政府引导基金

政府引导基金（精选12篇）

政府引导基金 篇1

■采用建设-运营-移交(BOT)、移交-拥有-运营(TOO)等模式,引入社会参与建设运营。

在11月25日召开的全国环保系统规划财务工作会议上,环保部副部长吴晓青公开表示,推进环保投融资机制改革创新。下一步要建立稳定的收益机制,加强政府引导和支持,创新融资方式拓宽融资渠道。

“创新环保投融资机制需要因地制宜,选准切入点开展研究探索。”吴晓青指出,在环境基础设施运行方面,要探索通过政府授予特许经营权附加部分补贴,采用建设-运营-移交(BOT)、移交-拥有-运营(TOO)等模式,引入社会参与建设运营。结合农村环境综合整治,推进市县、乡镇和村级污水收集处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营,建立运行维护长效机制。

吴晓青介绍,在重点行业及开发区(工业园区)污染治理方面,扩大“银政投”绿色信贷行动计划试点范围,向中小企业治污直接提供优惠贷款;对采取第三方治理的工业企业及开发区(工业园区),通过环保产业股权投资基金等向环境服务公司提供融资支持。在流域区域综合治理方面,探索推进环境合同服务,对流域区域治理项目(已建成、在建的、未建成的)进行“打包”处置,实施综合解决方案。

政府引导基金 篇2

财经

作为政府参与创业投资的重要手段，引导基金是伴随着政府鼓励创业投资以及战略新兴产业发展的战略举措而产生的，其作为一种政策性产物会一直长期存在下去。但是政府引导基金未来是继续以发挥政府职责为目的参与创业投资，还是向市场化的FOFs转变，以市场化的方式进行运作，这取决于每一支政府引导基金自身的战略定位。

当然，不同的运作方式对于引导基金本身的运作能力也提出了不同的要求：

以市场化方式运作的引导基金，其与政府化运作的引导基金相比具有更高的活力，同时也带来了巨大的压力与挑战：市场化的运作方式对于基金的运作与管理能力提出了更高的要求，包括基金的募资策略与能力、基金的投资组合设计、专业化的基金管理团队以及市场化的团队激励机制等等。国内现有引导基金向市场化变革的内容应包括基金的原则、募资策略、投资策略、投资流程、退出策略、团队构成等一系列因素。

基金的原则：引导基金的转型，首先需要思考的是基金原则和投资哲学问题，特别是在“政府化”和“市场化”两条道路上进行抉择。当从政府引导基金的背景转变为市场化FOFs时，首先需要转变基金的根本原则，即以实现政府政策为目的还是以盈利为根本目的，亦或根据自身特点创新出一条符合自己发展的中间路线。

基金的募资策略：市场化首先从多元化的募资策略开始，即不再完全依赖政府资源的募资和谈判能力，逐渐转变为依靠政府支持，获得投资人对FOFs已经具备的资产管理能力和机会判断能力的认可，从而获得出资承诺。当然，对于引导基金而言，在初期缺乏实际的募资能力，完全可以考虑和具备相应能力的市场化机构进行合作和资源互补，通过基金管理人合作等方式，结合市场化募资能力和政府公共关系，分阶段实现的市场化之路。

基金的投资策略：关于投资策略，既然明确以收益最大化为目的，就要打破引导基金既有的政策性限制，制定相关投资策略，以达到在风险固定的条件下，追求投资收益的最大化;而在收益固定的情况下，追求投资风险的最小化的目标。在设计基金的投资组合及其他相关策略时，应结合基金自身的能力，进一步突破引导基金关于地域、行业、阶段的限制。

基金的工作流程与体系：作为FOFs参与市场化的竞争，需要建立FOFs相关的工作体系和流程，包括行业信息和数据库，基金筛选流程，基本法律条款和谈判流程，基金监测流程，投资组合管理和风险管理流程等等。

基金的团队组建：在引导基金思路下的团队组建是政府+外部合作机构的方式，而在FOFs思路下，团队组建是有经验的合格基金管理人挑选基金的方式。由此，管理团队的选聘将成为FOFs非常重要的话题和内容。

基金的退出策略：目前，引导基金在退出方面的主要问题在于退出方式较为简单且不逐利，且缺乏实际的退出经验。上市和并购作为成熟的市场化退出策略，是PE实现资本退出的重要方式，而引导基金却极少触及，在引导基金的市场化过程中，上市和并购也应成为引导基金的重要的退出策略组成部分。

虽然引导基金市场化之路充满艰辛，但引导基金向市场化的转型，将为引导基金自身提供长久发展的源动力。目前我国189家引导基金中以市场化方式运作包括苏州工业园区创业投资引导基金(该引导基金I期以及II期中的国创元禾母基金均由元禾控股负责管理)以及成都银科创投，其中，苏州园区引导基金作为国内引导基金的另类，其在成立初始便定位为市场化运作的母基金，其I期引导基金目前已与国内著名GP机构合作设立了16支子基金。

相对来说，以政府化原则运行的引导基金由于其在基金的治理以及激励机制等多方面存在缺陷，未来可能需要与外部的专业机构合作以弥补其不足，如在基金成立初期委托第三方机构协助引导基金制定各类管理制度、在基金投资时对子基金进行尽职调查、在基金投资完成后对子基金进行投后监控、在基金退出期协助引导基金完成退出等等。另外，目前国内某些引导基金通过委托某些专业机构来对引导基金进行管理，如安徽省创业投资引导基金、荆州市引导基金均曾委托浦东科投作为引导基金的托管机构，但是成效有限，且会产生管理人的代理成本以及投资意见分歧等各类问题。

一、引导基金概述

1、引导基金的定义与特点

2008年由国家发改委、财政部和商务部联合发布的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出：“创业投资引导基金(以下简称“引导基金”)是指由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

从广义上来说，引导基金是由政府设立的政策性基金，政府产业引导基金、创业投资引导基金以及科技型中小企业创新基金等都属于引导基金。狭义上的引导基金主要是指政府创业投资引导基金。

根据《指导意见》的要求，引导基金应具备以下三个特点：

第一，非营利性。引导基金是不以营利为目的的政策性基金，并非商业性基金;

第二，不直接参与创业投资。引导基金“主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域”，其本身并不直接参与创业投资;

第三，市场化、有偿方式运作。引导基金应按照市场化的有偿方式运作，而不是通过政府拨款、贴息等无偿方式运作。

2、政府设立引导基金的作用与意义

作为创业投资领域的重要主体之一，政府对于一国的经济发展和产业推动起到非常重要的作用，其应充分发挥宏观指导与调控职能，保障创业投资良好的外部环境，为创业投资提供政策、法律上的支持，克服“市场失灵”问题，防止“挤出效应”的发生。同时，作为资本的提供主体之一，政府也会参与到资本市场的运作，通过直接或间接参与的方式，引导并规范资本市场的投资行为。

具体来说，政府参与创业风险投资的方式主要有以下几种：

图1 政府参与创业风险投资的方式

近年来，政府参与创业风险投资的角色正在逐渐转变——由直接投资者转变为间接投资者，不再设立创投公司，而是设立创业投资引导基金，引导更多的民间资本进入创业投资领域，充分发挥政府财政资金的杠杆放大作用，克服单纯通过市场配置创业投资资本的市场失灵问题，扶持创新型中小企业的发展。

具体来说，政府设立引导基金的意义主要表现在以下几个方面：

引导社会资金集聚，形成资本供给效应

引导基金的设立能够有效地改善创业资本的供给，解决创业投资的资金来源问题。创业投资的投资期长，风险大，流动性差;不像股票等证券投资可以迅速变现、流动性好，民间资本偏好于证券市场，而创业投资等股权投资整体资金供给不足，完全依靠市场机制无法有效解决资本供给不足问题。因此，政府设立引导基金，通过政府信用，吸引保险资金、社保资金等机构投资者的资金以及民间资本、国外资本等社会资金聚集，形成资本供给进入创业投资领域，这为创业投资提供一个很好的资金来源渠道。

优化资金配置方向，落实国家产业政策

政府引导基金的投资对象是以创新型企业为主体，从而起到引导和带动社会资本对高科技创新企业的投资。目前，我国创业投资者偏好于投资期短见效快的IT类、教育、餐饮等领域项目，而对于成长期较长的生物医药、节能环保等领域项目投资偏少，这与国家科技发展规划所鼓励的方向不协调，创业投资不能有效地发挥其对产业调整和发展的促进作用。

通过设立政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，可以改善和调整社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有利于我国产业结构的调整升级。

引导资金投资方向，扶持创新中小企业

政府引导基金有一个较强的政策导向——扶植极具创新能力的中小企业。目前，国内很多创业投资机构及海外基金均出现投资企业阶段不均衡的特点，多倾向于投资中后期的项目，特别是已经能看到上市前景(Pre-IPO)的企业。而处于种子期与初创期的企业具有很高的风险，正处于生死存亡的关键时刻，但却很难吸引到资金的投入。创业早期企业存在融资困难，而中后期企业资金供给相对过剩。

通过设立政府引导基金，引导社会资金投资处于初创期的企业，从而可以培养一批极具创新能力、市场前景好的初创期企业快速成长，为商业化创业投资机构进一步投资规避一定的风险，引导其后续投资，用“接力棒”方式将企业做强做大，最终实现政府目标的创业投资机构和商业化的创业投资机构共同发展，建立起政府资金和商业资金相互促进、相互依赖的创业投资体系。

引导资金区域流向，协调区域经济发展

市场机制的作用会扩大地区间的创业投资资源不平衡现象，经济条件优越，发展条件越好的东部地区，越容易获得创投资本;而经济条件恶劣，发展越落后的中西部地区，越难获得创投资本。创业投资资本分布的不平衡进一步扩大了区域经济之间的差距。通过设立政府引导基金，引导社会资金投资于中西部地区，争取更多的中西部投资项目，有利于缓解区域间经济发展不平衡，对促进区域经济协调发展有好处。

二、引导基金的发展历程与政策环境

中国创业投资引导基金的发展经历了探索起步(2002年-2006年)、快速发展(2007年-2008年)，以及规范化设立与运作(2009年至今)的三个历史阶段。

1、探索起步阶段

1998年以后，受国家“科教兴国”战略的鼓舞，我国创业投资掀起热潮，北京、深圳、上海、江苏、山东等地相继成立了多家政府背景的创业投资公司。这些政府主导型创业投资机构，很快成为我国创业投资行业的重要力量。在某种意义上，上海、江苏、深圳、天津等地方政府主导型创业投资机构虽然没有被称为“创业投资引导基金”，但其在实际运作中，起到了政府引导基金的作用。

2002年，我国第一家政府引导基金——中关村创业投资引导资金成立(由于中关村创业投资引导资金成立时，国内尚未出现“引导基金”的概念，通常意义上的“基金”是指证券投资基金。因此，为避免混淆概念，这里命名为资金。)该引导资金是由北京市政府派出机构——中关村科技园区管理委员会设立。目前，该基金的运作主体为北京中关村创业投资发展中心，资金来源于中关村管委会，总规模5亿元，主要采用种子资金、跟进投资和参股创业投资企业的方式进行运作。

为了有效克服财政资金参与创业投资的不足，2005年11月，国务院十部委联合发布《创业投资企业管理暂行办法》(以下简称《办法》)，《办法》第二十二条明确规定：“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金，通过参股和提供融资担保的方式扶持创业投资企业的设立与发展”。但“具体管理办法另行制定”。至此，引导基金第一次以法规的形式出现。在此文件中，概括规定了引导基金的设立方式和作用，第一次从正式文件上引出了引导基金的概念，确立了引导基金的法律地位。2007年，为贯彻《国务院关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020)>若干配套政策的通知》，财政部和科技部联合制定了《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》。，该办法对科技型中小企业创业投资引导基金的设立目的、资金来源、运作原则、引导方式和管理方式等进行了规定。科技型中小企业创业投资引导基金专项用于引导创业投资机构向初创期科技型中小企业投资，属于典型的风险投资引导基金。

随后在《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》等政策的鼓励下，苏州工业园区、北京海淀区、上海浦东新区和无锡新区相继设立引导基金，根据投中研究院统计，截至2006年底，全国共设立引导基金6只，基金总规模接近40亿元。

表1 2006年之前政府引导基金设立情况

2、快速发展阶段

2007年开始，国内创业投资进入高速发展期，政府引导基金也得到了快速发展。从科技部到地方地级市政府，都开始或筹划设立创业投资引导基金。除了京津、江浙地区引导基金不断涌现之外，山西、陕西、成渝、湖北、吉林、广东、云南等地区也相继设立了政府引导基金。根据投中研究院统计，2007-2008年之间，全国共新成立政府引导基金33只，总规模接近200亿元。其中，科技部、财政部启动了我国第一个国家级的科技型中小企业创业投资引导基金，首期规模为1亿元。

表2 2007-2008年中国政府引导基金设立情况(部分)

但是，在引导基金设立后，有关引导基金的性质、宗旨、管理、运作模式、监管考核和风险控制等很多关键问题并没有得到解决，导致许多地方政府引导基金虽已设立很长时间，但一直没有实际的运作。

为了有效指导国务院有关部门及地方政府规范设立和运作创业投资引导基金，2008年10月18日，国家发改委联合财政部、商务部共同出台了《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》(以下简称《指导意见》)，该意见第一次对引导基金的概念进行了详细地定义，并对引导基金的性质与宗旨、设立与资金来源、运作原则与方式、管理、监管与指导及风险控制等进行了要求。

《指导意见》指出，“引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，主要通过扶持创业投资企业发展，引导社会资金进入创业投资领域。引导基金本身不直接从事创业投资业务。”

3、规范化设立与运作阶段

为了对引导基金股权投资收入的收缴工作进行规范，2010年，由国家财政部、科技部联合印发了《科技型中小企业创业投资引导基金股权投资收入收缴暂行办法》。根据《办法》，引导基金股权投资收入包括：引导基金股权退出应收回的原始投资及应取得的收益;引导基金通过跟进投资方式投资，在持有股权期间应取得的收益;被投资企业清算时，引导基金应取得的剩余财产清偿收入。

