土地整理措施

土地整理措施（精选12篇）

土地整理措施 篇1

摘要：土地开发整理项目实施管理是在土地开发整理政策的落实上产生的, 它即具有一般项目管理的特点, 也有自身特性。土地开发整理项目实施管理目标是保证项目计划, 质量标准, 进度安排, 预算执行顺利实现。本文就加强土地开发整理项目的管理措施进行探讨。

关键词：土地开发整理,项目管理

近年来, 土地开发整理工作取得了显著成绩, 土地开发整理项目 (以下简称项目) 管理逐步走上了科学化、规范化的轨道。但在一些地方还不同程度地存在一些问题, 为加强项目实施管理, 确保项目顺利实施和资金安全有效运行, 现就加强土地开发整理项目实施管理措施进行探讨。

1 土地开发整理项目管理存在的问题

1.1 合同的管理不够严肃, 不严格按照合同约定的奖惩措施兑现奖惩, 如工期延误、质量不合格等。

1.2 随意变更设计

由于土地开发整理项目涉及的土地面积大, 有的施工单位存在侥幸心理, 为了省工、省事, 不按照设计图纸施工, 不报请设计单位批准就随意变更设计, 造成工程量结算不实。

1.3 现场签证不够严谨

一是有的签证不及时。二是签证记录不全, 签证内容不全, 只对工程量进行签证, 未对价格进行确认。三是有的签证失真, 多计工程量。

1.4 部分监理单位履职不到位, 对工程质量缺乏有效监督, 对不合格工程视而不见。

1.5 工程决算不严谨, 部分有现场签证的工程量未纳入决算, 而无现场签证的工程量又纳入决算, 造成造价失真;

不按照投标单价决算, 套取定额时材料价格就高不就低, 多结算工程价款。

1.6 工程款拨付未按相关规定预留尾款。

1.7 对工程资料的保管和管理不够重视, 文件、签证等资料归集不齐全、不及时, 审计组进点审计时还在到处找资料。

2 土地开发整理项目实施管理的原则和依据

2.1 项目实施管理原则

按照《国家投资土地开发整理项目实施管理暂行办法》要求, 土地开发整理项目实施管理应坚持的基本原则如下:

2.1.1 权力、义务和责任相统一原则。

2.1.2 公开、公平、公正的原则。

2.1.3 简化程序, 提高效率的原则。

2.2 项目实施管理依据

为保证管理的有效性, 明确管理的重点, 要详细知道土地开发整理项目实施依据:

土地开发整理政策:《新增建设用地有偿费用财务管理暂行办法》、《土地开发整理项目预算编制暂行办法》, 《关于进一步明确国家投资土地开发整理项目管理暂行办法》、《新增建设用地有偿使用收缩使用管理办法》, 还有省级有关的政策文件。

项目规划设计技术文件:经批准的土地开发整理项目规划设计, 项目预算书变更设计文件图纸, 招投标文件及合同, 核定的项目实施方案, 制定的各项项目管理制度, 有关施工记录, 所有材料构件和设备之间合同文件, 年度验收意见。

技术标准与规范:《土地开发整理项目规划设计规范 (TD/T1012-2000) 》、《土地开发整理验收规程 (TD/T1013-2000) 》、农业、林业、牧业、水利、环保、交通、城镇 (村镇) 建设等相关待业标准与规范。

3 加强土地发开项目管理的措施

3.1 不断提高对土地开发整理项目实施工作重要性的认识

土地开发整理项目的实施是依法落实耕地保护制度, 确保国家粮食安全的一项重要措施, 也是践行“三个代表”重要思想, 促进经济社会可持续发展的有效途径。通过对土地开发整理项目的实施, 不仅可以提高土地利用率, 增加有效耕地面积, 确保耕地占补平衡和耕地保护目标的实现, 也可以使农业增效、农民增收, 是一项利国利民的事业。各级国土资源部门要把土地开发整理项目实施工作列入议事日程, 落实责任, 明确任务, 既要重视项目的前期申报, 又要重视做好项目的实施管理工作。项目承担单位要加强领导、精心组织, 熟悉项目的设计文件、合理安排施工进度、按期保质保量地完成初步设计中所规定的各项工作任务。

3.2 做好项目前期准备工作

3.2.1 成立项目实施工作机构

项目任务与预算下达后, 各地国土资源管理部门要报请政府成立领导挂帅、有关部门及乡镇领导参加的项目实施领导小组, 协调解决项目实施的有关问题。结合当地实际情况科学编制项目实施方案, 报省辖市国土资源管理部门审查批准。省辖市国土资源管理部门要切实履行职责, 严格把关。

3.2.2 认真编制项目工程施工图, 核实工程量

施工图是指导项目施工、保证工程质量和竣工验收的主要依据。

3.2.3 切实做好项目招投标工作

认真执行国家、省招投标的有关规定, 严格程序、标准和纪律, 加强对招投标活动的监督, 确保招标工作公开、公正、公平。招标工作一律由项目承担单位实施。按照便于项目实施、提高施工效率、降低施工赔偿补偿的原则, 科学划分标段, 克服标段划分人为和不合理的行政干预, 避免标段划分过小、过大的做法。加强对项目投标单位的资格审查。

3.2.4 努力营造良好的项目施工环境

项目实施前, 县级国土资源管理部门要将项目建设情况、项目规划设计方案、权属调整方案和项目施工方案, 向项目所在地干部群众进行公告, 组织村委会和群众代表, 宣传项目建设的目的意义以及取得的预期成效, 研究解决群众关心的实际问题, 使干部群众享有充分的知情权和决策权, 积极争取项目所在乡镇政府和农村集体经济组织的支持和配合, 并自觉接受群众监督。

3.3 加强管理, 尊重民意, 确保项目顺利实施

3.3.1 加强项目规划设计变更管理

项目施工单位必须按照规划设计进行施工, 一般不准变更。对确需变更的, 要坚持实事求是、从严控制、保证质量、方便生产的原则, 按照国家有关文件的要求, 认真编制有关变更材料, 履行报批手续。对重大、较大规划设计的变更, 要主动请项目所在乡、村干部群众参与, 并征得村委会和村民代表的书面同意, 书面意见作为报批变更设计的必备材料。

3.3.2 加强项目合同管理和施工监管, 确保工程质量

建立健全监督机制, 进一步加强工程质量的监管。县级国土资源管理部门和项目承担单位要建立完善项目实施报告制度和联席工作制度, 明确要求项目监理单位定期报告项目施工进度、工程质量、资金使用等情况, 定期召集项目实施各方 (包括乡镇和村委会) , 研究解决实施中存在的问题和解决办法。切实加强项目监理合同和施工合同执行情况以及乙方内部工程进度、工程质量控制管理制度执行情况的监督检查, 督促监理单位和施工单位切实履行职责;对发现的问题, 要责令监理单位和施工单位及时整改。充分发挥有关部门在质量监督中的作用, 经常深入项目区对工程材料和施工质量进行检查, 鼓励村委会组成村民监督小组, 对工程施工质量进行监督。

3.3.3 强化土地开发整理项目资金预算管理, 加大预算约束力度

严格预算编制、强化预算约束是土地开发整理项目预算管理的核心内容。资金使用应把握投资方向、突出重点。投资应优先用于土地开发整理专项规划确定的重点区域、重大工程和重点项目;基本农田保护区的项目和粮食主产区的项目。国土资源部门要按规定的编制办法、程序和时限组织项目投资估算、概 (预) 算的编制、审核、报送。同时, 应加强项目预算执行的管理, 项目预算一经下达, 任何单位和个人不得擅自调整;要按照批复的项目预算、施工合同和工程进度拨付项目资金;严格项目资金竣工决算, 规范项目的绩效考评和追踪问效。

3.3.4 做好项目后期管理, 加强档案管理

各地要创新机制, 创新制度, 按照“谁受益、谁管护”的原则, 综合运用行政、经济、市场等手段, 对项目基础设施采取承包、租赁、拍卖等方式, 明晰产权、管护主体、管护责任, 使其长期发挥效益。项目实施后, 要对电力、水利、桥涵等基础设施分类编号登记, 在工程体上刷印统一的项目标志和工程编号, 并在项目区显著位置树立项目标志牌, 标志牌正面刷印项目简介, 反面刷印项目规划图和项目设施管护制度、措施以及责任人、举报电话等。

3.4 健全机制、加强监管

各级国土资源部门要进一步建立项目实施监管机制, 完善和落实监管制度, 把监管贯穿于项目实施的各个环节, 切实抓出成效。实行项目实施情况通报制度和资金安排挂钩制度, 省厅将加强项目实施检查监督工作, 定期不定期组织人员对项目的工程进度、质量、制度执行、资金使用与管理、项目等情况进行检查监督。

4 结束语

总之, 土地开发整理项目实施管理是项目进入建设阶段后对建设过程中的各个环节所进行的控制, 是落实土地开发整理的过程, 要严格按照相关的土地开发整理政策, 项目规划设计, 技术文件, 相关的技术标准与规范来进行实施管理, 以确保土地开发整理项目及时保质的完成

参考文献

[1]土地开发整理项目管理, 国土资源土地整理中心, 北京:中国人事出版社, 2003-11.

[2]周鹏伟.浅谈土地开发整理项目的施工组织设计.国土资源部网站.

土地整理措施 篇2

摘要：我国是一个人多地少的发展中国家，我国耕地总面积19.51亿亩，人均1.59亩，只相当于世界人均水平的43%。近年来，随着人口增加，工业化和城镇化进程的加快，建设用地需求量迅速扩大，加上风沙侵蚀、水灾毁坏等因素，全国耕地有逐年减少的趋势。而且，在今后一个相当长的时期内，我国耕地减少的趋势难以改变。要增加可利用土地，实现耕地占补平衡，主要出路在于土地整理。总结我国当前土地整理的实践经验，是建设具有中国特色的土地整理工作必须坚持的一个基本原则，也是促进我国土地整理工作健康开展的一个有效途径。

关键词：土地整理；土地复垦；土地整理项目规划

abstract: china is one more little of the developing

countries, cultivated land area of 1.951 billion mu, 1.59 hectares per capita, only about 43% of the world average per.in recent years, with the increase of population, the quickening of the process of industrialization and

urbanization, construction land demand expanded rapidly, plus sandstorm erosion, flood destroyed factors, national farmland have been reduced trend.and, in the future a quite a long time, our country of the decrease of the cultivated land is difficult to change the trend.to increase the

available land, realize the balance of the plow land of, the

main outlet lies in the land consolidation.summarizing the current land consolidation of experience, is construction with chinese characteristics of land arrangement work must adhere to a basic principle, and also promote our country land arrangement work in health a effective way.keywords: land consolidation;land reclamation;land arrangement project planning

土地整理，是指按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。土地整理的目标是提高土地的利用率和产出率。土地复垦，是指对生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可利用状态的活动。恢复后的土地应优先用于耕地。土地整理和土地复垦之间存在着非常密切的关系，具体表现在：

一、二者针对的对象不同。土地整理是针对已利用土地中的不合理利用现象进行调整、重新布置，使田、水、路、林、村的布局和利用结构更加合理，从而挖掘出土地利用的潜力，提高土地利用率。土地复垦是对已利用土地由于工矿业生产和自然灾害造成破坏或损坏的土地采取措施，使其重新得到利用。

二、二者对生态环境的扰动程度不同。土地整理是根据周围的环境对土地整理区内的土地利用结构进行调整，对生态环境的扰动较小。土地复垦需要破坏部分的生态环境，对其进行重新布置，对生态环境的扰动较大。

三、二者追求的目的相同，都是为

了增加耕地面积，提高土地利用率和土地质量，促进耕地总量的动态平衡，达到社会、经济、生态效益的统一。

下面谈谈土地整理项目如何规划的问题。土地整理是土地资源可持续利用的重要措施，为科学地进行土地开发整理工作，土地整理项目规划应运而生。实施土地整理项目，是指运用资金，通过工程的方式改善土地的生产条件，进而在一段时间内提供效益的活动。实施土地整理项目规划，有如下几个原则：

一、要根据项目区土地利用现状分析、适宜性评价和限制因素分析等，合理确定项目区土地利用布局、工程布局及土地权属调整方案，实现对项目区土地的合理利用。

二、要充分预测人为扰动土地及其周围环境所带来的后果，并使之尽量朝着有利于长期利用的方向发展。只有这样，才能保证土地的可持续利用状态。

三、必须考虑到采取何种工程措施和生物措施以达到可行性规划的目标，项目规划要因地制宜，要具有前瞻性，所采用的工程技术要具有可操作性，减少规划的失误。

四、在增加有效耕地面积的同时，注重耕地质量的提高，正确处理好土地整理和生态环境保护的关系，实现二者的协调统一。

五、土地整理要与农业生产结构调整有机结合，整理的土地的用途应根据土地适宜性和农业生产需要合理确定。土地整理项目规划方案的比选，一般从技术和效益两个方面进行。首先，是技术可行性分析。包括项目规划的技术可行性分析和实施项目规划拟采用的技术可行性分析。项目规划的技术可行性分析，是指对规划所采用的各项技术参数和指标是否准确可靠，规划是否符合土地利用总体规划及土地

利用计划、土地整理和专项规划以及规划方案能否完成规划目标、任务和要求等方面进行分析。实施项目规划拟采用技术的可行性分析，是指对在土地整理中投入的人力、物力和技术保障体系以及项目规划目标实现的保障程度等方面进行分析。其次，是效益评价分析。土地整理项目因其提供的产品和服务更多是公益性的，要从社会效益、生态效益和经济效益三方面进行分析，做出预测和评价。可采用目前国际上流行的收入—成本分析法，把方案中的投入成本与其产生的收益进行对比，假如收益大于投入成本，说明该种方案在经济上是可行的，否则说明不可行。在进行土地整理项目规划方案的比选时，要求要有公众的参与，充分征求当地群众和有关人员的意见和建议，对主要对比方案进行描述，阐明被采纳或未被采纳的缘由。土地整理项目规划方案的比选，包括排灌方案的比选、田间道路布局方案的比选、土地平整方案的比选、土地利用布局方案的比选，等等。

