政府基金

政府基金（共12篇）

政府基金 篇1

挪威的主权财富基金是政府全球养老基金。根据《挪威养老基金法》,即123号法令,挪威政府养老基金于2005年12月21日成立。该基金是由原来的政府石油基金和国民保险基金演变而来。其成立目的是对中央政府国民保险规划的养老基金支出提供融资支持,并从长远视角考虑石油收入的运用。石油活动取得的收入不同于中央政府的其他收入,它是靠减少国家石油财富获得的。挪威财政政策指引中指出了石油财富的这一特性,以确保石油和天然气收入能使未来后代受益。

挪威政府养老基金由政府全球养老基金和政府挪威养老基金构成。政府全球养老基金由财政部委托挪威银行进行日常运作管理。政府挪威养老基金则由国民保险规划基金负责。政府全球养老基金积聚的资金要转变成金融资产投资于挪威境外,获取更高的收益。通过政府全球养老基金的运作,大量的石油收入投资于国外,引导资金外流,避免了由于石油部门业务活动带来的大量的外币流入引起的挪威克朗汇率的波动,维持了挪威工业结构的调整,为挪威经济的平衡发展奠定了基础。

作为挪威的主权财富基金,政府全球养老基金的投资模式可以概括为以下几点:

一、建立了政府全球养老基金投资管理框架

挪威银行身为挪威的中央银行,在国际资本市场管理大量资金,主要包括以财政部的名义管理的政府全球养老基金(原为政府石油基金)、以中央银行名义管理的国际储备以及以石油和能源部的名义管理的政府石油保险基金。1998年,挪威银行投资管理部(NBIM)受财政部委托,对政府石油基金和政府石油保险基金进行投资,同时也管理挪威银行外汇储备中的投资组合,挪威银行货币政策部(NBMP)和市场操作处(MOD)管理外汇储备中的货币市场组合和缓冲组合。

与政府全球养老基金有关的组合是缓冲组合。在1998年版的《外汇储备投资指引》中,挪威银行将外汇储备分为流动性组合、长期组合、免疫投资组合和石油基金缓冲组合四个次级组合进行管理。2003年以后,改为三个次级组合,即货币市场组合、投资组合与缓冲组合,取消了免疫组合。在石油基金缓冲组合中,规定每天接受资金,按月转移到政府石油基金,由NBMP/MOD负责对缓冲组合进行外汇购买。

二、注重公司治理制度的改进

经济、环境和社会的可持续发展是挪威追求的公司治理准则。挪威政府非常重视政府全球养老基金的公司治理,除要求其遵循OECD公司治理的一般原则外,作为完善公司治理的一个重要举措,2004年11月,财政部还为政府全球养老基金颁布了《道德指引》,规定了所投资公司的筛选和排除标准。规定在基金投资中,不得投资于违背人类基本原则生产武器的公司,排除违背人权、腐败或造成严重的环境污染的公司。对于已投资的公司要求退出,并公之于众,限八周内完成。截至2008年3月31日,共有27家公司从政府全球养老基金的投资中排除。

挪威银行对日常风险进行控制,确保满意的风险管理系统。此外也对操作风险和交易对手风险进行管理。

三、适度放松对单一公司持有的最高股权比例

最初,挪威政府石油基金对投票股份公司和公司的股本金的所有权限都设为1%。2000年提高到3%。2005年3月11日,挪威银行致财政部的建议中,把限制由3%提高到10%,强调了以下观点:挪威银行(作为政府全球养老基金的股份登记所有人)仍保持作为财务投资者而不是战略投资者身份;为多元化投资需要,而对所有权限制是没有理由的,多元化是由基准指数的选择和跟踪误差保证的;根据各头寸期望承受的风险,3%的限制日益成为内部和外部管理的障碍;少量放松限制不足以解决长期的挑战问题。财政部在2006年国民预算中考虑了这项建议,并修改了规则,将限额由3%提高到5%。

政府给国会的24号报告(2006—2007年)关于在2006年管理政府养老基金中考虑了基金基准组合的扩展,包括了小公司股票。现已得到批准,并分阶段进行,财政部在评估中注意到:“如果把小公司包括在基准组合中,管理人可能希望增加对他们的持有,以便保持积极头寸的规模。5%所有股权限额会使达到这一点更为困难。”

在2008年2月1日挪威银行向财政部的汇报中表示,强烈要求增加政府全球养老基金股权投资允许的所有者限额,最合适的限额应为15%。

挪威银行希望经常参与需要较大资本扩张的公司注资活动。在低所有权限制下,挪威银行只能在这种注资过程的初期阶段投入有限量资金。

和本基金规模类似的欧洲最大的基金并没有所有权的任何限制,如荷兰的基金ABP和PGGM,以及英国的Hermes。

财务投资者使用15%~20%所有权限度是市场中的标准惯例。这种限度考虑的关键是确保基金是一个财务投资者而不行使战略所有权。挪威银行认为,不在于所有权百分比的限制,而在于投资者的投资目标,及如何通过他的行动,发挥作为大股东的影响。

四、为基金建立基准组合

财政部为基金建立了一个基准组合。为固定收益工具建立的策略基准组合的构成是:60%的组合应该由雷曼全球加总(LGA)债券和雷曼欧洲全球实际债券(LGR)组成,不包括挪威克朗,此外还有在雷曼瑞士法郎加总中的本国政府债券。这部分基准组合由欧元、英镑、瑞士法郎、瑞典克郎和丹麦克郎构成。35%的组合应该由美国和加拿大的LGA和LGR组成。相对于市值权重指数,美元抵押支持债券和资产支持债券的权重降到25%,增加了本国政府债券(名义和通货膨胀指数)、公共机构发行的美元无担保债券、其他政府有关债券(LGA Government related)和公司债券(LGA Corporates)的权重。这部分基准组合由加拿大元和美元构成。其余5%的组合由来自于亚洲和太平洋地区(澳大利亚、日本、新西兰和新加坡)LGA和LGR发达市场的本国政府债券构成。日本份额是根据日本债券25%的市场资本价值计算。这部分基准组合的货币有澳大利亚元、日元、新西兰元和新加坡元。

为股票建立的基准组合是基于税务调整的FTSE全世界指数(大中型公司),其构成是:50%FTSE全世界欧洲指数,包括15个国家;35%FTSE全世界美洲指数/FTSE全世界非洲指数,包括5个国家;15%FTSE全世界亚太指数,包括7个国家和地区。

五、对基金进行全球资产配置

财政部在2005年12月22日公布的《政府全球养老基金管理规则》中,对政府全球养老基金规定了全球投资领域。投资在固定收益工具的比例在50%~70%,投资在股权工具的比例在30%~50%,可以使用与资产类别有关的金融工具,包括衍生工具。固定收益工具的组合应该根据可投资国的货币和区域分布进行投资:欧洲50%~70%,美洲和非洲,25%~45%,亚洲和大洋洲,0~15%,可投资的国家和地区有31个。股权工具组合也应该根据可投资国的货币和区域分布进行投资:欧洲,40%~60%,美洲和非洲,25%~45%,亚洲和大洋洲,5%~25%,可投资的国家和地区有42个。

在2006年9月挪威银行致财政部的建议中指出,按模型计算估计,高比例的股权投资将有75%的概率使十五年期的累计回报增加。如果采用大基金经理的一致观点,预期股票溢价不少于两个百分点,当股票投资比例从40%提高到60%时,基金期望的回报每年增加至少0.4个百分点。

2007年挪威财政部接受了挪威银行的建议,扩大了政府养老基金多元化投资组合的领域,允许股票投资比例,从现有的40%升为60%。同时调低对固定收益产品投资比例,由60%下降至25%。为提高回报率,下一步还计划将10%的资产用于投资房地产及基础设施行业,5%用于投资杠杆收购基金以及风险投资基金。

六、指数化管理与积极管理相结合

指数化管理的主要目标是减小实际组合与基准组合之间的回报差异,这是一种成本有效的管理形式,但并不会提供超越基准组合的很多机会。如果遵循纯粹的指数化策略,石油基金不可能获取同基准组合同样的回报,主要是由于交易成本和税负。

指数化经理的目标是尽可能获得接近基准组合的回报。也可以利用各市场的特点,获得更高的回报。

挪威银行也注重政府石油基金的积极管理。在1999年管理石油基金的年报中,涉及了挪威银行获取尽可能高回报的策略,其中一个重要的结论是:为获得一个期望的稳定的超额回报,积极管理的多样化是必须的。

积极管理的多元化是投资策略的一个重要部分。通过积极管理获取超额回报的机会随时间和市场而变化。市场发展越好,能够持续获取超过平均回报的概率越小。因此,挪威银行在不同的市场有不同程度的积极管理。

七、由内外部经理共同管理基金

挪威银行为获得超额回报,其投资策略的一个重要因素是做大量独立的不相关的投资决策。作为这个策略的一部分,它使用了很多内部和外部经理人,挪威银行在管理协议规则中制定了使用外部经理人的权力。“在管理基金时,挪威银行可以使用外部经理和其他外部服务提供者,挪威银行是与这类服务提供者签订协议的当事人,应当以基金的名义监督他们的活动。”规则要求,应当有合适的内部道德指引规范经理人的活动。管理协议要求挪威银行选择个别经理人时要事先通知财政部。

作为财政部管理政府石油基金的委托机构,挪威银行1998年优先为监督外部指数化管理经理建立健全了制度,制定了全面的外部积极经理选拔程序,同时准备启动内部股票管理。内部积极股票管理始于1999年夏。该期间的固定收益组合主要是由内部管理。管理紧密遵循基准组合,允许有一定积极管理的因素。在逐步建立内部股票管理专家队伍的同时,扩展内部固定收益管理和内部战术资产配置,增加了期望的回报。

截至2000年7月底,共有14个外部经理负责管理43.1%的组合。股票组合的93.4%和固定收益组合的8.8%委派给外部经理人。可以看出,固定收益内部管理的比例较高。

2007年第一季度末,21%的基金由外部经理人投资管理,外部管理成本占总成本的54%,外部积极管理的风险约占58%。到2008年第一季度末,15%的基金由外部经理管理。外部管理成本占总成本的50%,外部管理中与积极管理有关的风险约占57%。

八、完善政府石油基金的再平衡机制

在挪威政府石油基金的资金构成中,有挪威财政部注入的资金,也有在外汇市场购买并转入缓冲组合的部分资金。每季度末,政府石油基金的实际基准需要进行再平衡,以便使不同的资产份额回到策略基准份额水平。这种再平衡发生在资本转移到基金的同时,使得相对频繁的再平衡发生而没有产生大量的交易成本,转移的资本已经用来购买暴露会增加的资产。

政府石油基金的策略基准由财政部为投资区域(欧洲/北美/亚太,50/30/20)和资产类别(股票/固定收益工具,40/60)设立的权重来确定。实际基准是基于策略权重。实际基准的权重受各种资产类别和区域相对价格变化的影响。如果股票价格在一个时期快速上升,实际基准中股票的比例将高于40%,再平衡使得实际基准权重回到策略基准权重水平。经常会面临这样的一个困境:如果再平衡发生的太少,组合将会漂离于策略权重,而再平衡过于频繁,会导致高的交易成本。因此一个再平衡策略必须权衡这两种考虑。

在季度转移、季度再平衡机制下,实际基准每季度要随策略(基准)权重进行重新调整。按季度转移到石油基金的资金量非常大,当基金根据实际基准做再平衡时,它唯一必要的是卖出石油基金中有限量的资产。如果石油基金规模增长,可以想见未来这种再平衡机制会导致相对大的交易成本。因此,挪威银行建议改变到一种每月转移、按条件的全部再平衡机制。全部再平衡的条件应该是,在实际基准中的六种资产中的一种或多种资产,连续两个多月偏离策略基准的权重超出了一定的限度。

九、定期公布投资绩效

挪威银行每年会在挪威银行年报上披露政府全球养老基金的投资绩效。根据挪威银行年报,政府全球养老基金按基准组合的货币篮估测的回报与按挪威克朗估测的回报略有不同,主要是由于挪威克朗与政府全球养老基金投资的货币之间的汇率会发生波动,在挪威克朗升值或贬值的情况下,会影响到收益率水平。

2003年,按基准组合的货币篮估测的政府全球养老基金的回报最高,为12.59%,最低是2002年,为-4.74%。1999—2006年之间按基准组合的货币篮估测的政府全球养老基金的简单年平均回报为6.03%,复合年回报为5.84%。

2002年,按挪威克朗估测的政府全球养老基金的回报最低,为-19.09%,反映挪威克朗与政府全球养老基金的投资货币相比,当年升值15%。而2003年,按挪威克朗估测的政府全球养老基金的回报最高,为19.96%,反映了该年政府全球养老基金投资货币对挪威克朗近6.54%全面升值。1999年到2006年之间按挪威克朗估测的政府全球养老基金的简单平均回报为5.00%。

挪威政府全球养老基金在建立投资管理框架,注重公司治理制度的改进,适度放松对单一公司持有的最高股权比例,构建基金基准组合,进行全球范围的资产配置,将指数化管理与积极管理相结合,由内外部经理共同管理基金,完善基金的再平衡机制,定期公布投资绩效等方面的经验,是中国中投公司学习的典范。

参考文献

[1]Norwegian Ministry of Finance“,on the management of the government pension fund in2006”,2006.

[2]Norges bank annual reports,from1999to,2006.

[3]NBIM,Quarterly Performance Report First quarter,2007.

政府基金 篇2

2016-03-30 11:40·投资

清科研究中心

桂洁英

摘要

据私募通数据显示，截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，规模达21834.47亿元。2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15089.96亿元，分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。

财政部于2015年11月12日，发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号），对政府投资金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行了规范。《办法》重点支持四大领域的投资，并引入否定清单管理，指出不得投资二级市场股票等六大业务。此外，《办法》明确各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。在此背景下，清科研究中心近日发布《2016年中国政府引导基金专题研究报告》，对政府引导基金的政策背景、市场发展环境进行了梳理分析，并选取两支政府引导基金—湖北省长江经济带产业基金和重庆市产业引导股权投资基金作为案例进行了详细分析，在研究政府引导基金运营管理模式的基础上对引导基金现存的问题提出相关的建议，以供VC/PE机构和投资者参考借鉴。

2015年国务院大力推动引导基金发展，地方政府引导基金遍地开花

自1984年我国开始由政府推动创业投资的发展以来，地方政府一直是我国创业投资机构的积极建设者。1999年8月，为了推动政府科技投入改革，加快高新技术成果转化，上海市政府批准成立了国有独资的上海创业投资有限公司，这是我国政府出资引导创业投资的最早尝试。此后，政府引导基金开始进入快速发展期，各地方政府纷纷开始或筹划设立创业投资引导基金，各类基金如雨后春笋般涌现并发挥出巨大的积极效应。

根据清科集团旗下私募通数据显示，截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21,834.47亿元。2015年新设立的政府引导基金为297支，基金规模15,089.96亿人民币，分别是2014年引导基金数量和基金规模的2.83倍和5.24倍。

图1 2006-2015年政府引导基金设立情况比较

从国家层面看，2015年新设立的两大基金受市场关注，一是总规模为400

亿的国家新兴产业创业投资引导基金，引导社会各方面资金参与超过1,800亿；二是总规模600亿的国家中小企业发展基金，撬动社会资金千亿以上。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金如雨后春笋般涌现，遍及农业、服务业、文化、旅游、科技等各个领域。

引导基金设立形式多样化，设立主体也由省级单位逐渐延伸至地市级甚至区县级单位，2015年，各地方政府纷纷积极主导设立政府引导基金，设立主体也由省级单位逐渐延伸至市级及区级单位，掀起了发展政府引导基金的新浪潮。在政府引导基金的设立形式上，各地方政府根据投资方向和重点，设立股权投资基金、产业投资基金、天使投资基金等。股权投资基金有东莞长安产业股权投资基金、龙岩市产业引导股权投资基金、重庆市产业引导股权投资基金；产业投资基金有集美区产业引导基金、唐山市产业投资引导基金、荆门市市级产业引导基金等；天使投资基金有重庆市天使投资引导基金、上海天使投资引导基金、青岛天使投资引导基金。

