政府间国际组织

政府间国际组织（精选5篇）

政府间国际组织 篇1

一、财政分权下中央与地方政府间的财政权力安排

(一) 西方国家结构与财权形式

现代国家结构有两种基本形式, 即单一制和联邦制。单一制国家是由若干普通行政单位或自治单位组成的单一主权的国家, 联邦制国家是由两个或两个以上的成员单位联合组成的联盟国家或国家联盟。相比较而言, 联邦体制下的各个邦、州的可以获取相较于单一制下的各个行政区域更高的自主权力。从国家结构形式来看, 联邦制并不必然代表地方分权与自治, 单一制也并不必然排斥地方分权与自治。无论是在单一制国家还是在联邦制国家, 分权对于政治效率、经济效率都具有积极的促进作用。分权使得中央政府和地方政府之间原来较为单一的垂直化管理的关系变得更加复杂, 但中央政府与地方政府关系的核心仍然在于财政关系, 中央政府向地方政府分权的主要内容体现在财政分权。财政分权的制度又被西方学者描述为财政联邦主义, 是指中央政府给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围, 并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构, 使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型, 并积极参与社会管理, 其结果便是地方政府能够拥有合意与合适的自主权进行决策。财政分权的出现是由于地方政府和消费者较中央政府可以获取更多的地方资源信息和地方消费偏好, 从而做出更有利于地方的经济决策 (Hayek 1945) 。

(二) 我国中央与地方政府间的财政权力安排

在财政分权体制下, 我国中央政府与地方政府的财政权力安排主要表现在以下方面: (1) 预算编制层次的划分。刘银喜 (2008) 指出:“财政联邦制下的中央与各级地方政府间的财政关系相互独立, 地方财政也是一级独立的财政, 地方政府制定本级政府预算, 自求财政平衡, 中央政府预算一般不包括地方政府预算。”我国1994年颁布的《预算法》规定:规定国家实行一级政府一级预算, 设立中央、省、市、县、乡 (镇) 五级预算。同时, 还规定中央政府预算由中央各部门的预算组成, 地方预算由各省、自治区、直辖市总预算组成。就预算编制的层次而言, 我国的预算制度严格的区分了中央预算和地方预算, 预算层次的明确划分给予了地方各级政府根据地方的客观条件来充分安排和调度当地资源的权力, 使得预算的编制能更加因地制宜的发挥效用。 (2) 财政收入范围的划分。为调动地方政府的积极性, 我国于20世纪80年代开始向地方政府下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制。为增强中央财政集中度, 提高中央调控能力我国于1994年进行了财政分税制的改革, 中央适度的收回了部分财政权力, 从而形成了较为稳定统一的中央—地方财政收入分配机制。实行分税制后, 形成了中央税和地方税 (中央和地方共享税) 。其中, 中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收, 地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库, 分别支配, 分别管理。中央税归中央政府管理和支配, 地方税归地方政府管理和支配。除税收之外, 地方政府的财政收入还包括各种预算外的行政事业收费和地方国有企业的收益, 在我国地方的行政事业收费是地方财政收入的重要组成部分。 (3) 财政支出范围的划分。财政支出范围的划分体现出各级政府应该承担的财政责任。西方发达国家的财政支出主要集中于公共产品的支出, 而我国政府的财政支出从结构来看, 可以分为直接用于企业和促进经济发展的各项支出、政府本身支出以及公共服务开支。各级政府事权目前缺乏明确而正式的划分, 宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定, 但没有通过立法对各级政府的财政支出范围加以明确划分, 造成实际上各级政府的支出项目并没有明显区别。熊波 (2007) 认为:“除如国防、外交等少数特殊项目外, 中央政府的财政支出项目与地方政府的支出项目类似。”

二、地方政府审计与政府间的代理关系

(一) 财政分权体制下中央与地方政府间存在委托代理关系

对财政权力的重新安排, 意味着“中央政府—地方政府”的委托代理关系的建立。这其中, 中央政府是委托人, 地方政府是代理人。作为代理人, 地方政府是在最大化自己的利益的基础上为中央政府努力的, 中央政府想要得到的最优结果必须符合地方政府的利益。为此, 中央政府需要设计一系列合同来激励地方政府, 实现激励相容。中央政府对地方政府的激励体现在两个方面:一是通过设计一套薪水制度将地方公务员的收入与地方财政挂钩, 鼓励地方提高财政收入水平, 进而增加国家的财政收入;二是通过设计晋升制度将地方公务员的晋升与地方的经济水平挂钩, 实现全国整体经济水平的提升。尽管中央政府通过各种形式的合约安排给予地方政府官员各种激励, 但这些激励也有可能使得地方政府的财政行为方式与中央政府想得到的结果相违背———地方政府机构作为代理人做出的经济决策是为了增加自己的利益而不是充分考虑到国家的宏观利益。我国的历史经验也表明, 中央政府过度分权给地方政府会使得激励过度, 造成地方政府的不理性行为。我国1980年曾经大幅下放财政权力, 实行“划分收支, 分级包干”财政体制, 其结果是地方在财政利益的刺激下, 重复建设严重, 地区产业结构趋同, 地区间相互封锁, 盲目竞争, 阻碍了“统一市场”的形成。从国家宏观经济的角度来说, 没有监管措施的财政分权会浪费了大量的经济资源, 经济的发展失去了效率, 这与财政分权的初衷是相违背的。

(二) 地方政府审计可以稳定政府间的代理关系、优化财政分权制度

造成地方政府的不理性行为的原因有以下方面: (1) 激励机制不可能达到理想状态的最优。在设计一份激励合同时, 需要考虑激励的强度原则和信息含量原则。一个过强的激励强度和一个较为单一的信息含量可能导致地方政府的行为扭曲。在我国对地方政府的考核过于强调经济总量指标, 以及地方政府为增加自己的收入片面的追求财政收入的增长, 导致了地方政府为了谋取自身利益, 而牺牲了中央政府的利益。 (2) 财政权力划分的界限不明确。我国政府间的财政权力安排方式决定了政府间的职权划分可能并不完全, 界限较为模糊。地方政府会有动机利用这些制度的漏洞来寻取租金, 谋取自身利益, 这一行为可能使得中央政府或是其它地方政府的利益受到损害。 (3) 地方政府的道德风险和逆向选择。道德风险意味着尽管存在激励机制, 但仍然很难保证每个地方政府都是努力的工作。另外, 一个投机的地方政府可能会最大化自身的利益, 而对中央政府的要求视而不见。如果中央政府对这种情况缺乏有效监管, 会让真正服从中央政府安排的地方政府蒙受损失, 以至于其它地方政府纷纷效仿, 拒绝服从中央政府的要求, 产生逆向选择行为。地方政府审计的一个重要意义就在于杜绝地方政府的自私行为, 进而稳定和优化财政分权制度。中央政府要求地方政府接受审计可以使中央政府获得更多的有关地方政府的行为信息, 平衡激励的强度和信息量, 降低中央政府的代理风险, 提高整个国家的经济效率。地方政府之所以过于强调经济指标的原因在于经济指标最容易以低廉的成本被观察到。若地方政府接受审计, 中央政府将会获得更多不易观察到的信息, 中央政府从而有空间制定更加有弹性的激励政策, 使得地方政府的经济行为与激励政策相容, 财政分权的体制得以优化。地方政府违背中央政府意愿的一个重要借口就是有些财政权力的安排并没有明确规定自己的行为标准。中央政府一方面可以通过地方政府审计发现制度的缺失, 并告知地方政府自己的真实意愿, 弥补财政权力安排的漏洞;另一方面可以通过问责制度, 及时纠正地方政府的行为, 挽回经济损失。经过地方政府审计, 一个优秀的地方政府可以向中央政府传递一种信号, 证明自己是诚信、努力的, 而投机、偷懒的地方政府会获得惩罚, 这样一种信号传递方式会使得每个地方政府朝中央政府所希望的方向努力, 使得中央政府与地方政府利益的一致, 防止地方政府的道德风险和逆向选择。

