仍留归原村民继续使用和实际占有，因此，广州城中村土地的转国有应采取“转地”的方式，而非“征地”的方式，从理论上说，就是将应补给村民的征地补偿费与村民获得国有土地应缴纳的出让金及相关税费进行对冲抵偿，结算差额，其后转性土地继续划归原村使用，各村到有关部门进行国有土地产权登记。在我市，为避免繁琐，一般采取“空转”方式，即ZF不需给予村民征地补偿，村民也无需缴纳土地出让金，但土地产权必须进行法定程序和手续的确认，村民也需缴纳土地产权登记费和集体物业转名费。

4、城中村改造用地，原则上在城中村建设用地范围内进行规划和实施改造，尽量不另行占用周转用地；对确需利用周转用地的，一般情况下应利用已办理手续的村的建设用地建设周转用房，安置村民；若村里已无空置建设用地的，则可采用现金补偿安置方式迁移一部分村民，腾空的部分土地可以用作改造的周转用地而需另行占用耕地进行周转的，由改造实施主体制定土地置换方案，经国土及规划部门批准，办理征地手续后实施。

5、对于改造节余土地，在ZF严格进行用途管制的前提下，应全部划归村的集体企业使用。

（七）其它一些相关政策调整建议

——对无证房或1999年1月之前村民建设的违法违章物业，在拆迁时原则上应按建安成本适当补偿；

——ZF在接管部分村的社区建设项目中涉及的供电、排灌、校舍等集体资产，应由ZF与村民充分协商，或产权不变而交由ZF无偿使用与维护，或以ZF“赎买”办法彻底解决产权归属问题；

——在改造过渡期内，对于公司继承所得的征地补偿款，税务部门不应作为收入实行打税，而应视为公司的资产变现交易；

——在改造未有彻底完成或社区公共建设尚未移交有关部门之前，不宜过早要求村民缴纳城市建设配套费；

——在城中村改造规划审批过程中，市建设局要依据批准的规划，对应由市承担的道路建设项目和应由市建设局牵头协调的供电、燃气、供水、电信、路灯、公交、有线电视等市政配套，尽快编制投资建设规划，以保持与城中村改造同步。

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21．“改造城中村特别报道”，载《南方都市报》（2002-10-14，A05—A10版）。22．“农民‘种房’根在征地补偿”，载《广州日报》（2004-3-7，B7版）。

23．“城中村改造试点锁定三元里”，载《南方都市报》（2002-4-10，A05版）。24．“试点村土地出让金标准确定”，载《南方都市报》（2003-1-3，A08版）。25．“138个城中村将改为公司，广州30万都市农民将成股东”，载《南方日报》（2001-3-8）。26．“经营城市：西安城中村改造路在何方”，载《华商报》（2003-1-24）。27．“宁波市江东区积极推进城中村改造”，载“人民网”（2002-6-19）。28．“石家庄城中村改造再出优惠政策”，载石家庄市互联网。

29．“武汉将大规模改造城中村，村民变市民”，载“荆楚在线”（2003-1-30）

城中村改造问题 篇3

摘要：在城市化过程中，由于城市化速度快速推进，但城市建设相对落后，特别是对外来人口管理跟不上，引发了所谓“城中村”现象，城中村改造是城建工作的难点，是一项复杂的社会系统工程。本文分析了城中村改造遇到的问题，并针对问题提出了解决对策。

关键词：基本概念；改造模式；解决对策

城中村是具有中国特色的社区类型，是农村集体主义下的产物，它成为学术领域研究的重大课题。城中村是城市化进程中出现的一个特殊的情况，城中村改革出现的问题极大阻碍了城市发展，陈旧理论不能实现对新形势下城中村的有效管理，专家学者目前正努力探究以找出一个符合我国城市实际情况的城中村管理机制。

一、城中村的基本概念

（一）城中村的社会经济概念

李诚认为城中村是从经济生活、人员身份等方面对农业社会的继承和保留，丁洪建认为城市化进程中把旧有居住区、社会关系等保留下来的区域就是城中村，而且城中村没有重新进行经济分工，城中村内产业布局也未发生变化。

（二）城中村的地理空间概念，

李钊认为在进行城市建设施工时，一些村庄被包围在里面就形成了城中村。刘吉认为城市因为内部或外部因素没有彻底实现转型是城中村出现的重要原因，城中村是具有居住功能的原有的生活环境。

二、城中村产生的原因

（一）经济、文化因素，

城中村村民主要的经济来源不仅有征地补偿费和出租收入，还有集体分红和小规模商业、餐饮业，土地和物业对村民的经济收入有巨大的影响。城中村开发费用昂贵和政策的趋利性是产生城中村的重要因素，权利机制失衡使城中村改造的难度加大，同时也出现了乱占土地的现象。

小农思想的根深蒂固使建筑开发忽视了长期效益，人们趋利的心态促成了城中村的形成和长期保留。

（二）政策、社会因素

土地是城中村形成的最关键对象，规划和管理是因素，问题出在体制上，城中村问题形成的最终政策原因是形成了城乡二元土地制度。

城市化发展直接导致了城中村的出现，城市征地如果躲避城中村就可以降低成本，城市的社会管理就不会出现很多问题。另外，对农村土地占用以进行城市扩张时，村里的人口、社区等都没有与城市管理做良好的衔接，使城中村既不像村，也不像城。

三、城中村产生的作用

（一）加速城镇化进程，使城市快速扩张

城中村的土地租金较低，外来人口可以居住，外来人口居住环境稳定能促进城市化快速建设。城中村也为流动人口提高在本地的生活技能提供了安全的学习环境，城中村的出租地也为村民提供了部分收入来源。

（二）城中村丰富了城市的功能

农民脚量田地，测出居住点和田地的步行距离，这样有利于城中村的合理布局。收购土地以建设工商业区，这样能使规划更完美，使人口与就业布局更加平衡。城中村可以为城市提供充足的劳动力资源，同时也是城市资源的仓库，城中村的出现丰富了城市的功能，使城市快速发展。

（三）健全了城市住房保障机制

正规房产对流动人口的斥力和城中村对流动人口的引力相结合有利于合理安置流动人口。保障房建设有许多问题，比如不太考虑流动人口，建设速度缓慢，资金缺乏等，保障房和城中村的房产在租金和交通距离上都没有可比性，因为没有衡量的标准。保障房的功能城中村都有，而且流动人口的住房问题在这里都可以得到解决，有助于稳定城市房价，给流动人口节省了更多的奋斗的时间，体现了社会公平。

四、城中村的改造模式

城中村主要有两种改造模式，一个是进行综合整治，城中村位于重点功能外，自然环境相对差一点，公共服务基础设施也有待补充，因此我们要针对这几个情况来进行综合整治。另一个是全面改造，有些城中村对城市重点的功能区和产业区能产生积极的影响，因此在进行全面改造的时候要把整体拆除重建作为主体，改造过程要符合城市规划要求，改造过程要遵循市场规律，要通过招商引资来进行改造，并且公布土地公开出让。

五、城中村改造存在的问题

（一）村民房产拥有权得不到有力维护，利益难调

改革开放后土地经济性质发生了巨大变化，市场经济下的城中村和现实情况造成难以匹配的情形，市场经济下土地的无偿划拨转为有偿出让，土地成为稀缺昂贵的商品，开发商通过出售土地可以获得高额的利润。村民对拆迁价期望太高，村委无法满足，导致了双发矛盾加剧，利益无法平衡。土地区位不同使土地价值产生巨大差别，以耕地为基准的整地补偿规定难以满足土地拥有者对级差地租的预期。

（二）城中村民的城市适应性低，政府限制过重

城中村民的思想意识、文化水平、劳动技能水平如果不能适应城市环境，村民在就业方面就显示出劣势。城中村民为了缓解生活压力会对城中村进行改造，但是他们会担心改造后房租收入有可能会降低，如果降低，他们宁愿保持现状。村民就业适应性差，对就业预期丧失信心，这会使村民不愿改造。政府缺乏对城中村民生存和就业问题的关注，城中村的社会问题仍不会解决。政府的改造规划和改造政策过于苛刻，比如对容积率控制过严，对土地的农转用限制过严等，这些都不利于城市的发展。

六、城中村改造的有效策略

（一）重塑城中村而不是消失

改造不等于消灭，城中村存在是合理的，消灭城中村就消灭了城市发展的根本，不利于城市化进程发展。城市要优化产业结构，合理分布劳动力，重视城中村的客观价值，尊重村民和流动人口的利益诉求，平衡各方关系，这样能减少改造中社会矛盾。

（二）改造体系要容纳流动人口

排斥流动人口是城中村改造缓慢的原因，因此要妥善安置流动人口，把他们纳入城中村改造体系，考虑流动人口的利益，尽力满足他们的需求。

（三）提高城中村规划水平

改造规划是开放商和村集体编制，政府要因地制宜进行规划审批，政府要保证公共利益不受侵犯。从市场角度看城中改造的复杂性，政府可降低审批难度，这样可改造的可行性和操作性。

（四）优化城中村土地政策

农用地在土地规划中变成了建设用地，为了土地优化使用，应把土地使用计划和土地指标紧密结合起来。城中村改造不需将土地全转为国有土地，可适当保留城中村的土地二元所有制，可把小产权房的功能保留下来，不让它作为商品在市场上流通，这样有助于房地产的稳定发展。下放的土地政策要保证村民出租经济的稳定，同时做好外来人员的合理安置。

结语：

城中村是城市化发展必然结果，完善住房保障体系有助于发挥更好的城市功能，城中村不能消失，它的改造需要流动人口来综合协调。政府要发挥引导作用，颁布合理的土地政策，处理好土地的供求关系。城中村改造是长期和复杂的过程，要对其复杂性有清醒的认识，城市发展模式的转变离不开城中村的改造，只有积极进行城中村改造才能实现土地的合理利用，才能提高城乡统筹管理水平。

参考文献：

[1]高冉，高文杰，张兰兰，任俊卿.城中村改造中的博弈关系分析与应对[J].安徽農业科学，2011（12）

[2]李怀.“组织化动员”失效的制度逻辑——一个“城中村”改造中地方政府的民族志研究[J].中山大学学报（社会科学版），2010（03）

城中村环境更新改造问题初探 篇4

城中村是改革开放以来, 我国城市化进程中的一种产物, 是城镇发展到一定特殊阶段的特有现象, 是指在城市中仍然存在的一部分农村社区实行农村经营体制和集体所有制。城中村也就是指原来是农村, 随着城市的建设, 逐渐成为社区, 但是现在已基本不存在农民, 农业和农田, 但仍然是通过农村的行政管理体制来对城市特殊社区进行管理。“城中村”是存留在城市化进程中, 并将存在于城市周围的农村列入城市规划管理范围的, 产生于某种特定时期的城乡二元化状况。随着城市的快速发展, 城市的建设需要征用更多周边的农村农田以获得更多的扩展空间, 并提升城市的容量, 进而形成一种“城市—农村一城市—农村”交叉辐射的空间布局, 换言之就是农村包围着城市, 城市又包围着农村, 城村交替出现的现象[1]。

近年来, 随着中国经济的快速增长, 城市化进程加快, 城市的规模的逐渐扩大, 以围绕城市周边的部分村落、耕地逐步成为城中村, 并被纳入城市总体规划的发展区内。但由于行政管理、土地、人口、户籍等多方面的城乡二元体制, 城中村并没有真正被纳入城市的统一规划中, 其发展缺乏统一的建设和管理, 具有很强的自发性, 在组织、生产方式、生活方式和建设景观等方面, 更具有农村特征, 这就导致了这些社区在发展过程中与城市发展大相径庭, 进而形成了城市化进程中的城中村现象。

2 城中村的环境现状及问题分析

改革开放以来, 中国的城市化进程越来越快, 城市数量也越来越多, 无论是大城市还是小县城, 都存在着城中村的现象, 在一栋栋高楼林立的城市内, 却密密麻麻的分布着高矮不同的小楼、破楼、旧楼, 小区环境脏乱, 交通拥挤混乱, 区内基础设施破旧, 落后也不完善, 人民素质低下, 不文明现象严重。这些无不与城市环境格格不入, 严重制约着城市的发展, 影响着城市的形象。

2.1 建设布局不合理

城中村的由于建筑物无序、高低不同, 加之环境恶劣, 与城市里中摩天大厦及宽敞清洁的公路形成鲜明的对比, 被称之为城市的疤痕。城中村在城市建设是由农村发展起来的, 由于缺乏统一的整体规划和合理的建设布局, 造成农民自主搭盖建筑, 加之资金、技术的缺乏导致建筑物在建造风格、质量等方面存在着很大的差异。在大力建设城市之后, 城市土地价格猛升, 促使农民看到了利益所在, 并争相在宅基地上进行拆迁建设, 以图靠房屋赚钱, 依靠房租来赚取额外收入。导致随意搭建私房、私自增加楼层高度、违章搭建等现象严重, 形成了“接吻楼”、“贴面楼”、“握手楼”、“一线天”等城中村典型的建筑景观。而这些陈旧、高低不同、矮小、杂乱的建筑影响整个城市的生机活力和整齐美观, 更阻碍了城市现代化的发展。

2.2 道路交通拥挤混乱

由于城中村的道路年代已久, 经过多年使用, 又缺少维修导致道路狭隘, 崎岖不平, 并且居民占用道路现象严重, 人口流动性大, 加上建筑布局密集且不合理, 导致城中村的交通条件恶劣, 拥挤、混乱现象严重。