下面谈谈土地复垦方面的问题。我国土地复垦起步较晚，直到80年代，土地复垦才被真正得到重视，从自发、零散状态转变为有组织的复垦阶段。下面就露天矿复垦技术的问题谈几点我的看法。露天开采对土地的影响有挖损、压占、占用、污染四种形式。露天矿区土地复垦的效果与矿区景观规划密切相关。矿区景观是矿区土地退化控制与再利用最有效的手段，通过矿区景观规划，可将矿区的生态重建与区域规划连接起来，做到整体协调考虑，分块有效治理。露天矿区农业复垦景观主要体现在排土场，包括外排土场和内排土

场，闭坑后大约占到矿区总面积的80%左右，应根据土地复垦的工程措施和生物措施全部进行复垦和再利用。各种工业场地在矿山运营过程中，发挥着重要功能。但矿山闭坑后，将失去应有的主体功能。这部分曾被占用的土地，应根据新的规划要求，进行拆迁、改造和再利用的方案选择。露天矿最终要留下一矿坑，其处置有以下几种选择。一是填埋矿坑，恢复到采矿前标高。二是按照行成的矿坑台阶高度进行绿化。三是如有一定的矿坑积水，可改做水库或蓄水池用。四是如有重要观赏价值，可适当修理，作为旅游或教学用地。露天矿区的土地资源开发利用，除以农业利用为主的复垦外，还应考虑因采矿显现的地质遗迹或矿山遗迹等历史文化遗产的保护。综上所述，露天矿土地复垦的程序如下。首先，系统分析露天矿山开发过程中所存在的矿山生态环境问题类型。其次，对露天矿区生态环境现状实施全面调查，查清矿区生态环境背景，对矿区环境现状、演变过程和发展趋势做出科学的预测与评价。最后，提出矿区土地复垦规划设计方案，逐步实施具体的土地复垦措施。结束语

土地整理是人类文明用地的产物。通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境，是土地利用总体规划的要求。从长远角度来看，土地整理包括土地复垦。土地复垦是对采矿等人为和自然灾害损毁的土地，采取整治措施，因地制宜恢复到期望状态的一种行动。其中，对矿山破坏土地的复垦是我国土地复垦的重点和难点。

土地整理项目规划，是土地整理规划实施过程中的详细规划，是落实土地整理规划，保证土地整理活动按计划实施的具体措施，是科学指导土地整理活动的重要依据。

参考文献：

1.《土地利用规划》，于凤桐等，中国大地出版社，1999

2.《土地整理》，严金明，钟金发等，经济管理出版社，1998

土地整理措施 篇3

【关键词】土地整理工程；砂石路；施工方法

我国的土地整理工程项目包括对道路的施工，道路的施工主要涉及到的就是砂石路的施工，因为砂石路是最常见的道路建设方式。在施工之前要先对施工环境进行考察，排除道路施工的障碍，从而最大的限度的降低道路施工对自然环境的影响，对原有建筑的损坏。

道路工程施工前办理分项工程开工报告，待获得准许开工时开工。向建设单位驻地代表问清道路范围内是否有光缆、石油及天然管道、 古墓及大型地下障碍物等，当建设单位驻地代表做出明确答复后，方可施工。砂石路分為素土路基、砂砾石路面填筑两部分。

1、施工特点

土地整理工程中对沙石公路的建设应该考虑到工程建设的时间和季节，选择合适的季节进行施工才能提高施工的效率，保证工期，同时也可以保证施工的质量。一般选择在春天进行基本的路基搭建，气温比较低的时候进行沙石的铺设，这是因为春天大地回暖，冻土也都自然的融化，土质比较稳定，进行地基的搭建可以防止在冬季和夏季产生热胀冷缩的情况影响了地基的稳定性。如果在冬季进行路基的施工，在进入春天以后，土壤的硬度降低，变得松软，承重力减少，会导致路基的塌陷。所以在冬季进行可以进行沙石的铺设，因为沙石的稳定性比较高，在冬季铺设可以使得其紧密性更强。

2、施工原则

施工人员在进行砂石路的施工时，要注意对施工地质的勘测，确定地基的建设的深度，然后在进行地基建设的模拟实验，最后确定地基的建设的框架，地基建成以后在用土进行填充，在冬季选择沙石以及混凝土进行浇筑，浇筑过程中要注意对地基的保护，不要破坏土质的机理，完成浇筑以后，工程的监理人员在进行工程的验收，把验收的结果上报相关的部门，然后按照相关的要求就可以投入使用。如果验收中发现了问题，要及时进行补救，一定要把砂石路的施工质量控制住，这样才能为人们提供更为便捷的交通环境。

3、砂石路施工方法

3.1选料

要保证砂石路施工的质量就必需要选择合理的施工材料，尤其是砂砾石，砂砾石的强度必须要符合相关标准的规定，在砂砾石运输进场以后，要进行验收，如果不符合施工的标准要及时的清除现场，选择合理的使用材料，才能使得砂石路的性质更稳定，从而保证人们的安全出行。一般选择砂砾石的选择都有固定的原料供应。

3.2路基施工

原料选择完成以后还要进行工程项目图纸的确定，施工人员要严格遵守施工设计的要求，利用先进的仪器，对施工的地点进行仔细的测量，对于不符合施工的位置要进行深挖或者改造，没进行一项施工之前都要对图纸进行研究，保持设计和施工实际的一致性，一定要按照施工的图纸进行施工，因为图纸是经过实地的勘察总结出来的，对项目施工的顺利进行有着重要的指导的作用。如果在施工中发现了图纸和实际情况出现了矛盾，就要把该事项上报有关的设计部门进行讨论，研究好解决的方案以后在进行道路的施工。

在道路施工的过程中，施工人员要严格按照要求进行施工，结合实际的情况选择推土机，推土机的重量也要在路基的承受范围内，避免造成对地基的损害，造成地基不稳的情况，利用推土机可以对土进行良好的回填，同时也可以对路面进行压实，实现路面的平整度，防止了凹凸路面的出现提高了道路的使用年限。

对路基进行回填的工程中要注意对结合合理的回填方式，不能盲目的回填，要有阶段有层次的进行回填，回填的深度和土的多少要控制好，每一层的填充完毕以后要进行压实，提高其紧密性。同时也要注意对填土的质量进行检测，控制其内部的水分以及其他成分的含量，这样可以提高路基的稳定性，避免出现坍塌的情况。在压实的过程中也要注意对细节的处理，不要使用大型的压路机进行碾压，因为砂石路的承载力相对小一些，利用小型的压力机就可以，这样可以对砂石路的地基以及地面进行良好的保护。同时为工程后期的管护工作提供了一定的空间。可以在道路的会走位设置一些绿化带，减低粉尘的污染。

3.3路面施工

施工人员在进行路面的施工中要注意对施工材料的选择，然后在根据工程设计所规定的比例进行沙石的调配的，调配的过程中应该注意水的比例，保持沙石的流动性，这样可以提高浇筑的效率，还可以使得浇筑的方式更均匀。然后在利用挖掘机对沙石进行运输，运输到现场以后在把这些材料按规定的存放，然后在进行有阶段性、分层次的铺设，铺设的厚度要严格按照图纸的的要求，带其凝结以后，在进行压实，这样们就可以保证路面的平整度，对于个别的突起的位置，工作人员可以进行处理。

4、进度保证措施

要提高砂石路的质量，保证施工的工期，就需要严格的按照图纸的相关规定以及施工的工序进行施工，这样才能够在规定的时间内完成道路的铺设，同时也能够提高施工的效率和水平。

4.1施工人员在施工之前要做好基本的规范工作，确定施工的具体方式，从施工的实际性出发，制定有阶段、分层次的规划，然后在按着图纸的相关要求进行合理的施工，这样可以施工的施工的过程更加的规范，也为监理人员的检查提供了方便，同时要可以保证道路能够尽快的投入使用。

4.2工程建设的部门要建立一支高素质的队伍，施工人员的道德素质要高，同时也要定期的进行道路施工的讨论，选择施工经验丰富的人员可以为施工的安全性和稳定性提供保障，同时也能够使得施工的队伍更加的完善。

4.3选用先进的、数量充足的机械设备，加强管理，保证施工机械没备的完好率，提高工效，并且配备足够的零配件。

5、质量保证措施

为保证道路施工质量，将采取以下措施：

5.1施工中多听专家及监理人、设计者等对施工提出的评价及要求， 提高施工操作技艺水平，满足设计要求。

5.2施工中严格按施工图纸及相关技术规范的要求操作，设专职质控人员对施工过程进行全过程质量控制。

5.3保证道路尺寸规格、测量及时检查、厚度要进行严格的控制。

5.4按建设单位及监理工程师的指示要求来施工。

6、结论

综上所述，本文通过对土地整理工程砂石路的施工方式的介绍，研究了提高砂石路质量的方法，提出了砂石路施工中的注意要点，为我国工程建设提供了一定的依据。砂石路的施工对我国社会经济的发展具有重大的意义，同时也促进了我国交通事业的发展。

参考文献

[1]于立成，隋立恩.煤矸石在高等级公路施工中的质量控制[J].林业科技情报，2010（03）

[2]郑华.浅谈道路施工的质量问题及解决方法[J].石河子科技，2011（01）

浅析土地整理 篇4

土地整理是指人类在土地利用中不断建设、改造, 并重新配置土地资源的过程, 是提高土地利用率, 增加土地产出率的重要途径。我国土地整理要求各地在经济发展的过程中注意耕地资源的动态平衡。这就要求做到3点:首先要实现数量的平衡, 即“占一补一”;其次是要注意质量的平衡, 通过土地整理补充的耕地, 不能只看面积和数量上的平衡, 也要考虑其地力水平是否平衡, 而且在耕地面积不增加的情况下, 补充耕地的地力水平应有所提高, 才能满足经济社会发展对于耕地产品数量的需要;最后是要做到耕地环境的平衡, 要防止污染, 如果补充耕地的数量和地力或耕地的总生产能力都达到了要求, 可是耕地的环境却遭到了严重的破坏, 那么还是会威胁到粮食生产的安全, 看似补充合理的耕地事实上仍有一定改进空间的。

二、土地整理现状

我国自2001年国土资源部下达了首批国家投资土地整理项目开始, 截至2005年底, 累计安排8批国家投资项目, 共计2259个, 总投资近290亿元, 累计已下达资金250亿元。土地整理工作大范围开展的同时, 取得了卓有成效的成就, 也暴露了不少的问题。

(一) 已经取得的成就

1、投资方面。

在经济发达的重点地区, 加大了对粮食主产区的扶持力度。因为粮食主产区一直是确保国家粮食供应安全的命脉, 保住了粮食主产区的耕地, 就确保了国家的粮食安全。从2001年至今, 已下达预算的国家投资土地开发整理项目中有超过2/3安排在国家粮食主产区内。13个粮食主产区省份 (自治区) 共计安排项目1537个, 占下达预算项目总数的68%。同时对于经济相对欠发达的中西部地区, 支持国家西部大开发、中部崛起和振兴东北老工业基地战略, 确保共同、平衡、全面的发展。因此, 在全国范围内推进合理的土地整理。

2、制度方面。

措施的具体推行离不开制度的可靠保障。在制度建设方面, 我国土地整理卓有成效。从2004年下发的《关于改进国家投资土地开发整理项目入库管理的通知》, 标志着国家投资土地开发整理项目程序的改革, 到《关于加强和改进土地开发整理工作的通知》中的要求“进一步下发项目管理权限, 促进合理确定项目管理权责, 改进项目管理方式, 全面提高土地开发整理工作水平”。土地整理项目管理制度正在改革中不断完善。

3、专业队伍。

国土资源部土地整理中心是国土资源部负责土地开发整理工作的直属事业单位, 主要体现在国土资源部的力量不断发展壮大。从最初1998年成立时的十几个人, 到现在成为国土资源部的大部门, 并成为举足轻重的部分。而且专业人员除了数量上的进步还有质量上的提高, 国土资源部积极从各高校引进优秀人才, 扩充土地整理的专业精干力量。从最开始的试探性摸索到现在有完整制度和配备的体系。土地整理所依靠的专业队伍力量正一步步发展壮大。

4、民众支持。

民众的支持是土地整理工作有效开展的群众基础。自土地整理开始, 越来越多的民众开始投入到土地整理的潮流中。土地整理的影响力也在逐渐加强。

(二) 存在的问题和不足之处

1、土地整理目标单一, 重“量”轻“质”, 没有注意生态保护。

土地整理的总体目标是提高土地利用率, 实现土地资源的可持续利用。土地资源可持续利用是个综合的概念, 不仅体现在保护耕地数量上, 更体现在提高耕地质量及其利用环境上。在我国土地整理的实践中, 仍然存在严重的重“量”轻“质”的现象, 生态环境保护意识也比较薄弱。如在土地整理项目立项过程中, 仍然过分强调数量的增加, 而土地质量、生态环境和社会效益等方面往往只作形式上要求。尤其是在当前耕地总量动态平衡的促使下, 许多土地整理项目都把能否增加耕地数量作为项目能否立项的主要指标, 这是导致土地整理过分注重数量增加的一个重要原因。土地整理应该考虑总体平衡, 即数量和质量应该同时跟进。这样才能满足我国社会经济发展对于耕地及粮食的需求。

2、规划未考虑因地制宜, 盲目开发的现象仍然存在。

在最近的几年中, 因各个省在“占一补一”以及各项建设发展占地的压力下, 处于生态脆弱区的草地、未利用地的开发整理又形成“热潮”。这些地区未利用地地处气候干旱地区和西南部的高山、高原地带及东北北部地区, 生态环境脆弱。如果开发这些未利用地为耕地, 一方面往往存在干旱缺水、低温严寒、渍涝、盐碱、风沙、水土流失等多种限制性因素, 土地的地力水平低;另一方面是一旦开发方法或开发后利用不当, 易产生极为严重的耕地地力退化问题。这样的盲目开发不仅会导致生态环境的破坏, 还会导致我国的人地矛盾越来越严重。在此情况下, 如何合理规划土地整理用地, 防止盲目开发的现象就成为了当务之急。

