论行政合同纠纷的诉讼救济

论行政合同纠纷的诉讼救济（共8篇）

论行政合同纠纷的诉讼救济 篇1

论行政合同纠纷的诉讼救济

[摘要]由于行政合同兼具民法的合意性与行政法的单方性特征，因而决定了其救济制度的特殊性。本文从行政合同的特征入手说明以行政诉讼方式来解决行政合同纠纷的必要性，过对大陆法系和英美法系行政合同救济制度的借鉴，探索出我国建立行政合同救济制度的有效途径和基本方向。

[关键词]行政合同；行政诉讼；救济

行政合同实际上在我国已经广泛存在，但是在具体法律规制方面，我国却没有建立起一套制度，特别是针对合同中的纠纷解决机制没有明确规定导致相对人的权利无法得到有效保护。那么,如何积极稳妥地审理行政合同案件,合理解决现实中的行政合同纠纷,是一个理论和实务上都值得探讨的问题。本文主要探索以行政诉讼方式来解决行政合同纠纷的必要性及具体内容建设，来为我国行政合同纠纷的解决提供一些有益的思考。

一、通过行政诉讼来解决行政合同纠纷的必要性

行政合同在我国已经是一个较普遍的概念，近年来随着行政价值和行政管理方式的转变行政合同越来越受到重视，但是在法律上并不存在一个明确的行政合同的概念，行政合同这一概念仅仅存在与学理之上，而且其概念也是仁者见仁、智者见智并不存在一个权威的得到广泛认同的概念。本文首先对文中使用的行政合同的概念做一个阐述，本文中的行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的，而与行政相对人协商达成的协议，并不包括行政机关之间签定的合同[1]。它是现代行政法中合意、协商等行政民主精神的具体体现，但同时它又是政府依法维护经济秩序的管理活动，属于行政管理关系。

通过了解行政合同的概念可以看出，行政诉讼应该成为解决行政合同纠纷的主要途径。理由如下：

（一）行政合同救济实践的要求

在行政合同纠纷可能的解决机制中，我国对行政合同纠纷长期以来实行以行政机关监督和民事诉讼相结合的方式，但是这两种纠纷解决方式存在明显的缺陷。从行政机关监督来说，行政机关或其上级机关的监督实质是一种自我监督，这违反了英国古老的自然公正原则，由于利益和行政上的裙带关系根本无法保证行政机关的违法行为的得到有效的纠正，从而也更谈不上对行政相对人利益的有效保护。因此应该将这种纠纷诉诸法院通过行政诉讼的方式解决。

（二）行政合同的行政性特征的要求

行政合同的行政性特征决定了行政合同必须通过行政诉讼来进行救济，而不是通过民事诉讼或者其他的诉讼方式来解决。1.行政合同双方当事人地位不平等，尤其是行政主体享有行政优益权，这决定了行政合同必须通过行政诉讼解决其纠纷。2.行政合同中双方的合意性受到一定的限制，因此行政合同纠纷不能仅仅依据一般的合同规则加以解决。行政合同不同于一般合同之处在于它兼具公法和私法的性质，行政合同是双方当事人意思表示一致的结果。这种意思表示实际上受到法律法规以及计划的限制。因此，应由行政诉讼法对行政合同纠纷予以规制。

二、行政合同纠纷救济的域外考察

行政合同制度主要存在于大陆法系国家，因此，本文也主要对作为大陆法系代表的法国、德国和日本进行介绍。

1.法国。法国行政合同诉讼属于行政诉讼的范畴，由法国行政法院管辖，类型上属于完全管辖之诉。在法国行政合同诉讼受案标准有以下几个方面：（1）合同的当事人中必须有一方是行政主体；（2）必须是直接执行公务的合同；（3）必须是超越司法规则的合同。目前法国的行政合同均为有名合同，例如，公共工程承包合同、公共工程捐助合同、公共特许合同等[2]。2.德国。根据德国《行政法院法》第40条第2款“合同的履行或者遵守请求权应当通过行政法院保护”德国行政法院取得行政合同诉讼的管辖权。除合同的履行与遵守外，因“合同签定过错”而产生的请求权也应该通过行政法院主张[3]。从行政诉讼类型上看，德国行政合同诉讼主要属于一般给付之诉。关于行政合同诉讼的受案标准，由于德国《联邦行政程序法》第四章已对行政合同做出的专门规定，行政合同诉讼的受案范围为：是否引起公法上的法律关系的发生、变更或者消灭。德国行政合同诉讼的原告既可以是公民，也可以是行政机关。

3.日本。日本行政合同属于行政诉讼受案范围，试用《行政事件诉讼法》诉讼类型，归属于当事人诉讼。根据行政事件诉讼法，当事人诉讼可分为形式的当事人诉讼和实质的当事人诉讼。实质的当事人诉讼是指有关公法上法律关系的诉讼，行政合同诉讼属于此类，在诉讼形态方面，与民事诉讼相同，原则上依民事诉讼法之规定予以处理，但由于行政合同的标的是公法关系，其诉讼结果难免会影响公益，故在必要限度内，准用关于抗诉的规定[4]。行政合同诉讼的判决种类与民事诉讼相同。

三、行政合同纠纷的诉讼救济制度分析

（一）行政合同案件的受案范围

行政合同案件可以通过行政诉讼来解决，但并不是所有的行政合同案件都可以纳入行政诉讼的范畴。一方面，我国在基础理论研究方面缺乏对行政合同范围的准确界定。另一方面，具体的行政合同纠纷是否提起诉讼，还涉及行政合同的种类及纠纷内容等与行政诉讼相关的因素。所以，对于行政诉讼的受案范围可以总结如下：

1.只有行政主体与非行政主体内部或下级的公民、法人或者其他组织之间的行政合同纠纷，才可纳入行政诉讼[5]。这类合同大量存在，如行政承包经营合同、行政租赁合同、土地使用权出让合同、行政主体与农民签订的粮食订购合同、公共工程合同等。这种合同属于行政机关与其外部的组织或个人签订的，行政机关在这种合同关系中行使特权属于外部的具体行政行为，只要法律未规定为行政终裁的就可以纳入行政诉讼轨道。

2.从行政合同角度看，也并非可诉行政合同的所有纠纷均可提起行政诉讼。行政合同纠纷可分为合同本身纠纷与由合同引起的其他纠纷两大类。合同本身纠纷指纯粹由合同双方当事人约定的事由发生纠纷，如合同履行报酬纠纷、合同违约纠纷包括追究违约责任和违约赔偿金纠纷。由合同引起的其他纠纷可进一步分为行政主体行使特权纠纷及其损害赔偿纠纷、行政补偿纠纷等。合同本身纠纷的处理需以合同约定为依据，除协商解决外应以经济诉讼解决之。由合同引起的其他纠纷的解决根据是法律法规的规定，属于行政诉讼范畴，诉讼的客体是行政主体特权的行使以及强制补偿是否合法。

（二）行政合同纠纷的归责原则

1.违法归责原则。违法归责原则是指国家行政机关及行政机关工作人员在适用行政合同是违反法律侵犯相对人合法权益并造成损害的，国家承担赔偿责任的归责原则。该原则以职务违法行为为归责标准，不考虑行为人状态如何，是否存在有过错。具有代表性的国家是瑞士，如1959年《瑞士联邦责任法》第3条规定“联邦对于公务员执行职务时，不法侵害他人权利者，不问该公务员有无过失，应负赔偿责任。”违法原则是客观归责原则，避免了过错原则在主观认定方面的困难，便于相对人主张权利。只要行政机关及行政机关工作人员适用行政合同行为是法律所禁止的、相对人权益是受法律保护的，一旦发生损害，相对人可以不问行为人主观上有无故意或过失，也无需证明行为人主观心理状态，均可要求行政机关承担违约责任。

2.公平责任原则。在行政合同的归责原则的建构上，除了适用行政违法原则外，还应适用公平原则。公平责任原则是指在合同双方都无可归责事由的前提下，因行政

合同不能履行而致相对人合法权益损失的，国家给予一定补偿的归责原则。公平责任原则使公共利益和私人利益获得较好的协调。一方面承认行政机关在履行合同义务时有合法的特权，例如可以不履行合同，可单方面变更或者终止合同等等；另一方面，在权利配置上赋予那些经济利益受到行政机关变更、解除权行使影响的相对一方要求相应补偿的权利，并提供有效的行政救济。

（三）行政合同案件的审查内容。

行政合同纠纷的发生往往因为行政机关在合同履行过程中行使特权而引起，一方面，行政特权使行政合同按照既定的目标顺利有效地进行,为国家实现行政管理所必须；但另一方面,由于行政主体违法或不当行使特权给相对方造成损失,使合同对方当事人的权利无法实现,违背了法治行政和行政合同的宗旨。故而对行政合同行为的合法性审查重心应放在行政主体签订和履行合同的特权是否合法与适当上。