根据清科集团旗下私募通统计显示，截至2015年12月底，国内共成立780支政府引导基金，基金规模达21,834.47亿元，平均单支管理规模为27.99亿元。其中省级政府引导基金的规模最大，226支基金规模总额达到9,980.37亿人民币。但是基金设立数量最多的是地市级政府设立的引导基金，共有417支基金，基金规模8,243.00亿。

图2 2006-2015年政府引导基金设立级别分布情况

典型案例—湖北省长江经济带产业基金，400亿财政资金预带动万亿元投资

2015年10月，为抢抓“一带一路”、长江经济带开发开放和长江中游城市群建设等国家重大战略机遇，推进湖北省战略性新兴产业发展、传统产业转型升级，引导和推动“大众创业、万众创新”，湖北省委、省政府公布设立“湖北省长江经济带产业基金”的方案。通过采取基金管理等市场化运作模式，盘活财政存量资金，与金融资本相结合，发挥撬动社会资本的杠杆作用，引导社会资本投向实体经济，推动湖北省科学发展、转型发展、跨越式发展。基金通过结构化设计，以400亿的政府出资和部分其他风险偏好较高的LP出资作为劣后投资，撬动银行资金或险资作为优先资金进入基金，最终募集规模约为2000亿的母基金。母基金再通过发起子基金或直接投资的方式实现对外投资，力争放大到4000亿元，最终带动约10000亿元的社会投资投向实体经济。

清科集团联合海尔集团在湖北落地了武汉清海共赢投资管理有限责任公司作为管理公司联合发起人及共同管理人，将全面参与管理湖北省长江经济带产业引导基金。产业基金采取有限合伙制，设立湖北省长江经济带产业引导基金合伙企业（有限合伙）作为产业基金的基金实体。其执行事务合伙人为湖北省长江经济带产业基金管理有限公司。分期母基金采取有限合伙制，由基金管理人通过非公开方式募集，分若干期设立，每期根据不同投资人的特点，对存续期、结构化、决策机制等进行差异化安排。

政府投资基金管理暂行办法出台，绩效评价制度亟待建立完善

2015年从中央层面到地方层面，各地政府都开始或者筹划设立政府引导基金，广泛撬动社会资本，拓宽企业股本市场化补充渠道。财政部于2015年11月12日，发布《政府投资基金暂行管理办法》（财预[2015]210号），对政府投资金的设立、运作和风险控制、终止和退出、预算管理、资产管理以及监督管理进行规范管理。《办法》重点支持四大领域的投资，并引入否定清单管理，指出不得投资二级市场股票等六大业务。

《办法》明确，各级财政部门一般应在以下领域设立投资基金：支持创新创业、支持中小企业发展、支持产业转型升级和发展以及支持基础设施和公共服务领域。《办法》明确提出不得从事以下业务：从事融资担保以外的担保、抵押、委托贷款等业务；投资二级市场股票、期货、房地产、证券投资基金、评级AAA以下的企业债、信托产品、非保本型理财产品、保险计划及其他金融衍生品；向任何第三方提供赞助、捐赠；吸收或变相吸收存款，或向第三方提供贷款和资金拆借；进行承担无限连带责任的对外投资；发行信托或集合理财产品募集资金。《办法》规定，为更好地发挥政府出资的引导作用，政府可适当让利，但不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。

在政府投资基金运作和风险控制方面，《办法》称，政府投资基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行运作。政府投资基金募资、投资、投后管理、清算、退出等通过市场化运作。财政部门应指导投资基金建立科学的决策机制，确保投资基金政策性目标实现，一般不参与基金日常管理事务。

在政府投资基金的预算管理方面，《办法》规定，各级政府出资设立投资基金，应由同级财政部门根据章程约定的出资方案将当年政府出资额纳入政府预算。同时，各级财政部门应建立政府投资基金绩效评价制度，按对基金政策目标实现程度、投资运营情况等开展评价，有效应用绩效评价结果。政府投资基金应当接受财政、审计部门对基金运行情况的审计、监督。

近几年来，我国政府引导基金发展规模愈加壮大，但就不同的政府引导基金具体状况而言，仍然十分参差不齐，因此建立一套准确有效的适应于我国创业投资引导基金绩效评价指标体系和评价方法成为引导基金纳入公共财政考核评价体系的迫切需求，也是进一步提高政府引导基金的政策效应和引导效应、推进引导基金更好更快良性发展的必然诉求。

政府引导基金既要肩负“引导社会资金投资创业企业”的政策性任务，又要兼顾社会资本与基金管理人的回报诉求，还得考虑自身管理的规范性和专业性。因此，可以从政策效益、经济效益、管理效益三个方面构建政府引导基金绩效评价体系，从而能更好的明确引导基金的使用方向，进一步提高政府引导基金配置效率，发挥引导基金的杠杆作用，弥补市场缺陷和不足。

政府引导基金绩效考核体系亟待建立，募投管退市场化运作是大势所趋

加强监管，完善引导基金风险防范措施

为避免政府资金面临的道德风险问题，可将政府引导基金委托给专业的管理公司经营，政府成立监管机构，资金委托给银行进行托管，构成一个“政府监管机构-专业管理公司-托管银行”的初步监管流程。专业的管理公司独立负责项目论证、投资、管理并实施套现，银行作为托管机构根据管理公司项目投资计划和政府监管机构的指令，将资金划到指定的项目公司账上，管理公司一般无法直接接触到全额大宗的委托款项，则可有效地防范可能出现的问题。在此基础上，财政部门作为风险投资引导基金财务监管部门，应当对风险投资引导基金预算进行审查和监督，检查风险投资引导基金资金使用。风险投资企业备案管理部门作为业务指导部门，应当督促风险投资引导基金加强制度建设，引导其所参股的风险投资企业主要投资于中小高新技术。

强化市场化运作，提高引导基金运行效率

一直以来，受限于政府引导基金中地方政府财政资金属性及当前的管理思路，引导基金被赋予了过多的政策性目标，对基金注册地、投资地域限制、投资范围做了限制，对投资当地的资金也做出了要求。一方面，这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下；另一方面，由于在当地找不到好的投资项目，导致一些优秀的创业投资机构不敢与引导基金合作，长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。政府引导基金要做到“四化”，首先资金来源要市场化。政府作为主要出资人，并提供相应的支持，同时，和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，实现资金规模的对曾杠杆放大。其次是投资策略市场化。打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化；而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，结合基金情况，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制，更加注重于资本生态和产业环境的打造。第三是内部管理市场化。建立相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等完整的内控流程。最后退出要市场化。配合使用事先条款约定、市场上转让退出、政府让利等方式，提高政府资金的利用效率。

统筹兼顾，实行基金投资组合策略

在政府引导基金运作过程中，政府引导基金更多考虑的是政策目标的实现程度，而社会资本与基金管理人更关注的是投资回报，这其中的矛盾实际上是引导基金设立和发展过程中一直存在的核心问题，即政府引导基金的引导目标与商业性资本目标之间的冲突。对于引导基金引导目标与商业性资本目标之间的冲突，可以考虑实行基金投资组合策略。政府成立引导基金时，可以在基金规模、投资行业、投资阶段、投资地域等方面实行差异化组合。可以成立规模较大的综合性投资基金，也可以根据各市或各区县的产业发展布局，有针对性地成立规模5亿元左右的专业性投资基金，或者1亿元以下的天使投资基金，并通过对单个项目的投资额的限制，达到促使其投资初创企业或者战略型新兴产业的目的。这样有利于对引导基金的政策目标进行具体分解，并能找到投资理念和专业较为契合的基金管理人。政府引导基金的政策目标与基金管理人的投资理念相近时，两者之间的利益冲突便会减少，并且对引导基金投资收益有一定的保障。

明晰定位，建立完善绩效评价体系

奔跑吧!政府引导基金 篇3

事实上，自2005年中央十部委发布《创业投资企业管理暂行办法》，明确规定国家和地方政府可设立创业投资引导基金后，引导基金与创投机构(VC)之间的博弈一直扣人心弦。

政府引导基金说：以投资当地为主；VC则说：以项目优为佳。

政府引导基金说：过往业绩卓越的大牌VC才是我们的目标；大牌vc则说：引导基金的量级太小。

博弈的结果大多以VC败北告终，原因很简单：引导基金有地方财政做后台，有足够的底气喊话。

接受“苛刻”条件的VC前仆后继，原因是利益驱动。譬如：引导基金的运作模式有三大特征：一是引导基金由地方财政出钱，挂在地方财政投资公司或者财政厅名下；二是由于引导基金的“地方财政”性质，在进行“引导”前一般会提两种要求：基金注册在当地和约定所募资金投资当地的比例；三是引导基金投资较分散，投资比例一般20％-30％。这些特点，满足了VC／PE“轻松”赚快钱的需求。

尽管如此，为解决中小企业融资难，2009年10月30日，国家发改委、财政部与七省市人民政府宣布联合设立20只创业投资引导基金，总规模92亿元，重点投资新能源、电子技术、生物工程等高新技术产业。

与以往政府引导基金不同，该批基金作为全新的运作模式突出“市场化”：政府仅作为股权投资方之一，所有基金委托给专业的管理团队，在一定程度上等同于市场化操作的社会基金。

然而，时隔半年，记者了解到20只创投基金中大多仍在“研究”阶段，最快的也仅在“注册”而已。

而且，“够不着，都不知道‘门’从哪开。”软件行业公司——北京九华互联科技有限公司CEO王商武殷切希望拿到引导基金的钱，但引导基金在他看来太遥远，与其花时间和心思寻找够不到的东西，不如直接做大市场，获得实实在在的利润。

那么，是什么阻碍了前行的脚步?国家发改委副主任张晓强在20只创投基金成立时所说的“未来二至三年内基金总数将达200只，募集资金将超过1000亿元”的目标何时实现?

《新理财》在过去的一个月里，走访国家发改委、财政部、受托机构，以及各地方发改委、财政局(厅)和基金管理人(GP)，搜集大量资料，力图展示该批国家级“市场化”引导基金最新进展和进展缓慢的原因。

我们深知：92亿的引导基金只占全国每年财政资金的千分之一，但是它开启着政府理财的新时代，而且无数尚在“襁褓”中的高新技术企业正翘首企盼。

三座“大山”

到目前为止，20只子基金的运作模式基本是：中央财政出资20％、地方财政出资20％、GP本机构出资1％、GP募集的社会资金占59％。合作原则：子基金总规模的50％一70％投资当地；在已确定的投资领域里，重点扶持处于初创期、成长期的创新型企业和高成长性企业。目前，大多子基金尚在募资阶段。

记者在中央财政的托管机构——盈富泰克了解到，在它负责的四个省市中，安徽进展最快，已有一只子基金的资金全部到位，中央发改委已批复，正在注册。

不过，当记者提出采访该子基金的GP——上海安益投资时，盈富泰克的一位负责人善意地提醒记者：“还没注册下来，正有气没地撒，不要去碰钉子。”

原因为何?“体制问题、模式问题、团队问胚等交织在一起所致。而且目前没有一个成熟的模式可借鉴。”该负责人说。

苏州模式不可借鉴?苏州园区引导基金一直走在“市场化”的最前沿，在过去几年里，可算“万花众中一点红”，率先用“市场化”驱除行政隐忧，突破了地域限制。

“苏州模式仅仅是一个特例。由于它的出资方是中新创投和国家开发银行，而非当地财政，所以在运作过程中，需要顾及的东西不多。”很多vc认为苏州工业园区引导基金与政府引导基金有着本质的不同。

“归要结底，寻租、G环专业、争夺话语权三大问题阻碍了引导基金的进度。”多位vc总结道。

寻租

“凭借政府保护进行财富转移、运用行政权利要回扣，这种事情，我们遇到过。”一位不愿透露姓名的Vc很想伸张正义。同时，该Vc也认为：不市场化的东西，就会存在“灰色地带”，而“寻租”就是引导基金“灰色地带”中最常见的事。

据了解：早期做引导基金的省市“做得不好”的普遍原因：一方面，几年前的引导基金还在摸索中，存在诸多不确定因素，很难推进。加之引导基金投资周期较长，待见到投资回报，省市领导可能已调离，因此很难把引导基金做为政绩；另一方面，个别政府官员要回扣，不专业的GP为“轻松”赚快钱就满足个别政府官员的要求，然后乱投资，挣到管理费后，立马走人。

轰动一时的“汇乐门”事件至今令人深思。2008年11月，汇乐集团的负责人黄浩成立德厚资本，自这一天起，黄浩就打着政府引导基金的旗号，出现在新闻媒体报道中。2009年5月，黄浩因涉嫌非法吸收公众存款，被上海市公安局经侦部门带走。

虽然在第一时间，滨海新区引导基金董事长杨旭才发布公告，撇清与黄浩的关系，但近一年的默认，难免让人浮想联翩。

事后，在第三届中国企业国际融资洽谈会上，有人向《政府引导基金指导意见》主要起草人刘建钧(国家发改委财政金融司处长)发起诘难。迫使刘建钧临时变更了他的演讲主题，改“政府引导基金展望”为“引导基金风险防范”。

不专业

进展缓慢的另一主因来自GP。一方面，GP募金能力一般；另—方面，GP心理有顾虑。投资当地固定行业，要求GP很专业的同时，GP也会考虑当时优质项目是否充足，很可能在“研究”阶段发现优质项目不足，所以—直犹豫不决。

“此外，近几年创投行业龙蛇混杂，管理团队专业且过往业绩卓越的基金少之又少。”某地方财政局负责人很担心找不到可信任的GP合作。

他的担忧并非多余，记者了解到像“凯鹏华盈”这样的世界品牌也在走“下破路”。

仅一年的时间，KPCB旗下设立仅二年的中国基金——凯鹏华盈，四位合伙人中的两位及一位投资总监先后离职，转而自立门户，或投奔竞争对手——经纬创投。

KPCB创建于1972年，与红杉资本并称为全球创业投资领域的“双子星座”，先后投资了500多家企业，150多家成功上市，其中不乏谷歌、美国在线、亚马逊等世界级的伟大公司。

2007年4月，KPCB首次在美国境外设立规模为3.8亿美元的中国基金——凯鹏华盈，基金执行合伙人周志雄、汝林琪；普通合伙人徐传陞、钟晓林。成立之初，这支“梦幻组合”被关注KPCB的人士称之为“中国珀金斯”。

然而，一年后，周志雄黯然退

场，“梦幻组合”像肥皂泡一样顷刻间破碎。此后一年内，汝林琪自己团队的成员——徐传陞、吴运龙相继离开。仅此一点，就可以说KPCB在选人方面相当失败。如今，“中国珀金斯”名单已发生了巨大变化：汝林琪、钟晓林、李怡平、周炜、李立伟。

当然，论一只基金的成败，仅凭“人员变动频繁”来判断并不具说服力，但业绩始终是对投资基金最本质的考验。迄今，凯鹏华盈投资的20个案子，无一退出，其中还有“畅翔网”这样“资金链断裂”、“大似裁员”等事非满天飞的公司，也有“PPG”倒闭、创业者“跑路”的公司。

“创投业是一个靠人的行业，它不像汽车行业，说奔驰来中国，大家都认这个品牌。只有‘技术背景+金融背景+人品’才能做好，而品牌只能用来融资，不能用来投资。”越来越多的地方政府官员明白了这—点。

谁是老大

谁会放心把数额巨大的一笔钱随便交给一个陌生的团队管理，即使交了，也不会完全放手不管。而且子基金的出资比例接近的话，谁当老大也是个问题。

从目前的情况来看，出现了LP(有限合伙人)与GP地位失衡的局面。虽然原则上LP不参与项目具体管理，但大多民间LP为企业老板，50～60岁，经过大风大浪，拥有多年的经商经验，他们认为自己更有能力、更强大，根本瞧不上服GP。在投资时，他们更希望拥有一票否决权。

“吃人嘴软，拿人手短”的GP，面临LP一旦“不高兴”就撤资的压力，只能迁就妥协。而且，拿了政府资金的GP，还要在投资决策的过程，借助政府的政策支持推进投资和退出，这也使不得不低头。

