国外非政府组织

国外非政府组织（精选10篇）

国外非政府组织 篇1

社会组织即社会中介组织, 是一个内涵复杂的社会现象, 尤其是在中西方交错的语境下, 对社会组织的理解众说纷纭。在国外, 社会组织是指在政府和市场之外一切志愿团体、社会中介组织和民间协会的集合, 与政府、市场共同构成现代社会的三大支柱。社会组织通常被称为非政府组织 (non-governmental organization, 缩写为NGO) 、非营利组织 (non-profitable organization, 缩写为NPO) 、第三部门 (the third sector) 、公民社会组织 (civil society organization, 缩写为CSO) 等。其具有非政府性、非营利性、志愿性、公益性、合法性、组织性等特征;其组织形式多种多样, 如工商联合会、行业协会、商会、工会、大学、基金会、慈善机构及各种民间团体、组织等;其在发展文化教育、医疗卫生, 保护妇女儿童老人及就业、环境、消除贫困、预防犯罪、提供社区服务与建设等方面发挥着积极作用, 从而发挥监督政府与市场、支持援外项目、满足社会多元化需求、激发公民参与社会管理与服务等功能。

在中国, “社会组织”一直被颇具中国特色的词语“民间组织”所替代, 直到民政部在2007年11月召开的全国社会组织建设和管理工作经验交流会议决定开始启用“社会组织”这一新的概念。在中国, “社会组织的主体是由各级民政部门登记注册的各类社会团体、基金会和民办非企业单位这三类组织”[1]。社会组织既具有西方国家非营利组织的某些特征, 又具有中国特定的国情和制度赋予的特点。主要有:不以营利为目的;有特定的使命与目标;不同于政府机构和市场组织;其行为不是追求剩余利润的分配, 而是为了完成其特定使命。社会组织与政府、企业共同已构成当今社会三大支柱, 是构建和谐社会的重要力量。社会组织业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活各个领域, 发挥着自己在社会生活中独特作用, 形成与政府共同参与社会管理和服务的合力。可见, 当前研究和借鉴国外社会组织的合作治理经验, 对中国社会组织在促进经济社会发展、提供公共服务、反映群众诉求、维护社会稳定等方面发挥着越来越重要的作用, 这将对搭建中国政府与社会组织合作治理平台提供宝贵的经验借鉴, 从而也为构建符合中国国情的社会组织体系起到启示作用。

经验一:政府与社会组织合作治理形式的多样化

应该说, 在许多情况下, 社会组织和政府的合作治理能够为一个国家或地区出现的问题提供好的解决方案。当前, 随着社会组织与政府的合作关系的深入, 双方合作日益呈现多样化趋势, 其合作方式主要有:购买服务、授权委托及政策引导等。

1. 购买服务。政府向社会组织购买公共服务, 是指政府将原来直接提供的公共服务事项, 通过公开招标或直接拨款等方式, 交给有资质的社会服务组织, 规定其服务的内容、范围和要求, 并最终根据中标的社会组织所提供的公共服务的数量和质量, 来支付其服务费用。在发达国家, 政府购买公共服务已形成了一套完善的机制。政府在符合购买服务程序与方式前提下, 遵循物有所值、鼓励竞争和效率效益、合乎职业道德等基本原则的情况下, 向社会组织购买公共服务。其购买服务的领域主要有市政服务、社区公共服务、非基础性教育和医疗卫生服务、行业性公共服务、技术性与中立性公共服务以及其他适宜向市场购买的服务。同时, 还设立了包括对社会组织与对政府相关部门监督的购买服务的监督机制, 其中最主要的还是政府对提供公共服务的社会组织的监督。政府对购买服务过程实施动态管理与动态监督方法, 实现对社会组织进行动态保护与动态监督, 并进行服务评审, 保证社会组织提供公共服务的质量和资金使用的有效性。政府购买服务实现了政府与社会组织合作提供公共服务, 降低政府社会治理成本, 提高公共服务供给质量和效率;社会组织实现组织理念, 并获取自身运作必需的资源。

2.授权委托。授权委托是指社会组织通过获得政府授权、接受政府的委托等方式参与公共服务供给, 而政府并不出钱购买公共服务, 而是由使用者付费。其运行方式是“政府发布相关公告, 非营利组织提交材料, 通过对提交申请的非营利组织进行审核, 政府授权其中符合要求的非营利组织提供某项服务, 费用由服务的受用者 (一般是民众) 向非营利组织支付”[2]。社会组织在提供公共服务过程中, 若使用者支付的费用难以维持社会组织的正常运转, 差额多由政府补贴。政府对社会组织的资助有两种主要方式:直接给予资金支持和通过税收优惠等政策间接给予援助。如澳大利亚新南威尔士州社会服务委员会受州政府委托为组织、政府、公众及其他机关提供独立的、负责任的建议与信息, 并向受用者收取费用;但该委员会资金运转一直不畅, 因而每年不得不向政府申请拨款以维持正常运转。“根据约翰·霍普金斯非营利比较项目研究, 在39个有可靠数据支持的国家中, 非营利组织收入中政府资助与慈善捐赠的比例是2∶1 (分别为36%∶15%) ”[3]。如德国社会组织收入的64%来自政府, 澳大利亚社会组织收入的31%来自于政府。

3.政策引导。政策引导主要是指政府通过制定相应的法律法规, 或与社会组织签订合作协议, 实现对社会组织的引导和支持, 最终达到解决社会公共事务、实现社会公共利益与公平正义, 从而促进整个社会发展之目的。社会组织参与和影响公共政策是社会组织与政府合作的新形式。社会组织的公共政策参与, 就是其通过各种合法的组织途径, 向政府转达民众利益诉求, 或提出各种政策意见和建议, 协助政府改进公共政策, 以保证政策制定符合广大民众的最大利益, 并确保政策执行过程中不偏离预定轨道, 以期实现社会公共利益。一般来说, 社会组织参与和影响公共政策主要有建设性提议、参与式合作与利益诉求三种形式, 并开始出现制度化倾向。如政府通过改革税法、减免社会组织税负等;同时, 英国、加拿大、澳大利亚等国政府与社会组织签订了合作协议, 作为双方下一步合作的指导方针。可见, 社会组织不仅是服务提供者, 而且还是社会协同者、宣传者, 收集与反馈信息, 协助政府发展政策, 及时反映民心与评估政府政策, 双方寻求合作, 形成社会公共服务合力。

经验二:政府与社会组织合作具有实践典型性

随着经济全球化和政治民主化的进一步发展, 政府与社会组织的合作范围不断扩大, 合作形式不断拓展, 取得了较多的合作实践成果。其中, 最具代表性的是英国、加拿大和澳大利亚三国的政府部门与社会组织部门签署的合作协议。1998年11月, 英国中央政府和全英慈善与社区中心共同签署了一项具有划时代意义的协议———“政府与志愿及社区组织关系协定” (COMPACT) 。“COMPACT是英国政府和非营利组织之间的一项指导协议, 为政府和非营利组织之间的合作伙伴关系提供了基本的框架, 以达到互益的效果。”[4]它在黑人与少数民族志愿组织、政府采购、志愿活动、咨询和政策评估、社区等方面确立了合作原则和适度放宽了一些政府补助的政策限制。协议签署后, 由地方政府和全英慈善组织与社区中心签署的地方版COMPACT也相继问世。2001年, 英国的1/3地方实行了这一协议, 到2004年, 英国地方政府都实行了这一协议。

2001年12月, 加拿大总理让·克雷蒂安正式签署“加拿大政府与志愿部门协议” (ACCORD) 。2003年12月, 又签订了《良好实践准则》, 在一个较为实际的层面上, 将ACCORD带进社会生活, 使之成为协调各部门工作的方式。这是英国COMPACT迅速在其他国家产生示范效应的结果。ACCORD提出双方在遵循独立性、相互依赖、对话、合作与协作、对加拿大负责等原则前提下, 规定了合作双方的民主、活跃的公民意识、平等、多样性、包容性、社会公平等价值理念。同时, ACCORD也产生了自己一套完善的运行机制及其监督与评估机制。从而保证政府和社会组织的一切行为都应当本着对加拿大负责态度, 平等享有参与社会政治、经济事务的权利。

2010年3月17日, 澳大利亚总理陆克文代表联邦政府在议会正式签署“全国性协议———携手合作” (National Compact) 。此后, 政府与社会组织在该合作协议框架内建立多方面、多领域、多角度的全面合作关系。National Compact的内容主要是由共同的使命、共同的目标、共同的原则和共同的志向等方面构成, 并确定了合作双方的原则和各自的责任, 合作双方将携手共同努力全面推进社会、文化、公民、经济和环境的发展, 提升澳大利亚公民的幸福感和生活质量。

首先, 英国、加拿大、澳大利亚三国在其本国的社会组织比较发达, 在本国经济社会发展中起到了重要作用, 这也是三国政府与社会组织签署合作协议的基础。其次, 签署合作协议是一个双方情愿的事情, 并也经历了一个长期而艰巨的谈判过程, COMPACT、ACCORD、National Compact的签署分别经历了十年、六年和四年。再次, 合作协议的内容上都具有很强的前瞻性和指导性。最后, 在实施机制上, 三国合作协议总体差别不大, “都是由政府代表与非营利部门代表共同组成一个委员会或小组负责协调工作;政府与非营利组织方面均设立一套领导机构;都设立了监督机构, 负责协议的顺利实施和处理纠纷”[2]。

经验三:政府与社会组织合作管理途径的多样化

政府对社会组织管理的实质就在于规范社会组织的活动, 维护公民的基本权益和公共利益。在当前的时代背景下, 合作治理逐渐成为社会治理的主要形式, 社会组织成为合作治理的重要伙伴, 政府对社会组织的管理途径逐渐发展为法律手段、经济手段和行政手段三种途径并存的格局实现其管理目标。“政府对非营利组织管理不再是目的, 而是手段, 目的是为了促进非营利组织的发展, 促进社会的合作治理。”[2]

1. 社会组织管理的法律手段。政府通过法律手段对社会组织进行管理, 是伴随着现代法治精神的产生而出现的, 是法治政府的重要组成部分之一。法律代表理性、规范、权威、稳定和连续等特点, 这就便于更好地管理社会组织。目前, 法律手段已成为各国社会组织管理的一条基本途径。运用法律手段对社会组织进行管理, 一方面赋予社会组织合法性与独立性, 另一方面社会组织管理的法律手段主要通过三个途径实现:一是制定专门法, 如1901年法国颁布实施了《非营利社会社团法》;二是制定其他法律法规, 有些国家, 如美国、英国、瑞士等, 并未就社会组织制定专门的法律法规, 它们只是在其他法律法规中对其做出相应的规范, 其中瑞士在《民法典》中就社会组织写出一章做出规定;三是二者兼有之, 即部分国家对社会组织既制定专门法, 又在其他法律法规中也作相关事宜规定, 这也是未来社会组织发展趋势, 如1998年日本制定社会组织的专门性法律———《特定非营利活动促进法》, 而《民法典》等中的部分章节对社会组织的登记、成立及税收等方面也做出规定。

2. 社会组织管理的经济手段。目前, 国外社会组织管理的经济手段主要有筹资、税收和营利禁止, 而且这些手段往往又是借助于法律法规形式表现出来。国外社会组织经费来源是多元性的, 主要有捐赠 (包括个人、企业和国外的捐赠) 、政府资助、服务收费。一般情况下, 只要社会组织的筹资渠道和筹资方式在法律规定范围内, 国家就不干涉, 而只是通过对主体资格和筹资方式进行明确界定和限制, 实现对其管理。“税收是促进非营利组织发展的最有效工具。”[5]国外尤其是税收制度较为完善的发达国家, 为了鼓励和促进社会公益事业的发展, 它们从税法方面对捐赠人和社会组织及其不同类型的活动作了税收优惠的制度安排。社会组织的税收优惠主要包括两个方面, 一个是社会组织自身的税收优惠, 另一个是对企业和个人公益捐赠行为的税收优惠。“目前国际上对社会组织的首要分类原则就是从税法的角度, 因其与税收优惠政策的关联度不同, 把非营利组织分为公益性非营利组织和互益性非营利组织, 同时也区分为公益活动与商业活动、捐赠活动与赞助活动、国内组织与境外组织。”[2]因而不同类型的非营利社会组织及其活动类型的不同, 享受不同的税收优惠政策。这种标准有利于税收优惠政策的实施, 势必激发社会组织参与合作治理的积极性, 势必激发社会公众参与社会组织活动的积极性, 从而推动社会组织在社会中发挥较大作用, 更多的为社会提供公共服务, 满足人民多元化需求。另外, 世界各国对社会组织营利禁止的态度不一, 主要是因社会组织服务于社会与资金短缺之间存在矛盾。但多数国家都认为只要社会组织在遵守纪律法规的范围内, 以收入用途为标准, 即社会组织经济活动所得应用于社会组织的目的, 实现公益宗旨的活动当中, 就是可行的。

3. 社会组织管理的行政手段。政府管理社会组织的行政手段主要是通过对社会组织的设立与运作等两方面进行的。因此, 行政管理主要包括登记管理和日常管理两方面。登记既是社会组织通过一定形式取得社会承认、得到法律保护, 又是政府对其监管的重要手段之一。社会组织的登记管理就是指政府设置其进入门槛, 包括设立资质、组织类型、规模、人员、资金及组织使命等, 政府对这些门槛的调节达到对社会组织的管理。这种制度源于英国。同时, 我们知道, 公信力是社会组织赢得组织声誉和维护免税地位, 吸引志愿者、获取社会资助和财政支持以及实现组织终极目标的必要前提。这靠的是社会组织正常的日常运作与管理, 而监管是提高社会组织公信力的关键。从监管主体看, 国际社会关于社会组织监管体系的构成一般分为三个层次:一是政府监管, 二是社会监督, 三是作为互律的行业监督。政府监管主要通过强化报告制度、年度报告制度及对社会组织违规行为进行处罚等多样化监管手段;社会监督主要通过信息披露制度、捐赠者监督与舆论监督等手段;行业监督要通过组建同业组织、制定行业标准、加强评估与认证、强化社会组织内部的人员、财务、信息化、组织自律建设等多样化监管。因此, 通过建立不同层次、多元化的监管机制, 用以保证社会组织的非营利性和公益性, 增加其透明度, 保证其规范操作, 从而提高社会组织的公信力。