1.审查行政主体签订合同是否合法。行政主体作为订立合同的发动者，有权选择对方当事人，但应受到一定限制：第一，法律法规如果明确规定采用行政合同方式，则行政主体不能采取行政命令代替协商；第二，行政主体不能凭借自己的主导地位将某些法律未赋予的权利通过行政合同方式使自己额外获得；第三，合同必须严格依照法律法规规定的权限签订和履行,否则违法所订之合同自始无效[6]。

2.审查行政机关行使指挥权是否合法。行政合同的签订是为了实现公共利益，其履行也必须符合公共利益，但由于有关行政合同的立法缺乏明确而具体的规定，导致行政主体在合同履行中利用特权干涉对方当事人的合法经营自主权这严重的损害相对人的合法权益，这些特权的行使已超出了保障合同如约履行的限制。

3.审查行政主体变更或解除合同是否合法。行政合同的目的是为了满足公共利益的需要，所以行政机关有必要根据公共利益的变化变更或者解除合同，但行政机关单方面变更合同不能以以公共利益为借口变更合同，只能在公共利益需要的情况下变更，与公共利益无关的内容不能变更。实践中行政主体经常假借公共利益的需要滥用变更和解除合同的权力，因此，应由法院对行政主体变更或解除合同的行为进行审查。

4.对合同缔结程序和方式进行审查。行政合同的缔结必须以行政法规为依据，这是行政合同的一个重要特征，任何行政合同的签定都要符合这条规定。因此，在行政合同的诉讼中必须对合同缔结程序和方式进行审查。只有正确且合法的方式和程序才受到法律的保护。

[参考文献]

[1]罗豪才.行政法学[M].中国政法大学出版社,2001年.[2]张庆彬.肖念华.国外行政合同制度之比较研究[J].北京市政法干部管理学院院报,2002(3).[3]王名扬.外国行政诉讼制度[M].人民法院出版社,1991年.[4]张庆彬.肖念华.国外行政合同制度之比较研究[J].北京市政法干部管理学院院报,2002(3)

[5]余凌云.行政契约论[M].中国人民大学出版社,2000年.[6]贡世康.论行政合同纠纷解决之法律轨道[J].青海师专学报,2005年（5）.

论行政合同纠纷的诉讼救济 篇2

一、群体性行政纠纷的主要表现形式

目前群体性行政纠纷的主要表现形式有三种, 即城市规划管理、城市屋拆迁以及农村土地征用三个领域, 下面笔者就分别从这三个方面对群体性行政纠纷进行简单的阐释。

(一) 因城市规划管理引起的群体性行政纠纷

随着城市化进程的不断推进, 旧城改造、道路建设、城市环境改造等规划项目也日益增多, 随之而来的除了环境的改善, 还伴随着大量的行政案件。这一类案件的涉及范围比较广, 当事人众多, 极易演变成群体性纠纷。目前主要涉及纠纷有以下三个方面:

其一是关于规划行政许可方面的。就目前该类案件的数量来看, 主要是对于规划行政主管部门颁发建设工程许可证以及建设用地规划许可证不服的案件居多。

其二是有关规划行政审批方面的。该类案件主要是对控制性详细规划和修建性详细规划方案是审批及方案调整和变更的审批行为有异议。

(二) 因城市房屋的拆迁引发的群体性行政纠纷

以城市规划为前提进行的城市房屋拆迁是我国目前争议最大, 也是引发纠纷最多的一个问题。房屋拆迁主要可分为三个阶段, 分别是房屋拆迁的决定阶段、补偿安置的协商、裁决阶段以及实施阶段。

首先, 房屋拆迁的第一阶段, 即决定阶段, 分别有申请和许可两个环节构成, 在这一阶段中需要实施拆迁的单位先向房屋拆迁管理部门申请房屋拆迁, 有管理部门审查后作出许可决定, 若管理部门对拆迁申请予以许可, 那么管理部门还需向申请拆迁的单位颁发房屋拆迁许可证, 同时对外发布拆迁公告。而在这一系列过程中, 存在两个具体的行政行为, 即拆迁许可和拆迁公告。关于这两个具体行政行为就很可能产生行政纠纷, 如对拆迁许可不服而引起的行政纠纷和对拆迁公告不满所引起的行政纠纷。

其次, 就进入第二阶段, 即房屋拆迁的补偿安置的协商、裁决阶段, 在这一阶段中, 如果拆迁人与被拆迁人不能达成拆迁补偿安置协议, 就需要由拆迁的当事人申请管理部门裁定, 这就可能出现当事人对管理部门的裁定不服, 那么就可提出行政复议, 或者直接提出行政诉讼。

最后, 第三个阶段中, 根据法律规定, 如果当事人对行政裁决不服提起行政复议或行政诉讼的, 在该期间不停止拆迁的执行, 若被拆迁人拒绝搬迁的, 则拆迁人可申请法院先予执行;若当事人并未提起行政诉讼, 而被拆迁人拒绝搬迁的, 则有先关部门强制拆迁或依法申请法院强制执行。在此阶段中, 极有可能出现当事人对强制拆迁行为不满而引起的行政纠纷。

(三) 农村土地征用引发的群体性行政纠纷

随着城市的快速发展, 为了满足城市化、工业化的需求, 农村的土地被大量的征用, 而大量的土地征用也导致了社会矛盾的加剧, 从而出现了农民群体性上访事件。

在实践中, 关于农村土地征用中存在的行政纠纷主要有以下三个方面:

第一, 对于批准征地的决定不服。实际上, 当事人常常要求撤销人民政府的土地征用的行政行为, 主要是因为当事人认为政府作出的征地决定违反了集体土地征用的法定程序以及审批程序的办理不合法。另外, 在征地纠纷中存在的程序的违法的情况非常之多, 主要可分为三类, 即违反征收征用流程、违反程序法所要求的时间限定以及违反程序中立原则所作出的行政裁决。

第二, 对征地补偿的标准不满意。目前, 征用集体土地的标准制定得都普遍偏低, 在征地、拆迁补偿和安置方面也没有保证被拆迁人的利益。此外, 在征地过程中还存着土地流失的情况, 致使许多失地农民的生活难以得到保障。

二、我国目前的行政救济制度

上文中所提及的群体性行政纠纷本质上还是属于法律意义上的行政争议, 因此是完全可以通过法律途径予以解决的, 可以避免进一步激化矛盾, 最终演变为群体性行政纠纷, 而国内外对于该问题都制定了相关的法律救济制度, 而行政救济制度作为专门的法律手段对于该问题的解决具有一定的重要性。

(一) 行政复议制度

行政复议其实质就是对引起争议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查并作出相关裁决的行政救济措施, 这种救济措施是一种事后的救济措施, 虽然无法在事前就避免问题的发生, 但是该制度目前仍是解决行政纠纷的一种非常有效的手段。

(二) 行政诉讼制度

行政诉讼与其他诉讼形式相比, 区别就在于将做出具体行政行为的行政机关或者是行政机关的工作人员作为诉讼被告, 由人民法院做出相应的裁判。它也是目前解决行政纠纷的一种非常重要的手段, 其实质就是通过司法程序对行政机关予以监督, 从而规范行政机关的行为, 保障行政相对人的合法权益, 仍是一种事后的监督、救济措施。

(三) 信访制度

根据我国《信访条例》第二条的相关规定, 公民享有通过书信、电话、走访等各种形式向相关部门反映情况的权利, 它是我国所独有的一项制度, 是解决社会矛盾的一个重要的途径。

三、行政救济制度在解决群体性行政纠纷中存在的问题

虽然我国对于行政纠纷制定了多种解决制度, 但是目前由群体性行政纠纷所引起的群体性事件却时有发生, 这在一定程度上说明了我国现有的行政救济制度并没有很好地解决行政纠纷的问题, 公力救济手段与行政纠纷化解需求之间不契合, 从而直接造成了救济不力的后果, 因此, 接下来笔者就针对个别制度中存在的问题对行政救济制度在解决群体性行政纠纷中存在的问题进行分析。

(一) 受案范围与群体性行政纠纷所涉及行政行为的可诉性

目前我国的行政复议与行政诉讼的受案范围是采取了抽象行政行为与具体行政行为相区分的方法, 而不论是行政复议还是行政诉讼, 都只能对具体行政行为作为受案范围, 抽象行政行为是被排除在外的。但是目前抽象行政行为与具体行政行为的划分标准具有多重性, 且并没有形成一个统一而且明确的标准, 这就使得许多行政行为在认定上具有一定的模糊性与不确定性。而许多群体性行政纠纷所涉及的行政行为就恰巧属于行政行为区分的模糊地带, 而正是因为认定上的不确定性, 使得许多行政行为就直接被归入抽象行政行为的范畴, 从而使得许多群体性行政纠纷难以进入行政复议或者行政诉讼的救济渠道中, 使纠纷难以得到有效的解决。在法律缺位的情况下, 合法权益被损害的行政相对人为了维护自己的合法权益, 就只能采取暴力行为, 最终演变为一场群体性事件。

