土地整治措施

土地整治措施（精选12篇）

土地整治措施 篇1

1 土地综合整治面临的现状困局分析

1.1 涉农资金众多, 缺乏统筹安排使用机制

当前我国用于农村基础设施建设的资金众多, 发改委、国土、水利、农开、农委、财政等部门都有专项资金可以用于农田基础设施配套建设, 由于各个部门的涉农资金都是分散管理, 缺乏集中统一使用的机制, 难以形成合力, 致使有的区域重复投资, 有的区域又没有投资, 既造成了资金的浪费, 又没有发挥涉农资金的最大化效益。

1.2 土地平整工程力度小, 土地综合整治效果差

我国大部分耕地田块小、不规整, 零碎化严重, 另外沟渠、田间道、田埂曲曲折折, 占地较多, 造成了土地资源的浪费。但是目前只有国土部门的资金可用于土地平整工程, 其他部门资金主要用于灌溉与排水工程和田间道路工程建设, 而国土部门的资金虽然可以用于土地平整工程, 但是土地平整受施工期、群众意愿、权属调整等各方面影响, 致使土地平整工程规模有限, 零散的地块没有的到有效的归并, 土地综合整治的效果较差。

1.3 权属调整滞后, 制约高标农田的建设

由于历史原因, 我国大部分农村土地所有权大多以现状的河道、沟渠、道路为界, 受自然条件的限制, 权属界线犬牙交错, 造成了土地不规则, 而且目前我国的农业经营方式仍以家庭承包为主, 如果进行土地权属调整, 矛盾多, 压力大, 造成了目前农村土地权属调整滞后, 不利于土地规模化经营, 制约高标准农田的建设。

1.4公众参与度不够, 缺乏对土地综合整治项目的有效监督

土地综合整治方案确定的过程应该是一个从上而下、从下而上的过程, 中间还需反复征求意见、论证方案, 确保公众的知情权、参与权及话语权, 最终确定适合当地条件的一个方案。但是目前土地综合整治过程中, 公众参与的渠道不沟通通畅, 往往是群众只了解项目的前期工作, 对具体的工程布局、工程建设规格不很了解, 项目实施过程中, 缺乏对土地综合整治项目工程建设质量的有效监督。

1.5 土地流转意愿不强, 机械化普及困难

当前我国的农业经营方式仍以家庭承包为主, 土地流转的规模比较小, 粮食种植成本高于国际市场粮食, 而国内粮价又大幅度下降, 致使种粮利润微薄, 土地流转的积极不高, 另一方面, 由于我国的社会保障系统不够健全, 土地作为农民生活最后的保障, 在经济发达地区, 土地的稀缺也导致了土地不断增值, 农民更加感觉土地掌握在自己手里比较安全、有保障。由此, 导致农村土地流转的规模不大, 农业机械化的普及程度不高。

1.6 注重工程设施建设, 忽视地力培肥

我国耕地长期被耕种且大量使用化肥、农药、地膜等农资产品, 一方面使我国的耕地得不到休养生息, 造成了地力透支, 另一方面化肥、农药的大量使用, 破坏了原有的土壤结构, 造成了土壤板结, 而残留在土壤中的地膜会破坏耕作层的土壤结构, 影响土壤中的微生物活力, 不利于水分和营养物质在土壤中的传输, 阻碍了农作物种子发芽、出苗和根系生长。而我国目前的土地综合整治项目, 注重对田间工程的建设, 对土壤的改良、培养地力方面重视不足。

2 破解土地综合整治困局的措施展望

2.1 建立资金整合机制, 形成土地综合整治的合力

坚持以加强土地综合整治、提高涉农资金使用效益为目的, 建立资金整合机制, 形成以政府为主导、各部门共同参与的格局, 统筹规划, 集中资金推进土地综合整治, 形成土地综合整治的合力, 争取规划一片、投资一片、建成一片。

2.2 加大土地平整工程力度, 提升土地综合整治效果

根据项目区的地形条件以及规划后的地类情况, 科学设定田块大小以及田面高程, 以满足农业机械使用和科学种田为目标, 采用推土机推土与汽车运土相结合的方式, 加大土地平整力度, 挖高填低, 对一些废弃的坑塘、沟渠进行填埋, 废弃的房屋、工矿用地进行复垦, 以减少造成耕地零碎化的因素。土地平整时, 要结合表土剥离以及建设占用耕地耕作层剥离再利用来实施。

2.3积极引导土地权属调整, 建设集中连片的高标准农田

坚持按照公众自愿协商、公开公平、依法依规原则, 积极引导土地权属调整工作, 改变目前部分农村土地权属界线不规则的现状, 减少飞地及插花地, 对耕地、宅基地和集体建设用地进行整理复垦, 在新增耕地的同时, 为建设集中连片的高标准农田破除权属上的障碍。

2.4 加强公众参与, 保障公众的各项权益

公众参与是保证规划方案符合当地实际的基础, 通过公众参与, 让相关权益人参与到规划方案前期的调查、制定初步方案、监督工程的实施以及实施后工程的后期管理, 切实保障公众的各项权益。

摘要：国土资源“十三五”规划纲要提出“农村地区, 整合相关项目资金, 全面推进农村土地综合整治。”本文通过对当前土地综合整治项目实施过程中遇到的各种困局进行分析, 然后提出破解困局的措施, 为我国“十三五”期间大力推进土地综合整治提供参考建议。

关键词：土地综合整治项目,困局,破解措施

土地整治措施 篇2

摘 要：农村土地整治是推进城乡一体化进程的一项系统工程具有重要的作用，但是实施过程中出现了盲目扩大整治范围、强拆强建、给农民带来生活和生产不便等损害农民利益的问题。原因是土地利益的驱动、领导法制观念的淡薄以及责任机制的缺失。树立正确的政绩观，对领导干部进行法治教育，提高农民参与度是切实保障农民的需求和利益的有力措施。关键词：土地整治

措施

研究

农村土地整治是指在一定区域内按照土地利用总体规划确定的目标和用途，以土地整理复垦开发和城乡建设用地增减挂钩为平台，推进田、水、路、林、村综合整治，改善农村生产、生活条件和生态环境，促进农村规模经营、人口集中居住、产业聚集发展，推进城乡一体化进程的一项系统工程。

一、农村土地整治中农民权益保障措施国内研究进展

在农村土地整治的过程中出现了许多有损农民权益的问题，使得这项利国利民的政策的实施效果大打折扣甚至有违初衷，因此必须坚决的采取措施予以纠正，加强对于农民合法权益的保护力度国内众多学者从不同角度对土地整治中下农民社会保障问题进行了多方探索，短短几年积累了大量研究成果，为政府制定科学决策提供了有益参考。综合目前国内专家学者研究成果，主要体现在以下几方面：

（一）土地整治中农民权益问题研究

一是行政方式下的土地整治中使农民权益受损，如袁崇法指出，现行的征地办法仍沿用行政占用方法，把农民排斥在土地利益分配体系之外，失地农民的利益受损；二是农地制度残缺，如李红波等人和文晓波认为，农地征收制度和产权制度残缺是失地农民权益受到严重侵犯的主要根源；三是农民土地权益保护法律缺失，如郑新建等人认为，造成农民不能享受国家给予城镇居民那样全方位的保障，农民最基本的人身权利和财产权利面临威胁甚至遭到严重侵害的根源之一在于农民权益保护法律的缺位。

（二）土地整治中农民补偿公平性研究

一是补偿标准不合理，如陆迁等人认为，“产值倍数”法中补偿费用远低于土地出让收益和土地市值；王文衡认为，受二元经济社会结构以及法律法规不完善等因素影响，征地补偿机制不完善，建议以“土地换保障”等方式保障农民土地权益；二是补偿项目缺失，如吴次芳等人提出以土地市场价格为基础，在不完全补偿的基础上增加补偿项目；三是补偿安置办法由一次性货币安置为终生保障，如常进雄认为，一次性货币补偿未考虑失地农民长远生计，应建立终生社会保障制度。

（三）土地整治中农民社会保障体制相关问题研究

一是构建土地整治中农民社会保障体系，如涂文明主张建构以失地农民基本养老保险、补充养老保险、医疗保险的三维社会保障体系；徐元明提出设立失地农民基本生活保障基金制度、基本养老保障制度、农民转市民、留地保障四种方式结合的保障体系；二是保障基金运营管理分析，如党国英认为，应建立“国家失地农民账户”和“国家失地农民保障基金”，将土地整治中收入陆续发放给农民，防止农民短期行为；三是保障基金来源分析，如马驰等人提出，土地补偿安置费以及土地整治中后的增值收益是失地农民社会保障基金的主要来源；而吴刚等学者认为我国社会保障应实现“国家、单位和社区、个人三方面合理分担”的筹资原则；四是保障体系构建的制约因素分析，如史红斌提出，当前为失地农民建立具体的社会保障制度不是最为重要的，重要的在于厘清建立社会保障制度的制约条件。

（四）土地整治中农民社会保障制度构建模式选择

一是土地整治中模式探索，如黄祖辉等人认为，现有社会整治机制阻碍了土地的有序流转，提出以农村土地“三权分离”现状为出发点，在完善土地产权关系、土地治权结构以及土地整治中中介服务组织的基础上建立“散户—中介服务组织—大户”土地整治中模式；唐爱玲认为，政府应确保“以土地换保障”政策的落实到位，建立农村基本养老保障制度；郭阳旭认为土地仍作为农民社会保障的主要方式，土地整治中必须与土地保障联接，重新设计土地整治中补偿范围和金额，实现农村土地保障功能在土地整治过程的延续；二是土地整治中农民社会保障价值的确定，如王丽芳认为，在土地整治过程中许多流转农民因为没有相应的谋生技能和安置补偿费用不到位或太少而无法保障其生活，认为应从征地补偿费用中的安置补偿费用出发，研究现有征地补偿中估算土地社会保障价值方法的缺陷，改进估算土地社会保障价值模型。

二、国外研究综述

国外大部分国家很早就实行了市场经济体制，土地可以直接进入市场交易，现象较早，关于土地整治中农民社会保障问题的研究自然早于我国。目前国外就此问题研究成果大致如下：一是有关土地整治中补偿理论基础的研究。如马克思认为土地作为最重要的生产资料和商品，尽管本身无法移动但其权利可以转移，形成地租理论，成为土地整治中得以补偿的基础理论。又如，诺斯认为土地整治过程中只有土地产权界定清晰，才能使土地通过产权交易改进资源配置，实现帕累托最优，土地整治中者获得一个合理的补偿。二是土地整治中补偿标准的研究。目前国外大多数地区土地整治中补偿通常以市价为基础，综合考虑预期收益，由土地征用费和赔偿额两部分构成。这些国家的做法都在于尽量给予土地所有者一个超出土地实价的较为满意的补偿额，既保障农民权益，又实现土地资源优化配置。三是土地整治中补偿制度的研究。国外大部分地区的土地整治中补偿宗旨相似，通过立法确定土地整治中的主体、对象、目的及操作程序、审批权限、补偿标准等，充分保障农民利益；而依据差异性的补偿制度导致不同的具体操作方式。通常分为三种，一种是认为土地整治中是政府特有权利，一种是土地整治中属于公共行为，一种是土地整治中必须给予合理补偿。土地整治中制度有效保障了土地整治中农民的权益。如美、日、加拿大，政府只对适用于公共使用的土地整治中才有权征用且必须根据土地整治中者实际损失和预期损失确定补偿额；而德国土地整治中必须通过国家审批才能发生，补偿价格计算以官方公布可以流转决定时的交易价格为准。四是构建土地整治中农民社会保障体系的研究。包括农民的养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、为失地农民提供法律援助、再就业培训和教育等，降低流转农民今后的生存和发展风险，增强农民生存能力，缓解失业问题。大多数国家建立多家私营机构而非政府机构经营管理的土地整治中农民社会保障基金，且实践证明这种管理模式普遍高于政府管理的社会保障基金收益率。应该说，国外土地整治中农民社会保障体系构建比较完善，大多从明晰土地产权基础上保障土地整治中农民权益，且研究成果较我国较丰富，但国情差异下，许多研究成果只能借鉴参考，我国土地整治中农民社会保障制度构建仍需在我国国情基础上进行改革创新。

三、农村土地整治中损害农民权益的表现形式

（一）片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。核心在于，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，如农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。在国家对于建设用地总量控制非常严格的情况下，“城乡建设用地增减挂钩”就成为了地方政府解决建设用地紧张的重要手段。为了达到增加建设用地的目的，有些地方政府片面追求增加城镇建设用地指标，擅自开展城乡建设用地增减挂钩试点或扩大试点范围，擅自扩大挂钩周转指标规模。结果拆了房的地不复垦为耕地，转为建设用地又没有增减挂钩指标或审批，一切擅自而为，这种行为表面上看是在统筹城乡发展，其实质却在借改造和发展之名与农民争利。

（二）片面追求土地财政，违背农民意愿强拆强建、大肆圈占农村集体土地

中央多次强调，开展农村土地整治，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位。同时特别强调，要充分尊重农民意愿，涉及村庄撤并等方面的土地整治，必须由农村集体经济组织和农户自主决定，不得强拆强建。严禁违法调整、收回和强迫流转农民承包地。坚决防止违背农民意愿搞大拆大建、盲目建高楼等现象。可是由于土地财政是地方政府重要的财政来源，为了通过“城乡建设用地增减挂钩”来争取尽量多的建设用地，在农村土地整治过程中出现了许多违背程序和政策的强拆强建现象，结果导致大量的农村集体土地被圈占，有些干部甚至从中牟利，损农民之本来填自己的口袋。这不仅和国家制定这一政策的初衷是相违背的，而且严重的损害了这一 政策应有的社会效应，增加了社会的不稳定因素。

四、农村土地整治中损害农民权益的原因探析

（一）土地利益的驱动

我国在推进城镇化的进程中城市建设需要的建设土地不断增加，而确保18亿亩耕地的红线又不能突破，因此造成建设用地紧缺，土地出让的价格也随之飙升。目前在地方和中央财政不能直接接轨的情况下，土地财政就成为地方政府财 政收入的支柱性来源之一。领导干部对于征地圈地乐此不疲，有的甚至提出“ 没有拆迁就没有新农村、没有拆迁就没有城市化、没有整治就没有新农村、没有整治就没有规模农业”的响亮口号。究其原因主要是因为，一方面，强制迁村并居、把农民集中到一起居住和生活，很容易产生视觉上的美感，形成新农村建设上的政绩；另一方面，一旦将村庄合并、将农民合并居住，就可以用腾出来的宅基地换建设用地指标，对急需大量建设用地的地方政府来说，无疑非常有诱惑力，而后者更是开展迁村并居最主要的动力。

（二）部分领导干部法治观念淡薄，漠视农民权利保护的刚性底线

农村土地整治或者拆迁的实质是一种建立在承认农民享有土地权利的基础上的利益分配过程，其目的在于增进土地资源配置的效率。也就是说，在土地整治后，绝对不能出现导致农民土地权益减损的后果，而这也正是评价农村土地政 策公平与否的起点。任何政策的制定和执行都必须在法治的框架下进行，也只有满足这个条件，政策的执行结果才具有适法性。同样农村土地改革政策的推行也需要制度上的破旧立新,需要法律的保驾护航。可是，有些领导干部置法律政策 的严肃性于不顾，肆意的扩大土地整治的范围，增加城乡建设用地增减挂钩的规模，采用非法的程序强拆强建，究其根本的原因在于这些领导干部官本位思想严重，法治观念淡薄，不能认识到不能基于任何借口去践踏法治的底线。

（三）责任机制不健全

没有约束的权力最终的结果都是被滥用。土地整治过程中执法者的权力同样有被乱用的可能，而且实际中有的地方已经被严重的滥用了。之所以会出现这种现象一方面就是前面所说的官本位思想的作怪，政绩的巨大压力等；另一方面就是相关责任机制的不健全，这就使得领导干部明知这样做是和政策相违背的，但是这么做了也不会有什么问题，那么在权衡各种利益时农民利益往往成为被牺牲的对象。因此，在某种程度上责任机制的欠缺以及不健全就无形中助推了领导干部滥用土地整治权利的勇气，加剧了政策应然效应和实然效应之间的差距，而这两者之间的差距就是农民利益的损失。

五、土地整治中加强农民权益保护的措施分析

（一）树立正确的政绩观

科学推进土地整治工作要认识到政府的核心职能是促进经济和社会的发展，提高人民的生活水平，为此要树立正确的政绩观和发展观，尊重科学的发展规律，始终把民生放在首位。同时我们的政府也应把坚持以人为本，贯彻落实科学发展观，切实保障农民的基本利益，落实和树立民本思想，一方面改革农村经济发展方式，加快经济发展，同时规范农村土地资源的使用，尊重农民意愿，科学决策，因地制宜。完善农村土地资源的使用，除了我们政府自身意识的提高，树立正确的科学发展观外，同样也需要全社会的监督，完善问责制，严肃追究有关地方政府负责人及相关人员的责任。而对于部分农村非法转让、出租土地，直接或是变相出卖土地的现象，我们政府有关部门要制定和完善农村土地制度规范等方面的法律法规体系，加大政府的支持与保护力度，对于农村私下违法交易等更应该加大整治力度，建立有效的管理制度。

