国企监管监事会

国企监管监事会（共8篇）

国企监管监事会 篇1

为了推动区属国有企业法人治理结构工作，实现区国资委对企业履行出资人职责的科学化、制度化、规范化管理。

5月3日，区国资委召开了区属国有企业董事会、监事会工作报告会，分别听取了北京兴创投资有限公司和北京大兴宾馆有限责任公司对20xx年董事会、监事会工作报告和20xx年企业运营情况进行了报告。

区国资委领导班子及监管的12家企业班子成员、董事成员和监事成员参加了此次会议。

与会领导对两家企业两会报告给予了良好的评价，认为两家公司法人治理运作体制、机制初步形成，规章制度基本建立，董事会、监事会定位清晰，运转基本协调，对提升公司管理水平起到重要作用。会议要求，区国资委要加强监管力度，切实履行出资人职责;企业要推进法人治理结构工作，正确处理企业党组织与法人治理结构的关系，充分保障董事会经营决策核心作用，促进企业规范、健康发展;要加大企业人才培养力度，重视企业人才队伍和干部梯队建设。

会议强调，企业要找准符合新区经济社会发展要求的切入点、结合点，加快企业发展，做大做强区域国有经济，为新区经济社会发展作出应有的贡献。

国企监管监事会 篇2

一、国企董事会绩效评价中存在的问题

近年来, 有关出资人对国企董事会的绩效评价不太科学, 主要表现在:

其一, 将董事会与经理层作为一个整体以同一标准进行评价, 存在着“一荣俱荣、一损俱损”的现象, 未能以科学、合理的方法评价国企董事会及其成员, 不能正确、准确、真实地反映国企董事会的业绩。董事会是公司的决策机构, 制定公司战略决策, 对股东负责;经理层是公司的执行机构, 负责公司的日常生产经营管理事务, 组织实施董事会决议。两者在职责、责任和法定义务等方面均不同, 评价的内容也应有所区别。董事会的评价应侧重于日常运行、决策效果、对经理层的考核与管理等方面, 但经理层的评价应侧重于财务定量刚性指标。

其二, 对董事会仅评价财务定量刚性指标, 没有对战略、目标、决策效果、对经理层的考核与管理等较难量化的定性指标进行评价, 难免发生企业自身“短期行为”。董事会是公司的决策机构, 具有监督职能、战略职能和资源管理职能。监督职能主要是对经理层和公司进行监督;战略职能是指董事会确定公司的经营理念, 制定公司战略目标, 担当战略总执行者与监督者, 成为CEO的建议者和顾问;资源管理职能是通过董事获取外部关键资源。另外, 董事会也拥有防范管理危机的责任。所以, 对董事会的评价不能仅限于财务定量指标, 还应对难以量化的定性指标如战略、目标、决策效果、对经理层的考核和管理等进行评价。

其三, 过分强调董事会与经营层和谐地开展工作, 没有评价董事会的职责履行情况, 导致:董事会处于“形似而神不至”的管理状态, 无法真正履行职责, 无法发挥功能;董事长的职权定位不准, 容易错位越位行使职权, 董事长变成直接负责公司的日常生产经营管理事务, 无法实现公司决策权、经营权与监督权的分离, 无法建立权责明确、运转顺畅、操作规范的公司治理结构, 难以发挥有效制衡的作用。

其四, 对董事的评价重业绩轻能力素质。 (1) 降低或忽视了对董事个人能力素质方面的要求。主要是董事的职业操守、战略的洞察力、决策能力、协调沟通能力和研究分析能力。 (2) 忽视了对董事职责认识的评价。个别董事对董事职责认识模糊, 董事对现代企业制度认识不足, 无法发挥董事应有的作用。 (3) 忽视了对董事工作态度的评价。对董事工作态度评价的忽视, 导致“部分董事不懂事、独立董事不独立”的现象, 无法真正发挥董事的作用。

其五, 评价程序过于简单。国企董事会成员往往由出资人以行政手段进行评价, 主要通过董事述职、职工民主评议打分、出资人评议综合得出董事评价等级。董事会是一个集体掌权的机构, 只有董事、CEO和其他高管和董事会秘书等人才能真正了解董事会履行职责情况。所以说, 仅通过董事述职、职工民主评议打分的程序评价国企董事会绩效过于简单, 无法科学合理地界定董事会履行职责情况, 无法得出令人信服的评价结果。

其六, 评价结果的激励约束机制不科学。董事会及其成员的评价结果很少与董事的聘用挂钩, 市场化的激励约束手段太少。评价结果好坏一个样, 无法调动董事会及其成员的积极性, 很难发挥董事会的功能及作用。

二、国企董事会绩效评价内容

为保证董事会各项职责得到履行, 需要建立一个针对董事会及其成员的业绩评价体系, 将其所肩负的公司治理职责转化为可以具体量化的指标体系。一类是对与董事会职责相关的业绩进行评价, 强调董事会在公司治理、经营中发挥的作用;一类是对董事的行为进行评价, 强调董事个人能力素质以及董事的工作表现。

其一, 董事会评价的内容。董事会评价内容大都以创造公司股东价值最大化、公司长期持续增长为主导, 笔者认为除了净资产收益率、国有资产保值增值率、每股收益 (EPS) , 经济增加值 (EVA) 和现金净流量等财务定量指标外, 针对董事会的职责及绩效评价中存在的问题, 建议增加董事会日常运行、决策效果、经理层的考核和管理以及董事会的构成等相关内容的评价。评价内容列表如表1所示。

其二, 董事评价的内容。根据董事会绩效评价中存在的问题及董事应履行职责的相关规定, 笔者建议从董事职业操守、履职能力、勤勉程度和工作实绩等方面评价董事, 如表2所示。

三、国企董事会绩效评价程序

董事会的有效性不仅依赖于董事的选拔, 也依赖于相应的评价程序。由于董事会对其自身的业绩负责, 董事会和董事的自我评价便可向股东传递董事责任感的信息, 也使董事相信他们的努力工作不会被忽视。总之, 一个恰当的评价程序对于提高绩效是很关键的。2002年1月, 证监会和原国家经贸委联合颁发了《上市公司治理准则》, 该准则规定:“上市公司应建立公正透明的董事、监事和经理人员的绩效评价标准和程序。董事和经理人员的绩效评价由董事会或其下设的薪酬与评价委员会负责组织。独立董事、监事的评价应采取自我评价与相互评价相结合的方式进行。”根据国企董事会的职责, 为了科学合理全面评价董事会的绩效, 笔者建议采用自评、互评、出资人评价等多种评价方式进行国企董事会及其成员的绩效评价, 评价程序如下:

其一, 董事会业绩评价程序。 (1) 评价标准审批。每年度结合上一年度评价工作的经验及外部专家的意见, 对评价标准进行修订, 在获得董事会批准后实施, 国有独资公司和国有资本控股公司另外需要报履行出资人职责的机构批准后实施。 (2) 进行评价。一是董事会薪酬与评价委员会在前一年年底根据评价标准制作业绩评价评分表格, 并结合实际工作中较为关注的问题设计开放性问卷。在得到董事长批准后, 于当年年底正式启动该项工作。二是董事根据其在董事会和不同专业委员会任职的情况, 对董事会和所在专业委员会进行评价。CEO及其他高管根据规定对董事会和专业委员会进行评价。 (3) 出具评价结果。每年年初, 薪酬与评价委员会回收全体董事和CEO及其他高管的评分表格与问卷, 对所有数据及相关人员反馈意见进行深入分析, 出具上年度董事会评价总结报告和年度工作报告, 指出董事会工作中的优势和劣势, 并提出改进建议和工作计划。在董事会评价总结报告的基础上针对各专业委员会的问题所在, 出具本年度各专业委员会须进一步改善的措施建议, 为各专业委员会在本年度改善工作提供有力依据。董事会评价总结报告需经三分之二以上董事参加的董事会会议讨论, 并经全体董事过半数通过后才能确定董事会的评价等级。 (4) 国有独资公司和国有资本控股公司的特殊要求。一是提交报告。公司董事会一般于每年3月底前向履行出资人职责的机构提交董事会评价总结报告和年度工作报告。二是征求意见。履行出资人职责的机构应当征求公司监事会、公司党委、董事会秘书和职工群众的意见。根据工作需要, 也可调阅董事会及其专业委员会会议记录、公司财务报表等有关资料。三是形成并反馈评价意见。履行出资人职责的机构汇总各方面评价意见后, 综合形成董事会年度评价意见并予以反馈。