2011年8月，为了加快新兴产业创投计划的实施，加强资金管理，财政部、国家发展改革委制定了《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》，明确提出中央财政参股基金应集中投资于节能环保、信息、生物与新医药、新能源、新材料、航空航天、海洋、先进设备制造、新能源汽车、高技术服务业等战略新兴产业和高新技术改造提升传统产业领域。该办法的颁布对引导基金的投资范围进行了划定，有利于推动地方战略新兴产业的发展以及中小型创业企业的发展，发挥政府资金的杠杆放大作用。

《科技型中小企业创业投资引导基金管理暂行办法》、《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以及《新兴产业创投计划参股创业投资基金管理暂行办法》这三个文件的颁布，为引导基金的设立和运行提供了实质性的法律指导。全国各地政府迅速地作出了反应和对策，不但很快设立了一批地方引导基金，还相应地制定了一系列地方实施办法，引导基金进入一个繁荣时期: 江浙地区政府引导基金的设立继续保持快速发展势头，不仅数量上快速增长，而且新成立引导基金在规模上也迅速扩大。同时，上海、辽宁、内蒙古等地区也相继出现了规模在30亿元的大型引导基金。根据投中研究院统计，2009年到2013年12月期间，全国共设立政府引导基金150只，基金总规模超过700亿元。

表3 2009年至今中国政府引导基金设立情况(部分)

表4 政府引导基金管理相关政策法规一览

三、引导基金的运作模式分析

引导基金在中国的出现，借鉴了国外政府扶持股权投资的行业实践与成熟经验。作为政府参与创业风险投资的重要手段，引导基金以“母基金”(FOFs)的方式运作(所谓FOFs，即投资于基金的基金，其与一般的基金不同，是以股权投资基金作为投资对象的特殊基金)。引导基金通过与GP合作成立子基金来将资金投入到实体经济中去。我国引导基金的政策导向性决定了其具有中国特色的运作模式。为此，投中研究院总结了引导基金在设立、募资、管理、投资及退出等几个方面的的特性，以揭示其在中国的运作模式。

1、引导基金的设立模式 1.1 引导基金的资金来源

根据三部委联合发布的《指导意见》要求，引导基金的资金来源主要为：支持创业投资企业发展的财政性专项资金;引导基金的投资收益与担保收益;闲置资金存放银行或购买国债所得的利息收益;个人、企业和社会无偿捐赠的资金等。

目前，国内的政府引导基金资金来源主要有两种：一是地方政府通过财政出资独立完成，二是政府与政策性银行联合出资设立。绝大多数已设立的引导基金资金均来源于政府财政出资，只有少数的早期政府引导基金资金来源于政策性银行，比如，由地方政府联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金、天津滨海新区创业投资引导基金、吉林省创业投资引导基金以及山西省创业风险投资引导基金;由地方政府联合中国进出口银行共同出资设立的成都银科创投及重庆市科技创业投资引导基金等。1.2 引导基金的法律结构

在引导基金设立的法律结构上，《指导意见》指出：引导基金应以独立事业法人的形式设立，由有关部门任命或派出人员组成的理事会行使决策管理职责，并对外行使引导基金的权益和承担相应义务与责任。

目前，各地引导基金的运作主体除了独立事业法人之外，亦有部分引导基金以企业法人制(公司制)设立，在不同的法律结构下，引导基金的运作模式、监管模式以及考核激励体制均有所不同。

独立事业法人制引导基金，因其事业单位的性质，更为强调“社会服务”、“让利于民”的特点，其基金管理多委托第三方管理机构，少数成立事业编制基金管理团队，对于管理团队的考核与同级国有企业类似，相对缺乏有效的利益驱动。

企业法人制引导基金多采用公司制，由于对国有资产负有保值增值的义务，其一般会按照同股同权的原则获取基金收益，对于管理团队的激励机制相对市场化，某些地方已在实行参股激励方式，已经在向专业的市场化FOFs转型。

2、引导基金的管理模式

对于引导基金的管理运作，地方政府一般会成立引导基金管理委员会(或投资决策委员会)作为基金的最高投资决策机构，行使引导基金决策和管理职责，管理委员会一般不直接参与引导基金的日常运作。

管理委员会主要是由地方政府及相关职能部门的负责人组成，比如深圳市创业投资引导基金管理委员会主任由分管科技工作的副市长担任，市发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等作为成员单位。各地引导基金管理委员会的成员构成、职务分配等均有区别，因此其权利重心也不相同，发改委、经贸信息委、科技创新委、财政委、前海管理局等职能部门在不同的引导基金中会扮演不同角色，并对引导基金的投资决策及管理模式等产生影响。但总体来看，引导基金的管理主要归口发改委和科技部门两大系统，前者主要导向是推动本地创投业发展，后者则主要致力于推动中小科技企业融资。

对于日常管理及投资运作，各地引导基金的管理模式亦有很大差别：有的会新设引导基金管理机构，或以公司制设立并对其自行管理，有的则委托相关事业单位或外部机构管理。目前，引导基金的管理方式主要有以下几种：

一是成立独立的事业法人主体作为基金的管理机构。比如深圳市创业投资引导基金，专门成立了深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室(市创投办)，负责引导基金的日常管理工作;南京市创业投资引导基金的日常管理运作，也是由专门成立的南京市创业投资发展中心负责。

二是委托地方国有资产经营公司或政府投资平台公司负责引导基金的管理运作。比如石景山区创业投资引导基金是以石景山区国有资产经营公司作为受托管理机构，负责引导基金的运作;石家庄市创业投资引导基金委托石家庄发展投资有限公司负责具体投资运作。

三是委托地方国有创投企业负责引导基金管理运作。如苏州工业园区创业投资引导基金的管理机构为苏州元禾控股集团，上海市创业投资引导基金由上海创业投资有限公司作为管理机构，广州市创业投资引导基金则委托广州市科技风险投资公司管理。

四是成立引导基金管理公司或者由公司制引导基金自行管理。前者如北京股权投资发展基金管理有限公司、浙江省创业风险投资引导基金管理有限公司，此类公司并非引导基金的出资主体，而仅作为受托机构负责基金管理运作;后者如上海浦东科技投资有限公司、成都银科创业投资有限公司等，由公司内部团队负责基金管理运作，内部治理按照《公司法》执行。

五是委托外部专业管理机构负责引导基金管理。如上海杨浦区人民政府引导基金委托美国硅谷银行，金山区、闵行区创业投资引导基金委托盛世投资，绍兴市创业投资引导基金委托凯泰基金等。此外，2009年成立的安徽省创业(风险)投资引导基金、2012年成立的荆州市创业(产业)投资引导基金均曾委托浦东科投作为其管理机构，也可算作委托专业机构管理的典型代表。

在基金管理费方面，对于引导基金管理机构来说，一般会得到2%左右的固定管理费。由于多数引导基金出于政策导向，主要以带动社会资本参与创业投资为主要目的，并无营利要求，因此，管理机构获得业绩分成的情况并不常见。

少数引导基金为鼓励基金投向本地，会设置一些奖励机制，比如深圳市创业投资引导基金规定，按照市场通行规则，在各出资人收回对子基金实缴出资的前提下，将子基金投资净收益的20%奖励子基金管理机构，其余80%部分由各出资人按照出资比例进行分配。为鼓励子基金更多投资深圳本地项目，子基金到期清算时，对于来自深圳本地初创期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至50%;对于来自深圳本地早中期项目的子基金净收益，引导基金对子基金管理机构的奖励比例由20%提高至30%。

另外，部分引导基金决策机构通常会招标或指定一家境内商业银行，作为引导基金的资金托管银行，具体负责资金保管、拨付、结算等日常工作，并对基金运作负有一定的监管职责;大部分引导基金的资金的监管、拨付等工作划归当地财政局，引导基金管理机构的资金账户仅起到资金中转的作用，如深圳市创业投资引导基金。此外，有的引导基金理事会委托第三方机构对引导基金运作绩效进行评估，日常运作中会聘请中介机构对所参股创业投资机构进行尽职调查及各类审计工作。

3、引导基金的投资方式

根据《指导意见》要求，引导基金应按照“政府引导、市场运作，科学决策、防范风险”的原则进行投资运作，其扶持对象主要是按照《创业投资企业管理暂行办法》规定程序备案的在中国境内设立的各类创业投资企业。引导基金本身不直接从事创业投资业务。

目前来说，我国引导基金的主要运作模式有参股、跟进投资、风险补助、融资担保及投资保障等。

阶段参股：是引导基金目前的主要运作模式，是指引导基金向创业投资企业进行股权投资，并在约定的期限内退出，主要支持发起设立新的创业投资企业。在该模式下，引导基金按照创投母基金(FOFs)的方式运作，与创业投资机构合作成立子基金，然后子基金投向创业企业，在此过程中，引导基金不参与子基金的日常管理，仅仅充当出资占股角色。子基金中引导基金的认购比例一般不超过25%，且不能成为第一大股东。该运作方式能够通过发起设立创业投资基金引导民间资本投资初创期企业，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

跟进投资：是指对创业投资机构选定投资的初创期科技型中小企业，引导基金与创业投资机构共同投资。一般来说，创业投资机构在选定投资项目后或实际完成投资一年内，可以申请跟进投资。引导基金应按创业投资机构实际投资额50%以下的比例跟进投资，且每个项目投资额不超过300万元人民币。引导基金跟进投资形成的股权委托共同投资的创业投资机构管理。

风险补助：是指引导基金对已投资于初创期科技型中小企业的创业投资机构予以一定的补助。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金按照最高不超过创业投资机构实际投资额的5%给予风险补助，补助金额最高不超过500万人民币。风险补助资金主要用于弥补创业投资损失。

投资保障：是指创业投资机构将正在进行高新技术研发、有投资潜力的初创期科技型中小企业确定为“辅导企业”后，引导基金对“辅导企业”给予奖励。《引导基金管理暂行办法》规定，引导基金可以给予“辅导企业”投资前资助，资助金额最高不超过100万元人民币，资助资金主要用于补助“辅导企业”高新技术研发的费用支出。

4、引导基金的投资条件

对于参股基金，政府引导基金均要求尽量不参与子基金管理运作，尊重创投机构决策程序及市场化管理运作。但是，部分引导基金还是会在参股子基金中扮演一定决策角色，比如黑龙江省引导基金要求在所扶持创投机构的董事会或决策部门中至少须有1个席位，并行使相应的权利;河北省中小科技企业引导基金以及石家庄市引导基金，均要求投资对象为公司制基金，并按股东权利执行管理。(1)参股基金的注册地与投资策略限制

出于“政府引导”目的，引导基金对于参股基金的注册及投资策略有诸多规定。多数引导基金要求参股基金在本地注册，部分地市级引导基金仅要求基金注册于本省。基金注册资本要求在3000万至1亿元不等，上海市创投引导基金甚至要求新参股设立的创投基金规模不少于2亿元(种子期基金规模原则上不少于1亿元)。对于子基金的法律形式，多数引导基金可接受公司制和有限合伙制两种，少数引导基金仅限公司制基金，如河北省中小企业创投引导基金、青海省中小企业创投引导基金等。对于基金管理公司，部分引导基金要求在本地注册，如深圳市创业投资引导基金及安徽省创业(风险)投资引导基金，多数则未作要求。

(2)参股基金的投资范围限制

首先在投资区域上，多数基金要求参股基金主要投资于本地辖区，要求投资比例不尽相同：如北京市中小企业引导基金要求投资于北京区域内创业期中小企业的资金额度不低于引导基金出资额的2倍;安徽省引导基金要求参股基金投向安徽省早期创新型企业的投资比例不得少于年投资总额的50%;湖北省创业投资引导基金要求投资湖北省内企业的资金总规模不得少于注册资本的60%。不过，由于地域投资比例要求对投资机构项目源有较大限制，因此，在实际运作中，部分引导基金在参股之后逐步放宽了投资限制。比如苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中，要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍，在实际上该引导基金基本实现了市场化运作，参股基金并未受限于这一规定;2010年成立的青岛市创投引导基金，最初要求参股基金投资于青岛辖区企业不低于基金总额70%，而目前仅求其中引导基金出资部分投资于青岛。(3)参股基金的投资行业限制

行业方面，引导基金的限制并不严格，包括新兴产业、高科技产业、地方优势产业等都在鼓励范围内，如深圳市创业投资引导基金要求参股基金应重点投向深圳市政府确定的生物、互联网、新能源、新材料、文化创意、新一代信息技术等战略性新兴产业及其他重点鼓励发展的产业，且每支参股自基金投资与上述约定产业领域的资金比例不低于基金注册资本或承诺出资额的60%，投资于初创期项目和早中期项目的资金比例不低于基金注册由于这些行业与创投基金自身投资策略较为契合，因此，行业要求很少对创投基金构成障碍。

(4)参股基金的投资阶段限制

投资阶段方面，引导基金作为政府服务功能的一个载体，其服务中小企业发展的政策导向十分明显，因此，多数引导基金对于其参股基金投资中小企业的比例有明确要求，比如江苏省新兴产业创投引导基金、浙江省创投引导基金等要求投资初创期创业企业的投资额比例不得低于全部投资额的30%;湖北创投引导基金要求子基金投资于种子期、初创期、早中期投资对象的资金规模不得少于注册资本的60%;北京市文化创意产业引导基金要求投资于创业早期文化创意企业的金额不低于引导基金出资额的2倍;深圳市创业投资引导基金要求投资于初创期、早中期项目的投资比例不低于引导基金出资额的2倍。

5、引导基金的退出方式

由于引导基金是一种不以盈利为目的的政策性基金，引导基金退出及利益分配的过程中，通常遵循“保障政府资金”和“让利于民”的原则。根据《指导意见》的要求，引导基金可以通过上市减持、股权转让、企业回购等多种途径实现退出。目前来说，引导基金的退出方式主要有两种：