2.3 基础设施落后不完善

城中村的消防通道、排污管道、垃圾箱、公共厕所、地下管网、公共绿地等各种环境卫生的基础设施和配套建设都未列入城市建设的统一规划之中, 加上城中村与城市环卫的标准相差甚远, 资金投入不平衡, 导致城中村内公厕建造布局不合理、排污能力系统差, 城市路灯亮化率低、垃圾箱数量少且破损严重、社区道路坑洼不平、小区绿化覆盖率明显不足等现象。特别城中村有很大部分地区的排水设施不全、排水系统不够完善, 加之居民生活污水随便排放, 造成污水横溢、雨污合流, 化粪池粪水和生活污水直排就近河道、溪沟, 造成环境污染等更是无从谈起[8]。

2.4 村民素质文化水平

村民素质文化的高低直接影响城中村能否正常进行改善和改造。由于居住在城中村的村民人口流量大, 且多为外来人口, 平时忙于生计, 对环境保护认知度不高, 只求自己的经济收入, 导致乱扔垃圾、随地吐痰、随处小便等一些生活陋习、不文明的生活习惯普遍存在[3], 加上生活习惯的不同, 导致小区内嘈杂, 脏乱。这些现象严重阻碍了建设现代化城市的步伐。

3 城中村环境问题的对策建议

3.1 规划先行城市建设

统一规划是城市发展的根本所在, 它决定了城市的发展质量、水平、和速度。城中村的改善和改造无论是从哪个方面都要避免规划不统一、管理滞后、建设无序和停滞土地开发等现象。不仅是原地异地新建、拆除重建, 还是旧村整治, 都必须坚持城市规划先行这样才能具有科学性与前瞻性, 同时将土地开发与城市规划相衔接, 实现经济效益、社会效益与生态效益的协调统一共同发展[5]。

3.2 完善道路交通

城市交通不仅是城市的基础设施建设, 更是合理改善和改造城中村的必要因素之一。道路交通是发展的前提, 要跟上城市建设的步伐, 政府要加大资金投入, 严格监管, 确保道路交通按总体布局实施。

3.3 合理规划城中村布局

居住环境是城中村村民能否安家, 乐居的根本因素, 从根本入手合理统一规划城市布局, 合理利用有限土地建造合理的商业区、住宅区、城市中央商务区的要求已经成为建设现代化城市的主要目标, 分区分布建设, 最大化的实现各区的功能, 以减少生产生活交叉用地的现象出现。相对城中村的主要规划目标为村民安设住宅, 而住宅规划要首先要体现城中村住户的需求, 要选定多元化、多层次的住宅标准与类型, 以满足不同层次的居民的需求。

3.4 加强区内基础设施建设

改善基础设施建设, 基础设施建设是促进经济发展的要求, 城中村的基础设施建设相对城市还很薄弱, 很不平衡。城中村设施严重不足, 路灯稀缺, 道路崎岖, 生活娱乐设施短少, 这些都难于支撑农村经济的建设, 不利于农村的发展。对于这些问题, 要加快了对农村基础设施建设, 必须采取措施加强基础设施建设。居住条件的好坏直接影响农民的生活条件, 首先要加强农村村民生活的基础设施建设, 必须改善农民的居住生活条件, 包括建设现代化生态公园, 对房屋进行翻新整修, 增加路灯数量, 对路面进行改善整修。基础设施是城中村村民生活的基本条件之一, 要改善和改造城中村条件就必须从改善村民生活入手, 加强基础设施建设进而促进城中村的发展, 进而发展成为现代化城市。

3.5 加强精神文明建设丰富村民业余生活

村民作为城中村的主要生产和生活人员, 其素质对改善和改造城中村整体环境起着重要作用, 必须把加强思想道德建设作为精神文明建设的中心环节, 倡导文明、卫生、科学、健康向上的道德新风尚, 以“文明农户”、“文明家庭”、“文明单位”的评选活动为契机, 丰富村民业余生活, 增加小区娱乐设施建设, 增加娱乐活动室数量, 增强邻里关系。从改善村民素质的基础上, 根本解决城中村的问题。

4 结语

城中村建设是一项重大而长久的工程, 改造城中村过程中, 必须以解决环境污染为前提, 重视各项环境保护工作, 兼顾村民利益, 让城中村的村民和谐地融入到城市生活中, 并且根据当地城中村的实际情况, 综合开发和利用合理的资源, 建立城中村的可持续发展, 为城市建设、发展做出贡献。由于住房条件的改变、小区环境的改变、区域优势加上房产价值的提升、居住人群层次的提高, 将会使村民的经营方式、生活习惯、文化层次得到改变, 从而使村民的经济收入、生活质量、文明程度得到提高。

参考文献

[1]梁燕平.农民工居住问题现状及对策研究[J].广西师范大学, 2008, (05) .

[2]李培林.巨变:村落的终结--都市里的村庄研究[J].中国社会科学, 2002, (1) .

城中村改造问题 篇5

毕 业 论 文

论文题目 浅谈城中村改造存在

的问题与对策

姓 名 学 号 1220121050 指导老师 教 学 点 省委党校

2014年5月14日

内 容 提 要

随着城市化进程的加快和区域经济的竞争，研究和解决城中村改造的问题已成为关键因素，全国各地在城中村改造中做了不少尝试，但也存在一些问题，城中村改造的难点:一是改造资金的筹集与改造主体的选择;二是存量土地如何盘活;三是如何排解城中村改造的阻力。解决这些问题对加速城中村城市化有一定的作用。城中村普遍存在基础设施薄弱、建设混乱、环境恶劣、治安复杂等问题，影响了城市化进程的推进、城市整体功能的发挥和城市综合竞争力的提升，城中村改造中存在的问题成为各个城市不得不面对的迫切问题，如何正确对待城中村这一现象并妥善解决相关问题，关系到构建和谐社会和全面建设小康社会。本文首先通过阐述“城中村”特征及其改造的必要性，分析了城中村的所存在的问题的基础上，提出了解决“城中村”改造存在问题的相应对策。

关键词：城中村 城中村改造 问题与对策

目 录

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性 „„„„„„1

（一）城中村的特征 „„„„„„„„„„„„„„„„„2

（二）城中村改造的必要性 „„„„„„„„„„„„„„3

二、“城中村”改造中存在问题 „„„„„„„„„„„„„„5

（一）城市规划、建设和管理盲区 „„„„„„„„„„ 5

（二）城中村普遍存在的治安形势严峻的问题 „„„„„„5

（三）职业问题 „„„„„„„„„„„„„„„„„„6

三、“城中村”改造的对策 „„„„„„„„„„„„„„„ 6

（一）贯彻“规划优先”的原则，完善城中村改造规划编

制体系 „„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 7

（二）解决城中村居民就业问题，提高村民素质

„„„„ 8

（三）完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化„„ 9 参考文献

„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„ 10

浅谈“城中村”改造存在的问题与对策

城中村在我国社会经济快速发展中的作用以及城中村作为多种利益主体矛盾的集合体的现实来看，政府出于公共利益的需要，调整城市规划，扩充城市的区域空间，将城郊的农村纳入统一管理，这是城中村改造的最直接原因。改造城中村，使其摆脱自身发展的恶性循环并与周边城市环境衔接，已成为刻不容缓的任务。在城市建设用地的急速扩张过程中，由于城乡管理体制的差异和投资等诸多原因，许多被城市建设用地包围的村庄并没有被及时改制和改造，这就形成了所谓的“城中村”现象，导致了诸多严重的社会、经济、文化和环境等方面的问题；既面临着发展的良机，也面临着许多困境、问题和挑战。

一、“城中村”的特征及“城中村”改造的必要性

“城中村”，顾名思义，即城市中的村庄。广义而言，城中村是指农村的土地已纳入城市总体规划发展区内，且农业用地很少或没有，居民也基本上属于非农化的村落；狭义而言，城中村特指那些农地与居民早已非农化，村庄也已经转制为城市建设，只是习惯上仍称为村的社会部落。本文“城中村”是指那些已经纳入城市总体规划所划定的城市范围之内，土地集体所有，行政上设立村民委员会且隶属于乡镇，居民为农业户口且在习惯上仍称为“村”的社会部落。其在土地权属、户籍、行政等管理体制上仍然保留着农村模式的村落。

（一）“城中村”的特征。

“城中村”是城市化推进过速的产物。随着城市化进程的加速，城市用地的急剧扩张，越来越多的村庄被纳入了城市建设用地范围之内。当前，城中村普遍存在的基础设施建设薄弱，村内建设混乱，环境卫生恶劣，社会治安复杂等问题，已经严重影响到城市化进程的推进，影响到城市整体形象功能的发挥。

1、空间形态和内部功能与周围环境的剧烈反差。全国快速城市化进程中，一部分地区由于城市基础设施和公共设施建设严重缺乏，规划跟不上或者没有按照规划及时实施及规划管理不严和政策的引导不当。“城中村”是一个充满矛盾的地域空间，人口构成混杂，人群密度大而社会管理薄弱，外来人口较多管理不到位，乱搭乱建。乱堆乱放导致社会环境脏乱差，社会治安问题较为突出。这些不同地域、社会地位、心理价值、籍贯、语言的群体在此汇集产生了文化上的冲突和融合。

2．用地、人口的性质和规模难以界定。首先，《城市用地分类与规划建设用地标准》中对这类用地的性质一般归为E6类用地（村镇建设用地），但其又处在和城市用地交错位置，用地功能难以用城市用地分类标准进行界定。其次，居住在这些地区的村民既能享受到城市居民所能得到的一切公共服务设施，又能享有国家赋予农民的特权，占地建设和计划生育方面的特殊政策。这些地区具有优越的区位优势和低廉的建设成本，使出租屋（村民自建房），生意异常火爆。同时。第三产业的发展和出租屋带来的大量流动人口也使得这里人口构成复杂，相应的带来了诸多的社会问题。

3．行政体制和管理机制上的混淆和疏漏。首先，在农村行政体制上村集体一把手说了算，很多乡村干部不懂规划，不知道盲目建设是违法的，带来严重后果，给国家和集体利益造成了重大的损失。其次，村民很少有人过问村集体利益及资产，村里很少或者不召开村民代表大会，管理上存在很大漏桐。在农村城市化发展的今天使得“城中村”的管理建设显现出了诸多问题。

（二）城中村改造的必要性。

我国的城中村是具有中国特点的，城中村与城市发展整体需要之间的矛盾也日益突出，已经成为制约城市化进程和全面建设小康社会的主要“瓶颈”因素之一。如果不妥善解决城中村问题，我国的城市化过程就会受到阻碍。站在长远的角度分析，从营造和谐社会的高度出发，改造城中村是势在必行的。

1、改造城中村是加快城市化进程的要求。城市化的一个标志就是城市建成区的扩展，可以说土地作为不可再生的资源和重要的生产资料对城市的发展起着重要的作用，而城中村的存在往往占有城市中的黄金地带并且由于缺乏城市的统一规划和管理而得不到有效的利用，未能发挥土地的最大的效益。因此，城中村是我国城市化进程中出现的一个特殊历史现象，积极妥善解决城中村问题，使其经济管理体制和社会管理体制向现代城市的管理体制和方式转变，使城中村真正融入城市之中，对于加快我国城市化进程具有重要的作用。

2、改造“城中村”是建设现代化城市、营造良好发展环境的迫切需要。现代化城市的要求是物质文明和精神文明的高度发达，城市

功能齐全，环境优美，对投资、旅游等方面有一定的吸引力，能体现一个城市的特色。但是，“城中村”杂乱的建筑景观；“脏、乱。差”的生活环境，在很大程度上破坏了城市的形象，成为降低了城市吸引力、辐射力的一个大障碍。因此，要建设现代化城市，提高城市的品位和核心竞争力，就必须从物质形态、管理体制上改造好“城中村”。

3、改造“城中村”是加强城市管理的迫切需要。“城中村”的农民虽然变成了城市居民，其小农经济的观念、生活方式不容易一下子转变过来。在失去耕作土地后，他们往往把生存和发展的希望寄托于房屋上，以图从房屋出租中谋求生活保障。这是造成“城中村”建筑密集无序、外来人日聚居杂乱和城市治安问题高发区的根本原因。更严重的是“城中村”缺乏配套基础设施，居民受教育程度普遍较低，就业困难，不能适应城市发展的要求。因此，改造“城中村”的物质环境，加强社区建设，更新居民的思想观念和提高居民的文明素质，已成为维护社会治安和加强城市管理的当务之急。

二、“城中村”改造中存在的问题

“城中村”虽然在区域上已成为城市的一部分，但在管理体制和运行机制上仍然沿袭过去的方式，是城市的一块“夹缝地”，这种独特的地位和现象，带来一系列的问题：

（－）城市规划、建设和管理盲区。

城中村的用地和建设缺乏统一管理，违法用地和违章建筑屡禁不止，建筑杂乱无章，建筑物的间距、通风、采光等均不符合要求服从权力的道路狭窄，管理杂乱，给排水设施差；环境卫生、公共绿地、教育、生活服务等公共配套设施缺乏。