其二, 董事业绩评价程序。董事的评价应当是在董事会整体评价取得实际效果后进行。董事成员之间的相互评价也应是在董事个人评价的基础上取得良好效果之后进行。除实施董事会业绩评价的主要程序外, 履行出资人职责的机构向国家出资企业派出的董事另外需要进行以下评价程序。 (1) 提交年度工作总结。公司董事一般于每年3月底前向履行出资人职责的机构提交上一年度个人履行董事职责方面的工作总结和董事的评价总结报告。 (2) 征求意见。履行出资人职责的机构征求董事会、监事会、经理层、公司党委和董事会秘书的意见。 (3) 形成并反馈评价意见。汇总各方面评价意见后, 履行出资人职责的机构综合形成董事年度评价意见并向董事反馈, 帮助董事了解自身的长处与不足, 有效提升个人能力, 实现董事、董事会和公司的共同成长。 (4) 评价结果与激励约束机制相衔接。将董事评价结果计入个人档案, 评价结果与续聘董事相结合, 根据评价结果以经济手段激励或处罚董事。

总之, 董事会绩效评价是在肯定成绩的基础上发现问题所在, 提出改善措施。因此, 为了提高公司绩效, 必须科学地进行董事会绩效评价。

参考文献

[1]中国证券监督管理委员会:《关于郑州百文股份有限公司 (集团) 及有关人员违反证券法规行为的处罚决定》, 中国证券监督管理委员会2001年。

国企监事会的江苏实践 篇3

据了解，目前国企的监管，包括监事会工作并没有成熟、统一的模式。在地方层面，江苏省在提高省属企业外派监事会的权威性、有效性方面进行了力度颇大的探索，并形成了一些自己的“品牌做法”。

监督“尖刀班”

江苏国资委2003年成立时，旗下44家省属企业，设立4个外派监事会；目前是26户企业，4个监事会。江苏省属企业资产规模较大，截至2012年年底，资产总额5918亿元，该年度实现营业收入2580亿元，利润192亿元。

全国来看，国企监事会有采用公务员编制、事业单位编制、聘用制（如浙江）、混合四种方式。江苏采取的是公务员编制，监事会主席为副厅级干部，每个监事会配置3到4名专职监事。

江苏省国资委对监事会的定位是，全部的监督业务流程中，国资委的各个处室处于监管的后道工序，基本上属于审批性监督；而监事工作才真正处于整个监督工作的前沿阵地、火线战场，监事会处于全部国资监督管理的尖刀班、突击队、一线位置。

其主要工作内容有三：第一，列席董事会，重点是对“三重一大”发表专业意见；第二，日常财务监督，根据企业的财务分析会议、经营业绩分析、财务异常情况、重大担保等，做出专题性财务信息报告，报送国资委；第三，年度检查，每年形成一个重大的财务检查报告。

据江苏国资委监事会工作处人员介绍，2012年，监事会参加企业董事会等有关会议时，都会针对议题提出看法和建议，会后都及时将会议主要内容及监事会意见报送国资委，使国资委领导和相关处室能及时了解企业重大经营决策情况。

巡视也是监事会的一项工作内容。比如按照江苏省纪委和国资委党委要求，2012年，以监事会为主体、纪委等处室参加的企业巡视组，对江苏粮食集团、江苏高科技投资集团开展了巡视工作。省国资委依托派驻监事会，组织开展部分省属企业的巡视工作，取得较好成效。

监事会通过对企业财务的年度检查，了解企业的风险控制情况，坚持服务与监督并重，帮助企业提高了风险控制能力。

“三位一体”品牌做法

江苏省属国企监事会工作的不少做法很有特色。比如，日常检查、年度检查、专项检查三个结合的工作格局基本已经形成；事前、事中、事后相结合的监督机制、监督特点已经基本具备；还有一年一次的监事培训及“三位一体”的监管模式。这些被称为“江苏省监事会工作的品牌”。

在日常检查、年度检查、专项检查三结合方面。监事会就日常财务监督信息形成专题性财务信息报告报送国资委后，由分管副主任、主任批复。年度检查时，监事会会同会计师事务所进行年度审计，与会计师事务所审计同步进行，充分利用社会中介机构力量，形成年度财务监督检查报告，监事会工作处在此基础上凝炼成省属企业财务监督检查结果报告，由国资委向省政府报告。报告之后是落实整改。

江苏国资委的规定是：企业在接到《财务检查整改通知书》1个月内报整改方案，6个月内报送整改结果，国资委领导或分管领导亲自参与指导整改工作。

所谓“三位一体”的监管模式，是指江苏省按照“权利、义务和责任相统一，管资本、管预算和管事相结合”的原则，坚持以出资人财务监督为核心，以出资人监督为主渠道，以事前、事中监督为重点，逐步建立了外派监事会与企业巡视组、派驻纪检监察工作组相结合的“三位一体”工作机制。人员组成方面，由派驻监事会主席兼任派驻纪检监察工作组组长和企业巡视组组长，派驻监事会成员为派驻纪检监察工作组成员，符合条件的派驻监事会成员为企业巡视组成员。履行职责方面，外派监事会工作以财务审计监督为主；巡视工作侧重于监督检查国企贯彻落实党风廉政建设责任制、执行国企领导人员廉洁从业各项规定、选拔任用企业经营管理人员、维护职工切身利益和依法经营等方面情况；派驻纪检监察工作组在履行巡视工作有关职责的基础上，根据授权受理涉及反映派驻企业领导班子及其成员的信访举报，初步核实有关问题。“三位一体”的建立，在一定程度上解决了国企监督工作中存在的上级监督远、同级监督弱、腐败风险控制难等问题。

国务院国资委副主任孟建民今年7月表示，监事会要着力推动监事会监督实现从事后检查向运行过程监督的转变，从财务监督向企业全面监督的转变，从境内监督向境内外监督相结合的转变，从外部监督向“外派内联”工作模式的转变，进一步提升监督的有效性。

加强国资监管不是替代国企改革 篇4

国企改革的十字路口仍是政企之争，核心是责权利的合理划分。

在反腐大潮中，国企改革也走到了一个新的十字路口。

从2014年11月底开始，中央巡视组对文化部、南方航空、中国船舶、中国联通、中国海运、华电集团、东风汽车、神华集团、中石化等13个单位进行为期一个月的专项巡视。

此轮巡视开启之际，八家国企的纳入一度引发社会对国企腐败话题的热议。在已经公布的五家国企“问题清单”中，巡视组发现的国企通病颇多，其中尤以国企领导以权谋私的利益输送问题最为突出。

2月5日中央纪委网站集中公布了中央巡视组对中国国际广播电台、中国船舶、中国联通、华电集团、东风汽车、神华集团这六家单位开出的“巡视清单”，反映被巡视单位中，中国船舶、中国联通、华电集团、神华集团均在“三重一大”制度（重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用，必须经集体讨论做出决定）方面存在问题。

2014年上半年有超过40名央企负责人的腐败问题暴露，严重的腐败现象使国企监管不到位和国企高管的收入问题不断成为社会关心的热点和焦点。众多的国企贪腐和管理问题使社会和公众发问：经过多年的改革和发展，国企的监管体制到哪儿去了？现代企业制度建设为何不能防范和杜绝腐败问题？国企改革市场化的方向是否还需要坚持？下一步国企改革的方向是什么？

一种主流观点认为，继续加强和完善现有国资监管体制，以维护出资人权利为核心，通过建章立制，不断完善董事会、监事会等法人治理结构，解决一些国企经营班子，特别是“一把手”的权力有效监督问题，防止国有资产流失。