三、地方政府审计与中央政府的信誉

(一) 中央政府是地方政府经济行为的最终责任承担者

中央政府财政权力的下放包括税收权力的下放和经济事务权力的下放, 后者包括经济项目审批权, 地方资源配置权等。一个理想的假设是地方政府的运用这些权力为地方消费者提供公共服务。但地方政府提供的某些公共产品具有垄断性, 当地方政府的产品与地方消费者的需求发生冲突时, 地方的消费者并不能通过货币选票来有效的协调与地方政府之间的关系。可供选择的制约路径只有用脚投票, 即选择离开该地方政府所管辖的地区。但流动成本包括搬迁费用和风险等因素很可能限制自由流动。因此, 最理想的方法是在地方设计一套理想的公共选择制度, 建立起地方政府与地方消费者的委托代理关系, 使得二者的利益趋于一致。在美国为代表的联邦国家, 地方政府如州政府和市政府是由地方选民选举产生的, 选举包括地方行政长官的选举和地方议会的选举。地方行政长官并不是政府的权威, 他的决策受到市议会的强烈限制。在这样的政治体制下, 地方政府和市议会最重要的是要对选举他的选民负责, 中央政府无需为地方政府承担过多的责任。而在我国通过选举产生的地方人大对于行政长官的制衡作用并不明显。徐风华等 (2007) 认为:“地方人民代表大会对地方政府的法律监督流于形式, 地方人民代表大会对地方政府并没有实质性的制约。”我国宪法规定人民代表大会代表全体人民履行其选举权利, 选举产生国家领导人。一个理性的中央政府会增强自己的信誉, 从而减少代理成本。因此, 中央政府有必要向选民披露其自身和各个地方政府是否认真履行了选民赋予的责任, 维护自身的信誉。

(二) 地方政府审计可以维护中央政府的信誉、提高地方政府的服务质量

我国的中央政府信誉的维护体现在其受托责任的解除, 责任解除的两条途径包括:一是通过向全国人大提交国家预算决算报告;二是通过向国务院提交, 并向全国公开的针对中央直属部门的审计报告, 也就是每年的审计风暴。在这里地方政府审计的作用似乎被忽略, 但在我国地方政府审计正是中央政府解除受托责任的重要环节。“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系使得地方政府可能更加重视“中央政府—地方政府”这一层面的代理关系, 而没有关注“地方纳税人—地方政府”之间的关系, 因为中央政府给予了更加直接的激励措施, 地方政府容易有的放矢, 而地方消费者本身并没有直接的给予地方政府以足够的激励。因此, 地方政府作为公共产品的垄断者, 可能并不为地方消费者提供足够的公共服务。考虑到中央政府的信誉, 地方纳税人仍然选择与地方政府的合作, 他们通过缴纳税款, 支付费用或出让资源的方式向地方政府购买公共服务产品, 成为了地方政府的利益相关者。中央政府作为地方纳税人的委托人有必要通过对地方政府实施审计向地方纳税人强调他们的利益得到了保护, 稳定“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托关系, 维护中央政府的信誉。

四、财政分权体制下的地方政府审计框架

(一) 以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为审计导向

传统的政府审计强调财政收支的合法性, 这只是政府审计的最基础的部分, 近年来学者们纷纷倡导建立政府综合绩效审计体制, 期望提高政府运作的效率和效果。政府绩效审计建立的关键是要明确绩效审计的目的和导向, 不能盲目的选择评估指标。我国地方政府审计的导向应该与我国财政分权的制度安排相联系。财政分权视角下, 地方政府审计应该注重关注如何解决政府间的矛盾, 从而提高各级政府运作的综合绩效。“中央政府—地方政府”的委托代理关系要求地方政府审计监督地方政府的行为是否符合中央政府的意愿;“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系则要求地方政府审计向中央政府说明地方政府所提供的公共服务是否满足了地方纳税人的要求, 增强地方纳税人对中央政府的信任。因此, 财政分权体制下我国地方政府审计有两个基本目标:一是要规范地方政府的经济行为, 包括检查地方政府的财政收支是否符合预算法等相关法规、地方政府的经济行为是否符合中央政府的财经政策等, 以从中央政府的角度上统一和规范地方政府的经济行为, 从国家整体上提高地方政府的效率;二是要提高政府服务的质量, 包括检查地方政府提供的地方公共产品在数量以及质量上是否满足地方消费者的需求、地方政府是否有侵害地方消费者利益的行为, 从而限制地方政府对于地方资源的滥用, 增强地方消费者对于政府的信任。

(二) 构建多元化的地方政府审计主体

我国《审计法》规定:审计机关对本级各部门 (含直属单位) 和下级政府预算的执行情况和决算以及其他财政收支情况, 进行审计监督。同时, 还规定地方各级审计机关分别在省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长和上一级审计机关的领导下, 对本级预算执行情况和其他财政收支情况进行审计监督, 向本级人民政府和上一级审计机关提出审计结果报告。因此, 我国的地方政府审计是在上级审计机关和本级行政机构的领导下对本级行政机构的经济行为进行审计。地方政府审计的主体为地方政府本身, 地方政府审计实际上是一种政府的内部审计, 其本身缺乏独立性。无论是在“中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 还是在“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系中, 中央政府都是地方政府的直接委托人, 只有使中央政府参与到地方政府的审计活动中, 才能更加有效的监督地方政府的经济行为, 提高地方政府审计的质量。中央政府对地方政府实施审计的困难在于由于地方政府的经济行为属于一种私人信息, 其过高的显示成本使得中央政府很难对其进行有效的审计。地方政府由于具有信息优势往往是“上有政策, 下有对策”, 阳奉阴违, 在与中央政府的博弈过程中占据优势。中央政府想要获取更多的地方政府的私人信息, 就必须接近地方政府, 长期观察。我国实施的审计署驻地方特派专员制度在一定程度上降低了地方政府信息显示的成本, 各特派专员不仅审计中央直属部门的财政情况, 还审计各省级政府的财政收支情况。但是受制于规模因素, 各地方特派办的审计对象较多的集中于国家重点项目或各个专项, 缺少对地方政府的纵深监督。地方消费者是地方政府经济行为的直接受影响者, 并且拥有更多的信息渠道, 考虑自身的利益, 地方消费者有激励去影响地方政府的行为, 因此, 他们相较于中央政府的特派办拥有更多的地方政府信息, 所不同的是, 他们没有审计法赋予的权力去直接检查、监督地方政府。作为地方审计机关和审计署驻地方特派办有必要建立通畅的信息渠道, 与地方消费者共享地方政府的信息, 多元化地方政府的审计主体, 建立以中央政府审计署驻地方特派办为核心, 地方审计机构和地方消费者共同参与的地方审计主体结构, 降低地方政府审计的成本, 加强地方政府审计的效率。

(三) 实行地方政府审计公告制度

审计公告制度是审计机关对外公布重要事项所实行的一种规范。《审计法》对审计结果的公布作了规定:审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果。近年来, 审计署和部分地方审计机关在国务院和地方政府的支持下, 依照法律规定, 先后将受政府委托向人大常委会作的审计工作报告和一些专项审计及审计调查结果向社会如实公布, 引起了广泛关注。需要强调的是, 审计公告制度目前仅仅是停留在国家的层面, 而在地方政府层面并没有形成统一的公告制度规范或公告惯例。虽然国家层面的审计公告可以向纳税人说明国家行使财政权力的整体概况, 但是地方消费者更加关心的是与之直接相关的地方政府如何支配纳税人所赋予的权力和资源。中央政府可以通过行政手段, 或通过特派机构强制性的获取地方政府审计结果, 一个好的地方政府也有意愿将审计结果告知中央政府, 从而获取中央政府的奖励和信任;作为地方的消费者, 他们没有政治上的权威和足够的成本去获得地方政府审计结果, 同时, 地方政府可能没有足够的激励将审计结果告知地方消费者, 造成了地方消费者无法了解地方政府是否为自己提供了足够的服务。因此, 中央政府应该将地方政府审计结果与地方消费者共享, 一方面可以使得中央政府本身解除对于地方消费者的受托责任;另一方面对地方政府审计结果的公布可以形成对地方审计机构的舆论压力, 从而使得各地方审计主体有足够的激励去执行审计工作, 提高审计质量。