（二）对领导干部进行法治教育，提高依法执政的自觉性与主动性

要加强领导干部的法治意识的宣传和教育，让包括地方政府在内的各个主体能够清楚地认识到农民权利保护的刚性底线而遵守法律，能够清楚地认识到法律的权威而敬畏法律，以便能够清楚地认识到法治之于土地整治的意义而发自内心地尊重法律、尊重农民土地权利。在这里，我们要特别强调对法律与农民权利的尊重意识，要使政府部门从被动遵守、抽象敬畏的最低标准提升到主动尊重。如果各地政府能够发自内心地尊重农村土地法律制度，那么就会真正地把农民当 作权利主体看待，就会给农民以具体的权利、实在的利益，就会出台一些保障农民土地权利的具体规则，而不仅仅是提出一些抽象口号。只有地方政府把农民当作统筹城乡发展的权利主体看，那么土地整治政策才会真正落脚于农村与农民 发展。

（三）完善决策机制，提高农民参与度，切实保障农民的需求和利益

农民是土地整治过程中的主要的受众群体，也是利益受影响最直接的群体。为此需要保障农民事前的知情权、决策的参与权以及事后的救济权，只有这样才能真正的体现决策的透明度和公允度，同时也能增加监督力度。具体措施为在做出决策之前决策机关要履行对受影响农民的告知义务，使农民能够有充足的时间评估决策实施对其可能造成的影响，以便决定在决策制定过程中应秉持的立场。在决策的过程中要提高农民的参与度，为农民提供表达意见的顺畅途径，而且要明确规定，农民的意见是决策时必须要考虑的因素，从而提升农民在决策时的影响力。在决策的执行过程中赋予农民必要的监督权，同时对那些有损农民利益的土地整治行为，要为农民提供诉求渠道，赋予农民应有的救济权利。只有这样农民的需求和利益才能得到真正的保障，同时也能增加农民对于政策的拥护程度，减少政策执行过程中遇到的阻力，提高执行的效率。

参考文献：

土地整治措施 篇3

【关键词】:新农村建设 土地综合整治 土地勘测

中图分类号:F21 文献标识码: A 文章编号:1003-8809(2010)-06-0004-02

新农村土地综合整治是一项综合性的工作,它不但包括传统的土地整理,更包括了旧居民点的改造和新农村聚居点的建设、以及农村其他基础设施的建设、农村产业发展等多方面的内容。土地勘测既要全面反映整个项目区的基本地形地貌地物,更要有重点地反映新农村建设需要的其他基础内容。本文在分析新农村土地综合整治需要达到的目的和建设内容的基础上,有针对性地提出土地勘测的内容和技术方法,以便更好地为新农村建设服务。

一、新农村土地综合整治的目标和内容

(一)需要达到的目标

“十一五”规划明确提出社会主义新农村建设的目标是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。实施新农村土地综合整治,最直接的目标有以下三点:第一是改善农民居住环境,第二是改善农村的基础设施,第三是增加农民的收入。

(二)工作内容

实施新农村土地综合整治,要经历三个阶段:可研及设计阶段、项目实施阶段、验收及利用阶段。

可研及设计阶段,在收集项目区地质地貌地形地物等资料、社会经济资料、各类规划等资料的基础上,通过分析与评价,弄清土地权属、数量、适宜性及利用方向,进行项目规划设计。

项目实施阶段,首先进行详细的、操作性强的工程施工设计,然后按设计施工。工程内容一般包括土地平整工程、道路工程、农田水利工程、建新区改造、拆旧区整治、绿化等其他工程。

在项目验收及使用阶段,要展示全部成果,包括项目区实地工程的展示、图件文字数据资料的展示以及其他资料的展示,验收合格后各类工程移交使用,以实现最大效益。

二、新农村土地综合整治土地勘测的内容

由于土地勘测工作贯穿于土地综合整治的全过程,不同于平常所指的地形测量,因此土地综合整治项目的土地勘测工作比地形测量工作更细致、更具体,同时更讲究方法,它直接关系到工程项目概(预)算的准确性,在科学决策、节约投资、规范工程行为等方面有着不可低估的作用。

(1)在项目可研及设计阶段,土地勘测要提供最基础、最原始的地质地貌地形地物资料,为正确决策提供最基本的保证。 为有利于将来整治后土地重新确权定界工作的顺利进行,要求在项目前期进行详细的地籍测量,为土地登记、土地统计提供准确的权属界线和各种地类界线(包括地块界)的平面位置和面积。这就要求在土地利用现状调查成果的基础上,进行一次详细的地籍调查和地籍土地勘测,必须让土地所有者和土地使用者及四邻参加,取得他们的确认、签字,以免日后产生纠纷。

要对项目区地形地貌,旧村复垦、旧城改造涉及的搬迁人口以及损失评估,旧城镇的地下管线、道路等农业基础设施、林地、坟墓的分布等方面的信息以及土地综合整治中涉及的一些破碎地形地貌的进行详细准确的调查,形成详细数据描述。

为便于分析项目区产业发展情况,应要求调查清楚耕地地质土壤及种植作物种类等属性。

(2)项目实施阶段。施工单位只要根据专业土地勘测单位提供的前期测量成果及设置的专门控制点(界)石和通过审批的设计方案进行施工测控即可,对测量的专业技术要求并不很高,除施工过程中牵扯到较复杂的如沉降、变形观测等有时需要专业队伍施测外,不用另行实施土地勘测。

(3)项目验收及使用阶段。这一阶段的土地勘测数据要反映工程项目的成果,包括实施的工程、地块地形地类的变化尤其是耕地数量的变化、竣工后权属划分界限等。其测量成果一般就作为工程项目及各管理部门的存档及管理资料,较中期而言,必须达到较高的测量精度,有着较全面的内容要求。

三、新农村土地综合整治土地勘测的技术要点

为了满设计方案的制定、设计概预算的准确编制并对项目的方案的经济性进行分析比较。新农村土地综合整治土地勘测应注意以下技术要点:

(一)合理确定测图比例尺。起伏变化少、地势较平坦地区的土地综合整治项目一般要求1:2000即可符合各方要求;而起伏变化多、地貌破碎、通视困难的区域应该达到1:1000或1:500。

(二)详细测量关键点。为了追求精度,土地综合整治中的土地勘测往往采取画密网格的方式,主要是测量关键点,关键点指的是高程趋势的变化点,如坡顶、边坎边。旧村复垦中的测量关键点尤为重要。

(三)坎上坎下均测。为了土方计算的准确性以及为以后的设计及预算提供准确的数据,要对各种土坎要细分,注明坎顶、坎脚线的位置和标高,特别对于缓坡坎,注明坎顶线与坎底线的位置和标高。

(四)细部测量详细注明。土地综合整治中的细部测量应相对详细,这在旧村复垦、旧城镇改造中显得非常重要,具体表现有以下几点:1、为方便以后拆迁、征地补偿费的计算准确,需记录树木包括果树的种类、年龄,坟穴、房屋的位置与面积、建筑密度、人口密度、容积率等;2、准确记录水塔、管线的长度及使用年限;3、特别是对学校、庙宇及旧村委会等要作详细记录,这有利于以后的设计方案的选择;4、耕地土壤、水文、作物等内容详细注明。

(五)合理布设高程网点、埋设足够标石。平坦地区一般可以60米为网格施测,地貌破碎、地形变化复杂地区施测高程点网格间距不能大于40米。测区应埋设足够的标石,注记高程和坐标,以利进行工程施工控制。

(六)充分利用数字化和信息技术。利用先进软件、全野外数字化测量系统和机助成图系统等进行实地数据采集和进行必要的现场属性调查数据、更新测量、更新资料,基础信息的现势性和可用性将会大大提高。利用飞速发展的空间信息技术、空间虚拟模型显示技术,从土地勘测成果中同时可获得地物的位置、方向、坐标、高程、面积、形状及其他属性等数据,使信息的检索与应用更加方便、快捷。

(七)搭建统一平台,统一成图规范标准,提高信息资源的共享水平,提供公益性、基础性、权威性和准确性的公共地理空间信息平台和信息服务环境,为相关应用部门提供准确及时的用于决策支持的基础信息,将会使各部门、各行业的专题数据更加快捷、直观、准确地呈现给使用者、决策者,以利科学化决策,保障工程项目目标的实现。

四、土地勘测成果要求

为了满足新农村土地综合整治的规划设计和工程实施以及竣工验收等方面的需求,土地勘测主要应提供以下成果:

(一)1:2000地形图测量成果

按照国家测绘标准和规范要求进行实测的1:2000地形图,这是土地综合整治的基础图件,是项目区做好田、水、路、林、村规划设计的依据;是勘测定界的工作底图。在此基础上测量量算各类土地面积,完成勘测定界工作。除了按1:2000地形图测量规范进行测量外,还应满足土地综合整治勘测定界的基本要求,以自然村(行政村)为基本单位,对以下内容进行勘测: 1、项目区的总面积及界址点的坐标和高程;项目区含边界线外侧面约100米的地形图;2、自然村现有耕地面积按宗地面积对现有耕地的类别分别进行测量、归类,在图上标注详细信息; 3、测量现有居民点及工矿用地及周围的竹林盘地面积;林地、园地的面积;4、现有沟、渠、塘及水库的测量,含达到一米以上的沟渠均要测量上图;重点加密拟规划 建设的沟和渠沿线的高程点,以达到计算工程量方的需求;5、现有国道、省道和县道以及村道、社道、田间道、生产道的测量,含达到一米以上的路 均要测量上图;重点加密拟增加和改建道路的沿线两侧高程点,达到计算工程量方的需求;6、加密拟土地平整区域(含坡改梯)的高程点,达到计算工程量方的需求。

(二) 1:2000勘测定界图

勘测定界测量依据《四川省勘测定界技术要则》;《土地利用现状调查技术规程》;《全国土地利用现状分类》(过渡时期适用)。在1:2000地形图测量的基础上,利用原有的控制网和控制点成果。以自然村(行政村)为基本单位,对各类土地的面积进行测量、调绘和勘测定界,通过室内作业把野外测量的数据数字化、计算处理,获取到每个图斑面积,形成该项目区土地利用现状分类表(三大类过渡期)和各类土地宗地面积分类汇总表、碎步图斑面积分类表。分村编号,标注在图上,最终在1:2000地形图基础上完成勘测定界图和勘测定界报告书。

(三) 1:2000工程竣工图

工程竣工测量土地整理项目区的所有工程完工后要进行的测量工作。在对项目区进行田、水、路、林、村的综合治理基础上,对每一项竣工工程进行的野外测量,经过室内作业,把野外的测量数据经计算机处理形成竣工数据,并分类标注在1:2000地形图上形成工程竣工图。 并以此检核规划图的规划设计,为竣工验收提供准确的成果资料和图件。竣工图中应包含项目区简介、土地利用现状与整理对照表、主要界址点坐标表等内容。

参考文献:

[1]测绘如何在土地整理中发挥作用. 资源网2010.02.05

[2]成都市土地开发整理测量技术规程

作者简介:

土地整治措施 篇4

一、土地整治在现有农村土地管理中面临的问题

(一) 土地登记多头管理, 土地确权进程缓慢

现行的登记制度分散且不完善, 宅基地使用权、土地承包经营权、林权等从属于国土、农业、林业等不同的部门登记。土地在流转程序、流转手段、流转档案管理等方面缺乏统一规定。土地整治过程中土地产权的空间布局将发生一定的变化, 但在大多数农村地区还尚未完全确权登记, 农村未在册、未承包的土地大量存在, 不利于土地整治中土地承包经营权分配和宅基地使用权的重新调整。

(二) 土地流转市场有待建设, 土地流转价格体系不完整

通过土地整治, 农地的规模化经营、村庄建设用地的节约集约利用促进了农地承包经营权及农村建设用地的大范围流转, 但目前并未建立土地流转水平较高、规范化的农村土地市场。首先, 没有明确的市场主体和客体, 市场准入资格模糊不清。农村土地流转以政府管理为主, 农民无法成为流转的主体。由于受到政策法规的限制, 土地流转局限在村集体经济组织内部的流转, 城市进入障碍较多。其次, 土地流转程序不规范, 土地流转规模较小。相当一部分农民流转土地没有遵循一定的程序和履行必要的手续, 土地流转任意性较大。农民对于土地权利交易的信息较为闭塞, 土地流转较为分散, 难以集中形成规模。再次, 未建立起完善的土地流转价格体系, 缺乏必要的交易中介机构。由于土地承包权的商品性不明确, 缺乏历史价格, 同时由于我国农地集体所有, 不能借鉴国外土地价格, 所以造成土地流转价格比较低, 流转得不到较高的收入。

(三) 收益分配不尽合理, 缺乏配套的社会保障体系

土地整治所获得的剩余收益分配往往是政府通过农村基层社会的政治运转带来利益分配机制的倒置。由政府主导的宅基地置换中, 地方政府、农户追求利润最大化的过程是地方政府占用农民宅基地、获取大量城市和工业建设用地, 赚取巨额土地出让收益的过程。农民被上楼或放弃宅基地到城镇生活, 无形中增加了农民的生活成本, 同时城乡户籍制度的分割阻碍了农民对城市就业机会和保障福利的享有。对于农地整理的规模化经营而言, 无法保障转出土地承包经营权的农民从土地之外获得稳定的收入, 能应对诸如年老、生病、失业、贫困等风险。

(四) 程序上政府主导为主, 公众参与不足

首先, 表现在项目的申报和审批上, 土地整治作为一项惠民工程, 理应首先让农民了解认识并积极主动的争取项目, 但实际上主要由地方政府申报项目, 决定实施范围。其次, 在土地整治的规划上, 规划编制和实施过程在制度设计上应是参与规划主体间不断协商的过程, 但是以政府意志和规划专家思想为主导整治规划往往忽略了公众参与的必要性, 公众参与土地整治规划信息不畅、参与环节少, 从而出现规划的设计和农民的生活实际脱节的现象。再次, 在工程施工上, 主要有专业监理人员和国土部门的质检人员, 而直接利益相关者农民, 却没有最终表决权, 造成工程随意性较大、后期维护无人管理的现象。

二、农村土地管理改革的建议

(一) 规范农村土地权属管理, 推进农村确权登记进程

1、调解土地权属纠纷, 尽快明晰产权。

为促进农村稳定, 权属纠纷的解决首先以调解为主。由当事人双方自行和解、第三人或者村委会主持调解。加强村委会、村民小组调解组织建设, 必要时建立相应的规章制度, 确保权属调整的规范性和公平性。调解无法处理的提请乡镇土地管理部门解决, 经反复调解仍未向仲裁组织机构申请仲裁, 由县农业、林业、司法、国土、信访等部门成立农村土地权属纠纷仲裁组织机构, 在乡镇处理意见的基础上依法裁定。土地纠纷当事人也可直接向人民法院提起诉讼。为防止土地纠纷的再发生, 各级权属纠纷调解组织需制定相应的工作预案, 发生权属纠纷的当时人在纠纷处理后及时登记, 签署权属调解协议。

2、统一土地登记机构, 土地权属登记规范化。

各县村需建立专门的登记机构或由土地管理部门负责, 对土地整治项目区耕地、园地、林地等的土地所有权、使用权、承包经营权等进行统一登记, 统一接受农村承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权的申报受理工作, 在登记过程中要求复核进行登记的土地使用权的地块大小、四至、利用情况及土地权属等情况, 加强对土地产权登记中的登记收件、勘测绘图、申报资料初审等环节的管理, 同时建立土地登记档案信息管理, 逐步形成土地权属查询资源数据库, 提高土地登记的公示效力。土地权属调整的过程中按照规划进行及时的确权、登记和颁证, 重新签订承包合同, 并及时注销原有宅基地使用权证和房屋所有权证。

(二) 培育农村土地流转市场, 完善土地价格形成机制

1、规范农村土地流转市场, 确定市场准入范围。

首先由土地整治规划确定具有流转资格的农户提出流转申请, 县乡人民政府或土地管理部门办理流转审批, 制定并公布流转缴纳有关税费明细, 流转双方必须签订协议或合同明确权利义务、办理产权登记, 由县人民政府发放土地使用权证书等。对于农村土地使用权市场准入资格的确定, 以不改变土地整治规划确定的土地用途为依据, 以产权明晰并办理登记手续为前提, 允许各种组织、企业和个人通过农村土地使用权流转, 从事农业规模经营;允许各种金融资本、工商资本和民间资本参与农村土地使用权流转。但对土地交易的需求方特别是非直接服务于农业的企业在交易规模、经营投入等方面设置限制。

2、建立土地流转中介组织, 制定农村土地流转参考价格。

农村土地市场化流转离不开中介组织, 建立规范有序的中介组织有利于市场型土地流转模式的培育和发展。一是建立土地流转的交易组织机构。必须建立起统一的信息服务网络, 无论是社会机构还是政府相关机构成立的中介组织, 其交易信息须输入到一站式的信息服务平台进行管理, 以免土地交易的重复。二是建立土地价值评估机构。从市到县建立一套农村土地地价评估体系, 对土地权益进行合理估价, 定期公布农村土地流转的参考价格, 为集体农地使用权、集体建设用地使用权等入市提供符合法律法规的流转价格。三是建立农村土地融资机构。土地的集中经营和建设用地复垦需要大量的资金, 农民作为低收入者难以从金融市场获得贷款, 需要加大土地承包经营权的抵押贷款力度, 允许农民将宅基地或宅基地复垦后的指标作为抵押物, 确保在土地流转中具有足够的资金来源。

(三) 建立合理的收益分配机制, 健全农村社会保障体系

1、推进市场化的配置方式, 合理使用政府土地收益金。

土地整治中对于宅基地复垦后的建设用地指标所有权可以赋予农民, 农民享有排他性的收益物权, 可以将指标在农村土地市场上进行交易, 政府作为指标交易的辅助管理者, 对交易双方进行审核、对指标进行验收, 由政府单位收取相应的交易税费, 并公布收取费用的标准。同时为促进农村公共基础设施的建设及农业的发展, 在明确指标交易的收益后, 按一定的比例建立农民土地收益基金, 主要用于耕地质量建设、农村基础设施、失地农民自身的社会保障。各级政府审计机关对土地收益分配的监督、检查, 并定期向社会公布政府土地收益金的收入支出明细, 保证政府资金专款专用。