经验四:政府与社会组织合作具有启示性

纵观世界各国政府与社会组织合作治理关系, 总结公共服务供给多样化模式, 我们可以发现若干经验与启示。

1.政府与社会组织的合作趋势加强。大量的国际性证据表明, 随着各国政府日益认识到需要社会组织的帮助来解决它们面临的复杂的社会、经济、环境和其他有关问题, 世界范围内政府与社会组织的合作趋势在不断增加, 并呈现出多样的合作方式。在中国, “现实中各级党委政府、各个部门对社会组织的认识是复杂的、矛盾的、敏感的甚至是歧视的。有的轻视社会组织, 认为可有可无;有的否定社会组织, 存在担忧、防范和限制心理, 有用个别负面典型否定整个体系的倾向;有的担心社会组织, 认为社会组织的发展会分化社会利益、激化社会矛盾、破坏社会稳定;有的敌视社会组织, 认为应坚决予以遏制。也有些美化社会组织, 对社会组织尤其是非法组织的负面影响认识不足”[6]。因此, 对于社会组织, 我们应当尽快更新理念, 做到放心, 应该对其思想认识上重视、信任和接受, 政治上认可, 政策上支持, 体制上吸纳, 引导其在党和政府、民众需要的领域充分发挥作用, 限制其消极影响, 不断推进政府与社会组织的合作, 真正把社会组织发展成为党和政府放心, 人民满意的可靠力量, 以期有效参与社会管理与服务, 给民众提供满意的公共服务产品。

2.拓展政府与社会组织的合作平台与制度化。从国际上的发展趋势看, 社会组织承接政府购买服务, 授权委托和政策引导, 是国外社会组织与政府合作的三大平台。在中国, 公共服务供给主要还是由政府承担, 尽管不少地方已探索购买服务, 但目前政府购买的参与主体主要是企业, 社会组织作为参与主体的地位往往被忽视, 处于不对等地位;同时, 对于社会组织参与政策发展方面也没有引起政府的足够重视, 一方面是因社会组织的政策建议角色未扮演好, 另一方面在制度设计上, 社会组织还缺乏参与政策发展的常规途径。因此, 我们要不断拓宽社会组织参与购买服务的途径, 明确地将其纳入公共服务购买的对象, 同时, 为社会组织参与公共服务购买竞争提供公平公正的政策环境, 并推进中国社会组织参与政策发展, 寻求与政府合作常态化、规范化、制度化, 真正为社会组织参与社会管理和服务让渡空间, 最终形成政府主导、社会协同、公众参与的社会管理格局, 建设服务型政府。

3. 创建社会组织参与社会管理和服务的良好体制、机制环境。应当说, 中国的社会组织有了很大发展。截至2009年, 在民政部所属各级登记管理机关登记注册的社会组织累计总数达43.1万个, 业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域, 吸纳社会各类人员就业544.7万人, 形成固定资产1 030亿元, 接收社会捐赠440.7亿元。但从国际比较看, 目前中国现有的社会组织总量还不够大, 服务领域还不够宽, 远远低于萨拉蒙等人进行比较研究的世界上42个国家社会组织的平均规模, 不能很好地适应经济社会发展的需要和民众的社会需求。因此, 党的十七届五中全会提出, 要“发挥群众组织和社会组织作用, 提高城乡社区自治和服务功能, 形成社会管理和服务合力”, “培育扶持和依法管理社会组织, 扶持、引导其参与社会管理和服务”[7]。为此, 我们应当管理创新, 进一步创造宽松的制度环境和发展空间, 调整登记管理制度, 放宽准入门槛, 让更多社会组织成为合法独立实体, 促进社会组织的成长和功能发挥;建立社会组织税收减免优惠政策体系, 进一步落实个人、企业公益性捐赠所得税税前扣除优惠政策等;建立健全政府配套扶持政策, 健全社会组织的财务制度、职称评定、岗位培训、社会保障、人事管理和信息化管理等一系列制度政策;建立健全社会组织治理结构与管理合作创新;加强社会组织高素质人才队伍与日常管理建设, 推动社会组织能力建设。

4. 重视加快社会组织自身建设与发展步伐。社会组织得以生存发展的主要原因就在于它参与社会管理、扩大公共服务、弥补政府和企业不足方面有独特的功能。但从我们的调查来看, 目前中国社会组织的发育尚不成熟, 这在很大程度上影响了这些功能的发挥。因此, 可根据实际情况, 合理借鉴发达国家社会组织内部治理经验, 培育和支持社会组织的发展, 规范其内部治理, 提高组织自身能力, 加快中国社会组织自身建设步伐。

一是建立健全社会组织的内部治理结构。完善内部治理结构, 是强化社会组织自律机制的前提。社会组织治理结构的构建要以组织价值目标为主旨, 内容包括组织结构的设置和运行规范。机构设置应有权力机关 (成员大会) 、执行管理 (理事会或董事会) 和运营决策机关以及监察机关;运行规范上, 三大机关之间应形成权责明确、相互制约、运转协调和决策科学的统一机制, 并依照法律、法规和组织章程等予以制度化;同时还应接受外在的监督。这样使得社会组织能够做到组织独立、运作协调、监督有效、正常运转。二是加强社会组织人才队伍建设。当前, 我们应该根据中国现有国情和社会组织管理特点, 完善人事管理公共政策, 另一方面要提高和保障社会组织的政治地位和社会地位, 一方面要重视社会组织人才工作, 树立社会组织专职工作人员职业化建设目标。在目前现有条件下, 社会组织内部坚持社会化、职业化的人员管理原则, 提高服务素质, 提升组织声誉, 扩展服务对象, 增加服务性收入, 增强员工认同感与归属感, 吸收储备人才;同时, 完善包括薪酬、招聘、福利、培训等一系列社会组织的人力资源管理制度, 发挥人力资源的积极性、创造性, 更好地服务于社会经济发展。三是健全社会组织财务管理制度。从发达国家的经验来看, 有效的财务管理可以提高社会组织的资金整合能力和社会公信力, 促进社会组织可持续发展。中国社会组织对财务管理重视程度不高, 曾出现诸如“牙防组事件”、“胡曼莉事件”等, 凸显出财务管理方面的混乱状况。因此, 我们应该重视社会组织财务管理的规范性, 建立健全内部财务管理制度和科学合理的预算制度以及加强社会组织内部财务管理和内部控制机制, 寻求在满足公益需求的同时实现自身可持续发展, 提高自身社会公信力。四是提高社会组织信息化管理水平。目前, 我们应加大信息化建设力度, 提高社会组织工作效率, 与时俱进, 创新发展。在人员上, 实现信息化部门和人员的组建;在管理上, 运用信息技术改造公益运作流程, 实现组织的网络化;在运用领域, 广泛应用于社会组织决策、筹资、营销、服务和信息共享等各个环节。这样一来, 定将迎来E-NPO即电子非营利组织时代的到来。

参考文献

[1]王名, 刘求实.中国非政府组织发展的制度分析[J].中国非营利评论, 2007, (1) .

[2]廖鸿, 石国亮, 朱晓红.国外非营利组织管理创新与启示[M].北京:中国言实出版社, 2011:21-119.

[3]王浦劬, [美]莱斯特.萨拉蒙.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析[M].北京:北京大学出版社, 2010:203.

[4]The UK Voluntary Sector Almanac 2006:The 2006 State of the Sector, National Council for Voluntary Organizations.

[5][美]贝奇.布查特.阿德勒.美国慈善指南[M].NPO信息咨询中心, 译.北京:中国社会科学出版社, 2002:1.

[6]孙伟林.新概括新论述新要求——十七届五中全会关于社会组织论述学习心得[J].社团管理研究, 2010, (12) .

[7]中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议[N].人民日报, 2010-10-28.

国外非政府组织 篇2

作者：舒绍福 来源：学习时报 字数：1881

廉洁是政府建设之本，是维系一切政府兴衰存亡的生命线。在现代行政管理活动中，廉洁性更是成为评价政府管理水平与状况的一个重要指标，也是现代政府追求的所谓“善政”的基本要素之一。

国外一些国家非常注重从防止利益冲突的角度，预防腐败，建设廉洁政府，主要做法有以下几点。

完善防止利益冲突的法律法规，确保廉洁政府建设有法可依、有章可循

加拿大政府制定了更为完善的防止利益冲突的法律法规，包括《加拿大公共服务的价值与伦理规范》、《公共服务雇用法规》、《公共服务工作人员的关系条例》等。事实上，加拿大政府早在1960年就出台了《政府官员行为准则》。为了进一步规范官员的道德行为，1973年加拿大联邦议会又通过了《利益冲突章程》。此后几经修改，于2006年颁布实施了《利益冲突法》。

法国、英国、日本、新西兰等国家也纷纷出台了相关法律法规，防止利益冲突，以促进政府高效、节俭、清廉。法国、英国、日本等国的《公务员法》和新西兰的《公务员行为准则》，都对防止利益冲突做了明确规定。另外，法国的《关于政治生活财务透明度法令》、韩国的《公职人员道德法》等，也对防止利益冲突做了具体规定。

健全具体防范举措，防止利益冲突，促进廉洁政府建设落到实处

其一是财产申报。加拿大《利益冲突法》对公务员需要或不需要申报的财产都作了细致规定。按照规定，公务员在任职后60日内要向利益冲突和道德专员提交“机密报告”，陈述自己的资产和债务。只要财产和债务与公务员的官方职责之间有任何真实的、明显的或潜在的冲突，则必须在机密报告中进行陈述。

美国财产申报范围不限于本人，还包括配偶和未成年子女的财产状况。申报内容包括股票、债券、养老金、能带来收入的不动产、个人通过其他劳动获得的利益、投资及奖励所获得的利益等。美国财产申报结果实行有限公示，对拒不申报、漏报、无故拖延等情况，可以给予纠正、责令辞退等处罚；对故意提供虚假信息者，可判处1万美元以下罚金或者5年以下监禁，或者两项并处。

按照新加坡有关法律的规定，每个官员被聘用之前，必须申报财产，其申报范围包括本人拥有的股票、房子、土地、汽车以及其他财产；配偶和其他家庭成员在私人公司的投资收益，尤其是倘若投资可能影响其职务角色或影响其职务执行时，更应该申报。据新加坡相关法律规定，不能说明财产来源的便属于违法。

其二是资产处理。按照加拿大相关法律规定，如果部门领导认为某资产与公务员的职责构成了真实的、明显的或潜在的利益，那么公务员在任职、调动或解聘后的120日内，要将构成实际或潜在利益冲突的资产处理完毕，或以公平交易的办法出售资产，或把资产委托给政府安排的信托人管理。同时，防止利益冲突法规也特别指出，公务员不应该为避免服从上述规定，把资产销售或转移给家庭成员或其他人。

美国廉政机构对于构成实际或潜在利益冲突的，可以要求申报人对该资产予以处置。处置的方式一般有资产出售、账户冻结和秘密托管等。

其三是离职后行为限制。加拿大《利益冲突法》不仅对于在职公务员的行为有着严格规约，对于离职后的公职人员再就业也有具体规定。为了避免新的工作与以前工作发生利益冲突，离职公务员在一年内，不允许接受那些与其离职前一年内，个人或其下属与官方有重要交易的董事会的任命或雇用；不允许代表那些与其离职前一年内，个人或其下属与官方有重要交易的人的利益，去做与政府部门或组织有关的事情；不准提供给客户在其任职期间所掌握的、未曾向公众发布的有关项目或政策方面的咨询信息。

美国同样要求官员在退休或离职后的 5年内，禁止到与其任职期间有工作关系或联系较密切的公司任职，禁止作为某公司的代表或代理与其原任职单位打交道，禁止代表他国对政府进行游说活动，禁止利用原掌握的内部信息谋取利益，否则将处以严厉刑罚。

其四是利益回避。加拿大《利益冲突法》规定，凡是能够对公职人员带来或造成优惠的任何境况都应避免。该法规指出，利益冲突的风险领域主要包括：参与外界活动；接受馈赠、礼品、招待费和其他福利；配偶子女及亲朋好友享受优惠待遇；个人投资；参与政治活动、决策；影响力的利用、内部信息和公共资源的使用，等等。

美国《行政部门雇员道德行为准则》规定，禁止公职人员以官方身份，参与他知道对自己或其他关联人（包括其配偶、未成年子女、合伙人或将来对其经济利益有影响的人）有经济利益的任何特定事项，否则将受到严厉处罚。

加强社会协同，发挥外部监督力量的作用

国外政府怎样节约行政成本 篇3

在国外，行政管理费占财政总支出的比例普遍比较低，日本是2.38％、英国是4.19％、韩国是5.06％、法国是6.5％、加拿大是7.1％，美国相对较高，是9.9％。国外的行政成本低的原因，主要是其预算的透明化，监管到位。但是，作为政府机构，他们也在身体力行地为节约每一分钱行政成本努力着。

日本

日本是世界上第二经济强国，然而，无论政府，还是民间，都有一种因自身资源不足而树立起来的忧患意识。因此，节约成了日本民族的传统。

日本政府在节约资源的诸多方面身体力行，营造了良好的社会氛围。在东京，大阪、石川、小松等都县市政府，你都能感觉到政府部门在资源节约方面起到的示范作用。为节约办公资源，方便民众办事，大多数地方政府都实行集中办公。公务员的办公面积有严格规定，不搞特殊化。部门与部门之间，同一级别的公务员之间基本没有差别。政府的办公用品很普通，甚至比较简陋。会议室的椅子、桌子都十分轻巧、结实，设计也很人性化、舒适度高。许多办公桌椅是上世纪60～70年代的，至今仍在继续使用。而更让人难以理解的是，包括计算机在内的许多办公设备，是租借社会专业租赁公司的。

为了节约政府开支，日本仓吉市市长长谷川稔主动向自己开刀。自2005年7月1日起，长谷川稔率市政府职员共370人承担起市政府的清洁王作，大家轮流利用下班前15分钟打扫。此举，每年为该市节省350万日元。

从2006年6月1日开始，日本政府部门带头节约用电，在全国推出了“节能装”活动。规定所有政府机构的室内空调温度提高到28℃，而负责这一活动的环境省要求所有职员穿不系领带的“节能装”上班，环境大臣小池百合子甚至下令，系领带的职员一律不得进入她的办公室。为此，日本全国一年节约用电上千万度。

在日本政府大楼里，看不见笔记本电脑，日本是上网最便宜的国家，但一般公务员工作时间不能上网，需要联系就用电话或传真。政府机关开会用的讲稿，经常是用已经过时的新闻稿的背面打印，从不用未使用过的纸。政府机构发给新闻单位的新闻稿和相关资料，基本上都是双面复印的。这样做虽然会让工作人员麻烦点，但可以减少50％的用纸量。长此下去，省下来的资金是相当可观的，