一是引导基金在所投资的创业投资企业存续期内将其所持股份有限转让给其他社会投资人或公开转让，但原始投资者同等条件下具有优先购买权;

二是引导基金投资的创业投资企业到期后清算退出。

引导基金投资形成股权的退出，应按照公共财政的原则和引导基金的运作要求，确定退出方式和退出价格。一般来说，引导基金的参股期限为5-10年，在被调研的50家引导基金中，尚无退出案例。

四、引导基金的设立情况

自从2005年十部委《创业投资企业管理暂行办法》发布，尤其是2008年国务院办公厅转发《关于促进创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》以来，地方政府设立引导基金的积极性显著提高。根据投中研究院统计，截至2013年12月份，目前中国政府共成立189家引导基金，累计可投资规模接近1000亿元(以基金首期出资规模为准)，参股子基金数量超过270支。其中，2010年成立的苏州创业投资引导基金二期预期规模为150亿元，若其募资完成，将成为国内规模最大的政府引导基金，另外，2009年成立的北京股权投资发展基金规模达50亿元，2011年成立的杭州市产业发展投资基金规模达40亿元，2010年成立的大连市股权投资引导基金规模为30亿元。根据投中研究院统计，目前成立的多数引导基金规模均在10亿元以下，其中首期出资额在2亿元以下的引导基金超过50支。

从地区分布来看，浙江省设立引导基金数量最多，包括县区级引导基金在内共有35支，其次是江苏省，共设立引导基金22支，上述两省均是民间资本比较活跃的区域，由此可以看出，当地资本活跃度也是设立引导基金的重要基础。北京、上海、广东作为中国VC/PE投资最为活跃的三个区域，政府部门也积极担当引导角色，三地已披露设立引导基金数量分别为10支、11支和12支。目前，除港澳台之外的32个行政区中，有29个省(市、自治区)已设立引导基金，既有省级引导基金，也有由地市或县区级政府主导的引导基金。除此之外，江西、海南、甘肃3个省份尚未有政府引导基金披露。

表5全国政府引导基金区域分布情况

图2 2006年至今全国政府引导基金分布情况

引导基金资金来源的不同，在一定程度上决定了引导基金的运作模式。资金全部来源于政府财政出资的引导基金，其运作过程中一般会以发挥政府引导职责为主，对于子基金的投资区域、投资行业、投资阶段以及投资策略、注册地等各个方面都会有一定的限制;而资金来源多样化的引导基金，如由中新创投联合国家开发银行共同出资设立的苏州工业园区创业投资引导基金，以及由成都高新投与中国进出口银行联合出资设立的成都银科创投，它们的运作相对市场化，不会对子基金的投资区域、投资行业、投资阶段等各方面进行限制，完全按照市场化的方式运作，多年以来积累了一定的投资经验，与一般的政府化引导基金相比，具有较高的基金管理能力及市场化水平。

五、案例分析

1、国内案例——深圳引导基金与同创伟业

深圳市创业投资引导基金

深圳市创业投资引导基金成立于2009年，总规模为30亿元，是由深圳市人民政府出资设立的按市场化方式运作的政策性基金。其定位是发挥财政资金的杠杆放大效应，通过参股创业投资基金，引导社会资金加大对深圳市战略性新兴产业的投资，并重点投资处于初创期、早中期的创新型企业，促进相关产业和科技的发展，形成新的经济增长点。截至2012年9月，深圳市引导基金已完成参股子基金8只，与众多知名创投机构，如深创投、同创伟业、松禾资本、力合创投、达晨创投等均保持了良好的合作关系。

深圳市创业投资引导基金管理委员会办公室作为深圳市创业投资引导基金管理委员会下设机构，为深圳市政府直属事业法人单位，是引导基金的日常管理部门，对外行使引导基金的权利并承担相应义务。

深圳市同创伟业创业投资有限公司

深圳市同创伟业创业投资有限公司成立于2000年6月26日，注册资本1亿元人民币，管理资产规模约80亿元，是中国第一批专业创业投资公司，到目前为止，同创伟业已完成对国内超过150家企业的投资，其中，上市企业有24家，并购转让回购20家，项目成功退出率超过50%。该公司为深圳和全国多家中小型企业提供创业资金，协助企业规范运作、改善治理结构、参与企业战略决策、提高企业的盈利水平，并策划企业上市，从而与企业实现共同成长。同创伟业成立14年以来，旗下共设立了5支南海成长系列基金，如下表所示：

表6 同创伟业旗下主基金基本情况

今年7月份，同创伟业与深圳引导基金共同出资合作设立了一支创投子基金(深圳市同创伟业创新节能环保创业投资企业)，该子基金为有限合伙制，基金规模为2.5亿元，主要投向节能环保行业。

2、国外案例——以色列引导基金与Infinity

以色列政府引导基金

为了推进本国高科技产业的发展，帮助国内初创期企业实现融资，促进本国创业投资的发展，以色列政府于1993年1月拨款1亿美元设立了Yozma政府引导基金，主要宗旨在于建立以色列本土风险投资市场，募集国内私人资本，同时吸引国际投资者共同参与风险投资，从而扶持以出口为主的以色列高科技企业的成长。Yozma政府引导基金由政府独资设立的Yozma公司负责运营管理，主要通过与国际知名的创业投资机构合资在以色列发起创业投资基金。在合资成立的子基金中，以色列政府出资额最高占比40%，私人资本则占到60%以上，因此政府的1亿美元基金能够带动1.5亿美元以上的私人资本，从而起到政府资金的杠杆放大作用。

在投资范围上，Yozma计划要求子基金必须投资于早期阶段的技术创新型企业，作为补偿，政府给予私人投资者一项期权，私人投资者可以在子基金成立5年内以事先确定好的较低价格购买政府在子基金中的份额。Yozma计划要求其参股的创投子基金投资于通信、IT、生命生物科学、医药技术等领域的企业，重点是基础设施和专利技术的企业。

以色列政府创业投资基金的模式是“政府+民间资本+海外资本”三者相融合的模式。这种多种资本相互融合的模式不仅增强了资本实力，而且有利于资源的优势互补。以色列政府创业投资基金的引导模式对于推动以色列本土创业投资业的发展起到了很大的作用，如通过政府信用为有竞争力的创业投资机构输送了资本;学习国外经验，培养国内创业投资人才;吸引了一些非常著名的机构投资者进入以色列;充分利用国际资本市场，推动了国内科技产业的快速发展。

英菲尼迪股权基金管理集团

英飞尼迪股权基金管理集团(Infinity Group)是一家以色列私募股权投资基金，是世界领先的专注于中国市场的跨境基金管理集团，透过旗下18支基金(其中16支基金位于中国)管理着100亿人民币和7亿美金的资金。英飞尼迪得到国际投资者如以色列最大的多元化产业集团IDB集团和中国国家开发银行等的鼎力支持。另外，基金还获得中以两国政府的有力支持。英飞尼迪集团的目标是充分利用其在以色列、中国和北美所拥有的商业网络、知识产权、技术专利以及创业和经营管理经验，与中国市场上的领先企业建立牢固的合作关系、对其进行可靠有效的投资。

英飞尼迪集团的第一支中国概念基金Infinity-CSVC成立于2004年，是中国最早的中外合作人民币创业投资基金，获得中国政府颁发的第一张非法人制中外合作创业投资基金的营业执照。设立于2007年的Infinity I-China基金是英飞尼迪的第二支中以基金，管理着等值于3亿美金的资金(包括人民币和美元)。

自2010年开始，英飞尼迪在中国主要城市和高新技术开发区设立了16支合作PE基金并通过引入成熟的技术和专利以支持中国地方经济的发展。新基金的设立标志着继2004年设立第一支人民币基金和2009年设立第一支跨境基金之后，英飞尼迪进入了其“中国十年计划”的第三阶段。

英菲尼迪与政府引导基金合作成立的子基金情况如下：

表7 英菲尼迪与政府引导基金合作设立子基金情况

六、引导基金发展过程中存在的现象与问题

1、引导基金规模普遍偏小募资渠道亟需扩充

目前，我国政府设立的引导基金规模普遍偏小，据我们统计，全国29家省级引导基金中规模超过10亿元的仅占到15%左右，特别是在一些经济欠发达地区，引导基金的规模相对偏小，无法起到其应有的引导作用。除此之外，目前国内的引导基金的主要资金来源为政府财政出资，仅有一小部分有国开行等政策性银行参与，募资渠道狭窄，未来亟需扩充。

基于以上现象，投中研究院认为，在引导基金的募资运作过程中，仍然存在很多问题：

首先，我国LP市场发展尚不成熟，国开行、社保基金、保险等大型机构LP偏少，民营企业和个人LP偏多，而且多数LP追求短期收益，长期投资意愿不高，这在一定程度上决定了引导基金的资金来源狭窄，专业水平偏低;其次，政府出资存在不确定性。政府人员换届往往导致政策的连续性差，影响引导基金后续出资;第三，引导基金的投资人地域性强，全国性、产业性投资人少。引导基金投资人主要为当地政府和企业，利益诉求复杂且限制条目繁多，协调困难，较难推动全国性的行业并购整合。

2、引导基金投资限制条件偏多“择地不择优”

通过对各地区引导基金已出台管理办法的研究，我们发现目前多数引导基金都对其合作对象有一定的要求与限制，如地方政府要求与其合作投资的创业投资企业的管理团队在不同的地区均设立管理公司，有些要求合作基金必须注册在本地。而且，很多引导基金基于政府扶持当地的创业投资以及战略新兴产业发展的考虑，对于子基金投资项目的地域分布也限制在本地，从而产生了“择地不择优”的现象。

投中研究院调研发现，一般运作时间不长、相对不成熟的引导基金对于投资阶段及领域的限制更为严格，而且要求基金投向本地的比例更高。

一方面，这使得引导基金寻找合适的投资对象变得更加困难，引导基金资金出现沉淀、闲置现象，资金利用效率低下;

另一方面，由于在当地找不到好的投资项目，导致一些优秀的创业投资企业不敢与引导基金合作，长此以往，引导基金的引导作用受到严重制约，无法达到其引导创业投资的目的。

另外，由于多数引导基金都是由地方财政出资，挂靠于地方财政厅或者财政投资公司的名下，可能会出现资金“左手倒右手”现象，从而使引导基金成为寻租腐败等弊病的“温床”。

3、引导基金政策导向与GP利益不一致两者诉求存在分歧

由于引导基金“社会服务”及“让利于民”的特点，其政策导向与参股基金的收益导向存在天然的矛盾抵触——前者更为注重资金的安全，不以盈利为目标，后者则追求利益的最大化。因此，LP与GP的利益无法做到一致，一方面这将会严重影响基金的运作效率、另一方面，双方诉求存在分歧，容易导致“利益共享，而风险不共担”的局面，对于参股基金的收益及风险控制等各个方面均会造成不利影响。

4、引导基金专业能力偏弱且缺乏有效的激励机制

由于引导基金是政府主导而非市场环境下自发成立，引导基金的管理团队在市场认知及专业能力等许多方面普遍较弱，对于合作基金的尽职调查等许多工作均需要借助第三方的其他机构来完成，因此引导基金的整理运作效果必然大打折扣。

另外，引导基金多以事业法人制成立，引导基金管理团队内部激励机制基本无实现的可能性。作为政府全额拨款事业单位，引导基金的的经费、部门预算和引导基金是完全分开的。因此，团队的激励只能体现在两个方面：一是给予引导基金负责人提升行政级别的预期，享受政府待遇;二是对普通员工的待遇适当提高，给予铁饭碗承诺。这也许是目前事业型引导基金最可行有效的激励机制。

对于少部分以公司制成立的引导基金来说，对于公司管理团队的激励机制相对市场化，但此类做法与一些国有企业现行的管理制度和规范性文件并不相符，所以仍然处于地方性的尝试中，要推广到全国范围仍有一定的难度。

七、引导基金与市场化FOFs的区别

1、引导基金与市场化FOFs的异同

目前来说，国内的引导基金虽然是以FOFs的方式进行操作，但是与市场化的FOFs在各方面依然存在着较大的差异，引导基金仅具备了FOFs的“形”，但尚不具备FOFs的“神”，其本质原因在于，引导基金其本质源于政府职能的延伸，而市场化FOFs则是私募股权投资市场在进化过程中的产物。

首先，就其相同点而言，引导基金和FOFs都是不以直接投资于项目而以投资基金作为基本策略，并通过对基金投资组合的管理实现投资收益和风险的投资组合匹配。在投资流程、操作方式上引导基金可大量借鉴市场化FOFs的行业实践。

第二，在不同点上，首先在基金的理念和价值观基础上，引导基金是以实现各种既定的政策目标如创业扶持、经济振兴或产业战略转型为目的，而市场化的FOFs始终是以实现利益最大化为目标，这一点就决定了引导基金不会站在市场化的角度来思考问题，而且，在基金的募集、投资、投后管理、退出等各个环节上，引导基金和市场化FOFs都存在着较大的区别。

表8 引导基金与市场化FOFs的区别

2、引导基金与市场化FOFs之间的能力差距

市场化的FOFs是私募股权投资行业向专业化细分的产物，是具有丰富经验的行业精英站在行业资源整合的最高端对行业资源进行资源优化配置的过程，其在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面具有较高的专业化水平。相对而言，引导基金与市场化的FOFs在各种机会、能力和限制方面都有着这样那样的差异与差距，主要体现在以下几个方面：

第一，市场观测及基金筛选能力相对欠缺。

虽然引导基金在成立之初可以进行大量的制度建立和知识学习过程，并且可以得到各种服务机构的支持，但是对于整个市场的洞见和基金筛选能力并不是一时就能建立起来的。市场化FOFs的市场观测和基金筛选能力往往是其确立竞争地位的核心能力，依靠着长年的积累及系统化的工作积淀而成，其行业信息知识库和行业标杆数据库资源极少向外界透露。对行业一流基金的筛选能力是FOFs分界的基础，而在这方面能力的竞争上，引导基金几乎不占有任何优势。