(二) 合法性原则与群体性行政纠纷所涉行政行为的审查

目前在实践中, 我国的行政复议与行政诉讼都不能对行政行为进行有效的审查, 并且从我国现行法律对合法性审查的规定以及前提性行政行为的司法审查模式也不难看出, 对前提性行政行为的审查、合法性审查的强度与深度以及合法性审查原则的实际运用对于案件结果起着决定性作用, 这就导致当事人的合法权益在这种程序下难以得到充分的救济, 不少行政复议与行政诉讼也最终流于形式, 为人们所诟病。同时, 法院对合法性审查原则的运用实际上直接影响着案件审理质量, 但是, 实际情况却是法院对于合理性审查的含义以及范围的界定并不明确, 这就使得合法性原则在实际审判中被机械化的运用, 无法起到其应有的作用。行政案件的审判没有明确的审查原则, 行政争议无法得到彻底有效的解决, 行政纠纷就难以化解。即使群体性行政纠纷最终进入了法律救济途径, 但其实质争议仍然无法得到彻底解决, 一旦矛盾激化, 则很可能导致群体性事件的爆发。

(三) 行政复议与行政诉讼衔接制度与群体性行政纠纷的实际解决

当前社会矛盾严重, 行政纠纷日益增多, 尤其是群体性行政纠纷问题愈发严重, 而且该类行政纠纷除了具有人数众多的特点外, 其往往涉及到人民群众的切身利益, 因此矛盾比较尖锐, 往往难以调和。因此, 面对群体性行政纠纷首先就需要在矛盾初期就介入解决, 防止事态恶化, 进而演变成群体性事件;其次, 若行政相对人选择法律救济途径, 那么作为法律救济手段的行政复议与行政诉讼就应该及时解决该矛盾。但实际情况却是, 现行的行政复议措施与行政诉讼措施衔接中的复议选择模式与行政复议机关维持原行政行为不为被告的规定阻碍了行政纠纷的解决。一方面, 不利于复议机关履行其职责, 导致复议维持率过高, 最终使得行政复议流于形式, 难以化解纠纷, 反而将大量的行政纠纷推入行政诉讼;另一方面, 过高的行政复议维持率大大激化了矛盾, 使得本就尖锐的矛盾进入诉讼程序, 而行政诉讼实际上也难以解决该纠纷, 从而加大了行政诉讼的审判难度。

群体性行政纠纷愈演愈烈, 因此, 行政救济制度中存在的诸多问题亟待解决与完善, 笔者认为, 可以从以下方面进行思考:扩大行政复议与行政诉讼的受案范围, 将抽象行政行为纳入该范围内;完善前置性行政行为的合法性审查的规定;完善行政复议与行政诉讼的衔接等。

参考文献

[1]祁晓茹.试论对抽象行政行为的司法审查[D].山东大学, 2008.

[2]郑玮炜.我国城市房屋拆迁的行政法思考[D].河海大学, 2007.

[3]梁丽娟.行政复议与行政诉讼关系研究[D].山西大学, 2007.

论行政合同纠纷的诉讼救济 篇3

摘 要 环境问题的复杂性使得环境侵权纠纷不同于传统的民事纠纷，传统的民事纠纷的解决途径在面对环境纠纷时显得有些力不从心。本文基于环境侵权纠纷的特殊性以及私力救济和社会救济功能乏力，突出了对行政调解机制的现实诉求，分析了当前环境纠纷行政调解机制与诉讼机制协调不力的现状，并从设立专门的调解机构，提升行政调解的公信力；完善相应的法律法规，重新设定行政调解协议的效力；介入司法监控程序，遏制行政权的扩张；引入成本核算体系，将行政调解与诉讼机制的衔接纳入理性轨道等方面入手，以寻求行政调解机制的优化路径，促进其与诉讼机制的衔接，从而更好的化解矛盾，解决纠纷。

关键词 环境纠纷 行政调解 诉讼救济 填补

当前，愈演愈烈的环境问题深刻地影响着人类的生存和发展。严重的环境问题催生了公民环保意识的觉醒，民众对环境权益的诉求越来越高，随之而来的民事纠纷数量也越来越多。环境问题的复杂性决定了环境侵权纠纷不同于传统的民事纠纷，传统的民事纠纷解决机制在面对环境纠纷时显得力不从心。同时，行政调解机制以其灵活性、简便性、专业性和经济性而在当前的环境纠纷解决途径之中独树一帜。通过行政调解方式来解决环境民事纠纷有利于缓解司法机关的压力，节约社会成本，乃至从根本上化解冲突双方的对立僵局。但是由于现行法律规定的规范龃龉和制度缺失，行政调解机制在适用于环境侵权案件之时难以充分发挥其制度优势。尤为引人注目的是，在当前的制度构架之中，行政调解机制与诉讼机制之间存在着固有的罅隙，两大制度的协调不力，其间的张力冲突制约了两大纠纷解决机制的对接，这不仅浪费了纠纷处理的社会成本，更不利于冲突和纠纷的及时有效化解。

一、时势对环境纠纷行政调解机制的诉求

（一）环境侵权纠纷的特殊性需要

环境侵权制度基于传统的民事侵权制度而产生，却又因为环境问题本身的复杂性而不同于传统的民事侵权制度。传统的民事侵权制度的损害着眼于侵权行为对人的损害，侵权责任的承担以损害的确定为基础，无论这种损害是基于人的财产、人身还是精神而产生。这是传统的“人类中心主义伦理观”作用之下的结果。而环境侵权损害介入了自然本身的作用，即这种侵害并不直接针对人而是直接针对环境而产生，而人的损害不过是环境污染和环境破坏的间接结果。环境侵权制度的原因行为和因果关系的复杂性，损害后果的不确定性，以及所涉及的利益广泛性等区别于传统民事侵权纠纷的特点导致了环境侵权纠纷在救济制度上的特殊性。

（二）行政调解机制的现实需要

传统的司法救济机制繁琐的程序和高昂的诉讼成本致使环境侵权的受害者转而寻求替代性的行政救济机制来化解纠纷。行政救济机制包括行政调解和行政裁决两种方式。但是实践之中却是以行政调解方式为主的。1992年1月31日全国人大法工委做出“关于如何理解和执行《中华人民共和国环境保护法》第41条第2款的含义国家环保局的答复”指出当事人不服环保行政机关处理的只能以当事人为被告向法院提起民事诉讼，而不能以纠纷的处理机关为被告提起行政诉讼①。也就是说环保行政机关所做的调解被排除在具体行政行为的范围之外，其在行政调解过程中所做出的行为不会引起行政纠纷，行政调解的方式就成为了环保行政机关规避法律责任的最佳的途径。再加上行政调解制度程序上简便灵活，纠纷解决的成本低，专业和技术上的优势明显等特征，使得行政调解成为我国环境民事纠纷当事人寻求选择的一种价值偏好。

二、行政调解机制与诉讼机制整合中存在的问题

我们在承认行政调解机制重要作用之时，还必须明确诉讼制度在法治国家整个社会纠纷解决系统中的核心和主导地位。因为司法是权利得以实现的最根本的保障，是社会正义的最后一道防线。

环境纠纷行政调解机制与诉讼机制的断裂和协调不力，究其原因主要是由于行政调解协议的效力的不足所引起的。而行政调解协议效力的不足主要有以下几方面的原因：

（一）现行法律供给不足，行政调解随意性大

由于环境问题的复杂性，导致了环境纠纷中隐含着复杂的利益纠葛，这就要求环境行政机构在处理时必须予以审慎的对待，但是由于我国现行法律对环境纠纷的行政调解制度规定得较为原则，缺乏相关的程序性的规定，由此导致了在实践之中行政机关调处环境纠纷时随意性很大，不重视纠纷当事人的参与，忽视当事人的主张和理由，当事人对行政机关调处的结果的公正性缺乏信心，环境纠纷的行政调解机制的社会效果并不明显，这也是造成环境纠纷的行政调解协议往往得不到当事人尊重的又一重要原因。

（二）行政调解缺乏独立性和公正性

根据我国《环境保护法》第四十一条规定可知，我国环境纠纷的处理机构是环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门，缺乏专门对环境纠纷进行调处的职能机构。由于环境纠纷处理只是环境行政管理机关主要工作的附带部分，并没有投入应有的人力物力，决定了其在行政调解时不自觉地带有行使职权的色彩，独立性、中立性较差，也与调解人的中立第三方的性质相悖，在一定程度上降低了处理纠纷的公正性和权威性③。而且在面对有重大社会影响以及涉及当地纳税大户的环境纠纷案件时，基于经济利益的考量，地方政府往往通过各种手段、各种途径来阻止环境纠纷进入到司法救济机制并且对其进行强制分流和内部消化。在当地政府的要求和引导下，环境纠纷会分流到行政救济机制进行救济。期间，地方政府对有关机关和人员进行施压，由此导致了环境纠纷行政调解协议公正性和权威性的缺失，这是也造成环境纠纷的行政调解协议效力缺乏的重要原因。