2、土地流转参与社会保障, 拓宽失地农民就业渠道。

建立农村社会保障体系需要解决的关键问题是社会保障资金的来源, 在土地整治过程中可以利用土地流转的价值收益为农村社会保障建设积累资金。对于将一定期限的土地承包经营权以入股的形式加入到农业生产公司、农业合作社等组织的农民, 由这些组织拿出一部分经营收益充实到农民个人养老金账户;对于放弃土地耕作权的农民, 由村集体向承包方收取租金, 土地租金除用于农民基本的生活补贴以外剩余部分注入农村社会保障资金。对于农村建设用地的流转主要利用地方财政土地收益作为缴纳新型农村社会养老保险费用, 或为农民工加入城镇社会保险给予一定的资金补助。

除了建立失地农民的社会保障体系外, 还需增强失地农民的谋生能力, 使他们逐渐向二、三产业转移, 才能实现土地的有效流转。通过建立就业培训、教育培训和再就业创新机制, 提高农民的就业技能, 同时成立创业服务中心机构及就业信息服务网络, 拓宽农民的就业渠道, 保障农民充分就业。

(四) 建立公众参与制度, 扩大群众参与范围

1、确保群众有充分的知情权, 提高公众参与的积极性。

政府官员不能只将公众参与作为获得政府“合法性”的手段而走形式主义, 而是要走出“公众参与与提高政府行政绩效、减少管理成本相对立”的误区, 把公众参与视为政府职能部门的一种责任和义务。政府职能部门应充分利用电视、报纸、广播、政务公示栏等各种宣传途径和信息公开渠道, 使群众充分认识土地整治, 从申报、立项、实施、验收各阶段准备做什么、如何做, 保障农民有充分的知情权。要使群众充分参与到土地整治上来, 让项目所在地群众全程参与、全面谋划, 必须提高公众参与意识变政府倡导下的参与为公众的自觉行动。

2、健全公众参与的程序性制度、建立公众参与的法律保障。

在土地整治程序的各个阶段设置公众参与的环节, 建立公众参与的公示制度、听证制度、政府回应制度。为确保公众对政府决策信息掌握的全面性、利益表达的有效性, 可以成立公众参与组织, 通过组织性参与克服个体参与表达无力的缺陷和不足;通过开展民意调查、建立公众参与网络信息传递平台, 拓宽公众参与的渠道。制度的有效实施必须要有法律的保障, 应在土地管理法、国土资源听证规定、城乡规划法等法律法规的基础上, 对公众参与的程序、权力和方式等制订详细规定, 进一步完善公众参与的相关立法, 为公众参与提供具体、可操作的程序性规定。

三、结束语

土地整治应该在明晰农村土地产权、规范土地流转、合理进行收益分配的基础上合理有序地推进, 时时以农民权益为重, 发挥富有创意、创见、创新、创造精神的农民群众的积极性。土地整治中除本文所提到的问题外, 还面临着农村耕地保护、宅基地管理、土地征收、土地开发等土地管理问题, 需要在实践中不断地探索总结, 不断完善农村土地管理制度、法律的建设, 才能有效地带动农村的发展。

摘要：农村土地整治近年成为解决三农问题的重要抓手, 文章针对在土地整治现有的农村土地管理中所面临的土地产权不清晰、土地流转市场不规范、土地收益分配不合理、公众参与不足等问题提出了相应的对策建议。

关键词：土地整治,农村土地管理,建议

参考文献

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[2]、伍振军, 张云华, 孔祥智.宅基地置换增值收益分配——基于J市的案例研究[J].江汉论坛, 2009 (9) .

[3]、朱启臻, 杨汇泉, 朱健楠.“空心村”整治规划中的公众参与[J].理论探索, 2010 (4) .

土地整治 篇5

包含了土地整理、土地复垦和土地开发三项内容。给出了相关的定义：土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治，恢复利用的活动；土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。2．土地分类：土地分类(Land classification)是土地科学的基本任务和重要内容之一，也是土地资源评价、土地资产评估和土地利用规划研究的基础和前期性工作。土地分类是土地类型的划分，其理论是建立在类型学基础上。其分类单位是从区域土地个体单位所具有的相似属性中归纳出来的，具有抽象性和概括性。单位级别愈低，分类标志的共同性或相似性则愈多，级别愈高则共同性愈少。

对土地进行分类研究，不仅能够正确认识土地数量、质量和空间分布状况，指出改良与利用的方向及途径，而且有助于扩大土地科学理论的应用范围，使其理论体系更趋完善。土地分类的分歧

国内外有关学者，对于土地分类问题还持有不同的观点，在方法论方面存在着一定的分歧。在分类系统的建立上，由于应用目的不同，形成了不同的分类系统。其中有代表性的有二大类:一类是基于理论研究而建立的分类系统，其特点是理论性强，如土地类型分类，我们称之为基础理论分类系统或土地自然分类系统。它包括两种，一是从景观学理论角度出发，所建立的多序列分类系统；二是单系列的分类系统。另一类是基于应用而建立起来的分类系统，称之为应用性分类系统。

土地类型较多强调的是土地的自然属性，它与土地利用类型，如：耕地、林地、草地等在概念上是有区别的。1985 年中国科学院地理所主持制定了“中国1∶100 万土地类型图分类系统”，该系统是典型的系统分类，是对中国土地分类研究的一次总结，具有开创意义。它把土地类型分为3 个级别：土地纲—土地类—土地型。这一分类系统符合中国地域辽阔、自然条件复杂、土地类型多样的基本国情，便于在生产实践中掌握和应用，方法简便易行，易于操作，代表了一种讲究实用的研究方向。由于此种分类不是本文重点，所以不再叙述。

土地应用性分类系统与理论性分类系统相对应，它是从实际出发反映同特定目的关系密切的土地的社会经济属性和一定的自然属性。这种分类系统主要有三种：以土地资源类型为划分对象的土地资源类型系统；以土地利用方式为目的的土地利用现状分类系统；以城镇土地利用为目的的城镇土地分类系统等。

3.土地投资强度：投资强度，即固定资产投资额（包括厂房、设备和地价款）除以土地面积，是衡量开发区土地利用率的重要标准。投资强度、投资总额和注册资本之间是有一定联系的，其中前两者之间存在一定的逻辑关系。

4.经营性用地：经营性用地一般是指经营性项目的用地，按照现行的政策，经营性项目用地采用招标、拍卖、挂牌方式供地。经营性项目一般指商业、旅游、娱乐、金融、服务业、商品房等项目。

5．多用途地籍：以土地产权登记、课税、科学管理、利用和保护土地等多种用途为目的建立的地籍。它记载有关宗地的全部属性。

6.土地集约利用的概念及理论基础 土地集约利用的内涵分析

对土地集约利用的研究最早来源于对农地的集约利用研究,李嘉图认为,农业土地集约利用是指在一定面积土地上,集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进的技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的一种农业经营方式。笔者认为,我国农地集约利用的内涵是指在区域农地资源科学配置和结构优化的前提下,在有限的农地面积上合理增加相关生产要素投入,充分发掘农地的利用潜力,从而最大限度地提高农地利用的综合效益。城市土地集约利用的研究是从农地集约利用借鉴而来的,许多学者从不同的角度对城市土地集约利用的内涵进行了界定[1-5]。由于城市土地利用自身的特殊性,中外学者目前还没有给出明确、统一的定义和内涵解释。笔者认为,城市土地集约利用内涵应主要体现在以下几点①城市土地集约利用最本质的内涵是加强土地投入以及土地的深度利用与精细利用,即充分挖掘城市土地资源的经济供给潜力,使城市土地投入产出比和土地利用率最佳。，②城市土地集约利用的前提是城市土地布局合理和用地结构优化,即城市土地利用方式之间应高效协作,使城市健康高效发展。③城市土地集约利用追求的目标是土地利用效益的综合化,即城市土地利用在追求经济效益的同时,应体现经济、社会和生态环境效益的统一。④城市土地集约利用是一个动态的过程,即在不同的经济发展阶段,城市土地利用最佳集约度的内涵不同。⑤城市土地集约利用的指导思想是可持续发展观。⑥城市土地集约利用因土地的空间尺度和类型不同而不同,即土地集约利用具有层次性,在宏观层次上强调城市的综合效益;中观层次则强调用地功能和结构的合理性;微观层次侧重于单块土地的投入产出效益。⑦城市土地集约利用的水平衡量具有区域差异性,即不同的区域条件下,城市土地的集约利用模式也不同。土地稀缺理论是土地集约利用的现实基础 土地的稀

缺性是土地集约利用的现实基础,可以分为绝对稀缺和相对稀缺。马尔萨斯的绝对稀缺理论认为,人口增长呈指数型的加速增长,而自然资源的增长不具有指数型的加速特征,从长远看,人口的数量将超过自然土地资源的承受水平。李嘉图提出的相对稀缺理论认为,自然土地资源不存在均质性。由于土壤肥力存在级差,人们总是先利用肥力高的土地,再利用肥力次之的土地。随着需求的增加,总会有较低肥力的土地得到开发利用,不存在绝对的稀缺。李嘉图还强调,通过技术的进步,可以改良土壤,提高土地生产力。

从土地的供给上看,马尔萨斯的绝对稀缺实质上是指土地自然供给的绝对无弹性;李嘉图的相对稀缺是指土地经济供给的相对弹性。土地供给的绝对稀缺性决定了必须对土地集约利用,提高土地的使用效率;土地的相对稀缺性则提出了土地集约利用的可行性,通过增加投入,提高土地的经济供给能力,来解决土地资源的短缺问题。2.地租地价理论与区位理论是土地集约利用的内在机制(1).地租地价理论。地租和地价理论揭示了土地集约利 用的内在机制。马克思在其地租地价理论中提出级差地租的概念,并指出级差地租II是由于对土地的集约经营而产生的。阿朗素在其城市地租理论中建立了土地集约利用和土地价格之间的简单一致性模型,并指出竞价过程是将土地分配给多个竞争者的一个比较现实的方法。土地集约利用实质就是合理地配置有限的土地资源,力求获得最大的地租收入,而市场机制则是土地资源配置的根本基础。在市场经济条件下,地租地价是土地市场运行的指示器,能够

反映土地供求状态,收益水平的高低以及土地是否合理利用。土地资源的市场配置就是借助价格标杆的强力调控,来引导土地资源在各部门、各区域间的最有效分配,从而实现整体最优。

(2).区位理论。区位理论是研究特定区域内关于人类经 济活动与社会、自然等其他事物和要素间的相互内在联系和空间分布规律的理论。杜能在其区位论研究中,最先将区位与土地利用方式和集约程度联系在一起。他认为农业土地利用的合理集约度应按土地区位地租的高低即距离市场远近进行配置。此原理为后来的工业区位论、城市区位论、市场区位论等研究区位土地集约利用的分布规律打下了基础。区位理论研究的现实意义就是为土地资源的配置提供了另一种方式,即宏观政府调控机制,依据区位理论中区位土地集约利用的分布规律,在编制土地利用规划时可以对城市各种产业结构和用地类型进行合理地空间配置,优化城市布局和用地结构,以达到城市土地集约利用的目标。3.土地报酬递减规律可确定土地合理集约度

最直接研究土地合理集约度的经典理论是土地报酬递减理论。土地报酬递减规律是指在一定的技术水平下,对单位土地连续追加投入劳动、技术、资本等生产要素,追加的投入越多,获得的报酬就会随着增加,当追加的投入量超过一定的界限时,追加投入部分所获得的增加报酬就会逐步减少,从而使得土地总报酬的增加也会呈现递减的趋势。英国经济学家马歇尔认为,土地报酬递减规律所阐述的就是土地的合理投入问题,研究的是土地的合理集约度。土地集约利用就是指在土地上增加投入,以获得土地上的最高报酬。由于土地利用报酬递减规律的作用,土地利用集约度的提高是有限的。理论上,当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点,即边际收益等于边际产出时,经营者将不会追加投入,这一临界点就是土地利用的集约边界。因而在土地利用过程中,可以依据“土地报酬递减规律”,在一定社会生产力水平下,通过科学手段测定最佳的投入点,即土地利用的合理集约度。4.可持续发展理论是土地集约利用的指导思想和研究目

标 可持续发展理论的基本内涵包括:①可持续发展思想强调以发展为中心,没有发展就不存在可持续发展。②可持续发展要求“协调”。通过协调社会、经济、资源和环境之间的相互作用,使各种要素都维持良好的状态,以达到最佳的综合效益。③可持续发展要受到自然界物质基础的限制。人类的经济和社会发展不能超越资源与环境的承载能力。④可持续发展追求的是公平性发展,关键问题在于资源的分配,资源的分配在时间和空间上都应体现出一种公平关系和合理性。

根据我国土地资源和社会经济环境发展的特点,土地可持续利用就是科学合理地利用、开发、整治和保护,实现土地资源的永续利用与社会、经济、资源环境的协调发展,不断满足社会经济长期发展的需要。土地集约利用即研究土地资源配置的合理性,其目的就是在不破坏生态平衡的前提下,挖潜存量土地,提高土地的相对供给能力,保持土地价值的耐久性和其自然利用性,为区域经济可持续发展和土地资源可持续利用创造有利条件。7.土地管理中区分政府与市场的关系。

四、制度创新

1.地方政府转变发展观念。地方政府在土地市场中的主导优势地位决定了其在制度创新中具有重要的主导作用，而地方政府树立长远的、综合的和可持续发展的观念则更有利

于促进地区经济的整体发展。实际上自1984年我国农村完成家庭联产承包责任制改革后，地方政府作为制度创新的第一行动集团，在某些地区的制度创新中已经发挥了有效的主导 作用，例如，先后实行的“两田制”、“增人不增地、减人不减地和“股份合作制”，尤其是后两种制度创新更是收到了明显的制度创新绩效。因此，地方政府在土地市场中转变其发展观念将成为今后经济社会发展的必然趋势，只有关注长远目标和社会综合效益的发展观念才更适合时代的要求。

2．搞好地区协调工作，加强中央政府的统一调控能力中央政府在逐步对地方政府放权让利的同时，应在宏观角度加大统一调控力度，主要包括：淤中央政府需加强统一领导和适度下放权力；于加强上下级政府之间的协调和联系，包括处理好领导与被领导、宏观与微观、监督与被监督等关系，努力提高各级政府的行政效率；盂各级地方政府在促进协调发展的过程中，还要注意地区间资源禀赋和社会人文等差异，综合权衡，从地区差异的角度考虑协调发展的问题。

3．建立政府官员考核制度与公众参与机制。一是建立相应的政府官员考核制度。政府应转变发展观念，为规范土地市场，建立相应的政府官员考核制度是十分必要的。要改变过去 单纯以经济增长的数量指标为主的考评办法，采用综合的指标如土地资源的利用效率、经济可持续发展、失地农民的就业生活保障等，以突出对地方经济发展质量方面的考评；同时应建立短期和长期考评相结合的考核制度，以避免政府官员片面追求短期经济增长的短视行为。二是完善公众参与机制，包括：有地方政府的政策支持和完善的组织架构、不断提高公众的话语权、提高农民的组织化程度，以使其有足够能力与政府进行谈判，从而维护自身的权益。

4．建立外在的第三方约束机构。在土地市场或征地过程中，无论是政府、银行、房地产商，还是社会公众和农民，作为市场经济体制中有限理性的“经济人”，总是会从自身的经济利益出发而产生不利于社会整体发展的行为偏差。因此，建立外在的第三方约束机构，使之与土地参与者没有任何利益关系，能够保持公平公正性和监督约束有效性。8.不动产统一登记的概念及意义

不动产统一登记，是由2013年11月20日召开的国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度。由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到国土资源部一个部门。2014年6月底，出台不动产登记条例。从住房信息联网上升到不动产登记

住房信息联网一直阻力重重，住建部从2010年开始推进。但在住建部2012年6月如期完成了40个主要城市的联网目标之后，联网的扩围工作却在一定程度上陷入停滞状态。住房信息联网的技术难度其实已经不大，一些地方或部门不愿意主动配合完成联网工作，是主要的阻力。事实上，在联网工作扩围之初，住建部部长姜伟新就曾公开表示，扩围系统有相当的难度。拥有住房私有财产的业主，都不希望过分将这一财产进行暴露。而地方政府，或出于利益考虑，或是行政上的惰性原因，都以不情愿的态度来应对住房信息联网的任务。房屋是一种比较复杂的资产，从住建部层面，已经难以推进住房信息联网，所以必须以一种新的思路来推进这一工作，而新的思路不再局限于单一的房产登记，将土地、房屋、园林等统一纳入考虑，并由一个部门全盘指挥，有利于破解各自为政下的无力推进局面。国务院决定，由国土资源部负责指导监督全国土地，房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。多个部门已经强势表态要推过不动产登记

产权登记三中全会的一系列决定里，对房地产部分着墨不多，政府层面对楼市的态度已经十分明朗，中央更希望依靠市场机制来促进楼市健康发展。但推进房产税是这一思路下的一个比较明确的表态。而推进房产税，前提是有统一的不动产登记制度

出版的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本中，国家发改委主任徐绍史发表 《健全宏观调控体系》一文。徐绍史表示，要加快推进住房信息系统建设，尽快实现全国联网。推动建立信用信息交换共享机制，逐步形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的统一的信用信息共享平台，实现资源共享。

从一系列的表态来看，推进房产税已经是不容质疑的决定，而且推进速度也将加快。从短期看，房产税试点扩围可能成为楼市调控政策切入点。当前多个城市已制定并上报房产税试点方案。房产税试点可能最快在岁末年初扩围。由房产税试点带动的房地产税收制度改革，拉开房地产领域各项改革的序幕。能否平抑房价