不过，随着子基金规模的不断扩大，按59％的募资比例，GP自己需要募集的金额也将水涨船高，面临无法“赚快钱”的压力。所以政府部门、社会资本、GP之间的混战离清晰划定“楚河汉界”还有一段时间。

利益悬疑

2009年12月9日，焦点科技(sz 002315)登陆深圳中小板。值得留意的是：焦点科技曾在2007年进行股权变更，盛泉基金以江苏信泉创投的名义注资400万元，持股0.8％，而盛泉基金则由苏州园区产业引导基金与江苏信泉创投合资成立，总规模为2.2亿元，其中作为政府产业引导基金的苏州园区引导基金持股23％。

焦点科技的成功上市，使政府引导基金结出了首枚果实，破除政府引导基金投资和运作的行政禁锢，为整个行业发展注入信心。

不过，记者在采访过程中注意到，几乎所有的LP和GP对其投资的具体项目都讳莫如深，甚至对于已经上市的焦点科技，直接投资方——盛泉基金合伙人沈捷尔也拒绝评价。在记者的坚持下，沈捷尔只表示盛泉基金的投资原则是：处于细分行业里的领先企业，创业者专注、执着，愿意规范运作，拥有强烈的公开上市意愿。

对于沈的上述表态，一位要求匿名的Vc认为，尽管盛泉基金催生了第一只“金蛋”，但只要一天没退出，就不敢以胜利者自居，因为未来仍有不确定因素。

在vc和被投企业看来，最大的不确定因素来自“国有股转持”。

所谓“国有股转持”，凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10％，将股份有限公司部分国有股转由全国社会保障基金理事会持有，全国社会保障基金理事会对转持股份承继原国有股东的禁售期义务。

现在没有一个文件或政策说政府引导基金不纳入国有股管理，这样的话，一旦转持，准来补偿?举个例子：被投企业上市后，子基金高比例持股，而子基金由引导基金、社会资本和GP共同持有，万一引导基金所持的股份转持给社保，那么转持走的这笔钱由谁补偿?社会资本和GP都不可能同意补偿。

政府基金运作模式及风险浅析 篇4

通过设立政府引导基金或创业投资引导基金来吸引社会资本,支持新兴创业型中小企业发展,是近年来我国地方政府的普遍举措。2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布,由国务院办公厅转发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发[2008]116号)出台后,各级地方政府设立引导基金及规范运作有了操作指南。自此,国家与地方政府设立创业投资引导基金成为热潮。

截至2014年底,仅就新兴产业创业投资基金而言,在全国29个省(区、市)共设立213只,规模达到570亿元,引导带动地方政府、社会资本等投入3000亿元,中央财政资金实现了杠杆放大效应,扶植创新型企业约3000家。然而,在取得以上成绩的同时,基金运作中存在的问题也不容忽视,由于运营主体不规范、不专业,导致部分财政资金长期闲置。

今年初国务院常务会议研究决定,大幅度增加国家新兴产业创业投资引导基金的数量和规模助力国家实体经济创业、创新和产业升级。会议明确,中央基建投资、中央财政战略性新兴产业发展等专项资金将合并使用,发挥政府资金四两拨千斤的杠杆作用,吸引有实力的企业以及金融机构等社会民间资本,形成总规模400亿的新兴产业创投基金。

在这一背景下,基于政府引导基金和新兴产业创业投资基金科学管理、规范运行的视角,分析政府引导基金和新兴产业创业投资基金的政策依据及实施框架,对政府引导基金运作中存在的主要风险及成因进行分析,具有重要意义。探索提高政府引导基金的资金使用效率和规范性的途径,成为各级政府以及各级政府引导基金管理机构普遍关注的问题。

二、政府引导基金(母基金)及创业投资基金的宗旨及运作框架

1. 政府引导基金(即母基金)的运作框架

政府引导基金作为母基金,一般可以通过阶段参股、融资担保、跟进投资及其他方式来运作,本身不直接从事创业投资业务。是由政府设立的政策性基金,按市场化方式运作,宗旨是引导社会资金进入创业投资领域,发挥财政资金的杠杆放大效应,来扶持创业投资企业的发展。其运作方式如图1。

2. 政府新兴产业创业投资基金的定位及实施框架

(1)政府新兴产业创业投资基金的定位。政府创业投资基金是按照“市场运作、政府引导、规范管理、鼓励创新”的原则,中央财政引导资金与地方政府资金、社会资本共同发起设立,存续期一般7—10年,主要投资于战略性新兴产业和高技术产业领域处于初创期、早中期的创新型中小企业。随着企业发展壮大,适时通过公开发行股票上市(IPO)、并购或股权转让等方式,实现出资人投资退出并获得收益。

立足拓展直接融资渠道,发挥创投引导资金“四两拨千斤”的作用。中央财政引导资金通过参股创业投资基金方式,积极引导地方政府资金、社会资金参与创业投资,有效带动社会投资机构、银行等金融机构的投向,实现“四两拨千斤”的杠杆放大效应。

(2)政府新兴产业创业投资基金的实施框架。新兴产业创投计划的中央财政引导资金委托专业管理机构代行出资人职责,参股设立的创业投资基金由专业管理团队按市场化方式进行管理,政府部门不得干预其日常投资运营和管理。面向创新型中小企业,专业管理团队利用其市场、技术、管理等方面优势量身定做增值服务,全面协助被投企业提升自主创新能力、资源整合能力、市场融资能力、营销管理能力和战略发展能力,完善治理结构,促进创新优势转化为现实生产力,实现共同成长。新兴产业创投计划参股基金的管理框架如图2所示。新兴产业创投基金实行市场化运作、专业化管理,收益分配实行先回本后分红。

三、政府引导基金存在的主要风险

1. 政府基金管理办法不够完善

(1)全国很多地方政府都先后出台了地方性的政府基金的管理办法,但是普遍都欠缺因地制宜的制度设计,应当依据引导基金的不同种类来制定不同的、规范的、全面的、操作性强的管理办法,缺乏科学明晰的绩效评价标准,导致存在引导基金的运作、管理情况不佳的状况。

于2008年10月获国务院批准并以国务院办公厅名义发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(国办发[2008]116号)出台,全国各省、自治区、直辖市引导基金的发起设立及规范运作有了操作指南。该“指导意见”中参股阶段的规定,引导基金不参与子基金的日常管理,不能成为第一大股东,认购比例一般不超过25%,仅是充当出资占股角色。实际操作中,大多数引导基金均贴近这一最高标准,出现了同质化的现象。但是我国各地区创业投资环境和产业经济并不平衡,在发展优良地区(如上海,北京),这样的实际出资比例超过了创业企业的预期;而对于那些欠发达地区(如云南),出资比例往往达不到创业投资机构的预期,从而导致了合作的失败。本文建议应根据各地区自己的创业投资环境,确定适合的比例或者政策规定,不应完全同一。

(2)股权投资政府引导基金存在约定固定的回报率的做法,有名股实债的嫌疑。为了有效解决以下问题,因此明确要求“引导基金应以独立事业法人的形式”设立是非常有必要的:一是引导基金的设立、运营的宗旨是不以营利为目的,属于政策性范畴的政府基金,而并非是商业性质的基金,有必要明确引导基金的“事业”性质。二是必须赋予引导基金独立法人资格,从而独立地对外行使权利并承担义务和责任。三是为了将引导基金纳入公共财政体系,也有必要明确其“事业”的性质。

目前,已成立的政府引导基金多数都委托给政府部门下设的事业单位或者是国有公司。这样政府引导基金的投资回报会直接影响到该单位的利润收益,他们在寻找创投基金时除了考虑风险、项目基本情况、政策扶持范围的同时,还有一个重要考虑事项,即能够得到不低于银行同期贷款利率的固定回报率。但是所投基金的合作协议如果明确约定固定收益率,且该收益与所投项目的实际财务经营状况无关的,就有名股实债的嫌疑。

2. 多层代理结构,委托人对代理人监控不足

(1)在对基金管理公司的选择过程中,作为政府引导基金受托管理方即事业单位的管理主体,负责引导基金的日常管理,具有明显的行政色彩,不具备专业的投资、金融知识,不具备资本运作能力,难以辨识优秀的社会基金管理公司,给引导基金的规范运作带来很大困难和风险。

(2)政府基金受托管理的事业单位或国有企业职能受限、投后管理执行难。政府引导基金通过事业单位作为受托管理方,必须保证政府基金整个资金在使用过程中的安全性,防止企业资金使用不规范导致国有资产流失。但在云南省九只政府引导基金的投后走访中不难发现,基于“政府不能不预,但干预不能过多”的原则,在政府创业投资基金的投资项目遴选程序中,政府委托的事业单位虽然作为基金合伙人之一,具有一票否决权,但仅局限于审核所投项目的合规合法。

第一,由于两者的信息不对称,政府在整个过程中处于信息弱势地位,即使通过第三方律师事务所或会计师事务所进行尽职调查,也很难全面了解政府引导基金所投私募基金或创投基金所投项目企业的全面情况,这样引导基金在投放过程中的投资风险大大增加。

第二,由于参股企业过多,管理任务繁重,且政府管理部门的人员编制不到位,部分是仅由1名在编人员兼职代管,政府引导基金或创投基金大多由政府受托管理部门的下属事业单位作为出资人进行基金投资运作,仅依靠股东身份,难免遇到部分企业不予配合、管理难,执行难的问题。

第三,部分基金还存在间接投资,即通过政府引导基金或创投基金投资某公司,再由该子公司投资到目标项目,甚至更长的投资链,简单通过政府引导基金或创投基金的资金往来无法掌握所投项目的情况,虽然政府引导基金或创投基金的政府受托管理方有知情权,有权获得基金管理社会机构将提供给投资决策委员会成员或者基金相关权力机构相同的项目材料,并有权提出质询,但是完全依靠基金的社会管理团队提供信息,政府基金的投后管理将难以开展。

(3)受托管理国家创业投资基金社会基金管理公司只投入少量资金,且缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估,基金的资金安全存在风险,国有资产的保值增值缺少保障。受托管理国家创业投资基金的社会基金管理公司一般只规定该机构实际出资额不低于基金发行总规模的1%。无论该基金投资的项目发展如何,该管理机构负责引导基金的日常管理与运作。而且在项目的选择上占有主导优势,一般项目投资决策委员会成员一般由基金合伙人会议推荐,社会基金管理公司决定,基本上有一半成员是基金的社会基金管理公司的人,项目的选择上基本由社会基金管理公司决定,政府受托管理方只是对项目是否符合相关法律、法规、托管协议等政策进行审核。因此,基金的投资去向可能是社会基金管理公司的关联企业,甚至是社会基金管理公司的全资子公司。这样的话不能体现出财政出资对民间资金的引导作用,形成新的不正当垄断,资金的安全及国有资产的保值增值问题没有切实保障,缺乏对管理公司的约束考核及绩效评估。

四、思考与建议

1. 打造基金统一运作平台、建立一体化金融服务体系

(1)一方面为了使有限资金的使用效率及效益更大的发挥出来,应对目前多头管理、各自为政的局面做出适当的调整,由统一的平台进行统一管理,有利于落实中央财政扶持政策,整合省级财政资金,形成合力,并积极吸纳、引导社会资本壮大充实引导基金和创投基金的资金池。另一方面为了增强各类创业投资引导基金及专项资金的联动性、保证运作方式的一致性、提升基金管理的专业性,建议成立统一的承接平台和受托管理机构,将各级创业引导基金和专项资金进行统筹管理。

(2)通过统一平台的搭建,解决创业投资领域人才失灵的现状,有效提高引导基金的运作和管理水平。政府引导基金的运作不同于一般的行政管理和投资营运活动,从事这一领域,应当具备深厚的道德修养、专业素养以及丰富的经济管理和金融知识。搭建统一的平台,有利于培养这样的专业人才。因此,应大力选拔、培养合格的政府引导基金运作管理人才,建立了一支专业的管理团队,使得基金管理工作更加专业、规范、高效,解决创业投资领域人才失灵的现状,有效提高引导基金的运作和管理水平,以此来促进政府引导基金这一项工程的顺利开展。

2. 完善监督约束机制

(1)采用公开招投标方式选择专业基金管理公司。政府将引导基金通过下属事业单位委托给社会上专业的基金管理公司运作,并签署委托协议,整个过程应通过公开招投标,严格审查社会上的基金管理公司的资质和经验,杜绝暗箱操作和独断专行。

(2)建立健全政府基金运行过程中相关事项披露制度。建议公开政府引导基金选择投资合作的创业投资子基金的标准,项目甄选方式和遴选程序,基金的收益分配方式,“母基金及子基金”的资金来源和资金规模,创业投资基金投资的企业项目情况如投资的产业领域和地域、被投项目企业的发展等,政府资金的退出方式和退出收益等。以上有关内容必须按规定程序,保证不泄露合作创投机构、子基金、投资企业的商业机密前提下,通过期刊杂志、互联网络、报纸等公众媒体向社会公开。引导基金信息建立健全披露制度,需要不断地完善和规范信息公开制度,有效监督和约束运作过程中的关键环节,应成为政府引导基金管理机构强制性的法定义务,从而更好地保障公民的知情权。

(3)保证投资管理、决策过程科学民主。引导基金的投资管理应当建立专家组和评审委员会独立评审、理事会独立决策、事业单位管理三者主体独立执行的机制,并建立评审、决策与方案实施公示制度。首先,建议评审委员会成员由政府部门相关的人员、风险投资行业协会自律组织的代表以及社会或高校专家组成,所有参与的成员人数总和必须是单数且必须遵循回避原则。另外,应以行业自律组织的代表和专家为主要成员,这部分的参与人数应达到参与评审总人数的半数以上。其次,理事会根据评委会结果,对引导基金投资合作的创业投资子基金进行独立表决,独立决策,行使引导基金的法人权益并承担相应的义务。

(4)明确监管职能,各负其责。银行作为引导基金的资金托管机构,政府引导基金的资金交给银行托管,签订托管协议,银行根据出资到位情况、投资计划和引导基金政府受托管理事业单位的指令,采取阶段评估基础上的分批放款方式;财政部门对基金预算进行审查,将其纳入公共财政考核评价体系;引导基金的政府部门受托管理方,必须保证引导基金资金安全性,防止资金使用不规范导致国有资产流失;创业投资企业的备案部门作为业务指导部门,应该确保所投项目符合相关法律法规,符合引导基金设立的初衷,符合其产业及地域政策,监督引导基金参股的创业投资企业把资金主要投向高新技术产业和处于初创期和种子期的企业;审计部门作为事中、事后监督部门,定期对政府引导基金进行全面审计。

3. 建立社会效益与经济效益相结合的激励机制和加强相关配套政策等措施

(1)项目投资绩效考核。引导基金不以盈利为目的,资金的最终投向大多是处于初创期、早中期的企业,这样的投资风险大、投资回收周期较长。可见在考核政府基金的投资绩效时,不能简单地以盈利状况作为标准,而应以引导基金带动创业投资的规模、推动上市项目的数量、对新一代信息技术、节能环保、生物技术、新材料新能源、高端设备等战略性产业的企业投资规模,对当地创业初期、早中期的企业扶持情况,申请专利及推动科技成果转化的数量、推动战略性新兴企业发展壮大的数量、政府基金退出的收益、促进当地就业情况、退出后企业的状况等为标准进行评价。

(2)建立灵活的退出机制、提升政府资本使用效率。为了规避创业投资在退出阶段的风险,政府应根据实际情况,建立健全完善的退出机制,明确退出时间、退出方式、退出受让对象以及退出价格等,并在《引导基金管理办法》中予以规范,同时对于可以预料到的风险,应通过合同中的协议条款进行防范。对创业企业其他股东受让引导基金股权的作价原则、转让方式予以明确,以便在投资协议中先行约定,便捷转让。同时,建议在投资协议中明确各类保障条款,以便引导基金在完成对企业发展初期的扶持后退出。

(3)创业投资的发展,离不开税收优惠方面的鼓励措施。为打破国有资本参与创业投资的政策障碍,国家出台了《关于豁免国有创业投资机构和国有创业投资引导基金国有股转持义务有关问题的通知》(财企[2010]278号),实施了允许符合条件的国有创业投资机构和国有创业投资引导基金,投资于未上市创新型企业形成的国有股,申请豁免国有股转持义务的配套性政策。此外,新兴产业创投计划参股设立的创业投资基金享受《关于促进创业投资企业所得税优惠问题的通知》(财税[2007]31号)、《关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》(国税发[2009]87号)规定的相关税收优惠政策。

创业投资的发展,离不开税收优惠方面的鼓励措施,要形成良好的投资环境,不但要完善税收政策,而且要加大税收的优惠力度。目前,我国应加大税收优惠,充分借鉴国外成功经验,如免征税、少征税、延期征税、消除双重征税等,完善对创业投资参与者的税收优惠政策,降低税收优惠门槛,从而吸引更多的社会资本流人。

参考文献

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[3].刘健钧.关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见解读.2009.