在使用公务车上，日本政府也有严格规定，专车原则上只能在领导执行公务时使用，不可用其办理私事。大臣和副大臣的通勤属于公务，他们可以由专车接送上下班，但局长一般情况只接送到车站，然后乘坐公共交通上下班。

一般的公务员因公外出，用车规定很严，如果是离机关不远，基本上都是步行，如果离机关比较远，大多骑自行车去，为此，总务省还为每个局配备了自行车。需要带资料等物品，乘坐一般公共交通不是很方便的场合，才使用公用车，一般的政府公务员出差，乃至到国外出差，都乘坐电车、公共汽车、飞机等交通工具，利用公共交通设施出行。

日本任何政府机构和部门都没有接送机关工作人员上下班的班车，工作人员上下班全部利用电车、地铁等公共交通工具。为丫减轻员工的交通费用负担，政府给机关工作人员发放交通补贴。交通费用的补贴原则上是根据居住地到办公场所最短距离的实际所需交通费的数额，采用实报实销的政策，但有最高限额。不过，享受专车接送的官员不享有交通费补贴。

印 度

印度是一个国内生产总值在近年来高增长的亚洲大国，但印度的政府大楼很简陋，一些基层政府的办公楼甚至可以用“破败”来形容。印度政府新闻局以及外交部新闻司，在同一座楼里办公。按理说，作为一个涉外机构，这里的设施应该非常体面，但情况并非如此。在印度政府新闻局的人口，只设置了一个安检仪器，内部设施十分简陋。一些管道“赤裸裸”地展现在眼前。办公桌和中国国内的“老板桌”不可同日而语，样式非常老旧，作为一个在世界上赫赫有名的信息技术大国，他们的电脑也很破旧。而且，并不是每个办公室里都有打印机和传真机这些国内常见的基本办公设备。在一个很小的房间里，有的竟然容纳了四五个人在办公。

新德里夏天温度超过40摄氏度，但这里的很多办公室并没有安装空调，只有吊扇在那里可怜地转动。印度国防部的办公大楼就挨着中央政府的办公大楼，由此可见，印度人对“军事强国”的地位的渴望。但是，国防大楼内没有空调，几乎所有的房间都是安装了一个吊顶电扇，从走廊经过的时候，你会轻易地看到电扇在转动，门窗也是打开的。最让人难以相信的是，在标有海军参谋长或陆军参谋长标牌的房间内，也是如此。他们作为军种最高指挥官，房间内也没有安装空调。因为国防部大楼的办公室内。无论职务高低，都没有空调，只是在外宾接待室或会议室内装有空调。

印度虽算不上富裕国家，但经过多年的发展，经济实力已是跃上新台阶，政府建栋楼、买些新设备改善一下办公条件的钱肯定是有的。然而，在印度，政府花钱完全要根据议会的预算走。比如，印度的水利部要建办公楼，首先必须征得议会同意。并且，在一些议员看来，水利部应该首先将预算的钱用于改善供水管道，解决印度目前的水危机问题。因此，在没有改善民生问题的前提下，印度政府部门要改善自己的办公环境，是有很大难度的。

在印度的老百姓看来，政府花纳税人的钱必须经过纳税人的同意。他们认为，政府对外的办公形象不是那么重要，最重要的是踏踏实实为国家服务。 对政府机关使用公务车，印度政府也有诸多规定，只有内阁部长和副部长、文宫中的秘书(相当于中国的常务副部长)、辅秘(相当于中国部长助理)和少数联秘(相当于中国的司局长)等以上级别的官员可以配备政府专车。除了少数联秘因工作需要配备专车外，其他联秘要办理公务，可临时要车，有的是两个联秘共用一辆车。联秘以下的各级官员原则上一律不配车，确因公务用车，经批准和办理一定的登记手续可以向有关行政部门临时要车，办完事立即送还车辆。

印度政府对于那些没资格使用政府公车的一般官员，每月给予一定的交通补贴。补贴多少，根据其级别而定。特殊情况下，公车租车费用超过补贴数额的，可写明理由申请报销其超额部分，多数情况下是自理。

印度政府有关公务用车的规定中特别强调，印度政府各级官员，包括总统和总理在内都必须使用国产汽车；严格禁止使用进口车。

新加坡

新加坡政府主要从机构的简化，公务员的高效和廉政，构建电子政府等方面进行创新，以减少政府运行成本。

新加坡政府特别注重降低腐败造成的隐性成本，相对于政府的显性成本而言，这种成本具有隐蔽陸，是一种不会带来正面效用的成本，同时又难以准确计量。但隐性成本可控制的弹性较大，政府管理模式有些许改变，就能对无形政府成本带来很大的影响。

新加坡在政府管理中大胆采用了“高薪养廉”和“电子政府”等一系列方式，用高昂的投入换取政府工作的高质高效。新加坡是当今世界典型的“高薪养廉型”政府。新加坡政府部门的工资水平在本国的各行业中高居前列，同时，新加坡还采取公务员每隔几年便大幅度加薪的做法。

从政府成本角度来看，新加坡政府的高薪必然造成政府显性成本的增大。但“高薪”降低了政府官员贪污腐败的可能性，减少了腐败引发的隐性成本。新加坡从1981年起就开始发展电子政府，经过多年的努力，新加坡在电子政府建设方面被认为是世界上最发达的国家之一，在服务的深度上位居全球第一。“电子政府”既可以降低以办公费用为表现的有形政府开支，同时因为“电子政府”大大提高了政府的工作效率，所以，降低政府隐性成本的作用也十分显著。虽然新加坡为构造“电子政府”有较大的投入，但由“电子政府”带来的政府显性成本和隐性成本的降低，远远大于为此所投入的费用。

新加坡政府还注重减少因决策失误造成无谓成本支出，决策失误是最大的浪费，决策失误的当事者终会离去，但决策失误的苦果却要由整个社会成员来品尝。新加坡通过一系列政策吸引优秀人才加入公务员队伍，从事政府管理工作，在公开透明的舆论和国民压力下，优秀公务员组成的政府集团非常谨慎地作出决策。这就使新加坡政府在运作过程中因公共决策失误而转嫁给国民的隐性成本非常少，减少了决策的机会成本。

瑞 典

瑞典是市场经济发达国家，人均收入名列世界前列。然而，瑞典中央政府除首相府外，政府办公用房全部是租用的，租用的原则是经济适用，完全实行市场化运作。办公用房租金按照人员用房定额，列入国家财政预算。

1993年以来，政府加大办公用房管理的市场化进程，允许政府部门租赁社会其他房地产经营公司的办公用房，将竞争机制引入政府办公用房租赁领域，这一举措对进一步降低房屋租赁价格，提高办公用房服务水平起到了很好的作用。

具体做法是，各部门自行到市场上租用房屋，自行选择地址，但要受到经费预算中办公用房租赁专项费用的约束，随着房地产形势的变化，经过比较，如果某处办公用房租价太高，在这里办公的政府机构必须另行择地租赁，目的是减少办公用房租赁费用支出，房屋的物业管理费用体现在房租中，物业管理由房主负责，政府机关只花钱雇人清扫即可。

各部门租用的办公用房由国家事务管理办公室统一管理，统一代表中央政府与房主打交道。国家事务管理办公室服务司负责对办公用房保洁服务进行招标，并监督服务质量。他们认为，引进清洁公司提供服务，比直接雇用人员、自我服务的费用要低得多。新租用的办公用房由该司协助使用部门分配。

通过一系列改革，政府各部门减少了用房的数量。人均办公用房面积明显下降，国有房产得到了有效利用，不但基本解决了多年存在的用房浪费的问题，而且节约了经费支出，效果非常明显。

政府成本管理国外研究综述 篇4

(一) 理论基础构建——新公共管理理论

自上世纪70年代末以来, 西方各国相继掀起了行政改革的浪潮。这次改革的实质, 就是以新公共管理理论为指导, 通过政府再造来摆脱政府所面临的财政危机、管理危机和信任危机。传统公共行政的理论是以威尔逊、古德诺的政治与行政的二分法和以韦伯的科层制理论为基础的官僚组织理论。新公共管理的理论基础不同于传统公共行政, 其理论基础主要是公共选择理论、新制度经济学理论和私营企业的管理理论与方法。

一是公共选择理论。公共选择理论运用现代经济学的逻辑和方法, 多层次, 多角度, 用一种全新的研究视角, 对官僚和官僚体制、政府财政扩张以及政府行为的垄断性质等问题都进行了创造性地开掘, 并提出了行之有效的改革方法和途径, 主要有:建立一个精简、效能、统一、法制的行政管理体系和行政管理机构, 从源头、机制、制度上控制政府成本;规范财政税收制度, 建立科学健康的财政管理机制, 引入成本收益分析, 加强预算管理;打破政府垄断, 建立竞争机制, 如准产业化、内部市场外包、服务购买契约、招标投标、特许经营、税收、规制激励、委托和民营化等, 精简机构, 缩小规模, 缓解财政紧张状况, 从而降低政府成本。

二是新制度经济学理论。新制度经济学从制度成本比较的角度研究制度的选择和设计, 认为“在公共部门, 如果采用签约的形式来降低行政经费, 造成某种竞争, 将有可能使某些交易付出较低的成本”。国外学者们在控制政府成本的制度途径方面的成就主要包括:提出改革传统官僚制, 引入竞争机制、绩效考评机制、合同制等私人领域的管理方法, 改革组织制度和人事制度, 改进财政管理体制, 从而建立效能政府、企业家政府、责任制政府, 达到有效控制政府成本的目的。新制度学派则从“交易成本”概念出发, 把“制度”作为研究的主要对象, 解释人们在不同制度约束下的行为。科斯认为企业的存在是为了节省交易成本, 其思想很快在行政领域得到应用, 它的核心观点是交易成本因市场缺陷而存在, 而政府要履行克服市场缺陷的职能会消耗一定的人力、物力、财力等资源, 行政成本成为交易成本的一部分, 两者之间存在着必然联系。

三是私营企业的管理理论。私营部门的管理理论是新公共管理的理论基础。20世纪末, 信息化、知识经济和全球化的进程改变了人类的生存环境, 同时也改变了私营部门的组织管理模式。私营部门为了适应环境, 很快进行了管理变革, 新的管理理论、技术和模式层出不穷。西方学者比较公共部门和私营部门的不同效率后得出结论:企业效率远远高于政府效率。公共部门在私营部门获得成功的影响下, 开始引进在私营部门卓有成效的管理方式。

(二) 新公共管理与政府成本管理实践

20世纪80年代, 西方各国政府掀起了以降低行政成本提高行政效率为目的的行政改革浪潮。1993年, 时任美国副总统戈尔明确的提出了政府再造的四个方面, 特别提出“由注重规定和程序转向注重成果和绩效”, 并主张减少政府成本, 即“缩小政府规模, 建立一个花费少、成效好的政府”。从减少政府内各项财政开支角度出发, 为美国政府改革开出的十个“药方”对政府绩效、成本等研究很有价值。在戴维·奥斯本和特德·盖布勒合著的《改革政府——企业精神如何改革公营部门》中, 作者将政府的角色和特征结合私人部门管理重新进行了定义, 将企业理论中关于成本收益的分析框架应用于政府管理的分析中, 提出了以企业家精神改造公营部门和塑造新政府的十条原则。此外, 西方政府中还推行“独立政府核算 (IGCE) ”的方法, 将政府成本与普通政府开支区别开来;Diomand通过进行政府支出与私人支出的集体和个人效应分析得到政府行政成本的均衡模型。

运行成本控制机制代表着国库的现金基础支出控制体制的进一步革新, 运行成本控制也是政府财务管理改革的一个成果。美国财政部期望通过运行成本控制把管理文化的精髓注入到中央政府, 形成一个框架用以提高管理效率, 精简市政公务员和鼓励政府重新定位。这些改变给部门的首席财务官员带来了压力, 为获得投标资格, 他们需要去平衡一系列复杂的因素, 许多国家也通过减少机构和人员来减少行政支出。

(三) 政府预算与财务管理

Christopher (2003) 检验了三种常见路径对州预算结果的决策影响, 结论表明关系预算结果的决策不应该只有一个模型予以决定。特定的理性预算能在总体上减少开支, 理性式预算在减少总开支方面较为成功, 但在减少职能开支方面则并不不成功。OECD调查研究认为:改进政府运营效率的政策行动应该从两个方面着手, 在预算计划和开支管理应更多强调产出导向, 这有利于成本效率的估计, 同时使预算资源的再分配更具灵活性, 有助于成本效率和加强在政府运营中的计划和评估气氛。Vito and Tej (2000) 的研究报告认为:把效率和公共开支联系起来的习惯, 如以往所做的那样, 当公共部门使用公共资产 (土地和建筑等) , 而如往常一样没有考虑成本时, 可能导致错误的后果。因为缺乏激励, 政府在使用公共资产时经常较为浪费, 一个能被用于多种目的 (包括增加公共部门效率) 的公共资产的系统应该被建立起来。

国际货币基金组织于2002年10月名为《政府成本与公共财产的滥用》的工作报告研究了公共部门的效率, 将非生产性的“公共财产”的使用效率与国民收入中其他部分的使用效率进行比较研究, 并通过对世界各国政府开支、消费的研究得出政府的高成本将导致公共财产的流失与滥用。Sebastian Morris (1990) 认为在公共部门投资中的时间延误和成本超支降低了投资效率。公共部门系统和政府的内部因素充分解释了时间延误和成本超支现象:差的项目设计和实施、短缺的项目资金、官僚的优柔寡断和企业间协调的缺失。因为国有企业经常发生相互之间的交易, 一个时间延误的恶性循环被建立, 政治的权宜之计是占有大量的项目, 而资金短缺, 除了那些有最高特权的企业之外, 是时间延误的最主要因素。

(四) 政府成本管理相关法律制度

自上个世纪90年代以来, 西方许多国家把企业的绩效管理方法、手段引入政府部门来对政府部门进行客观、公正地绩效考核, 并运用法律手段规范政府绩效评估体系。如英国1983年颁布了《国家审计法》, 把审计中央政府资金的职责和权限授予了主计审计长, 并规定成立国家审计署以确保主计审计长履行绩效审计的职责。美国1993年颁布了《政府绩效与结果法》, 规定财政预算要与政府部门绩效挂钩;2002年日本制定了《政府政策评价法》, 根据这项法案, 内阁和政府的各个部都被要求在其权限范围内实行政府评价。西方发达国家还注重完善政府绩效评估的指标体系, 力求使绩效评估体系制度化、规范化与科学化。西方国家在绩效评估中还形成了比较完善的财政支出绩效监督制度, 以发现政府工作中出现的问题并能及时加以改进。