五、总结与建议

地方政府审计是“中央政府—地方政府”和“地方纳税人—中央政府—地方政府”的委托代理关系的必然产物。地方政府审计关注的要点也是地方政府在委托代理关系中可能存在的道德风险和逆向选择问题。因此, 地方政府审计赋予了传统国家审计强调的“合规性”和“绩效性”以新的含义。这里的“合规性”不仅仅是指审计地方政府的经济行为是否符合法律法规的规定, 更重要的是要审计是否符合中央政府的行政命令, 符合中央政府的宏观经济政策等。“绩效性”是指审计地方政府的经济行为是否有效率, 对于地方消费者而言是否有好的效果, 地方政府的成绩是否影响了其它地方政府的效率等。因此, 地方政府审计应特别关注的要点包括:第一, 地方政府间是否存在恶性竞争行为。中央政府的期望是通过财政分权提高整个国家的经济效率, 即通过提高地方的财政水平, 从而提高整个国家的财政水平, 实现“帕累托改进”, 或至少是一个“卡尔多—希克斯改进”。如果一个地方政府的财政水平的提升是以牺牲其它地方政府更多的财政利益为代价, 或地方政府之间发生恶性竞争, 中央政府的财政收入水平将会下降。在我国, 一个典型的例子是地方政府间的税收竞争问题。矫强等 (2007) 认为, 分税制财政管理体制背景下, 税收竞争是政府间竞争的主要形式, 能够减少财政收入, 增加企业的现金流, 导致企业间的不平等竞争, 影响预算收支的真实性。各个地方政府为吸引企业的资本流入, 往往会牺牲国家的税收收入, 从而创造就业, 增加GDP总量, 提高自己的执政业绩。第二, 地方政府是否执行中央政府宏观调控政策。董再平 (2007) 认为, 财政分权可能削弱中央政府宏观调控经济的能力, 由于中央和地方的利益可能不一致, 过度分权可能导致中央政府制定财政政策和货币政策时的回旋余地比较小, 从而损害中央政府宏观调控经济的能力。我国中央政府从2003年就已经着手开始房地产行业的宏观调控, 尽管2005年出台了国务院下发了《关于切实稳定住房价格的通知》, 将稳定房价提高到了政治高度, 但我国房价仍然在2006年出现了大幅的上涨。这正是因为在财政分权的背景下, 土地拍卖的所得为地方财政所有, 地方政府希望房价的上涨带动土地价格的上涨, 没有落实中央政府的宏观调控政策。第三, 地方政府的财政支出是否有效提供了公共产品。地方政府的财政支出项目繁多, 却可能没有有效的为地方提供了公共产品, 有的地方政府的行政支出占财政支出的较高比例, 这反而会增加地方纳税人的负担。地方的公共服务供给包括公共服务供给的总量和公共服务的供给结构。地方政府公共产品虽然在总量很大, 但结构上却与地方纳税人的要求存在偏差。平新乔等 (2006) 研究发现:20世纪末以来, 地方政府为吸引更多的外商投资, 将地方的预算外支出主要用于基础设施建设, 教育医疗等方面的支出却主要来源于受约束较大的预算内支出。这说明地方政府的支出更倾向于能够拉动经济指标增长的项目上, 没有足够的动力提供公共消费产品。

摘要：我国于上世纪80年代开始在中央政府和地方政府之间实行财政分权, 并于1994年进行了分税制改革, 财政权力的重新安排意味着中央政府和地方政府之间形成了新的政府间关系。地方政府审计在财政分权制度下的作用体现在:一方面通过规范地方政府行为来稳定财政分权制度;另一方面通过最终解除中央政府的受托责任, 增强中央政府的信誉。本文认为, 财政分权视角下, 地方政府审计应该以规范地方政府经济行为、提高地方政府服务质量为导向, 建立多元化的审计主体结构, 并完善地方政府审计公告制度。

关键词：财政分权,政府间关系,地方政府审计

参考文献

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政府间国际组织 篇2

第五条公积金抵充自筹资金相同。储蓄卡，信用卡还款甲方必须办理中国XX银行XX市分行储蓄卡，信用卡，委托乙方以自动转帐方式还本付息的足额款项，存入储蓄卡帐户或信用卡帐户，保证乙方能够实施转帐还款。当因甲方原因造成用卡还款失败时，甲方必须持现金到原贷款经办行还款。甲方提前将未到期贷款本金全部还清，乙方不计收提前还款手费，也不退回按原合同利率收取的贷款利息。

第八条贷款担保本合同项下甲方购买的住房由丙方提供阶段性保证。在未将房地产权证交乙方收押前，如发生借款人违约连续三个月拖欠贷款本息，罚息及相关费用，丙方须在接到乙方发出《履行保证责任通知书》后的XX日内负责代为清偿。保证期限从贷款发生之日起，至乙方取得房地产权证收押之日为止。保证期间，借款合同的甲，乙方协议变更借款合同内容，应事先征得丙方的书面同意。本合同项下甲方购买，建造，翻建，大修的住房作为借款的抵押担保，由甲，乙方另行签订《住房抵押合同》。甲方购买期房的，应将购房预售合同交乙方保管。

第九条合同公证甲，乙，丙三方自本合同签订之日起的XX日内，向公证机关办理本合同和甲，乙方签订的住房抵押合同公证。

第十条合同的变更和解除本合同生效后，任何一方不得擅自变更和解除本合同。甲方如将本合同项下的权利，义务转让给

第三方，应符合有关规定，并应事先经一方书面同意(如在保证期间应征得丙方同意)，其转让行为在受让方和乙方重新签订借款合同后生效。

第十一条甲，乙双方的权利和义务甲方有权要求乙方按合同约定发放贷款;甲方必须按约定用途使用乙方贷款，未经乙方书面同意，甲方不得将乙方贷款挪作他用。乙方应按合同规定期限及时发放贷款。

第十二条违约责任甲方在执行本合同期间，未按月偿还贷款本息为逾期贷款，乙方按规定对其欠款每XX天计收万分之XX的罚息;并由甲方在活期储蓄或储蓄卡帐户内存入一个月的贷款数，保证按时归还乙方贷款。甲方如连续六个月未偿还贷款本息和相关费用，或被发现申请贷款时提供资料不实以及未经已防书面同意擅自将抵押住房出租，出售，交换，赠与等方式处分抵押住房的，乙方有权提前收回贷款本息，直至处分抵押住房，如不足以偿还欠款的没有继续向甲方追偿欠款的权利。甲方未将乙方贷款按合同约定使用而挪作他用，对挪用部分按规定每天计收万分之十二的罚金。

第十三条本合同争议解决方式在履行本合同过程中发生争议时，可以通过协商解决，协商不成，可以向乙方所在的人民法院起诉。在协商或诉讼期间，本合同不涉及争议部分的条款，仍须履行。

第十四条其他约定事项(略)

第十五条本合同自甲，乙，丙三方签订后生效，丙方保证责任至甲方所购商品房的《房地产权证》和《房地产其他权证证明》交乙方执管后终止。甲，乙双方承担责任至合同项下贷款本息和相关费用全部清偿完毕后终止。

第十六条本合同正本一式五份，甲，乙，丙各执一份，公证机关，房地产登记机构个执一份，副本按需确定，其中：送XX市公积金管理中心一份。

甲方：(私章)乙方：(私章) (签字)法定代表人(签章)

XXXX年XX月XX日XXXX年XX月XX日

政府间国际组织 篇3

作为市场经济的重要主体之一, 地方政府行为的根本动机在于自身利益的最大化。利益的契合点是地方政府合作关系的基础, 因此有必要分析地方政府的利益构成。在我国, 地方政府是特殊的活动主体, 具有多重使命, 扮演着多重角色。因此, 地方政府的利益构成也比较复杂, 其利益倾向和利益目标也表现出多重性的特征, 主要包括以下三个方面:

第一, 地区经济发展的利益。作为地方经济活动的调控者和监管者, 地方政府的使命是谋求本地经济的快速发展, 地区资源的最优配置及本地利益最大化。为此, 地方政府必须履行经济管理的职能, 维护地方市场竞争秩序, 并对资源配置进行调控, 以促进地区经济发展, 提高人民生活水平。此外, 地方政府还应发挥其经济和社会管理的功能, 注重公平和效率的统一, 处理好经济增长与资源、环境可持续发展。