三、优化行政调解机制，促进其与诉讼机制的衔接

为了降低环境纠纷解决的社会成本，充分发挥行政调解机制的填补功能，应当对现有的行政调解机制进行优化，同时对行政救济资源和司法救济资源予以合理的配置，强化两大机制的协同性，要求实现环境纠纷行政调解机制与诉讼机制的对接。具体而言，我们可以从以下几个方面来努力：

（一）设立专门的调解机构，提升行政调解的公信力

专门的行政调解机构的设置已经成为我国当前环境问题日益严重，环境纠纷日益增多的现状的一种强烈诉求。设置由环境法律专家、环保领域的专业人员以及环境保护人士等组成的专门的环境纠纷调解机构，并对其职责和法律责任予以明确，有利于保证纠纷处理的独立性、公正性、权威性和合理性，取信于当事人，增加纠纷当事人对处理结果的可接受度，有利于从根本上调和纠纷双方的矛盾状态，防止矛盾的进一步激化，从而实现行政调解机制对环境纠纷的分流作用，节约环境纠纷的处理的社会成本。

（二）完善相应的法律法规，重新设定行政调解协议的效力

环境民事纠纷的行政调解是环保行政机关借助其行政管理的职权，作为第三人居间对环境纠纷进行调解，以协助受害人民事救济的实现的过程。调解的精髓在于当事人在互谅互让的基础上达成的合意。因此，尽管在环行政调解的过程中国家公权力的介入色彩相当浓厚，但是，原则上仍然要基于民法的基本精神和原理。行政机关不过是本着调解人的立场，居间调解双方当事人的民事权益争议，劝导双方当事人，避免诉讼程序之烦累迟延，尽早达成赔偿协议而已，其性质是行政权对民事活动的介入，目的在于解决双方当事人之间的民事赔偿纠纷，而不是做出具体行政行为。现行立法没有赋予行政调解协议强制执行力。但是以蔡守秋教授为代表的学者认为“没有申请人民法院直接执行或依法实施行政强制执行的法律强制力并不等于没有任何法律效力，约束力、执行力”。在环境纠纷的行政调解过程中，尽管环保行政机构在诸多方面影响了当事人的意志，从而影响了当事人的合意基础，但是这种影响并不是强制性的，而是帮助当事人发现利益契合点的过程，所以行政调解协议本质上仍然属于当事人之间的民事契约，应当赋予其相应的法律效力②。从减少机制运行的成本和使法院能够充分的利用行政救济过程中有效成果出发，也应当配置行政调解的法律效力。

（三）介入司法监控程序，遏制行政权的扩张

权力必须受到监督，否则就会被滥用。因为行政调解具有“行政权”属性，而行政权的支配性、扩张性特点决定调处权是可能被滥用的。国外经验表明，事前通过委任立法限制行政机关权力的范围，事中强调“正当法律程序”，事后坚持司法最终审查，能最大限度控制行政权的滥用③。由于我国目前还没有正式的行政调解机关，缺乏法定的调解程序，再加上个别行政执法人员的素质不高，所以，在开展行政调解中，也还存在一些违法现象。有的行政主体在调解民事或行政争议时，调解协议是采取强迫、欺骗等违法手段达成的，直接损害了有的公民、法人或其他组织的权益，致使调解虽然达成了协议，但实为无效调解。但是，基于及时有效的解决环境民事纠纷的需要，又需要司法机关对环保行政机关所作出的行政调解协议予以适当的尊重，这就要求借鉴发达国家和地区的经验在行政调解的过程之中植入司法审查制度。当事人对这种违法行政调解不服或反悔的，人民法院应当予以司法救济，以防止行政主体滥用行政权而致使当事人的合法权益受到侵害。环境纠纷中，当事人签订调解协议后又起诉到法院的，法院应当首先审理原行政调解协议形成过程的合法性，而不应当抛弃原行政调解协议和行政处理过程而重新审理原来的纠纷，如果法院审查认为原协议合法就应当赋予其强制力，若认为其不合法，就应当重新审理并作出判决，以实现行政调解机制与司法救济机制的衔接。

注释：

①卞贤海.诉临安县环保局行政处理.摘自<环境与自然资源法学案例教程>.中国环境法网.http://www.riel.whu.edu.cn/article.asp？id=26022.

②蔡守秋.从我国环保部门处理环境民事纠纷的性质谈高效环境纠纷处理机制的建立.政法论坛.2003.5.

③对我国行政调解效力的探讨，中顾法律网http://news.9ask.cn/fagui/xingzhengfa/201004/480865.html

参考文献：

[1]林全玲,张邦辉.论环境民事纠纷行政处理机制的完善.四川环境.2006.25(1).

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论行政合同纠纷的诉讼救济 篇4

尽管各国法律对于合同的定义表述不一，但对合同的基本内涵也即合同成立的核心要件的认识还是比较一致的，即合同是当事人的合意即指两个或两个以上当事人依法达成的、具有法律拘束力的意思表示一致的协议。根据合同法的一般理论，合同成立的一般要件主要有如下三点：第一，当事人有订约能力，这通常涉及到当事人的民事行为能力、代理授权或对合同标的的合法处分权等事项；第二，当事人达成合意，即当事人通过对要约的承诺，或其他能充分表明其合意的行为诸如拍卖、投标等事项而达成意思表示一致；第三，合同的内容与形式合法，不违背社会公益。如果合同成立要件未能得到或未能全部得到满足，则意味着合同的成立过程存在瑕疵。由此导致合同的履行缺乏正当基础，最初订约时当事人所合理期待的合同目的也就无法实现或无法全部实现。但考虑到当事人的订约能力、合同内容或行使的合法性以及社会公益这些问题本身的复杂性以及不同的国内法对此类问题的处理方式迥然不同的现实情况，在此本文的论述将只涉及到合同成立过程中存在的“合意瑕疵”的救济问题。

而就国际商事合同的调整规则而言，目前国际上一个最为重要的法律文件就是1994年国际统一司法协会通过的《国际商事合同通则》（UNIDROIT Principles for International Commercial Contracts,1994.以下简称《守则》）[1]。该法律文件对国际商事合同的实践影响深远，在很大程度上起到了示范合同的作用，为各国商人所广泛采用以作为其合同条款的补充或解释依据。虽然《通则》基本上属于商人法（lex merctoria）的范畴，而不是一个国际性公约，不具有强制性，完全由合同当事人自愿选择适用。但是，由于它尽可能的兼容了不同文化背景和不同法律体系的一些通用的法律原则，同时还总结和吸收了国际商事合同中所广泛适用的惯例和规则，并在本质上充分灵活的考虑到由于国际技术和经济的发展所带来的不断变化的情势对国际商务实践所产生的影响，因而对于指导和规范国际商事合同具有相当大的影响力。因此，本文的论述将以《通则》的规定为主要依据，同时参考和我国《合同法》的相关规定。

所谓合意瑕疵（Defective Meeting of the Minds），即指当事人的意思表示不真实，存在诸如重大误解、欺诈、胁迫、重大失衡等情形。依据《通则》的有关规定，针对合意瑕疵的救济措施主要有宣告合同无效和损害赔偿两种。鉴于篇幅所限本文拟仅对宣告合同无效加以阐述。

在此必须首先明确“宣告合同无效”（Avoidance of the Contract）一词的确切涵义。《联合国国际货物销售合同公约（1980）》（UN Convention on International Sales of Goods,1980）中也有“宣告合同无效”这一表述，但《公约》是将之作为一种合同履行中的违约救济方式，与《通则》中作为违约救济方式之一的“终止合同”（Termination of the Contract）这一术语,以及我国《合同法》中的“解除合同”一词属于同一范畴。而《通则》则是将该表述作为针对合同成立过程中存在的合意瑕疵的救济方式之一，其行使需要当事人的主张，这与《合同法》中的“撤销合同”一词属同一范畴。另外，我国《合同法》中的“无效合同”一词则是指由于合同的内容或目的不合法或有违社会公益或国家利益而当然无效，无需当事人的主张，有关机关在处理此类合同时可以在其职权范围内依法直接“宣告”其为“无效合同”。而本文的“宣告合同无效”则是指当事人的一种救济权利，必须通过向法院或仲裁机关主张来行使。

依据《通则》的规定，当事人可以宣告合同无效的情形主要有如下几种：

第一，错误（Mistake）。一方当事人可因错误而宣告合同无效。所谓错误，依据《通则》第3.4条的规定，是指在合同订立时对已经存在的事实或法律所作的不正确的假设（erroneous assumption）。根据第3.4条的注释规定，错误可分为事实错误（mistake of fact）和法律错误（mistake of law）两种。但并非所有的错误都能导致宣告合同无效，依据《通则》第3.5条第（1）款的规定，只有此错误在订立合同时如此之重大，以至于一个通情达理的人（a reasonable person）处在与犯错误方的相同情况下，如果知道事实真相，就会按实质不同的条款（on materially different terms）订立合同，或根本不会订立合同。