(五) 政府组织文化

Yew and Hina (2007) 研究了组织文化的不同维度对一个公共部门新管理会计实践的成功和采纳程度的相互影响, 研究结论提示了在公共部门和私人部门实施改革必须要考虑组织文化的不同维度。Chia (2007) 研究了政府组织文化和采用财务管理新技术之间的关系, 他认为组织文化可以分为两个维度:个人层面的组织内创新心里氛围和组织层面的管理层价值导向创新, 这两种不同维度的文化都会促使政府采用新的财务管理技术, 并有助于成功地实施这些变革, 但是这种促进作用会在这两种维度文化发生交互作用时受到一定的限制。

(六) 政府成本计算与成本管理技术方法

Ken and David (1998) 的研究提供了联邦储备应对1980年的货币控制行动在效率提高和成本转移的证据, 表明联邦储备通过改进定价服务的效率来迎合货币控制法案的一系列鼓励措施。研究结果表明外部竞争对于政府效率和会计系统设计和运用的重要性。Geiger and Ittner (1996) 发现面临竞争和法律要求的政府代理者为了通过收入弥补成本趋向于应用尖端复杂的成本会计系统。研究结果也表明, 效率和成本分配和竞争环境相关性。这些研究结论暗示通过市场化改革和服务收费改革改进政府绩效时应考虑其管理动机, 以及它们对成本会计数据有效性和使用的影响。Helden (1997) 认为成本分配和产出成本计算在地方政府组织中的的重要性在逐渐提升, 更高级的成本分配方法在地方政府组织中变得更为重要。Kemp and Simon (2003) 研究了操纵成本信息对政府部门服务评价的影响, 研究发现费用开支在政府服务中分配的偏好主要取决于人们对成本的感知, 但被感知的服务的价值却极少被考虑其成本。Peter and Jens (2004) 通过三个丹麦政府机构年度报告的检验, 发现单位成本的计算并没有和决策变量相联系, 因此不适合决策的制定。考虑了所有的缺陷后, 作者认为试图把财务会计和管理会计实践结合的努力将会失败。Bjornenak (2000) 运用回归分析、作业成本分析、结构成本分析和产品特征分析四种方法, 研究了新公共管理改革背景下政府的成本动因, 与传统的成本估计方法相比, 政府部门中应用战略成本管理方法作为一种分析框架更具有广泛的解释力, 政府部门中这个框架涉及的成本动因主要包括提供产品的特征、制度因素和政府的政策。Kee Robert C (2004) 介绍了美国公共部门成本管理信息。功能成本分析方法把顾客的视角引入到产品和服务的成本分析中, 管理人员能理解产品和服务的功能以及顾客赋予每种功能的价值。功能成本分析方法内部和外部的关注提供了一种能精确地决定在何种位置可以减少成本的方法, 还能同时帮助激发成本减少的动机。

二、国外政府成本管理研究特征

(一) 政府成本是政府提供服务与公共产品的成本

虽然极少有界定政府成本的研究, 但大多数政府成本管理的研究都默认了政府的成本实际上是政府提供服务和公共产品所发生的成本, 并不包括那些由政府行为所引发的社会成本。关于社会成本的探讨一般都集中体现在具体某项政府政策或法律的成本和效益的研究中。

(二) 新公共管理理论的引入

新公共管理理论作为一个重要的理论背景贯穿于政府成本管理研究中。新公共管理的主要特征之一是将企业部门的商业管理方法引入政府部门, 从而提高政府的行政效率。在新公共管理改革的倡导下, 大量的研究探讨将广泛应用于企业部门的商业管理方法和模式引入政府部门以提高政府成本管理的绩效, 但这些研究忽视了管理技术方法背后的制度背景, 即在企业制度背景下形成的管理技术方法照搬到政府现有制度背景下并不一定会取得好的效果。

(三) 制度理论广泛关注

主要体现在:制度理论能解释组织在与技术和制度环境互动关系中存在的趋同现象, 它能提供一个有用的逻辑框架研究组织怎样因受外部的压力而发生变革;政府组织的高级管理者对待制度变革的态度, 以及政府组织文化这些非正式制度因素都引起了研究者的重视;新公共管理中其他各项制度改革也制约了政府成本管理的绩效。

(四) 政府成本管理研究方法的多样性

国外政府成本管理研究既包括分析性研究、描述性和反映性研究的规范研究, 又包括案例分析和问卷调查的实证研究, 而后者的比例占据大多数。

三、国外政府成本管理研究对我国的启示

(一) 国外政府成本管理研究与我国的差异性

国外政府成本管理研究在理论基础、研究技术方法的多样性、研究对象的层次性和研究内容的具体性等方面对我国政府成本管理的研究都有极大的借鉴意义。在借鉴过程中, 应首先充分认识到我国与西方国家经济发展和制度背景存在的差异, 我国不能完全照搬国外的经验, 应理性地结合自身特殊的国情进行取舍, 再予以选择性借鉴。

(二) 国外政府成本管理研究对我国的启示

在研究内容方面, 重点是结合我国公共管理改革深入剖析我国政府成本管理所处的制度环境现状, 大力开展基础性的讨论和研究。在研究方法上, 应保持研究方法的多样性, 从而推动理论不断的创新发展。一方面, 规范分析方法在发挥理性演绎逻辑推理功能, 在分析综合的基础上去总结实践, 形成一般性结论, 从而更好的为政府成本管理实践提供指导;另一方面, 实证研究方法以定量化和精确化的数据分析, 详实地反映了政府成本管理实践, 并为规范研究提供了大量的研究资料, 为政府成本管理研究的理论逻辑和实践架起了桥梁。因此, 政府成本管理研究必须坚持两类方法并用, 互为补充, 才能形成理论指导实践, 实践推动理论发展的良好循环。

参考文献

[1]凯特尔:《有效政府——全球公共管理革命》, 上海交通大学出版社2005年版。

[2]周镇宏、何翔舟:《政府成本论》, 人民出版社2001年版。

国外非政府组织 篇5

推动高新技术发展的主要力量是有利于创新的制度。因此，发展高新技术产业，首先应建立起有利于高新技术以及相关产业发展的创新制度。

法律创新：高新技术产业发展涉及到的法律制度大体上有两个层面：一是大的法律环境，即高新技术活动要涉及到的一般法律制度；二是小的法律环境，即高新技术活动所涉及到的特别法律制度。从成功的经验看，高新技术产业是在大的法律环境已经具备或基本具备的情况下发展起来的，然后形成促进其发展的小的法律环境。如日本，前者有《外资法》、《促进基础技术研究顺利开展法》、《小企业新技术振兴法》等，后者有《筑波研究学园都市建设法》、《高技术工业智密区开发促进法》等。[1]实践证明，对于政府来说，最能有效地推动高新技术发展的，不是筹集风险资本和亲自运作投资项目，而是以发展高新技术为目标，营造一个有利于高新技术产业发展的法律环境，加大制度创新的力度。

由于风险投资的对象是高新技术产业，风险项目的成功通常要建立在一定水平的研究开发基础之上，因此，知识产权的保护尤其重要。对此，各国政府制定了大量有关专利保护、环境政策、技术转移、引进外资的特殊法律。

税务优惠：税收优惠政策对促进高新技术产业的发展起到重大作用。1969年美国曾把长期资本收益的最高税率从29%增加到49%，这给风险投资业带来沉重打击，也极大地影响了高新技术的发展。1978年美国取消了这一税收政策，即把长期资本收益的最高税率从49%调到29%。1981年又由29%降低到20%。这个税收政策实施的结果使1981年风险投资总额增长了2倍。[2]英国政府于1983年制定《企业扩展计划》，为了诱导中小企业投资高新技术，税收政策规定对统办小企业者可以免60%的投资税，对新创办的小企业可以免100%的资本税，并取消投资收入附加税。日本政府于1985年制定了《促进基础技术开发税制》，对购置用于基础技术开发的资产，免征7%的税金。巴西政府规定高新技术投入超过企业利润5%的企业可免交产品税，允许企业把所欠税款的80%用于研究与开发投资。总之，各国政府制定的税收优惠政策，有效地推动了高新技术产业的发展。

退出机制：风险投资追求资本的增值收益，而不是投资的分红。因此，一旦时机成熟，风险资本就会以不同的形式退出。其退出的主要形式有：公开上市、股权转让、破产清算。

西方风险投资发达的国家都拥有健全的资本市场体系，特别是设有以发行和交易高新技术企业股票为主的二板市场和三板市场。二板市场是各国政府为了促进高新技术企业的发展而建立的交易系统，如美国的Nasdaq市场、欧盟的Easdaq市场、新加坡的Sasdaq市场等。它为风险资本的筹措和顺利退出提供了场所，从而推动了风险投资业的迅速发展。三板市场是资本市场递进上市的第一个环节，也是递退下市的最后一个环节。如，曾被称为是欧洲IT龙头企业的比利时L&H语音技术软件公司由于财务报表造假和欺诈行为被曝光而申请破产，L&H股票在主板市场摘牌后转至三板市场进行交易。L&H在三板市场挂牌，首日即告重挫，收市于1.40美元，股票狂泻77%，至股票被最后摘牌时，股价仅为58美分。由此可见，成熟市场的退出机制有一个平缓过渡的过程。这样能保证市场参与的主体―上市公司和投资人可以在资本市场中进行可选择地、连贯性地运营与投资，增强各市场板块的活力，保证投资人的利益。

购并也是风险投资退出的主要途径。美国以前，风险投资30%是通过上市退出的，70%是通过收购和兼并退出的。[2]斯坦福大学研究中心主任罗文教授在一篇论文中说：“硅谷成功的企业中，有85%以上是购并的，只有15%的企业直接上市。”[3]

二

高新技术产业化需经历三个阶段：研究开发(R&D)、成果转化、工业化。而研究开发阶段属于探索性、研究性阶段，风险资本一般不会参与，这时主要依靠政府的“种子基金”。例如以色列的经济社会基础和外部环境都不算好，但它的高新技术产业仅用了不到6年的时间就赶上了美国。之所以发展如此迅速，其中一个重要的原因就是政府“种子基金”的大力推动。

财政支持：高新技术开发园区是发展高新技术产业的重要基地，是向传统产业扩散高新技术的辐射源，也是一个大的创业中心、孵化器。最早的高新技术园区是20世纪中期美国的硅谷。它在短时期内创造出加速高新技术成果转化的奇迹，受到了各国政府的高度重视。至今世界较规范的高新技术园区有近千个。由国家统一规划的高新技术产业开发区，一般都是规模较大、设备先进、环境优美。要是没有可靠而雄厚的资金来源，这种开发区是决不可能建成的。一些国家政府财政对高新技术园区的投入很大，一般占60%-70%。西班牙政府投资100亿元建设卡贾图科学城；日本投资13000亿日元建设筑波科学城；德国政府在20世纪80年代后期投资1.9亿马克建设高科技园区。

融资担保：政府融资担保是对其他商业性金融机构所发放的符合政策意图的贷款给予偿还保证，对高新技术企业的债务进行担保。当借款人无力偿还贷款时，由政府政策性金融机构负责偿还全部或部分贷款。许多国家政府均为高新技术企业提供融资担保，例如英国政府规定对私人金融机构给高新技术企业的贷款提供80%的政府担保；[4]日本通产省于1975年设立了“研究开发企业培植中心”，其主要业务就是对高新技术企业向金融机构借款提供债务担保，担保比例为80%。

政府股权担保是以风险投资公司为服务对象的。这是因为风险投资者往往要求较高的投资回报率以补偿投资失败带来的损失。有了政府股权担保，投资者的部分投资损失可获得补偿，整个投资组合的回报率将相应提高，从而增强风险投资的吸引力。运行时间最长的股权担保是荷兰政府于1981年设立的私人投资担保。它规定政府为经其认可、投资额不超过400万荷兰盾的高新技术项目承担50%的损失。[2]

国外许多国家还通过银行或设立基金会的方式向高新技术企业提供低息贷款，如加拿大联邦商业发展银行为对高新技术企业实施风险性很大的发展项目专门提供“平衡资助”，与定期贷款一起协助企业维持财政平衡或尽快收回成本。法国政府设立“工业发展基金”，以8.75%的优惠利率供营业额在5亿法郎以下的中小企业融资之用，政府还提供3亿法郎给SOFARIS投资公司，对中小企业申请贷款提供50%的保证。英国政府允许私营技术企业的短期资金可以通过银行透支、贸易信贷等方式融通，中期资金可以通过银行信贷、财产抵押、自发信用券、发行股票等方式取得。日本政府建立了振兴地方技术的`特别贷款制度，凡新增设备可提供特别利息贷款，高新技术企业可使用低息长期贷款（年利率为8%-8.15%）。日本开发银行对高新技术企业的贷款年限可长达25年，贷款额一半的利息可按7.3%计算；小企业金融公库还针对高新技术小企业发放期限为25年，年息2.7%的特别贷款。[5]

补贴政策：国外政府为鼓励高新技术发展，向风险投资者和风险投资企业提供无偿的补助。如加拿大安大略省为鼓励私人风险投资的发展，对向高新技术风险企业投资的个人入股者给予风险投资总额30%的补助金。德国政府

于1984年底实施了一项对风险企业进行资助的典型实施计划，到1985年底，共向268家风险投资企业提供了0.87亿马克的资金补贴。对投资于高新技术企业的风险投资公司，在投资方受损时给予一定比例的补贴。日本的新技术开发事业部对风险项目提供5年无息贷款，项目如果失败则该项贷款无需偿还。日本通产省规定，每一新建开发区所在地方政府，应向开发区提供10亿美元的基本建设经费；国家财政对于迁入开发区内的企业、科研机构实行补助。

政府通过实施相应的专项计划，直接支持高新技术企业的研究开发和创新活动。如美国小企业创新研究(SBIR)计划，就是将一定比例的政府部门的研究开发经费专门用于支持高新技术企业。

政府还可通过择优购买本国（地区）高新技术设备和产品，来促进高新技术产业的发展。例如，19美国政府的采购合同总额中，来自高新技术企业的产品价值已经达到35%。[6]

风险资本：风险投资基金作为基金的一部分，在扶持高新技术风险产业和产业结构的优化提高方面发挥着重要作用。美国高新技术产业投资基金绝大多数采用私募方式，即向境内外法人及大额投资者募集；而欧洲一些国家机构投资者是风险资本的主要来源，如年在欧洲总额为62.83亿美元的风险资本中，银行占31%，保险公司占14%，年度基金占13%。英国贸易和工业部将政府支持专款中的33%作为发展高新技术的专款，20%作为支持高新技术产业的开发费用。在市场经济发达国家，政府还出资组建风险投资公司，如比利时成立了政府投资公司，对创新企业或中小企业直接投资。德国1995年成立了与私人共同筹资的风险投资公司，澳洲和欧共体也有此类公司。

上述可见，政府担保，转移了商业性金融机构的贷款风险，有助于改善高新技术企业的融资地位和条件，并刺激、鼓励商业性金融机构扩大贷款额；政府补贴，弥补了社会资本的一部分损失，减少了风险，以鼓励社会资本把更多的资金投向高新技术产业；政府风险资本，可补充高新技术产业资金的不足，并对社会资本起到示范和推荐作用。总之，“种子基金”的构建，对于高新技术产业的起步和发展起着重要的作用，且可使政府资本与社会资本有效地结合起来，实施政府资本的导向功能和发挥资本杠杆效应。

［收稿日期］-03-12 ［修订日期］2002-05-30

【参考文献】

[1] 叶明.国外高技术发展政策的新趋向[J].华东科技，,(2).