[4].王在全.政府引导基金发展浅析.高校理论战线,2013(3).

[5].李晓伟.我国地方创业引导基金运作方式及其母基金治理机制研究.科技进步与对策,2013(7).

[6].虞亮,陈佳亭,李楠.创业投资引导基金发展现状、问题及对策.产权导刊,2015(1).

新疆基金从业：政府债券概述试题 篇5

一、单项选择题（共 25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意）

1、____作为我国证券业的自律性组织，对基金业实行行业自律管理。A：中国证券监督管理委员会 B：中国证券业协会 C：证券交易所

D：证券登记结算公司

2、下列各项中，__属于基金首次募集披露的信息。A．基金份额上市交易公告书 B．基金合同

C．基金报告

D．基金份额发售公告

3、广告通过各种媒体和方式向投资者传播，如__等。A．印刷媒体

B．户外和公共交通广告 C．移动电视媒体 D．网站在线服务

4、在股票型基金的风险分析中，表示基金的总风险的指标是__。A．股票周转率 B．标准差 C．贝塔 D．协方差

5、基金销售的__要求从投资人的需要和实际承受能力出发，向投资人销售合适的产品。A．规范性 B．专业性 C．服务性 D．适用性

6、基金募集期间应披露的信息不包括__。A．基金合同和托管协议 B．基金份额发售公告 C．招募说明书 D．季度报告

7、某投资人投资1万元申购某基金，申购费率1.5%，假设申购当日基金份额净值为1.0500元，则其可得到的申购份额为__份。A．9480.95 B．9383.06 C．9350.95 D．9280.95

8、下列属于理财经理工作方式的有__。A．全面了解客户的个人财务状况以及理财目标

B．制订一个可操作的综合理财方案并且协助客户执行理财方案 C．选定基金管理人并监督基金管理人的业绩，定期向客户汇报 D．根据内外部因素的改变定期对综合理财方案进行调整

9、根据《证券投资基金法》，基金管理人职责终止的，基金份额持有人大会应当在__个月内选任新基金管理人。A．3 B．6 C．9 D．12

10、下列__不属于基金的运作相关环节。A．基金收益分配 B．基金募集

C．基金投资运作 D．基金前台管理

11、商业银行申请基金代销业务资格，应当具备的条件有__。

A．有安全、高效的办理基金发售、申购和赎回业务的技术设施，基金代销业务的技术系统已与基金管理人、基金托管人、基金登记机构相应的技术系统进行了联机、联网测试，测试结果符合国家规定的标准

B．制定了完善的业务流程、销售人员执业操守、应急处理措施等基金代销业务管理制度

C．公司及其主要分支机构负责基金代销业务的部门取得基金从业资格的人员不低于该部门员工人数的1/3，部门的管理人员已取得基金从业资格，熟悉基金代销业务，并具备从事2年以上基金业务或者5年以上证券、金融业务的工作经历 D．有与基金代销业务相适应的营业场所、安全防范设施和其他设施

12、关于基金销售监管的公开、公平、公正原则，下列说法错误的是__。A．基金市场必须要有充分的透明度，要实现信息的公开化 B．参与市场的主体具有完全平等的权利 C．监管部门执法必须公正

D．促进基金销售机构审慎经营，有效防范和化解业务风险

13、根据我国的相关规定，以下不属于私募证券的是__。A．证券公司的资产管理产品 B．基金管理公司的专户理财产品

C．发行人通过中介机构向不特定的社会公众投资者公开发行的证券 D．上市公司采取定向增发方式发行的有价证券

14、下面不属于制定内部控制制度的原则的是____ A：合法合规性原则 B：全面性原则 C：有效性原则 D：适时性原则

15、《证券投资基金法》实施以来，我国基金业在发展上出现的新变化有__。A．实现从封闭式基金到开放式基金的历史性跨越 B．基金业监管的法律体系日益完善 C．基金行业对外开放程度不断提高 D．基金业市场营销和服务创新日益活跃

16、如果某债券型基金的久期为4年，市场利率由5%上升到6%，则该债券型基金的份额净值约__。A．减少4% B．增加24% C．增加4% D．增加20%

17、就一般开放式基金而言，基金管理人应当自受理基金投资者有效赎回申请之日起__个工作日内支付赎回款项。A．3 B．5 C．7 D．9

18、关于基金管理人和基金托管人的税收，下列说法正确的是__。

A．基金管理人、基金托管人从事基金管理活动取得的收入，依照税法的规定征收营业税

B．基金管理人、基金托管人从事基金管理活动取得的收入，依照税法的规定征收企业所得税

C．基金管理人、基金托管人从事基金管理活动取得的收入，依照税法的规定不征收企业所得税

D．基金管理人、基金托管人从事基金管理活动取得的收入，依照税法的规定不征收营业税

19、销售业务流程控制的内容不包括____ A：制定完善的资金清算流程 B：建立科学的基金产品评价体系 C：制定《投资****益须知》 D：制定客户服务标准

20、监管部门应通过__，保障基金交易公平，使投资者能够平等地进入市场，使用市场资源，获取市场信息。A．制度安排 B．产品创新 C．服务创新 D．体制改革

21、根据《公司法》，有限责任公司注册资本的最低限额为人民币__万元。A．2 B．3 C．5 D．10

22、在投资组合报告中，货币市场基金应披露的报告期内偏离度信息有__。A．偏离度绝对值在0.25%～0.5%间的次数 B．偏离度的最高值 C．偏离度的最低值

D．偏离度绝对值的简单平均值

23、全球基金业发展的趋势与特点包括__。A．美国占据主导地位，其他国家和地区发展迅猛 B．封闭式基金成为证券投资基金的主流产品 C．基金市场竞争加剧，行业集中趋势突出 D．基金资产的资金来源发生了重大变化

24、对于收入低、收入大部分用于消费的年轻人来说，__是比较有效的积累投资的方式。

A．基金定期定投

B．以固定收益工具为主

C．以偏进取的平衡资产配置为主 D．以偏保守的平衡资产配置为主

25、下列说法正确的是__。

A．基金份额持有人有按合同规定缴纳和支付费用的义务，其需要缴纳和支付的费用仅包括申购费和赎回费

B．基金份额持有人有遵守基金合同的义务，但不承担基金合同终止的义务 C．基金份额持有人有基金收益的享有权，也承担基金亏损的无限责任 D．基金份额持有人有基金收益的享有权，也承担基金亏损的有限责任

二、多项选择题（共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分；少选，所选的每个选项得 0.5 分）

1、资产证券化发展史上最早出现的证券化类型是__。A．实体资产证券化 B．资产支撑证券化 C．住房抵押贷款证券化 D．现金资产证券化

2、下列各项中，不是基会合同的当事人的是____ A：基金销售机构 B：基金份额持有人 C：基金管理人 D：基金托管人

3、目前，国内开放式基金转托管业务的办理有__方式。A．一步转托管 B．两步转托管 C．多步转托管 D．直接转托管

4、下列属于利息收入的有__。A．结算备付金收入 B．存出保证金收入 C．股利收入

D．买入返售金融资产收入

5、通常，处于__的投资人多属于保守型。A．家庭形成期 B．家庭成长期 C．家庭成熟期 D．家庭衰老期

6、____中最被广泛接受的是流动性偏好理论。它认为市场是由短期投资者所控制的，一般来说远期利率超过未来短期利率的预期，即远期利率包括了预期的未来利率与流动溢价。A：完全预期理论 B：有偏预期理论 C：市场分割理论 D：优先置产理论

7、资产证券化是以特定资产组合或特定现金流为支持，发行可交易证券的一种__。

A．投资形式 B．负债形式 C．融资形式 D．资产形式

8、下列关于开放式股票型基金的说法，错误的是__。

A．开放式股票型基金的价格在每一交易日内始终处于变化之中

B．非交易所交易的股票型基金每天只进行一次净值计算，因此每一个交易日只有一个价格

C．股票型基金的净值是由其持有的证券价格复合而成

D．与其他类型基金相比，股票型基金的风险较高，但预期收益也较高

9、下列关子有价证券的说法，正确的有__。A．有价证券中的股票可以视为无期证券

B．有价证券的收益性是指持有证券本身可以获得一定数额的收益 C．证券的流动性可通过到期兑付、承兑、贴现、转让等方式实现 D．一般而言，有价证券的风险与预期收益正相关

10、我国基金业在试点发展阶段中呈现的特点有__。A．基金业监管的法律体系日益完善

B．基金在规范化运作方面得到很大的提高

C．在封闭式基金成功试点的基础上成功地推出开放式基金 D．对老基金进行了全面规范的清理

11、中国证券业协会以“__”为自律管理的工作方针。A．公平、公开、公正 B．法制、监管、自律 C．自律、服务、传导 D．效率、严谨、开拓

12、采用定期定额方式申购基金，客户通过销售机构提交的申请应约定__。A．扣款周期 B．扣款日期 C．扣款金额 D．扣款方式

13、如果股票价格波动越大，则投资组令的算术平均收益率与几何平均收益率之间的差异____ A：越大 B：不变 C：越小

D：不能判断

14、债券所规定的借贷双方权利义务关系包含的含义有__。A．发行人是借人资金的经济主体 B．投资者是出借资金的经济主体 C．发行人必须在约定的时间付息还本

D．债券反映了发行者和投资者之间的债权、债务关系

15、、属于低风险、低回报的基金产品。A：保本基金 B：期货基金 C：对冲基金 D：伞形基金

16、基金定期报告中需要进行审计的是__。A．基金报告

B．基金季度报告和半报告 C．基金半报告和报告

D．基金季度报告、半报告和报告

17、、是基金管理公司的核心业务。____ A：投资运作管理业务 B：基金募集与销售业务 C：基金行政业务

D：受托资产管理业务

18、下列各指标中，__以标准差代表基金的总风险。A．夏普指数 B．詹森指数 C．特雷诺指数 D．道-琼斯指数

19、目前我国金融债券发行量最大的发行主体是____ A：中国工商银行 B：国家开发银行 C：中国进出口银行 D：中国农业发展银行

20、下列关于记名股票特点的说法，正确的有__。A．转让相对简便

B．便于挂失，相对安全 C．股东权利归属于记名股东

D．认购股票款项不一定一次缴足

21、____将一只股票基金的净值增长率与某个市场指数联系起来，以反映基金净值变动对市场指数变动的敏感程度。A：贝塔值 B：持股集中度

C：行业投资集中度 D：持股数量

22、开放式基金单个开放日的基金净赎回申请超过基金总份额的__时，为巨额赎回。A．3% B．5% C．10% D．20%

23、基金已实现收益是指基金利润减去__后的余额。A．利息收入 B．投资收益

C．公允价值变动收益

D．其他收入扣除相关费用后的余额

24、某开放式基金认购费率为1.0%，基金份额面值为1.00元人民币。小张投入50 000元人民币认购该基金，认购产生利息共计100元人民币，则下列说法不正确的是__。

A．净认购金额为49 504.95元人民币 B．认购费用低于500元人民币 C．认购份额为49 504.95份 D．认购金额为50000元人民币

千亿政府引导基金受热捧 篇6

政府引导基金受LP热捧

“2015年开始，政府引导基金数量急剧增长。全国各地大量政府引导基金如雨后春笋般建立起来。”投中集团分析师梁立明说，“截至2015年12月底，我国共设立780只政府引导基金，规模达2.1万亿元。”

《经济》记者也从国务院发展研究中心获悉，2015年我国新设立了两大基金。其一是总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，引导社会各方面资金参与超过1800亿元；其二是总规模600亿元的国家中小企业发展基金，撬动社会资金千亿元以上。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金投资方向遍及科教文化、产业投资等各个领域。

清科研究中心分析师桂洁英向《经济》记者表示，“大力发展政府引导基金不仅能引导社会资金集聚，形成投资市场的资本供给效应，还有利于资金配置，落实国家产业政策，扶持创新中小企业，也可以引导资金区域流向，协调区域经济发展，使得资金能持续循环利用，实现财政资金杠杆放大效应。”

梁立明分析称，政府引导基金受到机构LP的认可和热捧，究其原因在于其不仅投资风格稳健，还具备长期、持续稳定的资金优势。此外，政府引导基金依靠常年积累以及系统化的积淀，在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面水平很高。高回报率、高度专业化、市场化的特征也为被投基金做出了很好的“背书”。“与政府基金合作可以借助政府获得更多的资源。因为政府引导基金在做投资考量时并不以短期盈利为首要目的，反而使其运营成本及风险都大幅降低，因而能获得LP的欢迎也是必然。”

贝塔斯曼亚洲投资基金投资副总裁汪天凡也向《经济》记者称，政府引导基金与普通创投基金等商业化基金有着本质不同。“政府引导基金是由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，且不以短期营利为首要目的。其以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以引领支持创业企业发展。其设立目的在于通过政府引导基金引导市场成立创业投资基金或私募股权基金等其他投资基金，在投资市场向来都起着政策风向标的作用。”

“自1999年国内政府引导基金起步至今，政府在引导基金中扮演的角色也逐渐地从直接投资者转变为间接投资者，从政府管理方自己判断项目的好坏到交由市场化的投资机构去甄选有潜力的企业，此次的国家设立的新兴产业创投基金正是这样的转变之路上的里程碑。”桂洁英表示。

汪天凡补充道，“基金管理人不专业的话，LP会遭受很大风险，这也是为什么众多LP都愿意投资政府引导基金的原因，就是因为更放心。”

反观商业化创投基金，则有本质不同。桂洁英表示，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政策性。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。

LP看好政府引导基金，也在于后者有能力缓解基金市场的众多问题。汪天凡表示，政府基金能够给社会资本指明投资方向，还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大的双重效应，这反过来也能保证政府引导基金资金源的稳定性。“今后政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引更多央企、大型国企以及保险资金、社保资金等机构投资者与引导基金合作投入到创业投资领域，充分放大引导基金的杠杆效应。”

机构纷纷招兵买马

在政府引导基金的带领下，我国投资市场越来越活跃。同时，全球各大央行的低利率政策也诱发了巨大的信贷需求和资金需求，世界主要资本市场的货币政策也释放出了较大的流动性，我国LP们更坐不住了，生怕自己的资产缩水，而这又连锁性地引发了各大投资机构的不断扩张。

海通证券首席经济学家李迅雷认为，目前我国处于较宽松的经济政策环境下，出现投资热潮不足为奇。他向《经济》记者表示，在经历过2016年3月的迅速回暖后，PE/VC市场2016年4月再创新高，总规模已经突破百亿美元，这印证了中国投资市场愈渐活跃的现状，也预示着投资市场未来或将受到更热情的追捧，并吸引更多资金流入。

“2016年，随着投资基金募集金额仍在增加，优秀的企业更难以寻找，投资市场竞争或将加剧。机构纷纷自建财富管理中心，为LP提供多样化服务。”梁立明表示。

同时，有业内人士向《经济》记者评论称，当下投资市场很热，可以说在投资领域我国并不缺钱。“目前市场一方面在投资钢铁、煤炭等传统行业时面临产能过剩问题，另一方面却面临服务业投资门槛过高的窘境。相信随着‘玻璃门’和‘弹簧门’的逐渐减少，未来投资行业将迎来更大发展。”

虽然投资市场发展很快，但李迅雷也不断在强调要进行风险控制，“现在投资的关键是要在重点领域布局，更关键的是投资者也要想清楚，当经济走势不如市场预期时，该如何完成资产退出和套现。”