在国务院常务会议决定，整合不动产登记职责、建立不动产统一登记制度后。许多人从这一制度上读出了“反腐”“控房价”等效果。SOHO中国董事长潘石屹在微博中表示：“这是好政策，如果实施，房价马上会跌。

统一可参考的信息，正是实行一系列楼市调控的基础，只有当各地部门间实现信息共同可参考的前提下，税务部门才能有效地依据业主的房产数量开征税收，也就是说，三中全会提出的推进房产税，其执行的前提是拥有不动产统一登记信息。

而，不动产登记的具体操作思路已经开始显现，国务院提出，要建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除”信息孤岛"。

另外，国务院提出推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。

这也是一个非常重要的点，房婶、房叔类新闻层出不穷，官员拥有多套房产的消息刺激公众的神经，只有推进不动产信息公开查询，才能有效抑制一些群体利用不正当方式获取多套房的行为。

如此一来，房产税的加速推进，与不动产统一登记后对腐败行为的抑制，有效缓解房价的不正常上涨。

建立不动产统一登记制度，其作用或许不仅有利于平抑房价，它更有利财产税的推进，依据高净值人士不动产数量，开征一定的财产税，既平抑贫富差距，同时还能为财政增加收入。9.什么是土地总登记，土地总登记要准备哪些材料？需要注意什么？

土地总登记是指在一定时间范围内对辖区内的全部土地或者特定区域内的土地进行的全部登记。

土地总登记有以下特点：

一是阶段性。土地总登记有期限，持续一段时间后即结束。

二是区域性。行政辖区内的全部土地或者特定区域内的土地进行全面登记。三是集中性。土地总登记是在一定范围和时间内有计划、有组织统一进行的。四是社会公开性。土地总登记要实行通告和公告。

一、登记准备与通告

二、登记申请与地藉调查

三、权属审核与公告

四、注册登记与颁发证书

土地总登记是一种针对辖区内所有不动产，在一个确定的时点进行的一种普遍性的登记。总登记的特点是不动产权利人在拥有或使用不动产期间，无论是否发生过变更，都必须按照登记机关的要求，在确定的时点，通过一定法定程序，在统一的簿册上进行注册登记。土地总登记：需要进行土地总登记的情形主要有两种：一是从未进行过土地登记的地区；二是原有登记需要全面更新。

土地总登记具有三个特点：第一，阶段性。土地总登记有期限，持续一段时间后即告结束。第二，区域性。土地总登记作业区一般是一个行政辖区，它通常是一个县或市。第三，集中性。土地总登记是在一定范围和规定时间内有计划统一进行的。

总登记程序一般包括：登记准备、登记通告、登记申请、地籍调查、权属审核、权利公告、注册登记与颁发书状。

土地总登记

土地总登记的程序有三个特殊性：一是增加了准备工作。这是因为土地总登记是在一定的时间内对一定区域的土地进行的集中、普遍的总的登记，工作量大、时间集中，准备工作显得特别重要，故在土地总登记中，把准备工作作为一项突出的重要内容，列为土地总登记工作程序的第一步。二是增加了通告。土地总登记的申请事先要由市、县人民政府发布通告。三是增加了公告。权属审核的结果要进行公告。因此，总登记程序一般包括：登记准备、登记通告、登记申请、地籍调查、权属审核、权利公告、注册登记与颁发书状。

一、登记准备与通告

1、登记准备工作

织准备。土地登记领导小组由政府领导及有关部门（如国土资源、公安、司法、财税、农林、民政等）领导组成。

行政准备。①研究制定土地总登记工作计划。②划分土地登记区。③落实土地总登记工作经费。④购买必要的仪器设备和办公用品等。⑤准备土地总登记工作中需要使用的宣传材料、通告、表、书、单、卡、册、簿、公告、土地证书等。

技术准备。①依据国家有关法律、政策、规定，结合本地实际情况，制定适合本地区的土地所有权、使用权的确权规定和土地总登记实施细则。②收集资料。③宣传培训。

一、登记准备与通告

2、登记通告

通告是政府让社会知晓进行土地登记的一种行政措施。它的作用在于让登记义务人知道在何时、何地向哪一个机关申请登记，申请登记时，应当履行何种义务，包括应当向登记机关提交哪些证明材料等。

一、登记准备与通告

土地登记通告的内容主要包括：①土地登记区的划分；②土地登记期限；③土地登记收件地点；④登记申请人应当提交的有关证明文件资料；⑤其他事项。

土地登记通告发布方式有：①张贴。把土地登记通告广泛张贴在整个土地登记区内，并重点在居民区和公共场所张贴。②直接送达申请人。把土地登记通告以通知单的形式直接送达土地总登记申请人。通知单除包括土地登记通告的内容外，还可以设置回执栏，通过回执，土地登记机关可以了解通知单的发送情况。③通过宣传媒介发布。为了保证土地登记通告的内容家喻户晓，土地登记通告可以采用多种形式并重的方法。

二、登记申请与地藉调查

土地登记申请是土地权利人，按通告规定的申请期限，向登记机关申请其土地产权状况并提交有关的证明文件，请求予以登记的行为。

1、土地总登记申请人

个人使用土地的，其土地登记申请人一是使用宅基地的城镇、农村居民，由其房屋产权人或房主申请土地登记；二是使用四荒拍卖土地的农村居民，由农地使用合同签订人申请土地登记。

二、登记申请与地藉调查

单位使用土地的，其土地登记申请人分别为：①企业法人单位，包括中外合资、合作、外商独资企业、股份制企业，凡是以企业法人名义取得土地使用权的，由企业法人及其法人代表申请土地登记。②机关法人、事业单位法人、社团法人以法人名义取得土地使用权的，由各法人及其法人代表申请登记。以上法人单位中，有法人资格，但不是以本法人单位名义取得土地使用权，如政府机关、妇联、科协等单位，以政府名义取得的土地使用权的，应由原取得土地使用权的法人及其法人代表申请土地登记。③联营单位是指不同所有制性质的企业之间或企业、事业单位之间共同投资组成的新的经济实体，并具备法人条件的联营企业。联营单位以单位法人及法人代表申请土地登记。联营单位联营合同中规定土地作为入股或明确土地使用权不作为联营条件的，土地行政主管部门根据实际情况，确定土地登记申请人。④私营单位指生产资料归公民私人所有，以雇佣劳动力为基础的，并已登记注册的私营独资企业、私营合作企业和私营有限责任公司。一般由私营单位代理人申请。私营单位属合作性质且土地使用权不作为合作条件的，土地行政主管部门视情况确定土地登记申请人。

二、登记申请与地藉调查

集体所有的土地，土地所有权登记申请人分别为：

①村集体所有的土地，由村属农村集体经济组织或者村民委员会及其代表申请土地登记。②村集体内有两个以上农村集体经济组织的，如过去的生产队，目前仍独立存在的，可以由各农业集体经济组织及其代表申请土地登记，也可以由村集体代办。

③乡（镇）农民集体所有的土地，应由乡（镇）集体及其法人代表申请土地登记。根据我国目前农村乡集体的组织形式，国家没有明文规定具体的乡集体组织范围、章程及组织方式，严格地讲没有反映出法人应具备的条件，但是事实上确实有乡（镇）农民集体所有的土地，全面行使着土地所有者的权利。凡属于这种情况的，乡（镇）农民集体所有的土地可以暂不进行土地登记。随着有关法律的健全，再统一解决。

二、登记申请与地藉调查

2、土地总登记申请应提交的证明文件

申请人提交的土地权属来源证明一般有以下几种：①各个时期政府土地主管部门征、拨（使）用的土地批准文件。②因买卖、交换、赠与、继承等形式取得的土地使用权或所有权的，除提交买卖、交换、赠与、继承协议书或证明外，还应提交土地使用权或所有权原始取得证明。③无任何手续，擅自占用土地的，应提交按有关规定处理后的证明文件。

由于历史等原因无法提交权属证明材料的，可以按以下办法处理：一是个人使用土地的，由四邻认可，居民委员会或村民委员会开具证明；二是单位使用土地的，由其上级主管部门开具证明。

二、登记申请与地藉调查

3、初步审查

土地登记申请人应当按规定填写《土地登记申请书》。申请书包括四方面内容：①申请人情况：申请人名称、单位法人代表姓名、住所、上级主管单位等。②申请登记的土地状况：土地坐落、土地产权性质、土地面积、土地用途、土地等级和价格等。③宗地范围界线草图（注明相邻单位名称）。④产权来源及产权证明材料。

二、登记申请与地藉调查

4、地籍调查

地籍调查是由登记机关对申请登记的土地采取实地调查、核实、测量、定界、成图等措施，查清土地的位置、产权性质、界线、面积、用途及土地权利人的有关情况，以便进行土地登记的一个重要环节。

二、登记申请与地藉调查

地籍调查分为权属调查和地籍测量两部分。

权属调查包括核实土地产权来源、认定土地产权界线、设立土地产权界标等内容。调查前，登记机关应根据登记区的划分，制作调查工作底图，并对各宗地预编地籍号。根据土地登记申请人提供的产权证明材料，查实土地产权的发生和演变过程及产权性质。确认产权界线时，应由被调查宗地产权人的法定代表人，与相邻宗地产权人的法定代表人，共同到现场指界，并在调查表上签字、盖章。确定产权界线后，需在界线的拐点等处设置界标。权属调查结束后，应绘制宗地草图，标明宗地的位置、界址点线、界址边长、相关距离等。地籍测量包括平面控制测量和细部测量两大部分。地籍平面控制测量是为了保证地籍测量成果具有统一的数学基础和测量精度，在细部测量之前，在整个调查登记区，由高级到低级，逐级建立控制网。地籍细部测量包括对土地产权界址及其他地籍要素的测量及绘制地籍图，量测宗地面积等。

三、权属审核与公告 土地登记的审核与公告，是县级以上人民政府根据登记部门的调查结果和审查意见，决定对申请登记的土地产权是否准予登记的法律程序。

1、权属审核

权属审核的依据有两个方面：法律依据和书证依据。法律依据是指国家现行的有关土地的法律、政策及行政法规。书证依据指土地登记申请人的身份证明、申请登记宗地的权属来源证明、申请登记宗地的地上物产权证明、地籍调查成果和土地定级估价成果等。

三、权属审核与公告 权属审核内容：

（1）对土地登记申请人的审核（2）对宗地自然状况的审核（3）对土地权属状况的审核

（4）审核两个阶段

审核分为初审、复审两个阶段。

初审，即审核人员按照有关规定对申请书、申请登记的项目，参照各种权属证明、调查结果逐项审核，填写审批表。

复审，即复审人员对初审意见进行复核。

三、权属审核与公告

2、权属审核结果公告（1）公告的内容

公告，是指登记机关将经权属审核认为符合登记要求的宗地信息向社会公众公布，并征询意见的行为。公告的主要内容有：土地使用者、所有者或他物权拥有者的名称、地址，拟准予登记的土地权属性质、面积、用途、坐落、地号，以及对公告提出异议方式、地点、期限和要求复查办法等。

公告的意义主要有四个方面：第一，让土地权利人及时了解其土地权利是否得到保护；第二，在规定时间内，征询利害关系人的异议；第三，对登记机关在作业中的不足，施予救济，追求登记效力的公平性；第四，保证土地登记的公信力。

三、权属审核与公告（2）权属异议处理

土地权利人和利害关系人在登记审核结果公告期限内，对公告结果有异议的，可向县（市）土地行政主管部门申请复查。

3、登记审批

公告期满后，登记部门应对公告提出的问题予以逐项复查，对无异议的应按规定报人民政府批准。在一般情况下，人民政府主要对较大问题进行把关，一般的问题不再逐项审查，依据登记部门的审核意见，签署政府的批准意见，如准予登记或暂缓登记或不予登记。

四、注册登记与颁发证书

土地注册登记和颁发证书是土地登记最后一个步骤，也是最重要的一个步骤。土地的注册登记就是把经人民政府批准登记后的土地产权及其有关内容，正式填写在土地登记卡（簿）上，使之在法律上得到确认，同时填写土地归户卡（册）和土地证书。

四、注册登记与颁发证书

土地登记卡是土地登记的主件，也是土地所有权、使用权和土地他物权的法律依据。它由土地登记卡主卡、土地登记卡续表和共用宗使用权登记卡三部分组成。其内容包括三部分：一是宗地的基本状况，如地号、图号、座落、面积、用途、权属性质以及便于查找的有关图、表、册的编号；二是土地使用者、所有者或他物权者名称、通讯地址、单位性质、主管部门；三是登记的其他内容，如他物权、变更事项、登记依据等。土地登记卡以宗地为单位填写，土地权利人独自拥有或使用一宗土地的，土地登记时在土地登记卡主卡上进行登记，登记的其他内容在土地登记卡续表上进行登记；两个以上土地权利人共同使用一宗土地的，土地登记时，宗地及土地权利状况在土地登记卡主卡上进行登记，各土地权利人的状况在共用宗地使用权登记卡上进行登记，登记的其他内容在土地登记卡续表上进行登记；土地登记卡登记的内容发生变更、注销、或他物权设定及注销的，在土地登记卡续表上进行登记，但土地登记卡主卡中地号、图号、宗地面积发生变更的，须更换土地登记主卡。

四、注册登记与颁发证书

土地注册登记是一件极为严肃的行为，一经填写，即产生法律效力，不可随意更改。土地归户卡依照土地登记卡填写，所谓归户，就是把产权人作为主项，把由其拥有或使用的土地都归到一起逐宗予以排列。填写归户卡是便于产权产籍管理。

土地权利证书也是根据土地登记卡填写的。土地证书由土地管理部门填写，县级以上人民政府颁发。土地权利证书分为三种：《国有土地使用证》、《集体土地所有权证》和《集体土地使用证》。土地他物权，登记在其所附属的土地所有权或使用权登记卡和土地证上，同时向他物权人颁发《土地他物权证明书》。

10.为什么土地利用具有经济性，简述土地利用经济性对土地布局的影响。11.地籍管理的概念与内容。（1）土地调查(Land Inventory)土地调查是以查清土地的数量、质量、分布、利用和权属状况而进行的调查。根据土地调查的内容侧重面不同，可分为土地利用现状调查、地籍调查和土地条件调查三种。（2）土地评价分等定级

（3）土地登记(Land Registration)土地登记是国家用以确认土地的所有权、使用权和他项权利，依法实行土地登记申请、土地调查、权属审核、注册登记和核发证书的一项法律措施。目前，我国依照土地法律的规定，主要开展国有土地使用权、集体土地所有权和集体土地使用权以及他项权利的土地登记。（4）土地统计（Statistics of Land Record）

土地统计是国家对土地的数量、质量、分布、利用和权属状况进行统计调查、汇总、统计分析和提供土地统计资料的制度。

民间资本进入土地整治路径 篇6

2012年6月18日，国土资源部（以下简称“国土部”）和全国工商联出台《关于进一步鼓励和引导民间资本投资国土资源领域的意见》，鼓励民间资本进入土地整治领域备受关注。这是继中央六部委密集出台文件向民间资本“开闸”后，国土资源部也开始对民间资本进入国土资源领域“松绑”。

作为“先头部队”的湖北省、陕西省、河南省、四川省等省份已经试点1年有余，而根据笔者通过盘点了解到PE、VC、基金、个人等并没有积极参与土地整治，其中民间资本参与国有建设用地的土地整治呈现大幅度下滑的趋势，而民间资本参与到农村土地整治呈现发展趋势。

资本下乡

由于调控，2012年全国土地成交均价同比增长仅7%。更糟糕的是土地“流拍”，全国20个重点城市土地流拍宗数达到217宗，其规划建筑面积1945万平方米，分别较去年同期增加30.1%和22%。

需求的减少自然会压抑供给，加上土地平整的前期成本投入大，资金周转速度慢，周期长，大量资金容易被长期占用，短期内恐难缓解资金压力，同时70%的民间企业、PE、VC等自身也面临“生死边缘”。很多民间资本、PE、VC等将钱投入电影行业、旅游行业、矿业等，远离土地整治。

而最主要的原因是国有建设用地“一二级联动”的“潜规则”早已经将民间资本挤出了土地整治领域，而是由大型国企、央企来参与。比如京投银泰子公司京投置地联合其大股东北京市基础设施投资公司（简称“京投公司”），以46.5亿元的价格中标北京市海淀区玉渊潭乡地块，溢价率22.4%，这块土地的土地整治就属于京投公司。数年前，万科集团就曾“受邀”投资15亿元参与武汉唐家墩地块的前期土地整理工程，而当地政府仅以“中介人”的身份为之服务，等到“生地”变“熟地”之后，将该地块推入招拍挂程序，最终万科携手联投再以24.6亿元拿下该地块。如此一来，当地政府几乎无成本地获得3亿多元土地出让收益，万科也以超低成本拿到了土地。

但这样的格局也让真正的民间资本离开这一领域。由于土地整治环境的日益复杂性，国有建设用地的土地整治需要大量的资金、丰富的经验，所以2012年民间资本进入国有建设用地土地整治并没有太多的动静。虽然民间资本进入国有建设用地并没有取得较大成就，但民间资本在2012年呈现资本下乡状态， 由于农业生产成本较高、农业的比较效益低下、农民进城务工增多等原因，土地抛荒在全国范围内仍普遍存在，而抛荒会危及粮食生产安全及造成社会紧缺的耕地资源闲置浪费等现象，也不利于城镇化进程的顺利展开。比如江苏省的“万顷良田建设工作”、“增减挂钩”、“削山造城”等运动中，民间资本在其中扮演着重要角色。