第二，政策导向导致的限制过多，无法在市场中占据主动地位。

由于引导基金的政策性导向，与市场化FOFs相对比，其投资策略受到各种限制：引导基金不能完全地进入全部行业、全部区域和全部阶段的投资标的，而是只能集中于特定扶持性早期行业，而且往往还在地域上受到行政要求的限制，由此大大限制了引导基金的市场机会。不仅如此，由于大多数引导基金具有地方封闭性色彩，使得引导基金的合作机构选择范围也极度缩小，引导基金不能在市场范围内筛选合作机构，而只能对有兴趣与其合作的机构进行谈判，在市场化谈判中的地位属于被动一方。因此，在投资机会获取上，引导基金很难与以主动筛选和主动匹配为原则的市场化FOFs相提并论。

第三，投资多借助外力，自身团队建设需加强。

与完全市场化运作的FOFs相比，引导基金是以政府财务投资的名义，进行政策性扶持的工具。其投资方式除了直接的股权投资之外，还包括担保、保障和补助等政策性手段。虽然看似扩展了引导基金的投资手段，但实际上限制了引导基金在股权投资方面的深入和专业化，在进行投资时带有更多政策性因素的顾虑。而且，很多引导基金的投资能力均借助于参股基金的外部管理机构，引导基金自身的管理团队能力及经验等都相对欠缺。

第四，缺乏专业的基金监控流程，基金监控失灵。

引导基金在进行基金谈判时，由于不具优势地位，更多是以“合作”而不是投资者的身份与投资机构建立关系，因此在基金监控过程中与投资机构的监控边界较为模糊。而FOFs作为专业化的LP，能够更为熟练且专业地运用各种谈判手段和监控工具向GP施加压力。而且，FOFs还具有长期监控的流程和能力。除此之外，引导基金还存在着由于受更多行政管理因素的影响而导致监控手段失灵。

第五，引导基金收益目标及激励机制不明确。

千亿政府引导基金受热捧 篇3

政府引导基金受LP热捧

“2015年开始，政府引导基金数量急剧增长。全国各地大量政府引导基金如雨后春笋般建立起来。”投中集团分析师梁立明说，“截至2015年12月底，我国共设立780只政府引导基金，规模达2.1万亿元。”

《经济》记者也从国务院发展研究中心获悉，2015年我国新设立了两大基金。其一是总规模为400亿元的国家新兴产业创业投资引导基金，引导社会各方面资金参与超过1800亿元；其二是总规模600亿元的国家中小企业发展基金，撬动社会资金千亿元以上。从地方层面看，随着中央鼓励政府引导基金的发展态势明确，各地方政府设立的各类政府引导基金投资方向遍及科教文化、产业投资等各个领域。

清科研究中心分析师桂洁英向《经济》记者表示，“大力发展政府引导基金不仅能引导社会资金集聚，形成投资市场的资本供给效应，还有利于资金配置，落实国家产业政策，扶持创新中小企业，也可以引导资金区域流向，协调区域经济发展，使得资金能持续循环利用，实现财政资金杠杆放大效应。”

梁立明分析称，政府引导基金受到机构LP的认可和热捧，究其原因在于其不仅投资风格稳健，还具备长期、持续稳定的资金优势。此外，政府引导基金依靠常年积累以及系统化的积淀，在基金的筛选、投资组合的分配与风险管理以及基金的监控等方面水平很高。高回报率、高度专业化、市场化的特征也为被投基金做出了很好的“背书”。“与政府基金合作可以借助政府获得更多的资源。因为政府引导基金在做投资考量时并不以短期盈利为首要目的，反而使其运营成本及风险都大幅降低，因而能获得LP的欢迎也是必然。”

贝塔斯曼亚洲投资基金投资副总裁汪天凡也向《经济》记者称，政府引导基金与普通创投基金等商业化基金有着本质不同。“政府引导基金是由政府出资，并吸引有关地方政府、金融、投资机构和社会资本，且不以短期营利为首要目的。其以股权或债权等方式投资于创业风险投资机构或新设创业风险投资基金，以引领支持创业企业发展。其设立目的在于通过政府引导基金引导市场成立创业投资基金或私募股权基金等其他投资基金，在投资市场向来都起着政策风向标的作用。”

“自1999年国内政府引导基金起步至今，政府在引导基金中扮演的角色也逐渐地从直接投资者转变为间接投资者，从政府管理方自己判断项目的好坏到交由市场化的投资机构去甄选有潜力的企业，此次的国家设立的新兴产业创投基金正是这样的转变之路上的里程碑。”桂洁英表示。

汪天凡补充道，“基金管理人不专业的话，LP会遭受很大风险，这也是为什么众多LP都愿意投资政府引导基金的原因，就是因为更放心。”

反观商业化创投基金，则有本质不同。桂洁英表示，政府引导基金作为一种公共资源，是以实现一定的政府行为目标，主要包括扶持中小创新型企业、发展战略新兴产业、推动地区经济发展、增加就业等，它的目的具有多元性和政策性。纯商业化创投基金的目的则比较单一，即最大化财务收益。

LP看好政府引导基金，也在于后者有能力缓解基金市场的众多问题。汪天凡表示，政府基金能够给社会资本指明投资方向，还能够实现财政资金保值微利和杠杆放大的双重效应，这反过来也能保证政府引导基金资金源的稳定性。“今后政府应充分利用自身信用与资源优势，吸引更多央企、大型国企以及保险资金、社保资金等机构投资者与引导基金合作投入到创业投资领域，充分放大引导基金的杠杆效应。”

机构纷纷招兵买马

在政府引导基金的带领下，我国投资市场越来越活跃。同时，全球各大央行的低利率政策也诱发了巨大的信贷需求和资金需求，世界主要资本市场的货币政策也释放出了较大的流动性，我国LP们更坐不住了，生怕自己的资产缩水，而这又连锁性地引发了各大投资机构的不断扩张。

海通证券首席经济学家李迅雷认为，目前我国处于较宽松的经济政策环境下，出现投资热潮不足为奇。他向《经济》记者表示，在经历过2016年3月的迅速回暖后，PE/VC市场2016年4月再创新高，总规模已经突破百亿美元，这印证了中国投资市场愈渐活跃的现状，也预示着投资市场未来或将受到更热情的追捧，并吸引更多资金流入。

“2016年，随着投资基金募集金额仍在增加，优秀的企业更难以寻找，投资市场竞争或将加剧。机构纷纷自建财富管理中心，为LP提供多样化服务。”梁立明表示。

同时，有业内人士向《经济》记者评论称，当下投资市场很热，可以说在投资领域我国并不缺钱。“目前市场一方面在投资钢铁、煤炭等传统行业时面临产能过剩问题，另一方面却面临服务业投资门槛过高的窘境。相信随着‘玻璃门’和‘弹簧门’的逐渐减少，未来投资行业将迎来更大发展。”

虽然投资市场发展很快，但李迅雷也不断在强调要进行风险控制，“现在投资的关键是要在重点领域布局，更关键的是投资者也要想清楚，当经济走势不如市场预期时，该如何完成资产退出和套现。”

此外，随着PE/VC市场的发展，投资结构不断优化，如何保证LP的利益成为基金经理最关注的问题之一。投资机构不断寻找更多的投资者，募集更多新的基金，众多的LP关系维护和管理需要基金经理付出更多精力。这一方面需要投入更多人力，另一方面要积极寻找更有效的投资者关系管理方式，从根本上提高管理效果。

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“由于投资市场不断扩张，2016年上半年以来大批机构都在积极扩充现有投后管理团队，管理规模相比于2015年同期增长了一倍多。”梁立明称，无论是为被投资企业提供经验、对接资本，还是提供其他业务服务，都需要更多人力来完成，因为投资机构的投后管理措施直接反映出投资管理团队的运营能力和帮助被投企业提升价值的能力，LP对于基金的投后管理方式也表现出了更多的关注。

随着基金募集资金规模的扩大和投资数量的大幅度增加，团队规模的扩张已成必然趋势。梁立明称，由于投资市场火爆，投资者们的投资行为正向快速、高效的方式转变，为保证投资的收益稳定，各大投资机构需要更多的基金管理人员以应付更多的业务目标。

“目前很多机构都在招聘高级投资经理或投资经理，其次需求较多的职位是投后管理人员和投资总监，整个市场40%左右的投资机构都在进行大规模招聘。”梁立明表示，优秀的投资经理成为众多投资机构的重点关注目标不足为奇。“首先在‘大众创业、万众创新’的口号下，国内涌现出一批又一批的创业者和创业公司，投资者需要投资经理帮助在众多创业公司中选出有发展潜力的目标。同时，高级投资经理对整个基金运作的把控以及项目的投后管理对基金的投资风险降低有着至关重要的作用。”

投资市场多点开花

投资市场仅PE/VC单月投资额便超过百亿美元，这些钱都投到了哪些地方？未来哪些市场又将受到热捧？

在李迅雷看来，纵观中国过去数十年发展历程，中国居民财富经历过3次分流，首先是存款储蓄时代，其次是地产投资时代，现在是金融时代。“在当前环境下，高净值投资者不妨适度减持房地产配置比例，转而投向金融产品。”

李迅雷表示，目前比较看好股权投资领域，尤其是并购基金。“因为在经济转型发展期间，很多细分行业会出现整合并购浪潮，涌现一批行业龙头企业，参与行业整合并购投资的基金往往会从中受益。”

据投中数据统计，2016年4月突破百亿美元的PE/VC市场共涉及了23个一级行业，互联网、IT、娱乐传媒分列前三位，分别完成81、42和30个案例。投资金额方面，则是能源及矿产和房地产领先，投资金额分别为33.88亿和14.21亿美元。

清科研究中心分析师桂洁英继续看好能源及房地产中介行业，其向《经济》记者列举了刚披露的投资市场前三甲。“在2016年4月份排名前十的受资方位列第一的是长江电力。2016年4月13日，平安资产管理有限责任公司、太平洋资产管理有限责任公司、上海重阳战略投资有限公司和四川省能源投资集团有限责任公司等联合向中国长江电力股份有限公司投资了215.02亿元。该交易从侧面印证了能源行业正在持续受到热捧。”

排名前三甲中的后两位则都被房地产中介所占据。“接收投资排名第二的是链家地产，其于2016年4月完成总额64亿元的新一轮巨额融资，分别为B轮融资43.50亿元，以及B+轮融资20.50亿元。”桂洁英说，此次融资主要优势在于行业形势方面，住宅供给将从增量时代进入存量时代，房产中介都在向大数据方面进行拓展。

除此之外，位列第三位的魔方公寓，也于今年4月7日获得了美国华平投资集团和中航信托的3亿美元融资，现阶段估值超10亿美元。桂洁英介绍称，魔方公寓成立于2010年8月，开创了连锁集中式公寓租赁模式，是中国较早的连锁集中式运营商，在此之前的累计融资额也已经达到2亿美元。

但由于之前包含链家、我爱我家、太平洋等地产服务公司因涉虚假宣传被处罚，链家的估值也由400亿元骤降到了330亿元，或意味着该行业日益受到政府部门的严加管理，未来面临转型压力较大。”

梁立明则认为，在我国经济结构转型升级的大背景下，TMT行业作为战略新兴产业的重要组成部分受到国家的大力支持，成为政府引导基金的投资重点，未来将有更大发展。与此同时，由于健康越来越受到国人的关注和重视，健康产业极具有投资潜力，也已成为我国经济产业中一大新兴产业。除此之外，随着我国经济下行压力的不断加大，稳增长成为我国政府的首要任务，消费品及服务作为稳定经济增长速度、拉动内需的新引擎。“可以说这些行业都是较为值得关注的领域，随着社会资本的不断跟投，未来前景十分都是光明的。”

桂洁英表示，目前，国务院发文加快构建双创平台，鼓励支持众创、众包、众扶、众筹等“四众”发展。“股权众筹政策日益完善，天使投资市场火热，国企改革引发了并购热潮，各省区市政府争相设立政府引导基金和互联网领域大热都增强了投资者的信心。因此，2016年我国投资市场在以上这些行业必将有更大的发展。”

政府引导基金 篇4

一、政府在创业投资引导基金中扮演什么角色

目前, 创业投资引导基金大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位负责日常管理, 这使得其往往带有政府部门的行政管理色彩。在很多地方, 引导基金虽然表面上由政府所委托的机构管理, 但实质上仍然由政府控制, 其最终主管部门往往都是政府机构, 而且政府与委托机构之间没有形成真正的契约关系。于是, 政府便从引导基金中的战略引导角色转换成了具体管理角色, 控制着引导基金的市场运行, 成为一个与私人投资部门相竞争的市场主体。

笔者认为, 政府在设立引导基金后, 应该从战略上把握基金的运行方向, 但在具体市场运作方面要彻底退出。原因有三点:

(一) 创业投资是一种专业性、实践性很强的投资活动, 需要投资者综合考虑经济环境和市场环境等各种因素, 面临着很大的市场风险。政府作为市场经济的“守夜人”, 其主要职能是为公众提供公共管理服务, 其专业特长在于公共管理。如果让政府成为投资主体, 那么必然要求政府的相关人员具备专业的投资知识, 这明显是市场经济下的分工错位。

(二) 政府作为法律制度的制定者, 旨在保证公平合理的市场秩序。如果让政府充当创业投资主体, 那么政府就充当了双重角色———“运动员”和“裁判员”, 必然导致市场的不公平竞争。

(三) 政府官员作为投资主体, 是“用他人的钱, 为别人办事”。由于没有产权约束, 政府官员在投资活动中总是最大限度增进自身的利益而损害真正投资者的利益, 从而出现道德风险问题。

二、如何保证社会资本按照引导基金的政策导向进行投资

引导基金作为一种政府出资设立的政策性基金, 不完全以盈利为目的, 有它自己的政策导向和扶持目标, 但社会资本作为一种纯粹的市场资本, 其终极目标则为追求最大化利润。于是, 引导基金与社会资本之间存在着目标不一致性。