第二, 地方政府机构利益。地方政府在追求地区经济快速发展的过程中, 不可避免地从自身出发, 谋求本部门和本单位利益的最大化。我国实行分税制改革后, 中央和地方的财政和税收发生了重大变化, 在地方事务和公共服务任务没有减少反而增加的情况下, 地方的可支配财力却又受到很大的削弱; 强大的社会经济发展需求以及中央和地方财权、事权划分的模糊性共同强化了地方政府的利益主体意识, 迫使地方政府努力实现本部门利益的扩张。这就造成地方政府千方百计谋求地方财政收入的扩大, 谋求机构规模的扩大和部门预算的增加。

第三, 政府官员自身利益。作为社会个体, 政府官员在现实社会经济生活中有生存发展的需要, 也都有自己的利益取向, 具有利益最大化的本能欲望, 时刻考虑自身的私人利益。我国地方政府官员同时处于两种竞争之中, 既有为本地区经济发展而进行的竞争, 同时又为各自的政治晋升而竞争。地方官员在进行竞争与合作策略选择时不仅要计算经济效益, 还要计算其自身的政治晋升利益。在实行领导干部选拔和晋升标准与地方经济发展绩效挂钩后, 地方政府官员在地区经济活动和管理本地经济事务中的行为逻辑发生异化, 企图通过推动本地经济快速增长来达到自己快速晋升的目的。

二、地方政府利益博弈分析

区域经济发展过程中, 不同地区地方政府的利益存在矛盾和冲突, 但是各地区地方政府之间的利益并不是此增彼减的关系, 可以通过建立合作博弈关系实现共赢。在地区关系中, 某些地区的行动将给其他地区带来收益或者损失, 各个参与者依据自己获益或损失大小来权衡博弈的策略。

第一, 如果一个参与合作的地方政府的先发行动 (如设置贸易壁垒) 既不能带来区域整体福利的增加, 也不能带给其他地区额外的收益, 那这种行动肯定要遭致其他成员的强烈反对。

第二, 如果某地区的先发行动在给自己带来收益的同时还给整个区域的利益带来" 溢出效应", 但是, 其行动可能给其他参与者带来直接或间接损失 (或对其他参与者的收益没有明显影响) , 则其他地区的地方政府将采取消极对抗的方式, 合作关系难以达成。

第三, 如果某个地方政府的先发行动不仅给整个区域的利益带来" 溢出效应", 而且给其他地方政府带来某种形式的收益 (或者其带给其他参与者的间接受益大于直接损失) , 则其他地区政府会选择合作的态度来接受其行为, 这样, 地方政府之间的合作关系就得以达成。

第四, 如果博弈的利益分配机制不健全, 参与合作的地方政府的利益分配额度低于他们的预期, 或者小于其投入的成本, 那么合作均衡将被打破, 地区之间退入非合作与竞争的状态, 进而可能产生地方分割和恶性竞争局面。

第五, 如果利益分配机制比较健全, 地方政府在参与合作后能获得预期收益, 并且合作收益能在各地区之间进行比较公平合理的分配 (相对弱势的参与者还能得到相应的损益补偿) , 那么地方政府之同的合作博弈就能顺利进行, 地区之间就能逐步建立长期稳定的合作关系。因此, 完善利益分配机制, 有助于推动合作各方博弈均衡的达成, 加快利益共享机制的建设将成为区域经济实现长足发展的重要保证和必然要求。

三、政府间合作模式创新——利益共享机制设计原则及基本框架

利益共享机制是利益共享的制度化形式和运作规则, 即在合作主体之间达成利益分配和协调的契约, 通过制度化手段明确界定各合作方的经济权利, 规范合作收益的分配方式, 合理分配合作成果, 分摊合作风险, 补偿合作损益, 从而实现合作主体的互利和共赢。

设计利益共享机制应遵循以下原则:

(一) 公平、平等协商原则

公平、平等是利益共享合作机制的首要原则。利益共享机制需要坚持公平平等的市场原则, 各参与合作的地方政府无论行政层级高低, 不管经济发展水平差异, 在合作中的地位和追求本地利益的权利是平等的。公平原则有助于凝聚各地区的经济利益, 能有效减少区域合作的障碍和阻力。

(二) 激励相容原则

激励相容即合作各方追求本地及自身利益的行为应与实现区域经济一体化的目标相吻合。坚持激励相容原则要求协调各个博弈主体之间的利益矛盾, 使各方都意识到合作的预期收益必然大于非合作的收益。激励相容原则是设计利益共享机制的本质要求, 也是地方政府进行合作的共同目标。

(三) 投入与收益成正比原则

投入与收益成正比是投资的一般原则, 也是解决利益分配问题的普遍原则。区域合作既是参与各方项目和产业上的合作, 又可以看作各地政府作为地区经济的投资人与其他地区进行的合作投资。因此, 其利益分配也应该遵循投资的一般原则, 各地从区域合作中获得的收益要以其投入资源 (包括资本、土地、能源、人力资源、高新技术、管理经验等) 的价值为依据, 合作收益的分配要与各地投入的资源成正比。

(四) 风险共担原则

风险共担是利益共享机制中利益补偿的进一步体现。地方政府合作很大程度上表现为区域合作投资, 既然是投资行为, 必然会面临投资风险。合作收益的分配要坚持风险共担原则, 将各成员面临的不确定因素和潜在风险考虑在内。合作成员共同承担风险, 并对遭受风险和损失较大的地方政府成员进行适当的补偿, 有利于降低合作成员个体的风险, 减少不确定性, 从而消除合作成员的种种顾虑。

依据上述原则, 利益共享机制基本框架的建立主要应考虑以下方面:

第一, 建立统一的合作规则和激励相容的分配机制。目前地方政府的合作普遍缺乏统一的合作规则, 迫切需要健全和完善地方合作的规则。在统一规则的框架下充分发挥各地的比较优势, 并尽早建立激励相容的合作机制, 使合作各方追求自身利益最大化的行为与实现区域经济一体化的目标相吻合。

第二, 地区之间利益协商机制不健全, 地方政府的利益构成难以明晰, 各地不同利益不能得到充分有效表达, 因此有必要尽快建立制度化的利益协商机制, 在政府间合作时实现公开透明、公平协商, 综合考虑各方多元化的不同利益。

第三, 由于尚未形成规范的合作协调机构, 地方政府合作往往缺乏统一的战略规划, 这就需要专门成立制度化的区域合作管理机构和具有约束力的地方利益协调机构, 充分履行统筹规划与协调利益矛盾的职能。

第四, 利益补偿机制不完善, 财政转移支付不健全也是削弱地方政府合作动力的重要因素, 建立完善的利益补偿机制对于平衡不同地区之间的利益分配和弥补合作各方的利益损失至关重要, 有利于真正实现风险共担。

第五, 配套的人事组织制度与有针对性的政绩考核制度是地方官员重视区域合作的推动力, 革新地方官员政绩考核与晋升制度, 建立与区域合作绩效挂钩的政绩考核新机制。

综上, 要建立政府合作的利益共享机制, 应该制定统一的合作规则, 建立激励相容的分配制度; 建立制度化的利益表达和协商机制; 成立有约束力的利益协调组织和机构; 完善利益补偿机制, 建立规范的财政转移支付制度来实现利益转移和利益补偿; 革新政绩考核与评价制度, 建设有利于推进地方合作的政绩考核体系。同时要积极推动地方政府职能的转变, 把其主要职能转变到承担政治责任和提供公共服务上来, 促成各级地方政府立足于区域整体利益加强协作与配合, 促进资源要素的区际流动, 形成优势互补、错位发展的局面, 进而推动区域经济协调发展。

摘要：地方政府作为区域经济发展中的独立利益主体, 其行为在区域经济发展过程中所起的作用不容忽视。文章在尊重地方政府独立利益诉求的基础上研究地方政府行为动机及利益博弈, 探讨政府间合作模式, 以期促进区域经济协调发展。

政府间国际组织 篇4

作者：魏加宁 李桂林

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更新时间：2007-4-13

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内容提要：日本政府是由中央政府、都道府县以及市町村三个层级的行政组织所组成。中央政府代表国家，而地方政府则包括作为广域自治体的都道府县和作为基础自治体的市町村两级。本文从各级政府的事权划分和主要事权在各级政府间的配置两个角度考察了日本政府间的事权划分。

关键词：日本，中央政府，地方政府，事权划分

一、各级政府的事权划分及其原则

(一)中央政府负责“国家的事务”