3、制度建设欠完善。

截至2006年我国虽然已出台了全国性的《土地复垦规定》、《土地开发整理若干意见》和一些地方性的法规, 但是还没有全国性的法律法规来保证土地整理的全程贯彻实施。所以我国土地整理相关法律法规的发展完善还是需要进一步努力的。

三、土地整理的发展策略

在肯定我国土地整理取得成就, 并分析突出问题的基础上, 应该取长补短。确定未来几年土地整理的发展策略, 保证我国土地整理向健康合理的方向发展。

(一) 继续协调完善法律

我国虽然已经存在了土地整理相关方面的规定, 但是还没有土地整理方面的相关法律。因此, 在当前条件下, 要加大立法进程, 立足现实, 在充分总结全国和地方性土地整理规定、意见的前提下, 尽快制定出一条适合我国国情的土地整理方面的法律, 为未来的土地整理工作提供更为坚实的保障。

(二) 加强土地整理规划

缺乏统一规划的土地整理是一盘散沙。只有加强规划, 合理推动各地区的土地整理, 才能统筹兼顾, 实现土地整理全国范围内的全面进步。而建立科学的土地整理规划又要求我们做到:实现地区局部的合理规划和全国范围内的总体规划。只有把这两个规划有机结合, 全国的土地整理工作才能有理有条, 大踏步向前进。

(三) 将科技应用于土地整理

高水平的科技支撑是土地整理高效运行的可靠保障。首先要加大投入, 促进科技创新, 既加强国外先进的土地整理案例的研究, 又加强国内土地整理典型的剖析, 创新土地整理的理论、方法、模式和手段, 更加强应用技术的研究。然后是要加强科技的转化力, 使科学技术的力量切切实实地运用到土地整理的过程中来。

(四) 争取更大范围内的群众支持

公众参与土地整理项目, 可直接了解项目各方面的情况, 提出意见, 起到弥补单纯技术研究的不足, 使规划方案更加可行, 设计更加科学, 实施更为顺利。土地整理项目的实施是建立在坚实的群众基础上的, 农村土地整理项目中应引进公众参与方式, 让农民加入到土地整理项目的全过程。在项目区选择及规划确定以后要及时公示, 当土地整理工作触及农民利益时, 要给予农民适当的补助。

(五) 全面开展土地整理, 土地整理的“质”和“量”两架马车并驾齐驱

我国在今后进一步实施耕地总量动态平衡的过程中, 要注意确保利用耕地生产的农产品安全, 切实做到土地开发整理等方式补充的耕地与所占用耕地的数量和质量相当。这就要求我们首先应对开发整理增加的耕地进行地力鉴定。其次应加强对开发整理区内耕地的环境管理。这样才能真正实现土地整理的动态平衡。

摘要：人多地少和耕地的后备资源不足是我国的基本国情。解决这种矛盾的途径有两条:一是通过开发未利用地, 这在一定程度上受到了后备资源不足和资源合理利用的限制;二是通过土地整理和土地复垦改造已利用土地, 从而提高土地资源的利用率, 增加土地地力, 满足人口增长对粮食和土地的需要。文章运用文献综述的方法对该问题进行了研究。研究发现:土地整理作为一种能有效增加耕地面积、提高土地质量和促进土地集约利用的方式, 对于改善我国的农业生产土地, 从而提高土地资源的利用率, 增加土地地力, 满足人口增长对粮食和土地的需要、解决人地矛盾以及促进经济社会健康发展起着重要的作用。我们不应该完全着眼于土地数量的提高, 还应该着重于占补的质量、数量的平衡, 并且要注意环境和生态的效应。

关键词：土地整理,现状,取得成就,突出问题,发展策略

参考文献

[1]、樊闽.中国土地整理事业发展的回顾与展望[J].农业工程学报, 2006 (10) .

[2]、朱红波.深入开展土地整理的几点思考[J].国土资源科技管理, 2008 (1) .

土地整理宣传资料 篇5

什么叫土地整理

土地整理是指依照土地利用总体规划和土地整理专规划，采取工程，生物等措施对田、水、路、林、村等实行综合整治，增加有效耕地面积，提高耕质量，调整土地利用结构，改善农业生产条件和以及农村居民点生活条件，提高土地利用率和产出率的活动。土地整理的依据

《中华人民共和国土地管理法》第四十一条规定：国家鼓励土地整理，县、乡（镇）人民政府应当加强农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林，村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，地方各级政府应当采取措施，改造中、低产田，整治耕地及弃地。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条三款规定：土地整理所需费用，按照谁受益谁负责的原则，由农村集体经济组织和土地使用者共同承担。

土地整理的主要内容

整农用地结构，改善耕作条件，提高耕地质量与生产能力。

土地整理，坡地改梯地，改良土壤，提高土地产出率。

道路、沟渠综合整治，沟通、路通，改善排灌条件与耕作条件。

林盘地、宅基地还耕，废弃地复垦，荒地开发，增加项目区有效耕地面积。

5、归并集中，实行道路、水、电、视讯等基础设施配套，改善群众居住、生活环境，推进中心村建设。

土地整理的意义

随着城乡一体化的发展，双流县县委、县政府将实施土地整理作为我县推进城乡一体化的重大项目，目的是要超过实施土地整理，增加有效耕地面积，提高耕地质量，增强农业抵御自然灾害能力，改善农村生产生活条件和发展环境，促进农业产业结构调整，推动农民集中居住，改善居住环境，促进农村经济发展，为城市建设提供保障，缩小城乡差别，促进城乡经济文化共同繁荣。

实施土地整理项目对农民的现实意义

可增加项目区集体有效耕地面积，促进土地集中高效利用，项目区农业结构调整，增加农业生产，通过政府投资进行中心村基础设施配套，发送农民生产生活环境，让农民享受城市文明成长，并由政府投资进行农村道路，水利沟渠的整治，改善生产条件。农民享受政府投入资金生产的效益。在项目实施过程中，当地群众可以投工投劳，取得工资，切实增加农民收入。

土地整理项目的优惠政策

全县土地整理项目的实施，按照土地整理有关规定执行。农民搬迁集中建房，按“政府引导，群众自愿，政府给予补助”的原由，接受群众监督。

公示制度

农户搬迁建房的报名情况、中心村建房基率补助情况，由项目指挥部办公室统一登记、造册，并向群众张贴公示，实行先操作，接受群众监督。

新增耕地的后续利用

土地整理项目实施后，新增加的耕地仍然归本集体组织所有、管理和使用，各项目区通过土地整理，拥有耕地的交通、排灌等耕作条件得到明显发送，农地生产力将人人提高，为实施产业结构调整与农业生产经营创造了有利条件，各镇乡、村组可以结合当地实际，制订农业化发展规划，引导农民将土地集中经营，促进土地向业主集中，农民向农业工人转变。双流县土地整理宣传标语

以土地整理为契机，加速建设社会主义新农村步伐。

以统筹的理念实施土地整理，推进城乡一体化进程。

人人参与土地整理，共建你我美好家园。

建设新型农民社区，改善农村人居环境。

土地整理，政府投资，群众得实惠。

环境优美，配套完善，入住中心村是理想选择。

实施土地整理，推进“三个集中”。

大方实施土地整理，全面提高农业综合生产能力，促进城乡共同繁荣。

土地整理，机遇难得，积极支持，人人有责。

土地整理效益评价探究 篇6

关键词：土地整理；效益；评价

中图分类号：F301.2 文献标识码：A 文章编号：1671-864X（2015）06-0033-01

一、引言

土地整理作为促进土地资源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供给能力的重要途径，对促进土地资源的可持续利用发挥了重要作用。土地整理效益作为编制土地整理规划、验收土地整理项目的重要内容始终是土地整理工作所关注的重要对象，因为土地整理必须有显著的效益才能被人们所接受，虽然土地整理在投资内容上属于公益性投入，但它是要求有收益的公益性投入，以期促进土地整理事业的滚动发展，土地整理效益评价是土地整理工作的重要内容，如何准确、科学地评价土地整理效益，系土地整理技术研究的一项基础工作。

二、土地整理效益评价在土地整理工作中的位置

土地整理效益评价在土地整理工作中有两个阶段，一是在土地整理前所进行的土地整理措施的影响评价，主要是针对土地整理措施所引起的经济、社会和生态影响进行，这种影响评价既包括正面影响也包括负面影响，根据影响评价结果确定土地整理实施方案。二是在土地整理措施实施结束后的后效益评价内容包括土地整理的经济、社会和生态效益本文所谈论的土地整理效益评价是指土地整理措施实施后的后效益评价。

三、土地整理效益内涵分析

土地整理效益评价的核心是评价内容和评价方法的确定，而评价内容的确定取决于对土地整理效益内涵的界定，土地整理效益内涵不同评价内容也就不同，因此对土地整理效益内涵的分析是土地整理效益评价的基础。

（一）国外及中国台湾地区土地整理效益内涵分析。国外及中国台湾地区在开展土地整理的初期，非常重视土地整理的经济效益评价，而随着土地整理工作的不断深入发展，土地整理所带来的生态负效益逐渐被人们所认识，因此在进行土地整理效益评价时，又增加了土地整理生态效益评价，使土地整理的效益评价更加完善。

（二）中国大陆地区土地整理效益内涵分析。中国的土地整理从一开始就注重土地整理经济效益、社会效益和生态效益的统一，而在实际工作中，受土地整理学科发展水平的限制，土地整理效益评价以经济效益评价为主，土地整理的社会和生态效益仅做定性描述。各地上报国土资源部关于土地整理工作开展情况的报告和土地整理项目可行性研究报告等都非常重视土地整理的经济效益分析，土地整理的社会效益分析内容较少，而土地整理的生态效益则是少之又少。目前，有关土地整理生态效益分析的研究开展也较少，并且这些文章对土地整理的生态效益分析都是些零星的探索性研究，缺乏系统性。

四、土地整理效益评价方法探析

（一）国外及中国台湾地区土地整理效益评价方法分析。土地整理效益评价方法主要是指衡量土地整理效益的途径，即采用定性描述、定量描述还是定性与定量相结合进行。

根据国外的土地整理实践，土地整理效益评价以定量评价为主，并建立了适合本国自然经济特点的效益评价指标体系。如荷兰采取指标的形式对土地整理效益进行定量评价，经济效益指标采用土地整理对国家经济的回报率作为决定性主要指标，配合土地整理的投入和产出分析；社会效益指标主要包括提供就业岗位改善农村体闲娱乐设施等；生态效益指标主要包括抵御洪水能力、农田需水量水质、濒危物种栖息地等指标同时在进行具体评价时，对所选择的指标尽量定量化，不能定量化的，在专家建议下进行定性化描述中国台湾地区进行土地整理效益评价时也采用指标形式，只不过指标的内容与荷兰有所不同。经济效益指标主要采用对地块整理前后的产出整理前后的产出、劳动生产率提高以及地价的变化进行分析；社会效益指标对农业耕作条件改善等方面进行分析；生态效益指标主要采用防洪排涝能力指标。

（二）中国大陆地区土地整理效益评价方法分析。目前，中国大陆地区土地整理效益评价方法的研究成果较少，而在土地整理的实际工作中开展了大量的土地整理效益评价如土地整理项目可行性研究报告、土地整理项目验收报告中都涉及了如何评价土地整理的经济社会和生态效益，总结实际工作中的土地整理效益评价以定性为主，定量为辅，如土地整理项目经济效益以土地整理的投入产出分析为内容，以正效益作为衡量经济效益的标准，而由于缺乏对土地整理带来的社会、生态影响机理的深刻认识，土地整理社会和生态效益评价仅表现为定性描述，主要内容表现为改善生产生活和农村面貌情况、提高抗御自然灾害能力、防止土地退化和提高植被覆盖率等。

五、结语

中国大陆地区土地整理效益评价与国外及中国台湾地区相比，评价内容和评价方法都过于简单，从评价内容看，中国大陆地区的土地整理经济效益评价主要是投入产出分析，而国外及中国台湾地区除投入产出分析外，还包括投资回报率、劳动生产率、土地价格的变动等内容；社会效益评价除改善农民生产生活条件外还包括娱乐体闲等人类精神方面的需求分析；生态效益评价除改善农业生态条件分析还包括对整个生物圈影响程度的分析，如生物多样性、水循环状况等。从评价方法看，中国大陆地区的土地整理经济效益定量评价仅表现为投入产出分析，社会和生态效益评价是定性描述而国外及中国台湾地区除定性描述外还建立评价指标体系，进行土地整理效益的定量评价。

土地整理措施 篇7

随着城市化进程推进和新农村建设步骤加快,对土地资源的需求量越来越大。人多地少是中国基本的土地国情。集约利用有限土地资源并达到节约用地的目的,是当前走出土地困境应采取的主要措施之一。鉴于土地集约利用内涵的深刻性和外延的广泛性,为了更好地指导土地集约利用实践,在学习和吸收国内外土地集约利用理论和深入调研宁夏土地利用客观实际的基础上,探究了宁夏土地集约利用的基本情况和造成土地资源利用粗放的原因,揭示了通过开展土地整理工作,实现土地资源优化配置与集约利用可持续发展的土地利用战略目标,以满足社会对土地资源和改善生态环境的需要。

1 国内外土地集约利用的理论概述

纵观社会发展史,人类不断地改进土地利用方式,使土地资源利用从传统方式向高效科学的方式转变;从粗放利用向集约利用转变。基于此,国内外许多学者对土地资源的集约利用做出很大的贡献。

1.1 国外土地集约利用和土地整理概况

1.1.1 土地集约利用和土地整理的内涵

土地集约利用的概念最早源于对农业利用的研究,由大卫·李嘉图(David Ricardo,1772～1823),等古典政治经济学家在地租理论中首次提出。所谓农业土地集约利用是指在一定面积的土地上,集中投入较多的生产资料和劳动,使用先进技术和管理方法,以求在较小面积的土地上获得高额产量和收入的农业经营方式。