(一) 出于当地经济发展的角度考虑, 政府往往要求创业投资机构在当地注册, 在政府引导基金投资子基金以后, 又要求子基金对当地创业企业的投资不得低于事先规定的比例。但社会资本从自身利润最大化角度考虑, 往往不愿把投资区域局限于某一小块范围内, 而是在更大的范围甚至全国范围内寻找最佳的投资点。于是, 社会资本与政府引导基金就会出现不同的投资区域愿望。

(二) 在创业企业的不同生命周期阶段, 种子期通常是最需要资金的。据统计, 创业企业有70%的概率死在种子期阶段, 究其原因, 很少是技术或产品问题, 而主要是资金短缺。因此, 为了产业扶持的需要, 政府有责任为创业企业提供部分启动资金。但对于社会资本而言, 由于种子期企业面临着更大的风险, 它们往往不愿投入更多的资金。一般情况下, 社会资本只会用15%-20%左右的资金投资于种子期项目。于是, 社会资本偏离了政府引导基金的既定投资方向。

社会资本偏离引导基金的导向目标, 将使引导基金的政策导向功能大打折扣。为此, 要制定引导基金管理办法和章程, 对所吸引的社会资本事先约定好既定的投资方向, 对违反事先约定的投资行为要采用“一票否决制”, 坚决保证引导基金的财政导向功能。财政部门要对引导基金预算进行审查和监督, 检查引导基金资金的使用情况。创业投资企业备案管理部门要督促引导基金加强制度建设, 引导其所参股的创业投资企业把初创期的创业企业作为主要投资对象。

三、如何解决双重委托-代理关系所导致的相关问题

政府设立的创业投资引导基金一般是由政府作为出资人, 通过政府资金吸引社会资本进入, 组合成立创业投资基金, 再委托给具有专业管理水平的创业投资家进行项目的考察和筛选, 最终将资金交给创业企业家创造价值。这样, 在资金筹集、筛选和使用的过程中, 便出现了“出资人 (政府出资+其他社会出资) ———创业投资家———创业企业家”的双重委托-代理关系。其中, 出资人将资金委托给创业投资家运营和管理, 为第一层委托-代理关系, 创业投资家再将资金委托给创业企业家以获取高额利润, 为第二层委托-代理关系。

引导基金中的双重委托-代理关系致使出资人、创业投资家和创业企业家之间出现严重的信息不对称, 产生了一系列的问题。

(一) 逆向选择问题

创业投资家总是想把资本委托给“德才兼备”的创业企业家进行运行管理, 但由于两者间的信息不对称, 创业投资家不可能对创业企业家的管理才能和道德水平做出直接了解和完全把握。于是, 部分创业企业家总是偏好于夸大自己的专业管理水平和道德水平, 而隐瞒自己的专业不足和道德缺陷。如果创业投资家仅仅根据创业企业家的自我推介作出决定, 就很可能选择一些只会夸夸其谈但其管理才能和道德水平均一般的创业企业家, 而舍弃管理才能优秀、道德水平高尚却不会毛遂自荐的创业企业家, 产生逆向选择问题。

(二) 道德风险问题

在出资人、创业投资家和创业企业家的三方动态博弈中, 出资人往往最不容易得到相关的投资信息, 而创业企业家则能便捷地获得与创业投资相关的行业、技术和宏观经济信息, 具有创投项目未来价值的信息优势。这样, 他们就有可能利用自身的信息优势谋取最大利益而损害出资人的利益, 产生道德风险问题。

(三) 代理成本问题

引导基金由于委托-代理链条太长, 需要交付双重委托费用, 致使代理成本过大, 降低引导基金的运行效益。

提高信息透明度是解决委托-代理问题的一个重要手段。政府要建立健全信息披露制度。对创业投资引导基金的相关信息, 如政府的出资额、投资方向、投资步骤、创投公司的出资额、经营报表和财务报告等信息, 在不泄露商业秘密的条件下, 应通过报刊、媒体和网络等渠道予以公示, 做到公开透明, 接受社会的监督。

四、如何培养创业投资人才及培育社会文化环境

要想更好地发挥创业投资引导基金的引导功能, 还需要大力建设相关的配套设施, 培养复合型的创业投资人才、培育有利于创业投资业发展的社会文化环境。

创业投资行业属于知识密集型行业, 一个优秀的创业投资企业一般是由技术创新者、创业者和管理者三种人才共同管理。由于我国创业投资起步较晚, 目前, 高素质的复合型创业投资人才奇缺, 远远没有形成一群成熟的创业投资家和创业企业家, 人才的缺乏已成为制约我国创业投资健康发展的瓶颈。人才的培养需要以一定的社会文化环境作为外部条件。从某种意义上说, 培养高素质的创业投资人才要以培育有利于创业投资业发展的社会文化环境为前提。没有良好的社会文化环境, 高素质的人才很难培养起来, 也很难发挥作用。在目前我国以应试教育为主的大背景下, 人的个性发展受到了很大的限制, 人们变得更加谨慎, 不能充分发挥想象力, 不敢有所创新, 即使有一些小的创新, 也总是害怕失败, 因为失败后总是被社会所排斥。这种文化氛围与促进创业投资健康发展所需要的提倡个性、鼓励想象、敢于创新、不怕失败的社会文化是格格不入的。如果任由这种社会文化蔓延下去, 将既不利于整个社会的创新, 也不利于创业投资行业的发展。

因此, 我们必须在全社会范围内营造尊重知识、尊重创造、尊重个性、不畏失败、以人为本的创业文化和包容文化, 大力培养复合型创新人才, 在保证专业知识过硬的基础上, 更加注重对进取精神、敢于冒险素质的培养, 提升整个行业的投资水平和从业人员素质。

五、结语

政府引导基金 篇5

鲁政发„2014‟17号

各市人民政府，各县(市、区)人民政府，省政府各部门、各直属机构，各大企业，各高等院校：

近年来，我省各级积极探索以政府引导基金方式支持产业发展，有力地推动了金融创新发展和产业转型升级，取得了显著成效。但总体来看，目前我省股权投资基金等私募基金发展相对滞后，资本市场发育还不够充分，企业融资渠道和手段较为单一，直接融资比重较低，重大项目建设资金来源不足，中小企业融资难、融资贵问题依然突出。为深入贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，创新财政资金分配方式，积极探索运用政府引导基金促进股权投资加快发展，进一步拓宽实体经济融资渠道，推动转方式、调结构，现提出以下意见：

一、指导思想、基本原则和目标任务

(一)指导思想。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，大力深化财政支出领域改革，以积极推进政府引导基金规范运作为突破口，培育和壮大私募基金市场主体，增加股权投资供给，促进以私募市场为重点的区域资本市场加快发展，更好发挥资本市场优化资源配臵的功能，吸引社会资本进入中小微企业、农村产业、新兴制造业以及政府鼓励发展的旅游、文化、健康、教育等服务业领域，为全省经济持续健康发展注入新的活力和动力。

(二)基本原则。引导基金是政府出资设立并按市场化方式运作的政策性基金，按照“政府引导、市场运作、防范风险、滚动发展”的原则运作。

———政府引导。通过政策激励吸引社会资本进入初创期中小微企业、战略性新兴产业以及政府鼓励发展的领域，使政府的政策目标和社会资本的盈利目标趋向统一，实现多方共赢。

———市场运作。充分发挥私募基金专业化管理团队的独立决策和法人治理结构制衡作用，依照公司章程或合伙协议约定进行投资、管理和退出，实行市场化运作，避免行政干预。

———防范风险。在引导基金出资子基金选择、子基金管理机构治理、子基金监管、资金托管等方面进行严格的制度设计和全过程公开操作，有效规避资金运作风险和道德风险。

———滚动发展。引导基金通过企业上市、并购重组、股权转让等方式退出并获得合理回报后，原则上继续用于支持私募股权投资基金发展，实现引导基金的循环使用、滚动发展。

(三)目标任务。到2017年，省级政府引导基金规模达到100亿元，市县级政府也要积极支持设立基金、扩大规模，力争全省吸引社会资本3000亿元以上，使在我省注册的私募股权投资基金数量、募集资金规模实现较大幅度增长，形成较为完善的私募市场体系，努力把山东打造成为全国具有较强竞争力和影响力的区域性股权投资中心，建成享誉国内外的私募投资集聚高地。

二、多渠道加大政府引导基金投入，完善管理运行机制

(一)创新公共财政对产业发展的扶持方式。大力清理、整合、规范财政专项资金，对竞争性领域专项逐项进行甄别，凡属“小、散、乱”、效用不明显以及用于纯竞争性领域的专项一律取消。对具有一定外部性确需保留的竞争性领域专项，要改变行政性分配方式，积极探索实行市场化运作模式，主要采取基金管理的模式，与金融资本紧密结合，撬动社会资本，吸引带动股权投资等各类私募基金支持创业创新和产业升级。

(二)建立政府引导基金多渠道投入机制。自2015年起至2017年，省级预算内支持工业、服务业、农业产业、科技创新等领域的专项资金，以及中央扶持产业发展等方面的切块资金，每年都要安排一定比例用于增加省级引导基金规模。引导基金实现的收益及退出资金，原则上要继续用于补充引导基金，实现滚动发展。鼓励有条件的市县级政府设立引导基金，根据财力状况和结构调整的需要逐步增加基金规模。积极探索建立财政投入、国资收益、基金增值和社会资本投资及捐助等多渠道并举的滚动投入机制。

(三)建立决策与执行相分离的管理机制。引导基金由本级政府批准设立，并建立完善的内部控制和外部监督制度。建立引导基金决策机构，一般由政府领导以及相关主管部门负责人参加，负责对引导基金的设立、总体投资方案及其他重大事项进行审议决策。设立引导基金专职管理机构，负责引导基金的信息发布、子基金申请材料受理、尽职调查以及其他日常管理和运作事务。引导基金应当设臵独立的评审委员会，对引导基金投资方案进行独立评审。引导基金决策机构根据评审委员会的评审结果，对拟扶持子基金进行决策，保证决策的科学性。

三、规范引导基金投资运作，促进股权投资基金发展

(一)发挥引导基金促进股权投资基金发展的撬动作用。引导基金主要以参股形式支持设立子基金，同时坚持参股不控股，不独资发起设立股权投资企业。允许省、市、县各级政府共同出资扶持子基金，但共同出资比例一般不应超过子基金注册资本或承诺出资额的40%，其中省级引导基金一般不应超过25%。对主要投资初创期小微企业的天使投资基金，以及其他方面社会效益较好、募资难度较大的子基金，引导基金出资比例以及其他相关条件等可适当放宽。子基金按照市场化方式独立运作，引导基金及政府相关部门不参与其日常管理和项目决策。完善子基金管理机构收益分配机制，实行固定收费加业绩奖励政策，积极吸引海内外高水平投资管理机构、精英金融从业人员，以及相应的审计、法律、咨询、评估、券商等中介机构入驻山东。

(二)促进多层次资本市场加快发展。政府引导基金在投资方向、投资策略上，要积极吸引私募股权投资基金投资齐鲁股权交易中心、青岛蓝海股权交易中心和“新三板”挂牌企业，支持培育壮大我省上市后备资源，促进上市公司并购重组，推进规模企业规范改制，加快多层次资本市场体系建设。

(三)强化引导基金风险防控。各级应当制定引导基金管理办法，明确引导基金运作、决策及管理的具体程序，细化申请引导基金支持的子基金、子基金管理机构的相关条件，以及引导基金对单一子基金的出资额度或比例限额等条款，防范和分散运营风险。引导基金运作应当公开透明，面向全国公开征集子基金项目，并对拟出资的子基金建立投资前公示制度。健全子基金投资运作情况社会中介机构独立审计制度。

(四)促进私募股权投资基金规范运作。申请引导基金支持的子基金，必须具有完备的管理架构和法人治理机制，募集资金应当委托符合条件的商业银行进行托管，不得投资于股票、期货、企业债券、信托产品、非保本理财产品、保险计划及其他金融衍生品。子基金的管理机构应当具有较高的专业性、专注性、独立性、稳定性，具备健全的治理结构、规范的项目遴选机制和投资决策机制、良好的市场信誉和稳定的投资业绩，具有高效的内部控制制度和风险管理能力。对于子基金未按章程或合伙协议约定投资，导致引导基金闲臵时间较长的，引导基金应当及时退出。

四、发挥引导基金带动作用，促进私募股权投资基金聚焦全省经济发展的重点领域

(一)以推进全省重大发展战略实施为导向确定引导基金的投资重点。根据全省经济社会发展战略以及省委、省政府决策部署，引导基金应当围绕新兴产业创业投资、传统产业转型升级、现代农业发展、现代服务业发展、科技风险投资与成果转化、资本市场发展和城镇化建设等事关全省经济发展的重点领域和关键环节，细分投资方向，加强专业化运作。享受省级引导基金支持的子基金，其注册地应当在山东境内，并且主要投资于山东境内的企业和项目。对于子基金所募资金来源于外省较多的，可适当降低投资山东的比例要求，但一般不应低于80%。

(二)建立私募基金投资备选项目库。省直相关主管部门要充分发挥熟悉产业政策、了解投资项目情况的优势，积极推介相关领域重点项目，体现政府调控导向，并纳入备选项目库，实行动态更新。凡在我省注册的私募基金，均可免费共享省级备选投资项目库信息，并自主做出投资选择。市县级政府及有关部门也应及时发布本地区产业发展规划、重点项目投资信息，做好项目对接和服务工作，但不能指定具体投资项目。

(三)完善激励引导机制。引导基金应当根据子基金的投资领域、投资阶段、风险状况、收益水平等情况，制定不同的出资或扶持条件，引导私募基金投向。其中，对主要投资初创期或中早期小微企业、欠发达地区企业等风险程度较高、募资难度较大但社会效益较好的子基金，引导基金可给予较大程度的让利，重点关注其社会效益;对主要投资成熟期、现金流充足企业，经济效益较好的子基金，引导基金应坚持与其他出资人同股同权或相对较高的投资回报。引导基金有关权益保障、投资领域等出资条件，应当事先约定，公开透明，接受社会和市场的监督。