[2] 辜胜阻.政府与风险投资[M].民主与建设出版社，2001.

[3] 张景安.中国高新技术产业的发展与资本市场[J].中国软科学.

[4] 刘建良.风险投资操作指南[M].北京：中结工商联合出版社，.

[5] 孟燕.国外高技术发展政策的新趋向[J].中国矿业大学学报，,(1).

国外政府会计改革动因研究述评 篇6

一、普通法系国家的政府会计改革动因研究

Zimmerman (1977) 最早从产权角度解释了政府不愿进行会计改革的原因:由于改革带来的收益不足以弥补个人的成本, 选举人和政治家不会自愿改革政府会计。因此他建议通过立法来推动政府会计改革。20世纪80年代, 在美国州和地方官员的统一组织——市政财务官协会 (GFOA) 推动下, 许多州和地方政府在财务报告上遵循了《政府会计、审计和财务报告》 (GAAFR) 中的一般公认会计原则 (GAAP) , 以获得GFOA颁布的统一方案认定证书 (CCP) , 从而掀起了地方政府会计改革的浪潮。许多学者对改革的动因进行了实证研究。Evans (1983) 认为是经济上的动机导致了各自治市自愿加入CCP的资格认定。他通过研究发现, 负债较多的城市、以往加入过CCP的城市、市政官员富有进取心的城市、政府治理结构中实行议会经理制的城市更可能参与CCP的资格认定。Ingram (1984) 认为不同州遵循GAAP的程度不同, 因为不同的因素会改变政治家和选民提供和使用会计信息的动机。这些因素有:选民联盟可能导致监督和信息需求的增加、政治任命权可能导致对政府官员的监督和信息需求的增加、媒体的力量会迫使政府增加披露信息、市场将遵循GAAP作为提高管理质量的信号, 从而对利率产生影响并有利于政治家。他通过实证研究发现, 州政府更广泛的信息披露、更多地遵循GAAP与州的选民联盟和行政监督有关。

目前, 英国大部分的公共部门实行了基于GAAP的权责发生制会计。地方政府会计对权责发生制会计的引进较早, 省、市 (县) 、乡三级政府部门和提供教育、卫生、社保等公共服务单位都采用了权责发生制进行会计核算、编制财务报告, 并实现了会计报表合并。中央政府也基本实行了权责发生制会计, 并将要发展一套“政府整体报表” (WGA) 。Hepworth (2001) 认为, 英国政府会计改革的主要动力来自经济方面。由于公共部门服务与投资的需求越来越难以满足, 要求降税的政治压力也增加了政府的财政压力, 迫使政府当局进行政府会计改革, 以提高公共部门的效率。

二、大陆法系国家的政府会计改革动因研究

德国的Luder教授 (1992) 利用权变理论开创性地提出了政府会计改革的权变模型, 并于1993年运用权变模型对德国政府会计改革的影响因素进行了分析, 认为德国的社会环境不利于有信息含量的政府会计体系的建立, 原因有: (1) 德国缺乏激励因素, 没有政府外部的准则制定主体, 甚至没有向政府提供咨询的主体。联邦政府几乎只从国内资本市场借款, 没有因资本市场而改革的动机。 (2) 没有会计专业人员及其组织对公共部门会计产生影响, 也不存在财务问题。 (3) 德国的社会结构因素对政府会计改革的影响非常小, 一般对政治家和管理者的改革行为没什么影响。政治文化倾向于保守, 多数政治家认为信息是私人权利。在社会经济地位上, 没有迹象表明纳税人施加的政治压力会影响征税人的政治权力。 (4) 上下议院之间的竞争程度及立法和行政机构之间的竞争程度相当低, 公民不能直接参与政治决策。此外, 在政府会计人员的招募和培训中没有增加改革的理念。 (5) 存在许多实施障碍, 如没有全面的政府会计内部协调法规、政府会计人员缺乏企业会计知识等。

Luder (1994) 随后运用权变模型对日本政府会计改革进行了研究。他认为日本缺乏政府会计改革的大部分环境因素, 如缺乏激励因素、政治决策过程的透明度不高;行政机构和立法机构之间、上下议院之间的竞争很少;大部分高级政府会计人员几乎没有企业会计知识;在改革中存在着相当大的实施障碍, 如公共财政和会计法规条文化、缺乏专门负责政府会计的首席财务官等。随着20世纪90年代财政压力的增加, 日本政府机构的落后管理越来越不合时宜, 因此开始实施新公共管理。Yamamoto (1999) 认为地方政府先于中央政府进行会计改革的外在压力包括:地方财政的压力、受托责任的压力、来自私人部门竞争的市场压力。内在压力包括:地方自治法案的修订使每个辖区自1998年起都要求法定外部审计、资本市场自由化浪潮使地方政府在发行债券时被要求与私人部门同等披露财务状况。作者将政府会计分为财务会计、管理会计和审计三个子系统, 分析了内外部压力和三个子系统之间的关系, 并运用案例研究法分析改革最为激进的三重县的做法。三重县于1998年引进了权责发生制会计, 其改革的外因是财政丑闻的爆发、地方政府的债务逐年增加超出了其承受能力。而改革的内因则在于管理体制改革政策的出台和地方分权促进法案的制定。

三、转型经济国家的政府会计改革动因研究

1991年, 前苏联解体后, 俄罗斯致力于建立一个民主、自由和市场经济的民主社会, 相继采取了经济分权、减少对国有经济的干预、实行价格自由化和国有制私有化等措施。Bourmistrov (1999) 探讨了俄罗斯改革进程对地方政府会计改革的影响。他分析了俄罗斯改革中的公开化、民主化对中央和地方政府关系的影响, 认为中央政治观念的转变对地方政府会计规范产生影响, 并以列宁格勒县为对象开展案例研究。研究表明, 政治改革影响了政府会计, 特别是政府会计法规。但他认为会计改革应该是渐进而非激进的。

Khumawala (1997) 认为三类因素影响了印度的发展, 即贫穷、效率低下的国有企业和黑色经济。他根据Luder的权变模型中的四个模块分析了印度政府会计改革的动因, 认为政府会计改革的动力包括:印度政府1989~1990年间存在着财政压力, 因此需要提供准确的财务信息给外国政府、世界银行和联合国以顺利借款或吸引直接投资;需要准确的财务信息使得公共部门向私人部门过渡;财务丑闻的公开化、腐败和官僚控制、国家领导人发展经济的决心等。影响政府会计改革的社会结构变量和政治管理系统的结构变量分别为:大部分人口的社会经济地位较低、公共企业缺乏对中央政府的受托责任、关键性产业大部分归政府所有;缺乏竞争性、高级政府官员非选举产生、根植于任命体制中的任人唯亲和相互利用、缺乏会计职业化和对公共部门会计人员的职业培训、封闭的组织文化、政治开放度低、公民很少参与政府决策等。政府会计改革的实施障碍包括:普遍存在的腐败、繁琐的官僚手续、国家的严格管制、州政府漫不经心的态度、独立会计准则的制定和执行主体缺乏。

四、结论和启示

1. 政府会计改革动因研究的理论背景。

在已有的研究中, 众多学者运用不同的理论来研究政府会计改革的动因。其中, 委托代理理论和权变理论运用得最为广泛。委托代理理论主要被用于分析政治家的信号动机和公众的监督动机对政府会计改革的影响。由于美国是联邦制国家, 州和自治市等地方政府的官员由选民选举产生, 政府会计信息可以降低选民和官员之间的代理成本, 且各个州和地方政府之间的会计实践存在很大的差异, 这为政府会计改革的实证研究提供了机遇。因此, 美国政府会计改革研究主要从经济人假设出发, 运用委托代理理论对地方政府会计的改革动因进行实证研究。但委托代理理论只能解决经济动机对政府会计改革的影响。而权变理论能够全面分析经济、政治、文化、法律等各个环境因素对政府会计改革的影响。权变理论的核心是通过组织的各子系统内部和各子系统之间的相互联系, 以及组织与其所处环境之间的联系, 来确定各种变数的关系类型和结构类型。Luder教授提出的权变模型被各国学者广泛引用并不断对其进行修正和改进, 成为目前政府会计改革的范式。但今后还应进一步拓展与其他学科的交叉研究, 借助其他学科的前沿理论研究政府会计改革的动因。

2. 政府会计改革动因的研究方法。

国外政府会计改革动因研究的方法既有规范研究, 也有实证研究。而在实证研究中, 案例研究占据主导地位。Carpenter (1990) 认为对政府会计信息披露进行案例研究是政府会计研究发展成熟的重要前提。在案例研究中, 文献法、档案记录法、访谈法和观察法等多种数据收集方法均得到广泛运用。与此相比, 多元回归等其他实证研究方法还有待完善。已有的实证研究主要集中于不同政府机构改革的横截面研究, 或者设计问卷进行一些探索性研究, 缺乏时间序列研究和面板数据研究。这可能与政府会计改革开展时间不长、时间序列数据难以取得有关。在规范研究中, 以国别研究和国际比较研究为主。但很多国别研究和国际比较研究仅仅停留在宏观层次上。宏观层次的政府会计比较可以解释国家之间的差异, 但不能解释差异存在的原因, 其原因可能存在于国家以下的层次中, 因此要求我们采用不同的研究方法去探索宏观水平差异下的微观基础。目前, 我国政府会计改革动因研究以规范研究为主, 基本上没有实证研究, 与国外的政府会计改革研究还存在较大差距, 需要在实证研究方面予以加强。

3. 政府会计改革的影响因素。

目前, 已有的实证研究对影响政府会计改革的经济动机进行了检验, 但主要集中于政治竞争、资本市场等因素与改革的相关性上, 研究并不全面。Luder虽然系统地研究并提出了影响政府会计改革的11个环境因素, 但大部分未得到实证检验。因此, 在政府会计改革的影响因素中, 哪个因素对政府会计改革的影响最为显著、不同类型国家是否存在着显著差异均未得到检验。例如, 东欧经济转轨国家是否受分权的政治体制改革和计划经济向市场经济体制转轨的影响更为深远, 西方发达国家是否受新公共管理运动的影响更大, 接受国外援助是否是印度等发展中国家及第三世界国家进行政府会计改革的重要因素等, 这些均需要在今后的研究中加以实证检验。

参考文献

[1].Yew Ming Chia, Hian Chye Koh.Organizational culture and adoption of the management accounting practices in the public sector:a singapore study.Financial Accountability&Management, 2007;2

国外非政府组织 篇7

政府采购又称公共采购, 是指各级政府及所属单位为了日常政务的开展或者为公众提供服务, 按照法定的程序和方式从市场上购买商品和服务的行为。政府采购是相对私人采购而言的, 它们之间有很大的差别, 具体来说有以下几点:

①采购资金来源的公共性。政府采购的资金主要表现为政府性资金, 即由纳税人的税收所形成的公共资金, 而不是私人资本。因此, 它的支出只能按法律严格进行。②采购目的的非营利性。政府采购的目的主要是为了实现政府职能和公共利益, 而不是赚取利润。③采购原则的公开性。政府采购的有关法律和程序都是公开的, 采购过程也是在完全公开的情况下进行的, 而且要作公共记录, 所有的采购信息也是公开的, 政府官员、管理机构的活动受公众和新闻媒介的监督。④采购范围的广泛性。政府采购对象除了公务用车、大宗办公用品等实物外, 还包括工程和服务等各领域。⑤采购规模的巨大性。政府始终是各国国内市场单一消费的最大用户。据统计美国政府在1989—1992年每年仅用于货物和服务的费用就占其国内生产总值的26%~27%。⑥采购的政策性。政府采购是按一定的意图制定的, 这些意图包括保护本国企业和产品以及刺激企业技术创新等。

2 政府采购制度的国际经验

2.1 政府采购制度的形成

政府采购制度是指有关政府采购的一系列法规、政策和制度的总称。政府采购制度最早形成于18世纪末的西方自由资本主义国家。1782年英国政府首先设立文具公用局, 作为特别负责政府部门所需办公用品采购的机构。美国政府采购历史可以追溯到1792年。但直到1949年, 美国才逐步完善了政府采购法律体系, 确立了集中采购的管理体制, 建立了较完善的政府采购制度。完整意义上的政府采购制度是现代市场经济发展的产物。在近代市场经济阶段, 由于市场经济国家奉行“看不见的手”理论, 政府基本上不参与、干预国民经济活动, 政府直接承担的公共工程和物资采购十分有限。政府采购市场不发达不完善。而到了现代市场经济阶段, 市场经济的国家政府广泛运用经济手段和法律手段干预国民经济活动, 其重要手段之一就是用财政支出兴办公用事业, 这时政府采购制度才得到不断发展和完善。

2.2 国外政府采购制度的成功经验

(1) 完善的法规法律体系。

实行政府采购制度的国家都有一套完善的法规法律体系, 对本国政府采购实行法制化管理, 可以说法制化管理是政府采购管理的主要管理形式。政府采购法规法律体系的特点是由立法机关制定的政府采购基本法律以及与它们行政部门制定的实施细则相结合, 共同管理政府采购行为。以美国为例, 美国国会为了管理联邦政府的采购行为, 通过了一系列管理政府采购的基本法律。这些基本法律主要包括1949年联邦财产与行政服务法和1948年武装部队采购法。