（二）城中村普遍存在的治安形势严峻的问题。

城中村出租聚居了大量缺乏有效管理的外来人口，出现了违反计划生育法规在原居住地又无法继续待下去的人，采取了出走他乡，四处躲藏的对策；城中村成为他们安全的落脚点。而城市各级计划生育管理部门，由于条件的限制，无法把各种有效措施延伸到分散且隐蔽的城中村出租屋，让违反计划生育政策的外来人员钻了空子。同时也成为滋生“黄赌毒”的温床，恶性事件屡屡发生。由于外来暂住人口和流动人口成分复杂；甚至其中夹杂了一些负案在逃犯罪分子，流动人口成为主要犯罪群体，造成犯罪率迅速上升，特别是危害较大的抢劫、盗窃、凶杀等刑事犯罪明显增加，并向暴力化、团伙化、智力化发展，对社会的危害性加大。甚至城中村有许多小诊所，无牌游医租几平方米的房子，摆一张台，搭一张小木床。拉一块白布，支一个吊瓶架就开张，虽然设施相当简陋却生意兴隆。政府医疗卫生管理部门虽然也组织人员入村清扫，但却总是“今天扫完，明天又开”。

（三）职业问题。

现化城市代表了先进生产方式和先进文化的高度组织化社会。城市里除了蓝领工人外，是白领工人和政府公务员。这些职业阶层一般具有较高文凭和较丰富工作经济，工作较稳定，收入水平较高。国家对他们的就业、收入、住房、医疗等方面有一系列明确具体的政策和规定，充分保证他们生活安康，而脱离农业的农民只能进入门槛低、竞争激烈的初级行业，不能享受国家提供的培训、就业、住房、医疗、保险。

三、城中村改造的对策

“城中村”改造应作为一项综合性的社会工程来对待，在实施改造之前超前调整政策，建立一整套相互支持的政策系统，从经济基础和社会结构上动摇“城中村”存在的基础设施同时对村民的既得利益给予合理的保护，形成改造后村民转化为城市居民的一系列社会保障措施，消除村民因经济利益问题而产生的对抗情绪，引导村民在经济和社会生活方面融入城市社会，适应城市经济和社会的生活方式，才能为“城中村”的改造创造有利的条件。

（一）贯彻“规划优先”的原则，完善“城中村”改造规划编制体系。

l、我国的“城中村”改造应以科学发展观和社会主义和谐社会理论为指导，树立以人为本的、全面的、协调的、可持续性发展的改造理念。“城中村”改造必须从城市整体的社会、经济和环境利益出发，要在大范围内进行“城中村”改造，必须大胆解放思想，不断更新观念。政府要重点围绕加快建立和完善社会主义市场经济体制和机制强化市场经济观念和城市经营理念，在改进工作作风、加强服务上下功夫。“城中村”的干部群众，要富而思进，加快城市化步伐，树立向现代城市人转变的观念。

2、城市规划是城市建设的蓝图，是建设和管理城市的基本依据，城市的持续、健康、有序发展，必须有科学严密的规划作保证。根据各城市的特色和具体实际，坚持规划先行，注重规划的前瞻性和科学

性。“城中村”改造的成功与否在很大程度上取决于改造规划编制的优劣。在“城中村”改造中应由始至终坚持“规划优先”的原则。“城中村”改造规划不仅要考虑物质与环境要素的规划设计，还必须要研究“城中村”改造中所出现的社会、经济、文化等方面的问题。“城中村”改造规划应从传统的纯物质与环境要素规划，向综合性的、系统的规划方向转变。

（二）解决城中村居民就业问题，提高村民素质。

l、“城中村”以往征地“农转非”人员安置无非是两种，即货币安置和招工安置。这两种模式对于数目较大的城中村村民的安置是不恰当的，只有另辟跟径，走开发式安置的道路才是唯一的出路。这种安置方式，将农民置换“城中村”土地使用权获得的安置费，通过开发性项目的投资转化为生产性的物质资本。使“城中村”村民通过与生产性物资资本结合实现再就业，它兼顾了村民就业和长远的生活保障，能够弥补货币安置的某些缺陷。可以打消“城中村”村民转籍即失业的忧虑，使其避开只身进入劳动力市场竞争就业时在文化素质和技能方面的劣势。

2、对于有集体财产的村庄，应提前登记使集体财产的数量和价值透明化，并在改造中保证其分配、收益的公开、公平性。改造时，以村民个人为单位，对集体财产进行准确量化，将村集体经济转化为股份制的形式，并将股权进行合理分配；使村民享有所有权和收益权，使用权和经营权由村成立公司；招聘管理人员经营动作。在整个转化过程中，一定要确保公开的原则，保证整个过程的透明度，杜绝个人

寻租行为发生。

3、未来我国城市产业结构将出观调整，高技术和资金密集型产业将是城市首选产业，这就对劳动力素质提出了更高的要求，而农村劳动力素质远不能满足这种要求。农民整体素质的提高是“城中村”改造过程中城乡矛盾协调的关键性问题。应大力加强岗前培训和职业教育，尽可能提高城中村居民的工作技能和文化水平，适应城市的经济活动。有关部门还应加强宣传，更新农民的就业观念。

（三）完善社会保障体系，实现村民社会保障的城市化。l、失地农民的社会保障问题是“城中村”改造的难点。在“城中村”改造过程中，为保证失地农民享受应有的社会保障，应加快建立健全社会保障体系。第一，要建立合理的征地补偿费支配机制。征地补偿费应作为农民养老的主要保障，可将此部分资金实行多元化投资，用于养老保险、医疗保险和其他合理的投资，确保资产增值。第二，要建立医疗、养老社会保障机制。目前农村社会保障尚未立法，制度建设处于起步阶段。建立失地农民养老和医疗保险制度，其资金筹措可以按国家、集体、个人都出一点的思路解决，建立失地农民的社会保障体系。

2、“城中村”改造涉及面广，涉及村民切身利益和社会的稳定性，涉及集体资产处理、土地征用，涉及村民社会保障和就业等诸多问题和矛盾，而这些问题和矛盾产生的根本原因就在于体制不当。要改造城中村，就得在体制上打开突破口。首先，要改造城中村，就要改革城乡二元体制。包括改革城乡二元户籍管理制度、土地使用制度、社

会保障制度、就业制度以及城乡二元管理行政体制。其次要解决城中村问题，就要从源头上开始，需要法律的支持。所以，我国应加快立法以及制定相关的政策制度，以填补城中村改造立法空白和制度空白，只有法律制度到位，才能保证行政部门和司法机关在实际操作中有法可依，只有有法可依，执法的力度才会加强，才能确保村集体和村民以及房地产商的权益免受不法侵害。还要考虑政治、经济、社会、环境、文化等多方面的因素。我国各级政府应根据我国的国情和各地的实际情况制定相应的可操作性强的法律与法规来指导和规范各地的“城中村”改造。

、参考文献：

[1]《城中村问题分析与对策研究》刘吉,张沛,西安建筑科技大学学报(自然科学版)2003.9第3期

[2］《城中村的成因分析及存在问题》李煜注．山西建筑，2011年，第3期

[3］《关于城中村改造的问题》李志生,城市建设．2012年，第5期 [4］《“城中村”问题初探》李玉军，贵州大学学报(社会科学版）, 2012年，第4期

[5]《“城中村”改造的策略转变》陈鹏，规划师，2012年 [6]《城中村改造的难点及破解对策》曾学龙 孙 林等，城市建设与发展(城市问题)2011年第2期

[7]《城中村改造的难点》刘宪法，开放导报

2005年03期 [8] 《“城中村”改造的重点难点分析及对策研究》钟育强，《中共南宁市委党校学报》 2010年第3期

城中村改造问题 篇6

关键词：城市化 城中村 改造

[JP2]“城中村”是我国城市化发展进程中出现的一种特殊的现象。从1978年改革开放开始到现在30多年间，“城中村”在一些经济发达的大中城市（如珠三角、长三角、环渤海、直辖市、省会城市等）中迅速扩张，一些分布在城市周边的农村被纳入城市建设的版图，被鳞次栉比的高楼大厦所包围，成为了“都市里的村庄”。“城中村”的内部缺乏统一的规划和管理，房屋从规划到建设都是村民一手包办，他们扮演了设计者和建设者双重角色。“城中村”中的房屋高低不等，奇形怪状，房屋周边环境脏乱差、人流混杂、治安混乱，“城中村”完全游离于城市管理体制之外。从地域角度上讲，它属于城市的范畴。从社会性质的角度上说，仍保留了传统农村的因素，具有城市与农村的双重特征。如何进行“城中村”的改造，加快城市化发展的进程，是政府城市建设关注的问题，也是理论界热议和讨论的主要话题。[JP]

一、“城中村”改造的必要性

（一）城市化发展进程中“城中村”的形成

“城中村”是在我国城市化发展进程中产生的特殊产物，是在我国特殊的国情和特殊的土地所有制背景下产生的特有现象。随城市郊区化[1]、乡村城市化的迅猛发展，为保证城市建设用地，被包围或纳入城市建设用地范围的原有农村聚落，被称为“城中村”，是具有明显城乡二元结构的地域实体。

1“城中村”的界定

“城中村”是指存在于城市规划区范围之内，但在管理上仍属于农村集体所有制的村庄建设用地和地域。“城中村”是城市化发展进程中城市周围乡村经济不断发展，农村原有的区域、人员和社会关系等就地保留下来。而“城中村”中的村民则以土地、土地附着物以及城市工业化经济所带来的利益为自己生活的来源，由农村原有的血缘和地缘关系为基础，逐步向业缘关系和契约关系为基础过渡中形所成的社区[2]。

2“城中村”的形成

“城中村”形成的原因是多样的，具体可以从几个方面来叙述

（1）农村土地集体所有制和宅基地政策是形成“城中村”的重要制度条件。农村土地集体所有制和宅基地政策，以土地为核心把村民捆绑在一起，形成了一个利益共同体，大家依靠本村土地共富共荣。

（2）在中国的传统社会中，特别是在中国的农村有强烈的地缘和宗族观念，各种观念之间的相互碰撞构成了“城中村”存续的社会心理条件；同时，随着社会经济的发展和城市化进程步伐的加快，外来人口增加，房价大幅度上涨，使得“城中村”私房出租成为一个利益丰厚的产业，这是“城中村”得以发展的社会条件。

（3）早期的政府对“城中村”认识不足，对“城中村”的发展估计不足，缺乏及时有效地的规划和调控。政府没有及时拿出有效的规划、改造措施，最后积重难返，使“城中村”的现象称为现实。

（二）在城市中开展“城中村”改造的必要性

“城中村”改造作为一项民生工程，牵一发而动全身。从微观的角度来看，“城中村”可以让其中的居民通过城市的改造，真正融入城市生活，享受城市化的好处，享受城市配套公共服务和公共福利，同时实现治安环境和居住环境的改善，提高生活质量。从宏观的角度说，“城中村”改造还可以实现城乡联动、城乡统筹发展，释放大量被浪费的空间，提升了城市综合实力，同时带动了被改造地段周边的经济和商圈的发展。

随着城市化的发展，城市要求整洁的市容市貌，安全的城市环境和舒适的生存空间，可是“城中村”的存在，却阻碍了城市发展，严重影响了城市化发展的进程。“城中村”的存在与城市发展之间存在着难以消除的矛盾。城市化发展进程中的主要问题，全部集中体现在“城中村”，并在“城中村”不断的发展蔓延。

（1）“城中村”的民房相互结合，道路两侧污水横流，道路拥堵不堪，占道经营者比比皆是；

（2）制假造假，黄赌毒泛滥，“城中村”逐渐成为了一个滋生罪恶的温床；

（3）“城中村”的出租房价格低，许多外来务工人员都聚集在“城中村”里。

（4）城中村暗藏黑窝点、黑作坊的现象屡见不现，根据近年媒体报道的情况来看，绝大多数的制假造假的黑窝点都聚集在“城中村”和城乡结合部，有的“城中村”甚至成为了盗窃物品的销赃点。由于城中村靠的是“出租经济”，其本身存在的问题也比较多，为黑窝点的藏身提供了条件。

更重要的是，外来务工人员因为要减少其生活的支出，而选择使用一些廉价的煤。劣质煤的使用造成了城市环境质量的下降，也使“城中村”成为了近年来火灾频发的地方。在“城中村”一旦发生火灾，就容易造成群死群伤的事故，“城中村”几乎集中体现了城市化过程中存在的所有问题。

“城中村”所存在的問题只是一个国家在城市化进程中遇到问题的一个缩影，“城中村”就像存在于大城市中的一个小型社会，它们有自己的生活方式和生活的习惯。虽然我们的社会是一个多文化和多元素共同发展的社会，但是在面对飞速发展的城市化进程，“城中村”的存在与现代城市的发展似乎显得格格不入。要实现城市的现代化发展，对“城中村”的改造刻不容缓。

二、城市化发展进程中“城中村”改造面临的问题及成因分析

（一）“城中村”改造面临的问题

1.暴力拆迁

暴力拆迁是指拆迁方通常采用断电、断水、恐吓等暴力行径强迫居民搬离所居住的房屋。它不是一个新名词，它广泛的存在于全国各地的城市改造项目中。暴力拆迁的存在，严重损害了广大居民的合法权益，威胁居民的人身安全。从新闻报道中可以了解到，全国几乎每天都有强拆事件在发生，居民为保护自己的合法权益而丧生的事也时常发生。

2.拆迁难度大

“城中村”的改造难免会存在房屋赔偿的问题。而在某些改造的工程中，因为拆迁方和居民就房屋赔偿款的问题没有达成一致，或是个别极少数的居民认为房屋的赔偿款较低，没有达到他们要求。致使拆迁方在拆迁房屋的过程中受到村民的阻挠和破坏，加大了房屋拆迁的难度。

3.开发商自身经济局限

因为开发商自己本身的经济问题使房屋建筑期延长，致使“城中村”回迁房延期交付，这严重的损害了居民的利益。同时，回迁房的延期交付也在回迁居民中引起了一定的恐慌，给其他的改造项目造成不必要的障碍。