土地集约利用的涵义是在土地上增加投入,以获得土地的最高报酬。一般用单位面积土地上的资本和劳动投入量衡量土地利用的集约度。土地集约利用侧重于土地利用潜力的挖掘,以节约用地和高效用地为原则,使投入产出比和土地利用经济效益最高。由于土地利用报酬递减规律的作用,土地利用集约度的提高是有限度的,理论上,当对土地连续投入资本和劳动力达到经济上的报酬递减点,即边际收益等于边际产出时,经营者将不会追加投入。这一临界点就是土地利用的集约边界,达到集约边界的土地利用称为理论上集约利用,反之,未达到集约边界的土地利用称为理论上的粗放利用。

土地整理包括土地整治、土地复垦和土地开发3项内容。土地整治指采用工程、生物等措施,对“田、水、路、林、村”进行集约整理,增加有效耕地面积,提高土地质量和利用效率,改善生产、生活条件和生态环境的活动;土地复垦指对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地进行整治,恢复利用的活动;土地整理指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下,采用工程、生物等措施,将未利用土地资源开发利用的活动。土地整理是补充耕地、实现耕地占补平衡,改善生产条件和生态环境,提高土地生产能力的重要途径,也是实现土地集约和持续利用最主要的手段之一。

1.1.2 国外土地整理促进土地集约利用的情况

国外土地整理始于13世纪,最初只是局部的土地整理,如,河流的改造等,到16世纪,德国开始进行合并土地、迁移农庄、改造河流等全面的土地整理,一般称为土地整理的起源。二战结束后,德国在原有土地整理的基础上,增加了自然景观及环境保护的相关内容,以期通过土地整理追求社会、经济、环境效益的统一和协调[1],成为世界上各国土地整理的典范。

前苏联把土地整理作为调整土地关系、实现土地集约利用的国家措施,在发展巩固土地公有制中发挥了重要作用。随着社会经济的发展,保护土地、维护良好的生态环境和改善自然景观成为土地整理的重点。俄罗斯以至独联体所有国家土地整理的主要内容包括五方面:a)确立企业或组织的土地利用方向;b)编制企业或组织内部土地利用和土地资源保护规划方案;c)编制因为土地配置不当需要调整并采取措施的规划设计方案;d)依法调整和规划地块、确认土地占有权和使用权;e)划定特殊自然保护区休养区和禁区等[2]。这些工作的实施,对有效和集约理利用土地资源,提高农业生产率发挥着重要作用。

日本视农业为社会稳定的根基,十分重视土地整理。1868年明治维新后就开始了土地区划整理工作,其《耕地整理法》早在明治32年就已制定并于次年实施,后因社会经济发展的需要,为使有限的耕地得到合理集约利用,先后进行了4次较大的修改,至今已基本成型。

国外土地整理主要体现以下特点:a)严密的法律保障;b)土地整理与农村经济发展相结合;c)土地整理分类指导、程序细密;d)重视对民族历史、文化遗产的继承和保护;e)强调对生态环境的保护与建设;f)重视公众参与;g)通过土地整理达到土地集约利用的目的。

1.2 中国土地集约利用和土地整理概况

1998年中国的第一次将“土地整理”列入《土地管理法》中,其第四十一条规定:“国家鼓励土地整理。县、乡(镇)人民政府应当组织农村集体经济组织,按照土地利用总体规划,对田、水、路、林、村综合整治,提高耕地质量,增加有效耕地面积,改善农村生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施,改造中、低产田,整治闲散地和废弃地”。与此同时,国土资源部相继批准贵州遵义、河南巩义和四川遂宁等20个国家级土地整理示范区,土地整理的实践工作广泛开展起来。比较突出的湖南省自2002年开始通过实施土地整理,结合基本农田建设,对田、水、路、林、村进行综合整治,改善了项目实施区内的生产条件,提高了土地的质量和产出率,促进了农村经济社会的发展。湖南省编制的土地开发整理专项规划,确立了“北整理、南开发、西保护”的战略布局,从宏观上和长远上确保湖南省耕地保护目标的实现。

土地集约利用的发展目标是建立比较完善的土地集约利用和可持续利用的法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。

近年,中国关于土地集约利用的研究日益受到重视,成果越来越具有启发意义。如,关于居民点宅基地整理和企业用地的布局调整研究[3];城镇化进程和建设节约型社会背景下的土地集约利用方式研究[4];江苏、浙江等地区的土地集约利用实践研究[5]等。

浙江省在新农村建设规划进程中积累的土地集约利用创新经验,主要表现在土地集约利用中政府、企业、农民作为主体的角色和行为创新,创新主体之间利益关系协调过程的创新。就普遍经验和个别特色进行分析,结合土地集约利用的创新活动和效果,提炼出创新模式、创新制度、创新管理、创新功能和创新结构。

山东省推进土地集约利用的作法是:a)发挥土地利用规划和计划的作用,在农地转用和土地征收中,严格按照土地利用规划和计划审查。不符合规划、计划,不予立项和审批。在规划、计划盘子内,重点保国家、省重点建设项目;b)严格土地供应政策,规定供地标准,制定了《山东省禁止、限制供地项目目录》《山东省建设用地集约利用控制标准》;c)培育土地市场,提高市场配置水平,进一步发挥市场在优化土地资源配置方面的作用。加强土地法制建设,出台了国有土地招标拍卖办法、国有土地租赁办法、国有土地储备办法等规章以及小城镇用地管理意见、企业改制土地资产管理意见、国有土地出让若干政策意见等。规范土地储备与经营性土地招拍挂制度。推进集体建设用地流转改革;d)认真抓好挖潜盘活,利用存量土地。开展存量建设用地清查摸底,查明城镇存量建设用地中闲置、空闲和批而未供的土地,制定利用方案和利用措施。开展城中村和旧村改造试点工作。制定鼓励利用存量建设用地的政策和措施。

新疆土地整理的主要特点是:a)利用独特地域优势建成的人工绿洲作为新疆特有的土地开发整理模式;b)发展特色农业的良好基础,建设中国粮食、棉花、瓜果生产基地,把握特色农业的特点,设立特色示范项目,发展特色产品;c)充分考虑新疆生态环境脆弱的特点;d)制定供水需求的统一管理政策,避免土地开发整理的地域安全和流域安全问题,实行统一规划的开发整理。

江苏省土地整理的模式是保护耕地不仅要节流,严格控制非农建设用地,而且要开源,复垦废弃地、开发未利用地,做到多管齐下、重点突出、综合整治,全方位推进土地整理工作。

实现土地资源的集约利用和耕地总量动态平衡目标,解决当前土地利用中的突出问题,只能转变土地利用方式,集约利用、内涵挖潜,开展土地整理。

2 宁夏土地集约利用和土地整理的现状及存在问题

2.1 宁夏土地资源粗放利用的现状

多年来,宁夏区内土地利用比较粗放,干旱、荒漠地多,生态环境脆弱,水资源缺乏,水土流失和土地荒漠化严重,工矿废弃地数量多。土地资源粗放利用现象比较突出。

2.1.1 土地利用结构单一忽视土地资源的集约利用

宁夏地处西北内陆,经济基础薄弱,尤其中部干旱带,更是中国最贫困地区之一,农村经济以农业为主,经济比较落后。由于自然条件恶劣,地方财政困难,自我发展能力较弱,市场化和对外开放程度较低,工业基础落后,现代服务业发展层次较低。农业生产以种植业为主,长期以来土地利用形成单一结构,忽视了土地资源的综合集约利用。

2.1.2 荒漠化和水土流失使耕地肥力降低基岩裸露导致地力衰竭

宁夏南部山区水土流失,中东部土地沙漠化,北部土壤盐渍化问题突出。中部风沙区北临毛乌苏沙地,南接黄土丘陵,降水稀少,水资源量少,有水一片绿洲,无水一片荒漠。中部干旱带长期受干旱影响,风沙频繁,立地条件差,防护林成活率难以保障,林草植被稀疏,林木覆盖率低,水土流失,土地沙化严重,生态环境十分脆弱。中北部是中国生态环境最脆弱和退化最严重的地区之一,也是2001年国家环境保护部和中国科学院联合科学考察确定的中国四大沙尘暴源之一。荒漠化和水土流失使耕地肥力降低或丧失严重,基岩裸露,导致地力衰竭,可耕地面积减少。

2.1.3 城市建设用地总量控制不到位结构失衡

目前,宁夏建设用地的浪费现象非常严重。城市土地利用粗放主要表现为布局松散,疏密失调,集聚性差;宽马路大广场太多,空间利用率低下;圈大院,自成体系,设施使用封闭,公共服务性落后;住宅需求不适当,户型面积过大,严重超前消费。

2.1.4 交通运输等基础设施建设匹配性差

在交通运输基础设施建设中,公路、铁路、车站、机场等的建设没有统筹考虑,重复建设现象严重,土地资源浪费问题突出。综合布局不协调。

2.1.5 开发区数量多面积大闲置土地多

作为城市的延伸,开发区用地粗放是中国多数城市用地粗放的集中体现和焦点问题。不仅开发区数量过多,规划面积过大,且开发程度不够,投入资金不足,单位土地投资密度低,土地利用率低,单位土地面积产出少。

2.1.6 农村建设用地分布散面积大空置超占多

宁夏村庄普遍存在着空心村和空置房的问题,农村宅基地超占现象突出,农村庄点规划不合理。

造成土地资源粗放利用的原因是:a)各类规划缺乏统筹协调,在规划编制时间、调整范围等方面不统一。从宁夏情况看,交通、水利、城市建设、生态环境维护、旅游等专项规划基本上脱离宁夏土地利用总体规划,各搞各的,严重背离土地资源供给能力;b)各产业技术标准、设计规范滞后,对宁夏区情考虑不够,占地指标普遍偏大,不适应新型工业化发展的要求;c)土地市场运行的政策、机制还不健全,市场配置土地资源的基础性作用未得到完全发挥,节约、集约用地的利益约束机制还未建立,土地收益人的权利不明确、不具体。受利益冲动,多占地占好地现象普遍存在;d)管理体制跟不上宁夏经济发展的需求。

近年,宁夏结合国家退耕还林草政策,重点进行小流域治理,加强湿地保护,改善生态环境。对基本农田实施集约整理,提高耕地质量和集约化利用程度,增加有效耕地面积。加快废弃矿区的环境治理改造,加强对矿山资源利用开发的整合。结合水利建设和水资源的集约利用,因地制宜适度开发宜农土地后备资源。

2.2 制约宁夏土地集约利用和土地整理的不利因素

以集约经营为目的的土地集约利用是个复杂系统。影响土地集约利用的因素不仅包括作为系统运行基础的自然生态条件和经济社会条件,还有作为系统主体的不同层次利用者。它们之间相互作用、相互影响的结果便直观表现为土地集约利用水平的高低。

2.2.1 宁夏土地集约利用中的不利因素

随着国家的经济发展战略向西部转移,宁夏的发展布局将以基础设施和城镇建设为突破口,各项用地指标将大幅度增加,占用耕地将不可避免,土地利用压力随之增大,土地资源的集约利用受各因素的影响面临着很大的挑战。

a)环境因素。土地沙化面积不断扩大,土地生态环境面临恶化趋势。虽然,几十年的治沙工作取得一定成效,一些活动性沙漠得到控制,最近5年荒漠化的土地减少了0.073×104km2,有些沙漠变成了农田,城市周边加强了实地保护。但是,由于周边环境的影响,每年风季仍有少量的沙尘暴发生;

b)人为因素。宁夏水资源分布不均匀,且水土流失面积累计达到3.5×104km2,平均降雨量低于400 mm/a,除少数经济发达地区外,农牧业仍处于粗放式经营阶段,随意和无度开发导致生态恶化和水土流失等;

c)资金因素。投入不足,水利设施落后、科技水平很低,造成水资源利用率很低。因为缺水导致宁夏地区植被稀疏,森林覆盖率低,退耕还林计划难以进行;

d)政策导向因素。随着国家发展重心由东部转向西部,国外企业进入内地办厂,他们有可能会利用高科技对宁夏的土地资源进行掠夺式开发,还可能转移他们的非可持续,高能耗,高污染的产业。这对宁夏土地可持续利用构成威胁;

e)土地利用结构因素。土地利用结构变化的总体特征影响着宁夏区域土地的可持续利用,进而影响城镇化建设、乡村居民点建设与耕地保护的关系处理,农业政策的调整、科技和资金的投入水平,对于土地生产效率和耕地保护同样有着直接影响。从自治区政府成立以来的经济发展来看,土地结构不合理是存在的主要问题,其中,耕地日趋减少是突出表现。土地利用结构不合理主要表现在耕地占用日趋严重,城镇化进程中,乡镇企业迅猛发展,中小城镇范围不断扩大,居民点不断增加,占用耕地逐年上升;近几年,工业用地低成本扩张较快,存在大量占而不用现象。城市土地总体效益下降,城乡土地浪费现象严重。

2.2.2 土地开发整理的有利条件和不利因素

宁夏的土地开发整理具备许多有利条件,但也存在一些不利因素。

a)有利条件。政府高度重视土地开发整理工作。按照耕地保护和土地开发整理新的要求,明确了土地开发整理的方向和基本方针。实施可持续发展战略,转变土地开发整理观念和方式,必须走内涵挖潜、集约利用的道路。建设社会主义新农村,对农业基础设施建设和农业结构调整具有更迫切的要求。依法征收的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等专项资金,为全面实施土地开发整理提供了有力支撑。利用国家对土地开发整理项目的投资,在实践中创造和积累的丰富经验。各级土地资源部门和农业开发部门不断健全专门机构和专业队伍,为全面开展土地开发整理工作提供了组织和技术保障。近几年,宁夏土地开发整理项目取得了良好的经济效益和社会效益;

b)不利因素。城镇化进程的加快,城市人口持续增长,经济快速发展使城市对耕地的需求增加,补充耕地的压力进一步加大;土地粗放利用的观念在短期内还难以完全扭转,引导土地开发整理向内涵挖潜、集约利用转变还需要做出艰苦的努力;易开发整理的土地后备资源逐步减少,补充耕地的成本提高,难度逐步加大;优质耕地集中地区占用耕地量大,后备资源集中地区水、热条件较差,补充优质耕地、保持和提高粮食生产能力的任务更加繁重。