(2) 明确的政府采购原则。

完善的政府采购制度应遵循效率原则、竞争原则以及公正、公开、公平原则。所谓效率原则即货币最大化原则, 通过政府的最少资金支出, 获得廉价的商品或劳务, 这是政府采购制度现实的经济目的, 而竞争性原则正是通过最大限度地实现竞争来得到竞争优势, 保证政府采购经济目标的实现。公开、公平、公正原则是政府管理的一项重要原则, 政府采购各个环节都要向公众公开, 政府对任何受到不公正待遇的供应商的质询有解答的义务。通过监督, 保证采购过程中的每个商品供应者和服务的提供者拥有平等的权利, 不歧视任何一方。

(3) 有效的管理体制。

实行政府采购制度的市场经济国家都有一套有效的集中采购组织管理体制。国家政府机关的一切物资或服务的采购与供应都集中于政府所设立的特定机构进行, 即集中采购制, 这是目前各国实行政府采购管理的统一模式。各国的财政部门是政府采购制度中的一个重要管理机构, 其主要职责包括预算审查与批准、拨款、制定采购法规或指南、管理招标事务、制定支出政策、管理和协调采购委员会的工作等。有的国家将政策制定与政策执行分开, 如韩国, 由财政经济部制定采购政策, 由物品供应部负责具体的采购工作。

(4) 申诉机制。

成功的政府采购制度中包括对申诉问题的特别条款, 一般由独立的管理部门或司法部门制定申诉机制。其可以是负责管理贸易申诉的专门机构 (如加拿大国家贸易仲裁法庭, 日本政府采购审查委员会, 美国会计总长办公室和政府合同上诉委员会) 或者是管理招标申诉的一般机构 (如澳大利亚联邦政府调查委员会、香港申诉管理委员会) 。一般情况下, 申诉程序中明确了申诉的有效时间及答复期限, 成功解决申诉问题的补偿机制有:道歉、重新审查采购决定、取消采购决定、中止合同、寻找新的招标者、补偿损失、修正有关的采购规划或程序等, 有的国家还规定在案子审查期间, 暂时停止采购活动。

(5) 注重对本国政府采购市场进行有效保护。

这是一国政府采购制度的一项政策目标, 在实践中这些政策意图是通过明确的措施来落实的。如统一购买地方供应商的商品或给地方供应商一些优惠政策等, 另一些措施则要求购买国内商品, 如果购买外国商品时必须提供充足的理由。如美国至今仍执行着其1933年制定的《购买美国产品法》, 规定联邦政府在签订购买物资采购合同或公共建设项目合同时, 必须承担购买美国制造的产品的义务。国内产品优先也是美国采购政策中的一条重要原则。即使参加了《政府采购协议》的国家, 在政府采购中采购国外产品的数量也极其有限, 实际上, 通过政府采购市场的有效保护, 鼓励采购本国产品, 对本国经济极为有利, 如日本在振兴汽车工业时, 其政府和公共团体的采购资金均投入了本国汽车工业;在振兴电子工业时期, 政府办公自动化设施和通信设备的采购, 为日本刚刚起步的电子工业提供了一个不小的市场。

(6) 采购信息的发布及其他。

政府采购制度要求有畅通的渠道发布政府采购信息。一般通过政府公报或者全国性报纸杂志 (日报、周报和月刊) 上发布, 有的国家还有专门的政府采购信息的报纸或刊物, 但小额商品一般不发布采购信息。采购信息的主要内容包括:对所需商品或服务的简要描述、交货日期、联系时间和联系人姓名以及截止日期等。此外, 实施政府采购的国家和地区都有一批非常专业化的人员负责和执行采购工作, 这些人员都经过培训, 经考试合格后要在财政部门登记。

3 完善我国政府采购制度的建议

3.1 确定政府采购的适用范围

政府采购范围应确定为使用政府资金的各类行政事业单位。具体包括:各类权力机关、行政机关、司法机关以及具有部分行政管理职能的社会团体 (如共青团、妇联等) 和事业单位。从国际上看, 许多国家将国有企业纳入政府采购制度的适用范围, 而在我国国有企业数量多而且企业间差异很大, 情况也比较复杂。从一个较长时期看, 不应把其纳入政府采购制度的适用范围, 这样既有利于国有企业自主经营、自负盈亏, 防止行政干预在企业的归复, 也有利于政府采购制度相对独立地按照自身的规律稳妥进行。

3.2 改革现行的预算管理机制

(1) 改进预算监督。

实行政府采购制度后, 财政监督由价值形态向实物形态延伸, 可以改变目前财政监督形同虚设, 财政支出管理弱化的状态。要实现这一目标, 财政部门不仅要制定政府采购政策, 而且要参与招投标等具体工作的管理, 这意味着财政部门的工作领域将得到拓宽, 财政部门的干部知识结构也要作相应调整和完善, 他们既要懂政策、懂技术, 还要了解市场, 只有这样才能真正做到事前、事中、事后的全方位的监督。

(2) 改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。

现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法, 是按国家机构的设置、运行机制及其经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。这些单位的预算会计, 构成各级政府会计的核算网络, 每年经费一经批准, 财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费, 年度终了, 又层层上报经费的使用情况, 汇编决算。

3.3 建立政府采购的管理运行机制

(1) 采购管理机构的设置。

政府采购主管机构的职责包括:制定采购法规政策、管理和协调政府采购事务、采购预算审查、批准和拨付采购款等。根据我国实际情况, 这一机构设在各级财政部门, 如财政部下设政府采购管理办公室, 各省成立政府采购管理局, 在省财政下挂一个牌子, 代表省政府管理全省的政府采购工作。

(2) 设置专司日常政府采购事务的“政府采购中心”。

应成立专门的政府采购中心, 独立于政府部门之外, 其性质属于非营利性事业法人, 由政府授权, 从事各级政府及所属单位交办的大中型工程、货物和服务的采购事务。

(3) 建立政府采购的仲裁机构。

实行政府采购制度后, 必然会产生许多矛盾, 需要仲裁。仲裁的主要内容是招投标和履约中的疑义及有争议的问题。我国政府采购仲裁工作, 笔者建议由各级法院来担当, 以体现司法对行政的监督, 在各级法院增设政府采购仲裁庭, 具体负责政府采购的仲裁工作。

国外组织文化研究述评 篇8

组织文化的研究分两个阶段:上世纪80年代, 组织文化的研究以探讨基本理论为主, 如组织文化的概念、要素、类型, 以及组织文化与组织管理各方面的关系等;90年代以来, 从研究组织文化理论体系, 转向研究组织文化的作用机制和运用组织文化理论解决实际管理问题, 由理论研究向应用研究和量化研究方面迅猛发展, 并侧重实证研究。

国外组织文化研究的兴起

以威廉·大内1981年出版的《Z理论》为标志, 揭开了组织文化研究的序幕。几乎与此同时, Peters和Waterman (1982) 出版了《追求卓越》、Deal和Kennedy出版了《公司文化》, 掀起了研究组织文化的热潮。上世纪80年代, 学者们主要侧重于研究组织文化理论, 主要有以下几个方面:

1.关于组织文化定义与内涵的研究

关于组织文化, 还没有一个广为接受的定义。美国学者约翰·P·科特和詹姆斯·L·赫斯科特认为, 组织文化是指“一个企业中各个部门, 至少是企业高层管理者们所共同拥有的那些企业价值观念和经营实践……是指企业中一个分部的各个职能部门或地处不同地理环境的部门所拥有的那些共通的文化现象。”[1]美国著名组织行为学家Schein将组织文化解释为:“特定群体在探索如何适应外部环境和形成内部整合过程中出现的种种问题时, 所发现、发明或发展起来的一种关于基本假设的规范。这些规范运行良好, 相当有效, 因此被用作教导新成员观察、思考和感受有关问题的正确方式。”[2]Hofstede认为:“文化不是一种个体特征, 而是具有相同的教育和生活经验的群体所共有的心理程序。”这种思考了文化本源的讨论是被大多学者所忽视的。[3]

此外, 对组织文化的定义还有很多种, 但观点却是大同小异, 无非是观察问题的角度不同、涵盖面的宽窄不同、所强调的重点不同、表达的方式不同而已。管理理论界较一致地将组织文化定义为:企业成员的“基本工作状态”和“价值观” (Peters、Waterman, 1982) 或“共同信念”和“行为方式” (Pettinggrew, 1979;O’Reilly, 1991)

无论涵盖面宽窄, 也不论每一位研究者从何角度来为组织文化定义, 价值观的核心地位是不可动摇的, 几乎每一位学者都提到, 价值观是组织文化必不可少的构成要素, 并且强调价值观是组织文化的基础和核心, 没有价值观的主体地位, 组织文化将失去其灵魂, 也就失去了研究的意义。

2.组织文化维度的研究

对组织文化维度方面的研究大体可分两类:一类是从个体角度探讨组织文化对员工的影响;另一类是从整体的角度探讨组织文化队组织绩效的影响。

美国学者Schein针对企业环境从外部适应和内部凝聚力两个方面, 对文化的内容进行了描述。对文化的外部适应有五个维度:核心的任务、功能和针对环境的首要任务, 企业追求的特定目标, 完成目标的基本方式, 测量结果的标准, 在无法完成任务的情况下修订战略;对文化的内部凝聚力方面, 有六个维度:通常所用的语言和概念 (包括基本的时间和空间概念等) , 群体的边界和划分群体的标准, 分配地位、权利权威的标准, 在不同工作和家庭中亲密关系、友谊和爱的标准, 管理非管理内容的理念。美国学者O’Rcilly等利用他所开发出的用来描述组织文化的54条目对826人的样本进行因素分析, 最后确定了组织文化的七个维度:创新、稳定性、尊重人、成果导向、对细节关注、团队导向、进取精神。[4]

Hofstede根据他对40个国家的企业工作人员所作的问卷调查, 得出了各种文化差异的四个指标:个人主义/集体主义、权力距离、不确定性规避和男性化/女性化。他认为, 四种文化指标或因素对于管理中的领导方式、组织结构和激励内容会产生巨大的影响。对企业领导方式影响最大的因素是“个人主义/集体主义”及“权力距离”。Hofstede还认为, “权力距离”直接影响到员工参与管理的情况。对组织结构影响最大的因素是“权力距离”和“不确定性规避”。对企业激励内容影响最大的因素是“个人主义/集体主义”、“不确定性规避”、男性化/女性化。[5]

总之, 西方学者对文化的维度测量比简单的分类能够更详细的描绘组织文化, 他们不再仅仅按某一指标把组织文化分为单纯的几种类型, 而是用一系列文化维度或条目组合来描述、测量组织文化。从而能够对企业状况进行系统分析。

3.组织文化的结构和运行机制的研究

组织文化如何运作, 是组织研究者也是组织管理者关心的问题, 因为了解这一机制对控制文化这一影响组织的变量、进而最大可能地提高组织的效益有重要作用。Schal (l1983) 曾对组织规范和组织价值观传递的模式作过探讨。[6]Barley和Mitrof (f1983) 研究了“意义”是通过何种机制来传达和分配的问题。有的学者发展了一种人际交流理论, 从中可看到文化是怎样影响人们的社会行为的。还有些研究 (Kets Vrices, 1986) 基于对组织文化的分析, 把组织看成一种有人格特征的有生命力的体系, 提出了分析组织运用的组织类型论。[7]

4.组织文化与组织结构关系的研究

Quinn’s (1988) 比较了不同的文化价值取向如何影响组织结构模型。[8]其中与结构相关的价值体系的一种维度是控制———灵活维度 (Quin, 1988;Zammuto、Krakower, 1991) 。控制取向价值体系强调加强管理:通过管理层集中作决策和降低员工决定力进行控制, 从而导致组织的高度机械结构 (Burns、Stalker, 1961) 。在这种组织中, 协调与解决问题是高层的事, 员工会认为产生问题不是由于他们缺少对总体过程的了解不够。即使员工发现有问题, 他们也没有权力不经管理层批准而私自纠正 (Liu et al., 1990) 。与控制取向文化和机械结构相比, 灵活取向价值体系决策集中不强, 问题在一出现就得到解决, 组织子单元是根据工作流程和程序建立的而不是根据功能。这就产生够高度有机组织结构 (Burn、Stalker, 1961) 。组织中员工是多面手, 因为他们从事多样化和复杂性工作。授予员工决策制定权, 培训员工诊断并解决问题, 子单元是不同机制的结合, 如任务力量和多功能团队, 从而降低对垂直控制机制的依赖, 而提高灵活和协调速度 (Dean、Susman, 1989) 。

5.组织文化的功能研究

组织文化研究涉及诸如生活质量、工作满意度、工作设计和工作分析、群体行为、工作动机、领导行为、员工训练等组织生活和管理的各个方面。Smircicn和Calas (1987) 指出, “故事、仪式、典礼等具有文化特性的人为饰物常被用作加强组织团结和组织管理的工具;[9]有的研究者认为“组织文化可能是管理者影响领导其组织的杠杆”等, 都为了解组织和更完善地发挥组织功能提供了有重要参考的资料。

总之, 20世纪80年代研究者主要侧重于研究组织文化理论本身, 包括概念、特征、功能和主要内容等问题, 没有实证研究, 对组织文化如何影响组织效能等机制问题更是无所提及。

用组织文化解决管理问题的理论与实证研究阶段

20世纪90年代以来, 从研究组织文化理论体系转向研究组织文化的作用机制和运用组织文化理论解决实际管理问题, 由理论研究向应用研究和量化研究方面迅猛发展, 并侧重实证研究。

1.关于组织文化的研究方法与测量的研究

20世纪80年代初对组织文化的研究主要有两种方法论流派:一派是以Shcein教授为代表的定性化研究流派, 他们对组织文化的概念和深层结构进行了系统探讨, 也曾提出进行现场观察、现场访谈以及对组织文化评估的步骤等, 但这种方法难以客观量化, 在考察组织文化与经营业绩时难以进行比较研究, 因而受到批评;另一流派是以Quinn教授为代表的定量化研究流派, 他们认为, 组织文化可以通过一定的特征和不同的维度进行研究, 并提出了组织文化模型测量、评估和诊断的学说, 后被学术界称为“现象学”流派。20世纪90年代初产生了实证流派。