此外，随着PE/VC市场的发展，投资结构不断优化，如何保证LP的利益成为基金经理最关注的问题之一。投资机构不断寻找更多的投资者，募集更多新的基金，众多的LP关系维护和管理需要基金经理付出更多精力。这一方面需要投入更多人力，另一方面要积极寻找更有效的投资者关系管理方式，从根本上提高管理效果。

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“由于投资市场不断扩张，2016年上半年以来大批机构都在积极扩充现有投后管理团队，管理规模相比于2015年同期增长了一倍多。”梁立明称，无论是为被投资企业提供经验、对接资本，还是提供其他业务服务，都需要更多人力来完成，因为投资机构的投后管理措施直接反映出投资管理团队的运营能力和帮助被投企业提升价值的能力，LP对于基金的投后管理方式也表现出了更多的关注。

随着基金募集资金规模的扩大和投资数量的大幅度增加，团队规模的扩张已成必然趋势。梁立明称，由于投资市场火爆，投资者们的投资行为正向快速、高效的方式转变，为保证投资的收益稳定，各大投资机构需要更多的基金管理人员以应付更多的业务目标。

“目前很多机构都在招聘高级投资经理或投资经理，其次需求较多的职位是投后管理人员和投资总监，整个市场40%左右的投资机构都在进行大规模招聘。”梁立明表示，优秀的投资经理成为众多投资机构的重点关注目标不足为奇。“首先在‘大众创业、万众创新’的口号下，国内涌现出一批又一批的创业者和创业公司，投资者需要投资经理帮助在众多创业公司中选出有发展潜力的目标。同时，高级投资经理对整个基金运作的把控以及项目的投后管理对基金的投资风险降低有着至关重要的作用。”

投资市场多点开花

投资市场仅PE/VC单月投资额便超过百亿美元，这些钱都投到了哪些地方？未来哪些市场又将受到热捧？

在李迅雷看来，纵观中国过去数十年发展历程，中国居民财富经历过3次分流，首先是存款储蓄时代，其次是地产投资时代，现在是金融时代。“在当前环境下，高净值投资者不妨适度减持房地产配置比例，转而投向金融产品。”

李迅雷表示，目前比较看好股权投资领域，尤其是并购基金。“因为在经济转型发展期间，很多细分行业会出现整合并购浪潮，涌现一批行业龙头企业，参与行业整合并购投资的基金往往会从中受益。”

据投中数据统计，2016年4月突破百亿美元的PE/VC市场共涉及了23个一级行业，互联网、IT、娱乐传媒分列前三位，分别完成81、42和30个案例。投资金额方面，则是能源及矿产和房地产领先，投资金额分别为33.88亿和14.21亿美元。

清科研究中心分析师桂洁英继续看好能源及房地产中介行业，其向《经济》记者列举了刚披露的投资市场前三甲。“在2016年4月份排名前十的受资方位列第一的是长江电力。2016年4月13日，平安资产管理有限责任公司、太平洋资产管理有限责任公司、上海重阳战略投资有限公司和四川省能源投资集团有限责任公司等联合向中国长江电力股份有限公司投资了215.02亿元。该交易从侧面印证了能源行业正在持续受到热捧。”

排名前三甲中的后两位则都被房地产中介所占据。“接收投资排名第二的是链家地产，其于2016年4月完成总额64亿元的新一轮巨额融资，分别为B轮融资43.50亿元，以及B+轮融资20.50亿元。”桂洁英说，此次融资主要优势在于行业形势方面，住宅供给将从增量时代进入存量时代，房产中介都在向大数据方面进行拓展。

除此之外，位列第三位的魔方公寓，也于今年4月7日获得了美国华平投资集团和中航信托的3亿美元融资，现阶段估值超10亿美元。桂洁英介绍称，魔方公寓成立于2010年8月，开创了连锁集中式公寓租赁模式，是中国较早的连锁集中式运营商，在此之前的累计融资额也已经达到2亿美元。

但由于之前包含链家、我爱我家、太平洋等地产服务公司因涉虚假宣传被处罚，链家的估值也由400亿元骤降到了330亿元，或意味着该行业日益受到政府部门的严加管理，未来面临转型压力较大。”

梁立明则认为，在我国经济结构转型升级的大背景下，TMT行业作为战略新兴产业的重要组成部分受到国家的大力支持，成为政府引导基金的投资重点，未来将有更大发展。与此同时，由于健康越来越受到国人的关注和重视，健康产业极具有投资潜力，也已成为我国经济产业中一大新兴产业。除此之外，随着我国经济下行压力的不断加大，稳增长成为我国政府的首要任务，消费品及服务作为稳定经济增长速度、拉动内需的新引擎。“可以说这些行业都是较为值得关注的领域，随着社会资本的不断跟投，未来前景十分都是光明的。”

桂洁英表示，目前，国务院发文加快构建双创平台，鼓励支持众创、众包、众扶、众筹等“四众”发展。“股权众筹政策日益完善，天使投资市场火热，国企改革引发了并购热潮，各省区市政府争相设立政府引导基金和互联网领域大热都增强了投资者的信心。因此，2016年我国投资市场在以上这些行业必将有更大的发展。”

建立政府应急基金会计的有关探讨 篇7

一、我国突发性事务的财政投入方式及存在的问题

1. 财政投入方式。

我国财政预算制度中设有与突发性事务管理有关的“财政拨款”、“专项拨款”和“总预备费”科目, 以用来作为公共领域的突发性事务和危机的财力保障。在各级财政的总预算中, 要求均设立“总预备费”科目, 主要用于核算财政预算执行中不可预测的突发性事务的重大支出。设立“总预备费”科目是财政应对突发性事务或危机最常用的手段, 在应对突发性事务中发挥着重要的作用。总预备费一般按照预算支出1%~3%的比例提取。

除了以上财政预算中可以动用的资金, 我国用于突发性事务的财政资金投入还表现在对突发性事务运用行政命令对年度预算做出临时性调整和临时性税收支出以及动用财政转移支付资金。但是通过行政命令进行预算资金调整是一种非制度化安排, 容易造成年度财政支出秩序的混乱和行政命令的滥用, 不利于形成科学的财政支出制度。

2. 存在的问题。

(1) 预算制度中运用到突发性事务管理的财政投入总量不足, 具体表现在中央总预备费和地方政府财政预备费的不足。从目前的财政预算制度看, 预备费的设置相当简单, 《预算法》只规定了“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的1%~3%设置预备费, 用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”。按照这一规定比例, 2003年中央总预备费的法定提取额在72亿~216亿元之间, 地方总预备费的法定提取额为159亿~477亿元。而2003年用于突发性事务的财政资金的实际支出已超出6 500亿元。由此可见, 我国现行预算制度中关于预备费的提取比例已不能满足当前突发性事务对财政资金的需求。

(2) 预备费的流量式管理不利于年度间的调度和平衡。我国预备费实行的是与年度预算一同安排的流量式管理, 而非可累积的基金式管理, 这样造成了预备费不能在年度之间进行调度和平衡, 大大限制了预备费在化解突发性事务支出方面的作用。预备费的规模小、应急能力差, 而一旦真正发生了数额较大的突发性事务支出, 当年安排的预备费也只是杯水车薪, 还得靠调整中央和地方总预算来解决问题。

(3) 事前预防性财政支出不足, 造成突发性事务的当年财政支出压力急剧增加。目前, 我国政府预算中针对突发性事务的事前预防性财政支出, 主要分布在各部门预算支出的具体科目和各级地方政府预算中相应的部门预算内外支出中。由于财政预算中关于突发性事务的预防性支出本来就不多, 再加上特殊情况的挤占和调整预算, 致使突发性事务爆发年度的财政支出的压力越来越大。

(4) 突发性事务的财政支出缺乏必要的监督机制和效益评价机制。由于目前我国处理突发性事务的应急措施基本上是临时制定的, 缺乏系统科学的协调与指导, 以致常常出现“乱花钱、错花钱”的问题。财政应急资金的使用缺乏科学的用款计划、完善的监督机制和效益评价机制, 以致大大削弱了财政应急资金化解危机的能力。

二、加快建立我国政府应急基金会计的建议

1. 成立突发性事务管理部门。

我国目前的灾害管理体制是“政府统一领导, 部门分工负责, 灾害分级管理”, 中央财政的救灾投入名目来源不一, 资金分由国务院有关部门负责下拨, 相互间缺乏有效沟通, 很难协调。笔者建议, 可以成立一个专门应对突发性事务的管理机构, 将中央财政的救灾经费设立基金, 各项救灾资金都由此机构管理:一是在没有发生突发性事务时实现这一部分资金的保值增值;二是在发生突发性事务时能够保证资金突然大量的需求, 提供方便快捷的资金输送渠道, 提高资金使用效率。

2. 建立政府应急基金。

我国目前对突发性事务的预算资金采用流量式、年度余额为零的管理方式, 没有形成专门的基金制度。这种方式下形成的基金总量过小, 导致突发性事务爆发时财政资金供应不足。因此建议将突发性事务预备费资金纳入基金管理, 专门用于应对突发性事务的不时之需, 并保证突发性事务应急资金的总量供应和预算管理的规范性。应急基金来源为:

(1) 财政预算资金。在各级财政的总预算中均设立“总预备费”, 用于财政预算执行中不可预测的突发性事务的重大支出。总预备费是财政应对突发性事务或危机最常用的手段, 其一般按照预算支出1%~3%的比例提取。

(2) 捐赠。社会各界的捐赠援助资金可以投入到政府应急基金中, 进行专门管理, 以便更好地落实“专款专用”。

(3) 中央预算稳定调节基金。十届全国人大五次会议作出的设立中央预算稳定调节基金的决定, 实质上是将一部分财政“超收”收入脱离原有非规范性轨道, 纳入应付突发性事务的财政框架, 这是建立在大量超收收入基础上的调节基金, 是一个长期平衡基金, 不是短期支出安排。

笔者认为, 按照建立政府应急基金的要求, 应该瞄准目标群体 (自然灾害、公共卫生等突发性事务高发区的企业和居民) , 由国家立法建立应急基金, 强制居民以财产生命安全为标的, 向政府指定的保险机构缴纳规定的保险金, 此保险金应纳入政府应急基金管理, 在居民因突发性事务发生而面临生命财产危险时, 相关机构提供一定的物质帮助或相应的补偿。此制度可称之为突发性事务保险。另外, 其他地区的居民、个人、团体也可以参加保险, 所不同的是, 他们不是国家强制安排参加保险, 而是自愿选择参加保险。

我们提出的建立突发性事务高发区居民强制参加保险和其他地区居民自愿参加保险的制度, 在我国是否具有可行性仍需展开进一步的研究, 同时要注意以下问题:一要克服扩大保险覆盖面进程的盲目性。首先要准确地划分突发性事务高发区和一般地区, 然后可以在高发区进行试点, 再根据试行情况逐步推行。二要考虑经济发展水平的约束性。不同地区经济发展水平不同, 人们的收入水平有差异, 在强制保险这一环节的个人负担比例设计上应该与其当地的经济发展水平相适应。三要考虑到不同制度的包容性。要考虑不同制度之间未来的衔接问题以及制度本身的覆盖能力和改革问题, 比如是否在将来可能与社会保险制度有合并的可能性。四要考虑到参保人员的收益性, 一旦人们认为这一保险不仅必要而且具有较高的收益性时, 制度的吸引力会增强, 参保人的心理将从“要我参保”变为“我要参保”, 同时还可以吸引更多一般地区的居民自愿参保, 有效增加基金来源。

3. 健全应急基金的会计核算。

应急基金会计应是以货币为计量单位, 对政府应急基金的资金运动及其结果进行控制和管理, 为利益相关者提供会计信息, 保证有限资金事前的保值增值, 事发时能够合规、高效、有序地运行, 最大限度地减少突发性事务发生所带来的不利影响, 弥补群众财产损失及保证突发性事务发生地重建工作的一种管理活动。

应急基金要健全账目, 进行规范核算。包括财政部拨付的预算资金、社会捐赠资金、资金投资的利息及历年结转资金等应全额纳入政府应急基金专门账户, 进行单独核算。同时, 要明确应急基金的收入和支出内容, 会计核算要使用规范的会计科目和统一的会计报表。

为了更好地理解和认识应急基金会计, 有必要把握以下几点:第一, 它是政府基金会计模式下的产物, 可以继承和借鉴国外基金会计的原理和方法, 同时要大胆进行试验和创新。第二, 应急基金会计的实施分为两种情况:一是在没有突发性事务发生年度资金的使用。二是在突发性事务发生年度资金的使用。其中第二种情况是主线, 所以应急基金会计的实施会受制于突发性事务自身的特点。第三, 应急基金会计的基本职能是提供突发性事务及救助活动中的会计及非会计信息, 监督救助资金的合理使用。第四, 应急基金会计的对象是救助资金从筹集到使用的资金运动。第五, 应急基金会计的目标是通过财务报告揭示基金管理当局作为受托者向为其提供资源的委托者反映其受托责任的履行情况。

4. 强化对应急基金的监督。

对应急救灾资金的落实情况, 各级政府应及时向当地的人大作公开、详细的工作报告, 其内容包括资金的来源、数额和使用情况。同时还要完善披露制度, 不仅要披露有关数据, 而且要披露与数据有关的内容, 如:应急基金的具体用途、机构、捐赠人等。此外, 还应做到资金运行全过程的信息透明, 这样不仅有利于政府主管部门和财政、审计、银行等监督部门对其进行监督, 而且在信息透明、充分披露的条件下, 还有利于社会公众 (包括灾民、捐赠者、媒体等) 对突发性事务基金的监督。这样就能切实把好事前、事中、事后各个关口, 做到步步透明、环环公开。

三、结论

建立政府应急基金会计, 不仅可以很好地解决目前各种救助资金管理混乱的问题, 而且更重要的是能够降低政府处理应急事务、开展救灾工作的监督成本, 提高政府处理突发性事务的应变能力, 使救助工作更具主动性和时效性。政府会计改革是一项庞大的系统工程, 建立应急基金会计是其重要的一部分。在我国政府会计中引入基金会计不可能一蹴而就, 因为这既是一个制度创新过程, 又是一个技术创新过程。在这样的环境下, 我们对于政府应急基金会计的初步尝试性探讨也就有了其自身以外的重要意义。

参考文献

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[5].张志红.社会保障基金的社会化问题.江西行政学院学报, 2001;2

政府性基金管理理论浅析 篇8

作为政府非税收入的重要组成部分, 政府性基金是政府发展地方经济的重要保障。但长期以来, 在政府性基金的管理方面, 我们缺乏完整性和系统性的管理体制, 在实际管理工作中只是沿用行政事业收费的办法, 国家早期出台的一些关于非税收入的管理办法中, 对政府性基金的管理也仅仅是与行政性收费合并加以规范, 并无单独的政府性基金的管理办法、制度或法规。由于缺乏制度性的规范, 政府性基金的发展举步维艰。财政部在2004年出台了《关于加强政府非税收入管理的通知》 (财综字[2004]53号) , 第一次以制度的形式规定了政府性基金必须按照国务院规定统一报财政部审批, 重要的政府性基金项目由财政部报国务院审批, 并就审批权限与审批范围做出了明确规定, “严禁各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标推, 严禁以行政事业收费的名义变相批准征收政府性基金”。2010年, 财政部印发了《政府性基金管理暂行办法》 (财综[2010]80号) , 其中对政府性基金的性质、管理主体、申请和审批程序、征收和缴库、监督检查与法律责任等做出了明确规定, 从而使得我国的政府性基金管理有了制度保障。

1 政府性基金管理的基本原则

政府性基金管理的基本原则是强化政府性基金管理的理论指导, 是引导、制约基金管理制度的总体纲领, 主要包括5项原则:

(1) 财政原则。由于政府性基金是各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定, 为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展, 向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金, 从目的论的角度考量, 我国设立政府性基金的目的是为了筹集财政资金, 因此, 财政原则是我国政府性基金管理的首要原则。

(2) 辅助原则。政府性基金辅助原则确定了政府性基金在财政领域内的补充地位, 即政府性基金是作为税收收入的辅助形式而存在的财政工具, 在税收不足以满足财政需要或是无法实现政府特定经济目标时, 政府性基金才有产生的必要与前提。政府性基金作为税收手段的补充, 辅助原则意味着必须将政府性基金扩张置于约束机制下, 抑制政府性基金在税收之外产生的超额负担。