2.3 土地资源粗放利用对经济社会发展的影响

纵观改革开放30年来中国大中城市发展的历程大多是“摊大饼”式的粗放发展模式,宁夏经济的发展也没有脱离这种模式。

2.3.1 城市土地利用粗放对经济社会发展的影响

改革开放以来,宁夏的城市人口密度一直在不断增加,城市的发展不断向外延伸,造成了城市土地利用集约度偏低,人均占地比较大,人口密度小,亟需加强土地利用集约度的提升。

a)城市建筑容积率相对较低。过去,城市发展只注意向外扩张范围,忽视了城市土地立体空间的利用潜力,具体表现在宁夏城市建筑物容积率相对较低,导致土地利用效率也较低。有关资料显示,东南亚地区国家尽管也存在土地与人口的矛盾,但是城市建设中各国的平均容积率都要求为1.00～2.00。目前,中国大中城市建设容积率也为0.75,中心城市的平均容积率约为1.00,宁夏城市容积率却低于全国平均水平的0.51。当然,根据宁夏的地域特点并不是需要每个城市都要达到如此高的容积率,但合理的容积率仍应与城市生态环境相适应;

b)多数城市新区粗放建设。在宁夏城镇化的进程中,单纯追求城市规模的扩大,部分地方自行设立开发区、高新技术园区,缺乏严格的规划管理,造成大量占用优良耕地,导致建成区人均面积的增加。一方面由于工业占地比例增加,另方面盲目扩张大广场、大产业园区,小项目多占地的倾向严重,使人均建成区面积不减反增。

2.3.2 农村土地利用粗放对经济社会发展影响

a)农村宅基地利用粗放,浪费、闲置现象严重。宁夏农村宅基地制度的设计与推行本身存在较大问题。宅基地发放给农民后不能得到有效利用,特别是由于农村建设规划严重滞后,农民建房多出于自己的喜好及集体发放宅基地的区位,导致了宅基地的低效利用。

从理论上讲,城镇是较农村居住用地更为集约的土地利用形式。农村人口进入城镇,应当将农村居住用地置换出来,城镇化非但不会增加建设用地规模,相反还会节约用地。但现行农村建设用地并没有置换出来。部分村民虽然举家进城,由于户籍和社会保障制度等原因限制,绝大多数人不愿将自己的房产和宅基地转让出去。在一定时期内,存在进城农民“双重占地”问题;

b)农村产业用地铺张浪费,规模小、利用粗放、低效。从农村地区的调查显示,当前,宁夏的农村产业仍以传统、原始的模式发展,主要为规模较小的加工业、养殖业、种植业、旅游景点等,科技含量高、规模效益好的产业占比极低。这样的产业现状导致产业用地粗放、低效。在建设用地瓶颈日益突出的当前,如此的用地模式极大地阻碍了农村的城镇化进程。

3 完善土地集约利用和土地整理的建议

3.1 土地集约利用和土地整理实现的预期目标

宁夏中北部土地开发整理重大工程项目是贯彻落实国务院《关于进一步促进宁夏经济社会发展的若干意见》《关于贯彻落实国务院进一步促进宁夏经济社会发展若干意见的政策措施》的重要举措,既是基本农田建设工程、粮食安全工程和生态保护工程,也是扶贫工程和民心工程。实施好这项重大工程项目,可有效解决因建设占地、农业结构调整和自然灾害损毁等造成的耕地减少问题,有效防止水土流失和耕地退化,加速宁夏农村发展。项目建设规模2252 km2,估算总投资36.61×108元,5年内对未利用的宜农土地进行规模开发和整理,有效治理水土流失和耕地退化,提高植被覆盖率,保证生态退耕等治理成效,促进生态环境良性循环,预计新增耕地面积为524 km2,新增耕地率达到了23.3%。

3.2 实现土地集约利用和土地开发整理的基本方针

宁夏土地开发整理的基本方针是:通过实施中北部土地开发整理重点项目,实现“节水增地、改善生态、移民致富”目标。在不增加黄河取水量的前提下,在中部干旱带已建成的六大扬黄灌溉工程可覆盖的区域内,通过建设田间水利配套设施、推广节水灌溉措施等,让宝贵的水资源得到充分利用。为“20×104生态移民”搬迁安置工程提供耕地保障。将搬出去的土地全部恢复生态建设,实现土地开发整理与生态建设的双赢;通过对银北地区中低产田项目区的田、水、路、林、村进行综合整治,提高农业综合生产能力,发展高效农业,实现农业增产增收、集约利用土地和保护生态的统一。

3.3 土地集约利用和土地开发整理对策及建议

3.3.1 依法管理节约用地促进发展方式转变

把依法管理节约用地作为宁夏耕地保护和土地利用制度,全面提高土地管理、保护和集约利用水平,促进经济社会全面协调可持续发展。

针对宁夏正处在工业化、城镇化快速发展的时期,占用土地资源的数量越来越大,且耕地后备资源越来越少,土地供需矛盾更加突出的状况,必须坚持以科学发展观为指导,转变经济发展方式,统筹保障发展与保护资源的关系,做到利用与保护并举,加强土地资源管控、严格耕地保护制度、加大土地执法监察力度,达到规范与发展并重,实现土地资源的永续利用。

3.3.2 加强监管促进土地整理工作有序开展

做好土地开发整理工作,应该做好的具体工作:

a)深入开展土地基本国情和国策教育,加强土地开发整理法规和政策宣传,提高全社会对土地开发整理在全面建设小康社会和新农村建设、可持续发展战略、保护和建设生态环境中重要作用的认识。树立依法、按规划进行土地开发整理的观念,增强公众参与和监督意识;

b)在土地利用总体规划的指导下,编制、完善土地开发整理规划。严格项目规划设计,形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系,切实发挥规划对土地开发整理活动的宏观控制和引导作用。土地开发整理项目的立项、规划设计、项目实施和检查验收,必须以土地利用总体规划和土地开发整理规划为依据。要严格依据规划审批土地后备资源开发,审查农用地转用中的补充耕地方案。新的土地开发重大工程应进行环境影响评价,切实保护好生态环境;

c)稳定和拓宽投入渠道,探索完善土地开发整理经济运行机制。按照“谁占用、谁补充,谁破坏、谁复垦”的原则,严格新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费的收缴使用管理,作到收缴到位,专款专用。加大对矿山生态环境恢复治理和土地复垦投入的力度。努力提高资金使用效率,降低成本,优先保障土地开发整理重点项目的投入。吸引社会更多资金投入土地开发整理,推进土地开发整理的产业化;

d)加强基础建设,提高土地开发整理的整体水平。充分运用现代科技手段,加强土地开发整理的资源调查、评价和监测。开展土地开发整理领域的基础研究,建立和完善符合宁夏实际的土地开发整理标准体系。加快土地开发整理规划管理的信息系统建设,实现管理的网络化。加强土地开发整理实用技术的开发和推广,增加土地开发整理的科技含量;

e)学习借鉴先进技术和经验。健全专门机构,加强人才培养,全面提高土地开发整理队伍的整体素质。

4 结语

土地集约利用是充分挖掘土地资源的创新思路,土地整理是提高土地利用率的基本措施。在宁夏未来的建设中,必须调整好耕地保护和土地节约利用的策略,为宁夏的快速发展奠定土地资源的基础。

参考文献

[1]国土资源部规划司.国内外土地整理[M].北京:中国大地出版社,1998.

[2]程烨,王静.土地用途分类管制研究[M].北京:地质出版社,2003:45.

[3]程烨,王静.土地用途分类管制研究[M].北京:地质出版社,2003:60.

[4]陆冠尧,朱玉碧.国外及中国台湾地区土地用途管制制度研究比较[J].中国农学通报,2005,21(8):52-55.

土地整理措施 篇8

一、我国农村土地管理现状

农村当前的建设用地 (其中包括村庄的用地和农村的集体工矿用地) 的占地比例都已经过高, 超标准的用地现象严重, 且土地的利用其实效率很低。据查, 北京市的村庄用地人均达到289平方米, 是国家标准 (≤150平方米) 的1.93倍, 农村的集体工矿用地其人均达到198平方米, 二者合计共487平方米。以22%的人口却占用64%的城镇村等的建设用地, 竟然也仅仅是创造了10%的第二、第三产业产值。

其他省市类似情况也有不同程度的发生。所以, 农村建设用地仍然是我国目前最有开发和利用潜力的国土资源。土地整理和复垦, 是目前我国稳定耕地面积、增加相应城镇建设的用地的最主要出路之一。

二、优化土地管理模式的探索

最近几年, 经过不断的努力和探索, 我国在农村土地的整治的过程之中, 不断的优化土地的管理, 发展了一套有效的模式, 有利于广大农村用以参考借鉴。

(一) 选址踏勘

在野外踏勘基础上, 形成了每一个项目的详细踏勘报告。

(二) 项目入库

以论证会等形式, 按照以下项目的入库原则以及条件来确定入库项目。

(1) 项目选址要符合土地利用的总体规划。 (2) 突出重点, 强化示范效应。 (3) 统筹兼顾原则。 (4) 适当规模原则。 (5) 项目入库和项目所在的国土部门、地市县政府及乡镇的领导都应该重视项目区的收益群众所期望的程度。

(三) 规划设计

在确立入库项目之后, 由政府的土地储备整理交易中心进行组织设计相关单位的土地招投标工作。依照设计单位的详细设计经历、设计业绩和设计资质来选定设计单位。

(四) 实施整理

政府的土地储备整理交易中心进行监理单位相关招投标的工作, 经由市县的土地整理中心进行施工单位的部分招投标工作。

三、推进农村土地整理的建议

土地利用的规划是合理的利用土地的一个重要基础。尽管目前中央一再的要求新农村建设应该规划先行, 但是各地在进行的土地规划时, 大多只组织设计村庄建设规划, 缺少了对土地利用方面的详细内容, 难以真实的保障土地合理的利用。为此, 提出如下建议:

(一) 重视耕地的流失问题。

在新农村的建设中, 认真做好土地的利用规划, 把合理利用土地、保护耕地, 当作是衡量新农村建设具体成效的一个主要考核的指标。

(二) 加大土地的整理和复垦力度。

针对农村的居民点和集体独立的工矿用地具体开展土地的整理和复垦, 这是补充耕地以及新增的建设用地的一个重要途径, 国家需要加大投入, 使其成为工作的重点。土地整理投入很高, 这就需要创新机制, 拓宽投资的渠道, 建立以政府投资为主要引导, 鼓励并积极吸引社会的资金投入, 农民与集体经济的组织都有参与的一个多元投资的模式。

(三) 树立村庄建设新思维, 创造新模式。

实现农村居民点的用地达标, 这是土地整理的一个重点任务。在目前农民生活水平迅速提高发展的前提下, 应该逐步的改变独栋房屋并加封闭大院这一传统模式, 提倡修建新型的公共绿地和娱乐、健身场所, 修建连栋楼房或平房, 扩大公共的空间, 缩小院落的面积, 紧凑房屋建设, 美化环境, 农户之间也应该更加开放、增加交流, 建立新型农村社区, 促使土地实现更集约的使用。

(四) 加强政府参与, 完善制度。

农村土地的综合整理是一个系统工程, 牵涉面广, 政策性强, 事关广大农民群众的根本利益以及社会稳定。只要各级政府能够高度重视, 各部门和各方面都密切配合, 采取有力的改革措施, 就能取得明显的成效。

1、建立政府统筹协调机制。

我国政府应该成立农村土地综合整理的领导小组, 由政府的主要领导担任组长, 分管农业农村和国土资源工作的领导则担任副组长, 国土资源、建设、发改、财政、农办、审计、林业、水利、农业、监察、交通等部门负责人是成员。

2、建立项目实施责任机制。

为了充分的调动县、乡、村的广大农民群众的劳动积极性, 解决好“有责无权、有权无责”等问题, 把项目实施责任和权利实际统一起来, 县级人民政府是土地综合整理工作的主要责任主体, 应该切实的加强统筹和协调, 确保项目实施时步调统一, 整体推进。乡镇也要抓好土地整理项目实施过程之中的宣传和发动、组织的协调、矛盾的调处等工作。国土部门等主要从规划的设计、资金的预算、工程的质量等多方面加强具体指导, 形成县乡是责任主体、业务部门作指导、村组以及群众都积极参与的土地整理项目的实施责任机制。

3、建立考核监管机制。

农村的土地综合整理工程的资金投入很大、渠道众多, 很容易出现所谓“跑冒滴漏”等问题。因此, 需要建立相对完善的职能部门、基层群众和监理单位三位一体且行之有效的监管制度, 确保农村土地规划设计的科学、资金使用的依法合理、群众权益的不受损害。

总结

土地整理的目标正向多元化方向发展, 其中还包括提高耕地的质量、增加耕地的面积、降低生产的成本、改善生态和环境以及明晰产权等关系。将公众参与始终贯穿于土地整理的活动全过程, 土地整理在立项决定、土地整理方案、土地估价成果、权属调整方案, 都应该向社会公告, 征求广大参加者以及相关部门的意见和建议, 参加者应该自始自终参与到决策中去, 把自己的愿望真实的纳入决策中, 在建立完善土地整理的有效机制, 优化土地管理模式中, 发挥重大作用。

参考文献

[1]张国庆、李春鹏、刘兴春、陈明华:《土地整理项目探析:效益、问题与对策——以山东省苍山县大仲村镇为例》, 《山东省农业管理干部学院学报》, 2010 (06) 。