日本的中央政府主要负责“国家的事务”，主要包括：法律、司法、外交、国防与货币发行等国家(在国际社会上)存立所必须的事务；需要全国统一处理的事务；需要站在全国的角度制定计划和方案的事务；需要高技术或者需要巨额财政资金的事务。

根据《地方自治法》第2条第10款的有关规定，中央政府承担的“国家的事务”具体包括：司法；刑罚以及国家的惩戒；国家的运输、通信；邮政；国立教育及研究设施；国立医院及疗养设施；国家的航空、气象及水路设施；国立博物馆及图书馆。

(二)地方政府负责“自治事务”和“非自治事务”

除了外交、国防和司法等中央政府所应承担的事务以外，与居民日常生活紧密相关的教育、福利、卫生保健、土木建设、产业振兴、消防、警察等工作实际上都是由中央政府与地方政府(都道府县和市町村)共同承担的。并且这些事务的具体实施工作大部分是由都道府县或市町村等地方公共团体负责的。

1.事权划分的基本原则

日本地方自治制度的一个基本原则就是，凡直接与居民日常生活相关的行政工作都尽可能由居民身边的地方公共团体来处置。地方公共团体不能处理的问题才由中央政府来照管。

为了推行地方自治，战后初期发布的《肖普劝告》确立了中央政府与都道府县及市町村之间事务配置的基本原则，主要有三点：行政责任明确化原则；地方公共团体，尤其是市町村优先原则；效率原则。

近年来，修订后的《地方自治法》对于都道府县和市町村之间的行政事务分工作出了如下规定：首先，作为统管市町村的广域地方公共团体都道府县，负责处理广域(跨地区)事务、与市町村相关的联络协调事务以及在规模和性质上超出一般市町村处理范围的事务。其次，市町村负责处理都道府县政府管辖事务以外的其他事务。

但是，实际上，中央政府、都道府县以及市町村之间的行政事务划分，并不是根据地方公共团体层级对各个事务领域进行划分，而绝大多数都是以在同一事务领域发挥各层级地方公共团体职能的形式进行分工的。

2.地方负责事务的分类

地方公共团体的主要职责是为了增进当地居民的福利，自主并综合地实施区域内行政工作。其事务内容可以分为自治事务和非自治事务(机关委任事务)两大类。

(1)自治事务，是指那些属于地方公共团体自己的事务。自治事务又可分为：公共事务，即基于地方公共团体的决策或计划来实施的事务，又称固有事务；团体委任事务，即根据法律或政令属于普通地方公共团体的事务；行政事务，即在区域内那些不属于国家的其他行政事务。

(2)非自治事务，主要指的是机关委任事务，也就是说，这些事务本来属于国家的工作，应由中央政府来负责实施，但是考虑到这类事务与居民生活直接相关，如果委托给地方公共团体来实施的话效率会更高，于是，通过法律法规的形式将这些事务转变为地方公共团体首长或其他执行机构所应承担的工作。

3.都道府县负责的事务

都道府县是包括市町村在内的地方公共团体，负责处理以下事务：“广域事务”：超越市町村行政辖区范围，涉及广泛地域(跨地区)的事务(如制定地方综合开发计划、治山·治水事业等)；“统一事务”：需要统一处理的事务(如维持义务教育以及其他教育水平、警察的管理及运用等)；“联络调整事务”：有关中央政府与市町村之间的联络事务，以及对市町村的行政工作进行提议、指导(如对市町村的组织及其运营的合理化提供建议、劝告、指导等)；“补充事务”：不适于由一般的(单个)市町村来处理的大规模事务(如高中、医院、研究所和美术馆等)。

4.市町村负责的事务

市町村是基层地方自治体，也是和居民关系最为紧密的一级政府，承担着与居民日常生活最直接相关的行政工作，负责处理除都道府县所负责的行政事务以外的所有事务，主要有：与居民生活相关的基础性事务(例如办理户籍、居民登记、开具各种证明等)；有关居民安全、保健以及环境保护等的事务(例如消防、垃圾和粪便的处理以及上水道、下水道、公园等的修建)；有关街区建设的事务(例如城市规划以及道路、河川和其他公共设施的建设、管理)；有关各种设施的建设、管理事务(例如公民会馆、市民会馆、保育所、中小学校、图书馆的建设与管理)。

但是，对于前述都道府县所负责事务中的“补充事务”，如果某个市町村的规模及能力许可的话，也可以由该市町村来负责。

5.有关大城市的一些特殊制度安排

(1)关于“政令指定都市”的特殊制度安排。在大城市，通过“政令指定都市”的特殊制度安排，将一些原本由都道府县负责的事务转移到大城市的市政府来承担。一些与民生行政、卫生保健、城市规划等有关的事务，虽然原本是由都道府县负责的，但是人口在50万以上的“政令指定都市”，可以依据《地方自治法》第252条第19款的有关规定来自行处置其全部或部分事务。在社会福利、公共卫生、城市规划等19个项目的事务分配上具有与府县同等的权限。同时，根据其它单项相关法律，它们在对国道的管理、义务教育等领域也具有与府县同等的权限。

(2)关于“核心市”的特殊制度安排。作为“核心市”，在经过自主申请并通过行政程序，可以获得与“政令指定都市”大体相同的事务和权限，并可以设立保健所。但是，那些涉及都道府县区域范围并由都道府县进行一体化处理更具效率的事务，以及一些与《道路法》有关的事务和“儿童心理咨询所”的设置等事项除外。

(3)关于“特例市”的特殊制度安排。所谓“特例市”的特殊制度安排，就是把授权给“核心市”的事务，减去那些由都道府县整体处理效率更高的事务之后，授权给“特例市”去处置。

二、主要事权在各级政府间的配置

在市场经济条件下，政府的行政事务及权限主要可以分为：外交·国防·安全(治安·消防·防灾减灾)、国土·土地利用、交通·社会资本(基础设施建设)、经济活动·劳动、福利·保健·环境以及教育·文化·体育等六个大的方面。如何将这些事权在各级政府间进行配置，不仅关系到社会公平的问题，同时也关系到行政效率的问题。限于篇幅，我们择要介绍一下与国民日常生活密切相关的主要行政事务在中央政府与地方政府之间的配置情况。

(一)安全·治安·防灾减灾

国家安全通常属于中央政府的事务及职权范围，而社会治安则主要属于地方政府的事务。社会治安方面的事务主要包括警务行政及消防行政。

1.警务行政

二战以前，日本的警察工作一直是由中央政府直接掌管的，但是在战后初期，警察工作一度下放到市町村负责，后来又重新向上收权，现在几乎全部由都道府县政府来承担。

目前，日本在中央政府仅设有“国家公安委员会”，主要负责掌管国家公安有关的警务运营事务。在“国家公安委员会”的管理下，警察厅负责有关警察制度的全盘计划和调整、警察培训、警务通信、犯罪鉴定、案件统计、警务装备和与警务行政有关的协调事务。

与居民日常生活密切相关的警察工作，则完全由都道府县负责。在都道府县一级政府，通常在都道府县公安委员会的管理下设有道府县警察本部，负责辖区内的警务行政事务，为调动警力和应对突发事件而向警察厅长官请示的警务行政事务。

2.消防行政

二战以前，日本的消防工作是作为“国家的消防”而由警察来承担的。但是在战后，消防工作几乎全都成为市町村(东京则由东京都负责)政府的事务范围。

目前在中央政府，作为自治省(现总务省)的外局(直属总局)设有消防厅，负责研究制定消防制度，研究消防职员及消防团员的培训标准，消防统计，与消防相关的试验研究，研究救生工作的标准，对市町村的消防进行劝告、指导、建议，但不从事实际的消防活动。

消防工作的责任原则上属市町村负责。市町村设置有消防本部、消防署和消防团，负责在火灾、风灾、水灾、地震等灾害中保护居民的生命、身体和财产安全。市町村的消防系统大致分为常设消防和作为自卫消防的非常设性消防团。不过，近年来，非常设的消防团也已经基本上常备化了。市町村之间可以达成相互援助的有关协议，或由数个市町村联合组成消防组织。