根据公开资料显示：民间资本占据农村土地整治已经60%，最后这些土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中。出现这样的背景主要是由于：劳动力的流动，而无土地的流动，就会使土地处于闲置状态；城镇化概念的推出；耕地指标越来越稀少，很多地区的土地无法满足现代农业发展对耕地质量、资金、技术等方面的需求。但这样的情况也造成了许多负面影响，资本要不要“下乡”，是涉及国家可持续发展的战略性问题。有的地方政府由于财政吃紧，同时为节约大量的行政成本，需要引入民间资本来进行土地整治，为当地现代农业的发展提供足够的高标准用地空间。然而，有的地方则极力占有“两化”过程中数量不菲或巨额的土地级差收益，侵占农民的根本利益，甚至使用江湖伎俩，收买和操纵村干部。诸如其类，不一而足。另外，现在个别地区出现的土地整治完即抛荒的现象也应引起重视。农村社会的血缘、地缘关系是历史形成的客观传统，到底需要不需要这么多资金， 在没能改变农民的生产方式之前，就用资本消灭传统村庄的做法去强制性地改变农民的生活方式，其长期后果现在难以估量。这是我们在研究农村土地的政治学时需要认真关注的新动向。

多元形式

多地试水农村土地产权制度改革，以土地资源入股、股份合作和抵押贷款等方式促进农业农村土地资源资本化，使农民分享到了资本参与分配的改革成果，有效地维护了农民的权益，也为夯实我国农业农村发展基础、促进城乡统筹协调发展开辟新路。

过去一年中，比较突出的有以下几种形式：一是企业下乡。 武汉将农业资源确权登记，将企业和农民手上的资源整合起来，作为产品在公共交易平台进行交易，通过各类金融市场和金融组织进行融资，以资源入股、股份合作和抵押贷款等方式，实现资源资本化。

二是企业和政府资金联合下乡。2009年，湖南省益阳市开始在沅江市草尾镇试点“土地信托流转”模式，通过“政府信托”的方式将农户分散的土地集中起来，再以合同方式流转给农业公司或大户。这种政府扮演“中间人”角色的“益阳模式”，在破解传统流转中协议松散、频繁违约等难题方面，正在写下自己的答案。

三是民间资金进行土地整治，为以后的土地流转及农业产业经营打好基础，这种方式在部分农村逐渐流行。

这些情况造成的局面是大规模流转耕地、实行专业化集约化生产、聘用“职业农民”，迅速整合产业要素，出现农村公司化发展势头。

根据公开资料显示：2011年6月到2012年6月，全国流转土地约 3500万亩，土地流转率超过了 40%，土地集中到有能力、有资金、有市场的种养大户和工商业主手中；有 50 %的农田进行了种养结构的调整，土地产出量增加了 5到 10倍，从而使土地得以发挥最佳效益。这将对农村土地格局产生重要影响。

破解难题

民间资本对于经济发展的强力助推作用已不容忽视。交通部、铁道部、卫生部、国资委、证监会、银监会六部门相继出台“新36条”实施细则，民间资本终于迎来了属于自己的政策“暖春”，但民间资本并没有融入到土地整治中。根据笔者观察了解，需要从以下几个方面做好准备：

完善民间资本进入土地整治细则。国有建设用地土地整治完全被大企业所垄断，这需要制定有关规范各种国有建设土地整治的政策法规及实施细则，还要做好一二级投资回报率的分配比例。而对于民间资本进入农村土地整治，则需要制定相关的扶持政策，使民间资本有持续的发展与盈利空间。

让土地回归到农民个体手中。目前许多民间资本借着“城镇化”概念，涌入农村大量地占用土地。不少地方农民的利益表达机制、利益调节和疏导机制、基本权利保障机制是不健全的，其宅基地、承包地等权益也被强势利益集团盯上了。他们缺乏与其展开公平竞争的能力。特别是随着真正意义上的村集体的彻底退出，农民通过私人办法来集体维权的成本颇高。这就为强势利益集团中的败德行为以及其他设租、寻租等行为提供了可乘之机。在这种情况下，一些地方的农民就可能“被自愿”地陷入其设下的圈套。正如有的论者所指出的，文化程度整体不高的农民群体，在利弊权衡方面有时缺乏远见，容易判断失误。很多农民可能会被相关部门所高调宣扬的什么入住小区、拥有城镇户口和社会保障等“眼前利益”所迷惑，被相关政府部门天花乱坠的说辞所忽悠，没有充分认识到“撤村并居”的坏处，没有思虑到失去土地之后的种种后果。一旦醒悟过来，但木已成舟，很难回到“撤村并居”之前的土地上了。

不能放弃“小农制”。要控制民间资本进入农村集体土地的比例，并且不能改变土地使用性质。任何一个国家从来没有放弃过自用的“小农制”，巴西等拉美国家由于放弃了“小农制”，让大量的资本进入农村，农村就由潜在的“火药桶”变成了“蓄水池”。我国经济之所以能够保持30年高速平稳发展，正是得益于以“耕者有其田”为主要特征的“小农制”。

虽然民间资本遇到种种困境，但还是要鼓励民间资本进入土地整治领域，从而从根本上改变土地整治的资金格局，促进经济稳健发展。

土地整治措施 篇7

关键词：土地整治,土地平整,土地流转

土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地, 通过田、水、路、林、村方面的综合整治, 增加有效耕地面积, 提高耕地质量, 改善农村生产生活条件和生态环境的活动。土地平整工程作为土地整治的基础工程, 就是为使土地具有更适合种植或者其它用途的需要而根据一定的条件、按照一定的标准所进行的土方填挖和调配的过程。土地平整工程实施后的耕地方便机械化耕作, 改善了农业生产条件, 加快农业的现代化进程。土地平整作为当前及今后土地整治工作的重点, 有着不可或缺的重要性。

贵州是我国唯一没有平原支撑的省份, 耕地破碎, 坡耕地居多, 水土流失严重, 土壤资源相对缺乏, 使得在贵州进行土地整治时实施土地平整工程的难度较大。随着贵州农村青壮劳动力向城镇转移, 从事农业生产的农村人口下降, 在贵州实施山区农业生产规模化、机械化势在必行。但对于坡耕地居多的贵州山区而言, 规模化、机械化生产实施困难, 因此, 通过土地平整提高耕地质量, 改善农业生产条件, 促进贵州现代农业发展和推进农业产业化进程就显得更加重要。

近年来, 随着土地整治项目在贵州的不断开展, 许多学者都对其展开了研究, 但关于土地平整工程的研究却很少, 因此, 进一步探索贵州土地整治项目区土地平整的研究进展并进行系统全面的分析, 对今后土地平整工程的发展有着重要的意义。

1 土地平整工程的发展历程

土地整治的渊源可以追溯到我国西周时期的井田制度, 但近代土地整治起源于19世纪末的德国, 发展至今, 欧洲的德国、俄罗斯、法国、荷兰、丹麦等国已经形成了比较健全的土地整治法制、机构、人才和实施体系。我国完整意义上的土地整治开始于民国时期, 1998年国土资源部土地整理中心的成立, 标志着土地整治作为一项全新的、系统的事业发展起来。土地平整工程作为土地整理的重要内容, 也随之不断发展。贵州的土地平整大体分为以下3个阶段:

1.1 发育阶段 (上世纪90年代以前)

大跃进期间, 在毛主席“农业学大寨”旗帜的影响下, 全国各地掀起了一场“人造平原”的热潮, 农民纷纷效仿, 平整土地, 企图用人力创造平原, 为农业发展提供便利。随着《家庭联产承包责任制》的实施, 土地经营权转移到了农民自己手中, 土地平整也由大规模的“人造平原”转化到了农民自己根据实际情况对自己经营土地的小规模平整。这一时期贵州虽然在其他地区的影响下开展了较多的土地平整工作, 但是平整的规模较小, 技术水平也很低, 加上盲目跟风的影响, 很难对农业生产造成良好的促进作用。但从长远的眼光来看还是为今后的土地平整工作提供了良好的基础。

1.2 探索阶段 (上世纪90年代~2007年)

上世纪八九十年代, 贵州掀起了坡改梯的高潮, 开展了大规模的土地平整工作。据实地调查, 1997年冬~1998年春, 全省完成坡改梯面积为7.27万hm2, 仅关岭县板贵乡一个乡在1991~1998年间就完成了约700 hm2的工程。坡改梯工程实施后, 大大增加了土壤的保水蓄水能力, 为农业的可持续发展奠定良好的基础。但由于规划设计不完善, 监督检查不严格等问题, 致使部分地区工程质量难以达到要求, 产生的效益也并不明显。

1996年《水土保持综合治理技术规范坡耕地治理技术》的出版, 为贵州的坡改梯建设提供了技术依据, 也对之后的土地平整工程提供了一定的参考。2005年11月20日, 《贵州省土地开发整理项目工程标准 (暂行) 》印发并开始实施, 对贵州土地平整工程设计了等级标准, 使土地平整工作能够有序地进行。“十五”期间, 贵州省实施1450个开发整理项目, 完成土地开发整理面积9.2万km2, 其中大部分为土地平整的内容。

可以看出, 这一时期出台的一系列的标准和政策, 为贵州土地平整工程的建设提供了法律依据和技术标准, 有效地促进了工作的开展。

1.3 发展阶段 (2008年后)

2008年贵州省为贯彻落实《关于推荐确定“基本农田整理工程技术创新联系点”的通知》, 确定了遵义县为基本农田整理技术创新联系点, 进行了一系列的土地平整工作。2012年又提出了高标准基本农田的建设项目, 旨在优化土地利用结构与布局, 增加有效耕地面积, 提高耕地质量和粮食综合生产能力。同时, 也将改善生态环境, 发挥生产、生态、景观的综合功能作为一项重要工作。2014年全年贵州省完成土地整治项目455个, 整理土地总面积2.24万hm2, 新增耕地0.76万hm2, 建成高标准基本农田13.47万hm2, 有效促进了贵州农业的发展。另外, 全省万亩大坝从47个增加到51个, 坡度6°以下耕地面积增加到了6.13万hm2, 土地平整发展迅速。

由此可见, 贵州土地平整工程已经进入了一个飞速发展的阶段, 与新农村的建设和生态环境的保护相结合, 在提高耕地质量, 改善农业生产条件, 保护生态环境中发挥了巨大作用。

2 土地平整工程的研究

2.1 土地平整方法

土地平整工程是土地整治中的重要内容, 如何更好的开展土地平整工作是我们需要解决的关键问题。针对此, 许多学者对土地平整的方法进行了研究。沈掌泉等基于数字高程模型 (digital elevation model, DEM) , 应用遗传算法进行了土地平整设计高程的确定和土方量计算。这一模型为之后的土地平整工程设计开辟了新的思路, 对高程的确定和土方量的计算方法发展有着重要意义。李益农等研究了GPS技术在农地平整测量中的应用, 这是比较早的应用3S技术在土地平整工程中, 之后GIS和RS也相继被应用到土地平整工程的设计和测量之中, 对土地平整工程的发展起到了巨大的推动作用。赵磊等就将数字地面模型 (DTM) 应用到GIS中, 将勘测数据的采集和内业的设计相结合。颜成贵为解决土地平整传统计算方法工作烦杂、精度不足的问题, 对土地平整工程量的计算提出了应用Excel和Mapinfo结合的新方法, 减少了工作量的同时提高了设计精度。之后, 黄琪等人在此基础上提出了将数字高程模型和数学规划 (mathematical programming, MP) 方法相结合来对土地平整工程进行优化, 对田块规模、田面设计高程和土方调配进行了整体研究, 提出了土地平整工程设计的全局最优解。

这些研究中虽然对土地平整工程中的田块设计、土方量计算以及土方调配等方面提出了新方法和新思路, 但对于系统的应用方面, 相关的研究较少, 往往是在实际操作过程中只能用到想到的方法, 至于这种方法是否能够解决问题, 是否还有其它更加优化的方法都不进行考虑。因此, 我们需要将不同的方法进行比较研究, 从而确定在特定的情况下采用特定的方法, 这样才能更加高效、更加准确的进行土地平整工程的设计。

2.2 土地平整施工机械

传统的土地平整施工都是由人力施工, 利用铁锹、镐头等传统的农具, 不仅消耗了大量的人力物力, 施工后的效果也不理想, 通过引入机械, 能够很好地改善这一问题。但是应用什么样的机械, 如何进行施工, 成了我们要研究的问题。

黑龙江省水土保持科学研究所的学者们提出了利用手推车修梯田。这种施工方式在坡度为6~9°的条件下, 比人工修梯田提高工效两倍, 应用这种工具适宜修筑宽田面的梯田。在机械化程度不高的情况下, 这是一种易于应用, 工效较高、质量较好的施工方法。西北水土保持生物土壤研究所的学者们提出了用机引铧式犁平整土地修梯田的方式, 利用这种方式在缓坡地上平整土地, 功效高, 费用省, 平整后的土地质量好, 而且简单易行, 便于在全国范围内推广, 对于当时的土地平整工作提供了很大的参考价值。随着科技的发展, 大型机械的应用, 推土机、铲运机和自卸翻斗车被应用到土地平整工程当中, 针对不同的区域条件, 因地制宜选择平地机械。近年来, 激光平地系统也逐渐广泛应用到土地平整的工程中。采用双重滤光技术和模糊控制算法, 配套激光发射器进行土地平整。激光技术平整土地的优点在于工作稳定, 精度高, 农田平整度改善情况分布良好, 平整后的土地能够满足畦灌要求。

由此我们可以发现, 土地平整的施工机械随着科学技术的进步越来越先进, 在减少施工投入的同时, 土地平整的精度更高, 对于农田质量改善的程度也更大, 从而对农业生产的效益有了更加巨大的作用。

2.3 土地平整参数

土地平整的目的在于减小农田坡度, 使之能够适应灌溉要求和农业机械化操作, 从而改善耕地质量, 提高农业生产效益。早期的土地平整就是为了将坡耕地变为水平耕地, 或是将坡度减小, 从而有利于农业生产, 这一时期的田面的坡度为平整的主要参数。只要坡度变小, 能够满足灌溉和机械化要求, 那么我们就认为成功地进行了土地平整。但是随着农业的发展, 对农田质量要求越来越高, 对于土地平整也不仅仅是要求坡度变化, 而是各个方面的改善。

研究表明, 土地平整施工过程中, 破坏了土壤的物理化学和生物特性, 土地平整增加了土壤的堆积密度和粘土的百分比, 但也导致土壤中的有机物、养分比例、p H值降低, 土壤微生物群落和多样性减少。这就要求我们在土地平整的过程中注意土壤性质的保护, 尽量避免破坏耕作层的土壤条件。在土地平整过程中, 我们可以对原田面表土耕作层剥离, 就近堆放加以保护遮盖, 并及时回填, 土地平整完成后, 及时对表土进行培育与改良。

随着土地平整工程的不断发展, 水土保持也渐渐成为土地平整过程中的重要内容。一些学者认为采用生物固坎技术降低耕面坡度, 同时改善土壤条件与结构, 使这类跑水、跑土、跑肥的“三跑土”变成保水、保土、保肥的“三保土”, 克服传统农业中的顺坡耕作方式, 多采用横坡耕作种植与免耕耕作方法, 最大限度的减少水土流失。

加强生物多样性管理, 保护特殊的生态系统, 保证土地的可持续发展, 保证生物的多样性以及生态平衡, 将成为土地整理的发展目标。因此, 加强生态建设和生物多样性的保护也成为土地平整中要考虑的问题。高标准基本农田的建设, 已经不仅仅再是把提高农产品产量作为唯一目标, 而是将生态发展和生物多样性保护也纳入其中, 为土地平整工程提出了新的要求。

3 贵州土地平整工程的限制因素及对策建议

3.1 贵州土地平整工程的限制因素

3.1.1 自然因素。

贵州作为典型的喀斯特山区, 水土流失和土地石漠化严重, 而且贵州高原山地居多, 素有“八山一水一分田”之说, 坡耕地是贵州耕地的主要类型, 坡度较大, 机械化操作不便, 这就对土地平整造成了很大程度的限制。独特的地形地貌, 使得大部分耕地分布零散破碎, 林地与耕地交错分布, 实施规模化土地平整的难度较大。另外, 农田中卧牛石较多, 难以清除, 为施工带来极大的不便。

3.1.2 社会经济因素。

土地整治是为了改善耕地的质量, 提高农民的收益, 但是有些时候对于利益的标准农民和政府会存在分歧。农村土地承包经营分配制度下人多地少, 农户思想相对闭塞, 发展规模化种植意识落后, 不愿打破土地权属进行田块规整, 虽然近年来农村劳动力向城镇转移趋势越来越大, 但在耕地细小破碎的山区土地承包主体基本未变, 土地权属的变化仍然会使农民产生强烈的不满, 从而对土地平整产生抵触。

另外, 耕地经土地平整后原有的界址消失, 田坎归并、削坡填坑使土地的面积发生变化。虽然土地流转的面积按平整前农户与村集体的承包经营合同中的面积计算, 但是当承包期限到期或者由于其他原因农户要收回土地时, 由于界址的消失和原来面积的变化, 会造成权属争议。土地权属的争议, 土地流转的滞后, 是限制贵州土地平整的重要因素。

3.1.3 管理和技术限制。

由于管理机制不完善, 一些项目选址过于随意, 缺乏科学性, 政府主导色彩浓重。政府将土地平整工程作为换取投资的手段, 并未考虑土地平整的必要性, 缺少公众的参与。在资金管理上存在的漏洞较多, 存在挪用拖欠的风险。有些项目没有通过统一的招标, 设计部门的专业知识不足, 加上缺乏统一的评价标准, 使得规划设计不合理, 严重影响了土地平整工程的实施。