土地整理措施 篇9

1 项目区概况

项目区位于古县南垣乡崔家岭村和河底村, 总规模面积为40.82 hm2。项目区所处位置地貌为黄土丘陵区, 总的地貌呈现为山岭沟谷相间, 山高坡陡, 纵横交错, 起伏不平。冲沟十分发育, 呈树枝状, 支沟及主沟的沟头部位深切成“V”形, 沟谷50~60 m, 主沟项目区为松散层所覆盖, 项目区主要分两壁陡立, 冲沟之间形成长条形的黄土梁。项目区土类为褐土, 亚类为褐土性土, 土属为黄土质褐土性土, 土种为立黄土。项目区为冲沟发育, 周边土壤有机质含量约在1.6%~2.3%之间, 土质疏松, 抗蚀性差。

2 土地适宜性评价原则

在保护和改善生态环境的前提下, 充分考虑适宜性, 注重比较经济效益, 按照开发与保护相结合, 长期目标与近期效益兼顾, 因地制宜和可持续利用等原则, 满足建设一批国家级耕地后备资源开发复垦基地的需要。

2.1 针对性原则

要针对一定的土地用途或利用方式进行土地的适宜性评价。不同的土地用途或利用方式对土地的性质有不同的要求, 土地的适宜性只是针对某种具体的用途或利用方式才有其确切的意义。

2.2 持续利用原则

土地对某种用途或利用方式的适宜性, 是指土地在长期持续利用条件下的适宜性。经评定的适宜用途, 是指在该种用途和利用方式下土地能持续利用, 不会导致土地退化或其他不良后果。

例如, 陡坡开荒种植农作物, 在初期能够得到一定的产量, 但随着土壤侵蚀, 土层变薄, 最后导致基岩裸露, 完全不能利用, 因此, 从持续利用的角度来看, 陡坡开荒是不适宜的。在评价中应考虑土地用途改变引起的土地质量的变化, 考虑土地退化和土地污染的危险, 避免短期行为。

2.3 比较原则

土地评价是对土地质量的鉴定, 有比较才有鉴别。评价中要重视3个方面的比较:一是土地利用的需求与土地质量的匹配。土地质量能否满足一定土地利用的要求, 主要是将土地质量的指标特征值与土地利用要求条件的指标进行匹配, 土地质量的指标特征值若高于土地利用的限制性指标, 就可以确定土地是适宜性的。二是土地投入产出率比较。几乎任何土地都可以用作任何用途, 但只有产出大于投入, 即土地利用可以带来效益或利润的前提下, 才能说明土地适合于一定的土地利用。三是土地适宜的多种用途的各自效益比较。

2.4 辩证原则

土地适宜性评价要采用综合分析与主导因素相结合, 以主导因素为主。土地生产力和土地利用效益的高低受土地自然属性及社会经济、技术条件等多种因素的综合影响。因此, 在土地适宜性评价中要全面考虑各种因素的作用, 研究和分析各种因素的有机联系与综合效应, 保证土地评价的准确性与可靠性。

但是, 影响土地质量的各个要素指标对土地生产力和土地利用效益的作用与影响并不能等量齐观, 在评价中必须找出土地利用与土地质量匹配中的主要矛盾或主导因素。只有坚持综合分析与主导因素相结合, 才可以保证其科学性与简捷性。

2.5 实践性原则

在一个地区的土地适宜性评价中, 评价对象和评价范围的提出, 必须从实际出发, 充分考虑当地的自然、社会和经济条件。规划期间不改变土地用途的地块可不作评价。另外, 不同区域还应根据生产实际, 针对不同的土地利用需要, 选取不同的评价指标, 建立不同的评价体系。这样, 才能更好地满足土地利用规划需要, 实现合理利用土地的目标。

2.6 潜在适宜性原则

不仅要评定某一土地单元在目前状态下对某种土地用途和利用方式的适宜性, 即当前适宜性, 还要根据规划需要评定该土地单元在经过改良后的潜在适宜性[2,3]。

3 土地适宜性评价方法及指标体系

3.1 土地适宜性评价方法和指标体系的建立

评价方法采取指数和法, 具体方法步骤如下。

1) 选择有效土层厚度、表层土壤质地、地形坡度、交通状况等因素作为待开发耕地后备资源评价指标。

2) 根据各评价指标等级的高低, 分别赋以相应的等级分。有效土层厚度、表层土壤质地、交通状况3个评价指标, 各分为3个等级, 各等级对应的指数分别为:5, 3, 1;地形坡度评价指标较特殊, 分为4个等级, 各等级对应的指数分别为:5, 3, 1, 0。

3) 根据4个评价指标在土地适宜性评价中的重要程度, 采用层次分析法, 确定各个评价指标的权重。

4) 用等级分乘以该评价指标相应的权重值, 即为各评价指标的指数, 求和即得到加权数平均指数和。

其中, A为加权数平均指数和;ai为各评价单元的单因子指数;pi为各因子的权重;i为因子编号。

根据实地调查和统计整理研究区土地利用现状, 建立宜耕未利用地等级划分标准如下:一等宜耕荒地质量好或较好, 指数和范围为2.5~5.0;二等宜耕荒地质量中等, 指数和范围为1.9~2.4;三等宜耕荒地质量差, 指数和范围为1.4~1.8;四等宜耕荒地质量差, 指数和范围为0.8~1.3[4,5,6]。

3.2 土地适宜性评价指标体系

1) 有效土层厚度。该指标权重为0.35。有效土层厚度是指土壤层和松散的母质层之和, 共分为3个等级。有效土层厚度分级界限下含上不含, 具体见表1。

2) 表层土壤质地。该指标权重为0.35。表层土壤质地一般指耕层土壤的质地。表层土壤质地分为壤土、黏土和砂土3个级别, 具体见表2。

3) 地形坡度。该指标权重为0.2。坡度分为4个级别, 坡度值分级界限下含上不含, 具体见表3。

4) 交通状况。该指标权重为0.1。交通状况分为3个级别, 具体见表4。

4 该项目区土地适宜性评价结果

4.1 项目区评价指标体系

根据上述土地适宜性评价方法及指标体系, 对该项目区土地适宜性作出了具体评价, 其评价指标体系见表5。

4.2 项目区指数和及结论

计算所得项目区加权数平均指数和为2.8, 属于一等宜耕类型, 根据评价原则和评价指标以及通过现场调查, 项目区土地平整前多数田面坡度小于15°, 地形坡度完全满足耕作的要求。因此, 此次适宜性评价结论为项目区为宜耕地, 基本符合项目区的实际情况。

摘要：介绍了土地开发整理项目区的概况, 论述了针对性、持续利用、比较、辩证、实践性、潜在适应性等土地适宜性评价原则, 详细阐述了土地适宜性评价方法及其指标体系的建立, 分别具体分析了有效土层厚度、表层土壤质地、地形坡度、交通状况等评价指标, 得出了该项目区为宜耕地的结论, 基本符合项目区的实际情况。该方法提供了为合理开发利用土地资源科学依据, 避免了土地开发利用的盲目性。

关键词：土地适宜性,评价指标,指数和,土地开发,土地整理

参考文献

[1]陈光建.土地利用总体规划环境影响评价指标体系研究[D].成都:中国科学院研究生院成都生物研究所, 2006.

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[3]裴亮, 杨铭.基于指数和法与极限条件法的土地复垦适宜性评价研究[J].安徽农业科学, 2012, 40 (4) :2142-2143.

[4]黄威.土地整治规划环境影响评价研究[D].长春:吉林大学, 2013.

[5]刘德林, 郝仕龙, 李壁成.黄土高原上黄试区土地利用适宜性评价[J].水土保持通报, 2013 (3) :252-254.

我国农村土地整理问题研究 篇10

在学术界有很多关于“土地整理”的定义, 笔者结合目前发展的形式和土地整理发展的形式和方向, 将“土地整理”定义为:在一定的区域范围内和一定资金的支持下, 根据土地利用的总体规划, 将未开发利用的土地, 或利用效率比较低的土地进行整理, 有针对性的采取相应的治理措施。

2 农村土地整理过程中存在的问题

2.1 农村土地的规划管理形式不一, 土地管理体系不健全

在土地的规划管理过程中, 土地整理是一个非常重要的组成部分, 但是在目前农村的土地整理过程中, 往往出现对规划制定、实施和使用过程中缺乏系统性、统一性和全局性, 会出现重复建设的情况, 土地使用效率较低, 农村土地使用评价体系不完善等情况。这些问题的出现都是缺乏农村土地规划的统一指导, 违反相关法律法规和各项规章制度。

2.2 农村土地整理的融资渠道不足

在农村土地整理的过程中影响土地整理工作开展的因素包括:土地投资经费不足、标准落后、资金来源渠道不健全等。这些因素都在很大程度上影响了土地资源管理相关机构和群众进行土地整理工作的积极性, 有碍于土地整理工作的顺利开展。

2.3 公众对农村土地整理工作的参与不积极

公众对农村土地整理工作的参与积极性高低对于土地整理工作带来很大的影响。大部分群众对土地整理工作在认知上不是很清晰, 相关政府部门对土地整理工作宣传不到位, 使得群众对于土地整理工作缺乏积极性, 在很大程度上影响着土地整理工作的顺利开展。

3 解决农村土地整理问题的对策

3.1 完善农村土地整理的相关政策, 为土地整理工作的开展创造条件

农村土地整理工作是一项综合性的整治工作, 涉及到许多的因素, 并且关系着群众的个人利益。因此, 完善的农村土地政策对于开展农村土地整理工作, 协调各个利益相关者的利益有着十分重要的作用。在完善的农村土地整理政策的指导下, 可以进行农村土地整理区域的划分、土地整理区域的划定、土地整理工作的各个项目都有章可循。

3.2 拓宽土地整理工作的融资渠道, 实现多渠道融资

要加强土地整理资金的管理工作, 各级政府从土地出让金、耕地占用费、农业重点建设基金返还款等项目获得的土地收益中, 划出一定比例作为土地整理专项资金。多途径筹集土地整理资金, 除了政府投资外, 土地整理的主体还可以从其他渠道获取土地整理资金, 包括:银行贷款和社会集资。优化土地整理资金运作机制, 政府应在产业政策、税收方面给予土地整理企业较大优惠, 使其在土地整理完成后优先享有该土地的承包经营权。只有企业能得到丰厚的回报, 才能提高社会各界参与土地整理的积极性, 保障资金渠道的稳定。

3.3 鼓励群众的参与积极性, 引入激励机制

3.3.1 要引入市场激励机制

鼓励有实力的企业或个人投资土地整理, 整理后所得土地收益, 按照“谁整理, 谁受益”的原则归相关企业或个人。以“投工”形式参与土地整理的农民, 也应按照市场化运作的要求, 获得相应的收益。对于筹融资先进部门或个人, 可借鉴招商引资奖励模式, 按土地整理资金的一定比例给予奖励。

3.3.2 通过政策引导, 鼓励公众参与

要鼓励农民参与土地整理规划制定及监督。土地整理与农民的切身利益直接相关, 政府应出台法规政策鼓励农民积极对土地整理进言献策, 参与土地整理规划制定, 并在工程实施过程中加以监督;要鼓励农民参与土地整理项目的实施。在进行农村居民点整理时, 政府要提供统一的规划, 鼓励村民聚集建房, 并为居民聚集点配置基本的休闲活动设施。

3.4 加强农村环境保护工作, 实现农村土地的长远发展

我国的土地国情是地少人多, 人地之间的矛盾较为突出, 当前的经济发展带来了环境的破坏, 土地资源严重造成破坏。因此, 需要加强对农村土地环境的保护, 加强农村土地整理工作, 让农村土地实现可持续性的发展, 带来经济与社会的平衡。

3.4.1 统筹安排

深入贯彻科学发展观的指导思想, 实事求是, 因地制宜, 在对全局的土地整理工作进行统筹的前提下, 应用先进的技术和方法, 考虑相关的环境保护因素, 改善农村土地现状。

3.4.2 工作不拖后

在实施农村土地整理的过程中, 要加强多复垦地改造的土地进行保护和评估, 加强对小流域治理、耕地易地占补的生态环境建设。同时, 要及时对治理过程中出现的问题, 进行及时的反馈和解决。

3.4.3 合理投资

要避免对农村土地整理提出过分的要求, 要在符合现实条件的情况下进行相应的整理和整治, 避免因过分投资造成的浪费, 保证良好的生态效果。

3.4.4 加强宣传

政府的相关土地整理部门要加强对农村土地整理工作的教育与宣传, 加强群众在土地整理方面的意识, 集合群众的力量, 保证农村土地整理工作合理有效地进行, 实现社会与经济的平衡发展。

4 小结

农村土地整理是缓解人地紧张矛盾的关键一环, 不仅要依靠政府法律和政策引导, 也要广大群众参与进来, 利用科学技术, 应用环保理念, 使得农村土地实行可持续发展。

摘要：改善农村土地利用的主要手段是进行农村土地整理工作, 它能够很好的缓解人与土地之间的矛盾, 很好的进行农村土地资源的良好配置, 有效的改善农村生态环境。本文在研究土地整理含义的基础上, 分析了农村土地整个过程中存在的问题, 并且提出了解决土地整体问题的对策。希望本文的研究能为农村土地整理工作的完善带来一定的启示和作用。

关键词：农村,土地整理,农村生态

参考文献

[1]鲍海君, 吴次芳, 贾化民.土地整理规划中公众参与机制的设计与应用[J].华中农业大学学报 (社会科学版) , 2012 (1) .

[2]张雅杰, 张丰.浅谈我国土地整理多元化融资[J].国土资源科技管理, 2012, 20 (2) :13-16.