此外，与中央政府一样，都道府县政府仅限于对市町村政府进行指导和建议，除了非常事态场合的紧急指示权以外，对于市町村的消防行政不拥有指挥命令权。

3.防灾救灾

在灾害频繁发生的日本，灾害对策也是地方公共团体的重要工作之一。灾害对策大致分为灾害发生前的“灾害预防”、灾害发生时的“紧急应急对策”、防止灾害扩大的“灾害修复”。

在防灾方面，在灾害发生地区或有可能发生灾害的地区内、对不适合居民居住的区域范围以内的居民区进行整体搬迁的“整体搬迁事业”，设立了国库补助制度。

在灾害救助方面，救助工作属于中央政府的责任，负责实施的是作为“中央政府机关”的知事。救助所需要的费用原则上是由都道府县来支付，当都道府县支付的金额超过100万日元时，中央政府根据该项灾害救助费用额度，采用超额累进费率由国库负担。

作为救济援助措施，对因自然灾害受灾的个人(或遗属)有灾害慰问金、灾害障碍探视金的发放、灾害救助资金贷款(灾害慰问金的发放等相关法律)、家庭重建资金贷款、母子(孤儿寡母)福利资金贷款、灾害修复住宅资金贷款等。

(二)国土·土地利用

在此，我们主要介绍一下日本的河流行政。日本的河流分为一级河流、二级河流、准用河流以及其他河川等。根据《河流法》，一级河流是指在国土保护或国民经济方面具有特殊重要地位的水系，并通过政令指定的河流。日本现共有109条这样的水系。一级河流由中央政府的建设大臣负责管理，在建设大臣指定的区间内，由都道府县知事负责管理。二级河流是指一级河流以外的、对公共利益有着重要关系的、都道府县知事指定的河流。二级河流由都道府县首长负责管理。准用河流由市町村首长负责依据《河流法》第100条的有关规定进行管理。

关于下水道，通常被分为公共下水道、城市下水道以及流域下水道三类。按照规定，公共下水道以及城市下水道的设置、维修管理原则上由市町村负责，而流域下水道的设置、维修管理原则上由都道府县负责。

(三)社会资本(基础设施建设)

在社会资本形成或基础设施建设领域，政府的事权主要包括道路行政、城市规划等事务。

1.道路行政

依据《道路法》的有关规定，道路分为高速国道、一般国道、都道府县道、市町村道。国道的新建和改建工作原则上由中央政府的建设大臣负责管理，其中规模较小的工程由都道府县知事负责。有关维修、灾后修复及其他管理工作，在指定区间内的由建设大臣负责，其余的则由都道府县知事负责。都道府县道的管理由都道府县负责，市町村道的管理由市町村负责。

另外，在大城市区域内的国道的管理工作，原属于都道府县知事管理的事务转移至该大城市的市长负责；大城市区域内的都道府县道的管理工作，转由该大城市负责。

2.城市规划行政

根据《城市规划法》的有关规定，城市规划区域的指定和城市规划工作的决策原则上属于都道府县知事的权限。此外，街道事业、土地区域规划整治事业、下水道事业、公园事业等城市规划事业的实施，大部分属于地方公共团体的职责，原则上由市町村负责实施。

(四)产业经济

与产业经济有关的行政事务涉及农业、森林、水产、工商等诸多方面，中央政府从全国的角度出发，进行计划、调整、指导、研究以及资金供给，地方公共团体则负责实施中央政府的政策，负责振兴适合当地经济实际的个别产业，并为此进行相应的扶持、指导和研究等等。

1.农林水产行政

国家除负责管理粮食，经营国有森林，调整远洋渔业，进出口管制等全国性的农林水产事务以外，还负责有关农林渔业发展的统一规划和设计，以及对地方公共团体、农林渔业团体的指导和监督。地方公共团体除负责土地改良、农用道路、村庄道路、渔港整修、生产基础设施改进以外，还负责生产技术的指导、金融、利息补贴、各种试验场的经营、病虫害防治等发展农林渔业的行政，以及制定有关调整耕地利用，管理森林，调整渔业等规章。

2.工商行政

国家负责实施振兴贸易、能源政策等产业政策和开发技术政策等。地方公共团体负责地区性中小企业的扶持和指导、工业用地的建设、消费流通的对策，以及旅游设施的修建等。

(五)福利·卫生

1.社会福利

在社会福利行政中，中央政府掌管部分健康保险、临时工健康保险、雇佣保险、国民年金等；还负责社会福利设施标准的设定、民生委员的委托、聋哑人康复设施的设置等社会福利行政的一部分；此外，对社会福利行政进行全面的计划与指导。所有与居民生活直接密切相关的行政统统属于地方公共团体的事务。

与生活保护、儿童福利、母子福利、老年人福利、身心残疾人福利有关的援助、教育、康复等事务由都道府县、市、特别区以及法律法规所规定的町村所设立的福利事务来负责(主要承担社会福利、身心残疾人福利等事务)。

关于其他社会福利行政，如妇女心理咨询所的设置、母子福利资金的放款等由都道府县负责，国民健康保险事业、公益当铺的经营等由市町村负责。

2.医疗卫生

卫生行政的内容极其复杂，其中，中央政府负责与医生、牙科医生、保健士、助产士、护士等有关的国家考试、执照发放，以及麻风病疗养所设置、医药品、兴奋剂、有毒物品、麻药生产等特殊事务的许可。

除了上述部分与医药有关的行政以外，中央政府只不过是对卫生行政进行全面的计划和指导，那些直接与国民生活相关的卫生行政，尤其是与公共卫生有关的事务则几乎全部由地方公共团体来负责。尤其是最近，因公害行政、环保行政日益重要，其实施几乎都是由地方公共团体来负责，中央政府只负责环境标准的设定、公害防治计划的批准、指导和财政援助。

作为卫生行政的核心机关，在都道府县和政令指定的市，共设置了保健所848个，从事着内容极为广泛的公共卫生工作。此外，都道府县与市町村的卫生行政所负责的领域有着大致相同的分工，前者负责结核病预防、传染病预防等卫生防疫工作，后者则负责粪便处理、灰尘处理等环境卫生工作。

从公共医疗设施来看，在医院中，有中央政府办的国立医院392家、地方公共团体所办的公立医院1375家；在一般诊疗所中，有中央政府办的国立医院583家、地方公共团体办的公立医院4000家，由地方政府办的公立医院要比中央政府办的国立医院多得多(1995年)。

(六)教育·文化

1.幼儿园教育。在日本，幼儿园中58.2%是私立的、41.5%是公立的，因此私立的幼儿园相对较多(1995年)。

2.小学、初中教育。小学、初中属于义务教育，其学校设置是市町村的义务。小学和初中的学校设置、综合管理、设施维修由市町村负责，而教职员工的任命、工资的负担和支付则由都道府县负责。但是，教职工工资所需经费中有1／2是由中央政府通过转移支付交付给都道府县的。因此，从小学和初中的学校数量、儿童和学生数量来看，小学、初中几乎全部是公立学校(小学为99%，中学为94.3%)，儿童和学生数也大都集中在公立学校(达97.6%)，国立学校和私立学校只不过是极为特殊的例外而已(1995年)。

3.高中(高等学校)教育。高等中学也要按照文部大臣所规定的《设置标准》来设置。日本的高中由地方公共团体设立的共有4164所、私立学校1320所、国立学校17所(1995年)。在举办高中的地方公共团体中，都道府县占绝大多数，而学生也大都集中在都道府县所办的高中学校。对于高中学校，公立学校由教育委员会负责管理，私立学校由都道府县知事行使一般监管权，中央政府并不拥有直接的管理权限。另外，按照2005年5月1日的统计，小学、中学、高中的国公私立比例为：小学国立为0.3%，公立为98.8%，私立为0.8%；中学国立为0.7%，公立为92.8%，私立为6.5%；高中国立为0.3%，公立为75.3%，私立为24.4%。其中，公立高中由都道府县设置的学校最多。

4.大学教育。日本的大学教育是在国立大学、公立大学和私立大学中进行的。从设置数量上看，私立大学最多，占到73.3%；其次是国立大学，占到18.7%；由地方公共团体兴办的公立大学仅为7.8%。此外，学生数量所占比例也大致相同(1992年)。但是不论公立大学还是私立大学，都必须遵守《大学设置标准》，而这一标准是由中央政府的文部省所颁布的。并且，中央政府还拥有有关设立公立大学和私立大学的批准权以及对私立大学法人代表的监管权，但是无权对教育内容、教职员工人事等进行干涉。