依据《通则》第3.4条、第3.5条（1）款的规定，当事人若想基于“错误”而宣告合同无效，必须满足如下要件。首先，时间要件，此错误必须是在合同订立时业已存在的。强调这一时间因素，是为了把对错误所适用的规则及其特殊救济方法与对不履行所适用的规则及其救济方法区别开来。其次，程度要件，只有在此错误达到如此重大（of such importance）时，才能宣告合同无效。至于何谓“如此重大”，则要依据在订立合同时处在与错误方的相同情况下的一个通情达理的人（a reasonable person in the same situation）,在知道事实真相时所可能做出的行为来判断。如果该人因此将根本不会订立合同，或将按实质不同的条款订立合同，就可以认为此时的错误达到了据以宣告合同无效的程度。最后，对方要件，只有当另一方当事人（非错误方）满足如下四种条件之一时，错误方才能宣告合同无效：a、双方当事人犯了相同的错误；或b、该错误是由另一方当事人引起的，此错误可以是由另一方当事人明示或默示或通过行为所传达的.意思表示所造成的；（需要注意的是，如果此错误是由该另一方当事人故意造成，则将适用下文有关欺诈的规定）或c、对于此错误的存在，另一方当事人已经知道或理应知道（所谓“理应知道”，是指处于与该当事人相同情况下的一个通情达理的人也能知道的情况），但却有悖于公平交易的合理商业标准（reasonable commercial standards of fair dealing）,致使错误方一直处于错误状态中。由该规定可以看出，援引该规定的当事人除了必须证明另一方当事人知道或理应知道此错误外，还必须证明另一方当事人没有告知其所知的错误是违背了，也即错误方必须证明依据公平交易的合理商业标准另一方当事人就此错误负有告知的义务；或d、另一方当事人在错误方宣告合同无效时尚未依其对合同的信赖行事（act in reliance of the contract）。

对于基于错误而宣告合同无效，有两点需要特别注意。首先，需要与自始不能（initial impossible）的情形区分开来。如果当事人在订立合同时对合同标的的状态不了解，而错误地相信实际上已经消灭的标的物仍然存在。则此时已经不属于错误的范畴，而应适用有关“自始不能”的规定。而依据《通则》第3.3条的规定，仅有合同订立时不可能履行所承担之义务的事实本身并不影响合同的效力。该规定将对合同效力的质疑转移到将来货物交付之时。在合同订立时即使与之相关的财产已经灭失，合同仍然有效，当事人不能依据“错误”宣告合同无效。合同订立时的自始履行不能与合同订立后

发生的履行不能的效果一样，当事人的有关权利与责任将依据不履行的有关规定处理。其次，关于表述或传达中的错误的归属。依据《通则》第3.6条规定，在表述或传达一项声明种发生的错误，应视为做出声明一方的错误。据此，如果此错误满足了第3.5条（1）款的规定，则做出声明的一方可以主张合同无效。需要注意的是，此错误必须是发生在表述或传递过程中的。如果信息已经到达接受方，而接受方由于主客观原因而误解了其内容，则该错误不属本条规定的范畴。如果此时符合第3.5条（1）款的规定，则接受方而非声明方可以援引其规定宣告合同无效。

第二，欺诈（Fraud）。如果一方当事人基于对方当事人欺诈性的陈述而订立合同，则该方当事人可以宣告合同无效。所谓欺诈性的陈述（fraudulent representation），依据《通则》第3.8条的规定，包括欺诈性的语言、做法，或另一方当事人对依据公平交易的合理商业标准本应予以披露的情况欺诈性地未予披露（fraudulent non-disclosure）。无论是明示或默示的虚假陈述，还是对事实真相的不披露，与错误明显不同的是欺诈行为本身的性质和目的。欺诈行为是行为人意欲诱导对方犯错误，并因此从对方的错误中获益的行为。因而欺诈人具有主观恶意，其性质是相当严重的，所以欺诈行为本身足以构成受欺诈方宣告合同无效的条件，而无需如同错误那样还要附加其他条件。

第三，胁迫（Threat）。如果一方当事人是因为另一方当事人的不正当之胁迫，而订立合同，则他可以宣告合同无效。所谓不正当之胁迫（unjustified threat），依据《通则》第3.9条的规定，是指考虑到各种情况，该胁迫如此急迫、严重（so imminent and serious）到足以使该方当事人没有合理选择（reasonable alternative）。尤其是当使一方当事人受到胁迫的行为或不行为（the act or omission）本身为非法，或者以其作为手段来获取合同的订立属非法时，均为不正当之胁迫。由以上规定可以看出，能导致宣告合同无效的胁迫必须是急迫而严重的，尤其是当该胁迫本身的性质或通过该胁迫所欲达到的目的为非法时。至于胁迫之急迫性和严重性的判断，可以是对人身或财产以及声誉或单纯的经济利益的影响，只要综合考虑各种情况后此种胁迫致使受胁迫人没有其他合理选择，即可被认为达到了足以宣告合同无效的标准。

第四，重大失衡（Gross Disparity）。如果在订立合同时，合同或其个别条款不合理地（unjustifiably）对另一方当事人过分有利，也即存在重大失衡的情形时，则处于不利的一方当事人可以宣告该合同或该个别条款无效。需要注意的是，本条所强调的是在合同订立时存在重大失衡。如果重大失衡在合同订立时并不存在而是合同订立后才出现的情况，则不属于本条的范畴。此种情况可以适用有关艰难情形的处理（《守则》第6.2条）的规定。而所谓重大失衡，依据《守则》第3.10条的规定，除其他因素外，尚需要考虑下列情况：a、该另一方当事人不公平的利用了对方当事人的依赖、经济困难或紧急需要（dependence, economic distress or urgent needs），或者不公平的利用了对方当事人的缺乏远见、无知、无经验或缺乏谈判技巧（improvidence, ignorance, inexperience or lack of bargaining skill）的事实；以及b、合同的性质和目的。根据该条注释的规定，所谓“过分的利益”（excessive advantage），是指此种利益的获得不仅扰乱了履行与对应履行之间的平衡，而且破坏了正常人所具有的道德标准，因而此种利益的获得是不正当的。当然，有权宣告合同无效的一方当事人对于重大失衡的合同，也可以请求法庭（依据《通则》第1.10条规定，在《通则》的规定中，“法庭”一词包括仲裁庭）修改该合同或该条款，以使其符合公平交易的合理商业标准。《通则》有关重大失衡的规定与我国《合同法》中有关“显失公平”的规定相类似。依据《合同法》第54条的规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销该合同。

最后，如果导致宣告合同无效的事由是因第三人的介入而形成，依据《通则》第3.11条规定，则应分别如下情形对待：首先，对于一方当事人的错误，如果该错误应归咎于（imputable to）第三人或者为该第三人知道或理应知道，则只有当该第三人的行为应由另一方当事人负责时，方可依据将该行为视为另一方当事人本身所做的行为或所知悉的情况时的相同条件，而宣告合同无效；其次，对于欺诈、胁迫或重大失衡，如果应归咎于第三人，则当该第三人的行为应由另一方当事人负责时，或者虽不由其负责但为该另一方当事人知道或理应知道时，或者在宣告合同无效时该另一方当事人尚未依照其对该合同的信赖而行事时，该合同可被宣告为无效。

从以上的论述中我们可以归纳出，宣告合同无效，作为针对“合意瑕疵”的一种最主要的救济方式，该项权利的正当行使应满足如下条件：首先，行使依据：必须存在诸如重大误解、欺诈、胁迫、重大失衡等事由。而且该类事由的存在还需要满足如下条件：a、另一方当事人对该事由的存在具有可归责性：该事由的存在是由其造成；或者其知道或理应知道该事由的存在，却未依公平交易的合理商业标准行事；或者当该事由的存在可归咎于第三人时，而该另一方当事人应对此第三人的行为负责或者知道或理应知道此第三人的行为。或者b、该另一方当事人虽然对此事由的存在不具有可归责性，但却尚未依照其对该合同的信赖行事。其次，行使方式：依据《通则》第3.14条的规定，有权行使宣告合同无效的一方当事人，应该通过向另一方当事人发出通知行使此项权利。而且，依据《通则》第1.9条的规定，只有当此项通知送达（依据《通则》第1.9条第3款规定，通知于口头传达给被通知人或递送到被通知人的营业地或通讯地址时，为“送达”被通知人）另一方当事人时，宣告合同无效的通知才生效。最后，行使期限：依据《通则》第3.15条的规定，宣告合同无效的通知应在合理的时间内作出。对于一般的宣告合同无效，应在权利人知道或不可能不知道有关事实或者在其可自由行事（acting freely）时（主要针对“胁迫”存在时的情形）起的合理时间内做出；对于因“重大失衡”而导致的宣告合同中的个别条款无效，则此合理时间的起算应自该条款被另一方当事人主张（asserted）时开始。