土地整理措施 篇11

摘 要： 从分析我国当前土地整理及其权属调整立法与运行机制的现状入手,分别就农村土地整理中土地承包经营权的调整、农村宅基地权属的调整以及整理后新增土地的发展权配置等问题进行了探讨,并从完善土地整理立法、健全土地权属调整运行机制以及注重土地权属调整中农民权益保护等方面提出了相关建议。

关键词：农村土地整理；土地权属调整；农民权益保护

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009－9107（2009）01－0006－05

随着农村土地整理的深入开展，土地权属调整作为土地整理过程中的核心内容，也愈来愈受到人们的关注。土地整理权属调整的实质是各土地权利人利用整理前在整理区土地上所拥有的权利，通过土地整理参与者公认的权属调整转换机制，按照土地整理参与者公认的原则和标准，合法地换回整理后土地上的相应权利的过程。［1］

一、土地整理中土地权属调整问题概述

（一）土地整理及其权属调整立法现状

土地整理及其权属调整的相关立法，在现行法律和行政法规中呈分散规定状态，没有形成完整的法律制度体系。而土地整理是一项复杂的系统工程，权属调整更是牵涉到各方的利益，因此完整的土地整理及其权属调整的法律制度体系应该包括民事法律制度、经济法律制度和行政法律制度。［2］

1.土地整理及其权属调整民事法律制度立法现状。土地整理及其权属调整的民事法律制度主要体现为民法中的土地物权法律制度，包括土地所有权制度和土地他物权制度。虽然《物权法》和《民法通则》等法律规定了土地所有权、使用权以及农村土地承包经营权等一系列土地权利，但土地物权体系并不完善，农村集体土地权利设定过于简单，对于在农村集体土地使用权基础上产生的空间权、建筑权、耕作权等土地权利均未涉及，而且对于农村集体土地使用权的抵押、流转限制过多。

2.土地整理及其权属调整经济法律制度立法现状。随着土地整理由私人为主的自发行为逐渐转变为以政府为主的社会化活动以来，作为在经济法体系中起主导作用的宏观调控法，也不断地介入到土地整理过程中，二战以后土地整理的宏观调控法在西方国家纷纷出台。［3］而我国目前尚未颁布完整统一的土地整理法，现行法律法规对土地整理过程中诸多方面缺乏明确规定。首先，国家在土地整理中的义务和责任没有得到明确；其次，对于土地整理规划、土地权属调整规划如何与土地利用总体规划相衔接等问题没有明确规定；第三，对于参与土地整理的社会公共机构没有明确规定，土地整理的公众参与性较差。

3.土地整理及其权属调整行政法律制度立法现状。完善的地籍管理、统一的土地权属登记是土地权属调整工作得以顺利开展的重要基础。但由于受部门管理体制等多种因素的影响，我国至今未建立起专业化、规范化、属地化的农用地权属统一登记管理制度，农民的土地财产权利仍然没有得到具有国家统一法律效力的严格登记，土地登记缺乏应有的不动产物权设立的公示功能，许多权属纠纷并未通过权属登记管理予以有效地解决。

（二）土地整理权属调整运行机制现存问题

在当前土地整理主要由政府推进，整理资金基本由政府投入的情况下，国家和各级行政机构必然在土地整理及其权属调整中起主导作用。同时在相关法律、制度环境尚未健全的情况下，土地整理权属调整运行机制存在着以下问题：

1.参与实施土地整理权属调整的机构职责分工不明确。根据《土地管理法》以及国土资源部有关文件规定，政府土地行政主管部门在土地整理中的定位是指导部门，具体实施土地整理的是“土地整理专门机构”。在实践中“土地整理专门机构”主要指各省、市国土资源厅（局）下属的“土地整理中心”，其性质是“国土资源厅（局）负责土地开发整理工作的直属事业单位”，两者之间有着千丝万缕的联系，造成了土地整理的指导部门与执行部门之间分工不明、职责不清。此外，在土地整理项目开展过程中，还包括项目可行性研究编制机构、项目权属调整的设计机构、预算编制机构、工程施工和监理机构等土地整理从业机构的参与，法律对于它们的职责也没有做出明确规定。

2.土地整理中权属争议处理机构设置不明确。2002年12月修订的《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件”，同时该办法第十四条又规定“农村土地承包经营权争议案件”应适用《农村土地承包法》第五十一条的规定，即当事人可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁。虽然《农村土地承包法》提出了“土地承包仲裁机构”的概念，但对其职责范围、机构设置，仲裁程序等涉及实际操作的重要内容都没有做出具体规定。

3.土地整理中权属调整争议缺乏司法救济途径。根据物权法精神，物权纠纷只能通过法律途径，不能通过行政裁决或行政处理的方式。［4］而国土资源部在《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》中规定：“对权属调整方案有异议的土地所有权人、使用权人，经协商不能解决的……争议由当地人民政府调处”。可见我国目前对于土地整理中土地权属争议的处理，采取的仍然是使之纳入到行政处理和行政复议的救济途径，实行行政复议前置的做法，土地权属争议的解决尚未完全司法化。

4.公众参与制定土地整理权属调整方案缺乏法定程序保障。土地权属调整方案的产生是一个民主、开放的过程，应该通过公众参与、咨询与听证等公开、民主的决策程序来予以保障。而现行法律法规只是对公众参与制定土地整理权属调整方案作了原则性规定，如“土地权属调整方案应征得2/3以上土地权利人的同意，土地权属调整方案应当在有关乡（镇）、村进行公告”等，而至于那些对土地权属调整方案有异议的土地所有权人和使用权人应如何行使其申诉权利，土地整理机构如何听取公众意见,修改并完善土地权属调整方案等方面缺乏具体可操作的程序性规定。

二、农用地整理中土地承包经营权的调整

（一）多部门管理：农村土地承包经营权登记管理现状

由于现行的《土地管理法》、《土地登记办法》等法律、法规均未对农村土地中面积占主导地位和土地权利人众多的土地承包经营权的登记发证工作做出具体规定，在实践中土地承包经营权的登记是根据行政管理的归属来划分的，按照耕地、林地、牧草地、水域等不同的土地利用类型来选择不同的登记机关。登记机关的不统一，必然造成过分强调土地登记在行政管理方面功能，弱化了其对于物权公示作用，同时土地登记簿和土地权属证书的不统一，也必然导致土地登记的标准、口径、效力等不统一，造成土地权属关系的混乱。

（二）多元化发展：我国农村土地承包经营权制度安排现状

20世纪70年代末期以来，随着国家从农村基层制度建设领域的逐步退出以及乡村社区权利的加强，我国农村土地自发性的制度创新带来了千差万别的农地制度。［5］作为典型农地使用制度创新的土地承包经营制度，也不可避免地在此过程中逐步走向多元化。“均田承包”虽然满足了“公平”的需要，但却始终面临着人口增减带来的土地再次分配的压力以及由于制度预期不足而带来的土地利用效率不高的问题。同时由于我国农村地区幅员辽阔，各地客观存在的区域经济和历史文化背景差异，都成为了土地承包经营制度多样化创新的动力与诱因。当前我国土地承包经营制度主要有均田承包制模式、贵州湄潭模式、规模经营模式、土地股份合作制模式、土地租赁模式以及土地反租倒包模式等六种┠Ｊ健

（三）简单化规定：土地承包经营权调整规则┫肿

相对于现实中农村土地承包经营制度安排的多元化，现行农地整理中土地承包经营权调整的规则显得过于简单划一。根据国土资源部《关于做好土地开发整理权属管理工作的意见》的规定：对需要调整的土地使用权、承包经营权，位置应尽量与开发整理前保持一致或大致相当。相应地，各地在制定土地开发整理权属管理具体办法时也纷纷体现了这一原则。此外，虽然土地承包人能够根据自身的意愿进行土地承包经营权的调整，但仍需要通过乡人民政府和县级农业行政主管部门的批准。笔者认为过于简单化的调整原则以及附加的限制性规定不能适应当前农村社会、经济发展状况普遍存在较大差异的现状。

三、农村建设用地土地权属调整中农民权益的保护

现阶段农村建设用地整理可分为农村居民点整理和农村工矿废弃地整理，而目前主要开展的是农村居民点整理。农村居民点整理过程中的土地权属问题，主要涉及农村宅基地的调整以及在调整过程中农民权益的保护。

（一）“宅基地的可继承性”与“一户一宅政策”的矛盾

根据继承法的规定，农村住宅能够被合法地继承。由于我国实行“地随房走”的原则，在住宅被继承的同时，宅基地的使用权也自然地被继承了，因此就客观存在着一户可能拥有多处宅基地的情况。由于土地资源的有限性以及新增人口对宅基地需求的压力，《土地管理法》和《关于加强农村宅基地管理的意见》中都明确了农村宅基地“一户一宅”的原则。因此“宅基地的可继承性”与“一户一宅政策”之间产生了矛盾。

（二）农居点整理的特例——“城中村”改造中土地权属的调整

在当前“城中村”改造过程中，不可避免地要涉及到土地权属的调整，包括宅基地权属调整和其他集体建设用地权属调整，且该土地权属调整是单向的、不可逆的过程，即土地由集体所有变为国家所有。而对“城中村”的改造的原因是“城中村”的土地利用规划、建设规划不符合城市总体规划的要求，这并不能成为土地权属调整的理由。因此在“城中村”改造过程中，集体土地权属的调整模式值得┕刈ⅰ

四、新增土地权属调整中农村土地发展权的配置

土地发展权的基本观念就是发展土地的权利，是一种可与土地所有权分割而单独处分的财产权。［6］我国农村土地发展权应该包括农用地发展权，农村建设用地发展权以及未利用土地的发展权。当前在农村土地整理的实施过程中，我们应当关注农用地整理中和农村建设用地整理中新增土地的发展权问题。

（一）农用地整理中关于新增土地相关规定┓治

根据《土地管理法实施条例》第十八条以及国土资源部在关于贯彻执行《土地管理法》和《土地管理法实施条例》若干问题的意见等相关规定，“土地整理新增耕地面积的百分之六十可以用作折抵建设占用耕地的补偿指标……有偿转让给其他需要履行占补平衡义务的用地单位”，其核心内容就是农用地的土地发展权向建设用地使用者的有偿转让，实质上就是年度许可的土地发展权配额指标在不同土地使用者之间和不同地区之间的转让。我们认为对《土地管理法》中所规定的土地整理“谁投资，谁收益”的原则，应该作广义理解。所谓“投资”不仅是指资金的投入，也应该包括农村土地的投入。因此农用地发展权的转让费用也应该在新增建设用地土地有偿使用费的分配中有所体现，否则将会损害农村集体的合法权益。

（二）农村建设用地整理中关于新增土地相关规定分析

2004年10月颁发的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出了“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的要求。根据此项规定，通过农村建设用地整理产生的新增土地，只能作为耕地用途，这对农村建设用地发展权造成一定的限制与影响。首先，“挂钩”政策限制了新增人口宅基地使用权的获得机会。由于宅基地是基于成员权而取得的，带有福利性质的“份地”，未来新增的农村人口完全有理由和资格申请符合国家标准的宅基地。其次，在一定程度上占用了农村集体建设用地的指标，不利于农村集体经济的发展。

五、农村土地整理中土地权属调整的对策与建议

（一）完善土地整理及其权属调整法律体系，加强土地整理权属调整机制建设

1.制定以“授权性法律规则”为主的土地整理及权属调整法律、法规体系。［7］首先任何部门的法律规则都兼有义务性规则和授权性规则，而且在现代法律中，授权性规则占居首要地位［8］；其次由于土地整理权属调整直接关系到农民的切身利益，如果过多地强调义务性规范，在集体土地所有权主体虚位的情况下会出现行政权的过度膨胀与滥用，从而损害农民的合法权益。因此土地整理及其权属调整的法律、法规应采用以授权性规则为主的立法方式，以激发民众参加土地整理的主动性。

2.进一步完善土地物权体系。虽然物权法已经颁布并实施，但物权法只是规范物权的基本法律，并非物权法律体系的全部。因此我国物权体系的完善，仍然需要通过在实践中制定和修改相关配套法律法规来完成。同样地，土地物权体系也需要在发展中逐渐完善，以期对国家土地所有权和集体土地所有权范围的界定、集体土地所有权的内涵以及集体土地流转等重大问题做出明确的规定。

3.加强登记立法，统一登记机构。虽然《物权法》已经对不动产登记做出了规定，但是大量的具体规则仍需要专门的不动产登记法来明确，此外现行《土地登记办法》只是国家行政机关的规范性文件，法律效力层级较低，因此急需制定《土地登记法》以结束现行土地登记“政出多门”的局面。此外，在当前土地登记技术和方法不成为主要障碍的前提下，应该以土地行政管理机构为基础，建立统一的土地登记机构。

4.明确土地整理权属调整与权属争议处理的机构设置。通过立法明确土地整理实施过程中各个相关部门及机构的运行章程、技术标准和行业规范，同时通过修法，改变现行立法中不同法规对土地权属纠纷处理的模糊与矛盾之处。

5.加强公众参与的组织机构和制度保障建设。土地整理中公众参与的组织机构除了有土地行政主管部门主导的非常设机构（如土地整理规划公众随访中心、热线电话等）以外，还应该包括“民间组织”。根据我国农村实际，“民间组织”的构建要和村集体经济组织、村委会等灵活地结合起来。此外还要通过建立民意调查制度、信息公开制度、听证会制度、公民请愿制度等一系列程序性制度，保障土地整理及其权属调整中公众的有效参与。

（二）建立因地制宜的土地承包经营权的调整┠Ｊ

正确处理土地承包经营权稳定与流转的关系，根据各地社会、经济发展状况，因地制宜地制定不同的土地承包经营权调整模式。在经济较发达的地区，可按自愿原则，将分户承包的土地适度集中，以促进农业集约化经营,加快农村现代化建设进程。此外建议取消乡人民政府和县级农业行政主管部门对土地承包经营权调整的批准限制，改“批准制”为“备案制”，给予农民更多的自主权。

（三）加强农村居民点整理中农民权益的保护

1.实行“一户一宅、合理补偿”政策。公民只能拥有一处宅基地，只是就申请而言，法律不应当禁止公民通过继承等方式取得两处以上宅基地使用权的行为。出于对公民财产权利的保护，宅基地在被继承房屋的存续期间，可以保留；但如果出现房屋损毁或发生土地整理项目的情况下，应该执行“一户一宅”的政策，并且对于现存房屋的价值进行合理地补偿。

2.“城中村”改造中集体土地权属调整的两种模式。在“城中村”改造过程中，除因公共利益而需要对集体土地进行征用以外，不应该改变土地集体所有的性质，以保护农民的权益。否则国家应该从土地所有制改变而产生的土地增值收益中留出合理的部分，用于建立村民社会保障体系与职业培训┨逑怠

（四）建立土地整理中新增土地发展权的合理配置模式

笔者对新增土地发展权的配置作如下建议：首先，将新增耕地折抵建设用地指标的转让费用在国家、土地整理投资者以及农村集体之间进行合理分配，真正体现“谁投资，谁收益”的原则。其次，将农村建设用地整理中新增土地的用途按比例划分：部分新增土地必须作为耕地，以保障耕地总量动态平衡；其余土地则由农村集体自行确定其用途，如果作为耕地的，还可以参照农用地整理的做法，折抵一定比例的建设用地指标，并将指标转让费用再进行合理分配。

参考文献：

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［2］ 韩松.论土地法律制度体系［J］.政法论坛,1999(5):43-44.