国内政府间关系研究综述 篇5

国外对政府间关系的研究自20世纪80年代后便循着一条内容趋于系统化, 方法趋于多元化, 研究视野越来越开阔的路径发展。而国内对政府间关系的研究起步则相对较晚, 事实上, 对其的重视只能追溯到近十几年。但近几年来, 对政府间关系的研究呈现出日渐繁华之貌, 不同学科背景的学者从不同的角度对政府间关系进行了富有成效的研究, 相关的研究成果也日渐丰富。笔者认为, 对这些研究成果进行一个全面的回顾和梳理, 以总结国内对政府间关系研究所取得的成果和存在的问题, 能推动这一研究更上一个台阶。

1 相关概念的界定

在国内学者对政府间关系的研究中存在两种不同的表述:政府间关系和府际关系。林尚立使用的表述是“政府间关系”。他认为政府间关系主要指“各级政府间和各地区政府间的关系, 它包含纵向的中央政府与地方政府间的关系、地方各级政府间关系和横向的各地区政府间关系”。同时他也认为, 政府间的横向关系虽然主要指地方政府间的关系, 但由于我国传统的政府间关系模式是以条块关系为基础的, 所以横向关系有时也包括政府内部各部门之间的关系。谢庆奎《中国政府的府际关系研究》一文中较早明确使用“府际关系”的概念, 他认为府际关系即“政府之间的关系, 它包括中央政府与地方政府之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系”。与林尚立不同, 谢庆奎认为政府部门是“府际关系”十分重要的主体, 因而将部门之间的关系直接纳入了研究的范围。厦门大学陈振明教授认为, 政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间的纵横交错的网络关系。它既包括中央政府与地方政府的关系、各级地方政府间关系, 也包括同级地方政府间关系以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间关系。在他看来, “政府部门是构成各级政府的机构, 是次于‘政府’的行政主体, 当然不应该是‘政府间关系’的应有之义”。台湾学者江大树认为府际关系是一个国家内部不同政府间的相互运作关系。狭义来说主要指各层级政府间之垂直互动关系。例如, 中央政府与直辖市政府、县政府与乡镇政府的府际关系;广义而言更涵盖同级政府间的水平互动关系、特定政府机关内各部门间之协调管理以及政府机关与民间社会的公共关系等。

虽然在国内对政府间关系的研究中存在这两种不同的概念表述, 且研究过程中对其内涵的界定各有侧重, 但总体而言, 以下这一对政府间关系的内涵界定是可以得到公认的, 即政府间关系是指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系。它既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系, 也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府之间的关系。

2 研究发展的两个阶段及其主要成果

2.1 1998年以前, 国内关于政府间关系的研究主要为对中央与地方二元关系研究

这一阶段的研究中, 政府间关系尚未被作为一个正式的、有其特定含义界定和理论体系的独立课题提出来, 对其的研究散落在国家结构形式、中央与地方权力流动以及中央与地方财政关系研究等方面。

其中对中央与地方关系现状及其沿革进行研究的有:杨春堂等《论我国中央与地方关系的改革》 (1989) 中对中央与地方关系改革的情况进行了总结。辛向阳的《大国诸侯——中国中央与地方关系之结》 (1996) 一书从历史的角度分析和解读中央与地方关系。郑永年, 吴国光:《论中央——地方关系:中国制度转型的一个轴心问题》 (1994) 文中从制度转型的层面分析了中央与地方关系。杨小云 《论我国中央与地方关系的改革》 (1997) 一文总结了我国经济体制改革经历的三个发展阶段以及与之对应的我国中央与地方的关系的三个阶段。

对中央与地方权限划分进行分析的有:薄贵利, 金相文在《市场经济条件下中央与地方权限调整的基本趋势》 (1997) 一文以市场经济发展为背景, 分析了中央与地方管理权限划分的基本趋势。潘小娟在《中央与地方关系的若干思考》 (1997) 一文提出要正确合理地划分中央政府与地方政府的权限, 坚持合理集权与适度分权的有机结合, 完善中央对地方的监督机制和中央与地方的互利合作机制, 加强法制化建设。

1994年中国推行分税制改革前后, 学界出现了大量从财政关系角度研究中央与地方关系的论著:吴俊培在《论中央与地方的财政关系》 (1994) 一文中分析了中央政府与地方政府之间的博弈关系, 并从现代公共部门经济学的核心范畴入手, 界定了市场经济中的政府职能, 进而对政府的配置、稳定、分配等基本职能在各级政府间的合理划分作出了规范性分析。孙开的著作《政府间财政关系研究》 (1994) 中从对公共产品层次性的分析入手, 把公共产品区分为全国性公共产品与地方性公共产品, 分析了中央政府与地方政府各自的行为目标, 在此基础上, 研究了政府间的税收分割以及政府间财政转移支付制度等问题。寇铁军所著的《中央与地方财政关系研究》 (1996) 中考察了中国中央政府与地方政府关系的历史沿革, 分析了政府间事权与财权划分的基本依据, 提出了中国财政体制改革的目标模式。

在计划经济体制时期, 中央政府是高度集权的, 地方政府之间处于相对阻隔的状态, 横向联系比较少, 所以国内对政府间关系的研究局限于中央与地方关系的研究, 而随着市场化的推进, 对中央地方权力结构调整方面的讨论也越来越多, 这其中包括事权与财权。总的来说, 这一阶段的研究对中央地方权力结构的调整有着推动作用, 也为政府间关系理论建构提供了研究基础。

2.2 20世纪末, 政府间关系开始作为独立课题进入行政学的视野, 对其的研究呈现出多元化的面貌。随着政府间关系实践的发展, 对政府间关系的研究呈现出理论构建系统化、研究角度多学科化、分析工具创新化的趋势

第一, 出现了对政府间关系理论体系的研究, 政府间关系的概念的提出始于林尚立 (1998) 所著的《国内政府间关系》, 该书是国内最早对政府间关系进行系统、全面研究的一本专著。他不仅构建了政府间关系的一般理论基础, 考察了主要西方国家政府间关系的演变过程与发展的总体特征, 而且对中国政府间关系的历史选择、传统模式、改革实践与总体发展进行了详尽、系统的分析, 为国内政府间关系的进一步研究奠定了良好的基础。谢庆奎 (2000) 提出政府间关系的内涵首先应该是利益关系, 然后才是权力关系、财政关系、公共行政关系。前者决定后三者, 后三者是前者的表现。四者并列, 以利益关系为先, 才是政府之间关系的真正内涵。张志红的《当代中国政府间纵向关系研究》 (2005) 一书则运用政府间纵向关系这一新颖的分析框架, 围绕着中央与地方关系, 从政府职责与政府层级结构、政府机构相结合的视角进行较为系统的分析。杨宏山的《府际关系论》 (2005) 是近年这一领域又一较为系统、全面的研究成果, 该书详细分析了府际关系的基本模式, 探讨了中国府际关系的制度创新, 总结了全球视野中的府际关系演进和变迁规律。

第二, 政府间纵向关系的研究中, 中央与地方关系仍然是关注的重点, 形成了政府间关系研究中成果最丰富、视角最广泛的一部分。到目前为止, 可以将这部分的研究粗略地划分为:三种关系, 即经济关系、行政关系与法律关系;三种视角, 即静态的视角, 主要指对中央与地方形成的不同的关系模式的研究;动态的视角, 主要指中央与地方关系权力划分与流动以及国家结构形式变化的研究;专门化的视角, 主要指从财政、税收方面研究中央与地方关系。其中对中央与地方所形成的关系模式的研究的代表人物有杨小云 (2004) , 其从研究国家结构形式入手, 探讨了单一制国家与联邦制国家的联系与区别。熊文钊的《大国地方:中国中央与地方关系宪政研究》 (北京大学出版社2005年) , 对中央与地方关系的结构模式、中央与地方的权限划分机制进行了宪政结构分析;研究中央与地方权力集中与下放及其与国家结构形式变化关系的代表作有:薄贵利的《集权分权与国家兴衰》 (经济科学出版社2001年) 以及相关论文, 从现代化进程探讨了集权分权的国家战略抉择。艾晓金在《中央与地方关系的在思考——从国家权力看我国国家结构形式》 (2001) 一文中也是从国家结构形式来分析中央与地方关系的。对中央与地方经济关系的研究多从经济学、财政学等专门化的视角来进行, 魏星河在《处理中央与地方关系的关键:财权与事权的合理划分》认为“中央与地方的关系不仅是我国财政体制改革所要解决的基本问题之一, 也是我国行政体制设置与合理划分行政权力的重要内容。合理划分中央与地方的事权与财权是处理中央与地方关系的关键。”王绍光的《分权的底线》、胡书东的《经济发展中的中央与地方关系:中国财政制度变迁研究》 (上海人民出版社2001年) 等, 在理论界和决策层产生了较大的影响。