(1) 对组织文化的量化研究。量化评估在西方一直作为主要的测评手段。 (1) OCP方法。奥瑞利 (O’Reilly) 等人作了一些组织承诺和人与组织适应的扩展研究, OCP量表从团队导向、注重细节、进取心、结果导向、尊重员工、稳定性、创新七个组织文化维度进行测量, 被用于检验人与组织的适合度, 它涉及工作态度和行为。[10] (2) 竞争价值观框架CVF和OCAI量表。CVF是由对组织有效性方面的研究发展起来的, Quinn等人研究了如何寻找到决定一个组织有效与否的主要判据, 以及影响组织有效性的因素有哪些。结果表明组织有效性的研究应从三个价值维度进行, 即手段与目的, 内部与外部, 控制与柔性, 进而建立了CVF框架。此后, Quinn和Cameron在CVF框架的基础上构建了最具代表性的测评工具OCAI表。[11]OCAI量表将主导特征、领导风格、员工管理、组织凝聚、战略重点和成功准则作为测量的判据, 分别对应四种类型的组织文化。该量表在辨识组织文化的类型、强度和一致性方面很有效, OCAI的突出优点在于为组织管理实务者提供了一个直观、便捷的测量工具, 在西方也经过了20多年的实践检验, 系统非常稳定, 效果很显著, 影响面很广。更重要的是这套系统较为简单, 便于操作, 实用价值很高。目前, 中国组织文化测评中心所采用的组织文化类型的测评, 其主要理论来源与其有极大的关联。经过修正后的OCAI的名称为“中国组织文化类型测评量表”, 经过了多家中国组织的检验, 反映较好, 在中国组织中, 认可度较高。 (3) 双S立体方块方法。伦敦商学院地Rob和Gareth从组织中地社交性特点出发, 以社交度和凝聚力作为维度, 采用了47道测试题将企业文化划分为融合型、社交型、分散型、目标型, 而且每种类型地企业文化都存在正、反两种效果。这个双S立体模型为企业文化的量化评估提供了简单又直观的方式, 从组织社交方面更为精准地把握了企业文化的类型特征。[12]

(2) 组织文化定性研究。在定性研究学者看来, 组织文化是多层次的, 是无法进行量化的, 要掌握企业的文化特性, 就必须从文化的层次要素出发, 主张通过面谈等方法来对企业文化作定性评估。Schein对企业文化本质做出了五种深层基本假设, 他认为企业文化的测评可通过个人和小组面谈来进行。测评在确保测评小组成员掌握了文化的层次模型, 即组织表象层、外显价值观层和基本潜在假设层的前提下, 研究企业价值观与企业表层现象的匹配程度, 再从不匹配处探查深层次的潜在假设, 最后测评价值与行为的终极来源———最深层次的共享假设, 以便于发现企业文化发展的推动和阻碍因素。Janicec (1997) 传递文化的心像:组织稳定与变化的个人构念 (Image of a culture in transition:Personal constructs of organizational stability and change;Occupational and organizational Psychology) , 从知觉角度介绍了一种定性测量组织文化的技术———个人构念积储格技术 (repertory grid technique) 即Rep Grid。该技术从员工所识别的基本文化和价值进行研究, 避免研究人员使用前提分类的偏差。Rep Grid提供了一个运用各种具体例子明晰文化观念、行为和假设的有效结构;容许研究人员了解经理人员如何知觉他们的组织文化可以使误差最少。[13]Robin (1997) :想象测量方法与质量文化发展 (A method for imaginative measurement and development of quality culture) , 这个方法是假设员工理解了当前行为模式、该模式为什么存在、并且可能同意采用一套新价值时, 能够取得有效变化。想象方法可使员工将想象作为一种催化剂来教育自己。想象方法适用于独特情景中, 组织文化是独特的实体, 要求有独特的方法进行改变。[14]

(3) 组织文化的定性与定量相结合研究。也有研究者将定性与定量法相结合, Hofstede通过定性和定量结合的方法增加了几个附加维度, 构成了“组织文化研究量化表”。克罗拉多大学工商研究生院的Rayamond F.Zammuto和华盛顿.美国医学院学会的Jack Y.Krakower“组织文化的定量研究和定性研究” (Quantitative and Qualitative Studies of Organizational Culture) 他们用聚类分析的方法提供了混合研究的范例。[15]对组织文化的测量非常重要, 它是研究组织文化的基础, 更是设计组织文化规划的依据。但是组织文化的定性与定量研究各有利弊。定性测量能提供深入的、整体的观点, 但受到主观因素和情景因素的影响, 没有严谨的理论支持, 其结果难以具有普遍性, 也难以得到普遍认同。定量测量大大减弱了主观因素和情景因素的影响, 并且结果可以用科学的方法检验, 结果具有普遍性, 也容易得到普遍认同。但是, 定量测量的理论基础、样本选择、分析工具共同决定着结果的质量, 因而定量测量也容易受到反对者攻击。虽然如此, 由于定量测量更科学更理性更普遍, 越来越受到理论界的关注, 更多的学者不是在质疑, 而是在尝试如何设计和完善定量测量。

2.关于组织文化的跨文化研究

Chee W.Chow和Kamal M.Haddad通过实证方法研究了跨文化差异对组织文化与绩效的影响 (Cross-National Differences in Corporate Cultures and The Culture-Performance Relationship:A Study of Taiwanese and U.S.Firms) , 发现不同的国家有不同的组织文化, 而且组织文化与绩效的关系也以不同的方式存在, 民族文化影响组织文化, 也影响组织文化与绩效的关系。组织文化的某个方面可能在一个国家与绩效相关, 而在另一个国家则不然, 了解这一点有助于领导层更好的识别组织文化有效改变, 及如何达到目的。[16]

3.关于组织文化对经营绩效影响的研究

组织文化影响组织各种绩效已为人们所认可, 也是公司经理们最关心的问题, 也有几百篇文章对这种关系进行了探讨, 但是多数探讨是实证性、推测性的, 而不是根据系统的、科学的证据, 总体上说, 可得的证据都支持公司文化———绩效之间关系 (Calori、Sarnin, 1991;Denison, 1984;Gordon, 1985;Gordon、DiT omaso, 1992;Kotter、Heskett, 1992) 。但是对它们之间的关系, 这些文章既没有得出一致性的看法, 也不像其他推测性文章一样得出一个较有力的结论。Gordon和Christensen (1993) 发现, 这些研究的不一致可能是由于方法的不同所引起的。

(1) 从组织文化作用机制角度研究对绩效的影响。1990年, Beenjamin·Scheider出版了他的专著《组织气氛与文化》 (Organizational Climate and Culture) , 其中提出了一个关于社会文化、组织文化、组织气氛与管理过程、员工的工作态度、工作行为和组织效益的关系模型。在这个模型中, 组织文化通过影响人力资源的管理实践、影响组织气氛, 进而影响员工的工作态度、工作行为以及对组织的奉献精神, 最终影响组织的生产效益。[17]

(2) 从组织文化类型上实证研究其对绩效的影响。1992年, 美国哈佛大学商学院的John Kotter、James Heskitt教授出版了他们的专著《组织文化与经营业绩》 (Organizational Culture and Performance) , 在该书中, Kotter总结了他们在1987~1991年期间对美国22个行业72家公司的组织文化和经营状况的深入研究, 列举了强力型、策略合理型、灵活适应型三种类型的组织文化对公司长期经营业绩的影响, 并用一些著名公司成功与失败的案例, 表明组织文化对组织长期经营业绩有着重要的影响, 并且预言, 在近10年内, 组织文化很可能成为决定组织兴衰的关键因素 (John Kotter、James Heskitt, 1992) 。John Kotter、James Heskitt的研究为管理学家所推崇。[18]

(3) 从组织文化特质研究。Dr.Daniel Denison的“组织文化是驱动组织改变的关键杠杆吗?” (Organizational Culture:Can it be a Key Lever for Driving Organizational Change) 研究了将组织文化与绩效联系起来的途径, 如收益、质量、创新、市场份额、销售增长、员工满意度, 通过15年研究高绩效与低绩效组织文化, 发现文化有四个特质影响组织绩效:卷入、一致、适应、使命。该研究有助于领导人、关键人士、及员工理解文化对组织绩效的影响, 并学习如何引导文化来提高组织的效力。[19]

(4) 从文化影响力研究。1991年, 密西根大学工商管理学院的Kim S.Cameron and Sarah J.Freeman发表了“文化的和谐、力量和类型:关系与效益” (Culture congruence, Strength, and Ttype:Relationships to Effectiveness) 的研究, 他们用现场调查的方法以334家研究机构为样本, 研究了文化整合、文化力量、文化类型与组织效益之间的关系。[20]关于组织文化与组织经营业绩的研究还有:1995年R.K.Divedi的《组织文化与经营业绩》 (Organzational Culture、Performance) 和1997年Daniel R.Denison的《公司文化与组织效益》 (Corporate Culture、Organizational Effectiveness) 。其中, 人力资源管理对组织效益也有着直接的影响。[21]有关组织文化的共同作用和变革型领导在组织中的绩效, Ogbonna和Harris进行了唯一的研究, 发现支持型领导和参与型领导是通过创新与竞争性文化间接与绩效成正相关, 而工具型 (任务指向型) 领导则与绩效成间接负相关。这一结果表明领导能力在领导方式与绩效之间通过组织文化起调节作用。[22]Stepen、Ahmad、Rodwel (l2003) 发现拥有不同文化的组织所感知到的人力资源管理的有效性不同, 市场文化显示的有效性最高, 并且三分之一的组织显示拥有市场文化;[23]Dwyer、Richard、Chadwick (2003) 发现性别差异对公司绩效的影响依赖于所处的公司氛围;[24]Lau和Ngo (2004) [25]证明OC在人力资源系统和产品创新间有调和作用。组织文化有很多因素影响组织知识管理, 按照不同特质和作用, 可把它们归结为四种表现形式:组织的凝聚力、组织力、员工的行为驱动力、员工的活力。[26]

总之, 上世纪90年代以来, 组织文化研究出现了新走向:一是关于组织文化测量研究;二是组织文化与组织效益和组织发展的应用研究, 通过测量组织改善组织文化, 利用组织文化提高组织效益已广为关注。组织文化对组织绩效有重要的影响已是不争的事实, 众多的实证研究廓清了组织文化对组织效能的各种影响。但是, 关于组织文化如何影响和传播的机制没有更多研究。因此, 在实证研究基础上, 重视对组织文化影响机制的研究, 是未来研究需要加强的方向。

结论

组织文化具有多层次的特质并不断更新发展。改善组织文化是组织发展的重要措施。组织文化是管理者影响和指导组织运营的杠杆。组织文化发展的特点和趋势, 一方面反映了学科本身的内部驱动;另一方面, 也反映了管理的实际需要。组织文化越来越为组织心理学家和管理学家所重视, 通过组织文化研究, 可为管理者提供各方面的管理借鉴。

摘要：组织文化作为一种软性因素, 对组织成员的行为方式、思维模式、价值取向有着重要的影响, 对组织的绩效也有着重要影响。组织文化已成为组织心理学家研究的重点。笔者从组织文化本身研究及组织文化对组织效能关系研究两大方面, 对国外组织文化的现有研究成果进行了述评, 并提出了将来的研究方向。

国外非政府组织 篇9

一、国外预算绩效管理的主要经验和启示

西方各国因历史、经济、文化等方面的差异, 预算绩效管理的模式各有不同, 但目标大体一致, 就是构建一个高效、负责的政府。根据这一目标所产生的预算绩效管理体系也就有很多共性可资借鉴。

1. 健全的法律保障。

基于法律的相对稳定性和强制性, 西方国家普遍采取立法的形式, 制定了关于政府绩效责任和流程的法律法规, 以法律的手段确立预算绩效管理各方的权力和义务。这一系列的法律制度, 对减少改革阻力, 明晰职责分工, 顺利开展预算绩效管理起到了基础性的保障作用。

2. 推进预算管理制度的配套改革。

预算绩效管理不是孤立存在的, 它的实现需要多方面的制度建设作为辅助。实践中, 西方国家着重加强了以下三个方面的配套改革:一是完善的部门预算管理制度。预算绩效管理要求责权明晰的预算管理框架, 预算资金运行各环节要有明确的主体各司其责, 才能对全过程实施考核。以“一个部门一本预算”为基本特征的部门预算管理体系是实现预算绩效管理的前提, 有利于划分职权和落实责任。二是完善的国库集中收付制度。预算绩效管理的关键内容是绩效评价, 开展评价就要求对财政资金进行有效控制和全程监督。国库集中收付制度是发达国家普遍采用的国库管理制度之一, 是将财政资金全部纳入国库管理的重要手段。三是完善的政府采购制度。实行预算绩效管理的国家大多建立了较为完备的政府采购体系, 以提高财政透明度, 为推行预算绩效管理营造良好的制度和政策环境。

3. 以问责机制为约束手段。

切实可行的问责机制是预算绩效管理转化为实际成果的关键环节。西方国家的问责机制主要可分为两方面:一是针对部门或机构的问责。如:向公众说明预算目标、绩效指标及预算金额;进行独立审计;实行议会巡查制度;编制财务报告和年度报告等。二是针对个人的问责。如:签订个人绩效合同直接约束管理者或执行者;引入信用支出法案, 对项目负责人实施信用监督。

4. 预算会计核算采取权责发生制。

相对收付实现制而言, 权责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目以及或有负债的信息, 能更加准确、全面地核算政府在某个时期内所耗费的成本, 并更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果比对, 更适应以产出为导向的预算绩效管理需要。

5. 较为充分的管理自主权。

传统的预算管理方式多用条文约束部门管理者的具体活动, 但由于信息不对称, 掌握更为充分信息的管理者才更加了解如何优化配置资源以实现本部门的预期目标。以分散管理代替集中管理, 赋予管理者更多的自主权成了国际通行的预算绩效管理方式。

二、当前我国预算绩效管理中存在的问题

近年来, 我国在推进预算绩效管理方面取得了一定的成效, 中央级和地方级财政预算绩效评价范围不断扩大, 如:截止2008年底, 中央级政府预算绩效评价试点部门达到74个, 项目达到108个;河北省2009年省级财政支出绩效评价项目资金量达到了65.8亿元。通过这些努力, 初步树立了绩效理念, 提高了资金使用效率。但由于实践时间短, 理论研究不足, 我国预算绩效管理仍存在很多不足。

1. 相关法律法规不完善。

目前, 我国尚未出台关于预算绩效管理的法律规定。法律依据缺位, 导致绩效评价存在一定的盲目性。没有统一规划, 不能在政府系统全面推行;没有建立起制度框架, 绩效评价随意性大;没有统一领导, 无法进行部门或地区间比较。