［3］ 郭洁.土地整理过程中宏观调控法律问题研究［J］.中国法学,2003(6):88-95.

［4］ 高富平.中国物权法:制度设计和创新［M］.北京：中国人民大学出版社,2005.

［5］ 姚洋.中国农地制度:一个分析框架［J］.中国社会科学,2000(2):54-63.

［6］ 孙弘.中国土地发展权研究:土地开发与资源保护的新视角［M］.北京：中国人民大学出版社,2004.

［7］ 郭洪泉.我国农村土地整理的法律思考［J］.中国土地科学，2001（1）：32-34.

我国土地整理有关问题探讨 篇12

一、土地整理的涵义及性质

1.土地整理的涵义。

我国《土地管理法》规定:国家鼓励土地整理。县、乡 (镇) 人民政府应当组织农村集体经济组织, 按照土地利用总体规划, 对田、水、路、林、村综合整治, 提高耕地质量, 增加有效耕地面积, 改善农业生产条件和生态环境。地方各级人民政府应当采取措施, 改造中、低产田, 整治闲散地和废弃地。基于对土地整理的不同理解, 有学者将土地整理定义为依据土地利用规划, 通过对土地利用状况的调整、改造, 实现土地资源的合理配置, 提高土地利用率, 实现耕地总量的动态平衡, 改善生态环境, 保障土地资源的可持续利用, 促进经济和社会的可持续发展。按整理的范围不同可以分为农村土地整理和城镇与公共矿山企业建设用地整理。有学者将土地整理理解为按照土地利用规划, 对田、水、路、林、村综合整治, 以提高耕地质量, 增加土地有效耕地面积, 改善农业生产条件和生态环境的活动。这种解释实际是将土地整理视为农地整理。各国由于开展土地整理的时间和目的不同, 因而对土地整理的定义也有不同的表述。例如, 德国基于乡村土地整理与建设土地整理的不同目的、对乡村土地整理的丰富经验, 联邦立法当局将土地整理的定义规定为:为了改善农业和林业经济中的市场和工作条件以及为了促进土地开发和农业技术的进步, 对乡村地产进行重新规划和调整。综上所述, 虽然对土地整理概念的表述不同, 但基本的涵义是一致的, 因此可以将土地整理解释为依据土地利用总体规划, 结合土地现状, 采取行政、经济、工程、技术、法律等手段, 对土地进行调整和重新配置, 改善农业生产条件和生态环境, 促进土地和经济的持续发展。当然, 这种解释也是从农村土地整理的角度来讲的, 这和《土地管理法》的规定范围基本一致。

2.土地整理的性质。

基于土地整理的法律规定和概念解释, 我们分析土地整理行为的性质, 即其行为规范是授权性的、还是义务性的。《土地管理法》规定:国家鼓励土地整理 (似乎应属于授权性规范) ;地方各级人民政府应当采取措施组织土地整理 (应属于义务性规范) 。一方面是鼓励授权, 而另一方面则是强制性义务。有学者根据国土资源部《土地开发整理若干规定》第6条, 国家指导土地开发整理活动, 将土地整理理解为政府指导行为即行政指导。如果国家对土地整理实行的是行政指导, 那么, 农业土地的整理应属于农村集体经济组织所有权的范围, 国家不可能强制进行。笔者对行政指导的观点不赞同。因为在一种关系比较复杂的社会中, 仅依靠个别指导是不可能建立社会秩序的, 至少不会建立持久、稳定的社会秩序, 这种指导形式在时间、精力和经济上会带来莫大的浪费。因此, 我国的土地整理不能是行政指导;如果认为土地整理是“法律社会化”的体现, 从保护农民土地所有权利益角度, 应是授权性规范, 义务性规范就不成立;假如是义务性规范, 法律必须规定不履行义务的责任, 而《土地管理法》没有责任的规定。另外, 有学者认为土地整理应采用授权性规范与义务性规范相结合的方式, 以授权性规范为主并兼顾义务性规范。对于土地整理性质的分歧, 笔者认为土地整理属于义务性规范。因为, 首先土地在我国目前的所有权形式是国家所有和集体所有, 而集体土地的所有权主体缺位。所以, 如果以授权性规范为主, 以集体的主动性进行土地整理, 不仅近期不可能, 而且办不到。我国《土地承包法》规定农民土地承包时间可以延长至30年, 而每一块承包的土地几乎是我国农民的安身立命之本, 害怕因土地整理而失去土地的心理, 会使农民拒绝。所以, 以授权性规范会影响土地整理的进行。其次, 土地整理需要巨额资金, 这些资金不是我国目前某一个经济组织所能承受的。据统计在我国每进行一亩土地的整理的投资大概是2000元, 复垦一亩废弃地需要3000-5000元。我们从一些国家对土地整理投资的比较可以看到义务性规范的必要性 (见下表) 。再次, 从国外的有关规定来看, 其大多数立法将土地整理的任务由政府来完成, 当然其中并不是完全拒绝土地所有人的参与, 但参与者不起决定性作者。例如, 德国的《土地整理法》认为, 只要对土地所有者有利, 土地整理机关认为必要, 就可以布置土地整理工作, 这里主要考虑的是土地所有者整体的客观经济效益, 有时也有可能违背部分土地所有者的意思。因此, 赋予国家对土地整理的决定权, 对实现在经济高速发展中的土地利用平衡, 改善农业生产条件和生态环境有重要意义。

二、土地整理实施中的公众参与制度

从前述土地整理的性质出发, 我国的土地整理是由政府推动进行的。那么政府在开展这一工作过程中应遵循怎样的程序, 就成为土地整理顺利实施的关键。从我国目前已经开展的土地整理情况及国外有关的规定看, 土地整理一般分为启动、准备和实施三个阶段。而在这三个阶段中, 公众的参与构成整个实施过程不可或缺的内容。所谓公众参与是指通过一系列的措施和手段, 促使项目的相关群体积极全面地介入项目过程 (决策、实施、管理和利益分享等) 的一种方式。通过这些措施, 使当地人与外来者一起对当地的社会、经济、文化自然资源进行分析评价, 对所面临的问题和机遇制订方案, 使当地人从项目中最终收益。因此, 在土地整理项目中引入公众参与是发展的必然趋势, 也是国外已开展土地整理国家的经验。在联邦德国, 土地整理的基层组织是由地产主组成的土地整理参加者联合会, 在整理项目规划、项目施工及竣工验收过程中, 土地整理参加者联合会起到重要作用。联邦土地整理法明确规定了公众参与土地整理的组织设置、参与规模、参与形式、参与步骤, 以此保证土地整理公众参与的合理性和合法性, 使土地整理活动真正达到公平、公正的要求。美国在进行土地整理时也十分重视公众参与。通过让公众参与, 至少可以达成以下影响:提高决策质量, 维持可信性和合法性, 预测公众关心程度和态度, 把成本减为最小。发挥公众的专业知识和创造性, 鼓励直接或者间接的社会财政投资等, 从而克服技术和政府行为在解决问题时存在的局限性。在我国, 由德国汉斯基金会资助的山东青州市南张楼村的“村庄革新——土地整理”项目, 就采用了公众参与的方式, 村民参与了从项目的可行性研究到计划、规划设计、实施管理、项目影响评估的整个过程。项目实施中, 还特别强调了青年和妇女的参与性, 极大地调动了村民的热情, 项目实施到现在已近十几年, 但仍具有旺盛的生命力, 项目的影响仍在不断深化。

上述各案为我国土地整理的公众参与提供了借鉴, 并且也从实证的角度论证了实施公众参与的现实可行性。在我国, 现存的土地集体所有更增加了公众参与的必然性。我国的集体土地所有权通过土地承包来实现, 承包是一家一户为单位, 在人均土地拥有量少的情况下, 土地的分割已经很零碎, 所以要进行土地整理, 没有承包户的配合而只靠行政命令很难达到目的, 尤其是对土地权属的安排, 必须通过公众的参与, 制定符合公众利益的规划、管理及权利分割机制。比如政府的土地整理立项决定、土地估价成果、权属调整方案、土地整理方案等, 都要向社会公告, 征求公众和相关部门的意见, 公众可以自始至终参与决策, 把自己的愿望纳入决策中。防止以行政权代替所有权, 漠视农民利益, 使当事人矛盾激化。在农地整理中引入公众参与, 在项目规划编制过程中, 可以增加规划编制的透明度, 有助于克服政府的“有限理性”, 使政府对规划编制干预行为更加符合社会整体利益和长远利益。

三、土地整理中的权利冲突的调整原则

土地整理权属冲突是指在农村土地开发整理过程中涉及到的土地所有权、土地承包权和他项权利的确认、调整以及变更登记行为。土地整理中的权属调整是整个项目最复杂的内容之一, 也是参与土地整理的承包权人及其他权利人最敏感的问题。土地权利的确认、调整是决定土地整理项目是否成功的重要因素, 国外在进行土地整理时对土地的权属所做的规定较全面, 规定很具操作性。所以, 在我国确立土地权属的调整原则就成了首要的问题。笔者认为, 首先, 权利的调整要遵守可持续发展的原则。可持续发展对土地资源的整理利用不仅着眼于耕地面积的扩大, 还要将土地权利的调整与土地的生产、生态环境联系在一起, 通过土地的整理使农地利用既符合农民权益人的需要, 又面向我国土地利用的将来, 将权利人利益、土地集约经营与土地生态化有机地联系在一起。其次, 坚持土地权利调整的公开、公平、自愿原则。土地整理涉及到国有、集体土地所有权、承包权及他项权利, 权利的复杂性要求必须坚持公开、公平、自愿。要遵循这一原则, 就要求在整理前要依据土地调查和土地登记资料, 认真做好整理前的权属状况的确认, 涉及土地调整的一定要依法确认调整后的权属, 并把所做的资料进行公开, 实行公告制度, 广泛征求各有关权利人的意见, 土地所有权和使用权的调整不得造成相关权利人的损失, 调整应在各有关权利人协商的基础上进行。再次, 土地调整应与农业现代化相适应。土地整理的目的之一是提高农业的生产力, 而土地的集约利用就是提高生产力的途径, 因此在土地权属调整中, 对于参与各方之间的飞地、插花地及交界处的不规则区域, 应在各方协商的基础上, 根据地况适当调整, 尽量减少飞地、插花地和宗地的数量。同一承包人有若干地块时, 面积小者应尽量向面积大者集中, 以利于农业机械化操作。最后, 土地调整应坚持“谁投资, 谁受益”的原则。虽然前面的讨论及有关的资料表述了在我国土地整理的国家义务性, 但这并不排除资金来源的市场化。在土地整理过程中, 资金来源的多元化, 不仅可以弥补国家资金的不足, 同时还可以将大量的社会资金引入, 一方面增加资金的使用效率, 另一方面可以加速土地整理的市场化进程。比如在土地整理做得比较好的苏南地区, 就出现了土地整理公司, 其不仅效益好, 而且为土地整理的产业化提供了宝贵的经验。上述是权利调整时应遵循的几点原则, 但实际中进行的每一宗地的调整也应因地制宜。

土地所有权的调整可能发生在国家与集体之间。为了使整理后土地连片, 在国有与集体所有土地的不规则处, 按等量或等价的方式, 在协商的基础上调整, 结果不能使农地权利人的利益受损或剥夺。集体土地所有权之间的不规则土地调整可以按等量和同质进行, 不同所有权之间的飞地、插花地也应按等量和同质调整。土地承包户之间的土地使用权原则上应坚持“参与各方原有位置不变的原则”。另外, 在同一个集体组织, 如果有不同地块, 可以根据集约经营的原则, 尽量向面积大的集中, 其中土地的数量和质量可以通过差价调整, 或在协议的基础上选择差价弥补的方法。对于经济比较发达的地区, 在实行股份制的土地经营方式中, 权利的调整相应转化为原有土地在整理后的折股折价上, 不存在实际的土地的划分界限的调整。对于他项权利例如国有、集体土地的租赁、地役权等, 整理后, 租赁双方根据协议可以继续租赁经营, 也可以协议解除合同。原有土地的地役权在土地整理后如果依然有必要存在, 可以依法设定地役权, 如果整理已使地役权的存在没有必要, 则地役权消灭。

四、土地整理中新增土地的处理

根据《土地管理法》的规定, 我国目前进行的土地整理工作, 主要目的之一就是随着我国城市化建设对土地的需求量不断增大, 越来越多的耕地被用于城市建设, 为保证耕地数量, 实现占补平衡, 所以, 土地整理的过程也是土地增量的过程, 对于整理后新增土地的处理, 也是整理制度面临的问题。

所谓新增土地是相对于整理前已登记造册的产权土地来讲的, 对于国有土地的整理, 理应由国家所有, 而对于农村土地的整理, 原则上由集体经济组织所有, 对于不同集体因不规则地块而形成的新增土地可以在协商的基础上, 由其分割或按份共有;若是同一集体的新增土地也可将新增耕地使用权归当地村集体, 由村集体统一经营使用, 或由村集体出租, 租金按土地权属调整方案, 公平、合理地分配。另外, 随着土地整理的投资主体的多元化, 为激励资金的投入, 也可以在立项时规定对新增土地使用的处理, 以“谁投资, 谁收益”进行分配。

参考文献

[1].高向军主编.土地整理理论与实践.地质出版社, 2003

[2].贾生华译.联邦德国的乡村土地整理.北京农业出版社, 1999

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