(3) 专款专用原则。每一项政府性基金项目的审批和设立都有明确的目的, 并非用于满足政府一般财政需求, 是政府为了完成特定的经济社会政策目标而设立, 基金的使用用途特定, 具有专款专用性。政府性基金若失去专款专用特性, 征收目的模糊、不明确, 则政府性基金与其他扩张性财政手段无异, 违背了基金设立的初衷, 必将增加政府性基金征收对象的负担, 造成社会福利损失。此外, 专款专用性意味着基金使用用途特定而明确, 更加便于基金监督与管理。

(4) 法制化原则。在我国, 政府性基金是一种独特的扩张性财政手段, 基金的设立和管理缺乏国外经验借鉴和参考, 因此在财政体制转轨过程中, 基金的总体设计缺乏法律预先参与, 导致政府性基金法律制度构建滞后, 政府性基金的法制化程度比较低, 不利于财政民主法治化建设。因此, 必须加强政府性基金的法制化建设, 提高基金审批和设立的法律级次, 使基金管理有法可依。经过长期的摸索与治理, 我国政府性基金的管理实践逐步走向规范化、法制化, 基金项目治理逐步有章可循, 基金设立渐渐合理, 项目种类逐渐厘清, 法制化建设为政府性基金提供了有力的制度保障。

(5) 按期审核原则。政府性基金的时效性比较强, 基金项目在设立时即明确规定了征收年限, 通过对基金项目定期进行审核评估, 便于政府部门随时掌握基金运行情况, 以判断基金项目的开征与使用是否继续。基金项目按期审核属于政府性基金审批制度的范畴, 它与基金存在的合理性密切相关。政府性基金具有政策性特点, 基金开征是否达到政策既定目标, 是否偏离原有政策目的, 是否可能因客观经济社会条件的变化作相应的政策调整, 都需要基金审批机构定期审核基金项目执行情况, 以确定基金是否因时因地做出相应变动。政府性基金按期审核要求政府部门不仅在基金执行期间对所有基金项目定期审查资金征收和使用情况, 而且在单个项目征收期限结束后, 对基金的政策完成情况予以评估检查。

2 政府性基金管理的理论基础

2.1 政府性基金管理与政府职能

政府职能是政府在一定时期内根据国家和社会发展的实际需要, 所发挥的功能和作用。自1988年提出转变政府职能以来, 经过20年的改革探索, 政府职能转变取得显著成效。我国政府正在由全能政府向有限政府转变, 由人治政府向法治政府转变, 由封闭政府向透明政府转变, 由管制政府向服务政府转变。同时, 随着政府职能转变, 政府职能扩张的步伐也在逐渐加快, 突出表现为社会公共服务职能的扩张需求不断扩大, 从而引起政府事权扩张, 要求政府财力随之加大。但面对政府职能扩张的现实, 税收作为财政收入的主要手段, 渐渐不足以满足扩大的财政需求, 或者不宜于实现特定领域内的财政目标。换言之, 在税收收入充足且运行良好的背景下, 具有扩张性质的财政工具———政府性基金, 无存在的必要。但是面对特定经济社会领域政府职能的扩张, 如果运用税收手段, 可能难以达到特定政策目标, 甚至与目标结果背道而驰。相比而言, 政府性基金这一财政手段因其目的特定、专款专用、政策导向性强等特点, 能够弥补税收手段在特定经济领域的不足与缺陷, 更好地实现在特定领域的政府职能。相较于其他财政手段, 政府性基金的实质动因是, 政府职能扩张, 要求财政解决难以满足公共需求的现实问题, 借助特定的财政手段实现政府在特定经济社会领域的政策目标。

2.2 政府性基金管理与财政体制改革

改革开放以来, 随着我国财政体制改革逐步深化, 政府性基金作为一种财政收入手段大量出现。构建和完善新财政体制、确立税收主导地位、规范预算外资金管理、整改费改税、政府性基金清理与整顿等议题拉开了财政体制改革的序幕。从某一方面讲, 财政收入涌入相当数量不规范、不合法的政府性基金项目, 与特定历史时期财政体制失范密切相关。规范、控制和监督一直以来就是政府性基金改革的重点和难点。而在完善的财税体制下, 并不需要政府性基金这一特殊财政手段, 应对政府职能扩张和财政需求延伸。因此, 税收制度逐步完善、财政体制全面构建的背景正是政府性基金产生与发展的首要前提。那么, 政府性基金的现实起点, 即是完善基金管理从杂乱无章、数量庞杂到规范有序、有章可循的改革过程。

2.3 政府性基金管理与民生财政

财政体制改革进程中, 公共财政的“民生”色彩愈加凸显, 为政府性基金项目专项用途提供“民生导向”。一方面政府性基金为公共财政的“民生导向”转变提供了有力支撑。政府性基金在铁路、电力、公路、港口、机场、邮电等基础设施建设领域, 不断注入资金, 从而促使公共财政与经济建设逐步“脱钩”, 将更多财力用于支持民生事业。另一方面政府性基金自身“民生导向”渐渐萌芽。从保障房建设、补贴蔬菜基地建设抑制菜价上涨, 到专项投入电子产品废弃物回收利用促进环境保护, 政府性基金也悄然萌发了“民生导向”。

2.4 政府性基金管理与法制化建设

市场经济是法制化程度比较高的经济体制, 政府性基金管理的法制化是市场经济法制化的重要内容。政府性基金是为实现特定的经济社会目标而设立, 每一项资金的使用用途与我国经济发展和社会稳定密切相关。实现政府性基金管理的法制化有利于进一步推动我国经济社会的健康发展。政府性基金管理法制化是指在国家宪法的基础上, 制定完备的政府性基金法律、法规, 将整个政府性基金纳入法律的规范和调整状态, 并保证法律在政府性基金管理中到以严格的遵循和执行。政府性基金管理法制化不但能够有效地增强基金管理的法律约束力, 而且为政府性基金管理实现有章可循、有法可依提供有力保障。

3 政府性基金管理的内容构成

依照事物的发展规律及内在逻辑, 将政府性基金管理分为审批管理、征收管理、使用管理及监督管理4个层面。

3.1 政府性基金审批管理

开征政府性基金, 必须依照法定程序围绕基金征收过程做好充足准备, 政府性基金的审批管理是基金开征的起点和重点。政府性基金审批是指审批主体在一定的审批原则下依照规范性的审批制度对基金申请人所申请的基金项目做出的审批或不予审批的决定。政府性基金的审批管理制度是为开征具体基金项目而建立的, 是规范和控制政府性基金开征行为的制度约束, 体现了财政权力对私有财产的占有和分配, 直接决定了政府性基金的合理与否。政府性基金的审批管理过程体现了国家机构之间对政府性基金的权力分配, 同我国的行政管理体制密切相关。剖析政府性基金审批管理内容并探究其依据对研究政府性基金管理至关重要。

3.2 政府性基金征收管理

政府性基金征收管理制度是政府性基金管理的中心, 是基金征收主体与被征收主体发生权利义务关系的重要环节, 是建立政府性基金制度财政目的的重要体现, 通常所有基金制度的制定与实施均是围绕基金的征收和使用而展开。由于政府性基金特定目的性特点, 使政府部门在征收政府性基金时同专门的事业或建设项目密切相关, 这些事业或建设项目必定隶属于多个不同的职能部门, 因此, 政府性基金征收的实质即是征收主体与所有行政主管部门之间的权力分配。政府性基金征收主体包括各级财政部门、税务部门及其他相关的行政主管部门, 基金管理部门多且跨度大。梳理并确定政府性基金征收主体, 是完善政府性基金征收制度的重要起点;而政府性基金的取得方式是基金征收征纳双方相互作用的过程, 关系着征收基金的收入目的和管理结果;政府性基金的征收标准涉及政府权力的使用和基金的收入来源, 是征收政府性基金的关键和核心内容;完备有效的激励约束机制是促进基金规范征收, 完善政府性基金征收制度的重要保障。因此, 政府性基金的征收主体、征收程序、征收方式及征收权力等方面构成了基金征收管理体系, 探索政府性基金征收管理的基本内容和激励约束机制, 为探究政府性基金使用、监督乃至完善政府性基金管理制度做好铺垫。

3.3 政府性基金的使用管理

政府性基金的征收与使用构成政府性基金管理的基本内容, 体现了政府性基金设立的财政收入手段职能, 政府性基金的使用管理关系着基金的使用方向, 直接同基金受益群体发生关联, 反映特定经济政策目标最终实现的效果。政府性基金资金的分配使用, 能够有效地调动起各部门、各地区的积极性, 对缓解地区财政压力作出了重要的贡献。一直以来, 我国财政体制改革主要集中在财政收入层面, 并没有对财政支出进行深层次的改革, 政府性基金的使用属于财政支出层面, 因此基金使用管理也未进行深入改革和优化。但是, 加强对政府性基金的使用管理, 对规范财政资金使用方向, 提高资金使用效率具有十分重要的推动作用, 为财政体制的深化改革奠定基础。

由于专款专用的特性, 政府性基金的使用方向明确, 区别于税收财政资金的一般使用性, 每一个基金项目支出用途特定, 但对于受益群体来讲, 这种负担—受益存在着显著的不完全对等, 无法通过一般预算管理完全实现基金使用的日常监督。因此, 严格的制度约束对规范政府性基金的使用十分必要, 可以确保基金使用的法律约束与民主监督有效地结合在一起, 有利于进一步发挥政府性基金对特定经济社会发展的促进作用。

处理好公平与效率的关系, 是解决所有基金使用管理问题的内在要求。为了突出基金使用的公平正义, 政府性基金的使用应当全部纳入预算控制管理体系中, 接受必要的预算监督, 从而在实践层面上细化和实现基金特定使用用途和目标。进行绩效评价是提高基金使用效率的重要途径, 政府性基金使用的绩效评价是指依照特定的绩效评价标准, 对基金使用效果进行效益性和合理性的考察与评价。从基金项目的分类可以看出, 目前我国相当数量的基金用于国家经济建设领域, 政府部门基金使用效率关系着我国市场经济的运行情况, 绩效评价对于提高基金使用效率至关重要。

3.4 政府性基金监督管理

政府性基金监督管理, 是指具有监督权力的主体, 按照法律、法规以及国务院和财政部的相关文件对政府性基金的征收、使用过程所实施的监督。作为政府性基金管理的基本内容, 政府性基金监督管理是理顺财政分配关系, 强化财政职能, 实现基金有效控制的必要条件。基金监督管理贯穿于政府性基金管理的全过程, 是为实现基金特定经济社会目标而建立的一种约束机制, 主要包括对政府性基金的征收和使用行为所进行的控制约束。监督管理是一种有目的的经济活动, 政府性基金的监督目标主要有两方面:一是约束政府性基金实现资源有效配置;二是促进政府性基金的规范管理, 建设良好的经济发展环境, 确保财政活动正常运转。前一个目标相对来讲比较具体, 本质上要求政府性基金征收管理合理合法, 使用管理高效公平。后一个目标从基金整体方面考虑, 要求政府性基金能够为建立良好的财政管理秩序作出贡献, 有效发挥财政职能作用。

政府性基金监督管理的实质是对国家财政权力的规范、约束和控制, 无论是在理论上还是实践中, 国家权力必须得到约束和控制, 若权力不受控制和约束必然导致权力的滥用, 即将权力关进制度的笼子里。在我国政府性基金发展历程中, 政府性基金曾出现过度膨胀、收入滥用的现象, 因其不当扩张导致了被课征群体过重的基金负担。同时, 政府机构将基金作为部门自有资金, 任意占用基金, 造成机构庞大、人员编制混乱的不良后果。政府性基金监督管理的现实针对性, 决定了基金监督在财政体制中的重要地位和作用, 政府性基金必须纳入财政监督的范畴。

4 总结

政府性基金已成为我国重要的财政收入手段, 是政府尤其是地方政府收入的主要来源, 为推动地方经济发展提供重要的财力保障。因此, 明晰政府性基金管理原则及其理论基础, 能够为政府性基金管理提供重要的理论依据, 为基金管理体制的深化改革奠定基础。

参考文献

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政府基金 篇9

(一) 基金的概念及其特点

基金有广义和狭义之分, 广义的基金是指具有特定目的和特定用途的资金, 具体表现为信托投资基金、单位信托基金、住房公积金、保险基金、社会保障基金、各种基金会的基金等。狭义的基金则从不同的角度界定:从投资的角度看, 基金是一种投资工具, 将众多投资人的资金汇集起来, 由基金托管人托管, 专业基金管理公司管理和运用, 通过投资股票和债券等证券, 实现收益的目的;而从会计的角度看, 基金则是一组具有特定来源和特定用途、要求专款专用、单独核算和报告的财务资源。任何形式的基金通常都是根据特定的法律、法规和限制条件设立的, 具有以下特征: (1) 目的性, 即任何基金都必须依特定的目的或活动设立; (2) 限制性, 即任何基金的设立, 基金财务资源筹集和运用都必须按国家法律、行政法令、资源提供者的限定予以限制; (3) 受托责任广泛性, 即基金筹集与运用对立法机构、资源提供者、政府及非营利组织的服务对象以及社会公众负有政治的、经济的、法律的和社会的广泛责任。

(二) 基金会计的基本特征

从基金“目的性”和“限制性”的基本特征可以看出, 各个基金之间的财务资源有明显的界限, 只有分别进行独立核算, 才能更好地反映各类基金财务资源的筹集、运用情况。因此, 以“基金”为记账主体的“基金会计”模式也就应运而生。与传统的会计模式相比, 基金会计模式具有以下特性:一是会计主体的特殊性。在基金会计模式里, 会计的记账主体不再是企业或者单位, 而是有着不同资金来源、不同限定用途的各类基金, 通过基金来确定会计核算的边界, 划分记账的范围。每一个基金都有自己的资产、负债、收入、支出 (或费用) 和余额, 相应地, 每一个基金都设置一套自我平衡的账户。基金与基金之间的财务收支必须区分开, 分别核算, 分别编制基金会计报告予以披露。二是基金会计等式的多样性。由于基金会计以基金作为会计主体, 且每类基金有其专门的来源和限定的用途, 各类基金的资金运动状况有所不同, 相应地, 各类基金会计等式也不一样。

二、我国政府会计引入基金会计模式的必要性

(一) 有利于全面反映政府受托管理的财务资源

目前我国尚未建立真正意义的政府会计, 仅仅存在着核算和反映政府预算资金收支活动的预算会计。现行的预算会计体系存在的主要局限之一就是核算范围过窄, 很多政府资金没能纳入预算会计核算和反映的范围, 难以全面反映政府资金运动。主要体现在以下方面:第一, 财政总预算会计中并没有核算和反映固定资产的内容, 在财政总决算报表中也不包括这项内容, 这就意味着用于购置政府固定资产的财政资金, 一旦支出以后就退出了政府和公众的视线, 不利于加强财政管理和监督。第二, 未能对国有股权的资产进行确认和核算。总预算会计对政府的投资仅反映为当期的财政支出, 而对于进入国有企业的国有股权没有进行确认、计量、记录和报告, 投资款项一旦由财政拨出, 就脱离政府预算的管理, 进入行政事业单位或国有企业的核算环节, 无法真实地反映政府资产状况。第三, 没能充分反映政府的长期负债状况。目前社会保险基金按照《社会保险基金会计制度》进行会计核算, 独立于预算会计制度之外, 导致社保基金游离于政府会计的监督体系之外。这种分离的会计核算制度, 缺乏社会保险基金运行和财政预算资金运行之间的信息联系通道, 不能准确地反映政府资金整体状况, 不利于防范财政风险。因此, 要全面反映政府的资金运动, 就必须把这些预算资金以外的政府财务资源纳入政府会计的核算范围。但从政府受托管理的财务资源看, 这些资金的性质、运动状态以及管理的目标存在着较大的差异, 依照我国目前的会计模式, 显然难以纳入同一平衡账户体系核算。引入基金会计模式, 可将纳入政府会计范围的财务资源按性质、用途进行分类核算。