4.被拆迁居民的生活缺乏社会保障

“城中村”的村民大都是一些失地农民，若失去了出租房这个唯一收入来源，他们的生活难于保证。他们本身的文化素质较低，有的村民年龄也较大，就业成为一大难题，他们也享受不到任何社会保障，所以，他们未来的生活是政府在改造“城中村”的计划中应充分考虑的。

三、城市化发展进程中“城中村”改造的对策与措施

（一）规范拆迁公司的拆迁行为，保证“城中村”村民的利益

拆迁作为“城中村”改造项目的重点，它的顺利进行，直接关系到整個改造项目的进度和发展。但是，目前“城中村”的拆迁都是由开发商交付给一些小型的或无证的拆迁公司进行拆迁，这也是为什么暴力拆迁频发的原因之一。

1.拆迁公司应以注册公司的形式出现，按照资格等级承担任务

主管部门应该加大对拆迁公司的监管，通过注册公司的形式，对拆迁企业实施有效的监管。根据拆迁公司等级的不同，其所承担的拆迁任务也要有所不同。

2.政府应出台相关的法规，规范拆迁公司的行为

政府应该制定相关的法律法规，规范拆迁公司的拆迁行为，杜绝暴力拆迁。

例如，河北省石家庄市的《城市房屋拆迁企业资格管理办法》[3]，它要求拆迁企业要获得《房屋拆迁资格证书》，才能承担拆迁任务。拆迁企业拆迁前，要接受拆迁人委托，对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施拆迁补偿、安置协议，才能组织拆除房屋及其附属物。同时，拆迁主管部门对取得拆迁资格企业的拆迁活动，要进行监督检查，对不符合原定资格等级条件的公司，将会受到降级或者注销《房屋拆迁资格证书》的处理。

3.提高拆迁人员的素质

组织相关职业资格考试，以相关的拆迁流程和拆迁法律为考试内容，组织拆迁公司的员工进行考试，通过考试，提高拆迁人员法律意识和综合素质。实行持证上岗，对由于违规行为被撤销上岗证的人员，不得再从事拆迁工作，并对其所在拆迁单位进行降级处理。

（二）因地制宜，根据市场价格与未来市场的发展，制定出有利于保证村民生活的合理政策

“城中村”改造要贯彻“以人为本”的观念，土地征用制度的制定要权衡政府与村民的利益，更多地考虑作为弱势方的村民，这并不意味着需要政府有太多的利益损失，只需政府找到合理的运作机制，并能够保障失地、失房村民的利益，保障他们生活。

珠海在“城中村”改造中，制定了“拆一、免二”的政策，吸引开发商。即开发商每拆一平米旧房可以免交二或三平米建筑面积的地价，鼓励开发商拆旧房盖新房，政府规定除“城中村”改造外，三年内城区内不再新批房地产用地。这样既约束了开发商在城区边缘占用耕地，使城市从内向外围扩展，又加速了“城中村”改造的速度。

按这样的措施改造“城中村”，不仅避免了暴力拆迁的存在，同时保障了村民的合法权益，也为村民日后的生活保障奠定了坚实的基础，使村民真正的转变了生活，融入到现代城市的生活之中。也真正实现了政府对“城中村”改造的初衷。

（三）政府加强监管，按时按质建好回迁房

开发商要积极探索新的融资渠道，政府加大引导，开发商充分利用已有的投资或融资平台，增加回迁安置房建设资金筹集。

开发商与政府签订相关的协议，以保证回迁安置房按时交付使用。同时，政府要加强对回迁房的监控与管理，对不按期建设回迁安置房或擅自延长回迁安置期限的开发商，应限制其参加新项目的开发建设，并根据相关的政策和法规，给予一定的处罚。

“城中村”改造作为城市化发展进程中的一项重大的民生工程，它涉及村民的福祉。而回迁安置的建设则是这整个项目中的重中之重，它担负着政府和人民对未来新生活的美好向往。同时，它作为城市化发展进程中的重要一环，是提升城市综合实力的重要保证之一。

（四）以开发商为主，政府为辅，鼓励失地居民再就业

从世界各国的发展过程来看，世界上任何一个国家从不发达转变为发达或较发达国家，必须经历城市化发展的进程。但是，城市化发展进程对于处在经济转轨时期的中国而言，所要面临的重要问题就是怎样解决城市化发展进程中从农业中析出的劳动力的就业问题，怎样使这些被征用土地后的居民的生活水平较征地以前提高而不是降低。

“城中村”是在城乡二元体制下形成的，针对“城中村”的形成原因，“城中村”的改造要考虑村民的就业，要将村民纳入就业教育与培训计划，倡导自主创业，自立富强，使他们尽快适应“城中村”改造后的身份及环境上的转变，适应社会生活的转变。

在改造的拆迁安置补偿方案中，政府应注重重新筹集村民的社会保险基金、教育培训基金及风险创业基金。保证失地村民的日常生活，帮助村民自立致富。建立“城中村”人员失业登记和就业服务制度。政府出台优惠政策鼓励征地企业因地制宜创造就业岗位，优先让村民就业。例如，开发商若开发集商住为一体的物业，则开发商可以为村民提供诸如保洁、保安、物业管理等工作岗位。这样一来，失地、失房的居民今后的生活有所保障，实现“住有所居、病有所医、老有所养”。减轻了政府和社会保障的压力。

参考文献：

[1]向德平.《城市社会学》 武汉大学出版社 2002年12月1日.

[2]陈湛.《城市化进程中的城中村问题研究》 云南大学出版社 2009年.

[3]金心异.《深圳转型：城市治理模式的革命》 海天出版社 2010年8月.

[4]孟祥林. 城中村城市化与村民市民化面临的问题与对策 《中共珠海市委党校珠海市行政学院学报》 2010年第 6期.

[5]夏正兴.新加坡城市规划建设管理的经验及启示 《无锡经济》 2007年9月30日.

注释：

1.城市郊区化是指就是城市在经历了中心区绝对集中、相对集中和相对分散以后的一个绝对分散的阶段，它表现为人口、工业、商业等先后从城市中心区向郊区迁移，中心区人口出现绝对数量的下降。

2.杜君，韦小青. 《“城中村”概念界定的研究》 《现代企业文化》 2009年第33期.

“城中村”改造应注意的几个问题 篇7

一、“城中村”改造需优先考虑城市总体利益

“城中村”改造一直是城市政府管理的难点和重点工作。由于“城中村”基础设施建设,政府拿不出更多资金来资助建设,多数”城中村”缺乏绿地、厕所,文化娱乐设施、社会归属感非常淡化。改造“城中村”将促进城市社会经济的良性发展,提升城市的价值。成功地进行“城中村”改造需坚持“量力而行,区别对待,分类处理、多渠道改造和整治”“城中村”,循序渐进的使村民融入到城市中来,让“城中村”的人住的更好,生活更舒适,环境更优美,分享更多的城市利益和更高层次发展的机会。

二、区别对待不同用途的土地,保证原村民失地不失利

土地是原村民赖依生存的条件和基础,“城中村”改造过程中牵扯利益关系最复杂的一个环节,就是集体土地转为国有土地问题。

“城中村”的国有土地与集体土地两种使用权并存,但在效能上差距很大,突出表现为土地使用权产生的效益上。国有土地使用权人,可以从事房地产开发经营,所获得的利益远大于集体土地所有权所获取的利益。利益的差异与刺激,加之经济利益的诱惑,使得集体土地使用权人不再安分于土地使用的规范之中,突破了原规则,千方百计,利用一些不正当手段,寻找与国有土地使用权对等的利益,这也导致了目前“城中村”出现的一些不良情形。

“城中村”改造过程中,要从根上解决“城中村”形成的根本原因,就必须通过征用土地的途经解决土地二元所有制问题。在征用土地的过程中,应正确处理好所有权与土地承包权的关系,其实质是土地法与农村土地承包法的关系问题。在征用集体土地的过程中,应先由农村集体解除农村土地承包合同,并给予相应补偿,土地使用权由集体收回后,国家才开始征用。

三、将“城中村”经济实体产权量化到原村民个人,避免改造留后患

理顺“城中村”经济实体的产权关系,最重要的是通过产权制度的改革实现政企分开,界定产权旧属,尽量把集体资产的产权量化给个人,避免“村”消失后形成遗留问题,使“城中村”居民和其资产、经济组织同步地实现城市化。

产权制度改革中要充分尊重“城市村”居民的利益,正确处理群众自治和政府指导关系。目前,普遍实行的建立实体型的、具有独立法人资格的经济合作组织,把村原集体的资产析股量化到人,使村民变为股东,“城中村”居民可以携资入股,依股投资,按股分红,降低“城中村”居民对土地的依赖性,提高向城镇居民转移的积极性。产权量化配置时应遵循股权实置、无偿配置、承认差别、自愿现金扩股和特大股者现金扩股、注重承受力,与环境许可、政策法令指导和群众民主相结合、社会保障等原则,避免出现混乱。

四、多渠道为原村民提供就业机会,确保原村民有稳定的经济来源

“城中村”改造的关键环节是对失地村民的就业安置问题。农转非居民市场化就业的竞争能力很弱。为有劳动需求的村民提供就业平台,是“城中村”改造后政府面临的当务之急。政府应当组织一个专门机构针对村民就业问题进行指导、协调,突破货币安置的旧框框,实施开发性安置,即政府部门通过政策补偿,在实施旧村开发改造过程中,适当预留部分生产、生活用地,鼓励发展企业的不完全安置做法相对妥善。在开发安置时,每个农转非居民可以优惠购买一定面积的商业用房,可以自主经营或出租,作为失地农民就业和生活来源的补充,也可以允许集体经济按成本价优惠购买一定数量的土地作为企业发展用地,增加农转非居民的就业机会,同时确保农转非群众有长远、稳定的经济收益。为减轻安置压力,政府还可以通过设立专项资金的方式,鼓励、组织和扶持农转非群众外出拓展劳工、经商项目。

“城中村”建设应实现农民的相对稳定就业,由政府“买单”,提高他们的职业技能,改善他们的就业环境和条件,保障他们的合法权益。

五、循序渐进地推行社保工作,保障原村民脱出村民地位

建立和完善社保体系是“城中村”改造后居民最终脱出“村民”地位,成为市民的根本保障。失去土地的“城中村”居民实际上已经是法律意义上的城市居民,理应享受城市同等的养老保险、医疗保险和失业保险等社会保障待遇,村民转为城市居民后,还应享受有关的优抚、复员退伍军人安置和社会救助等政策,符合低保条件的按规定程序申领城市居民最低生活保障金。

“城中村”居民出让土地,实际上已经为社会发展做出了贡献。他们在并入城市社保体系时,应在交纳社会保障金等方面享受适度的政策性减免。按照加快“城中村”居民市民化的发展目标,从各地实际情况出发,设计一个相对接近的、也便于与城镇社保体系相衔接的、能按社保制度基本运行规律运行的方案,因地制宜、循序渐进地推进“城中村”失地农民的社保问题,可先办理养老保险与医疗保险中的大病统筹部分,可设计为统一运行模式。对已有保障的村,在村转居后应采取合理措施将一部分老弱病残又没有条件进入社保的村民退养起来。

有重点按阶段分步实施,逐步推进“城中村”居民参加社保的工作。首先,按经济发展水平、不同年龄段居民分批参保的方法推进,较发达地区可以先行一步,并制定灵活多样的缴费方式,在补交过度性养老保险时,对缴费额较大、可允许分期交纳,以减轻一次性缴费的压力,政府还可安排专项资金,启动“城中村”居民参加社会保障工作。加强对资金的管理,以保证专款专用,资金不被挪用、占用。其次,专项资金的使用要有侧重,重点补贴那些远郊经济实力较差的“城中村”居民,对近郊实力较强的“城中村”居民则主要由集体经济组织和居民自己缴纳社保费,政府给予少量补贴。

六、要切实解决“城中村”居民的住房问题

解决好“城中村”居民的住房问题是构建和谐社会,实现城市化发展战略的需要。我国未来相当长的时期都将处于城市化快速发展时期,不妥善解决当前的“城中村”的问题,寻找“城中村”改造的措施,新的城中村还会继续大量产生,带来更严重的问题。

解决“城中村”的住房问题,必须和“城中村”综合改造相结合,通过城镇化,彻底解决农民在户籍、集体资产、土地、住房、收入和劳动就业方面的问题,既要保障其既得利益,又要按照可持续发展要求,保障其长期的生活水平逐步提高。

“城中村”居民的住房问题,可以通过货币化拆迁补偿、统一建造安置房等形式解决。解决“城中村”居民的根本出路,是让他们融入到城市社会生活中,避免聚集居住后又按过去的生活方式带来新的问题,如拒交各种物业管理费、有线电视费,甚至水电费等。因此,要彻底解决“城中村”,最好进行拆除重建,拆建分离。拆除后,先建成城市公共绿地,待条件成熟后再进行商业开发,避免直接换地导致居民与用地性质和商业利益进行攀比,影响改造进程。

“城中村”的住房改造须按城市规划统一进行。“城中村”居民的安置有两个途径,一是通过货币补偿方式,让居民自主选择购房地点,政府提供多处经济适用住房或限价商品房(有些城市专门为“城中村”改造建设配套商品房)可供选择,补偿标准应是能买得起一定面积的住房后还略有结余。二是实行实物安置,按户口和原来住房面积,分配安置房。第二种方式优点是需要资金相对较少,缺点是重新聚集在一起,容易引发新的问题。因此宜提倡货币化安置。这两种方式,都要一步解决住房的产权问题。