(四)实施差别化业绩考核。引导基金作为一种公共资源，其宗旨是发挥财政资金的杠杆放大效应，克服市场失灵现象，不单纯以营利为目标。按照国家有关要求，引导基金要纳入公共财政考核评价体系。各级财政、金融管理部门要会同有关主管部门加强对引导基金的监管与指导，对不同投向的引导基金，按照公共性原则，制定差异化、可操作的政策目标，定期对其实施效果及投资运行情况进行评估考核。

五、完善政策措施，营造良好发展环境

(一)探索建立股权投资奖励机制。对政府引导基金参股的私募股权投资基金投资我省初创期中小企业、创业企业的，投资获利退出时，可从引导基金投资收益中安排一定比例的投资奖励。投资于未上市中小高新技术企业2年以上，凡符合《国家税务总局关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》(国税发„2009‟87号)规定条件的，可按其对中小高新技术企业投资额的70%，在股权持有满2年的当年抵扣股权投资企业的应纳税所得额;当年不足抵扣的，可在以后纳税结转抵扣。

(二)打造股权投资机构聚集区。根据全省金融业、现代服务业发展布局，在济南区域金融中心和青岛财富管理中心建设股权投资基金、投资机构及中介机构聚集区，使基金管理机构、投资人、创业团队、中介机构形成规模集聚效应，打造股权投资的栖息地。通过政府引导基金运作，积极鼓励基金加基地、孵化加投资等各类创新型基金运作模式，努力提高投资基金体系创新发展效率。济南、青岛市政府要为集聚区建设制定具体政策，促进股权投资基金的发展，在办公场所及高端人才引进等方面积极予以扶持。其他设区市也可探索建立投资聚集区。

(三)强化人才队伍建设。制定实施股权投资人才专项工作计划，加大对基金投资相关领域人才的培养、引进和使用力度。积极支持引进熟悉金融创新、资本运作、拥有行业背景、精通现代管理且对我省私募基金市场发展作出突出贡献的基金投资人才。各级政府及有关部门要在落户、居住、子女教育、医疗和出入境管理等方面为高端投资人才提供便利服务。通过在我省有条件的高等院校开设创业投资专业课程，以及与国内外知名院校合作办学等多种形式，加强人才队伍的培养。鼓励相关专业部门与专业投资基金及基金管理团队达成人才培养协议，通过交流、委托培养等多种形式加强省内专业股权投资人才队伍建设。

(四)加强股权投资机构与金融机构、市场的联动。积极推动股权投资机构与银行、证券、保险和互联网金融等机构间的业务交流和合作，推动投贷联动、投保联动等多种创新模式，鼓励和支持相关科技金融产品创新。鼓励商业银行在鲁开展股权投资基金并购贷款业务，支持其依法依规以信托方式投资于股权基金。在大力推动新三板、创业板等多层次资本市场建设的基础上，积极鼓励社会资本投资并购，推动山东有条件的大型企业集团与股权投资机构对接。

(五)建立完善股权投资机构登记和监管制度。负责管理政府引导基金参股基金的基金管理机构，应按规定向地方金融管理部门登记。省金融办要按照功能监管、适度监管的原则，加强日常管理、风险预警及处臵工作，强化对股权投资行业和机构的监管，努力促进我省股权投资行业规范、有序、健康发展。要充分发挥山东省资本市场发展促进会作用，加强行业自律，做好行业管理相关工作。

政府引导基金 篇6

关键词：政府引导基金；区域经济发展；影响研究

中图分类号： F120 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）32-48-2

0 引言

政府引导创业基金的发展在一定意义上属于推动我国高新技术发展的举措，对社会科技的发展和社会经济发展结构的优化都具有一定的促进作用。历史发展和进步的经验告诉我们，政府引导基金的投资模式在很大程度是可以掌控投资市场的方向，以免出现市场混乱的现象。同时对市场经济又具有哪些影响呢，了解清楚政府创业基金的历史、发展、影响和作用之后才能更好地建设社会经济。

1 理论依据

政府创业的引导资金主要是用于国家的战略和新兴产业上，这些产业的主要特点包括高创新性、高技术含量、强带动力。所以本文就通过从熊彼特的创新理论、系统耦合理论和技术价值增值原理进行分析，从中挖掘出政府的创业基金对地区经济发展的重要意义。

1.1 熊彼特的创新理论

熊彼特曾经提出创新也就是要建立一种新的生产函数，也就是将生产要素重新整合排列，也就是将一个一直都没有的生产要素和生产条件的新组合，然后将它融入生产体系中去，这样就形成了新的生产要素和生产条件的组合。另外，该理论还指出在一系列科技理论的支撑下，可以完善一支完整的创新生态体系。它包括了孵化器、公共研发平台和风险投资等形成的产业链。弗里曼对熊彼特的观点进行了进一步的创新，更多的认识到政府的政策支持对技术创新的重要作用，因此政府工作的重心应该是有效的构造一个创新的生态，然后最大限度地吸收国内外优质的资源，为创新工作提供积极的支持。由此可见政府在企业的创新工作中意义重大，他不仅可以促进生态系统的形成，而且还能够对创新生态系统的构建有着积极的推动作用。

1.2 系统耦合理论

耦合一词最早出现在物理学的概念里，指的是两个及以上的系统或者是运动方式中，通过相互作用而互相影响的现象，在每个子系统中相互依赖、协调和促进的动态关联关系。在地区经济的发展过程中，企业为了获取更多的经济效益，会加大创新活动的投入。企业创新活动得以顺利开展一定程度上是通过外部资金的输入来保证的，最终保证企业的创新活动的正常开展，另外这种创新活动带来的经济效益是相当可观的。经济效益的提升会反作用于政府，使得政府深刻地认识到创新活动的重要性，也会加大投入，他们二者之间是相互影响相互推进的关系。企业内部的创新活动和政府的引导相互推进下，实现了两者的共同发展。

1.3 技术创新价值增值理论

所谓的技术创新价值增值理论主要是指在技术创新到技术市场开发的过程中，通过相互独立和联系的创新主体链接而成的，科技在开发过程中不断实现增值的创新链条的结合体。实现技术创新的主要目的是使技术创新链的创新价值实现最大值。一个技术的生命周期是从研发创新到技术衰退的过程。研发创新、孵化创新和市场创新是和技术创新价值密切相关的。从技术创新效益的最大化来看，技术创新的增值过程主要包括：项目化、产权化、产品化、产业化和资本化这五级增值。

2 政府在引导区域基金的积极意义

2.1 正确引导社会资本，推动创业机制的完善

我国在创业投资中遇到的最大的阻碍是资金问题，所以政府在进行引导的过程中要最大限度的对企业资金提供供给，避免企业在发展过程中缺少资金的支持，目前我国的相关部门已经开始认识到资金对于企业发展的重要性，也在制定一系列的政策来保证企业的资金的资金问题，快速实现创新性国家的战略决策。

2.2 推进投资，弥补市场空白

我国很多的投资企业和海外基金投资的方向都是在项目的中后期，集中在有市场前景的项目。对于那些处于创业初期的企业，是吸收资金最难的时候，我国经济发展速度逐渐加快，一部分人已经先富起来了，但是因为高科技企业存在较高的风险性，所以提供的资金也是非常有限的，政府和市场应该最大限度地发挥宏观调控的作用，培养一批有创新性、市场前景好的企业，帮助他们快速地成长。

2.3 实现资源的合理配置，推动自主创新的进程

政府在进行资金的投资时主要是以创新企业为主体的，引导和推进社会资本对高技术创新性企业的投入。目前我国民间的闲散资金比较多，而且投资渠道窄，政府可以针对该特点进行资金的合理配置，资金在投入的过程中，一定要合理的考察市场的走向，对一些新兴的行业比如说新能源或是软件企业加大扶持，推动以市场为主体的企业，推动自主研发的创新型企业的建立。

3 政府引导创业基金与地方经济发展之间的思考

创业基金在政府的引导作用下发展起来了，这对于当地的经济发展来说一时之间是看不到影响的，他们之间没有著直接的联系。对于基金对当地经济发展的影响应该属于连锁反应。业基金的发展主要是推动创新技术的发展以及经济结构的变化，从而带动了经济的发展。在政府引导的作用下，当地政府对这一基金所达到的重视程度一定是非常大的，从而对当地经济的影响也是非常大的。因此，为政府引导基金的运行顺畅给出一定的建议。

3.1 政府定位

从政府引导创业基金的发展中可以看到，政府在其中所扮演的重要角色。首先是，基金运作的合法环境，这使得政府出台了一系列相关的法律法规政策加以保障，使得基金在运作的过程中不受外部条件的影响。其次，创业基金的创立中，政府属于投资人之一，这无疑是使得基金在运作过程中所需的资金来源得到了很大的保障，同时为能够招募到更多的投资者奠定了基础条件。通过分析可以了解到，政府投入资金成立创业基金而不直接将资金用于投资当中的重要意义，主要是为了吸引社会上的投资团队加入，这样将从很大程度上避免了创业投资存在的市场风险。其中政府投入的资金大小直接影响着创业基金的规模大小。

3.2 运行机制

政府引导基金的发展，为了使得基金的运行更加的顺畅需要一些关键因素的协调。例如，激励机制、协调机制、保障机制和分配机制等，在政府资金投入的过程中需要逐步的完善从而更加有利的促进基金的增值，这样政府引导基金的作用才能够发挥出来，基金的运作才能够顺利地进行下去，同时还需要注意利益的合理分配。基金运作的过程是一个复杂的环节，其中所涉及的专业知识比较强，需要有专业的创业投资管理机构来实现对资产的管理。创业基金的发展属于政府引导的，不以利益为目的，而是需要以推动社会利益为主要的目标。

3.3 绩效评价

创业基金的发展是因为政府的引导作用，在对基金的绩效进行评价时需要做到更加的谨慎。由于创业基金成立性质的特殊，不仅需要考虑基金的收益情况，同时还需要考虑对社会效益的影响。绩效的评价内容的应该包括基金推动经济产业结构的变化情况、基金对地区经济发展的影响以及基金对科学技术的促进作用等内容。创业基金的绩效评价过程是一个需要不断完善的过程，以便达到全面、系统和长期的特性。

4 结束语

通过上述的分析我们了解到，政府引导基金对区域经济发展所产生的重要影响。就目前的情况而言，我国的宏观经济发展还处于不客观的状态，创業基金的发展在方范围内是能够引发一些投资者进行投资活动的，这从一定意义上来说是推动了地方经济的发展。同时政府的一些政策的实施对于投资者来说是非常敏感的，只有跟从政府的宏观政策发展投资才能获取一定的收益。因此，政府引导的基金发展是为人们提供创新创业的机会。从而发展社会经济。

参 考 文 献

[1] 约瑟夫·熊彼特.经济发展理论[M].哈佛大学出版社，2012.

[2] 黄剑坚，王保前.我国系统耦合理论和耦合系统在生态系统中的研究进展[J].防护林科技，2012，5（110）：57-61.

[3] 黄钢.技术创新五级价值增值原理及应用[J].农业科技管理，2012，1：1-6.

[4] 刘建梅，薛永基.政府创业引导基金创新及其运作模式探讨[J].商业时代，2012，30（30）：72-73.

政府引导基金 篇7

关键词：风险投资,引导基金,集群

随着创业投资引导基金相关规定的出台, 各地政府纷纷加快设立创业投资引导基金, 但是, 从先期设立的几只地方政府引导基金运作成效来看, 经济发达地方, 引导基金运作较顺利, 而经济不发达的地区, 引导基金与参股基金则多有分岐。以上现象为经济久发达地区通过设立引导基金推动区域内新兴产业发展与传统产业升级带来了疑问。本文通过部分先行地区天津、重庆引导基金的发展比较, 分析风险投资的区域发展思路, 风险投资在世界范围内呈现集群发展特征, 风险投资的集群伴随着高新技术和高新企业集群。地方政府发展风险投资应从区域经济发展现状出发, 遵循风险投资发展的内在规律, 构建区域内有利于风险投资集群形成的要素, 采取分阶段发展的策略, 组建差异化的投资基金组合, 推动风险投资发展到新的水平。

1 地方政府引导基金管理规定

2005年十部委出台《创业投资企业管理暂行办法》, 规定“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金, 通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”, 自此由国家和地方政府设立创业投资引导基金开始在国内兴盛起来。2008年国务院进一步下发《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》, 各地纷纷借助政策良机加快推进创业投资引导基金的工作节奏。

各个地方政府引导基金实际操作模式存在一定的共性。引导基金总规模一般5～10亿元人民币, 分3～5年到位;以参股方式投资社会性创业投资企业, 不直接参与项目投资;投资基金采取“基金+基金管理公司”模式进行管理, 突出专业管理团队的优势;原则上引导基金参股不控股, 参股比例多在20%～30%之间。引导基金支持的对象多为当地的创新型企业。但不同地方政策开放程度不同, 对合作基金的规模、区域内投资比例的要求有一定区别。部分省市地方政府引导基金管理规定如下表1。

地方政府设立的引导基金, 一般都是有目标定位、投资方向和行业支持的。如安徽省引导基金的规定“须投向试验区以及安徽省其他地区的早期创新型企业, 投资比例不得少于年投资总额的50%”。地方政府倾向于投资当地企业, 不管好坏, 只要是当地的企业都希望创投基金给予支持。而创投机构坚持从商业利益出发, 考虑投资人风险与收益, 不好的项目不投。引导基金与创投机构双方因政策目标与商业利益的不一致而在项目决策时难以统一意见, 从而影响投资运作。

政策方面, 国务院办公厅下发的《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》并未对地方政府创业投资引导基金的设立和运作中的关键问题, 比如引导基金参股的比例、投资方向、投资阶段等做出明确规定, 具体规定由各地方政府与创业投资机构具体商定。地方政府在与创投机构进行条件谈判中, 由于合作方的谈判代表多是创投行家, 地方政府因为对创业投资行业的认知程度和所撑握的信息不充分而处于劣势。在谈判过程中地方政府对于投资地域、投资进度、投资比例和收益分配等关键条款上往往进退失据, 谈判难以达成统一, 从而影响投资进程。