值得欲宣告合同无效的当事人注意的是，某些特殊情形的存在或者其本人或对方当事人的某些特定行为可能导致其无权宣告合同无效或其宣告将丧失效力。首先，对于一方当事人的错误，如果此错误的存在是由于该当事人的重大疏忽（grossly negligent）所致；或者当此错误属于事实而非法律错误时，而该事实错误发生的风险（the risk of mistake）已被错误方意识到，或考虑到相关情况，该错误发生的风险应该由错误方承担，则该当事人无权宣告合同无效。[2]其次，如果一方当事人所依赖的情况表明，对不履行（依据《通则》第7.1.1条规定，不履行（non-performance）系指一方当事人未能履行其在合

同项下的任何义务，包括瑕疵履行或延迟履行）可以或本来可以提供救济，则其无权宣告合同无效。[3]这说明当因错误而宣告合同无效这种救济方式如果与不履行的救济方式发生冲突时，对不履行的救济方式具有优先性。这也是“与其使之无效，不如使之有效”这一原则的体现。再次，有权宣告合同无效的一方当事人，如果在其发出宣告合同无效通知的期间开始后，又明示的或默示的确认合同，则他不得再宣告合同无效。[4]最后，如果存在以下两种情形，则宣告合同无效的权利即行丧失，任何以前宣告合同无效的通知均丧失效力：一种情况是，如果一方当事人有权因错误宣告合同无效，而另一方当事人声明他将愿意按照或已经按照有权宣告合同无效的一方当事人对合同的理解履行合同，则该合同应视为按照该方的理解已经订立。条件是该另一方当事人在收到有权宣告合同无效的一方当事人对合同的理解方式的通知后，而且在该方当事人依据其宣告合同无效的通知行事之前，必须立即做出此种声明或进行此种履行。[5]另一种情况是，如果一方当事人有权因重大失衡宣告合同或其个别条款无效，则收到该宣告通知的另一方当事人可以请求法庭修改该合同或该个别条款，条件是该另一方当事人在收到此项通知后，并在对方当事人依赖其通知行事之前，立即将其请求通知对方当事人。[6]

对于宣告合同无效的效力，依据《通则》的规定，宣告合同无效具有追溯力。不过，如果宣告合同无效的理由仅影响合同的个别条款，则宣告合同无效的效力仅限于这些条款，除非考虑到各种情况，维持合同的其余部分是不合理的。《通则》有关宣告合同无效的效力的规定，是与我国合同法中有关可撤销合同、无效合同效力的规定相一致的。《合同法》第56条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有约束力。合同部分无效，不影响其他部分的效力的，其他部分仍然有效。”对于宣告合同无效的此种追溯力的具体表现就是“恢复原状”，即宣告合同无效后，任何一方当事人可以要求返还其依据已被宣告无效的合同或部分合同所提供的一切，只要该方当事人也同时返还其依据已被宣告无效的合同或部分合同所得到的一切；或者，如虽不能返还实物，但对其所得之物给予补偿。

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* 刘成伟，中国人民大学国际法硕士研究生；

POST: 100872 中国人民大学9-01硕士1班

E-mail: Genes@263.net

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[1] 本文引用法律文本出另有特别标注外，均来源于www.unidroit.org/english/principles/pr-main.htm；并参考：对外贸易经济合作部条约法律司编译，《国际商事合同通则》（中英文对照），法律出版社版。

[2] 《通则》第3.5条（2）款。

[3] 《通则》第3.7条。

[4] 《通则》第3.12条。

[5] 《通则》第3.13条第1款。

论公民提起的行政公益诉讼(四) 篇5

（一）在公民提起行政公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；

（二）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；

（三）在法院对公民提起的行政公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起行政公益公诉，法院必须受理；

（四）进入诉讼程序后，公民对提起的行政公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决；

（五）对部分涉外的行政公益诉讼案件，由于涉及国家主权和利益，以公民作为原告显然不合适。因此，由检察机关以国家公诉人的身份提起诉讼是十分必要的。

当然检察机关提起的公益诉讼，必须提供相应的法律制度保障和资源支持。其中，最重要的就是检察机关在诉讼中的权利问题。我们不放借鉴美国的经验，按照美国法律，检察官在公益诉讼中，享有广泛的权利。1，调查取证权。2，优先审理权。对于检察机关提起的公益诉讼。法院应优先尽快审理。3，和解权。和解的前提条件是被告停止被指控的违法活动并得到法院的批准。

第六章 结 论

哪里有侵权，哪里就应该有救济，而司法救济应该成为一种常规的、常设的，最后的救济底线。这是由于司法权的独立性、中立性等因素决定的。无论侵犯的是公共利益还是私有利益，都应该有司法救济来予以保障。在我国，法律之所以至今未确认公民可提起行政公益诉讼的制度，除在本文中所探讨列举的一些原因外，还有一个重要原因是因为我国现在还在大量地运用行政管理的手段来解决本可以用行政公益诉讼解决的问题，这既与我国传统的重行政管理，轻视司法救济的习惯有关，又是我国目前司法制度不健全的结果。行政管理，的确可以解决许多问题，但是行政管理毕竟不能代替司法救济，对公共利益的侵犯，应该建立起一套行政管理与行政公益诉讼相结合的制度来防止和救济，才能相得益彰。而事实上，利用行政公益诉讼解决危害公共利益的行为比单纯利用行政管理手段来解决具有诸多优点：其一，防止了行政机构的膨胀，节约了经济成本（这对中国这样的发展中国家来说尤其重要）。其二，利用行政公益诉讼这一“和平”手段来追究危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起行政公益诉讼，既可以体现出司法权的公正性，又可以防止行政权力的过度泛滥所带来的“暴力”倾向。其三，行政公益诉讼允许任何公民针对危害公共利益的主体及其行为向人民法院提起公益诉讼，既可以提高人们及整个社会的民主权利意识，又可以使危害公共利益的行为时时刻刻处于社会监督之中，司法程序能够吸纳社会民众对行政权力滥用的不满。最后，作为国家的法律监督机关的人民检察院如果能被依法确立为提起行政公益公诉的诉权主体，它不仅可以起到鼓励和支持公民参与公益诉讼的巨大作用，同时也对个别公民可能滥诉的行为起到法律监督的作用。

（修改于2004年3月15日）

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论行政诉讼与法治国家 篇6

一、行政诉讼的概念及其产生原因

行政诉讼是适应现实社会迫切需要由权威、公正的司法机关对不法行政行为侵犯行政相对人合法权益予以司法救济，切实保障行政相对人合法权益的一种司法程序。行政诉讼具有多重性质：解决行政争议的制度；行政救济制度；行政责任制度；行政法制监督制度等。

其产生原因是： 行政机关是行政执法的主体，它和行政相对人在行政法律关系中的地位是不平等的。行政机关可以依靠自身的力量强制行政相对人接受和服从行政管理，而不必也无须借助行政诉讼来实现行政机关所代表的国家意志，反之行政相对人在行政法律关系中处于被管理、被支配和服从的地位，其合法权益往往易受到行政机关行政行为的侵犯。由于行政相对人在行政法律关系中处于一种从属地位，而行政机关则不仅处于支配地位，而且还拥有来自于全社会的影响力或支配力，这就使行政机关有可能凭借它所拥有的支配力或影响力，使相对人服从于行政机关的权势，因此行政相对人为维护其合法权益免受行政权的侵害，并在受到侵犯时能及时予以有效救济迫切需要由独立于行政机关之外的司法机关，通过公正、权威的适用法律来审理行政案件并作出相应的判决，以保障和维护行政相对人的合法权益。行政诉讼正是为了满足行政相对人的这一合法的要求，并且经过一个艰难曲折发展的过程而逐渐产生和发展起来的。

二、法治国家及其实现条件

法治国家是一个复杂的概念，是与专制国家相对立的，它既是指一种治国的思想体系，又是指一套治国的方式、原则和制度，还是指依法治国所形成的一国理想的社会状态。通常又分为形式意义上的法治国家和实质意义上的法治国家，前者就是依法治国，要求国家机关的一切活动都必须依据宪法和法律，后者是指良法治国，不仅要求国家机关依法活动，还要求宪法和法律必须是民主、自由、平等、正义、人权、理性、文明、秩序和效益的完美结合。

为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们首先必须培养公民的现代法治精神，它至少包括以下几个观念：

第一、善法恶法观念：以正义为标准，我们可以这样认定，即如果一部法律以正义实现为追求，该法便是善法，舍弃了正义的标准，便是恶法。恶法不为法，人人有权予以抵抗。当一个社会中的人们普遍掌握了判别法律正义与否的标准并且具有抵抗恶法的意识，该社会的法律制度也就具有了去恶从善的内在活力，满足了实质法治的最低要求。