“城中村”居民住房安置资金来源,主要依靠城市发展带来的增值收益来解决,即从城市政府因城市发展而增加的土地收益、财政收益中支出。制定“城中村”改造计划和发展规划,统筹考虑收益和支出费用,建立专项基金,分阶段逐步解决。

七、“城中村”改造要合理保障开发商利益

要充分调动村、开发商两方积极性,在兼顾村集体利益即村民利益基础上,合理保障开发商利益,也是稳步推进“城中村”改造的一个不可忽视的环节。

城中村改造问题 篇8

关键词：城中村改造,问题,措施

随着城市建设的发展, 城区功能的转变, 处于市郊的农村被逐步纳入了城市建设的范围, 形成了“城中有村”的格局。城市建设牵动城中村土地的快速升值, 致使城中村在改造过程中面临着诸多难题, 影响了城市经济的科学、全面、协调和可持续发展, 在整体上延缓了中心城区经济开发和发展的步伐。因而, 改造城中村是实现农村城市化和推进城市现代化的需要, 是改善环境、提高人民群众生活的内在要求, 更是构建社会主义和谐社会的重要举措。

一、城中村的概念及形成原因

所谓“城中村”是指在城市高速发展和扩张进程中, 农村土地全部或部分被征用, 村民仍居住在原始村落基础上自发建设而形成的村庄。其在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式。

究其形成的原因:从主观上来说是由我国城乡二元管理体制及土地的二元所有制结构所造成的。城乡二元管理体制, 是指“城市”和“农村”分属不同的管理模式, 二元所有制机构是指城市的土地属于国家所有, 而农村的土地属于农村集体所有的制度。在一些城中村内形成了以城市与农村“二元所有制结构”并行、共同发挥作用的“边缘社区”。在客观上就造成土地的快速升值, 村民依靠出租土地或者房屋谋生的结果。

城中村是城市化过程中形成的一种新的“城市病”, 由其产生的负面效应也正日益显现和扩大, 严重影响了城市的健康发展和社会进步。因此对城中村的改造就显得尤为重要。

二、城中村改造的重要意义

(一) 城中村改造有利于推进城市化进程, 提升城市品位和竞争力

城市化水平代表了一个国家和地区的综合实力, 是社会进步的重要标志。现代化城市要求物质文明和精神文明高度发达、城市功能齐全、环境优美。但是, 城中村杂乱无章的建筑, 脏、乱、差的生活环境, 在很大程度上影响了城市的形象, 拉低了城市的品位, 影响了城市城区整体功能的发挥。通过对城中村的改造可以做到:一是不断拓展城市空间、日趋完善城市功能, 有效提升城市品位, 共建共享城市现代文明成果;二是加强城市管理, 改变城中村的现状, 促进城市形象的改善;三是进一步发挥城市的辐射带动作用, 促进城乡共同繁荣发展, 推动经济社会又好又快的发展。

(二) 城中村改造有利于提高人民群众的生活质量

由于历史原因, 绝大多数城中村的配套设施不全, 使得城中村在消防、抗震、排水、垃圾处理等方面存在着极大的安全隐患, 严重危及村民的生命财产安全。村民虽然生活在城市, 但其生活环境和生活质量不可与城市居民同日而语。通过对城中村的改造, 使得城中村与城市实行无缝对接, 将社区建设纳入城市建设的统一规划和管理, 改造提升基础设施, 采取有力的措施综合整治周边环境, 从而提高社区居民的生活质量, 改善人民群众的生活环境。

(三) 城中村改造有利于拉动经济增长, 提高土地的集约利用

城中村改造对于有效带动城市基础设施和房地产业的发展, 扩大投资需求, 尤其是吸引社会资本参与城市建设, 对于扩大内需, 增加对住宅、耐用消费品和服务业的需求, 拉动相关产业发展等都具有十分重要的意义。与此同时, 通过城中村改造能够集约、节约利用土地, 盘活土地使用效益, 拓宽经济发展空间, 带来城市环境的优化升级, 从而推动城市经济健康有序地发展。

三、当前城中村改造过程中存在的问题

(一) 从农民角度出发, 主要体现在以下几个方面

1. 存在潜意识的抵触情绪。

失地农民受到旧的思想认识和生活习俗的影响, 对城中村改造存在一种潜意识的抵触情绪。在他们看来, 虽然城市生活令他们向往, 但是更多的担心是来自失去赖以为生的土地后的生活问题。大多数村民受教育程度低, 缺乏劳动技能, 导致在劳动力就业市场上缺乏竞争力, 生活没了着落。同时, 对将来成为市民是否能享受到养老保险、医疗保险、失业保险等一系列社会福利问题都存有疑虑, 多重的心理压力影响了农民对城中村改造的积极性。

2. 部分被拆迁的农民对补偿标准不认同。

城中村的改造, 影响最大的就是农民的利益。将原来旧的农村景观变成新的城市景观, 要拆掉农民的房子, 征用农民的土地, 房屋拆迁和土地补偿标准的制定就成了关系“城中村”改造能否顺利进行的关键性问题。由于拆迁周期长、跨度大, 导致各区块补偿标准执行不一, 有时差异较大, 甚至各村、各项目、各实施主体补偿都不一致。当拆迁补偿低于村民的预期时, 就认为补偿标准太低, 不配合拆迁改造工作, 拒绝拆迁。更有甚者认为多闹多得、不闹少得, 对补偿款漫天要价, 纠集部分人群集体上访、越级上访, 以暴力阻挠拆迁改造工作的正常进行。

3. 投机主义乘风, 增加改造工作难度。

随着城市化进程的进一步加快, 新增建设项目陆续开工以及大量的务工人员的涌入, 土地价值迅速提升。村集体组织和村民受利益的驱动, 私搭乱建、违章建筑屡禁不止。当闻听某一地区划入拆迁改造范围, 这一区域的一些投机主义者趁机加建、抢建, 各类地面附着物随之密集出现, 导致拆迁成本骤增。在拆迁中普遍存在“拆不动”和“拆不起”的现象, 加大了城中村改造工作的难度。

(二) 从政府角度出发, 主要体现在以下几个方面

1. 拆迁工作人员对改造工作认识不够充分。

城中村改造是个复杂的系统工程, 涉及到居住、就业、环境、市政等方方面面。随着工作难度的不断加大, 参与拆迁工作的一些单位和干部职工的思想波动起伏较大, 主要表现在:一是对拆迁工作中可能遇到的困难和问题估计不足、准备不足, 在思想上没有引起足够的重视, 对于工作中的突发事件没能采取有效的应对措施;二是遇到群体性上访时, 在反复做工作无果的情况下, 部分干部和工作人员产生畏难思想, 始终以维护社会稳定或拆迁群众情绪不稳定为借口拖延工作;三是对拆迁改造前期宣传引导工作不到位, 没有营造出和谐拆迁的工作氛围。

2. 土地利用率低, 土地资源浪费严重。

由于我国实行土地的二元所有制结构, 城中村的土地归集体所有。在拆迁改造过程中, 政府可以征用作为农民生产资料的农用地, 但难以征用作为生活资料的宅基地, 开发商也就无法介入城中村的整体性改造开发, 而只能留给农民分散地进行粗放式开发。随着改造工程的不断深入, 城中村建设用地的无序和凌乱开发使得拆迁改造工作陷入难境。形不成开发的规模效应, 破坏了土地利用的整体性, 造成城市土地资源的严重浪费, 使得管理长期处于混乱状态, 在很大程度上破坏了城市的整体形象。

3. 规划周期长, 改造资金筹措困难。

由于城中村改造工程量巨大、工期长, 需要动辄上千万甚至上亿的改造资金。遇到成片土地的开发往往会涉及到多个城中村的拆迁改造, 由于每个村实际情况的差异, 使得规划、改造的周期往往超过预期, 拆迁改造工程进展缓慢。尽管, 城中村集体经济实力相对较强, 但投资能力毕竟有限。政府不可能大规模的直接投资, 一般只能在公共基础设施配套建设上给予适当的支持。开发商的介入虽然是条较好的融资渠道, 但是开发商会更多地考虑投入和收益的比例问题。资金如何筹措关系到改造工作能否顺利进行。

4. 经济利益分配问题影响改造工程进度。

城中村改造不是一个简单地拆除、重建的问题, 参与的主体包括政府、开发商和村民。各主体利益倾向不一致, 参与改造的意愿表达能力也不同。因此, 改造城中村的过程注定就是一个复杂的、多方利益博弈的过程。通过对城中村的改造, 可以为政府赢得良好的投资环境, 树立良好的城市形象, 提升城市品位;可以为村民赢得良好的居住环境和现代文明生活;可以让开发商从中获取可观的收益。但是由于三者主体地位的不平等, 使得各方在利益分配上不对等, 追逐利益的最大化造成三者之间存在利益的博弈, 在很大程度上影响了城中村的改造建设。

四、推进城中村改造工作的措施

(一) 提高认识, 深化理念

城中村改造是贯彻科学发展观和构建社会主义和谐社会的必然要求, 是统筹城乡发展, 加强城市基础设施建设, 完善城市功能, 提升城市品位, 推动城市健康发展的重要内容。为此, 广大社会成员要逐步树立四种意识:

1. 城市意识。

引导群众要摒弃封闭、落后的小农意识, 树立城市意识, 要把自己作为城市的主人, 融入到现代城市文明当中, 各地各级政府要加大行政推行力度, 加强宣传教育, 全社会特别是各级领导干部要深化和提升经营城市理念, 为城市化进程的不断加快打下牢固的思想基础。

2. 民生意识。

城中村改造从根本上讲就是解决民生问题, 通过对城中村的改造, 让村民充分意识到此举既可以改善群众生活的居住环境, 又可以创造更多的发展条件和就业机会, 彻底消除他们心中的疑虑。

3. 机遇意识。

各地抓住机遇开展城中村改造建设, 为的是通过改造升级城市形象, 吸引更多的外来投资, 拉动当地的经济发展。因此, 一定要居安思危, 要有早改早主动, 晚改就被动的意识。

4. 责任意识。

参与拆迁的工作人员要增强责任感和使命感, 加大对“公平公正、阳光操作、依法拆迁、和谐拆迁”拆迁原则的宣传力度, 使与被拆迁人利益相关的法律法规深入人心。对工作不力的单位或个人实行问责制度, 努力为拆迁改造营造良好的工作氛围。

(二) 完善规划编制, 分布实施, 突出重点

规划是城中村建设和发展的“蓝图”, 是改造和管理城中村的基本依据。建设好城中村, 首先要把城中村改造的总体规划编制好, 充分发挥规划的先导作用, 调整土地利用结构, 最大社会效益和经济效益地使用土地。坚持“统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、分步实施、有序推进”的原则, 将城中村改造统一纳入城市规划、建设与管理体系中, 根据城市总体规划、年度住房建设计划编制城中村改造总体规划。统筹规划建成区与城中村基础设施和公共服务设施, 完善城中村所在地的道路交通、给排水、电力、燃气、垃圾收集等设施系统。针对群众反映较为强烈的区块, 将其列入先期改造重点, 使之真正成为民心工程。在改造过程中采取积极、稳妥、有序的方法推进, 争取广大群众的理解和支持, 尽量减少对城市社会、经济的消极影响。

(三) 选择适当的改造模式, 拓宽融资渠道

由于我国各城中村的文化、地理、经济状况等方面存在不同程度的差异, 针对不同地区、不同类型城中村的具体情况, 制定不同的策略, 以多种改造模式对城中村进行改造。选择整体改造模式能使城中村与城市快速融合, 但所需资金量大, 启动困难。选择局部改造和调整改造所需的资金量小, 但不能彻底改造城中村。无论采用哪种改造模式, 都一定要慎重, 要多方面、多角度分析论证后再决定实施。而强大资金的保障又是城中村改造建设顺利实施的坚实后盾。在融资渠道尝试多元化, 探索成立城中村改造融资平台, 有条件的可以用拆迁平整出来的土地先期抵押, 以保证工程资金的及时到位;对城中村改造的出让地块, 在明确土地出让金用途的前提下, 优先安排挂牌出让, 以求尽快平衡资金;健全建设经营机制, 采取BOT、BT、TOT等多种方式, 鼓励各种社会资本投资城中村改造, 实现多方的共赢局面。

(四) 调整土地利用结构, 提高土地利用率

调整土地利用结构是城中村规划的关键, 城市作为三维空间, 土地利用既要做到平面的合理布局, 也要考虑到各类建筑的用地要求。充分发挥单位面积效能, 合理确定不同地段的建筑高度及容积率, 防止浪费土地, 做到科学、高效的利用土地。根据土地利用的圈层机构, 把村划分为若干个圈层, 规划、设计城中村土地布局。为防止出现“产业空心化”, 对整理出来的土地不能单纯地进行商品住宅建设, 拿出其中30%~40%的土地搞商业开发, 发展总部经济、楼宇经济。这样做既提高了土地利用率又实现土地的集约利用。

(五) 加强对城中村建房的监督和管理, 依法控制违章建筑

目前, 城中村内违法违建现象较为普遍, 村民在宅基地上抢盖、加盖的现象较为突出。对违章和抢建、加建房屋的拆迁赔与不赔的问题, 在具体工作上难以把握。倘若赔偿了违建, 那么私搭乱建, 投机乘风的现象就会愈演愈烈, 有背于拆迁补偿政策;倘若不赔偿, 拆迁工作就会举步维艰, 难以开展。要想彻底扼杀村民的投机心理, 就必须开展农居普查, 建立详细的房屋管理登记档案, 并督促有关部门加强对建房的监督和审查, 夯实管理工作责任, 打消村民套取拆迁补偿金的念头, 做到补偿公平, 最大程度上地保护村民的合法利益。