这种做法行得通吗？

2003年国务院国有资产监督管理委员会成立，经过十余年的建设和发展，从中央到地方，全国建立了较为完备的国有资产监管体系。据统计，截至2006年年底，国资委以《企业国有资产监督管理暂行条例》为核心，建立了由16个规章和80余件规范性文件及各省区市国资委制定的1200多件地方规章和规范性文件构成的国有资产法规体系（《国有企业改革实录》邵宁主编，经济科学出版社，第425页），涉及企业投资决策、重组改制、产权转（受）让、清产核资、业绩考核、薪酬分配等。在延续派出稽查特派员的工作基础上，国资委向下属央企外派监事会，覆盖管辖范围内的112家企业。据统计，1998年至2008年的十年间，稽查特派员和监事会监督检查涉及资产70.32万亿元，占国资委履行出资人职责企业资产总额的75.8%，向国务院以及国资委报送监督检查报告（稽查报告）和专项报告1622份，揭示重大事项2684件，对3239位企业主要负责人提出了奖惩任免建议（《国有企业改革实录》邵宁主编，经济科学出版社，第516页）。另外，国资委主导分期分批对多家央企开展董事会试点工作。

这份亮眼的监管成绩单为何没能吓阻越演越烈的腐败和用人失察等问题的发生？难道是“牛栏关猫”吗？

另一方面，这套监管体系也使一部分国企抱怨国资委管得过多、过细，企业要用相当一部分时间和精力填报国资委需要的各种报表、参与被考核和各类评比工作，这导致央企总部的官僚主义现象不断加剧，有人戏称它们为“二政府”。

1月26日，国资委经济研究中心副主任彭建国接受媒体采访时说：“都说管得过多过细，但少有实质性内容。”国资委长期被一些非主责的细节内容所束缚，而对国企资源浪费、领导班子腐败等关键问题却几近失声。

这段话说明目前的监管体系存在的问题是该管的没管住，不该管的管了不少。据悉，目前国务院国资委机关拥有近30个司局、300多个处室，管理旗下112家央企和业务，指导全国地方国资委的工作。

这套监管体系的问题核心是国资委在所谓现代企业制度建设中自觉或不自觉地替代了企业董事会的角色，承担了企业决策的重任（包括“三重一大”），下属企业成为一个执行机构，政企分开变成了政企不分，改革主导者变成被改革者，国资委成立的初衷是建立一道隔绝政府行政干预企业的屏障，最后却还是演变成行政干预的抓手。

糟糕的是，国资委即使替代了企业董事会的角色，却又因为是专业产权管理机构的性质，不具备了解各央企所在市场、行业和客户的能力，央企的产品或服务的幅度和跨度远超过其掌控能力，因而对下属多数央企情况了解不深不透，很多管理内容也是流于形式，看报表要情况，听汇报做决策，搞调研找典型，三重一大的决策流程很难满足企业对市场和客户的变化需要的快速反应。而央企也客观形成对国资委的重大决策依赖心态，国资委没说的话不说，没做的事情不做，这也是为什么在这轮改革中众多央企少有主动改革的，这和上世纪80年代的经济改革中国企高呼松绑的积极改革形成鲜明的对比。

另外，在董事会功能上移的情况下，央企经营责任缺失的情况也很普遍。一段时期以来，国资委的薪酬管理体制导致央企负责人的收入是封顶的，高于公务员，却严重低于国内外同等规模、同等效益的企业薪酬水平。在央企主要领导收入封顶的情况下，为调动员工积极性和留住业务骨干，央企内部出现工资收入倒挂的现象，中层收入高于企业班子成员甚至“一把手”，奖惩的失调必然是企业责任的缺失，企业经营班子满足于守摊子，进取精神缺缺，也容易诱发一些企业负责人屡屡利用职权产生寻租行为，导致违法乱纪。

这就是典型的“一股独大”的国企痼疾。

最重要的是，是否需要改变这种监管体系，也就是国资委要还董事会的主要权力给企业，这里的关键是人事权下放，由股东们按照市场要求组建董事会，董事会选聘企业经营班子。但下放后如何监督管理国有企业又是一个新的挑战。

另一种观点认为，应该建立党委领导下的总经理负责制，以党组织为核心开展生产经营活动，充分发挥企业党组织的现场监督作用。

十一届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，定位企业中的党组织要发挥政治核心作用，保证监督党和国家方针的贯彻执行。按照这个精神和《公司法》的规范，央企党组织探索建立了“双向进入、交叉任职”的做法，通过法定程序使企业党组织班子成员分别进入董事会、监事会和经理班子，促进了党的工作与生产经营管理工作的融合。

如果推行党委领导下的总经理负责制，不仅会产生与《公司法》等有关企业法律的重大冲突或修改，也会出现党组织能否承担企业经营盈亏责任的问题，某种意义上说，这是体制的倒退。

国企改革的十字路口仍是政企之争，核心是责权利的合理划分。

企业在市场经济中是一个牟利组织，与政府机构有很大不同的是，企业收入的来源是向市场提供产品和服务，并按照盈亏情况支付员工合理报酬，因此企业有无限发展的可能，每个员工都有追求利益最大化的冲动，并根据企业效益获得自己的劳动成果，当然也有经营失败企业面临破产、职工面临失业的结局。这不同于政府机构是依靠财政拨款维持运转，机构规模不能随意扩大或缩小。如果因为政府是国有企业的出资人，就忽视企业的自利性质，按照政府运转规则来管理企业，会把企业变成“政府头、企业身”的怪胎，不死不活维持现状或不断寻求各级政府的保护。垄断国企另作他论。

针对国企的监管问题，1月13日，习近平在十八届中央纪委五次全会上表示，要着力完善国有企业监管制度，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度，强化对权力集中、资金密集、资源富集的部门和岗位的监管。

笔者认为，现阶段国有监管体制改革应继续按照十一届三中全会提出的建立现代企业制度是我国国有企业改革的方向，落实产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学等16字要求来做好顶层设计，使国有资产管理进化为国有资本管理，重点把握两个方向：

在企业经营体制方面，国资委要充分落实企业法人财产权利，按照市场经济要求下放董事会权力，不再直接任命和管理央企经营班子。股东们如何组建企业董事会、董事会如何招聘总经理是两个关键环节。

建议股东们充分运用市场力量、按市场规则和国际惯例来建设公司法人治理结构。如果股东没有把握选择合格的董事，可以委托一些国内外中介机构，如猎头公司、管理咨询公司来完成董事的寻找和推荐。董事也要有任期和考核制度，原则上与经营班子同进同退。董事会在借鉴国内外先进企业管理经验的基础上，建立科学、合理、高效的议事规则。原则上公务员或政府其他人员进入董事会和高管班子也要通过市场招聘进行，按经营管理能力高低决定是否录用，不能通过行政任命方式或具有行政级别。如是央企内部高管人员晋升为董事，也要切断与企业任职期间的利益联系，不能出现交叉任职，责任、利益不清的情况。

至于是否需要建立国有资本投资公司等中介机构来集中管理一些央企，把产权管理和行业战略布局结合起来，笔者认为可以探讨，但要把握的一个原则是：不能让国有资本投资公司或类似机构替代国资委，成为新的“老板加婆婆”，实际变成换汤不换药，多一个管理层次。另外，国资委和国有资本投资公司的责权利的划分，国有资本投资公司如何管理旗下多个央企也是一个难题。

在股东监督方面，国资委或其他国资监管机构应回归股东定位，按照《公司法》的要求，加强监事会建设，监事成员除了从现有公务员和央企高管队伍中选拔外，更多要从市场中招聘和选拔，使用和培养一批具有行业、业务、财务、法律复合型知识的专家队伍，并提供合理甚至较高的报酬，充分调动其积极性。督促监事会用足《公司法》所赋予的各项权利，利用合法途径开展强力监督。另外，股东也要探索寻求利用社会、证券、媒体监督的途径和方法，建立全方位、有效的监督资源体系。

国企监管监事会 篇5

[摘要]国有企业境外直接投资已经成为我国对外投资的重要组成部分。但由于金融危机的影响，我国境外投资企业在比以往更加动荡多变的环境中进行竞争，面临的国际投资和经营的风险明显加大，对其的法律监管亟待加强和完善。本文通过对我国国企境外直接投资的法律监管体制的现状和缺陷分析，以及对主要贸易伙伴国企业境外直接投资的法律监管体制的比较研究和借鉴，提出我国国有企业境外直接投资监管立法的构建和完善的若干建议。