第三, 地方政府间横向关系逐渐成为研究热点。随着市场经济的发展与中央权力的下放, 地方政府之间的联系越来越多, 对地方政府间横向关系的研究也越来越受到关注, 主要有以下几个领域:

一是地方政府竞争关系研究。代表性的有:李军鹏的《新制度经济学的政区竞争理论研究》一文主要介绍了西方新制度经济学中的政区 (政府) 竞争理论, 包括其基本内容、竞争机制设计的基本原则等。冯兴元的《论辖区政府间的制度竞争》一文则具体分析了中国的行政区域政府间竞争现象。周业安等的《地方政府竞争模式研究》 (2002) 一文分析了当前中国地方政府竞争的基本特点和几种模式, 提出了构建地方政府良性竞争的政策建议。刘亚平博士的《当代中国地方政府间政府》一书从退出选择的视角对地方政府间竞争进行分析, 总结了中国地方政府竞争的三种形态, 区分出政治和市场两个纬度的地方政府间竞争, 等等。

二是地方政府合作关系研究。随着区域经济合作的深入, 不少学者开始探讨地方政府间的横向合作问题。如张可云的《区域大战与区域经济关系》 (民主与建设出版社2001年) , 在对运用博弈论的分析方法, 紧紧围绕区域利益这一核心动力, 由区域经济竞争、区域经济联系到区域经济均衡, 进而到区域经济冲突与合作, 构建了一个新的区域经济关系与政府合作理论框架。张紧跟的《当代中国地方政府横向关系协调》 (2007) 对当代中国地方政府横向关系协调进行了规范分析, 对如何有效协调市场化竞争中当代中国地方政府间横向关系及如何提高治理绩效进行了探讨。此外, 陈剩勇 (2004) , 王健 (2004) 等对区域经济一体化趋势下的政府合作机制进行富有启发的探讨, 等等。

三是区域公共管理问题研究。随着市场经济条件下, 公共问题“区域化”和“无界化”的发展态势, 区域公共管理越来越成为一个热门的研究领域。陈瑞莲的《论区域公共管理的缘起与发展》 (2003) 对区域公共管理和区域行政的内涵和分析框架的研究, 对区域公共管理研究的缘起动因、研究对象、理论体系、研究方法等进行较为全面的阐述。金太军的《从行政区行政到区域公共管理——政府治理形态嬗变的博弈分析》 (2007) 从区域公共管理的角度进行了政府治理的博弈分析。

非常值得一提的是, 随着政府间关系研究的发展, 出现了对这一研究的反思类型的研究成果, 这些对政府间关系研究的反思形成了思想的碰撞, 对于这一领域研究的发展意义重大, 代表作有:张紧跟的《当代中国地方政府间关系:研究与反思》, 其在文中提出以往对政府间横向关系的探讨的两种主要视角, 即促进地方政府间合作和规范地方政府间竞争, “这些研究文献在理论论证上是自洽的, 但却模糊了当代中国地方政府间关系背后的逻辑。而且, 因为其讨论仅仅停留于地方政府间关系的治理制度层面, 也无法真正理顺当代中国地方政府间关系。因此, 要理顺当代中国地方政府间关系, 必须立足于变革制度环境、健全治理机制和规范行为主体三个层面的综合发展”。

严强在《公共行政的府际关系》 (2008) 一文中提出以往的研究基本的分析视角局限于公共权力的配置与运行, 并未区分好政治视角下的府际关系与公共行政视角下的府际关系。认为“只有把公共权力的配置与运用, 区域经济形成与发展中的政府间的竞争和合作, 政府相互间行为的法律调整与公共物品和公共服务的供给联系起来, 将府际关系中的政治的、经济的、法律的元素聚焦到政府所立足的公共利益之上的责任、事权、财权的统一上, 政府间关系的研究才能进入政府间行政的范围, 人们才能触摸到真正的公共行政的府际关系。”他认为当前公共行政的府际关系问题的焦点是围绕现阶段公共物品和公共服务的供给所出现的政府间的过度竞争, 并在文中提出了调整途径。

3 评 论

3.1 国内政府间关系研究中存在部分研究主题过于薄弱的情况

国内政府间关系研究中主要关注在纵向政府间关系的研究中, 其中大部分文章都是对中央与地方关系的基本框架、特征与经济关系进行研究的。以下几个方面是笔者认为国内今后的政府间关系研究中有待加强关注的论域:

第一, 本土化的政府间关系理论的建构十分薄弱, 对政府间关系的理论模型分析尤其欠缺。而缺乏理论的建构的实证分析, 笔者认为, 必然不能促进这一研究课题的长远发展。

第二, 研究中央与地方的关系时, 不能将所有中央政府以下的省、市、县、乡各层级政府作为一个统一的、抽象的“地方政府”来对待, 而事实上分税制改革以后, 省、市、县、乡各层级政府越来越成为一个相对独立的利益主体, 其具有各自不同的职能、治理工具、管理体制等。地方政府纵向间的关系既有中央与地方关系的一般特征, 也有其自身的特点, 其权力配置模式直接决定了政府的行政能力和治理绩效。因此, 有必要对地方层级政府间的纵向关系进行深入的研究和剖析。

第三, 由于经济体制改革一直是中国改革的重点, 因此许多学者主要关注于对中央与地方经济关系的研究, 但同时也要特别注意中央与地方行政关系的研究。哪些事情和权利应该中央来承担, 哪些事情和权利应该下放地方, 这方面的研究国内现在还比较少见。此外, 对中央与地方的基本框架与特征, 包括其历史的沿革和变迁的研究较多, 而对中央与地方的互动关系的较少, 尤其是中央与地方法律关系的互动关系研究更是少之又少。目前, 我国正处于社会转型期, 更需要用法律规范府际关系。依法治国首先要求政府间的关系建立在法律规则之上, 政府间的冲突也要采用法律手段解决。

第四, 地方政府横向关系的研究近年来逐渐增多, 其中研究地方政府间竞争关系的占据主要部分, 但其中关注地方政府间竞争秩序的又相对较少, 笔者认为对地方政府间横向关系的研究中应在针对国内的特殊情况的基础上充分借鉴国外的研究成果, 如“府际治理”、“府际管理”的观念, 加强对政府间竞争合作关系的多元化的探讨。

3.2 国内政府间关系研究中实证研究的合法性缺失问题

大部分学者采取对政府行为进行实证分析的方法, 对中国权力下放改革前与后的情况对比、政府间关系的现状等进行了详尽论述。可是这些实证分析的资料来源大部分来自二手资料而缺乏一线的调查, 这样的研究 “缺乏对真实世界的了解”, “在这样一种研究氛围下, 没有检验的理论假设就被当成真理, 理论构建也只是概念之间的循环论证, 即停留在概念分析的层面”, 必然导致在国内政府间关系研究中实证研究难以取得其合法性。

3.3 国内政府间关系研究需进一步加强学术的规范性

根据期刊网所收集的文献情况来看, 有部分学者在进行政府间关系研究时不进行文献评估, 不提出问题, 没有理论分析框架, 笔者认为, 学术的规范性不仅是作为研究成果本身所具备的题中之意, 也能在研究时加强学术的规范性的同时帮助研究者学习前人的研究成果, 找准研究的方向。“通过文献评估, 我们发现现有的理论在某些方面存在不足, 然后, 在这些方面进行改进, 从而就可以推动知识的发展”。

摘要：随着政府管理实践的发展, 对政府间关系的研究也越来越受到国内学者的关注, 产生了一系列优秀的研究成果。本文对国内政府间关系研究成果进行总结和梳理, 提出了国内目前对其研究的内容及其方法尚存在的问题。