(六) 提高村民文化素质, 改善农民生活质量, 切实解决群众的后顾之忧

城中村的改造应该做到“以人为本”。要从解决被拆迁人生活出路的深层次问题入手, 在扶持发展集体经济、提供劳动就业和社会保障等方面多做文章。

1. 合理制定征地补偿标准, 改革土地收益分配制度。

为了切实保护农民利益, 征地补偿必须在确认农民土地财产权利的基础上, 制定合理科学的补偿标准, 除了要考虑土地被征用前的价值之外, 还应考虑因土地的区位、市场供求、经济发展及政府宏观政策等因素造成土地可预见的未来价值和潜在收益, 建立合理的土地资源开发收益分享机制, 兼顾三者利益, 让农民“失地不失权”、“失地不失利”。

2. 建立多形式、多层次的社会保障制度。

各地应坚持因地制宜的原则, 从医疗、养老、失业等方面完善现有的社会保障制度。政府应积极扩大社会保障支出比列, 实行普遍性保障。尤其要对被城市化的农民建立“最低生存保障”制度, 将所有符合条件的失地农民纳入城镇最低生活保障范围;医疗保险则可以采取国家、集体和个人共同投入, 建立新型合作医疗保障制度;鼓励商业保险作为一种辅助或补充模式, 为被征地农民投保团体大病保险等等;为被拆迁农民办理失业登记制度, 由社保机构为其发放失业保险金等等。

3. 多种渠道解决就业问题, 改善村民的生活质量。

坚持就业与创业并重的原则, 积极为被拆迁农民的自主创业搭建平台。政府根据不同的年龄阶段、文化层次安排不同的培训内容, 力求做到时间短、掌握快、费用低、学得会;加强市场信息服务, 及时发布劳动力市场的供需情况, 使其找到适合自己的工作;鼓励有一技之长的农民大胆创业, 兴办个体、私营企业, 政府给予创业指导, 帮助他们拓宽生产经营门路, 提高对市场经济的适应能力。通过解决就业, 被拆迁的农民没有了后顾之忧, 在保障生活的同时生活质量也随着城市化思想的融入逐步提高。

五、结语

城中村改造是个复杂的系统工程, 在整个改造过程中要树立整体观念, 处理好近期建设与远期发展的关系, 切不可贪大求全、急于求成。只有结合当地的实际情况, 因地制宜、有序推进, 才能把这项民生工程落实到实处。相信随着改造工程的不断推进, 城中村将永远成为过去。

参考文献

[1] .王亚旗“.城中村”改造模式探究[D].西安:西安建筑科技大学, 2010

[2] .朱斌, 于卓伟.城中村改造工作中存在的问题及对策措.[J].商业时代, 2010

[3] .张建生, 郑立志“.城中村”改造的效益分析[N].中国环境管理干部学院学报, 2007 (2)

[4] .张妍“.城中村”土地利用问题研究[D].北京:首都经济贸易大学, 2007

城中村改造问题 篇9

“城中村”亦称“都市里的村庄”, 是我国在经济发展和城市化进程中的独特现象。由于“城中村”阻碍了城市化进程, 因此, “城中村”的改造也势在必行。我省城中村改造是“三年大变样”的重头戏, 本文拟从我省河北城镇面貌三年大变样”的现状出发, 深度剖析保定市城镇化进程中“城中村”改造中所存在的问题及法律尴尬, 以求抛砖引玉, 提出具有可操作性“城中村”建设的法律对策, 为合法合理的建设城中村提出可行性建议。从法治及民生角度来看, 不排除反对的意见, 农民失地以后何去何从, 如何安置、补偿等这些问题很值得思考。对城中村建设中的法律问题进行剖析并提出建设性的意见, 无论是对城镇建设本身还是我们的立法制度, 有着长远而又深重的意义。

二、城中村的改造存在的诸多问题

“城中村”亦称“都市里的村庄”, 是我国在经济发展、体制转型背景下, 城市化进程中出现的一种独特现象。由于“城中村”阻碍了城市化进程, 因此“城中村”的改造已经成为当前统筹城乡经济, 全面推进工业化和城市化和谐发展的一项迫切要求。城中村改造是我市“三年大变样”的重头戏, 城中村改造的落脚点是民生的改善, 但是不能否定, 在城中村改造过程中存在诸多法律问题:

(一) 现行户籍政策不适应城市管理和发展

“城中村”村民土地被征用后, “城中村”由村改成了社区居委会, 要将“城中村”村民转变为居民。但是目前的现状是村民仍然是农村户籍, 并没有转变为“居民”, 给城市户籍管理带来困难, 不过这一问题也许会随着户籍制度的放宽而解决。并且一些优惠政策, 比如说村民能够享受计生、建房、参军等优惠政策, 而转变为村民以后就不能享受了。村民担心, 转变身份后, 原有的集体资产、集体经济等既得利益受到影响。

(二) 就业保障制度不完善

在《保定市市区城中村拆迁改造实施办法》中, 第五章优惠政策中第二十五条规定“城中村改制后, 符合享受城市居民最低生活保障条件的原村民, 享受最低生活保障待遇。符合条件的未就业居民按城镇失业人员办理《就业失业登记证》, 并享受有关就业扶持政策”。而农村一直实行的是不同于城镇的社会保障体系, 是把土地作为保障农民基本生活需要的主要手段, 土地保障对农民来说既是基本生活保障也是最后保障。农民在失去土地后, 没有了土地保障, 城镇社会保障又没有马上跟进, 导致失地农民在社会保障上成了“真空地带”。

(三) “城中村”改造中房屋拆迁补偿存在的问题

保定“城中村”改造拆迁补偿规定, 拆迁补偿分为资金和股权两种形式。补偿标地物由现房和现有院落组成。现房补偿 (资金+股权) , 现有院落补偿 (股权) 。股权将来记入分红股参加年底分红。安置办法就是安置房 (换平方房) 的分配。“城中村”改造中最复杂、最关键的是集体土地上房屋拆迁及相应补偿问题, 目前还没有一个独立完整的集体土地上的房屋拆迁安置补偿的国家级大法。比较棘手的问题是, 城市规划区内“城中村”的集体所有土地上的房屋拆迁活动, 是适用《拆迁条例》还是适用《土管法》的规定存在争议。适用的法律不同, 补偿标准、当事人的权利和义务也会不同。

(四) “城中村”违法建筑拆除的困境

截止到08年7月, 保定市区已拆除“违、临、破、旧、陋”建筑91.44万平方米。违法建筑的原因很多, 但最关键的两个因素是产权不清和利益驱动。违法建筑往往处于”城中村”内经济繁华的枢纽地带, 投资少、经济效益好, 村民、投资者以及基层单位通过违法建筑牟取了经济利益, 甚至形成了利益同盟, 对制止违法建筑形成巨大的阻力。另一方面, 违法建筑的产权混乱, 如果承认违法建筑的产权, 则鼓励了违法行为, 引发新的抢建风;不承认产权, 考虑到法律依据不足及违法行为的普遍性, 对已经存在的违法建筑难以强制拆除, 令改造无所适从。

(五) “城中村”土地征收政策合理性的法律尴尬。

首先, 在征用过程中公众参与程度不高, 缺乏透明度《土地管理法》规定, 对于批准征地补偿、安置方案, 应当予以公告, 并听取被征地农民集体组织和农民的意见。但事实上, 只有当国家征地被批准后, 才告知所有者和公众, 公告的内容也由政府单方面决定, 另外国家征地面对的是农民集体而不是农民个人, 农民群众不参与征地补偿谈判。其次, 法律规定:“征地补偿安置争议不影响征收土地方案的实施, 即使没有争议, 法律也没有规定必须在补偿安置落实后再实施征地行为, 而国外都是在没有争议, 补偿安置落实后才开始实施征地行为的。再次是征地后缺乏跟踪检查。被征收土地政府通过划拔、有偿出让等方式把土地交给用地单位后, 征地程序即告结束, 缺乏对土地使用情况有效的监督, 土地征而不用, 多征少用的现象广泛存在。

三、“城中村”改造的法律途径

(一) 户籍制度的改革

“城中村”改造将逐步向城市化改造过渡, 对有条件的试点村可通过对现有户籍制度、行政管理体制、经济组织形式进行改革, 农民转为城镇居民, 村委会转为社区、居委会, 农村集体经济转为城市混合经济或股份经济, 使城中村转变为城市社区并纳入城市管理模式中。

(二) 就业制度和社会保障制度的完善

“城中村”改造农民变居民后, “城中村”“转籍”农民就存在一个再就业的问题。但农民由于缺乏受教育和培训的机会, 文化素质和知识技能都较为低下, 他们在失去土地以后, 由于自身能力有限, 很难找到合适的工作, 生存和发展的问题遭到挑战。所以, 制定促进失地农民就业的法律法规, 政府为农民提供教育机会, 既可以提高农民素质, 又可以减少保障基金的支出, 增加就业岗位。实现农民基本养老保险制度, 农民可以从土地补偿中拿出一部分, 国家和集体分担主要部分, 农民到法定退休年龄可以领取基本养老金。实现基本医疗保险制度, “城中村”居民应参照《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》的规定参加基本医疗保险, 其基本医疗保险基金由统筹基金和个人帐户构成, 个人缴纳的基本医疗保险费, 全部计人个人帐户, 同时村民还可根据其实际从事农业劳动时间, 折算为缴费时间为其缴纳医疗保险统筹费。

(三) 房屋拆迁补偿的完善

全国有三种房屋拆迁补偿安置办法:一是“参照法”, 即参照城市房屋拆迁进行补偿;二是“征地法”, 即先将土地变性质征用, 再依国有土地上的房屋补偿;三是“协商法”, 即由拆迁主体和被拆迁主体相互商量决定补偿。我市“城中村”改造实行的“征地法”, 保证农民的居住面积不会减少。但是笔者考虑, 更合理的应该是细化补偿项目, 扩大补偿的范围。充分考虑被征地农民的基本生活需求, 适当提高对失地农民的土地补偿费和安置补助费。实行可得利益补偿和土地附属利益补偿原则。如增加邻接地损失补偿、间接可得利益损失补偿等几项。另一方面应该细化区分农村房屋的用途、性质及相关的权利。所以像房屋区位差价、住宅用营业房停业损失、房屋预期价值都应得到足额补偿。要提高对失业农民的补偿标准, 征地、拆迁应补给农民的费用应如数交给农民, 并建立相应的监督制度。采取综合措施, 全方位保障失地农民的权益。

(四) 违法建筑拆除的司法建议

在“城中村”改造过程中, 法院受理的民商事案件主要集中在土地转让案件和违建清查案件两类。法院在立案审查因城中村改造过程中违法建筑、违法用地查处和其他民商事纠纷案件时, 对涉及建筑、用地是否违法或符合市政规划要求, 属不属于拆除范围, 如何拆除, 能否补办产权的定性问题, 应遵循行政处理前置原则。此类案件虽经政府做过处理, 但其性质仍属民事权益纠纷。法院在审理此类案件时仍以原争议双方为诉讼当事人, 按民事纠纷案件处理其审理的总体原则是:对主张因违法建筑获取的利润, 不予支持, 对无过错方或善意第三方人的合法权益, 依法保护。

(五) 完善“城中村”土地征收政策

在征用过程中提高公众参与程度, 完善《土地管理法》规定, 对于批准征地补偿、安置方案, 应当予以公告, 并广泛听取被征地农民集体组织和农民的意见。由农民代表参与拆迁和补偿安置问题的谈判, 也可以采取听证制度, 召开被拆迁村的村民大会, 采取“少数服从多数“原则, 签订拆迁合同。并确定“城中村”居民的合同主体资格, 畅通救济途径, 减少或者避免上访事件。并加强拆迁监督。只有在法律有明确规定的情况下, 经过公开的论证程序, 广泛征求社区居民的意见, 才能确定是否存在公共利益, 政府是否应该出面直接实施拆迁行为。

我国目前没有一部完整的城中村改造的法律法规, 已有的《土地管理法》、《城市规划法》等法律文件对城中村的相关问题也没有全面和系统的规定, 只有原则上的指导意义。城中村建设没有统一的模式, 只能“摸着石头过河”, 因地制宜。建议地方人大和政府本着稳步推进“城中村”改造, 维护社会稳定的原则, 在不违反国家法律、行政法规的前提下, 根据保定的实际情况, 制定出切实可行的地方性法规、地方政府规章。这也需要在实践中不断探索。希望本文对于“城中村”的改造有所帮助。

摘要：本文拟对“城中村”改造现状实地调查的基础上, 分析了制约“城中村”改造的主要矛盾, 结合调研分析, 依据河北省以及保定市三年大变样的要求, 开展了“城中村”改造的基本思路研究;针对“城中村”改造中存在的主要问题, 分析了加快“城中村”改造的对策建议。首先提出了城中村改造中的一系列法律问题, 并在此基础上对“城中村”土地征收合法性进行了分析。提出了在征收过程中的法律尴尬和解决法律问题的途径。最后, 重点剖析了“城中村”改造中对失地农民的安置与法律保障问题, 并提出了比较完备的解决对策。