[关键词]国有企业；境外直接投资；法律监管体制

[中图分类号]DF412.1 [文献标识码]A [文章编号]1006－5024(2009)12－0187－03

近年来，经济全球化、金融国际化以及科学技术的迅猛发展，极大地改变了对外投资经营的外部环境。新环境、新问题使得我国企业的境外投资一方面要应对国际市场的竞争压力，另一方面又不得不面对国内的政策压力，这不仅不利于境外投资企业的顺利运营，而且造成企业的成本大幅度上升，最终将企业拖垮。所以，结合当前的国际形势出台相关的政策为我国企业发展境外投资保驾护航，这是我国当前迫切需要解决的问题。

一、国企境外直接投资的法律监管体制的现状和缺陷分析国企境外直接投资的法律监管体制的现状分析

我国2000年10月提出实施“走出去”战略，为此开始了境外直接投资监管体制的深入改革，这个改革始于1999年财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署联合出台的《境外国有资产管理暂行办法》，其目的是维护国家境外国有资产的合法权益，保障境外国有资产的安全完整和保值增值。2003年成立国务院国有资产监督管理委员会。并出台《企业国有资产监管管理暂行条例》。该《条例》坚持政企分开，实行所有权与经营权分离。有些专家学者认为该条例的出台，从某种意义上讲可谓是国有资产管理体制的新的里程碑。

目前，我国对外直接投资新监管体制以2004年《国务院关于投资体制改革的决定》为指导思想，用核准制和备案制替代原有的审批制，强调企业在对外直接投资活动中的主体地位，政府不再干涉境外投资经济、技术方面可行性的决策。2004年10月国家发改委颁布《境外投资项目核准暂行管理办法》，明确了新的境外投资基本操作模式。商务部2004年10月也出台了《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，替代了原来对外经济贸易部《关于在境外举办非贸易性企业的审批和管理规定(试行稿)》，制定了境外开办企业的新规定。

随着我国从原先严格审批制改为核准制、备案制，以及国资委的建立，我国国有企业境外直接投资法律监管体制可以说初步建立，形成了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式，即国有资产综合管理的以国资委为主，涉及境外直接投资的以商务部管理为主，其他管理机构为辅的管理模式。国企境外直接投资法律监管体制的缺陷分析

(1)多头管理问题没有得到根本解决。目前，虽然初步建立了综合性管理与专业性管理相结合的体制模式，但是，职能交叉和混淆而形成的多头管理问题并没有得到根本的解决。有学者指出：“在现行部门职能分工中，国家发改委、商务部、外汇管理局、财政部等部门表面上均是对境外投资负责，各司其职，但审批内容重叠，职能交叉，权力的转移并未使前置程序与内容发生实质性改变。这反映出对外直接投资审批制度的内在缺陷以及改革的迫切性。审批权的横向转移并未从根本上解决简化审批的问题，有时甚至使问题更加复杂化。”

(2)政企不分的固有弊病并未解决。有学者指出：“商务部负责我国对外投资业务的统一协调管理，但目前境外投资主体中国有企业占主体地位是一个不争的事实。新组建的国有资产监督管理委员会应当承担起出资人的角色，负责对境外投资项目的国内母体(总公司或者集团)进行管理。”但是，根据国资委的职能，国资委既是监管者又是出资人，这很难让国资委有效地行使出资人的职责，实质仍然是政企不分。境外国有企业是境内国有企业的全资、控股或参股的企业，如果作为其股东的境内国有企业政企仍然不分，那么境外的国有企业也就无法做到政企分开。而且境外国有企业既要受到我国的监管体制管理，也要受到投资东道国法律体制管理，如果仍然政企不分，必然与某些法制健全的投资东道国的管理相冲突，无法与国际接轨。因此，未来如何实施有效监督也是一个迫切需要解决的问题。

(3)国有资产的管理体制不健全，管理人才匮乏。从管理体制上看，一些境外国有资产所属企业尚未建立完善的法人治理机制，所有者代表监管不到位，存在严重的“内部人控制”的现象。国有资产所有者在实施跨国经营决策时，也缺乏一定的风险意识。境外企业是在不同的国家背景下活动的，需要全面了解东道国的政治、经济、法律、文化、习俗等方面的情况，并要充分估计政治风险和经济风险，在此基础上才能做出正确的投资决策。但是，由于企业自身的缺陷，缺乏对风险的识别和评估机制，常常是在对东道国各方面状况尚未进行全面深入的考察以及科学论证的情况下，就盲目地选定项目或合作伙伴，结果往往是导致重大决策失误。“中航油”事件就是最好的例证。因此，我国的监管体制应当在借鉴先进国家经验的基础上进行完善。

二、主要贸易伙伴国企业境外直接投资的法律监管体制和借鉴美国企业境外直接投资的开放式监管体制。美国对外开放程度高，对境外直接投资采取相对宽松的政策。但美国非常注重境外投资立法，其境外投资国内立法主要体现在《对外援助法》及其多次修订法和1970年的《财政收入法》之中。内容涉及境外投资保险，税收优惠，信贷支持甚至信息服务等内容，并且通过境外投资保险制度中“合格投资和投资者”的规定，对中小企业的境外投资予以多方面的资助，对于不利于美国经济发展的投资项目或产业采取不予承保和不给予优惠等措施，间接地对本国境外投资进行监管和产业布局的调控。由此可见，美国境外投资国内立法采取了间接性综合立法的监管体制。

另外，美国对境外投资基本不实行管制措施。美国投资者在国外或国内进行直接投资无须得到批准。美国对居民或非居民由国外汇入或向国外汇出资本，不实行外汇管制。对于一些特殊国家，如古巴、朝鲜民主主义共和国等进行的交易则受到限制。可以说，美国的货币当局对于美国本国货币资本的输入与输出基本不实行管制措施。它并不鼓励美国居民将其存款转移至外国银行，除非转移是必要的。日本企业境外直接投资的有限监管体制。从1969年开始，日本开始推行对外投资的自由化政策，政府不仅放宽了严厉对外直接投资的限制，同时也给予了许多鼓励措施。日本对国有资产的管理职能不是仅靠一个部门来独立行使，而是通过各个部门分工协作来共同实施的：(1)对企业最高负责人的任命和劳务制度有决定权。(2)制定有关严格的制度干预企业财务活动。日本国有资产经营企业的预决算、资产处置、资金筹措、剩余资金的动用等均受到政府的制约。(3)通过制定相应法律来确定国有资产经营企业的权利和义

务。(4)对国有资产经营企业的经营活动实施行政监督。日本国有资产经营企业的开设、业务范围、投资范围、业务方式、事业计划、收费标准和停业等重大事项都受到政府和国会的控制。日本法律规定主管大臣有业务监督权，除军事工业外，对国有资产经营企业拥有监督、命令、现场检查的权限。因此，日本国有资产监管与经营治理模式强调政府作为所有者的职能较多，国有资产经营治理主体的自主权较少，对国外企业境外直接投资监管体制的借鉴。通过对国外企业境外直接投资监管体制的研究，我们可以将其分为开放监管体制和有限监管体制等类型。不管各国采用哪一种监管体制，我国都可以从以下几个方面进行借鉴：

(1)加强境外直接投资立法，明确监管范围。我们可以看到世界上各主要的资本输出国，无论是发达国家还是新兴的发展中国家，都制定了一套较为完整的境外直接投资法律制度，用以规范和管理本国的境外直接投资。如美国1948年制定并几经修改的《对外援助法》，日本1978年修订的《输出国保险法》，韩国1978年颁布的《海外资源开放促进法》等。许多国家的境外直接投资立法基本形成了完整的体系。

(2)明确对国有企业的监管范围。市场经济国家为避免国有企业妨碍市场的公平竞争，保证市场经济的规范运行，一般通过立法将国有企业与一般企业在法律上作出界定。市场经济国家的国会对国有资产以及国有企业的立法管理主要包括三个方面：一是明确国有资产以及国有企业的法律地位；二是确立对国有资产及国有企业的审计监控及其有关机构；三是确立国会中专司监管国有资产及国有企业的机构。

(3)将综合性管理与专业性管理相结合。一些发达国家以及新兴工业的发展中国家都通过设立专门的境外投资管理机构来统一协调该国的境外投资管理。例如日本的通商产业省，韩国的境外投资事业审议委员会。此外，各国一般都设立了专门的国有资产管理机构，且明确地划分国有资产专职管理部门和其他政府部门的职权范围。在该国国有企业境外直接投资过程中，涉及境外直接投资的专业时由专门的境外管理机构负责，涉及综合的国有资产管理时，则由国有资产专职管理部门负责。这种国有资产监督管理体制的优点是使国有资产的监督管理部门独立于政府的行政系列，直接对议会或国会负责，这样可避免政府行政管理职能与所有者职能的混淆，以减少行政干预。