2. 绩效评价体系不完善。

绩效观念尚未贯穿到预算管理全过程;绩效评价机构设置不统一;评价指标设置不完善, 指标设置较为粗放, 指标权重和定性指标计分等缺乏科学方法。

3. 绩效评价对资金运用效果缺乏分析考核。

绩效评价指标应包括业务指标与财务指标两个层面, 而关注业务指标中的目标取向是预算管理变革的宗旨。尽管绩效指标也并不都是政府的“最终产品”, 但是应当将这些活动与产出联系起来。然而, 从目前各部门开展的项目支出绩效评价试点情况来看, 基本上还是以财务遵从性指标和业务合规性指标为主, 对于预算资金运用的最终效果, 缺乏全面系统的考核。

4. 预算绩效管理信息不充分。

目前, 我国尚未建立完整的评价信息系统, 给绩效评价工作带来了不便, 主要体现在两个方面:一是信息收集困难;二是信息沟通不畅。其结果, 一方面是绩效评价工作难以开展;另一方面是绩效评价报告难以通过正式的途径传达给公众, 使得绩效评价缺乏外界参与和监督。

三、推进预算绩效管理的措施建议

通过上述分析可以看出, 在我国建立完善的绩效预算管理体系必然是一个长期的过程, 需要分步实施、配套推进。借鉴国外的先进经验, 就目前来说, 可从以下几个方面着手, 逐步推进我国预算绩效管理改革进程。

1. 加强预算绩效管理法制建设。

预算绩效管理涉及预算管理的全过程, 覆盖政府的所有职能, 是政府对社会提供公共服务职能的深化, 也是政府内部利益的重新调整, 它既是预算管理方法的创新, 又是政府管理意识的深刻变革, 对传统观念和利益格局都会产生冲击和影响。推行预算绩效管理, 需要立法在根本上予以有力的保障。主要可从三个层面进行:一是在有关政府组织和职责的法律中, 增加各级政府绩效管理的规定。二是修订《预算法》及其他相关财经法规, 将预算绩效管理贯穿于预算管理的各环节。三是出台预算绩效管理的单行法规, 对绩效目标、绩效评价指标、评价方法、评价结果运用等予以规定。

2. 明确预算绩效管理的权责划分。

一是确立并发挥部门在预算绩效管理中的主体地位。作为预算的编制、执行主体, 部门是预算绩效管理责任的必然承担者。二是建立绩效问责机制。进一步明确政府各部门职能范围, 将预算绩效与部门预算资金安排、部门责任人的年度考核和领导离任审计挂钩。

3. 进一步完善预算管理制度。

在继续深化部门预算、国有资产管理、国库集中收付、政府采购管理等相关制度改革的基础上, 实施中期预算管理。中期预算管理是在中期经济预测和财政收入预测的基础上, 根据社会经济发展的政策目标和优先次序, 合理确定政府中期支出和结构, 并以此作为年度支出预算编制依据的财政政策和编制方法, 它是实施预算绩效管理的基本形式。在中期框架下编制和执行年度预算, 根据财政支出绩效调整预算安排, 有利于强化财政支出的预算约束, 提高公共资源配置效率。

4. 增强预算与其绩效的公开透明。

利用报纸、网络等媒体公开财政规范性文件以及有关发展规划、财政政策等;公开经人大审议通过的政府预决算;公开重大项目执行情况, 主动接受社会监督, 强化预算编制和执行的责任。

5. 引入权责发生制。

根据我国实际, 研究在部分预算项目中实行权责发生制, 促使政府按“成本-效益”原则配置和管理财政资源, 进一步提高财政资金使用效益。

6. 建立预算绩效管理信息系统。

国外非政府组织 篇10

纵观各国政府在农业保险经营中的介入方式,大体可以归纳为以下三种模式:由政府建立专门农业保险机构直接经营农业保险;由其他主体经营农业保险,政府提供再保险保障和相关费用补贴;由政府直接经营转向企业的商业化运作,即在前述两种模式之间的转换。

(一)政府建立专门农业保险机构直接经营农业保险

此类模式由政府提供初始资本和准备基金,建立专门的农业保险机构,或成立由政府控股、其他主体参股的保险公司,直接经营农业保险,以确保为农民提供有效的风险保障。属于该模式的国家主要有加拿大、法国、瑞典、巴西、巴基斯坦、菲律宾、斯里兰卡等国家。

1. 加拿大政府介入农业保险的实践。

加拿大政府在农作物保险经营方式上的介入分为联邦和省两个层次。联邦政府并不直接经营农作物保险,是否实施农作物保险由各省政府自行决定,若实施农作物保险,则由各省成立的农作物保险机构经营和管理,联邦政府只为开展农作物保险的省份分担一部分保险费和管理费,对保险业务进行宏观指导和监管,并提供再保险保障。

加拿大政府组织实施的农作物保险计划,深受农民的欢迎,在保护农民利益、稳定农业生产、促进农业发展等方面做出了重要贡献。自1960年加拿大政府开始介入农作物保险以来,农作物保险的投保率由1960年的3%发展到1998年的66.7%;农作物承保金额由1960年的407.17万加元增加到1998年的566700万加元,增加了1390倍;总赔付金额由1960年的8.7万加元增加到1998年的29800万加元,增加了3424倍。

2. 法国政府介入农业保险的实践。

法国最初的农业保险是以农民合作组织成立的地区互助保险机构为主要模式。从20世纪40年代开始,法国政府开始对地区性的互助保险机构进行整合,加强政府对农业保险机构的管理和扶持。1986年法国成立了以政府控股为主体中央农业互助保险集团公司,并按照农村经济区域设立66个地区级互助保险公司和25000个基层互助保险公司。农业互助保险公司在经营农作物保险业务的同时,还可以办理农民人身保险。

3. 菲律宾政府介入农业保险的实践。

菲律宾政府十分重视农业保险在农业生产上的风险保障作用。1980年菲律宾成立了政府独资的农作物保险公司,并于1981年开始正式开展农作物保险业务。菲律宾农作物保险公司在全国12个省级行政单位下设12个地区机构,每个地区机构下设4个处室:展业处、理赔处、财会处和办公室。地区机构享有高度自主权,负责根据总公司的方针政策决定展业和理赔事宜。地区各级涉农金融机构作为公司农作物保险业务的代理人,负责保单的签发,并从贷款中扣交保费。

菲律宾农作物保险公司自成立以来,农业保险业务一直呈上升趋势,1981年到1990年十年间,累计保费收入达到59.9亿比索。到目前为止,菲律宾90%以上的主要农作物都进行了保险。

4. 其他国家政府对农业保险的介入。

瑞典由农业部与中央统计局共同经营复合农作物保险。巴西的农业保险业务主要由圣保罗、米纳斯吉拉斯和里约热内卢三家国营保险公司经营,如果农险基金出现赤字,则由联邦政府实行直接财政补贴,并承担部分赔款。巴基斯坦是由农作物保险委员会和农业银行作为经营农业保险的主体,斯里兰卡是由农业部下设的农业保险理事会作为经营农业保险的主体。墨西哥于1962年成立国家农牧保险有限公司,主要经营农作物保险。该公司以政府控股为主体,由政府认购公司51%的股份,其余部分由国家信托机构和互助协会认购。

(二)由其他主体经营农业保险,政府提供再保险保障和相关费用补贴

此类模式中,政府不直接经营农业保险业务,由私营保险公司、合作组织等其他主体直接经营农业保险业务,政府对其保险责任进行再保险,并为其提供保险费或管理费用补贴。目前属于该模式的国家主要以日本发展的最为成功。

日本农业保险是20世纪20年代发展起来的,历经变革,到1947年基本形成现在的农业保险体系。日本政府不直接经营农业保险,商业保险公司也不涉足农业保险,而是由非盈利的互助合作组织——农业共济组合来直接经营农业保险业务,政府机构为其提供再保险保障并承担部分管理费用。日本农业保险的实施采取强制保险和自愿保险相结合的方式。到1986年,日本农作物的承保面积就已达到90%。

(三)由政府直接经营转向企业的商业化运作

此类模式以美国政府的介入历程为突出代表。美国政府是在私营公司多次试办农业保险失败后,开始介入农业保险领域的。20世纪30年代以前,美国农作物保险完全由私营公司按照自由竞争的模式进行经营,政府既不参与也不干涉农作物保险的经营。当时开展的农作物保险种类有单一风险保险和多重风险保险两种,但是只有单一风险保险获得了成功,至今保留在私营保险业务范围内,而多重风险保险由于20世纪30年代多种自然灾害引起的农业风险损失严重而宣告失败。

1938年美国开始实施政府农作物保险计划,由政府注资成立联邦农作物保险公司(FCIC),直接开展农作物保险业务,承保由多种自然灾害引起的农作物产量损失。联邦农作物保险公司由农业部领导,各州的具体工作由农业部的下属机构管理,公司的行政管理费用由政府财政补贴。1996年以后,联邦农作物保险公司开始逐步退出农作物保险直接业务的经营,将直接业务逐步转交给私营保险公司经营或代理,联邦农作物保险公司只负责制定规则,履行稽核和监督职能,并提供再保险。从2000年开始,美国政府完全退出了农作物保险业务的直接经营,全部转由私营保险公司承担,政府只进行宏观调控和给予财政和制度上的支持。至此,美国农业保险的发展经历了从自由竞争、私营公司经营到政府成立政策性保险机构直接经营农业保险业务的转变过程,最终政府又退出直接经营转为对其他经营主体进行宏观调控。

二、国外政府介入农业保险运作的制度共性

(一)政府对农业保险实行保险费率补贴、管理费用补贴等经济支持政策

由于农业保险风险集中、赔付率高,保险费率相对也比较高。农业保险实施对象又是大量的农户,农民的支付能力有限,而且保险运作的管理费用高昂。因此,无论是由政府实施农业保险的国家,还是由私营保险公司或其他主体经营农业保险的国家,政府都对农业保险给予大量的保险费率补贴和管理费用补贴,进行财政支持。

美国政府对农业保险的补贴支持主要分为以下几个方面:一是对农民的保险费补贴,不同投保水平的补贴比例不同,从发展趋势来看,补贴幅度在不断地提高;二是对保险公司的管理费用补贴,联邦政府向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20%—25%的管理费用补贴;三是对农作物保险计划的亏损补贴。2000—2004年,联邦政府农业保险财政补贴预算为60亿美元,平均每年15亿美元。

加拿大政府对农作物保险的资金支持是由联邦和省两级政府分别承担的。农作物保险保费由联邦政府负担25%,省政府负担25%,其余50%由投保的农民交纳。此外农民不再负担农作物保险运作的行政开支,由联邦和省两级政府分别负担50%。

法国政府对农民所交保费的补贴比例在50%—80%左右。开展农业保险的行政经费、农险基金赤字等都由政府给予直接的财政补贴。政府每年要进行一次保险预算,总额不少于保费总额的20%,不超过保费总额的50%。

菲律宾的农作物保险费由政府、银行和农民共同分担。如果农作物保险费率是8%,那么无论是否参加贷款,农民自身承担的保险费率只是2%,其余6%由政府和银行共担或者由政府独自承担。如果农民参加贷款,那么保险费率由银行分担1.5%,政府分担4.5%;如果农民没有参加贷款,那么6%的保险费率由政府完全承担。

日本政府对农业保险费率的补贴是按照费率的高低递增的。保险费率在2%以下,政府补贴50%;保险费率在2%—4%以内,政府补贴55%;保险费率在4%以上,政府补贴60%。

(二)政府为农业保险提供再保险保障

农业保险的高亏损性和高风险性,促使各国政府承担最后保险人的责任,为农业保险提供再保险保障。各国政府提供再保险保障的运作方式并不完全一致,或者由政府成立再保险公司或扶持商业保险公司、商业再保险公司为农业保险提供再保险保障;或者由政府成立农作物再保险基金,为农业保险的赔付提供资金保障。在政府的再保险保障中,以美国、加拿大、日本发展的较为具有特色,也比较成功。其中,美国政府提供的再保险保障以前者为主,主要是通过联邦农作物保险公司以标准再保险协议(Standard Reinsurance Agreement)的形式向私营保险公司商业再保险公司提供一定比例的再保险或超额损失再保险保障;加拿大和日本属于后者,主要是政府通过建立再保险基金制度来运作的。

(三)政府通过立法来推动农业保险的实施

农业保险作为一种农业发展和保护制度,对相关法律的依赖性相当强。各国政府在推行农业保险时,都事先制定各自的农业保险法,确定其运行的法律依据,通过农业保险立法来规范相关主体的行为,界定农业保险的目标、保障范围及水平、组织机构、运作方式等实施细则,以保证农业保险体系的顺利建立,使农业保险进入制度化发展轨道。其中美国的《联邦农作物保险法》自1938年颁布以后经过了13次修改;1974年加拿大10个省全部通过各自的农作物保险立法后,加拿大农作物保险才得以全面推行;日本直到1947年颁布了《农业灾害补偿法》后,农业保险制度才得以确立;法国(1960年)、菲律宾(1978年),都先后颁布了各自的《农作物保险法》,使农业保险有了法律的保障。

三、对我国政府介入农业保险的启示

国外政府尤其是发达国家政府介入农业保险的一个共同前提就是政府有能力进行巨大的财政补贴支付,其政策制定的基点就是由政府提供高度的财政补贴,为农民分摊风险、分担损失,使原本在市场经济条件下难以为继的农业保险得以充分发挥转移风险的作用。这种介入方式在推动农业保险发展的同时也造成了政府沉重的财政负担。我国政府由于自身财政实力的限制以及农户群体的特殊性,在介入农业保险时不能也无法效仿发达国家政府的高度补贴型介入模式,必须另辟蹊径。

根据我国的具体国情,借鉴国外政府介入农业保险的实践经验,作者认为我国政府介入农业保险的方式应该是有限的支持型介入,即政府在有限的财政支出下利用财政、税收、金融、法律等政策手段对农业保险提供有限的必要的支持,以推动农业风险管理体系的形成。

与发达国家政府的高度补贴型介入相比,有限的支持型介入具有以下特点:第一,政府的财政负担不同。第二,政府的角色定位不同。第三,政府介入的运作方式和政策效果不同。

参考文献

[1]吴树波.日本的农业保险及启示[J].世界农业,2000(2).

[2]庹国柱,李军,王国军.外国农业保险立法的比较与借鉴[J].中国农村经济,2001(1).