3.2 对策建议

3.2.1 因地制宜, 采取相应方法。

受地形地貌、土壤资源条件、耕地分布等客观条件限制, 在贵州山区开展土地平整有较大的难度, 对此, 我们应遵循的最大原则就是因地制宜。在不同区域、不同的平整单元中, 综合考虑耕地规模、耕地类型、土壤条件、坡度等级、灌溉方式、农业种植结构等指标, 充分考虑当地的自然现状, 再结合分区、数字高程模型、3S技术、数学规划方法等对平整工程进行设计与建设。如在平坝耕地区域平整应按照条田模式而在坡耕地区域应按梯田模式。又如在坡度较大的地区采用分区的方法, 各分区采取半挖半填的方式进行土方调配平衡, 按坡度级别确定地块长度与宽度, 这样就能保证土地平整工程更好的实施。总之, 我们在进行土地平整时要遵循因地制宜的原则。

3.2.2 加快土地流转, 适度开展规模化平整。

在土地平整前做好土地流转的工作, 解决土地权属问题, 才能更好的开展土地平整工作, 为农民带来更大效益。可以通过协商的形式, 或是组织农技人员深入基层, 使农民了解土地流转后通过土地平整所产生的效益, 让他们自愿甚至支持土地流转工作。同时也要设立土地流转专项扶持基金, 加大投资力度, 制定若干扶持奖励办法, 使土地流转工作能够顺利开展。

3.2.3 加大对相关法律的执行力度。

针对土地平整工程中管理机制不完善的现象, 我们应依据相应的法律和制度, 对其进行纠正。同时健全监察监管机制, 使规划设计和管理等行为更具有法律效力。建立评价考核体系, 对考核不合格的项目, 按情节严重追究相关单位和个人的责任。鼓励农民参与监督, 对不满意的工程积极举报, 使问题能够及时反映并进行改正。

4 小结

土地整治措施 篇8

为规范管理土地整治项目规划设计变更,国家、河北省先后出台了一系列规范文件。从国家层面上,出台了《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法 》(国土资发〔2003〕122 号)、《关于加快国家投资土地开发整理项目工程建设和竣工验收有关工作的通知》(国土资发〔2006〕57 号);在省级层面上,出台了《河北省土地整治项目管理办法》(冀国土资发〔2014〕19 号)。虽已有规范文件的约束,但各级国土管理部门、各项目承担单位在项目实施过程中,遇到项目设计变更总会出现各种问题,本文就工作中遇到的实际问题,分析变更的类型、原因,并提出对策。

1 土地整治项目规划设计变更的类型

一是项目区受益群众意愿发生改变,与原设计有冲突,提出变更。二是施工单位根据施工过程中遇到的实际问题及施工情况的变化,或者遇到不能预见的地质条件或设计缺陷或为了加快工程施工进度,提出的变更。三是由项目承担方提出的项目变更。项目承担单位根据政策调整、发展方向变化、自然灾害等不可抗拒等因素,提出变更。四是监理单位根据施工现场的地形地貌、水文、施工材料等因素,及施工现场突发情况,提出的变更。五是设计单位为进一步完善原有设计及采用新技术新材料等,提出的设计变更[2]。

2 造成项目设计变更的原因

2.1 不可抗拒因素变更

由于土地利用规划调整、文物、国家(省)重点工程建设或其他不可抗力因素造成项目地块需要进行局部调整的变更。如最近几年高铁、南水北调、高速公路的建设都造成了个别项目局部田块的调整,甚至影响到项目的总规模、新增耕地等指标,必须通过变更才能完成计划指标。

2.2 土地开发整理项目从申报到实施时间过长

从项目申报程序较多,程序过长。根据《河北省土地整理项目管理办法》申报程序,一个总量项目县局组卷、经市局审查、论证,才可上报省厅,省厅再进行会审,论证。一个项目从申报到审批下来可达1~2 年的时间,导致的后果主要有以下几个方面:一是项目区在未动工之前项目实地已经与申报时的现状不符,导致无法按原设计施工;二是项目预算还未执行,已经遇到物价上涨等因素的影响,导致项目流标等问题出现。这样就不可避免地要进行变更。

2.3 规划设计脱离实际

目前,还有一批2006 年左右的项目发生设计变更,主要是由于当时项目是在缺乏经验、缺少符合本地实际的土地整治设计与建设标准的情况下设计,导致方案设计效果较好,但是实际落实过程中却出现了问题。设计过程着重于追求画面美观性、可视性,忽略了设计区域的实际情况,一味追求田成方块、路成行的“理想效果”,以至出现“丘陵区的路还是直线”这种违背自然规律、脱离实际的情况[3]。因此,在施工过程中,不可避免的对不符合实际的情况进行设计变更。

2.4 群众意见的多重影响

在进行设计时,当地群众或者群众代表充分参与了项目设计的全过程,从项目选址、到项目工程规划,都听取了群众意见。当地群众为成功立项,对项目设计也充分配合;但到项目实施工程中,个别群众为了私己利益,或者是群众矛盾,对施工不予配合,阻挠项目施工。

2.5 施工条件发生变化

施工条件的变化,一是地质勘探深度不足,开挖后暴露的地质条件与规划设计提供的情况不符,被迫更改设计,如机井工程,原设计时参考与项目区相近或相似的水文地质资料,并没进行物探工作,到实际施工时经常出现与设计不符的情况。二是在人们无法预测和抗拒的自然力作用下,地面、地质情况发生巨大的改变,如特大洪水、地震、灾害性地质滑动等。三是经济、社会环境等发生了改变,如战争、罢工、动乱等。四是国家政策、法令、法律和地方政府的政策、规定的变化这些施工条件的变化,都会引起规划设计变更。

3 项目规划设计变更过程中存在的问题

3.1 随意变更

个别项目承担单位不按照变更的有关文件规定的原则,随意变更。从审查的变更资料来看,普遍存在变更后设计标准降低的问题,主要是农田水利工程和道路标准降低究其主要原因是施工单位为获取更多的利益,不惜随意变更设计方案,减少工程数量,降低工程质量,导致变更后工程缩水,故意降低设计标准。

3.2 变更申请滞后,造成审查困境

为了减少项目改变后等待申报的时间,有的项目承担单位直接先进行变更后施工,等施工结束后再向有关部门提出变更申请,给变更审查工作带来了一定的困难,也不符合有关文件的要求。

3.3 变更申请材料质量较差,无从审查

各项目承担单位所提交的变更材料主要存在以下问题:一是变更理由不充分,东拼西凑;二是报卷资料不全,如缺少项目所在地村民监督小组、原设计单位、项目承担单位、施工单位或监理等单位的证明资料;三是内容不全,主要是每部分要求写的内容不全;四是数据一致性差,变更文本、预算和图件数据不一致;五是提供图件制图不规范;六是变更预算编制不合规,导致上级审查部门、专家无法进行可行性审查。

3.4 对变更内涵理解不清,申报程序不规范

《河北省土地整治管理办法 》对变更分类和批准权限有明确的规定。但各市、县国土管理部门在实际操作过程中由于对变更政策理解不透,或者寻求蒙混过关,擅自使用批准权限,经常出现“不该本级批准而批准”的现象,导致项目验收时无法验收。

4 项目规划设计变更管理的建议

4.1 严格执行相关规定

严格执行《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》《河北省土地整治项目管理办法》,规范项目管理和项目规划设计变更工作。

项目设计已经立项,必须严格执行。确实符合变更条件的,应当按照河北省土地整理复垦开发项目设计变更管理暂行办法规定执行。各级国土资源管理部门要加强项目实施日常监督检查,按规定执行项目报备制度,完善项目实施中期报告制度,发现问题,及时查处。

4.2 规范申报资料

规划设计变更申请资料是审查的基础,也是批复规划设计变更的重要依据。各市区国土资源管理部门、项目承担单位应严格按《河北省土地整治管理办法》提供变更资料要求资料翔实,佐证齐全,数据一致,图件制图规范。

4.3 加大变更申请资料的审查力度

规划设计变更影响到各有关单位的利益,处理时协调沟通的工作量非常大。对规划设计变更既要重视又要谨慎,既要避免把简单的问题复杂化,更要禁忌不计后果、草率处理。各级国土资源管理部门在审查变更设计时,一要注意时效性,及时办理变更事宜;二是要规范审查程序和审查权限要按程序报批,不能越权审查批准;三是审查时要内业与外业相结合,在深入了解实际情况的基础上,对变更方案做出科学、合理的判断,保证变更后项目能收到较好的效果。

4.4 进一步加强规划设计工作管理,提高规划设计质量

在施工后进行规划设计的变更,对工程质量的影响非常大,同时也给工程管理带来了困难。因此,要加强工程前期的规划和设计,做好科学、严谨的规划,从源头上减少更改规划设计情况。一是加强规划设计队伍的资质管理,目前参与河北省土地整治设计工作的单位不仅有本科院校、科研院所,还有企业单位。从调查看本科院校、科研院所取得的资质与土地整治设计无关,企业单位就根本没有相关资质。为从源头把关,建立土地整治管理制度实行准入制度,对设计标准不高、脱离实际、影响项目实施的应予追究责任。二是省级国土技术部门要规范规划设计工作,制订相应的项目勘测、规划设计规范和规程,让设计单位有章可循、有据可依,确保规划设计科学、切实可行。尽管河北省出台了《河北省土地开发整理工程建设标准》,但随着土地整治内涵的推广,部分内容已经不合时宜,标准必须解释修订,达到与时俱进。

4.5 加强对各市、县土地整治管理人员的培训

由于近几年各市、县土地整治管理人员变动比较频繁真正对业务熟练的少之甚少,而土地整治事业正经历一场新的革命,土地整治内涵的拓展,为这个事业带来了新的契机,但新的一些规定、要求也扑面而来。为此,必须加大市、县级土地整治管理人员的业务培养,把国家、省最新的政策、法规贯穿下去,让基层人员真正领会,才能避免土地整治项目立项、实施、验收管理上的失误,减少项目设计变更。

5 结语

随着河北省土地整治事业的拓展,整治项目数量不断增加,项目规模、投资不断扩大,尤其是随着高标准基本农田建设项目的开展,项目管理的复杂性不断增大,规划设计变更成了项目实施过程中难以避免的工作。必须逐步规范项目变更的程序和制度,提高项目规划设计变更的审查力度,使得项目的变更管理逐步走向规范化和科学化,从而促进河北省土地整治事业的健康发展[4,5]。

参考文献

[1]田玉福.国家投资土地开发整理项目规划设计变更管理初探[J].资源产业,2005,7(2):38-40.

[2]姜国勇.土地开发整理项目规划设计变更中存在的问题及其对策:以辽宁省土地开发整理项目为例[J].国土资源,2009(6):46-47.

[3]孟展.土地开发整理项目规划设计变更管理初探[J].农业开发研究,2009(1):36-38.

[4]吴次芳,费罗成,叶艳妹.土地整治发展的理论视野、理性范式和战略路径[J].经济地理,2011(10):1718-1722.

论生态型土地整治 篇9

土地整治是指采用工程、生物等措施,对田、水、路、林、村进行综合整治,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用率,改善生产、生活条件和生态环境的活动。随着我国的快速城市化进程,城市开发与建设占用了大量的土地,土地的供需矛盾日益突出,自20世纪90年代后期以来,我国土地整治工作从起步到全面推进,土地整治在促进土地资源重新配置、增加土地利用效益和土地资源的可持续利用方面发挥了重要作用。目前国内普遍开展的土地整治主要以增加耕地数量和提高耕地质量为目标,通过土地整治、未利用地的开发以及居民点的迁并来获得新增耕地面积,建设资金主要用于土方工程、水利设施和道路等。

土地整治成为补充耕地面积、实现耕地占补平衡、改善生产条件、提高土地生产力的重要途径,已被社会所认识和接受。但目前我国的土地整治项目尚停留在对农业生产基础设施的综合完善阶段,注重增加耕地面积和高标准基本农田的建设,在土地整治中没有将土地作为一种生态系统,从可持续发展的角度长期考虑,对土地整治过程中保护生态环境的重要性和必要性认识不足,过多注重短期效益。面对日益加剧的环境问题及生态退化,土地整治过程中加强生态建设,已经成为土地整治健康持续发展的迫切需求。

目前,土地整治已上升为国家层面的战略部署,按照全国土地整治规划,2015年我国将建成4亿亩高标准基本农田,2020年力争建成8亿亩高标准基本农田。为了全面推进土地整治和高标准基本农田建设工作,国土资源部发布《高标准基本农田建设标准》并于2012年7月1日起实施。该标准强调坚持数量、质量、生态并重,促进基本农田数量稳定、质量提高、景观优化、生态良好。建设目标包括五方面:一是优化土地利用结构与布局,实现集中连片,发挥规模效益;二是增加有效耕地面积,提高高标准基本农田比重;三是提高基本农田质量,完善田间基础设施,稳步提高粮食综合生产能力;四是加强生态环境建设,发挥生产、生态、景观的综合功能;五是建立保护和补偿机制,促进高标准基本农田的持续利用。

由于土地整治项目需要借助一系列生物工程措施对水、田、路、林、村进行综合整治,不可避免地会对项目区及其背景区域的水资源环境、土壤、植被等环境要素产生直接、间接、有利或有害的影响。在《高标准基本农田建设标准》中的建设目标第4条明确提到要加强生态环境建设,并且在建设内容与技术标准部分提出农田防护与生态环境保持工程,但从其规定的内容来看,只是提出要保持和改善生态条件,防止或减少污染,农田防护与生态环境保持工程应与田、路、渠、沟等有机结合,受防护的农田面积占建设区农田总面积的比例不应低于90%。而从我国实际的土地整治项目来看,大多数的项目没有把生态环境保护作为考虑的内容。从国外长期的土地整治经验来看,需要切实加强土地整治中的生态考虑、土地整治应遵循生态优先原则,整治的重点转向以土地为核心的生态保护,达到提高农地永久持续生产能力、优化农地生态结构、保护生物的多样性及生态平衡的目标。因此,研究如何在土地整治项目中,将土地平整工程、农田水利工程、道路工程和农田防护工程(生物多样性保护工程)等子工程从生态学角度和可持续发展角度综合考虑,不仅注重短期经济效益和社会效益,更注重长期的生态效益,维持乡村景观的多样性和生态过程的完整性,并将土地整治项目中相关的规划、设计、管理内容进行细化和规范化研究,对维护土地生态系统结构与功能具有重要作用。本文结合国外的经验和我国土地整治的实际,对如何将生态理念融入土地整治过程,使生态化的土地整治可操作可持续,并进行初步分析和探讨。

2 关于生态理念

要将所谓的“生态理念”融入到土地整治过程中,首先就需要对生态理念有清晰的理解。当前,在土地整治项目中,许多人把生态建设简单等同于绿化。或者认为生态就是要保护动物和植物,而如果要保护动物和植物,就需要给它们留出空间,必然减少了耕地的面积。一方面是认识的偏差,一方面是目前土地整治标准考核的原因,导致了生态理念基本停留在口头和文字上。因此,我们需要认真梳理到底什么是“生态”,什么是“生态理念”。

生态,从学术角度,到目前为止并没有一个严格意义上的定义。最早提出“生态学(ecology)”概念的德国生物学家海克尔(E.Haeckel)在其1869年所著《普通生物形态学》书中,将其定义为:“研究有机体及其周围环境——包括非生物环境和生物环境之间相互关系的科学。”所以,生态学从诞生的时候,便是一门学科,是以研究“关系”为核心的学科。从通俗角度理解,“生态”可以简单解释为“生存的状态”,也就是说在一个生态系统中,所有的动物、植物都有了良好的生存状态,该生态系统才是运转良好的,才是“生态”的。

实际上,可以毫不夸张地说,现在的时代是一个“生态”泛化的时代,生态已经成为了一个用途最广泛的词汇,“生态工业、生态农业、生态城市、生态住区、生态建筑、生态厕所、生态旅游、生态经济”等各种说法大行其道,一般认为,加上“生态”二字,就等于将环保、节能、舒适、节约、无毒无害、高效、和谐、自然等画上了等号,反正只要是生态的,就是好的。正是“生态”本身的内涵和外延的不清晰特征,导致了泛用现象。

笔者认为,生态概念的使用实际上反映了生态学这门学科的发展历程以及生态学研究中的一些规律和理论。生态学研究有机体与环境、有机体相互之间的关系,同时在生态学的发展中,经历了个体生态、种群生态、生态系统和景观生态等阶段。其中生态系统的许多理论都反映在了对“生态”一词的使用上,例如生态系统最重要的功能是物质循环和能量流动,而自然生态系统的物质循环和能量流动效率是最高的,任何一个自然生态系统都是没有“废物”的,这当然是高效、节约、环保。同时,在健康的良好运转的生态系统中,其各个组分是有机组合的,各生物组分和非生物组分是相互制约、相互影响、和谐共存的。从生态学研究内容来分析,便可以较好地理解生态理念了。简单总结,“生态理念”就是“和谐”,是要向自然生态系统学习,有机配置系统的各组分,高效利用能源和资源。那么,土地整治中的生态理念该如何理解呢?从景观生态学角度看,土地整治的过程也是项目区景观格局改变的过程,在这个过程中,项目区内原有土地资源的景观格局和原位状态将被打破,从而对项目区内土壤、植被、水文、生物甚至地形等环境要素及其生态过程产生影响。土地整治实质上就是对土地生态系统的重塑。