(4)按照市场化原则规范国有企业境外投资的行为。境外直接投资是一种市场行为，企业是投资的主体，无论采取何种经营和管理方式，国外政府都是按照市场化的原则赋予国有企业独立的法人地位，给予国有企业相应的参与境外直接投资的自由权。作为国有资产代理人的政府职能部门，也是以投资者的身份从经营的角度对企业的境外投资发表意见，参与经营活动，而不是行政性的命令和管理。

三、国有企业对外直接投资监管立法的构建和完善国有企业境外直接投资监管立法的若干原则。通过对国外监管制度的比较分析以及对我国监管制度的现状分析，构建我国国有企业境外直接投资监管法律制度，加强国有企业境外直接投资法律监管，应坚持六个基本原则：一是国有企业境外直接投资监管的国内法律与国际条约及东道国法律相互协调；二是国有企业境外直接投资监督管理法律与鼓励促进类法律相互协调；三是境外直接投资监管法律与国有资产及国有企业监管法律相互协调；四是境外直接投资开办时的监管法律与开办后的监管法律相互协调；五是对国有企业实行比民营企业更为严格的境外直接投资监管法律制度；六是将司法监管的监督、救济与制裁功能相结合，尽快建立制裁国有企业境外直接投资违法的机制。加快制订《境外直接投资管理法》等法律法规。发达国家或新兴发展中国家对于国有企业境外直接投资法律监管，都具备较为完备的法律来规范境外直接投资这一法律行为。我国要建立国有企业境外直接投资法律监管体系，首先要做到有法可依。根据我国目前的法律发展状况，我国国有企业境外直接投资立法模式的现实选择应该是先单行法后基本法，单行法与基本法并行。具体内容应包括投资企业开办项目管理立法、投资出资立法、投资税收立法、投资保险立法和投资企业运营管理立法等。关于立法形式，无论是单行法还是基本法都可以有三种形式选择：一是由全国人大或其常委会制订法律，如制订《境外直接投资管理法》、《境外直接投资保险法》等；二是由国务院颁布行政法规，如制订《境外直接投资管理条例》、《境外直接投资保险条例》等；三是由国务院相关职能部门制订部门规章，如商务部、发改委、国家外汇管理总局等，制订《境外直接投资管理办法》、《境外直接投资保险办法》等。三种立法形式因其不同特点各有利弊，综合比较来看，法律是最好的立法形式，能够更好地调整国有企业境外直接投资法律关系。因此，最终应采取法律来完善立法。不能因为法律的立法周期较长而忽视甚至拖延立法工作的进展。建立符合我国国情的有限监管体制。由于各国历史文化、政治体制和价值取向不同，形成了不同的国有企业境外投资管理体制。发达国家资本雄厚，技术优势明显，市场经济制度完善，政府对企业的管制相对宽松，更多的是从宏观上协调经济的发展，因此多采取投资自由化政策。而发展中国家经济基础薄弱，法律制度尚不完善，市场经济还不发达，在经济全球化的竞争中处于弱势地位，需要政府的大力扶持和严格监管。因此，除了中国香港等实行自由港政策外，绝大多数发展中国家并没有像发达国家那样实行全面的投资自由化政策。鉴于发达国家与发展中国家存在的差异，我国在借鉴别国境外直接投资监管机制的先进经验时，要立足于本国国情，有选择地学习和借鉴，不能一味的照搬模仿。重新定位我国行政监管机构的职能。在目前初步建立的综合性管理与专业性管理相结合的体制模式下，境外投资管理机构的最大问题在于多头管理的局面没有得到改变，而又没有必要专门设立一个针对国有企业境外直接投资法律监管的行政部门。因此，就境外投资的管理而言，需要统一由商务部进行归口管理，而其他部门进行配合。所谓归口管理，就是要改变现在的各部门各管一块的局面。凡涉及境外直接投资的核准、促进、保护、指导与扶持、年检、统计等后继监管都应当由商务部进行统一管理，以避免多头管理的局面。而各部门予以配合，则要求各部门在各自的职权范围之内做好本职工作，协助和配合商务部对境外直接投资的管理。

对国有资产管理而言，最大的问题则在于出资者与监管者的重叠。因此，要将这两者的身份予以分离。只要国资委仍隶属于国务院，仍然作为政府直属机构存在，就难以有效行使国有资产出资人的职能。因此，国资委的出资人代表身份应予以剥离，应定位为专门的国有资产监督机构。通过国有资产监管机构的授权，设立国有资产经营公司作为专门的国有资产运营机构，以出资人代表的身份，将国有资产投入到各类国有企业中，建立其国资监管部门、国有资产经营公司、国有企业的国有资产三级授权经营机制。

综上研究，在国有企业境外直接投资的监管体制方面，一是要尽快形成以商务部为主的统一归口管理。调整发改委等部门对境外直接投资项目的平行核准职能，改由商务部统一对境外开办企业和对外投资项目实行核准；二是要加强国资委在国有企业境外直接投资中的监管职能。建议由国资委在国有企业境外直接投资后续监管中发挥主导作用。

国企监管监事会 篇6

一、国企分类监管体系建立的背景及情况

2015年是国有企业改革的元年,长期以来我国的国有企业在监管上主要是国资委进行管理,2015年9月“国企改革顶层设计”方案正式对外公布,国有企业改革以分类监管、管资本为主。我国提出国有企业改革的主要目的是要培养大量具有国际竞争力的国有企业,当前在社会主义市场经济条件下,我国的国有企业存在资本运用不灵活,而且体制受到较大的束缚,特别是国有资产重组中受到国资委的干涉较大,国有企业难以根据自身的需求而改革现有的管理。长期以来国有企业的管理存在两种模式,一是国资委的管人管事管资产的“婆婆模式”,另外一种是通过汇金公司对国有企业进行资本管理。这种管理是采取所有行业统一管理的模式,不利于国有企业的发展。上海市国资委于2014年发布《关于进一步完善市管企业分类监管的实施意见》中明确对国有企业进行分类监管,其中对于上市公司的业务归属为竞争类业务。按照上海国资委公布的分类数据显示,上海市的国有企业分为三类:竞争类企业、功能性企业与公共服务类企业。

二、国有企业绩效考核体系的优缺点分析

(一)国有企业继续考核体系的优点分析

我国的国有企业基本完成所有制的改革,建立现代化的企业制度,国有企业中许多国有企业已经建立绩效管理的机构,但是很多国有企业的绩效考核制度依然比较零散,有的国有企业并未建立绩效考核制度等规范性文件,而是采用一些零散的文件进行规定。虽然许多国有企业在绩效考核的管理上缺乏健全的考核制度,但是在绩效考核的流程上却形成比较完整的流程,一般的国有企业采用的绩效考核方法是360°绩效考核法,员工根据绩效考核制度的要求填写《自我评估表》,然后根据自身的岗位发展情况对自身的工作、业务以及技能等方面进行评分,再由同事进行互评,最后是员工的上级领导根据员工的实际情况对员工进行评定,最后结合每个指标的权重得出员工的绩效考核成绩。

(二)国有企业绩效考核体系的缺点分析

我国的国有企业绩效考核体系中存在一定的缺陷,特别是长期以来国资委并未根据行业与企业的特点进行绩效考核体系的设计,这种采取一刀切的绩效考核指标体系,无法反映出国有企业的行业特点,不同的国有企业的绩效考核的侧重点应当存在差异,如竞争类侧重经济效益考核,公共服务类侧重于安全和保障指标。但是从当前我国国有企业的绩效考核的指标体系的设计上,许多国有企业并未根据自身的行业特点设计绩效考核的指标,往往是侧重对管理者或者员工的作风形象指标的考核。我国当前国有企业的绩效考核体系设计上缺乏针对性,从分类监管上看,由于长期以来缺乏分类监管的管理模式,导致国有企业的绩效考核制度存在一刀切的现象,各个企业之间采用类似的绩效考核制度,在绩效考核指标的设计上存在类似性,并未进行一定的区分。