第二、法律至上观念：该观念要求消除特权，立法者和统治者守法，法律是全体民众的主人，不论其权力大小和地位高低；反之，如果公众心目中的认同的最高权威不是法律，而是权力或宗教信仰等其他东西，那么这个国家就肯定不是法治国家。在凡有权力高于法律的地方，法律都是随执掌权力者的意志被随意塑造的，都是人格化的，没有理性而且多变，连形式法治都不能实现。

第三、权利文化观念：天赋人权是近代启蒙思想产生以来人们追求人格独立、身份平等和行动自由的必然结果和普遍共识，而权利文化观念则是其中应有之义。它首先表明公民有权主宰国家，国家以保证公民主人地位为义务，其次还表明国家权力来源于公民通过宪法和法律同意让渡的部分权利，为公民更好地行使权利服务，如果权力行使背离保障公民的宗旨，公民有权通过法律改造之。

为实现实质意义上的法治国家创造条件，我们还必须在制定具体的宪法和法律等国家基本制度时坚持如下的现代法治原则：

第一、分权制衡原则：任何权力如果不受到控制就会走向专制和腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败，而控制权力的最好方法不外乎权力分立和以权制权。只有在法律上确定这样的制度和原则，才能实现权力之间的相互牵制，而不是权力破坏法律。

第二、权力与责任相统一原则：不论哪种权力主体，只要其启动了权力，就应当为其预设责任，以防止其滥用权力或不履行义务。

第三、司法独立和中立原则：司法权是一种判断权，司法的判断性要求它排除干扰与利诱，保持公正与纯洁，不偏不倚地依既定规则办事，即保持独立和中立。另外，由于司法权是国家权力中的终极性权力，它对争执的判断和处理是最后和最权威的，这必然要求它代表着社会公正，如果不能保持独立和中立，司法公正就会受到怀疑，社会公正也就荡然无存，而没有了社会公正法治国家也就不复存在。

三、行政诉讼对于建立法治国家具有重要作用

1、行政诉讼通过提高全体社会成员的民主意识增强了人们对恶法的抵抗精神。

行政诉讼为全体社会成员提供一个学习民主、提高民主观念的有效途径。行政诉讼是民告官的诉讼，它通过官民同在法庭上争论是非曲直，平等地接受和服从判决，把在行政法律关系中行政机关及其工作人员与行政相对人双方之间不平等的地位改变为在行政诉讼法律关系中双方完全平等的地位，这就有助于打破“官贵民贱”、“官治民”、“民不可告官”的旧观念，培植全体社会成员民主意识。只有全体社会成员具有了平等的民主意识，他们才会敢于和恶法作斗争。

2、行政诉讼通过维护宪法和法律的权威强化了人们的法律至上观念。

宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，法律则是国家立法机关制定的，他们的效力要高于行政机关的规范性文件，同时行政机关的一切活动都要以宪法和法律为依据。行政诉讼的建立正是依据这一原理，审判机关通过进行司法审查，对与宪法和法律相冲突的其他规范性文件予以撤，还拥有制定法律法规的权力。原先的依法行政，所谓法指的是议会制定的法律，立法权属于议会，现在却向行政机关转移，在我国国务院有权制定行政法规，国务院各部门有权制定部门规章，省级政府和较大的市的政府有权制定政府规章。这些即属于行政立法，都属于抽象行政行为的范畴。

在我国目前的行政诉讼法框架下，法院对行政权的监督仅限于对具体行政行为，并且只能根据行政机关制定的抽象行政行为来审查其具体行政行为，这样起不到审判权对行政权的监督作用。所以，必须扩展我国目前的行政诉讼的受案范围，法院应当可以审查法律范畴之外的所有规范性文件，包括国务院的行政法规、地方法规、部门规章、政府规章以及规章以下的其他抽象行政行为。行政权之行使，无论表现为具体行政行为，还是抽象行政行为，审判机关都可以行政诉讼的方式进行监督以决定是否加以适用。只有如此才能真正体现体现权力制衡原则，满足法治的要求。

第二，关于与行政复议的冲突的解决

1990年我国在政府内部建立了行政复议制度，即在行政机关的上一级行政机关设立行政复议机关，受理公民对行政机关具体行政行为不服的复议申请，这里所谓的行政复议机关，在大多数的情况下指的是政府所属工作部门，少数情况下指的是各级政府。通过该制度，一些具体行政行为被从行政诉讼的受案范围中排除，还有一些具体行政行为在提起行政诉讼前必须经过行政复议。该制度的建立依据或是因为一些政府部门的行政业务具有极高的技术性和专业性，法院没有能力审查；或者因为政府部门行政级别过高如国务院，法院没有资格监督。

这种行政复议制度在一定程度上剥夺了公民接受审判的权利，侵犯了司法机关应当享有的法律赋予的审判权，破坏了分权原则，与法治国家的目标是背道而弛的。另外，由于行政复议机关隶属行政部门，不具有独立性，是行政机关自己充当自己的法官，其公正性难以保证。因此为符合法治的要求，笔者建议，取消行政复议制度，将其与行政诉讼制度合并，统一由司法机关行使。

第三，关于具体行政行为合理性的审查

1989年行政诉讼法只是建立起审判机关对行政权执法活动中的具体行政行为的合法性的审查，由于现代行政权拥有极大的自由裁量空间，行政权的行使除了其合法性以外，还有一个在自由裁量权的范围内，具体行政行为是否合理的问题，而对于广泛存在的具体行政行为是否合理的问题法院却无权审查，这显然是我国行政诉讼制度的一大缺陷。

如前文所述，现代法治是指实质意义上的法治，即良法之治，它以追求社会正义和公正为目标，它要求司法机关在作出裁决时，不仅考虑行为的合法性，还要求考虑合理性，并且赋予法官很大的自由裁量权以保证最终判决的合理，因此只有在行政诉讼中增加对行政行为合理性的审查是才能符合善法之治的法律精神。

参考文献：

1．《行政诉讼法》 应松年 中国政法大学出版社 1994年版

2．《美国行政法》 王名扬 中国法制出版社 1995年版

3.《行政诉讼法学》 姜明安 北京大学出版社 1995年版

4．《发达国家行政诉讼制度》 阎黎平时事出版社 2001年版

5．《案例诉讼法教程》 陈桂明,马怀德 中国政法大学出版社1996年版

6.《行政法学》罗豪才 中国政法大学出版社1999年版

论行政合同纠纷的诉讼救济 篇7

民政行政事实行为是指民政行政主体在为社会公众提供服务过程中所实施的扶贫、帮困、救灾、避难等各种“施惠类”的实际行为。灾荒救济是国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行救援和赈济, 使之脱离灾害和危险并维持最低生活水平的一种特殊社会救济制度, 也是人类社会最原始、最久远的一种社会保障形式。可以说, 灾荒救济就是各种民政行政机关代表政府实施的较为普遍也较为典型的一种民政行政事实行为。

二、民政行政事实行为的理论基础

民政行政事实行为有着丰厚的理论基础, 即实现基本的社会正义。这也是人类一直追求的基本价值目标。社会正义, 在学界被广义地理解为, 通过运用法律手段来建立一个适合于人类生活的社会秩序的努力。因此可以说, 社会正义的基础是实现社会安全。或者说, 社会安全是社会正义的应有之义。英国政治家托马斯·霍布斯早就提出, 要通过侧重安全的方法来解决政治与社会正义问题。他认为:“保护生活、财产和契约的安全, 构成了法律有序化的最为重要的任务。”英国的法学家边沁也认为:“法律规则应将注意力主要集中在人的保护与财产权的不可侵犯上。”由此看来, 作为维护人们生命、健康、财产和国家、集体、个人正当利益的“灾荒救济”类民政行政事实行为, 无论在政治学意义上, 还是在法理学意义上, 都是一个国家的政府对自己所辖的社会公民应当认真做好的重要的行政行为。正如我国的《防震减灾法》第一条所规定:为了防御和减轻地震灾害, 保护人民生命和财产安全, 促进经济社会的可持续发展, 制定本法。也正如《突发事件应对法》第一条所规定:为了预防和减少突发事件的发生, 控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害, 规范突发事件应对活动, 保护人民生命财产安全, 维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序, 制定本法。

三、民政行政事实行为的法律依据

新中国成立后, 我国对自然灾害应急救助的能力有了极大提高, 并在我国抗击自然灾害的活动中发挥了巨大作用。尤其是近几年来, 我国政府在自然灾害应急救助管理体系方面, 取得了重大的进展, 基本建立了自然灾害应急救助法律体系。我国《宪法》第45条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利”。1997年我国《防震减灾法》、2004年《地质灾害防治条例》、2007年《突发事件应对法》等法律规范, 初步建立起了我国防灾救灾体系。尤其是2006年《国家自然灾害救助应急预案》、《国家地震应急预案》以及2007年《突发事件应对法》的出台, 标志着我国防灾救灾法律体系已经有了很大的发展。这也使我国各级政府及其民政部门的行政事实行为有了十分明确的法律依据。