关键词：城中村,法律,农民,土地

参考文献

[1]康宝奇主编:《城市房屋拆迁及“城中村“改造的法律适用》, 人民法院出版社2005年版。

[2]郭矞:《论城中村改造中土地权属变更法律制度的完善》, 《山西农业大学学报》 (社会科学版) 2009-12-15

[3]王慧:《秦皇岛市“城中村”拆迁法律问题研究》, 《河北科技师范学院学报》 (社会科学版) 2009-06-15

[4]城中村改造中社会保障问题的法律思考, 期海明, 昆明理工大学学报 (社会科学版)

[5]李苑菁:《石家庄市“城中村”改造的法律问题与思考》, 《石家庄经济学院学报》2004-02-29。

城中村改造问题 篇10

2003年以来, 太原市出台了一系列文件推进城中村改造, 市直各有关部门制定了减免规费审批程序、土地处置、“农转非”、撤村建居、村集体经济改制等方面的配套政策。此后, 市建管委按照“总量控制, 重点突出, 成熟一个, 确定一个, 宁缺勿滥”的原则, 组织有关部门通过考核确定了首批改造试点18个, 18个村都在积极推进改造工作。

2004-2007年, 太原市针对城中村改造问题发布了多项规范性文件, 如《太原市人民政府关于城中村改造有关政策的补充意见》, 以及2007年《关于加强城中村集体土地规划建设管理的意见》, 以这些文件为依据, 太原市规划在5年内对于140多个城中村进行规划, 完成城市中心区及重点片区内百余个城中村的改造。

太原市城中村改造问题持续时间比较久, 但是由于城中村改造中的问题比较复杂, 所以改造进程发展迟缓。总的来说, 太原市城中村发展中有以下特点:缺乏统一规划, 建设布局零乱, 建筑容积率高, 人口拥挤;城市基础配套设施不足, 既缺少公共绿化面积, 也缺少文化、体育、休闲等设施;周边环境差, 环境脏乱不堪。由于城中村分布特点, 城市扩容以及整体规划必然牵涉到城中村改造问题。全方位的差距成为城市化发展中的瓶颈, 影响着太原市城市化的整体水平。

近几年来, 随着规范体系的健全, 城中村改造进度逐步推进。但是在推进的过程中, 我们不得不忽视一些比较现实的问题:一是理念上, 改造的倾向没有贯彻国家对于城中村改造的观点, 拆迁基本成为改造的唯一手段。二是实践中, 城中村改造推进进度比较迟缓。三是对于地块的公允价值的评估缺乏合理的评价体系, 无法给现实的地产价格进行公允的评估。四是补偿的方式比较单一、补偿标准的模糊和补偿款的紧缺限制了改造进度的进一步开展。

二、城中村改造所涉的法律问题边界考察

由于城中村改造涉及到诸多利益主体, 要有效地解决该问题, 达到改造目的, 就应该清晰地界定征地的理由———公共利益的边界, 征地的标的———集体土地, 妥善处理公权力机关和村民委员会之间的关系, 以及村委会与失地农民之间关系等诸多关系。

(一) 公权力的干预基础———公共利益

现代行政法理念是打造有限政府, 那么公权力的行使便是有边界的。对于私人所有或者使用的物, 公权力机关只有在具备一定的干预基础时才能介入。通说认为, 干预基础一般包括两个方面:法律授权和公共利益。行政公权力机关只有在有法律授权或者基于公共利益的目标才能实施行政行为。公共利益是所有行政行为的理由和界限所在, 也是行政机关追求的大众福祉与私人追求的与大众福祉有关的利益的区别所在。物权法上, 在涉及影响公民不动产等重大权益时对于公共利益的强调充分体现了这一点。物权法重复了宪法的规定, 宪法规定“公民的合法的私有财产不受侵犯”。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家只限于公共项目之需, 且是否属于公益性征地的标准为:非以营利为目的。

可见, 公共利益才是公权力行为干预公民合法权益, 尤其是所有权权益的正当事由, 这是一个国际通例。公共利益是最为典型的不确定法律概念。在制定物权法时, 人们对于如何界定公共利益产生了激烈的辩论。最后研究的结论是, 在不同领域内, 在不同情形下, 公共利益是不同的, 情况相当复杂, 物权法难以对公共利益做出统一的具体界定。由于公共利益是和法律授权相并列的干预基础, 可以推断, 对于公共利益的判断一般情况下很难找到实定法上的依据。因此必须有一个相对来说比较明确的区分标准。

(二) 村委会对财产的支配

与直接国家行政不同, 间接国家行政的一个重要的理由是基层群众自治原则。值得注意的是, 宪法上关于基层群众性自治组织的宪法地位规定在地方各级人民代表大会和地方各级人民政府一节当中。按照我国村民委员会组织法中的阐释基层政府与村民委员会之间为指导关系, 因此, 基层群众性自治组织行使的权力不是行政系统的直接国家行政, 而是国家授权行使的间接国家行政, 属于国家管理的。公共利益内涵外延无疑不是建立在自愿平等基础上的民事权利, 而是建立在实现集体财产管理的公法权力。立法机关认为相关规范已经赋予了村民委员会对村集体所有土地等财产进行经营管理的经济职能, 村委会行使集体财产所有权, 符合多年来的法律实践。立法机关实际上认可了村委会作为公权力主体的法律资格。物权法规定, 集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。在上述情况下, 村委会可以作为行政诉讼被告。但是, 并非涉及村委会行使职权的案件都是行政案件, 如村民委员会在集体讨论后的决议。

三、城中村改造之理念选择

经济增长的关键在于制度因素, 一个提供适当有效的个人刺激的制度是促使经济增长的决定性因素。而我们不可忽视的是:制度通常是人们观念的技术化, 这种带有技术性特征的制度必然或多或少地反映着策略选择过程中的理念。

开展城中村整治、改造工作是贯彻党的十七大精神、落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要体现, 是关系到《物权法》、《城乡规划法》等法律和其他行政法规有效实施、促进地产市场健康发展的重要方面。处理好城中村问题对促进中国特色城镇化健康发展, 实现全面建设小康社会目标具有重要的现实意义。显然, 我国政府已经把城中村改造问题提到政治和法律高度来看待了, 并且始终把建设小康社会和推进人民根本利益放在非常重要的地位, 所以对于城中村改造问题, 应该追根溯源, 确立正确的理念。

(一) 探寻制度本意

按照法律诠释学的路径:应该认真考察“改造”, 探寻改造真意, 以便在改造中能够真正体现政府改造城中村之本意。

从《汉典》中我们可知:改造的含义包含4个方面:另制, 重制;另行选择;就原有的事物加以修改或变更, 使适合需要;指从根本上改变旧的、建立新的, 使适应新的形势和需要。由以上解释可知, 对于改造, 最关键的问题在于对于原物的“存”与“废”, 一种倾向为“存”的观点, 只需要将现在的事物建议修改或者变更, 使之符合需要;而另一种观点则是“废”, 将现有的东西废除, 重新构建一种新的秩序。所以针对城中村改造问题上, 我们应该因地制宜、量力而行、以人为本。上述内容可以视为改造词意的解释, 同时我们也可以把它视为改造的策略。而在上述内容中, 最核心的问题便是改造与整治的博弈。

为了避免社会资源的浪费, 在改造的策略选择中, 可以采用两种方式并进的方案来解决问题, 而这种思维也被我国建设部负责人所重视。在2008年建设部15号文件中, 将整治和改造列为城中村治理中的两项重要的内容来看待, 要切实贯彻科学发展观和以人为本的思想:“要从本地实际出发……依法整治、改造, 有序推进。……分别采取环境整治、局部改造、整体拆建等不同模式和措施, 避免不切实际的大拆大建。”

既然我国建设部在对待城中村改造问题上的态度是整治和改造相结合的方式, 那么在实践中, 我们就应该警惕过去对待国资过程中的错误做法。在15号文件中, 我们可知, 整治和改造是两种不同方式的做法, 而整治显然在逻辑顺序上应该放在首位。所以在实践中, 我们应该贯彻中央精神, 首先是整治, 选择在现有秩序下谋求改良, 但是这并不意味着任其自然, 而是顺其自然, 对于一些城中村采用政府统一规划下的限制更加符合城中村改造本意;如果确实需要改造, 则对于城中村采取改造的方式, 但是应该杜绝将土地强制征收进而拍卖的单一方式, 避免权力寻租的可能性。

(二) 公共利益和私人利益的边界明确化

2004年宪法修正案中我们得知, 国家扩大的合法私有财产的边界, 只要自证所有, 即可受到保护;另外是对于征收补偿问题的规定。而这样的精神也反映在2007年颁布的《物权法》中。

从总体上看, 十届人大五次会议通过的物权法似乎强调了其作为私法的性质, 明确规定因物的归属和利用而产生的民事关系适用该法。物权法规范的不是物本身的权利, 而是规范因物的归属和利用产生的人与人之间的法律关系。这种法律关系可能是私法上的法律关系, 也有可能是公法上的法律关系。

传统上, 行政机关是被假设为中立的, 对于可能涉及多方利益的行政行为, 行政机关超然于各方, 严格按照相关的事实和法律作为。但是, 现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外, 更包括积极的形成功能, 即行政并非仅是单纯的执行法律, 更应包含政策拟定与决定的成分。尤其表现在城市规划领域, 行政机关因积极主动地设定和追求政策目的, 与社会的关系已经发生了变化。在编制城市规划过程中, 对于行政机关而言, 考虑符合自身行政目的的因素应当比超然于当事人利益而遵守立法之程序、准则更为重要, 从而优先考虑符合行政目的的因素和利益。

世界各国在兴办公共工程的过程中, 曾经基于公共利益对于私有财产权征收征用的先例。而各个国家也担心公共利益转化为掠夺财富的合法借口, 曾经出台过相对来说比较明确的界定公共利益规范, 以便在操作中能够更加规范。这其中有3种倾向:以德国为代表的概括式;以日本为代表的列举式;而对于二者兼而有之的为韩国, 采用的是概括式和列举式相结合的方式。

(三) 准确定位公共利益

根据公共利益本身所具有的特点, 在判断公共利益时, 应当把握以下关键的区别点:一是公共利益具有的公共物品的特征, 排除单纯私益性。国家安全、公共基础设施建设和社会公共事业、公共福利应属于公共利益的构成范围。如果征收土地之后, 政府将此土地高价出售给开发商, 则不符合公共利益。二是公共利益具有非营利性。在社会生活中属于公共利益的情形是无法列举的, 但凡是属于商业开发的, 肯定不属于社会公共利益。公共利益的非营利性决定了那些营利性的商业开发活动不能动用征收权。在我国, 类似地, 如果以旧城改造为名进行商业开发实现土地增值就不符合公共利益。三是公共利益具有持续的公共功能。法院在审查征收行为的合法性时, 要看其追求的最终目的是否具有公益性, 即征收及随后的建设行为是否主要为了让社会公众受益, 而不在于这个公共利益目的实现过程中也让特定的企业或私人获益。因此, 我国应该确立行政公物制度和对于公共利益持续和非营利性进行制度上的界定, 以期在实践中起到好作用。

为了更有成效地推进城中村改造, 必然需要我们带有一种学科的理念去指引自己的行动, 通过计划的方式进行规划, 并且以市场化的方式顺其自然, 才能更加顺畅地促成城中村改造的圆满解决。

参考文献

[1]、 (德) 哈特穆特·毛雷尔著;高家伟译.行政法学总论[M].法律出版社, 2000.

三问城中村改造 篇11

改造城中村，确是城市化进程中一道绕不开的坎，改造的关键在“人”不在“城”：城中村的村民，城中村的打工者，城中村的小商小贩、出卖身体者、贩毒造假者……他们是城市的伤口。正如一位专栏作家所言：“城中村考验政府治城能力的关键在于：你是视外地人为城市子民，想接纳并安置好这群人，还是视之为城市的累赘和威胁，想管束并驱逐这群人?”

——题记

近年来，关于城中村改造有一个似乎已经格式化的现象，即每次政府痛下改造决心之时，媒体往往会默契配合，掀起一轮改造话题的放量宣传。而一旦在运作过程遇到重重制约，改造热情又复归平静。这种现象在全国许多城市不断再现，形成城中村改造的一个“怪圈”。“怪圈”的存在表明城中村改造牵涉方方面面的利益，要谨慎对待。

城中村改造必须关注城中村赖以形成和维系的社会因素，这些因素主要包括：流动人口的居住问题、城中村村民的利益机制、“民间经济”的发展空间。如果这些问题不能妥善处理，改造充其量只能是治表之策，最终难免陷入困境。

流动人口的居住问题如何解决?