(二) 有利于落实政府公共受托责任的履行

国民与政府之间存在着“委托代理关系”, 政府接受国民的委托受托管理国家财务资源, 这就决定了政府严格按照预算的要求筹集资金和使用资金, 这种要求不仅仅是总量上的控制, 还包括内容上的限制, 即保证各项资金的专款专用, 基金会计模式就是这种委托代理关系的必然产物。政府以预算为基础, 对不同来源和用途的财政资金分别设置会计账户进行核算和报告, 即以“基金”为主体进行会计核算和报告。采用基金会计模式, 可以更好地贯彻专款专用原则, 使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚, 便于加强政府对各类财务资源的管理, 保证公共财政资源或其他资源真正用于限定的用途, 体现资源的专用性, 也便于落实公民对管理当局的监督, 有利于解脱政府受托责任。

(三) 有利于会计核算基础的选择

现行的会计核算基础有收付实现制和权责发生制。采用哪种会计核算基础, 取决于资金运动的特点和管理的要求。从政府会计核算的内容看, 资金类型多, 资金的运动特点差异较大。第一, 各级财政部门核算的财政预算资金, 主要是反映预算收入、预算支出和预算结余的情况, 以保持收支平衡, 其收支一般是无偿性的, 不需要核算成本和损益。只有真正收到的预算收入, 才能安排相应的预算支出。因此采用收付实现制更能体现资金的运动特点和管理的要求。第二, 代表国家行使职能的各职能单位, 自身没有收入来源, 开展职能活动所需的经费均由财政拨付, 因而也不需要进行成本的核算, 只需要反映经费收入、经费支出以及经费结余的情况。但由财政预算资金拨付用于购置的固定资产分散在各职能部门, 这些固定资产若遵循收付实现制的原则核算, 不能反映固定资产的真实情况。第三, 从事新闻、教育、福利、体育、卫生、农林等事业发展的事业单位不以盈利为主要目的, 根据这些单位事业活动的特点, 其经费部分或全部由单位自行解决, 不完全依赖于财政拨付, 与财政只是存在一定经费缴拨关系。所以, 这些单位部分需要进行成本核算。第四, 政府受托管理的社会保障基金, 作为全民未来的生活保障, 应考虑到其保值增值, 以及未来负担的支付义务。这需要遵循权责发生制的原则进行核算。因此, 在政府会计核算的范围内, 采用单一的收付实现制或者采用单一的权责发生制, 均不能适应会计核算的要求。引入基金会计模式, 可以在每一类基金限定的范围内, 根据其自身资金运动的特点和管理要求, 采用相应的会计核算基础。

三、我国政府会计推行基金会计模式的总体思路

(一) 分类管理, 设置不同的基金记账主体

要全面反映政府的资金运动, 不仅要反映预算资金的收支及其结余情况, 还要把预算资金以外的政府其他资金的活动纳入政府会计的核算范围。按照目前政府行使公共管理职能的特点以及法律法规对相关财务资源的限定, 可将政府受托管理的资金划分为政务基金、权益基金和受托基金。每一类基金作为一个记账主体, 有一套相对独立的平衡账户单独核算。

政务基金是指用于政府职能方面开支的各项基金, 包括日常经费的普通基金、专项拨款的特种基金、资本项目基金、偿债基金。政务基金会计的重点是反映当期财务资源的来源、使用和结余情况。根据政务基金的特点, 以政务基金为记账主体的记录和报告必须反映当期可以支用的财务资源。但政务基金在支用时, 若属于资本性项目的支出, 必然形成产权属于政府的长期资产, 这部分长期资产是财政当期不可支用的财务资源;另外, 为了平衡预算, 政府还会发行政府债券来筹集资金, 这部分资金一方面形成当期的资金来源, 另一方面形成一项长期负债, 这项长期负债不需要用当期财务资源偿还。因此, 为了使每一个基金主体能够反映财政年度可支用的财务资源, 必须将当期不可支用的财务资源和当期不需要偿还的债务与当期可支用的财务资源和当期应偿还的债务区分开, 将形成的长期资产和长期负债分别设置一个单独的账户群“普通固定资产账户群”和“普通长期负债账户群”分别反映。

权益类基金主要是指政府作为出资者或者投资者身份, 为社会提供服务收取相应费用而设置的基金。包括政府出资购建医院、新闻媒体、公园等发展社会事业而设置的事业基金和政府作为投资者投资企业的企业基金, 政府投资企业的股权可以在这类基金主体中得到反映。权益基金会计要求反映经营收益、净资产的变动、成本的补偿等。

受托基金是指政府接受个人、机构、其他单位的委托保管和监管而设置的基金, 如养老保险基金、失业保险基金、医疗保障基金等。受托基金会计反映政府以托管人的身份持有和管理这些财务资源的情况, 包括本金、收益及其使用。

(二) 综合反映, 形成基金层面和政府层面的双重报告主体会计主体分为记账主体和报告主体, 两者联系密切, 但又有一定的区别。

在基金会计模式下, 为了满足内部管理的需要, 会计核算的对象由很多组的基金构成, 每一类基金代表一组特定的财务资源和限定的用途, 这种模式下的每一类“基金”就是一个记账主体;而报告主体主要从外部信息者的需要, 实现会计报告目标的角度考虑。在政府会计中, 如果会计报告的目标是侧重反映每一类基金的来源及运用状况的, 那么分散于各级政府的同类基金的总和就是一个报告主体;如果会计报告的目标是反映整个经济实体的受托责任, 那么各级政府就作为整个经济实体成为会计报告的主体。

目前我国政府会计没有一套完整的财务报告体系。虽然在财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计制度中均规定了相应的会计报表, 但各报表自成体系、分别编报, 没有一套能够完整地反映各级政府的资源、债务和净资产全貌的合并会计报表。政府预决算报告的主要任务仅仅是向公众提供政府预算的收支计划和执行情况, 所能传达的会计信息非常有限, 政府的债权、债务、资产等财务状况不能得到全面反映。如果在政府会计中引入“基金会计模式”, 将政府受托管理的资金划分为若干类基金, 以“基金”为记账主体分别核算, 在政府会计报告中, 可以根据报告使用者的需要和会计报告的目标, 采用“政府层面”和“基金层面”双重视角的报告模式。政府层面的财务报告分为中央、省 (直辖市) 、市、县四级, 乡级政府反映的政府财务信息较少, 可以纳入县级政府财务报告一同反映。“政府层面”财务报告是以政府为整体来列示其有关的信息, 报告政府作为一个经济实体的业务活动成果和财务状况;“基金层面”财务报告是在提供政府层面财务报告的基础上, 以各类基金为报告主体, 分别政务基金、权益基金、受托基金等单独编报基金财务报告, 对于那些主要的政务基金和权益基金应单独编制基金财务报告, 对于非主要的政务基金和权益基金则合并在一起编报基金财务报告。这种双重视角的报告模式既有利于贯彻基金专款专用的原则, 又有助于落实各级政府受托责任的履行。

(三) 界定报告范围, 改进基金层面的财务报告

由于我国政府的财务信息比较零散, 为了系统地反映政府财务信息, 政府财务报告范围的界定尤为重要。然而, 我国现阶段预算会计主要以预算资金运动作为会计对象, 仅反映各级政府和行政事业单位预算执行情况及结果, 对于政府其他资金运动的过程没有反映, 会计核算对象缺乏全面性和完整性。拓展预算会计, 构建政府会计体系, 就是要将会计核算对象由预算资金运动扩展为政府的价值运动, 即包括预算资金在内的政府的一切资金运动。首先应在会计核算中, 增加对政府固定资产的核算与反映, 同时提供政府资产的增量和存量两方面的信息。其次, 对国有股权的政府资产进行会计确认和核算纳入政府会计范畴。再次, 将社会保障基金的整体运行状况以及中央政府的债权、债务纳入政府会计核算的视野。

在政府财务报告中, 基金财务报告是其中的一个重要组成部分。在政府层面财务报告不能反映的财务信息可以单独在基金财务报告中披露。根据各类基金的资金运动特点和计量重点不同, 相应的财务报告模式也不一样。政务基金财务报告计量的重点是各级政府当期财务资源的来源、使用和余额的情况, 报表应包括资产负债表以及收入、支出和基金余额变动表。计量基础可以根据资金运动特点和管理需要采用修正的收付实现制或者修正的权责发生制。权益基金以事业基金和企业基金为主, 报告的重点是经营收益、净资产变动、成本补偿、财务状况和现金流量, 其报表应包括资产负债表;收入、费用和基金权益变动表;现金流量表。由于要核算成本费用, 计量基础采用权责发生制。信托和代理基金主要报告政府以托管人或者代理人的身份而持有的净资产及其变动情况。其基本报表包括两种净资产表和净资产变动表。该类基金涉及到财务受托责任, 计量上应采用权责发生制。只有将纳入政府财务报告范围的财务资源根据其特点分类反映, 才能反映政府财务资源的全貌, 构建政府会计体系, 更好地落实政府的受托责任。

参考文献

[1]李建发:《政府会计论》, 厦门人民出版社1999年版。

政府基金 篇10

一政府在私募股权基金中作用的理论解释

1. 私募股权基金的发展存在“市场失灵”

私募股权基金契约的不完全性是“市场失灵”的表现之一。契约不完全性的原因有二: (1) 由于外部环境是复杂的、以及信息的不对称性和不完全性, 人们所得到的相关信息是不可能完备的, 而且由于存在着偶然性, 很多环境因素的本质超越了人们的理性, 即人们处理信息和决策的能力是有限的, 这是人类的有限理性。 (2) 交易成本是普遍存在的, 为了降低交易成本, 契约的某些重要规定是被省略的。

2. 新制度经济学分析框架下政府的作用

新制度经济学认为, 制度是一个社会的游戏规则, 具有激励和约束功能, 在经济生活中能通过降低交易成本来促进交换的发展和市场的扩大, 是促进经济发展的关键因素。因而, 作为在暴力方面具有比较优势的组织, 政府最重要的职能就是利用这一优势为经济和社会发展提供各种制度安排。在各种制度供给中, 诺斯尤其重视产权制度安排。依据他的国家模型, 诺斯认为政府的一项重要职能就是在统治者的福利最大化目标范围内界定和保护产权。政府存在的合理性就在于它为产权提供保护, 从而节约交易成本, 使经济顺利发展。新制度经济学还具体阐明了政府 (或国家) 在产权制度形成中的作用:一是国家可凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权。没有国家权威, 现代意义上的产权制度无法建立起来。二是与各种民间组织相比, 政府能以更低的成本确立和实行所有权, 由此获得的好处要比经过扩大市场获得的好处明显得多。假如没有国家, 那么契约的实施费用将相当高昂, 过高的交易费用的存在将使任何契约都失去存在的意义;三是国家权力介入产权安排的方式和程度的差异会导致不同产权制度的形成, 从而促进经济增长或引起经济衰落。

二我国私募股权基金发展过程的问题

私募股权基金近几年在中国发展迅速, 进入了一个繁荣的阶段, 同时对经济和社会发展的贡献越来越大, 对于改变企业融资结构、改善公司治理, 以及引导流动性方面都发挥了较大的作用。然而, 由于中国的私募股权基金市场发展时间较短, 各种制度依旧不成熟, 在发展过程中仍然存在问题。

1. 火线入股

中国当前私募股权市场的典型特征是Pre-IPO基金占主流。这类Pre-IPO投资, 既不同于传统的私募股权投资, 亦不同于境外成熟常见的Pre-IPO模式:首先, 仅仅投资于拟上市企业股权, 惟一的风险在于过会;其次, 投资周期极短, 入股的价格却远低于IPO发行价。一个典型的概括即是火线入股。火线入股对整个资本市场的公开公正公平的基础造成了系统性的破坏, 形成了拟上市公司与权力机构之间形式隐秘但赤裸裸的利益输送。这会造成PE市场上“劣币驱逐良币”, 大量的风险投资基金投资阶段后移, “短平快”的浮躁心态盛行, 价值创造功能缺失, 对中国私募股权基金业未来的发展将产生十分不利的影响。

2. 投资泡沫化

由于大量的资源涌向几个行业, 其他更多的, 或者新兴但还未被PE认可的或传统但关系国计民生或如社会公共事业等无法带来想象空间的行业将因此而更少地获得资本的支持。例如, 具有新疆特色的油砂豆产业, 它不仅可以利用沙漠边缘土地种植, 还可以改善新疆脆弱的生态环境, 既能在成熟的土地上进行规模化推广种植为农民增收创利, 也可以为畜牧业的发展提供优质的饲草, 但是由于PE追逐热点的本性, 它并没有在类似行业投资。

3. 高增长陷阱

企业接受了私募股权基金的投资, 虽然能够解决资金短缺的燃眉之急, 但同时又走上了一条一路狂奔的不归路。幸运便是过关斩将成功上市;不幸便是关门倒闭甚至血本无归。私募股权基金由于其固有的存续期的有限性特征, 以及背后面对的投资人业绩要求的巨大压力, 在投资入股后, 最关心的问题就是如何尽快退出, 顺利收回本金和获利。因此, PE绝不允许所投企业按部就班地稳健发展, 而是常常鼓励甚至迫使企业采取激进的措施, 尽快提升其短期业绩, 以满足上市的条件。

三加强我国政府在私募股权基金的中作用的建议

市场经济不是不要政府, 而是要有限、有效和法治的政府。监管本身就是政府最重要的职责, 但需要合理界定政府的职能边界, 坚持监管方式的市场。政府还应该在以下方面为私募股权基金业的发展营造良好的环境。

1. 加强政府对私募股权基金的引导作用

政府应是私募股权基金环境的提供者, 应由目前直接投资模式向引导和监管方式转变。最终表现为既能将政府的资源整合到新经济的创造中来, 又能将市场资源带入到新经济的创造中来, 从而将私募股权基金这一融资工具与中国经济发展特色相结合, 打造具有中国特色的风险投资支持体系, 提升国家的经济竞争力。

各级政府应在发起设立引导基金的同时, 应推进私募基金机构投资的战略向新兴产业早期投资转变。在中国特色的私募股权基金发展的路径中, 政府的应该打造我国风险投资支持体系, 服务我国自主创新发展战略需要。此外, 产业投资基金的升温带动了地方经济的发展, 由于产业投资基金是一种政府行为, 所以与政府引导基金类似, 运作机制方面仍存在问题, 市场化程度不高, 但可以预见的是, 产业投资基金的运作机制应该在政府指导下向市场化方向发展, 从而带动私募股权基金业的发展。

2. 加强对基金信息披露的监管

信息披露既是监管的重要内容, 也可以视为监管的方式。在国外, 信息披露的规范主要由行业协会制定和监督执行, 金融危机后对信息披露的要求有所强化。在中国, 行业协会至少在目前还难当此任, 由证券监管部门制定统一的信息披露规则和监督执行是现阶段可行的选择, 将来再逐步过渡移交给行业协会。

摘要：近年来, 私募股权基金成为中国资本市场上一个炙手可热的重要话题, 在私募股权基金的发展过程中, 政府应该扮演何种角色确保其对我国经济的快速发展和实现产业结构调整等方面保持长久的动力。本文在阐述政府对私募股权基金中作用的理论分析的基础上, 结合现阶段私募股权基金发展过程中存在的突出问题, 提出加强我国政府在私募股权基金中作用的对策和建议。

关键词：私募股权基金,政府作用,政府监管

参考文献

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[5]张杰.中国金融制度选择的经济学[M].北京:中国人民大学出版社, 2007

政府投资基金：引导与直投 篇11

政府投资引导基金一般被认为由于自带“官范儿”身份而与一般的市场化基金不同。

但事实并非如此。含着金汤匙出生的政府投资引导基金确实在信誉度和投入项目等领域有自己的天然优势，但优势同时也是劣势。例如长年以来大众对政府信用的倾斜，对政府投资“只赚不赔”的惯性思维，这其实都对政府投资引导基金近年来的发展带来了影响。