三、分类监管背景下国有企业绩效考核体系的完善对策

(一)不同行业采取不同的绩效考核指标设计

我国的国有企业数量较多,不同行业的国有企业的绩效考核指标应当存在区别,在国有企业的绩效考核体系的设计上,要针对不同行业的企业采用不同的绩效考核指标,如对于竞争类侧重经济效益考核,如电气、汽车、化工等等国有企业应当从经济效益的角度设计绩效考核的KPI指标,在企业的绩效考核指标的目标设置上,要侧重从经济效益的角度对企业的员工进行绩效考核指标的设计,如在对员工进行绩效考核指标的设计时,从个人业绩、工作能力、工作态度、专业知识等几个方面进行考核时,在权重的设置中,竞争类的国有企业应当侧重个人的业绩与工作能力的考核。在公共服务类中则需要从服务的质量、态度、效率等方面进行考核。

(二)不同监管分类的国有企业绩效考核的权重赋值存在差异

为了有效的激励国有企业的员工,不断的促进国有企业核心竞争力的提升,在国有企业绩效考核的指标权重设计上要进行一定的区分,而且在不同指标的权重赋值上也要存在差别,在公共服务类的国有企业绩效考核指标设计与权重设计上存在差别,公共服务类型的国有企业继续考核应当借鉴公务员的考核体系,核心指标是德、能、勤、绩、廉。具体的指标有工作量、工作质量、满意度。

不同的国有企业类别应当采用不同的继续考核标准,不仅在KPI的考核上存在差异,而在权重的设计上也应当存在差别。(表2)

四、分类绩效考核体系对新一轮国资改革的积极作用

国有企业在国有企业改革中要注重从行业特点、企业的发展现状进行绩效考核的设计,要采取分类绩效考核体系的管理制度,对于我国的国资改革来说,采取分类的绩效考核管理制度,能够区分竞争类的国有企业与公共服务类的国有企业,并且从不同的绩效考核指标上对二者进行改革。绩效考核体系能够为我国的国有企业改革提供数据支撑依据,分类绩效考核体系,竞争类的国有企业注重业绩,对于管理者与员工注重从业绩贡献角度进行考核,能够有效的促使国有企业的员工不断的提升创造性。对于公益服务类的国有企业,注重服务质量方面进行考核,不断提升国有企业的服务质量。

参考文献

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[2]孙宗虎.绩效量化考核指标辞典[M].北京:化学工业出版社,2012

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[4]黄颖.绩效管理运行中应注意的几个问题[J].经济信息时报,2012(5):67-70.

国企监管监事会 篇7

经济体制改革是全面深化改革的重点，经济体制改革的中心环节是国有企业改革，深化国企改革的首要目标是基本完成国企公司制改革、法人治理结构更加健全。2015年9月公布的《中共中央国务院深化国有企业改革的指导意见》要求健全公司法人治理结构：“重点是推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、‘一把手说了算的问题，实现规范的公司治理。”

深化国企改革，确立企业党组织在法人治理结构中的“法定地位”和发挥企业党组织“政治核心”作用，社会上对此有一些微词：一说是改革的倒退，一说是不伦不类。有的企业党建专家和官员疾呼修改公司法，明确规定企业党组织在国企中的法律地位；一些国企负责人有困惑：企业党组织凌驾于董事会、经理层和监事会之上，必将改变公司治理结构。所有这些林林总总的看法，多是臆想、误读或误解。国企实现规范的公司治理，需正确认识企业党组织的作用特别是党组织和董事会之间的关系。

发挥政治核心作用始终没变

《指导意见》开宗明义：“国有企业属于全民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量，是我们党和国家事业发展的重要物质基础和政治基础。”国有企业概念是中国共产党在1927年召开的第四次全国劳动大会上第一次提出来的：工人阶级的责任之一就是“要求参加管理国有企业”。上世纪30年代共产党建立中华苏维埃共和国，开始了领导国企的实践，提出了国企政治、经济和生产技术“三大民主原则”的思想。

与经济体制改革的计划为主市场为辅、计划与市场相结合到社会主义市场经济的认识相适应，国企经历了从经济指标承包、下放自主权转换经营机制到现代企业制度和法人治理结构不断改革的过程。在这个过程中，国企党组织存在的必要性和如何发挥作用多次遭到挑战和质疑。上世纪80年代末，一度提出党组织属地化管理的观点，与此相应，有人提出党组织要从国企撤出。尽管这些观点没有真正成功付诸实施，但是，企业党建工作在人们的潜意识里却实实在在地被削弱和忽视了。一些国企负责人出现的违法乱纪、贪污腐败、行贿受贿、利益输送、任人为亲、道德败坏、生活糜烂、腐化堕落，甚至里通外国等严重问题，不能不说与削弱国企党组织的政治核心作用有直接的关系，同时说明，深化国企改革必须坚持和加强党对国企的领导。

整体来看，几十年来国企管理体制不断改革，在企业内部设立党组织、坚持对国企的领导和发挥企业党组织政治核心作用始终没有变。《指导意见》提出：“把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。”这是对国企党组织发挥政治核心作用的途径和方式的创新。

双向进入、交叉任职行之有效

综观国企管理体制的历史，从三人团、一长制、管委会、两参一改三结合、承包制到现代企业制度和企业法人治理结构等，体制机制可以根据时代要求不断改革，但是，“党政工”即党的领导、经理负责、工人参与的“民主共治”之根本必须坚持，这是国企成功的经验，“对国有企业要有制度自信”。与社会主义市场经济环境相适应、适应全球化的要求，党对国企的领导和国企党组织发挥政治核心作用必须融入法人治理结构当中。

按《公司法》规定，董事会对股东会负责，主要职权有：决定公司的经营计划和投资方案；制订公司的年度财务预算方案、决算方案；制订公司的利润分配方案和弥补亏损方案；制订公司增加或者减少注册资本以及发行公司债券的方案；制订公司合并、分立、解散或者变更公司形式的方案；决定公司内部管理机构的设置；决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项；制定公司的基本管理制度；公司章程规定的其他职权。《中国共产党章程》规定：国有企业和集体企业中党的基层组织，发挥政治核心作用，围绕企业生产经营开展工作；保证监督党和国家的方针、政策在本企业的贯彻执行；支持股东会、董事会、监事会和经理（厂长）依法行使职权；全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展工作；参与企业重大问题的决策。

《深化国有企业改革的指导意见》结合公司法关于“在公司中，设立中国共产党的组织，开展党的活动”和党的章程关于“支持董事会依法行使职权”之规定，提出“坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。”这是建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设等问题，实现规范的公司治理的重要改革措施。

党委书记作为国有资本股东代表，依法进入董事会担任董事长，确保董事会作出的决策依法合规、党的方针政策和国家发展战略得到贯彻执行；同时，强化党管干部原则在选聘任用经理人过程中得到贯彻执行，对经理人经营管理国企的行为进行有效监督。《指导意见》指出：“坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合，不断创新有效实现形式”；“强化党组织在企业领导人员选拔任用、培养教育、管理监督中的责任，支持董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权，坚决防止和整治选人用人中的不正之风。”实施双向进入的制度，丰富了公司法人治理的“民主”内涵，强化了公司法人治理功效。

事实上，双向进入不是一个新的提法，中央关于加强和改进国企党的建设等相关文件，都有双向进入的明确规定，实践证明这是完善法人治理的一个行之有效的制度设计。所以，国企深化改革，需要坚持和完善这一制度。

企业党组织并不凌驾董事会

《指导意见》强调，把加强党的领导和完善公司治理统一起来。深化国企改革，我们必须正确认识国企党组织与董事会的关系。

战略决策方面，企业党组织根据党中央总体部署，针对本企业的定位和实际情况提出建议和意见，董事会依法按照工作程序独立研究、作出决策。在人事问题上坚持党管干部原则，党组织按照党中央关于企业领导干部的标准培养、推荐候选人，董事会依法独立行使聘用权，对不称职的企业负责人，党组织可以从党要管党的程序采取党内组织措施，同时向董事会提出解聘建议，董事会依法依规独立决定。企业党组织的政治核心作用，有助于保障董事会各项决策的科学性、决策程序的合规性和实施的有效性。

同时，我们必须正确理解双向进入的内涵，这不是要企业党组织凌驾董事会之上，更不是强化党委书记个人的权利。双向进入的意义在于使党的工作与企业决策、管理等工作有机地地融合在一起，避免“两层皮”的现象，使公司法人治理更好地发挥作用，实现企业的健康和可持续发展。