因此,在土地整治项目规划设计和工程实施过程中如何从生态学角度和可持续发展角度进行综合考虑,维持土地生态系统结构和功能的完整性就成为重要问题。国外较早进行土地整治的国家大多已从单纯田块归并、农田基础设施建设发展到乡村景观塑造,注重土地整治与乡村自然景观的有机融合,强调土地整治过程中的生物多样性保护。国内部分学者也注意到,以耕地数量增加为主的土地整治模式不利于项目区生态环境的保护,会对乡村自然景观产生不利影响,并尝试将景观生态学的原理与土地整治规划实践相结合,研究土地整治过程中的景观生态规划设计方法。这些研究丰富了国内土地整治理论,并对实践起到了良好的指导作用。但总体来看,目前的研究多是初步的。

土地整治项目是对项目区田、水、路、林、村进行综合布局,总体布局中综合考虑土地平整工程、农田水利工程、道路交通工程和农田防护工程(生物多样性保护工程),在这些子工程的规划设计中,除了满足工程安全性外,还要从区域景观生态学高度和土地生态系统功能角度进行规划设计,根本上转变将农田防护工程(生物多样性保护工程)视为附属工程。在项目区或更大的尺度上优先界定保护内容和对象,并将农田防护工程(生物多样性保护工程)与项目区生态环境建设联系起来,实现农田防护工程(生物多样性保护工程)与土地平整工程、农田水利工程、道路交通工程进行相互融合,提高生物多样性保护在规划总体布局中的重要性。在项目规划设计初期将生物多样性保护融入总体布局中,确保生物多样性保护的实现。这不仅要求将工程规划总体布局经济成本低和耐用时间长视为重要目的,而且要求生物多样性要受到良好的保护。其次,在总体布局中,将土地利用结构与类型的调整纳入总体布局中统筹进行设计,对项目区土地利用结构与类型的调整尽量控制在较低的比例,保持土地多年形成的微地形地貌,维持区域景观生态系统多样性和生态过程,维持生态系统的结构和功能。

3 生态理念融入土地整治的误区

要将生态理念融入土地整治项目中,也同样需要根据土地整治的项目特点进行分析,目前在土地整治项目中,对生态理念的理解存在一些误区,需要进行纠正。

3.1 生态不等于绿化

在目前的一些土地整治项目中,提高了生态建设的内容,但其实际内容大多是进行道路或者沟渠绿化,简单的将改善生态环境质量理解为种树。造成这种现象的原因,一方面是目前土地整治及高标准基本农田建设当中没有针对生态建设的相关评价指标,项目施工完成后的验收工作存在难度;另一方面是项目的设计人员对生态建设理解不深,不能较好的将生态理念体现在具体的项目规划设计当中。但同时在《高标准基本农田建设标准》中有要加强生态环境建设的内容,在这样的矛盾中,简单的道路绿化便成为了最佳选择。

3.2 生态不等于杂草丛生

在一些土地整治项目工程验收完成后,根据目前的制度安排,相关的基础设施将移交给当地进行维护管理,在经过两三年甚至更长时间后,当初工程建设时进行过硬化的道路、水渠等还基本能保持工程完工时的样子,但其他没有进行硬化的地方尤其是一些排水沟、田间道路等,便会杂草丛生。从生态学角度看,硬化和不硬化,哪个更生态呢?这就需要采用生态系统的评价指标进行评价,看这些景观和生态系统组分是否是一个生态景观中必需的,其生态功能是否能够正常的发挥。简单说,生态并不等于杂草丛生,对于施工完成后的土地整治项目,后期的生态系统管理非常重要,如果不能够连续进行生态系统管理,时间久了,所谓的生态建设必然变成了脏乱差的代名词。

3.3 生态不等于自然中心主义

生态理念和土地整治二者之间存在着清晰的界限,生态建设是从自然环境保护和生态系统角度考虑的,也就是说是以自然为中心。而土地整治是为了增加耕地面积、提升耕地质量,是以为人类服务为目标的。从理论上看,这二者确实存在矛盾,目前我国的大多数土地整治项目也没有很好的考虑生态建设的内容,而如果过多的强调生态,似乎就陷入了生态优先以自然为中心的范畴。因此,这里需要强调,生态理念和土地整治不是绝对矛盾的,土地整治也不应该单单是增加耕地面积提高耕地质量,而应该是将耕地作为一个大的生态系统,从生态系统的高度出发,将生态理念真正贯穿在土地整治的规划、设计、施工、验收、维护等全过程,其目标是实现人与自然的和谐统一,实现经济、社会和生态效益的统一。

4 基于生态理念土地整治探讨

4.1 规划设计阶段生态理念的体现

按照土地整治项目的操作流程,规划设计方案的确定将直接影响到土地整治项目的最终效果。目前,土地整治项目规划设计方案的主要设计内容包括了土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程以及农田防护与生态环境保持工程等内容。我们认为在具体规划设计中存在以下障碍:(1)项目的规划设计人员缺乏对生态理念的理解和掌握,不知道该如何将所谓的“生态”融入具体的项目方案中。(2)目前的相关规范,包括《高标准基本农田建设标准》中都没有针对生态建设提出具体的评价指标,造成规划设计人员以及方案评审专家无标准可依,于是大多数项目以简单的描述应付该内容。

实际上,不仅仅德国等欧洲发达国家有良好的经验,在我国的一些项目中也有类似成功案例,例如国土资源部土地整治中心在实施的“十一五”科技支撑计划“西部生态脆弱区保质生态型土地整治技术应用研究”和与欧盟的国际合作项目“土地整治与生物多样性保护”中,在贵州荔波和关岭土地整治项目区高度重视景观生态化设计,恢复溪、渠、塘生态系统功能,建设生态岛屿以及设置人工鸟巢,很好的保护了项目区域的生物多样性,在引水灌溉工程中,采取尊重当地文化的方式,利用水车取水;在道路工程建设中,留出生态廊道,利用本地植物进行景观和生态系统的恢复;另外还通过种植绿肥、增施有机肥等方式,提升土壤的质量和增加微生物的多样性。因此,可以看出,只要通过国土部门、投资方、设计人员等土地整治项目参与者的共同参与,在规划设计阶段,完全可以学习相关经验,增加真正的生态因素比例。

4.2 关注施工阶段的生态细节

项目规划设计方案是决定土地整治效果好坏的关键。例如在土地平整工程中,往往会涉及到表土剥离和回填,而土质较好的耕作层主要为30公分的表土,如果为了施工简便或者项目监理人员不能够严格监理,就会导致平整后的土壤质量大打折扣。根据土壤学相关研究,天然形成1厘米厚度的有机质土壤,至少需要100年以上的时间,从这个角度看,在一定程度上,土壤资源属于不可再生资源。另外在生物多样性保护、景观廊道的设置,以及提升土壤质量等方面,更多的体现在细节设计和长期的后期维护管理上。

4.3 项目验收阶段生态型土地整治的评价标准

如何将生态理念融入土地整治项目?首先要有评价标准,有了标准,参与土地整治的相关人员,包括国土部门、规划设计部门以及后期管理部门等才能够有据可依。通过梳理目前我国与土地整治、土地整治有关的法律法规、相关规范标准,关于要重视生态环境建设的内容已经有体现,但基本上属于概括性、笼统式的表述,例如生物多样性保护等,并没有具体的评价指标和具有可操作性的评价内容。这也是导致我国目前土地整治项目中生态理念没有实际深入执行的真正原因。因此,我国需要在相关的规范标准中,增加可操作性的生态评价指标。

4.4 土地整治后的生态维护

从长期来看,在规划设计阶段和施工阶段完成的土地整治项目,随着时间的推移,有一些项目的整治效果达不到最初的设计效果,对于生态建设更是如此,主要原因是后期的维护管理不到位。项目验收程序完成后,一般会移交给当地政府或者土地所在村镇进行维护管理,由于缺乏后续的检查监督,维护管理的效果就变得差别很大。

根据实际调查的情况看,在项目完成后的几年中,有些项目区的许多基础设施功能被破坏,例如灌溉沟渠的淤积、水泵等设施的损坏丢失、道路绿化树木的死亡、排水沟渠杂草丛生等。连正常的基础设施都得不到好的维护管理,更不用说生态景观的管理了。因此,在土地整治项目的相关规范中,增加后续的监督管理非常迫切。

5 结论与建议

综上,我国在土地整治项目中应该加强对生态建设的重视程度,生态理念融入土地整治是可行的,也是今后整治项目中需要重点加强的,其他国家包括我国的一些项目已有相关经验可以借鉴。另外,需要从规划设计、项目施工和后期维护等整治项目的各个环节进行细化,制定相关的导则或规范。

土地整治项目实施管理探析 篇10

关键词：土地整治,实施管理,分析

1 土地整治项目实施管理的特点

规模大、投资多、关注度高、涉及面广、政策性强、技术综合, 工程等级相对较低、地区差别较大、管理模式难以统一、外部效益显著等特点。

1.1 总体为大工程、局部为小工程

一般在一个封闭的区域环境中进行, 内部外部环境比较容易控制, 但由于是开放式施工, 涉及千家万户, 工程零散, 造成施工难度和成本加大, 工程监督管理难度加大, 容易出现不合格工程。

1.2 工程项目单项管理简单、总体管理复杂

项目单项工程规模相对较小, 工程等级低, 但各工程目标综合, 相互制约、相互协调。

1.3 涉及面多、协调任务重

工程涉及不同村镇、农户利益, 需要协调农林水电等相关行业, 不同主体利益诉求不同, 施工会时常受到干扰, 协调任务较重。

1.4 工程施工季节性强

许多工程都是开放式施工, 受天气干扰较大, 同时在农田作业区施工, 要错开农闲农忙时节, 需要合理规划工程施工计划。

2 土地整治项目实施管理中易发生的问题

2.1 可研和规划缺少综合性和科学性

部分地方没有对土地整治工作进行认真谋划, 规划思路、规划原则、规划目标不明确, 落实措施不够得力。规划综合性不强。土地整治与村庄、交通、水利、电网、林业等相关规划没有很好的衔接, “统”的功能不够;规划深度不到位, 有的规划设计与实地完全不符, 单体图、施工平面图完全不能指导施工。现实性和准确性不能满足指导项目选址和设计的要求, 有的只有片区建设规划, 没有全区域整体建设规划;规划落实不够。项目变更随意性大。

2.2 项目建设质量不高

部分工程设施、设备数量等没有完成设计任务, 以旧充新, 投机取巧;有的建成设施达不到设计要求, 工程所用材料不达标, 出现“豆腐渣”工程;建成的设施由于管护不到位出现损毁等情况, 工程未完设施就已经不能正常使用。

2.3 实施管理不规范

部分地方指挥部综合作用发挥不够好, 没有固定的人员, 职责、分工不明, 国土局一家单打独斗的情况依然存在;部分地方对设计单位、施工单位、监理单位管理缺位, 有些工作过分依赖中介机构, 没有充分履行业主职责, 进行有效管理。对施工单位缺乏有效管理。很多中标的施工单位资质等级都比较高, 但在现场的施工队伍技术水平偏低, 专业技术人员在岗较少, 进场的项目经理、五大员与投标书上承诺的不一致;对规划设计队伍约束力度不够。部分地方工程监理发挥作用不够。有的现场监理人员技术结构单一, 大多是房屋建筑方面的监理员, 没有配备懂测量、水利、道路、施工管理方面的监理员, 导致工程监理施工指导乏力;有的人员素质不高, 责任心不强, 不能独立履行监理职责。

2.4 项目实施进度缓慢

绝大多数项目存在工程进度滞后于规划设计和工期要求。一是项目安排时间不合理, 影响了实施进度;二是避让农忙季节, 加大了施工难度;三是规划设计与实际脱节, 延缓工程进度;四是物价上涨影响了工程进度。由于项目预算编制的时间与项目实施的时间间隔较长, 实施时的人、材、机价格与预算编制时发生较大变化, 影响了工程进度。五是项目由于人为因素没有及时报验。有的项目实际上已经完工, 却由于人为因素而迟迟不申报验收。有的项目报验后, 由于财政、审计等多方面原因又没有及时验收下达批复。

2.5 资金管理不规范

一是财政滞留资金。二是财务管理不规范。存在挤占、截留挪用资金、白条报账、大额现金支付、超预算支出等问题。三是会计核算不规范。四是超预算范围支出。

2.6 资料管理不规范

一是档案资料不齐全、不完整。二是档案记录前后矛盾、相互矛盾。三是档案资料管理混乱。

3 做好土地整治项目实施管理的几点措施

3.1 强化组织领导

组织领导的核心是充分发挥指挥部指挥协调效能, 这就要求指挥部充分发挥发动机和方向盘的引领带动和协调作用, 加好油、掌好舵。要使每个领导和成员单位都发挥自身潜能, 相互配合, 共同推进项目建设。各项目指挥部每周至少召开一次工作例会, 主要领导亲自参加主持会议, 听取项目进展情况, 查找存在的问题, 安排部署下阶段工作, 要把例会制度变成一种常态化管理方式, 变成指挥部相互沟通协调的联席会议, 切实推动项目建设。

3.2 规范招投标程序

招标投标活动是否坚持“三公”原则, 是否严格执行招标投标程序, 是确保项目工程质量的前提, 项目顺利实施的先决条件。一是严把“招标文件审查关”。时间延续是否合法、条件设置是否合理、公正等等。招标投标法既是实体法又是程序法, 在一个环节出现问题都有可能导致整个活动的推倒重来。二是加强开标现场指导、监督。确保程序合法、开标顺利。三是严格执行《土地整治项目标准施工招标文件》。

3.3 强化监理职责

监理工程师应以合同为准则, 合理平衡合同双方的权利和义务, 公平地分配合同双方的责任和风险。项目质量检查和检验是监理工程师的重要工作之一, 但不是唯一的。在合同执行过程中, 发包人通过监理工程师对项目质量、进度、工期和各项费用支付、变更、索赔、风险、违约和争端等进行全面的管理。通过监理工程师和争端裁决委员会共同努力, 公平公正的运用合同, 使发包人按合同规定的要求在项目竣工时得到合格的工程项目, 使承包人及时地获得合理的报酬。这才是监理工作的真正的含义, 才能保证使合同顺利实施。

3.4 加强合同管理

承发包合同是招投标结果的具体体现, 双方权利和义务以合同得以确认和受到法律保护, 因而加强合同管理, 提高合同履约率是招投标中的一个至关重要的环节。一是加强对合同签订的审查工作, 防止不平等条款和违反国家法律、法规和政策的条款出现;二是要认真搞好合同调解仲裁工作, 及时、合理解决合同争议和纠纷;三是建立合同履行情况考核制度, 监督合同双方履约到位;四是提高质量保证金, 暂押项目经理证书。为尽量避免转包、靠挂资质而中标的皮包公司的现象出现, 工程招标前可采取提高质量保证金, 中标后, 暂押项目经理证书的形式来管理施工单位。五是在项目招标文件中明确规定总监、监理人员、建造师 (项目经理) 、技术负责人的出勤率。项目经理、技术负责人、监理原则上不允许更换, 如确需更换的, 必须上报项目承担单位批准;六是严禁借规划设计变更之机有意调整工程款, 严格把好索赔关, 杜绝“低报价、高索赔”的手法承揽工程。

3.5 严格质量管控

一是要严把“原料使用关”。指挥部可以通过招投标或实际考察等方式确定产品质量好、信誉度高的水泥、石子、沙子、钢筋等主要原材料供应企业。这样既可保证原料供应, 又从源头上杜绝了暗箱操作和豆腐渣工程。二是要严把“技术处理关”。在施工过程中, 要严格按规划设计和《土地整治工程施工质量检验与评定标准》、《土地整治工程施工监理规程》有关要求进行施工。对于施工单位:按照项目有关技术标准编制施工组织方案、施工技术方案和施工进度计划, 建立健全质量保证体系。对出现质量问题或验收不合格的工程, 负责返工或返修, 直至达标。要求对于监理单位:依照法律、法规以及有关技术标准、规划设计和相关合同要求进行工程监理, 对工程投资、质量、进度和安全进行控制, 对土方开挖、路基处理、混凝土单元、道路取芯等程序按照《质量评定标准》和《监理规程》进行评定, 对隐蔽工程和变更现场要留存影像资料, 做好监理日志, 承担监理责任。对于设计单位:派驻项目区设计代表, 负责对有关设计方面的问题进行现场答疑交底, 对施工、监理方提出的问题进行图纸会审。三是要严把“质量监控关”。可以添置取芯机、回弹仪等必要的仪器设备, 加强对施工过程中的监管, 把问题解决在萌芽阶段。有条件的可以委托第三方检测机构, 不定期对已完工的道路、机井等工程进行检测并出具检测报告。这样既保证了检测结果的客观性, 又对质量建设起到了推动作用。

参考文献

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[3]河南省土地整治工程质量检验与评定标准[S].郑州:黄河水利出版社, 2012.

土地综合整治项目实施效益评价 篇11

关键字：土地整治；土地整治综合效益评价；模糊综合评价模型

中图分类号：F301.2 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.10.012

Abstract： Land consolidation is an important way to improve land use efficiency and land quality. Land consolidation benefit evaluation can ensure the good development of land consolidation， the fuzzy comprehensive evaluation model of Shawan County Song Sheng Temple village land consolidation project performance evaluation， eventually from the three aspects of economy， society and ecology， that Song Sheng Temple village land consolidation benefit.