大凡发展比较成熟的城中村，都已成为城市廉租屋的集中供应区，成为外来流动人口的聚居区。而实际上，保持一定数量规模的廉租屋，让流动人口有个临时的栖身之所，正是现代城市发展不可缺少的“硬件”。因此，城中村改造的成功与否，就要看城市廉租屋的供给问题是否能得到解决。这是治理现有城中村和预防新城中村形成的一个基本立足点。

80年代末以来，城市的发展吸引了大量外来流动人口，流动人口的居住需求拉动了廉租屋市场的发展。但如果这一需求依赖于市场化运作的房地产公司，则往往由于诸多局限而难以见效。一般说来，廉租屋是一种微利或者无利产品，即使开发成本低于普通住宅小区，但由于管理成本高，资金回收的周期长，赢利空间十分有限，绝大多数房产商都不愿介入。也因此，许多发达国家的廉租屋供应主要依赖政府操纵和解决。但现阶段的我国，由于政府财力及能力的局限，往往难以及时进入这一领域，因此，在廉租屋的需求和供给出现巨大供需脱节时，村民抓住了利用自己宅基地实现利益的“机会”。

城中村宅基地上的房屋建设，除建房本身的造价和需缴纳少量手续费外，几乎不存在其他成本，特别是节省了昂贵的地价、房屋开发公司和销售公司的利润等。以广州中心地带的城中村石牌为例，其周边商品房，每平方米市场均价都在5000元以上，而村里的出租屋，每平方米造价仅在千元上下。宅基地上房屋的成本低，租金自然也低，这满足了村民和求租者双方的利益要求。于是，在生存理性和经济理性的共同驱动下，几乎所有村民家庭都投入了轰轰烈烈的“造房运动”中，其热情之高丝毫不亚于当年的“农业学大寨”运动。1994年到1998年间，整个石牌村成为一个大“工地”，村民家庭往往倾其所有，在各自宅基地上进行房屋重建、改建和翻修。

但城中村“握手楼”景观的形成，不仅是因为农民的急功近利，更主要的还是政府的责任。在现有制度条件下，政府推动和提供廉租屋的速度和规模落后于农民争取城市化利益的效率和能力。如果可以假设，至少有两条途径完全可以避免城中村建筑景观“问题”的产生：一是异处择地，整体规划，统一布局；二是本社区范围内重新规划建设。但无论是前者还是后者，都有两个因素至为关键：第一，具有城市规划权和执行权的相关政府部门是现有体制下制订方案并使之落到实处的主角；第二，两种选择都有极强的时间性，越是在早期，成本和代价才会越低，效果才会越明显。总之，现有条件约束下，城中村问题的形成，主要责任还在政府本身。解铃还需系铃人，及时提供足量的、适合流动人口居住的廉租屋，是化解城中村问题的重要途径。

有没有关注和尊重村民利益?

城中村“景观”的形成，至大责任者是政府本身，但它又是村民争取自身利益最大化的结果。因此，不能简单地把城中村“景观”看成是一堆“建筑垃圾”，恨不能彻底“消灭”之，而应该看到，它是村民利益的凝聚。城中村改造，必须充分关注这一点，并在改造举措中体现这一点。

尊重村民的利益，首先应关注和尊重村民经济方式的转型。作为对农耕时期家庭承包制经济的替代，廉租屋租赁成为村民家庭最主要的经营方式和经济来源。对他们来说，廉租屋投入成本低，经营管理相对简单，在租出去、收回来的循环中，不需要太高的文化和技术。得益于此，这些弱势的非农化村民能够借助已有资源实现经济生存和发展方式的转型。这些刚刚非农化的农民群体，在城市市场竞争中是一个最为脆弱的社会群体，普遍没有适应市场竞争的本领。如果按照市场经济的一般生存逻辑，加之我国社会保障体系及其相关配套机制的缺陷，这几乎是一个必然要陷入边缘化的群体。城中村村民经济方式的转型，理性地回避了这一“厄运”。基于此，城中村的改造思路，完全可以考虑把“村”改善或者改造为城市廉租屋供给区，让城市化农民成为改造后的廉租屋主，以便在更高水平上实现城市化农民的利益。

尊重村民的利益，还反映在关注城市化中具有过渡性特点的、与城中村相伴随的村社型共同体。土地非农转化后，失地农民对未来生活保障提出了强烈需求，而社区共同体实现的社区保障，则解决了失地农民面临的最大现实问题。这在政府未承接起失地农民社会保障主要成本之时，意义不同寻常。共同体组织还同时承载着城市化农民精神寻求的实现。这些因城市扩展而卷入城市生活的村民，面临的文化和社会心理变化是巨大的，但由于具有相对完整组织网络的庇护，使之在由“村民”向“市民”的转型中有了“缓冲地带”。正是得益于村社型共同体的生成和存续，城市化农民有条件以自己的方式去实现多层面利益。基于此，特别是面对城市化农民组织资源极度匮乏的现实，在城中村的改造思路中，完全可以考虑有意识地保护城中村组织网络的完整性，使之继续成为城市化农民利益实现的后盾。

城中村的平民化繁荣给我们什么启示?

大凡到过城中村的人，除了对密密麻麻、杂乱无序的建筑景观印象深刻外，恐怕还有一个场面同样令人印象深刻，那就是村里充满浓郁市井风情的繁荣。发育比较成熟的城中村，一般都会发展出一个同样成熟的中低档工商服务业市场，这样就形成了一个城中村廉租屋经济体系。城中村里的街街巷巷始终洋溢着一股喧闹与嘈杂融合而成的繁荣，一种不折不扣的平民化的繁荣，这里连空气里都有机会的味道。这种平民化与民间化的繁荣，与人住此处的流动人口形成天然的和谐，与世世代代居住在这里的主人们形成天然的和谐，甚至与这里犬牙交错的建筑景观形成了天然的和谐。

城中村以特殊方式造就的民间经济繁荣，其中包含的道理值得我们深思。社会保障是一种公共产品，主要由政府供给。但在我国社会保障资源有限，覆盖面仍然狭窄的背景下，城中村改造如果能为这种民间生存型的经济方式及其发展留下足够的空间，如果政府有意识地保护与尽可能地减免税费，将对增加就业、实现社会和谐发展具有非同一般的意义。

城中村改造应该转换视角，只有充分考虑城中村赖以存在发展的种种社会因素，才能形成比较客观的认识，才能制订出切实可行的改造对策，实践中也才会产生预期的效果。

城中村改造问题 篇12

1 郑州市城中村改造的必要性及社会意义

1.1 郑州市城中村改造的必要性

由于缺乏有效的监督管理, 外来人口膨胀, 城中村的出租屋往往成为卖淫、吸毒和赌博等违法活动的温床, 以及超生游击队的藏身之穴, 带来突出的社会治安、计划生育等问题, 严重影响了郑州市城市的文明程度。通过政府的改造使“城中村”流入部分社会经济地位、文化修养层次较高的城市人口, 从而大大提升郑州市的城市文明程度。

1.2 郑州市城中村改造的社会意义

郑州市城中村问题是城市发展快速化的一种特殊现象。每一个经历过快速城市化的城市几乎都存在着城中村问题, 并且深刻地影响着城市和乡村的发展, 成为城市化的巨大阻力。郑州城中村数量较多、分布较广, 存在的种种问题不仅仅对村落本身, 更对郑州市良好人居环境的塑造和“和谐社区”的创建产生了很多不良的影响。因此, 郑州市城中村改造能否顺利完成直接关系到“文明郑州”和“和谐郑州”的成功构建。

2 郑州市城中村改造的进展情况

2.1 郑州市城中村的现状概述

郑州市区原有124个行政村, 下辖228个自然村。截至目前, 郑州市已批准95个村 (组) (含144个自然村) 实施改造, 约占城中村总数的63%。其中, 已实现集体土地转国有的有46个村 (组) (含69个自然村) , 已完成改造规划编制工作的有38个村 (组) , 已通过招拍挂出让改造用地的有19个村 (组) (含34个自然村) 。

2.2 目前郑州市城中村改造主要运作模式

目前郑州市城中村改造主要有两种运作模式, 即“燕庄模式”和“路寨模式”, “燕庄模式”即由政府进行招商, 将土地进行挂牌、拍卖, 开发商通过合法途径获得土地使用权。而“路寨模式”, 则是由城中村成立股份公司自行开发。无论何种模式, 郑州市城中村改造都是由政府来主导。在实践中, 郑州市城中村改造遵照以城市规划为先导的方向, 积极、稳妥、有序地推进, 尽量减少消极影响, 确保“成熟一个, 改造一个”。

3 郑州市城中村改造遇到的难题与挑战

3.1 资金问题

据有关专家估计, 仅郑州市三环内的城中村改造, 直接改造资金就需要上千亿元, 时间拖得越久, 村民对赔偿金的期望值就越高, 改造难度越大。成本高现已是城中村改造无法回避的难题。

3.2 拆迁安置问题

3.2.1 拆迁问题。

城中村“拆和建”并存的现象随处可见:一边是人去楼空, 铲车巨大的机械手臂将拥挤不堪的楼房拆得七零八落;一边是拥挤的街道两旁, 简陋的脚手架吊起砖头、砂浆, 把本已超高的民房继续垒到7层、8层, 而目的就是为了索取更多的补偿, 这样一来巨额的拆迁补偿已经让不少开发商开始望“村”兴叹, 严重阻碍了城中村改造的顺利推进。

3.2.2 人员安置问题。

刚毕业的大学生作为城市建设的有生力量, 是城市建设中不可缺少的一支队伍, 他们没有购房的经济实力, 只能栖身于房租相对较低的城中村中, 随着城中村改造的进展, 有部分城中村将会被拆除, 在一定的时间内用于出租的房源相对紧缺, 相对来说房租会相应有所提高, 因此客观地说, 中低收入者人群的向外流动有助于提升环外的人气, 但是从长久来看, 保障中低收入者的居住权利才是郑州市城中村改造的所面临根本问题。

3.3 二次拆迁问题

遏制新的“城中村”出现已成为郑州市城中村改造的当务之急。郑州正处于城市化快速发展的时期, 城中村改造, 不应该“老的未改完, 新的又产生”。据有关数据显示, 郑州市1983年市区建成区面积是67.8km2, 至2009年, 市区建成区面积已达303km2, 原有的市区与郊区的分界线越来越模糊。城市近郊村如果现在不进行控制和规划, 将来会形成新的城中村, 改造起来困难更大。

4 郑州市城中村改造的合理化建议

4.1 健全完善城中村村民就业体制

在解决就业问题上, 可以把被征地农民纳入城镇就业援助体系, 坚持“就业优先”, 凡劳动年龄段的被征地农民, 均可进入城镇劳动力市场, 享受就业培训、择业指导、职业介绍等多种就业服务。同时, 坚持拓宽农民培训渠道, 增强农民的就业能力。

4.2 重视困难群体的住房问题

外来务工人员、来郑大中专毕业生是城市的重要建设者, 为他们提供经济、适用的住房房源, 是各级政府的重要职责, 也是保持城市经济活力和竞争力的必然要求。城中村曾经为外来务工人员、来郑大中专毕业生和城市困难群体提供了租住房源, 在城中村改造中和改造后不能让这部分群体流离失所。因此政府在这方面应加强廉租住房和周转房建设。

4.3 合理规划三环以外建设工作

城中村已是郑州市城市建设不可分割的一部分, 要做好三环以外建设工作。首先, 其规划应与周边的城区一起纳入城市各级规划体系中统一考虑;道路、给排水等工程规划的标准应按照城市工程规划的标准编制、建设。建筑设计要突破以往的陈旧概念, 提倡设计的精品意识。建筑作品要经得起推敲和时间的检验。其次, 尽管城中村在人居环境及社会经济结构方面存在诸多问题, 但是由于许多村落历史久远, 已形成特定的村落文化与景观风貌, 旧村改造时要充分考虑传统文化与建筑风貌特色的继承与延续。另外, 城市边缘区在今后的城市建设中很可能会成为城市的重要功能区块, 只有重视和加强城市边缘区的规划建设工作, 将其纳入城市整体有序发展的轨道, 才能避免新的“城中村”的出现。

4做好城中村改造建设的监管工作

4.4.1 施行严格的审批管理制度。

依据已有的规划、法规、标准严格审批管理, 做到原则性与灵活性相结合, 既要维护城市建设法规及标准的权威性, 严格审批执法, 又要考虑“城中村”的复杂性而采取一些渐进和过渡性的措施。

4.4.2 加强执法队伍建设。

成立一支高素质的执法监察队伍, 对违法建设行为坚决查处。同时对监察管理人员经常性地培训, 使其熟悉相关法律, 增强其执法能力, 克服畏难情绪, 为规划方案得以实施提供保障。

4.4.3 加强政策宣传教育。

注重对国家政策的宣传, 加强对村一级领导干部及村民的教育, 使村干部能够带好头, 加快村民变市民的进程。

4.4.4 加大政府的监管力度。

加大政府的监管力度, 特别是在城中村改造的拆迁问题上, 政府要对超标准索取利益的钉子户、上访户, 不能一味手软, 一味姑息。应采取安抚、疏导教育和法律制裁相结合的政策, 督促相关执法部门依法执行, 不能完全退让和妥协, 如此只会助长歪风愈演愈烈。

总之, 城中村改造是件伟大的造城运动, 拆迁建设具有相当大的难度和时间跨度。市政府成立的城中村改造指挥部应切实全面展开工作, 将管理纳入政府目标管理体系, 依照相关城中村改造政策, 给投资商创建一个良好的投资环境。前期政府让利于开发商, 为其创造投资环境, 后期则改善了城市居民的居住环境, 促进了城中村改制工作, 对郑州市发展经济、增加税收、改变城市环境起着积极的推动作用。

5 结束语

城中村改造是一个利益调节和平衡的过程。在这一过程中, 政府不能为改造而改造, 更不能以赚钱为目的, 指望通过城中村改造给政府带来多少显性和隐性的经济利益。城中村改造就是要实现城中村改造的社会效益, 只有这样, 才能理顺好各种利益关系, 顺利推进改造。

摘要：伴随着郑州市城市化进程的加快, 城中村在资源利用、人文景观、城市规划、环境卫生、村民社会保障等方面与城市的巨大差异逐步体现出来, 城中村问题已经成为影响郑州市城市协调发展的主要问题。依据城中村改造形成背景, 针对郑州市人民政府近几年出台的一系列城中村改造的相关政策、改造计划及实施办法, 揭示了郑州市城中村大规模改造过程中遇到的资金、人口拆迁安置以及城中村的二次拆迁等诸多难题, 进而提出了对郑州市城中村改造的合理化建议。

关键词：郑州市,城中村,城中村改造

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