国企环保监管：不可能任务？ 篇8

在公众心目中，国企已经戴上“污染大户”的帽子。近来，在关于“中国环境污染”的讨论中，国企又陷入外媒的围攻。

2013年初，中国多个城市因污染严重出现“十面霾伏”天气，引发了民众对环境污染问题的担忧。对此，美国《福布斯》杂志发表文章称，因为中国国企是污染主力，导致中国政府治理污染的工作陷入两难，因此中国环境状况在近期不会好转。

路透社近日也发表题为《中国环保战役无力撼动国企污染大户》的文章，以2010年发生重大污染事故的福建紫金矿业集团为例，说明中国地方政府不愿对这样的大型国企进行有效的环保监管，原因主要有两个：一是这些企业是当地主要财源，二是这些企业是国企。

外媒指责中国国企的逻辑基础是监管国企有天生的制度和治理缺陷，导致无法有效惩罚污染行为。究竟国企是否是国内环境污染的主力，监管国企是否存在制度缺陷，又该如何做到高效监管？《国企》杂志特邀相关专家一起探讨。

邀 请 嘉 宾

环保部环境与经济政策研究中心主任夏 光

公众环境研究中心主任 马 军

中国人民大学环境政策与环境规划研究所所长、教授宋国君

北京双利律师事务所合伙人、律师刘 琳

国企是污染大户？

《国企》：与外企和民企比，国企环保状况如何？国企真的是“污染大户”或“污染主力”吗？为什么？

夏光：环保管理没有所有制的区别，也没有专门为国企特设的法律。在做环保研究、执行环保措施以及履行法律的时候，我们都一视同仁。如果非要从企业所有制来看，国企整体的环保状况表现不错，比民企的整体状况好，代表着我国环境管理的最高水平。

第一，国企中大部分是先进大型的企业，技术比较先进，装备比较新，投资比较大，内部管理比较规范。民企则两极分化比较严重，非常好的企业和非常差的企业都有，环保水平就参差不齐。我们应该客观看到，大型的工业企业、代表着先进生产力的骨干企业都是国有企业，他们经过多年的技术改造，产业升级，产品结构的调整，逐步提高了工业技术生产水平，单位GDP消耗的资源和能源都在下降，效率越来越高。虽然与世界先进水平还有差距，但是进步也是很大的。

第二，国企的环保投入还是很高的，这也和企业实力相关。由于我们研究并不分所有制，所有没有具体国企投入金额的具体数字。环保投入这个概念比较含糊，现在很多企业并不是等到污染出现后才治理，而是在过程中甚至前端就通过改变生产技术、产品结构、设备等各项努力减少对环境的污染。前期做好，设备都进入循环阶段，就不会在最后产生超出法规的污染，当然也就不需要后期的投入，但是这样并不能说明他们投入少。总体来看，现在国企整体上对环保的各项投入都在加大。比如国家要求的脱硫等约束性的减排，即使产值在上升也要达到减排绝对值的下降。这就需要企业加大投入力度。

第三，因为国企是共和国的长子，代表国家形象，在环保中必须起到带头作用。因此，在国家环保管理中对国企的要求更高。国企本身的环保意识也比较强。比如由企业自发联合起来，为推动整体节能减排工作而成立的“中国可持续发展工商理事会”，其中的主体就是国企，比如中石化，中石油等大型国企。

第四，不能笼统的地说国企是污染大户。只能说国企在重型工业企业中占有很大的比重，对环境的影响比较大。比如在能源、钢铁、材料、化工等这些对环境影响大的产业中，国企占了很大的比重。完全零排放的企业没有，只要符合法律法规排放，就是合法的企业。污染大户是真正对环境造成了很大污染，每天违法违规排放。只要是合法的就不是污染大户。虽然有些国企出现了污染事件，但这跟国企性质无关。这些企业在庞大的国企中仅仅是少数，并不能因为少数就否定全部国企。当然，这些出问题的少数国企也为其他企业敲响了警钟。

马军：国企除了自身管理和法律的约束之外，还有来自国资委的监管，所以环保较平均水平要高，相比中小民企而言更规范。当然，来自世界五百强的大型外企，做得比国企更加规范。大型外企执行环保的标准比较高，有比较强的环保意识，在管理上也有很多优势。但这并不能说明他们完全没有问题，很多外企依然存在偷排污染物、发生污染事故、废弃物管理存在问题等情况。一些来自港台、韩国的中小型企业做得也并不好。因此，不能笼统认为国企是污染大户。在不同地区有不同的情况，有的地方国企是污染主力，有些地区民企是污染大户。

我们要看到，国企有意愿去做环保投入，但是还不足以应对他们的排放对环境的影响。国企的规模通常都比较巨大，很多集中于重污染的行业，由此造成的结果是对环境影响大。即使他们排污的浓度相对较低，但是总量非常大。国家每年会公布废水、废气、重金属的重点监控企业，名单里面有很多国企，被纳入这个名单看的就是排放总量。

宋国君：大部分对环境影响大的企业，包括石化、钢铁、煤炭、火电厂等，都是大型国企，比如酸雨的形成很大部分来自火电厂。从这个角度来看，说国企是污染大户并非没有道理。

国企在环保方面确实做了大量工作，但是做得好不好没有具体的证据。这需要一个标准，比如中石油是世界五百强企业，和世界五百强的企业环保水平一致才算好。在发达国家，对大型污染源的管理普遍采用排污许可证制度，监测、记录、报告企业的排污行为。作为共和国长子的国企，即使国家没有要求，也应该主动去做，这也是向外界证明自己环保水平和环保支出的最好方式。实际情况并不是这样。尤其是近年来，国企的效益和管理都得到很大提升，国企应该超过国家的标准做好环保，这才是国企的责任。国企不要跟民企比。现在条件都已经具备了，做不做就看有没有决心和态度。

监管存在治理缺陷？

《国企》：外媒称地方政府不愿意对国企监管，监管本身存在内部治理缺陷，您对此怎么看？

夏光：不能说对国企的监管本身存在内部治理缺陷。当下确实存在地方保护主义。大型企业在当地是支柱性的企业，为保证税收和GDP，一些地方在无法做到经济与环保兼顾的时候，就以牺牲环境为代价保经济效益，袒护企业的污染行为，这不分企业性质，不仅仅包括国企。这也并非说明地方政府鼓励企业去污染，毕竟污染了当地环境政府也不好与百姓交代。我们在很多地方的调研中了解到，很多地方政府对企业的环保要求还是比较严格的，态度还是比较诚恳的，至少不会放任企业污染环境，而且对待企业的态度是一致的。比如紫金矿业，当地政府也多次督促企业保护环境，为此也投入不少资金。像外媒所说的“政府不愿意监管国企”的情况不是没有，但不是普遍的。很多地方政府会列出环境监管重点企业，其中很大一部分企业是国企。并非因为是国企政府就可以不列入主要监管，只要是对环境影响大的都会专门重点关注，甚至有的政府要求当地的大型国企做得更好，这也是国企的带头责任。

马军：中国的环境监管薄弱是普遍存在的，对于国企更加突出：国企的级别甚至都高于地方环保部门，有些无从管起；环保处罚金额有上限，额度定得很低，对于国企而言属于九牛一毛，没有震慑作用；对于小型企业的环境诉讼还可能，对于大型国企的环境诉讼几乎不可能；整个社会的监督存在欠缺，国企的影响力非常强，相关的监督报道也时时夭折。这些原因都不利于促进国企环保做得更好。

刘琳：在国企环保监管方面确实遇到很多难题。第一，对当地企业进行处罚的是县级环保部门，级别很低，一些国企的行政级别远高于当地环保局，缺乏执法自信和独立执法的空间。第二，地方区域内的环境质量责任部门是当地政府，环保局是同级政府的职能部门；环境执法监督也是当地环保局。这就造成了自己监督自己的局面，根本不能得到有效执行。第三，环保部门只有对违法企业限期治理的建议权，并没有决定权。所以，要想真正纠正违法行为需要当地政府综合经济发展、就业情况、环境违法程度等综合评估后才能决定，致使环保部门根本无法行使监督权。