Key words： land consolidation， land consolidation benefit evaluation， fuzzy comprehensive evaluation model

土地整治是提高土地利用率和土地质量的重要途径[1]。随着社会的快速发展，城市和农村的土地的有限性限制了经济发展，人口多土地少的矛盾日益凸显。当前，我国正处于经济快速发展的时期，发展就离不开建设，建设就会占用有限的耕地。因此，中国政府提出了“耕地总量动态平衡”的目标，为完成此目标就需要开源、节流、挖潜，然而这些都离不开土地整治[2]。

土地资源已经成为人们所依赖的物质基础。高速的经济增长离不开土地，经济发展中大量的耕地资源将被建设发展所占用。为更好地贯彻既有粮食又要建设的基本方针，只有深挖土地资源的潜力，开展土地整治项目有利于对于农村建设和耕地保护，更有利于国家和民族未来的可持续发展[3]。

随着土地整治项目的大范围开展，土地整治项目效益评价也就显得为重要。土地整治效益评价不仅可以发现项目区土地整治过程中存在的问题，也可以为今后土地整治项目建设提供参考依据。如今，我国土地整治效益评价工作开展相对土地整治事业比较滞后，仍存在评价体系不够完善、评价技术过于单一等问题。笔者通过对沙湾县宋圣宫村土地整治项目进行效益评价和实证研究，构建其土地整治项目效益评价的指标体系和评价模型，为相近项目的开展提供借鉴。

1 区域概况及指标处理

1.1 区域概况

沙湾县虽地处自治区天山北坡经济发展带中段，交通十分便利，具有明显的地域优势，但全县土地利用率并不高，需进一步开发整治，提高土地利用率，增强区域经济发展。项目区位于沙湾县金沟河镇，项目区建设规模为160 hm2，现状耕地132.28 hm2，占建设规模的82.67%；农村道路占地4.07 hm2，占建设规模的2.54%；农田水利占地1.16 hm2，占建设规模的0.73%；工业废弃用地16.44 hm2，占建设规模的10.27%。整治后，耕地面积148.68 hm2。

1.2 项目区土地综合整治评价指标的构建

依据评价指标体系构建的原则，根据宋圣宫村土地整治项目，土地整治综合效益评价体系分为3个层次：目标层土地整治综合效益评价，基准层3个指标是经济效益（Kl）、社会效益（K2）、生态效益（K3），指标层为12个指标，如表1。

1.2.1 指标 权重的确定经过对各位专家填写土地整治效益评价指标体系表比对，请专家对指标的重要性用1～4的标度作出判断，1为重要，依次降低。通过构建判断矩阵和矩阵列规范化，最终计算出矩阵的最大特征向量，经一致性检验后确定各评价指标的权重[4]（表2）。

1.2.2 土地综合整治评价指标隶属度矩阵的确定 本文隶属度评判标准为对每一个评价指标进行5级的评判，例如农业总产值指标，有优、良、中、较差、差5级评判标准，其中有2位专家作出良的评价，3位专家作出中的评价，则记为[0 0.4 0.6 0 0]的判断矩阵。

在本文隶属度构建过程中，首先将各评价指标定量和定性分析后，根据隶属度评判标准整理成问卷形式发放给专家，请5位专家进行评判标准，最终作出模糊统计分析，计算得到指标的隶属度，建立模糊评价矩阵[5]。

设土地整治前R1为经济效益隶属度矩阵，R2为经社会效益隶属度矩阵，R3为生态效益隶属度矩阵。土地整治后R1，为经济效益隶属度矩阵，R2，为经社会效益隶属度矩阵，R3，为生态效益隶属度矩阵。

经计算得出，项目区经济效益分值为土地整治前62.24分，土地整治后72分，说明该项目的实施在农民增产增收方面发挥了重要作用；项目区社会效益评价分值为土地整治前50.84分，土地整治后80.6分，说明土地整治对当地社会效益产生了积极的作用；项目区生态效益评价分值为土地整治前47.96分，土地整治后70.18分，说明土地整治改善了当地的生态环境。

2 结 论

通过沙湾县宋圣宫村土地综合整治项目的实施，笔者从经济效益、社会效益、生态效益3方面对项目进行综合效益评价，共选取12个指标建立评价指标体系。通过对沙湾县宋圣宫村土地综合整治项目实施前后的12个指标对比计算，运用模糊数学模型进行综合效益评价，得出结论如下。

第一，通过土地整治，沙湾县宋圣宫村的经济效益评价分值由整治前的62.24分提高为整治后的72分，社会效益评价分值由整治前的50.84分提高为整治后的80.6分，生态效益评价分值从整治前的47.96分提高为整治后的70.18分。充分说明通过土地整治沙湾县宋圣宫村的经济效益、社会效益、生态效益有了较大的改善。

第二，通过土地整治项目，对废弃厂区的土地平整，增加了项目区内的耕地面积，提高了土地利用率。同时，通过对灌溉系统的建设和维护，增大了对水资源的利用，农田防护林的建设，改善了生态环境。

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土地整治措施 篇12

1 农村土地综合整治与土地流转的关系

1.1 农村土地综合整治为土地流转搭建平台

1.1.1 开展农村土地综合整治是推动农村土地流转和规模经营,加快发展现代农业的有效途径。

农村土地综合整治包括三大工程:一是土地平整工程,指对水田、旱地、荒草地、田土坎的平整;二是农田水利工程,指对支渠、斗渠、农渠、毛渠改造;三是交通工程,指修建路宽小于4.5 m,服务于生产和出行的农村道路及田间道路。因此,通过综合整治,可实现田土平整化、坡地梯田化,水电格网化、灌排设施化、农业综合生产能力大幅度提高,同时为农业规模化经营提供了硬件保障。随着耕地质量和田块集中连片程度的提高,农田配套基础设施的升级,将吸引更多种田大户、龙头企业的投资,土地流转市场的需求量将增大。

1.1.2 明晰的土地权属将促进土地流转的健康发展。

权属明晰是土地流转的前提,确权是土地流转的关键。农村土地综合整治项目管理办法对权属管理作了明确规定:项目立项和设计阶段,应明确土地权属和土地利用现状,有权属争议且一时无法调处的土地不能纳入项目区范围。需要调整土地权属的,乡镇人民政府应当按照有利生产、方便生活的原则,征求有关村民委员会、村民小组和村民意见,编制土地权属调整方案,经县级国土资源部门和相关部门同意后,依法报县级以上人民政府批准。土地权属调整方案批准后,应按规定在项目所在地进行公告。以上规定确保了项目区中的土地权属明晰,而明晰的土地权属将促进土地流转的健康发展,减少因土地权属不清晰而导致的土地纠纷隐患。1.1.3农村土地综合整治为土地流转创造了一定的外部条件。有专家指出:“脱离传统生产要素和传统社会安全网络的农民,必须真正能够与现代化生产要素和制度性社会保障安全网络结合起来。此外,转出来的人还要有足够的粮食和肉蛋奶吃,这种情况下农民土地才能转让出来”[2]。通过农村土地综合整治的开展,转变原有农民生产生活方式,引导农民进入城镇居住,实现村庄建设用地向城镇集中。引导农民向农业产业工人转变,或者向第二、三产业转移,实现农民收入多元化,实现农民增收。只有这样,这部分农民才有可能空出土地,促使有土地可以流转。

1.2 农村土地流转将提升农村土地综合整治综合效益

土地综合整治的主要目标是增加有效耕地面积,提高土地利用率和产出率,促进耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展,改善生态环境[3]。由此可见,发展现代农业,促进农业增效、农民增收成为农村土地综合整治的主要目标之一。农村土地流转正是实现此目标的重要保障措施。农村土地流转一方面能够使土地资源向农村种养能手、农村专业合作社和农业企业集中,形成连片专业规模经营,有效引导农户和市场接轨,使农业融入社会化大生产体系中,建立三次产业联动的发展机制;另一方面能够吸引城市、工业资金、技术、信息等生产要素向农村流动,按市场规律高效配置组合,最大限度地发挥效用,提升农村土地综合整治的效益。

2 湖南省农村土地综合整治及农村土地流转的现状

2.1 农村土地综合整治现状

湖南省从2008年开始在长沙市宁乡县金洲乡关山村、望城县白箬铺镇光明村、岳麓区莲花镇5个村、望城县白箬铺镇丁字村、长沙县北山镇7个村、浏阳市永安镇大安片区等6个片区开展了土地综合整治试点[4]。2009年11月湖南省人民政府下发了《中共湖南省委湖南省人民政府关于推进农村土地综合整治的意见》。意见指出,从2009年起,重点实施“千村示范万村整治”工程。到2012年,全省完成1 000个行政村农村土地综合整治示范工程,整治面积26.67万hm2以上,新增耕地3.33万hm2以上,盘活建设用地指标0.67万hm2以上;到2020年,完成1万个行政村的综合整治,整治面积在200.00万hm2以上,新增耕地13.33万hm2以上,盘活建设用地指标3.33万hm2以上。2009年,湖南省国土资源厅组织实施35个省以上投资农村土地综合整治项目,作为农村土地综合整治试点。随着35个省以上农村土地综合整治项目的实施,湖南省农村土地综合整治在实践中得以不断改进、丰富和完善。全省已树立了关山村等一批农村土地综合整治的典型。例如宁乡县关山村国土综合整治试点项目区,部分土地已经流转给了企业,计划打造葡萄生产基地。长沙县北山镇圣毅园现代农庄探索以企业投资为主体、财政补助引导相结合的土地综合整治投资方式,整治土地近666.67 hm2,新增耕地10%以上。株洲县渌口镇松西子农村土地综合整治项目区,开始迈出了农业产业结构调整的步伐。松西子项目涉及松岗、西塘、子规3个村,为更好地推动产业结构升级,松西子社区成立了理事会,专门负责土地流转和产业发展。

目前,湖南省正处在大规模推进土地综合整治阶段,这既是新形势下缓解土地资源供需矛盾、加强耕地保护、促进城乡统筹发展的一项创新之举,也是农业农村发展方式的重大转变[5]。

2.2 农村土地流转现状

湖南省农村土地承包经营权流转始于20世纪80年代中期,从全省范围看,目前农村土地承包经营权流转已有一定的规模[6]。据统计,2008年,全省通过各种方式流转土地面积已达81.97万hm2,其中耕地流转面积31.28万hm2,占家庭承包耕地面积的8%;林地流转面积46.58万hm2,占林地总面积的3%;参与流转的农户达34万户,占承包农户数的6%。从地区上看,经济发达地区土地流转推进较快。城市近郊、经济比较活跃、劳动力转移较多的地区,土地流转推进的速度较快,流转面积较大。2009年,长沙县土地流转面积高达1.42万hm2,其中耕地流转1.09万hm2,涉及204个村、5.6万户,占全县总农户(20.5万户)的27.31%[7]。而偏远山区、经济欠发达地区、劳动力转移规模不大的地区,土地流转相对滞后,流转规模相对较小。2009年,桑植县土地流转面积约为0.27万hm2,涉及农户1.7万户,仅为全县总农户(14.04万户)的12.1%。从流转的形式看,一般有转包、租赁、转让、互换、入股等几种,其中以转包和租赁为主,转包占51%,租赁占24%;而两者以外的流转形式所占比重相对较小,转让占11%,互换占5%,入股占7%,其他形式占2%。

3 农村土地综合整治过程中土地流转存在的问题

3.1 流转意愿不强烈,农民对土地的依附程度较高

农村土地综合整治是一项全新的工作,也是一项需要政府主导、国土部门提供平台,相关部门联动推进的系统工程,因而需要各级党委、政府要高度重视。但是一些地方领导在认识上存在误区:认为土地整治事情难办,农民不支持,处理不好会出现群体性事件。没有积极做好农民群众的宣传发动工作,使农民对土地整治认识有误区,导致农民群众不支持,甚至对抗土地整治,土地流转较艰难。

从农民自身来看,绝大多数农民恋土情结重,认为有了土地生活就有了保障,不愿轻易放弃土地,对于自己手中土地的流转,普遍存在一种既想流转又怕流转的矛盾心理。为保持承包地获取收益,这在客观上促使农民产生土地流转的要求。但是由于自己土地流转权益、尤其是直接的经济收益受到严重侵害,令农民对于土地流转心存抵触。因此,有些农民从事第二、三产业后,宁愿撂荒土地也不愿流转。

3.2 涉农规模经营主体较少,流转的有效需求较弱

一方面,一些农村土地综合整治项目整理前后耕作方式、生产组织都没有变化,仍然维系以农户承包地为主的传统耕作生产方式,项目区和农业产业化发展联系不紧密,未有效地向规模化、集约化生产方式转变。政府未能积极发展专业大户、农民专业合作社,引入的农业龙头企业、其他规模经营业主等涉农规模经营主体较少。另一方面,由于农业生产受资源、气候、生态环境等自然条件和市场风险的制约,是投资风险大、生产周期长、回报收益慢、比较效益低的弱质产业。因此,社会各类资本投资农业的积极性不高,影响了经营主体的成长。

3.3 农村土地综合整治规划编制不科学,土地流转受到制约

农村土地综合整治规划的编制必须符合村庄建设规划和乡镇土地利用总体规划。目前,很多地方村庄建设规划和乡镇土地利用总体规划还没有编制到位,就匆忙实施村庄综合整治项目,造成与未来村庄规划发展不能有机对接,使一些地方的土地综合整治成效不大,效率不高,科学性不够。农村土地综合整治规划未按照“全域规划、全域设计、全域整治”的要求有计划、有步骤的实施。

部分地区在综合整治项目立项前,对于农地整理后的产业发展方向模糊,产业规划布局未落实,或者未能按农业产业化、规模节约生产的要求整理土地,引进专业公司、种植大户较少,不能很好地推进产业化、规模化、集约化生产,综合整治工程发挥效益较低。

3.4 土地流转的外部环境有待改善

一是农民转移就业空间小。很多农村经济发展落后,吸纳农民就业能力不足,能为农民转移就业提供的岗位有限,加上农民文化素质低,也限制了农村剩余劳动力向城市的转移,影响了农民流转土地的可能性。二是现阶段农村社会保障体系严重缺失[8]。当前湖南省农村社会发展保障发展滞后,农民对放弃土地承包的后顾之忧尚未解除。这必然严重制约农村土地流转。

3.5 农村土地流转市场的缺位

农村土地流转市场的缺位,土地流转的中介服务性组织刚刚开始发育,规模小、能力差,多数由政府靠行政措施建立,提供的服务非常有限和原始。由此使土地流转信息发布等必要的活动难以开展,已经越来越明显地影响农村土地的流转,有地的农民找不到种植者,而种植者又找不到土地的现象普通存在,也是当前制约土地流转的一个重要问题。

4 促进农村土地综合整治中土地流转的建议

4.1 解放思想,调动农户积极性,加大对农户的引导力度

一方面,解放农民思想是推动土地适度规模流转的重要促进因素,要打破农民传统的小农经济意识,增强市场经济意识,同时不断提高他们的素质;另一方面,地方政府自身应提高思想认识,深化认识农村土地综合整治和农村土地流转的重大意义,采取各种形式,做好宣传,大力宣传《土地管理法》《土地承包法》以及党的各项土地政策,用正确的舆论引导农民积极参与农村土地综合整治,正确流转土地,切实调动农民的积极性,出台相关政策措施。

4.2 培育和扶持规模经营主体,促进土地分散经营向规模集约经营转变

一是各级政府应在农业发展基金中列出一定比例的专项基金,用于奖励、补贴土地流转和农业规模经营,大力培育龙头企业,种植大户、专业合作组织等,推动土地资源向现代农业规模经营主体集中。二是运用农业产业和综合开发等资金,补贴龙头企业、种植大户等,特别是加大对流转时间长、规模大的经营主体的补贴力度,支持其开展标准农田建设、农业基础设施建设和新技术引进等。三是完善农村金融体系,改善信贷投向,把规模经营作为信贷支农重点,降低支农信贷利率水平,根据农户或企业农业生产的需求相一致、贷款期限与农业生产周期相一致,同时完善信用担保体系,扩大信用放款限度,方便农业大户或企业获得所需的启动资金。四是建立土地流转抗风险基金,降低土地流转受让方的自然风险和市场风险。

4.3 科学编制农村土地综合整治规划

以土地利用总体规划、城乡建设规划为依据,整合村庄建设、交通、水利、农业等规划,有计划、有重点、有步骤地编制土地综合整治项目规划。项目规划应明确村镇发展定位,统筹耕地保护、生态环境保护和产业发展、村庄建设、交通水利等基础设施建设。同时围绕培育适宜当地主导产业和优势项目,科学制订土地生产经营规划,合理选择出适宜当地的生产经营项目,采取优惠政策,吸引不同行业、不同地区、不同部门的单位和个人参与项目区土地流转,适度开展土地规模经营。

4.4 探索建立多层次的农村土地流转保障机制,为土地流转创造良好的外部环境

通过建立健全的、多层次的农村保障体系,解决农民的后顾之忧。因为如若没有健全的社会保障制度,就不可能从根本上增强农民离开土地的安全感和适应市场风险的能力。因此,国家应按照统筹城乡发展的要求,继续加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入力度[8]。具体而言,要进一步建立健全农村社会保障体系、社会救济、社会福利制度以及合作医疗制度等,进一步为土地转出者解除后顾之忧,确保土地转出者老有所依。

4.5 积极培育土地流转市场,建立健全土地流转机制

一是要建立市场化的土地流转价格制度。二是要发展各种类型的土地流转中介服务组织,搭建好土地流转服务平台。三是构建土地流转信息网络,使广大农户和有意投资农业的规模经营者能及时、准确地获取信息,切实解决土地流转信息不畅等问题。

摘要：在探讨农村土地综合整治与土地流转关系的基础上,分析了湖南省农村土地综合整治和土地流转的现状,总结了全省农村土地综合整治过程中土地流转存在的问题,并提出科学合理的针对性建议。以全国开展农村土地综合整治项目为契机,有力推进农村土地流转健康、有序地发展,以期将农村土地综合整治和农村土地流转更加有效结合,发挥合力,进一步推动湖南省农村经济社会发展。

关键词：农村土地流转,农村土地综合整治,问题,建议

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