打破惯性思维

政府引导基金和政府投资基金，这两个看起来极其相似的专业名词之间的关系，很多即使是在财政部门工作多年的“老财政”，也不一定很清楚。

广东省财政厅财政科学研究所许航敏博士表示，政府投资基金管理机构是体现政府意志的新型政府投融资平台，主要通过引导基金、产业直投、PPP等业务实现政府投资引导的目的。政府投资基金管理机构应做出相应定位，即“国有股权和闲置资产的投资管理、政府的市场融资平台、政府的投资顾问”，真正成为政府的“投资理财专家”。而这种做法，在广东省的很多区域早就已经推行多年。

但政府投资基金是否应该同时具有引导和投资两方面功能？山东某省级政府投资基金经理表示，这两点在工作中应当严格分开。“从市场意义上讲，政府投资基金和其他市场化运营的投资基金没有根本性的不同。尤其是在产业直投方面，选择的业务和项目与其他市场化基金应当是完全相同的。”

当记者问及既然是政府投资基金，是否确实如一些号家所说，要比市场化基金的投资领域更加“靠谱”时，该基金经理对此表示理解，但否定了这一推论：“我理解这种想法，政府投资基金毕竟是政府的钱，那么政府的钱也就是纳税人的钱。拿着纳税人的钱去投资，确实有一些专家，包括一些领导也对这种做法有过意见。”

他表示，在政府投资基金成立初期，一些主管领导甚至给投资基金设下层层关卡，“比如，首先有些领导表示这个投资基金‘不能赔钱’。我说既然是市场行为，就要服从市场机制，如果投资失误就得认赔。其次，有些领导说那好有赚有赔，先让和我们一起的社会资本赔，然后我们再赔。或者让社会资本赔大头，我们赔小头。”

“那谁还和你一起投。”他表示，最初的这种“保底”政策，给政府投资基金和社会资本之间的合作造成了很大影响。而且在看到政府投资基金也像普通基金一样会“赔本”之后，社会资本就逐渐降低了对政府投资基金的预期。

“我觉得这是一件好事。”他表示，“政府投资基金和普通基金不一样，这是首先要破除的一个迷信。说的很简单，但我们花了很长时间做这件事。”

那么政府投资基金如果从定义上和普通社会资本掌握的引导基金没有过大的区别，那么它的优势是否就不存在了？事实并非如此。

多重定义

除了和市场化投资基金拥有相同的直投属性，多地政府投资基金管理人员均表示，政府投资基金的另外一个重要属性，就是产业引导属性。

“有些同行会以我们的投向作为接下来地方经济发展的一个参数。”该基金经理表示，由于政府投资基金在一定程度上属于政府行为，它所投向的产业会引导其他基金，尤其是产业投资基金向该产业明显倾斜。

“其实我们有时候也挺烦恼的。”他表示，政府投资基金从根本上来说也是逐利的，它虽然不像一些基金投入的那么激进，但试探性的投入也是必须的。“而且说实话，基金的项目盈利比例并不像外界宣传的那么高。”他说，在过去的两年里，盈利的项目基本上只占投入项目的四分之一到三分之一。虽然如此，由于基金的高回报率特点，即使是这样，在业界中该省级政府投资基金的投入产出比也远高于同行。但一些跟投的基金就没有这么幸运了。“所以也有一些基金抱怨说我们‘坑’了他们，我们也很无奈。”

引爆，并非支撑

从今年全国“两会”时期的经济方针和政府工作报告中，我们都能明确得到一个信号：我国的经济，处于一个减速阶段。也正因此，各地都在寻找一些手段，让财政收入不至于有明显的下降。

但政府投资引导基金是否是一个财政收入保值增值的手段？本期采访到的JL位基金经理均表示，不要对政府投资引导基金有这么重的期望，它只是一个经济的“引爆”手段，而非“支撑”手段。

总体来说，政府投资引导基金是一个让财政收入增收的点，但在此基础上，它不可能成为地方经济长期的、稳定的收入来源。

政府投资引导基金所投放的产业却很有可能是地方经济未来的起爆点。或许就像文初广东省一些地方财政对政府投资基金的定位一样，它的目的只是通过业务实现政府引导投资，但地方经济之路，他们只是，也只能是开了一个头而已。

2015年6月30日，重庆市举行产业引导股权投资基金专题汇报会，市长黄奇帆在会上对重庆市在这方面的经验进行了总结。

重庆财政资金连续5年滚动投入产业引导股权投资基金，每年在招募一批新的专项基金的同时，对现有发展良好的基金，财政资金将追加投资，进一步壮大发展，对部分不能充分发挥投资导向作用的基金，实行淘汰出局，通过激励机制形成良性循环。特别要指出的是，作为政府主导的产业引导股权投资基金，在运行过程中要确保资金来源符合法律法规，专项基金筹集资金不能搞“高息揽存”，不能搞散户的“众筹融资”，不能搞股转债，也不要借用信托资金、银行资金所谓“通道”业务筹资。同时还要确保资金用途的规范，专项基金不能将募集的资金用于二级市场炒股、炒房、炒外汇，也决不允许放高利贷。

产业引导股权投资基金要注意在企业发展的五个关键阶段进行投资，包括在初创阶段的天使投资、在快速成长阶段的创业投资、在成熟运行阶段的技改投资，在企业出现危机、需要展开并购时期的并购重组投资，以及对科研成果产业化进行投资。产业引导股权投资基金要注意围绕几个重点方向进行投资：成为上市公司的孵化器，推动企业上市或参与上市企业的定向增发以及并购行为；积极参与推动重庆十大战略性新兴产业和“1+5”服务贸易专项发展；大力促进科研成果产业化，推动科技成果股权化，助力大众创业、万众创新；教育、卫生、文化领域一些投资不大的市场化项目，以及部分有市场、有效益的传统产业。只有找准投资方向，在企业最需要的关键时刻介入，才能起到雪中送炭的作用，同时获得丰厚的回报。

政府基金 篇12

由于政府在社会发展中扮演的特殊角色, 政府活动的会计核算环境与营利企业经营环境有着本质的区别。就组织目标而言, 政府不以营利为目的进行组织活动, 它的职能是在其财务和其他资源允许的范围内提供尽可能多的产品或服务, 政府会计关注更多的是财务资源的取得和使用、预算情况及资源流量、公共需要的满足和国家各项目标的实现, 而非企业所强调的净利润。

在财务资源来源方面, 企业的资源主要来自于投资人的原始资本投入和经营成果的累积, 政府有着通过税收强制取得财务资源的特权, 纳税人的税收和公共事业中类似产品或服务的收费构成政府部门主要收入, 政府资源的提供者与产品或服务的接受者之间并没有直接关联, 也就不存在如企业中投资人对资源的相对直接监督关系。

从监管和控制来看, 在自由竞争市场中, 企业若不能提供令消费者满意的产品或服务, 在激烈的竞争中就会处于劣势甚至被迫退出竞争, 因此, 企业会尽可能提供优质产品或服务来满足消费者, 以获收盈利, 盈利动机和盈利指标就构成了一个自动的资源分配和规范机制。然而, 在政府部门, 通常不存在这种盈利测试的规范, 政府提供的许多产品和服务没有明确的指标衡量公众满意度, 其根本原因在于这种产品或服务是独一无二的, 具有垄断性质, 或是公民无需付费, 或只要象征性付费就能获取的, 例如国防、公共服务等等。

由于这些特殊性的存在, 造成了对政府的业绩和运行成果评价的困难:因为没有公开市场的供需关系来测定政府活动的价值, 盈利指标也并不适合成为衡量绩效的标准, 政府通过税收强制要求资源的提供, 资源的提供者与产品或服务的接受者分离造成公众对政府活动监督的困难。因此, 要保证政府的资源被恰当使用, 除了严格的法律、法规和其他制度的约束之外, 政府会计———作为反映、核算政府及其构成实体 (统称为政府单位) 在使用财政资金和公共资源过程中财务活动的管理体系, 在监督、衡量政府受托责任履行, 防止腐败及向公众提供财务信息等方面担当着重要角色。

二、我国政府会计概况

在国际会计中, 《公立单位国际会计准则》只有政府会计这一概念。而我国采用的是预算会计体系, 财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计构成了我国现行的预算会计体系的制度框架。也就是说, 我国的预算会计担负的是政府会计的职能, 但又不完全等同于政府会计, 其本身存在很多不足之处:

(一) 会计目标的偏移

我国政府会计目标尚不完善。西方国家的政府会计目标重在反映政府财务状况和公共受托责任的履行, 有了这个目标的指导, 政府会计更关注资金的“价值运动”, 即全面反映财政收支和财务状况情况, 如成本、运营业绩、使用效率等。我国政府会计目标强调的是预算管理和执行结果, 即预算与实际收支的比较。政府各部门争夺财政资源, 而不重视资金使用效率的现象普遍存在, 同时这个目标也忽视了社会公众即资源提供者利用会计信息对政府进行有效监督和评价的需要。

(二) 核算范围不全面

预算会计涵盖的内容狭窄, 它主要关注政府预算资金的收支活动, 追踪拨款和拨款使用, 而对资产、负债的核算不够全面, 对固定资产、无形资产的核算和反映不全面。政府的固定资产只由行政单位会计记录, 且不计提折旧, 各级政府的财政总决算并不反映固定资产情况, 这就意味着购置固定资产的财政资金一旦支出后就退出了政府与公众的视野。我们没有一个统一的会计报告, 来完整地反映政府真正拥有多少资产、多少债务。特别是国债, 从政府的角度来讲, 应该是一个政府的债务, 但是现行的预算会计不能够反映出政府应该拥有多少债务。随着我国市场经济体制的建立, 原来靠预算拨款的单位, 它们的资金来源渠道日趋多元化和复杂化, 有些单位的经费并不靠预算拨款, 也不纳入预算管理。对于政府受托管理的许多国家资源、国有产权未纳入反映和监督的视野。政府会计则以政府活动为核算范围, 凡是政府活动引起的资金运动, 就应该纳入核算范围, 政府会计除包含预算会计外, 还包括那些不反映为预算收支的政府资金运动。

(三) 财务报告系统存在明显缺陷

由于我国政府预决算的主要任务是向公众提供政府预算的收支计划和执行情况, 所能传达的会计信息非常有限。政府的债权、债务、资产等财务状况不能得到全面的反映, 在预算编制比较粗放的情况下就更加有限。另外, 现行预算制度没有提供反映政府绩效与成本的信息, 公共支出机构既不知道支出成本、又不知道如何降低成本, 导致大量的公共资源被浪费, 这是预算会计的一大疏漏。

综上所述, 政府会计是我国预算会计改革的方向, 也是与国际趋同的必然选择。近年来, 我国一直致力于推进以财政支出管理为核心的公共预算管理制度改革, 这体现了我国预算会计向政府会计的转变所做的努力。这种转变要求我们放宽视野, 吸取和借鉴国外管理模式的精华, 在现有预算会计的基础上, 建立我国政府会计体系。

三、基金会计的概念及优势

基金会计是国际公共部门管理中广泛采用的一种会计模式。美国的政府会计准则明确规定, 政府会计系统应当以基金为基础进行组织和运作。这里的“基金”并不是大家熟知的“投资基金”。在政府会计中, “基金”是一系列自我平衡账户的财务和会计实体, 这些账户记录现金和其他资源, 相关的负债和剩余权益或余额及其变动。基金的划分遵从特定的规则、限制和约束, 并以进行特定活动和实现一定目标为目的。每项基金, 都有自己的资产、负债、收入、支出、费用, 以及基金余额或基金权益, 并有自己一套完整的财务报表。基金会计有很多独有的特点和优势:

(一) 核算范围全面

一般意义上的政府单位拥有双重性质, 某些活动在性质上是普通政府型的, 活动的主要焦点在于获得和使用可支用的财务资源;另一些是商业型的, 商业活动则可以参照商业环境中的相应活动进行控制和评价。由此衍生出政府最重要的两种基金:

可支用 (政府) 基金:核算非商业活动 (例如消防, 公安) 中可以支用的流动资产、相关负债、净资产的变动及余额。

不可支用 (权益) 基金:核算商业活动 (例如:公共事业, 自助食堂或公交系统) 中的收入、费用、资产、负债和权益。

除此之外, 用于核算政府为其他方 (个人、私人组织或是其他政府单位) 利益, 以信托或代理方式持有的资产, 设立信托代理基金核算。普通政府活动通常要使用数额巨大的资本资产, 并且会产生数额巨大的负债, 对于普通政府的资本资产和长期负债不通过政府基金, 而是通过设立单独的非基金账户来实现。政府基金、权益基金、信托基金、非基金账户4部分的组合涵盖了政府活动的各个方面, 这些基金的细化分类能够更加全面地反映政府财务状况, 弥补预算会计核算范围不全的缺陷。

(二) 基金会计模式下, 各种不同来源和用途的资源被分离开来

由于多元目标和运营的多样性, 政府通常设立许多独立的基金主体来反映其运营, 每个基金根据各自的类型, 选用合适的计量焦点和会计基础, 反映不同用途的资源, 核算和报告特定的资产、负债以及权益或其他余额。所以, 基金会计能够更好地贯彻专款专用的原则, 使各种具有专门用途的预算资金的界限更加清楚, 防止挪用和贪污。政府按资产是否受用途限定分为限定性资产和非限定性资产, 同时政府会计将基金余额分离为未保留基金余额和保留基金余额等, 基金余额储备表示基金净资产的某些部分不能用于随意拨款和支出, 同时管理当局也可以把一部分未保留基金余额贴上“标签”即未保留基金余额的指定, 以表明管理当局计划把一部分基金财务资源用于特定目的。基金余额储备和未保留基金余额指定可对可消耗基金余额和须用于特殊用途的基金实行控制, 从而表明各种政府目标的相对重要性, 并揭示将来和当前的财务流动性。

(三) 基金会计采用复合会计主体

基金会计既要为政府整体编制报告, 也要为每一个基金编制一套完整的财务报表。详尽的数据使得每种基金的运营情况都被细致的体现出来, 方便了报告使用者获取财务信息, 监督不同用途资金来源和去向, 也为政府部门制定财政政策, 在不同部门分配资金提供了依据。对基金会计数据进行重新组合能够获取大量成本信息, 有力推动政府活动会计中成本核算的发展。

由于基金会计模式具备的诸多优势, 它的出现为我国预算会计向政府会计迈进提供了一种可借鉴的新思路。

四、我国建立基金会计的可行性和现实基础

代理理论研究的不断深化为基金会计理论提供了理论基础。前所述及, 公众与政府之间存在委托代理关系。公民作为委托方, 必须依法缴纳各种税费, 提供充足的财政资源;而政府作为受托方, 必须按照纳税人 (公民) 的意愿来支配和使用公共财政资源, 保证财政资源分配使用的经济性、效率性和有效性, 尽可能以低廉的成本和优质的服务满足日益多样性的公共需求, 并就资源使用的最终结果向纳税人 (公民) 负责。委托代理理论的实质就是要解决这样一个问题:在契约安排下, 如何设计机会主义行为最小化的组织机构, 以尽快实现公共部门的目标。在政府会计中引入代理理论, 研究约定问题, 使用基金概念, 这些构成了建立基金会计模式的理论支持。

依法治国方略的实施和社会公众监督意识增强, 推动基金会计在我国的发展。政府和事业单位会计, 需要内在的法律、法规和约定的规范要求。根据社会主义市场经济依法治国、依法理财的思路, 现行预算会计应逐步向基金会计模式转变。政府会计可根据公共财政框架和基金管理要求, 建立政府公共基金、国有资产基金、社会保障基金等, 将不同的资源限定于一定范围内, 制衡权利, 反腐倡廉。另外, 随着公众法律意识和社会责任感的增强, 他们对增加政府财政透明度的要求也在不断提高。

现有预算会计具备引进基金会计模式的基础。基金会计在现行预算会计制度中的主要体现为:现行预算会计报表中的资产负债表要素中有资产、负债和净资产, 其中净资产下设有预算结余基金、基金预算结余和专用基金结余, 收入和支出类分别设有一般预算收入和支出, 基金预算收入和支出, 专用基金收入和支出等等, 这种设计一方面吸取了企业会计改革的成果, 另一方面也受到了基金会计研究的影响。由于净资产要素设计了各种基金, 预算会计的不少业务处理实际遵循着基金会计的处理和规范。

参考文献

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