宋国君：环保监管中对国企出现偏袒的情况是存在的。计划经济时，中央政府、地方政府和企业利益是一致的。进入市场经济后，三者之间的利益出现了不一致，我们的管理又没有及时创新，就会出现这样的问题。以排污收费为例，与西方国家相比我国的费率很低，但事实上连这个费率的执行有些地方政府都失灵。

《国企》：近年来，吉林石化、川化、紫金矿业、山西天脊集团等国企污染事故频出，外媒归因为监管缺陷。一直以来国企污染事故频发的原因是什么？

夏光：原因很多。

第一，国有企业在发展过程中出现事故是难免的，这与经济体系的生命周期有关。比如投产的设备在前20年比较好，但是到后面跑冒滴漏的风险就会变大。这是规律，并不能说是企业自身主观意愿。我们国家经济体系的发展本身就存在很大的环保风险，这不是一个企业的问题，所以才要转变经济发展方式，努力加快产业转型升级。

第二，事故发生的偶然性因素很大。出现污染的企业必然有责任，比如设备老化、领导不是非常重视、平时的日常管理存在纰漏等等。要界定是主观故意还是很多偶然性所造成的，不很容易判断。

第三，对于所有企业而言，环保标准低也是原因之一。我国经济30多年来快速发展，处于工业化中期的经济阶段，技术水平、管理水平、研发能力等方面都达不到国际先进水平，属于比较粗放的发展。我们不能跳过这个阶段而去要求发达国家那样高的环保标准，这样企业会死掉，经济增长、就业问题就无法解决。这实际是在经济发展阶段下所达成的较低水平的平衡，但是长久来看是不行的，所以一定要转变经济发展方式。其中最重要的一条就是提高环境违法成本，十八大也提到了要实行最严格的环保制度。近几年我们也看到，环境作为门槛性要求已经越来越高，环境影响评价环节就砍掉了很多不符合环保要求的项目。环保排放标准更严，节能减排的约束性指标在提高，社会和媒体的广泛关注，这些越来越强的外部约束给企业增添了更多的环境成本和压力。

刘琳：第一，有些国企的出发点和落脚点依然更看重利润增长，看重短期的经济利润，而不是社会责任。

第二，违法成本极低。我国的环境基本法于1989年实施，随着经济高速发展，企业对于外界环境的适应，这一部法律早已无法预见和适用。各单行法律，除了水污染防治法外，其余法律十年没有任何变动。十年前的违法处罚力度很小，造成了违法成本远远低于违法收益的局面，实力雄厚的国企可以有恃无恐。比如《水污染防治法实施细则》中规定：向水体排放含病原体的污水的处5万元以下的罚款；向地表水体排放油类、酸液、碱液、剧毒废液的处2万元以下的罚款；向水体排放、倾倒工业废渣、城市垃圾和其他废弃物的处10万元以下的罚款等等。

第三，行政复议和行政诉讼的权力寻租。一旦国企被处以较为严重的行政处罚，如责令限期治理等，国企可以通过其强大的政治影响力和领导的人脉优势影响上级环保部门或同级人民政府，甚至是法院，将不利的行政处罚予以撤销，或者降低处罚标准。

宋国君：首先，环保管理水平存在问题，停留在计划经济时代，认为只是上设备就好，没有具体的规章制度和专业的人才管理。其次，市场激励不够。如果环保技术可以转让，也可以为企业带来利润，那么企业就会投资环保。

多方合力，做好国企环保

《国企》：应该如何进一步加强国企环保的内部管理和外部监管，以避免对环境的污染？

夏光：从企业方面来看，要提高对环保的认识和重视。

第一，改变陈旧思维，将被动环保变为积极主动的环保。将在法律框架之外污染环境以获得短暂快速发展的旧思维彻底去除，要将企业发展与环保相结合，以获得可持续发展。更不要有当地政府会妥协的意识。随着法律越来越严格，违法成本会更高，国企形象也会受损。要深刻理解严格的环境管制不是对竞争力的损伤，而是有利于提高国企的竞争力。美国著名企业竞争力学者迈克尔·波特教授研究了大量企业案例，认为严格的环境管制会通过鼓励创新和技术进步促进企业竞争力的提升，因为妥善设计的良好环保标准有助于促进企业创新，通过在生产过程中更有效率地使用原料、能源及劳动力等，降低产品的总成本，提高产品的价值，进而提高企业竞争力。他的这个论点被人称为“波特假说”。世界五百强的企业都很重视环保，重视内容管理和资源的循环利用，从而在过程中有效控制成本，提高效率，而不是先污染后治理，那样的成本更高。

第二，当下经济的主线是要转变发展方式，而不是讲求速度，所以重视环保、科学运用环保手段对于企业转变发展方式有良好的促进作用。

第三，当下环保要求越来越严格，环保市场潜力巨大，每年以15%?20%的速度增长，环保技术可以直接用来赚钱。企业要改变以往觉得环保就是增加投入的思维，增强技术研发，大力发展环保产业，通过转让技术，或者技术推广而获得新的收益。国外企业非常善于利用这一点，很多进入中国的外企也通过技术转让或推广获得收益。在我国，生产中的能源消耗、废弃物再利用的余地都很大。这个市场国企应该看到。

从监管方面来看，要改革监管治理结构。国企与地方政府之间不符合市场经济原则的利益联姻关系，一方面使企业“享受”到特殊照顾而降低创新动力，另一方面也使国企背上本来不该承担的负担。比如紫金矿业在当地修建了很多路和基础设施，做了很多超出社会责任之外的工作。应该按照法治精神进一步规范政府与企业的关系，使国企成为独立承担环保责任的市场行为主体，在不断严格化的环保标准和执法下经受磨炼，提高竞争力。国资委要加大对国企的监管力度，引导更多社会力量监督环保，加大国企外部的压力。可以下发力度一些规范和指导措施，严厉杜绝这些情况出现。

从法律方面来看，需要进一步提高各项标准和措施，加大赔偿、处罚、执行力度，提高企业的违法成本。

马军：首先，增加环保信息透明度。国企进一步加大环境信息披露程度，带头公开环保信息，比如排了多少污，标准是多少。这就会形成很好的社会监督，不仅是媒体、社区、环保组织的监督，也可以延伸到银行的“绿色信贷”。如果他们的环保做得不好，就直接影响到企业的贷款。现在很多银行也在做，但是因为环境信息具体披露得少，真正有效实施很困难。从法规来看，按照“十二五”主要污染物总量减排监测办法，要求监管部门每季度公布监测数据，同时要求企业在线监测数据实时公开，这是最新提出的比以前更加严格的要求。最近环保部实行的危险品登记管理办法，涉及化学品的使用和排放都需要向外界公开。这需要企业严格遵守。从企业责任来说，国外大型企业都定期报告排放情况，其中有些非常详细，包括排放量、减排计划、目标和承诺，以利于公众监督。

其次，加大违法成本。在欧美国家，对环境污染行为的罚款力度是很大的，环保诉讼也会让企业吃不消。所以，我国法律法规需要进一步严格，加大处罚、赔偿额。

宋国君：首先，环保管理体制要根据外部环境的调整而重新设计。比如在美国，空气、水等都是由联邦政府来负责的，各个州都没有权利。我国法律仍让县辖区以上的政府对环境质量负责。环境就是全盘计划，就应该把权利收归中央政府。这样会减少很多企业对政府的博弈。

其次，加快环境保护领域的立法，加大法律的贯彻执行力度，对该惩罚的企业绝不姑息。只有把现有法律框架都落实好了，才是谈下一步加大法律惩罚力度的时候。

再次，加大国企内部管理力度，建立技术规范，形成技术操作手册，培养专业环境管理、环境工程技术等方面的专业人才。像美国、日本等国家，都有专门的企业环境管理注册工程师制度。虽然我们没有这个制度，但是国企可以带头来推动。有了专业的人才和知识，才能做好专业的事情。

最后，国企应该强化社会责任意识，自己主动做好环保，做好表率。这是国企该有的觉悟和责任。

刘琳：首先，在环境行政审批、环境行政处罚、行政强制措施等方面，要求各级环保部门有法可依，就需要根据实际情况，因地制宜地不断完善具体的环境法律、行政法规及规章，而不是常年不变。

其次，中央和地方政府可以通过补贴、税收优惠、转移支付、政府采购等经济手段使得企业保持环境保护的积极性。