四、民政行政事实行为在法律规范中的体现

以汶川地震为例, 依法行政是对政府行为的总要求。在依法行政原则的体系之中, 尊重和保障人权原则、职权法定原则、正当程序原则和比例原则是与政府应对突发事件最为有关的行政法原则。

在5·12汶川大地震中, 政府第一个想到并且付诸实践的, 就是对人的救助。政府始终把“救人是第一位的”作为贯穿抗震救灾全过程的一个最根本的价值取向, “只要有一线希望, 就要尽百倍努力, 我们绝不会放弃”, 这既是政府以人为本的执政理念在抗震救灾过程中的具体体现, 也是民政行政事实行为在“积极作为”方面的基本动因和最高理念。法律赋予给政府的权力, 必须得到充分的行使。根据《破坏性地震应急条例》的规定, 发生破坏性地震之后, 各政府职能部门均负有如下法定职责: (1) 交通、铁路、民航等部门应当尽快恢复被损毁的道路、铁路、水港、空港和有关设施, 并优先保证抢险救援人员、物资的运输和灾民的疏散。 (2) 通信部门应当尽快恢复被破坏的通信设施, 保证抗震救灾通信畅通。 (3) 供水、供电部门应当尽快恢复被破坏的供水、供电设施, 保证灾区用水、用电。 (4) 卫生部门应当立即组织急救队伍, 利用各种医疗设施或者建立临时治疗点, 抢救伤员, 及时检查、监测灾区的饮用水源、食品等, 采取有效措施防止和控制传染病的暴发流行, 并向受灾人员提供精神、心理卫生方面的帮助。 (5) 医药部门应当及时提供救灾所需药品。 (6) 民政部门应当迅速设置避难场所和救济物资供应点, 提供救济物品等, 保障灾民的基本生活, 做好灾民的转移和安置工作。 (7) 公安部门应当加强灾区的治安管理和安全保卫工作, 预防和制止各种破坏活动, 维护社会治安, 保证抢险救灾工作顺利进行, 尽快恢复社会秩序。 (8) 公安消防机构应当严密监视灾区火灾的发生。 (9) 抗震救灾指挥部可以请求非灾区的人民政府接受并妥善安置灾民和提供其他救援, 并负责接受和安排国内非灾区提供的紧急救援。 (10) 民政部门负责接受和安排国际社会提供的紧急救援。在5·12汶川大地震中, 各级政府的职能部门严格按照上述规定作出的履行职责行为, 就是大量的民政行政事实行为。

《突发事件应对法》第53条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府, 应当按照有关规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息。”在5·12汶川大地震发生之时, 正值我国《政府信息公开条例》实施不久。地震以后的情况表明, 各政府职能部门的信息发布满足了公众的要求, 既折射出政府执政能力的快速发展和依法行政的法律水准, 也是一种十分典型的“知告型”民政行政事实行为。

《突发事件应对法》第11条规定:“有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施, 应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应;有多种措施可供选择的, 应当选择有利于最大程度地保护公民、法人和其他组织权益的措施。”这既是行政法中比例原则在我国应急法律中的具体规定, 更是行政法中的主要主体在实施行政事实行为过程中的基本思想规范。

参考文献

[1]陈晋胜.行政法专题研究[M].国际炎黄文化出版社, 2010:268.

[2]托马斯.霍布斯:《论公民》S.P.Lamprecht编 (纽约, 1040年) 。

论行政合同纠纷的诉讼救济 篇8

关键词：行政举报；答复；救济

一、我国行政举报答复制度概述

举报是指公民、法人或者其他组织对违纪、违法行为，向国家机关或者有关组织进行检举报告的行为。举报制度对于保障公民的民主权利，揭露和惩治腐败，强化对权力的制约和监督，具有十分重要的意义。行政举报是我国举报制度的重要组成部分。实践中，行政监察、公安、税务、工商等行政机关都建立了投诉举报制度。比如，《行政监察法》规定，监察机关建立举报制度，公民、法人或者其他组织对于任何国家行政机关及其公务员和国家行政机关任命的其他人员的违反行政纪律行为，有权向监察机关提出控告或者检举。食品药品管理、税务等相关法规对其他行政举报制度也作出了规定。值得关注的是，行政机关是否应当向举报人答复举报处理情况，应当如何答复，以及答复的性质如何，目前仍不明确。

从立法情况看，有关法律法规对行政举报答复作出了规定。比如，《行政监察法》规定，监察机关对实名举报应当依法调査处理，并将处理结果等情况予以回复。《税收违法行为检举管理办法》规定，对实名检举案件，可应检举人要求将与检举线索有关的査办结果简要告知检举人。《食品药品投诉举报管理办法（试行）》规定，要及时将举报办理情况向举报人反馈。可见，行政机关对举报处理结果负有依法答复的义务。但是，从实践看，举报答复情况不容乐观。有的对举报不予答复，有的超过规定期限答复，有的答复内容、方法简单，只告知办理结果，没有做好说明解释等工作。由于行政机关未依法履行答复义务，致使一些举报人实名举报以后常常收不到回音， 不知道其举报的问题是否得到受理，也缺乏有效途径査询举报办理情况。举报答复直接关系到举报人的合法权益，关系到行政机关的公信力，有必要在学理和实践层面深入研究。

二、依法答复举报是落实行政公开原则的必然要求

公开透明是行政法的基本原则，也是现代文明社会的基本特征之一。美国宪法之父詹姆斯·麦迪逊认为：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，也就沦为一场滑稽剧或悲剧或悲喜剧的序幕。”王名扬教授在其《美国行政法》一书中也多次提到“阳光是最好的消毒 剂，一切见不得人的事都是在阴暗角落里干出来的。”1946年，美联社记者肯特·库伯在演讲中首次使用了“知情权”这一概念，此后知情权便很快成为公民的重要政治权利，而行政公开作为行政法的基本原则也迅速得到发展和推广。行政公开是一项程序性原则，是最基本的行政程序。它要求行政机关在行使行政职权时，除涉及国家秘密、个人隐私和商业秘密外，必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。行政机关处理举报是行使行政权的方式之一，当然也要遵守行政公开原则。因行政举报一般具有一定的保密性，所以行政机关处理举报的过程主要是内部运作，往往并不愿意公开有关情况。但是，如果举报处理的全过程都没有公众参与，没有一定的法律程序对其予以规制，举报的处理就很难摆脱暗箱操作的嫌疑，难以做到公平、公正。可以说，对举报不予答复或者不依法答复，不仅违背法治精神，也侵犯了举报人的知情权等法律权益。

行政公开是对行政机关进行程序规制、防止行政权滥用的基本手段。建立举报答复制度，既有利于保障公民的举报权，也有助于加强对行政机关行使职权的监督。行政机关处理举报是履行法定的行政职责，因此行政举报工作应当认真落实行政公开原则，对举报事项的处理过程，除涉密事项以外，都应当向举报人或社会公开，以便举报人或公众能够及时跟进了解情况，对举报的处理过程进行监督。当然，对需要保密的情况，在向举报人答复的同时，可要求举报人不得泄密或扩散。

三、完善举报答复制度的具体路径

（一）建立举报两次答复制度

行政机关收到举报以后，應当依法对举报反映的问题进行审査，并将受理情况向举报人告知。此为“受理答复”。实践中，有的行政机关没有建立受理答复制度，收到举报后即按照内部程序运作，并未予以告知。这样，举报人就无从判断其举报是否得到受理，甚至对举报是否已被行政机关接收都不知情，很容易引发重复举报。有的举报人收不到告知，便认为行政机关不作为，从而提起行政复议或者行政诉讼，导致不必要的行政争议。因此，行政机关收到举报后，对于能够与举报人取得联系，属于实名举报的，应当及时将受理情况向举报人告知。其中，经审査认为应当不予受理的，属于不利行政决定，可能会对举报人的合法权益产生不利影响，应当向举报人说明不予受理的具体原因和法律依据。

行政机关对举报事项调査处理终结以后，应当将处理结果等情况向举报人反馈，并听取举报人的意见。此为“结果答复”。为了做好举报结果答复工作，应当对行政机关处理举报的时限作出明确规定，同时要明确答复主体，防止推诿扯皮。为避免答复工作流于形式，可考虑建立举报答复备案制度，即行政机关应当在一定期限内将举报答复情况呈报上级行政机关备案，通过内部层级监督体系，增强答复工作的约束力。对于社会广泛关注、利益牵扯面广的举报事项，应当在调査结束后通过一定方式向社会公开，接受社会监督。行政机关在答复时要听取举报人的意见，认真予以解答，对举报人提出的新线索，要及时核査。建立健全举报两次答复制度，有利于维护举报人的知情权，减少重复举报、多头举报，督促行政机关依法履行处理举报的职责。

（二）赋予公民举报查询权和答复请求权