目前从政策到实践, 对于地方政府引导基金发展中的一些关键问题尚无定论。地方政府引导基金运作中的突出矛盾为经济久发达地区通过设立地方政府引导基金推动经济发展带来了疑义。

2 部分先行地区引导基金的投资组合经验

有些地方政府对引导基金非常重视, 设立的引导基金规模较大, 对参股的商业基金规模、基金管理团队、投资区域等提出较高要求, 以天津滨海新区引导基金最为典型。天津滨海新区引导基金规模20亿, 选择与成熟且富有经验的知名基金合作, 参股商业基金, 单个基金10亿以上, 与软银赛福、德同等成立10多家子基金, 规模超100亿。但成立两年来, 引导基金并未形成有效投资, 2009年年底国开行退出天津滨海新区创业风险投资引导基金, 由天津滨海新区建设投资集团有限公司接手国开行的位置继续出资。目前引导基金正加紧制定新的投资策略, 以期尽快进行投资运作。

重庆引导基金总规模10亿, 在首轮招标中对基金提出较高要求, 参股商业基金规模10亿、有成熟且经验丰富的知名团队。2008年12月重庆市首批科技创业风险投资基金分别与重庆汉能科技创业投资中心、重庆软银创业投资中心、深圳市创新投资集团公司签订合作协议, 组建了首批三只规模均为10亿的投资基金。但截止到2009年年底, 引导基金实际组建了规模不等、专业方向互补的差异化的七支基金组合, 其与深创投资合作基金的最终规模仅2亿。重庆引导基金参股的七支基金如下表2。

从天津和重庆引导基金的经验来看, 组建引导基金投资组合时追求基金规模的高举高打的方式实际效果不理想。重庆经过初期短暂的试行后做了重大调整, 重视投资新基金, 在组建投资基金的方向和规模方面, 不仅组建10亿元规模的综合性投资基金, 还根据本市的产业发展布局, 有针对性地组建规模5亿元以下的专业性投资基金、1亿元的天使科技创投基金, 并通过对单个项目的投资额控制, 达到促使其投资初创期企业的目的。

引导基金按市场化方式运作, 创投机构是进行风险投资的主体, 风险企业是进行风险融资的主体, 基金运作的进度、成效由风险投融资双方市场供需关系决定。地方政府引导基金希望投资在当地, 获得政府引导基金投入的创投企业理应服务于当地的产业政策, 但投资行为也要符合市场原则, 要投在区域内优质的项目上。因此, 培育区域内优质创新企业群是双方共同的目标, 引导基金要选择与自身投资发展相匹配的创投机构进行合作。

3 风险投资的区域发展思路

从世界范围来看, 风险投资呈现集群发展特征, 美国的硅谷、英国剑桥科学园、台湾的新竹、印度班加罗尔等都是风险投资高度集群的地区。风险投资集群伴随着高新技术和高新企业集群, 风险投资公司之间的合作、风险投资的辛迪加行为推动了集群的发展。因此, 对地方政府来讲, 引导扩大区域内风险投资应遵循风险投资发展的内在规律, 促进风险投资集群发展。

理论上, 低梯度地区可以通过“干中学”发挥后发优势。通过政府积极的产业政策, 形成产业聚集区域, 再通过产业聚集区域的极化、扩散和回程效应形成关联性的产业集群。由技术引进、技术模仿到技术改进, 实现产业的跳跃式发展。充分认识新知识的有限的独占性, 在资金充裕的大形势下, 通过抢先占有新知识, 加以孵化、产业化, 在知识产业化过程中吸引资本, 这也正是以色列风险投资成功发展的历程。经济久发达地区, 地方政府可以从产业组织的战略高度, 重视高新技术企业与风险投资的阶段特性, 引导风险投资与高新技术风险企业走集群化的发展道路。

高新技术企业的生命周期分为四个阶段, 即种子期、创业期、发展期和成熟期。从资本运作的角度看, 风险资本的运行与高新技术产业发展进程基本上是同步的。高新技术产业特点是发展速度快、技术难度大和投入大带来高风险, 高附加值和高垄断性带来高收益, 传统的投融资渠道通常不支持它们, 风险投资对高新技术企业的发展起着重要的支撑作用。作为主动承担风险的创投机构发展了分散风险的技术, 根据风险企业的发展阶段采取分段投资化解风险。

风险投资的投资阶段通常分为六类:种子期、成长期、扩张期、成熟期、上市筹备期和其他 (包括MBO和MBI) 。高新企业在不同的发展阶段对融资需求、面对的风险 (技术风险/市场风险) 和所需的服务不同, 地方政府引导基金在促进风险投资与高新技术产业发展方面, 要根据高新技术企业各阶段影响因素、管理模式、融资需求各不相同的特征, 采取不同的制度安排。

正确认识高新技术企业与风险投资的阶段特性, 识别各阶段需求要素, 创造条件, 步步推进。对于经济久发达地区, 引导基金宜采取分阶段发展的策略, 将风险投资发展的政策目标分解为起步期、成长期、成熟期三个阶段性目标, 针对各阶段特征采取灵活有效的管理方法。起步期, 创新经济不发达, 按风险投资的项目选择要求, 区域内风险投资机会较少, 政府应致力于组织技术项目孵化, 鼓励创业, 扶持创新企业的发展, 增加种子阶段的投资需求。随着种子企业的发展, 风险投资进入成长期, 应实施高新技术成果转让与产业化政策, 对新兴产业进行产业链投资, 加大早中期风险项目的投资。区域经济发展到一定程度之后, 风险投资进入成熟期, 应通过技术转移和产业整合, 提升区域内产业价值链, 加大扩张期、成熟期的投资, 呈现创投VC与PE投资并驾齐驱的特征。此后, 引导基金逐步退出创业投资市场, 转向协调平衡各种状态的企业投资, 主要支持种子基金、担保公司等市场失灵的薄弱环节。

4 地方政策引导基金投资组合策略

地方政策引导基金通过参股商业性创业风险投资基金, 间接参与创业投资, 是以FOF (fund of fund) 方式运作的母基金, 但又不同于商业性FOF基金, 地方政府引导基金基本上在限定区域内运作。地方政府引导风险投资的发展适合从区域产业发展的思路出发, 坚定地支持创新型经济发展和产业升级。重视区域内主导产业和高新技术的孵化与产业化, 构建与风险投资发展阶段相匹配的开放的基金投资组合。引导基金管理机构应制定可行的风险投资发展计划, 采取分阶段发展的策略, 吸引专业能力强的创投机构、构建规模不等、专业互补、适应区域产业发展要求的基金组合, 因时因地适宜地引导区域内风险投资的发展。

政府引导基金的管理运作是一个全新领域, 国内外经验十分有限。地方政府引导基金与创投机构在运作中的主要分歧是创投机构的市场化和地方政府的政策目标的冲突, 双方的合作要有一个自适应的过程。经济系统是一类自组织系统, 处于增长过程不同阶段有不同的管理特点, 增长过程具有一定的规律性。Kauffman关于复杂自适应系统的研究为经济系统的管理提供了理论依据。考夫曼通过对生物系统的共同进化及其自组织行为的研究发现, 复杂组织在它的局部单元处于规模最优、半自治、相互之间没有重叠, 并且根据自身利益行动时, 能够发展得最好。这一自然界的进化规律为政府引导基金参股策略提供了简单实用的参照准则, 选择不同专业类型的创投机构, 构建数量适度、专业化、差异化最大的基金组合。这样的创投合作平台可以全面覆盖区域内风险投资各阶段各类型风险企业, 合作关系在网络中占有不同竞争优势的风险投资机构中建立起来, 这些差异使他们优势互补, 共同发展。

参考文献

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试论政府创业投资引导基金的发展 篇8

政府创业投资引导基金 (简称“引导基金”) 是指由政府出资, 并吸引有关地方政府、金融机构、创投企业和社会资本, 不以营利为目的, 主要以股权等方式投资于战略性新兴产业投资机构或新设战略性新兴产业投资基金, 以支持创业企业或新兴产业和地区经济发展的专项资金。

一直以来, 各级政府资金扶持中小企业的方式以补助和贴息为主, 而政府建立引导基金, 可以通过投资入股的方式, 引导社会资金共同推动中小企业发展, 实现政府资金循环使用, 提高资金使用效率, 转变扶持方式。随着国家对战略性新兴产业支持力度的加大, 政府引导基金也成为培育战略性新兴产业领域企业自主创新能力的重要途径。

作为发达国家成功经验的引入, 引导基金在我国的发展经历了“试点—指导—推广”的过程。2001年底, 北京市在全国率先设立“中关村创业投资引导基金”, 此后, 上海、深圳、苏州等城市先后进行试点, 探索政府引导基金与商业性投资机构的合作模式。基于这一阶段的实践并借鉴国外的相关经验, 2006年3月, 国家发改委等十部委联合颁布实施《创业投资企业管理暂行办法》, 该办法提出引导基金概念:“国家与地方政府可以设立创业投资引导基金, 通过参股和提供融资担保等方式扶持创业投资企业的设立与发展”。随后, 在该政策指引下, 苏州工业园区创业投资引导基金、中关村科技园区创业投资引导基金、上海浦东新区创业风险投资引导基金等相继成立, 成为国内引导基金运作的先行者。但与此同时, 国内大部分省市政府囿于创业投资的社会资本及经验不足等客观原因, 同时也出于财政资金安全性的担心, 多持观望态度。为了激发地方政府发展创业投资引导基金的积极性, 贯彻《国务院关于实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006-2020年) 〉若干配套政策的通知》, 并为各地创业投资引导基金提供完善的制度约束, 2008年8月, 国务院办公厅批准并转发发改委、财政部、商务部《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》 (下称《指导意见》) 。《指导意见》开启了我国引导基金推广发展的新阶段。

随时可到位的资金、且不以营利为目标, 也使得引导基金成为更多创投机构觊觎的募资对象。据投中集团最新发布的统计数据显示, 2006年至今, 全国各级地方政府成立引导基金89只, 总规模超过450亿元 (以基金首期出资规模为准) , 参股子基金超过200只。由于政府引导基金属新生事物, 其发展亦处于初级阶段, 就其发展情况及实践中发现的问题进行研究探讨, 对引导基金未来发展颇具意义。

政府创业投资引导基金的类型主要有:

其一, 政府通过财政出资设立创业投资引导基金。如:2006年10月, 上海浦东新区政府设立政策性专项资金———“浦东新区创业风险投资引导基金”, 资金总规模为10亿元。

其二, 政府联合国家开发银行设立创业投资引导基金。政府创投引导基金在最初设立母基金时, 根据《关于实施<国家中长期科学和技术发展规划纲要 (2006-2020年>) 若干配套政策的通知》, 公司型基金可以向国家开发银行申请软贷款, 满足公司的资本金要求, 从而较快组建母基金。如:2006年3月, 由国家开发银行与中新创投共同组建“苏州工业园区创业投资引导基金”, 总规模将达到10亿元。

但无论是上述的哪种方式, 当前各地的政府引导基金资金主要来源于地方财政, 具有较明显的地方财政性质。

二、政府引导基金发展面临的主要问题

当前, 国内创业投资市场日益成熟, 引导基金虽在新兴产业孵化与投资引导上有所贡献, 但其运作模式上也存在明显问题, 不利于其日后在中国创业市场的进一步发展。

一是引导基金操作主体专业能力不足。从目前我国地方政府引导基金来看, 大多是由政府委托给一家国有公司或事业单位, 负责引导基金的日常管理, 大部分操作主体不具备专业投资能力, 难以识别合适的基金管理人和监管子基金运作, 给引导基金的运作带来很大的风险。而且国有背景的操作主体受到国有资产监督管理的制约, 更倾向于采取保守的投资策略, 较难实现政府的引导作用。

二是政府资本和民间资本的目标冲突导致对民间资本激励不够。引导基金所设立的子基金中, 由于政府公益性目标与民间资本营利性目标的冲突, 政府资本希望引导创业资本投向符合本地产业规划发展的领域、投向创业企业发展的种子期、起步期等早期阶段;而民间资本和创业投资机构则追求收益最大化, 他们更愿意投资处于成长和成熟期的风险相对较小的企业和更有赢利前景的行业。各地在实际操作中, 由于对社会资本的利益分配和激励机制不够, 导致社会资金参与积极性不高。

三是引导基金投资决策具有明显的行政色彩。当前引导基金的“地方财政”性质, 致使地方引导基金在与创投管理机构合作时存在“潜规则”:多数引导基金强制要求基金注册于本地;同时要求投资本地高新企业的资本比例应达到70%-80%;并对最高投资比例有限制, 一般仅20%-30%, 投资较分散。这种非市场化、非盈利导向的投资策略, 极易造成优质企业和优质项目缺乏, 降低了子基金的投资效率。

四是引导基金的退出机制不完善。退出机制是社会资金投资的“变现器”, 是引导基金持续正常运转的必要条件, 但目前我国大部分引导基金没有建立起完善的退出机制和严格的退出程序。政府的投资常常不知及时退出或是为了经济利益不愿从已成熟的项目中退出, 从而产生对社会资金的“挤出效应”, 严重降低政府风险资本的效率, 背离了政府引导基金的“引导”本质。

三、现有成功范例分析

其一, 深创投模式。深圳创新投资集团成立时间较早 (1999年8月) , 当地国资委持股比例仅为36.32%, 却运作得非常成功, 其业绩甚至超越了众多外资基金。成功的因素包括:

第一, 市场化的投资方向及策略, 不限制其投资方向和投资区域, 向综合性的方向发展。深圳创新投资集团自成立之日起, 投资方向和地域便没有任何限制, 208个项目遍布国内21个省、市。第二, 以投资人价值最大化为运作目标, 不拘囿于扶持当地经济、壮大本地企业。深圳创新投资集团以“为股东实现价值最大化”为经营目标, 与众多政府引导基金重安全、轻收益完全不同。第三, 市场化的管理团队。深圳创新投资集团的管理人都是丰富的投资专家而不是官员, 这是它能够取得好业绩的另一基础。

其二, 苏州模式。苏州工业园区创业引导基金是一只专门投资于风险投资基金的“母基金”, 是另一个市场化运作创投引导基金的典范。苏州工业园区创业引导基金主要发挥引导与示范功能, 以政府小投入撬动外来资本大举进入, 使越来越多的创投企业在苏州工业园区形成集聚, 建立一个多渠道的融资体系。通过这种配套“保险”作用, 在基金成立仅2年多时间, 苏州便引进了10多家创投机构。

该引导基金成功要素有:首先, 资金来源的多元化。其资金来源并非像大多数引导基金一样全部来自财政资金, 不同的资金来源使得苏州工业园区引导基金在最初的条款制定与后来的投资等方面, 都有别于其他各地的引导基金, 为其兼顾投资人利益而市场化运作提供了基础和条件。其次, 开放的投资策略和投资思路。尽管苏州工业园区引导基金在最初发布管理办法中, 要求参股基金对园区企业的投资总额不低于引导基金出资额的2倍, 但在实际上该引导基金基本实现了市场化运作, 参股基金并未受限于这一规定。第三, 苏州工业园区创投引导基金逐步转变定位为一只FOF, 并不参与具体的投资决策, 只是严格选择GP (普通合伙人, 即基金投资管理人) 和确定投资数额。

四、关于政府引导基金未来发展的几点建议

引导基金的产生是伴随着政府鼓励创业投资和战略产业发展的政策举措而形成的, 具备政府行为的公益色彩。但长远而言, 引导基金的发展应兼顾“政府化”和“市场化”, 才能确立其市场地位, 成为市场化运行的FOF, 在引导产业发展的同时对国内私募股权投资LP市场的发展将起到较好促进作用。

其一, 发挥产业引导作用, 政府应配合地方产业政策及科技园区规划, 有的放矢地设立引导子基金。在具体操作层面, 一是可以设立战略性新兴产业基金, 二是设立高新技术园区基金。

其二, 提高引导基金的专业化管理水平。政府自行投资管理或新设公司管理政府引导资金, 绝非最佳选择, 易导致“政府之手”伸得过长。创投基金的操作比较复杂, 政府应放手, 交由专业的基金管理机构来运作。政府需要做的是选择基金管理人和设计基金结构, 这是政府引导基金运作成功的关键。地方政府应根据引导基金的运作模式, 从淡化行政色彩、注重专业管理的角度出发科学的选择优秀的运营管理机构, 最大限度提高子基金的运作效率、投资效益, 从源头规避风险。

其三, 协调好政府资金与民间资金的目标。政府资金要引导民间投资最大的困难是二者目标的不统一, 民间资本追求盈利, 而政府更强调公益性。政府资金应在达到保值或一定增值 (如3%或5%收益) 目标后, 将超额回报补助给民营资本, 以激励社会资本的积极性。此外, 政府应适度放宽投资区域、领域限制, 争取投资策略兼顾市场化因素, 以增强基金的盈利能力及市场生存能力。

其四, 完善引导基金退出机制及程序。政府引导基金, 应适时“激流勇退”, 让贤让利于商业化的、市场化基金, 以此实现引导基金的循环投资利用。这样方可不同基金在不同阶段投资的诉求, 也可兼顾政府的引导基金和民间资本在效益上、在投资风险的配比上不同的诉求。并且, 应制定政府引导资金投资的存续期限和强制清算制度, 以保证资金的正常运转, 以防对社会投资产生挤出效应。政府部门还应注重发展多层次的资本市场, 积极发展场外交易市场, 鼓励利用海外主板或创业板市场上市, 使之成为政府及民间资金多层次的退出渠道。

摘要：政府引导基金的出现, 改变了政府资金扶持中小企业的传统补贴及贴息方式, 在撬动社会资本、支持新兴产业发展方面发挥了巨大的作用;但引导基金应兼顾“政府化”及“市场化”“公益性”及“盈利性”, 否则在短暂的繁荣过后将难以起到实质性作用。

关键词：政府创业投资,引导基金,发展

参考文献

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国际创业引导基金运作模式 篇9

总体看, 美国、以色列是国际上最成功的, 而美国的风险投资业也是世界上最发达的, 在风险投资方面积累和形成了不少经验, 值得我国借鉴。

一、以有限合伙制为主

目前, 美国的风险投资公司在组织形式上主要采取有限合伙制。有限合伙制中, 合伙人分为普通合伙人和有限合伙人。普通合伙人是真正意义上的风险投资家, 他们具有丰富的投资经验和管理技能, 负责基金的运营管理, 对经营承担无限责任, 其出资比例很低 (一般为总投资的1%) , 而取得的回报很高 (一般为总利润的20%加管理费) 。有限合伙人是风险资本的供应者, 只承担有限责任, 不参与基金的日常管理活动。有限合伙制将风险投资的激励机制和约束机制有效地结合在一起, 规范和约束经营者的行为, 保证风险投资机制的顺利运作。多数研究认为, 有限合伙制有效实现了人力资本和货币资本的有机结合, 是美国风险投资得以发展和获得成功的重要组织制度基础。

以色列的风险投资是在美国的基础上发展起来, 其风险投资的组织形式也以有限合伙制为主。日本、德国等则以附属于银行的创业投资公司为主;英国虽然以信托为名, 但实际是以股份有限公司的形式设立, 并且可以到伦敦股票交易所申请上市。总体看, 有限合伙制是境外创业投资基金的主要组织形式。

二、政府资金占比较大

以政府资金为母基金, 引导私人资本共同参与设立子基金, 实现资金的放大。例如, 美国由美国小企业管理局 (SBA) 将政府资金作为资本金, 以2/3的比例为上限, 鼓励与资本出资1/3的资本金的私人共同组建小企业投资公司 (子基金) , 这种资本模型推动私人只需出资1/3的资本, 即可以经营一个完整的投资公司。因此吸引了大量私人资本参与进来, 实现政府资金的放大。以色列与美国一样, 在YOZMA基金 (以色列国有独资风险投资“母基金”) 引导私人资本设立的第一批创业投资基金中, 政府资金与私人资本的比例是2:1, 政府资金占比也达到了2/3。

三、形成政府让利机制

国际上, 为吸引私人资本和创业投资专业人士参与到创投中来, 政府引导基金都有诱人的让利机制。例如, 美国由美国小企业管理局 (SBA) 与私人资本按2:1的比例设置的子基金, 政府虽然占比高达66.67%, 但在投资收益分配过程中, 政府仅仅收取利润的10%, 私人则分享利润的90% (其中, 20%由出资1%的普通合伙人 (即基金管理者) 分享;80%由有限合伙人分享) 。这种让利机制, 可以将大量的私人资本引入风险投资领域, 极大地刺激了职业风险投资家的积极性。而以色列的YOZMA计划同样设置了让利机制。该计划提出, 封闭期前5年内, 每个子基金的其他投资人在任何时候都可以优先以“原始价”买走政府 (YOZMA) 40%的基金份额。如果子基金运作成功, 6年后YOZMA会将自己在其中的股份原价出让给其他基金投资者。

四、全面的扶持机制

国际上, 除了通过政府资金引导、大幅的让利之外, 政府还提供全面的扶持机制。例如, 美国在引导私人资本设立子基金 (即小企业投资公司, SBIC) 的同时, 不仅向SBIC提供法律、知识产权等技术支持, 还通过7 (a) 贷款担保计划、CDC/504贷款担保计划、小额贷款计划、504保证开发公司贷款计划等, 间接地为获得SBIC投资的科技型中小企业提供贷款支持, 以及培训、情报、法律等全方位的扶持。

五、资金来源多样化

在创业投资业最发达的美国, 其创业投资基金的资金主要来源于养老基金、保险基金、银行资金、私人资本、政府资本等。而以色列则略有不同, 由于以色列政府只允许退休基金持有风险基金5%的股份, 因此, 除了政府资金和少量民间资本外, 大部分资金来源于海外资金。以色列仅1998~2003年5年时间, 就从国外引入82亿美元的风险资本。

六、建立风险共担机制

政府引导基金 篇10

最近, 财政部、科技部联合宣布, 国家科技成果转化引导基金正式启动。设立启动引导基金是中央财政支持科技成果转化的重要进展。中央财政投入作为"母基金", 通过综合运用创业投资子基金、贷款风险补偿和绩效奖励等方式, 带动金融资本、民间资本、地方政府和其他投资者的投入, 充分发挥财政资金的杠杆作用, 形成全社会共同支持科技成果转化的有利局面。同时, 引导基金的实施, 也有利于转变政府职能、实现政府行为与市场机制的有效对接, 破除制约科技成果转化的体制机制障碍。

充分发挥创投引导基金的作用 篇11

作为对未上市企业进行的股权投资，创业投资是私募股权投资基金业的重要组成部分，其投资主体、投资方式、投资目标决定了创业投资资源的配置应该由市场发挥决定性的作用，这一点毫无疑义。创业投资是支持创新创业、助推实体经济的重要资本力量，其投资对象主要是具有高成长性的高技术、新兴产业中小微企业，投资具有涉及面广、周期长、风险高的特点，且与政府的产业政策目标和经济发展方向具有一致性，因此，在创业投资领域充分发挥政府的作用同样不可或缺。我国创业投资行业发展的历程证明，政府的作用可以体现在通过各类政策对创业投资企业募、投、管、退各个环节加以扶持、促进和规范，设立政府创业投资引导基金即是其中一项行之有效的重要举措。

为了更好地充分发挥创投引导基金的作用，需要切实解决好以下几个关键问题：

第一，坚持并有效地实现引导基金的政策目标。创投引导基金是由政府设立并按市场化方式运作的政策性基金，顾名思义，必须发挥其“引导”作用。

具体来说，一是引导更多的社会资金、民间资本进入创业投资行业，这有利于扩大创业投资募资、融资渠道，也有利于提高社会资本的集聚度和投资效益。在这一点上，以政府信用为基础的引导基金所发挥的作用，是其他类型资金所不可替代的；二是引导创业投资基金投向高新行业、新兴产业、中小微创业创新企业，为实现我国经济结构、产业结构的调整、转型和升级提供资本保障；三是引导创业投资向创新型企业起步成长的前端延伸，更多投向早期的、初创期的创新项目，改变以往集中关注成熟期、IPO前期项目的局面，真正让创业投资回归发现价值、提升价值、创造价值、实现价值的价值投资本源；四是引导创业投资对中西部地区具有发展潜力的优质项目的投资，改变目前创业投资集中于东部沿海地区的资金格局。实际上，我国中西部地区、经济不发达地区不可能再走资源驱动的道路，同样需要创新驱动，需要创业投资的支持。如果各级政府创业投资引导基金能真正发挥上述四个“引导”作用，对实现我国经济发展方式的转变和资源优化配置无疑是一个重大贡献。

第二，继续扩大政府创业投资引导基金的规模。我国自2002年第一只政府创投引导基金——中关村创业投资引导资金成立以来，特别是2008年国家三部委联合发布《关于创业投资引导基金规范设立与运作的指导意见》之后，各地各级政府的创投引导基金迅速发展。目前，除个别省份之外，省一级和部分副省级、地级城市的政府，甚至一些县级市政府和街道办事处都设立了创投引导基金。据估算，全国各级政府创投引导基金的总规模已近人民币800亿元，其资金来源主要是政府财政的出资，还有少量是与政策性银行的联合出资。从总体上看，虽然目前政府创投引导基金的总规模有很大增长，其放大效应也已经引导了数千亿元社会资金，但与我国创业投资行业担负的建设创新型国家的历史任务相比，与高新行业、新兴产业中一大批急需扩大直接融资比重的中小微创新创业企业的需求相比，政府创业投资引导基金的总量还是太小，资金渠道也还太窄。5月21日国务院常务会议作出成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模、加快设立国家新兴产业创业投资引导基金的重要决策，将为推进各级政府、各类政策性金融机构采取实际措施，共同扩大创投引导基金规模发挥至关重要的推动作用。

第三，切实改进和完善政府创投引导基金市场化运行长效机制，实现引导基金的有效回收和滚动使用。作为以基金方式运作的财政资金，创投引导基金是我国财政资金支持实体经济方式的创新性改革，与过去对所支持的企业采取的直接拨款投资、补贴投资、贴息投资等无偿使用方式不同。基金投资的有偿性决定其必须按照市场化方式来运作，包括对引导基金所投创投基金团队、业绩的尽调筛选，投资的组合分配和风险管理，对创投基金日常运作的监控等各个环节进行专业化、市场化管理等，以切实保障投资人的权益。政府作为出资主体，需要依照协议行使出资人的权利。

政府引导基金 篇12

创业投资引导基金是近年来才出现的新名词, 由于能够更大限度的发挥财政资金的杠杆作用, 吸引民间资本、国外资本进入扶持的企业或相关产业, 有利于资源的优化配置, 克服单纯以市场配置创业投资资本所带来的市场失灵问题, 在让利民间资本的同时, 可以事先约定子基金的主要投向, 通过其政策引导作用, 使资金投向刚起步、有潜力的企业, 着力培养一批极具创新能力、市场前景好的企业能够在创业初期实现快速成长, 进一步减少投资风险, 引导其后续投资, 最终实现符合政府预期产业结构调整的目标。各地经过几年的探索和实践, 引导基金已经为地方经济发展起到积极作用。

2 我国创业投资引导基金的发展现状及存在问题

在本世纪初期, 我国一些发达省市就已经以政府为主导成立了多家创业投资公司, 成为政府创业投资引导基金的雏形, 直到2002年, 中关村创业投资引导基金成立, 正式标志着我国政府性投资引导基金开始运行。截止2012年5月初, 全国范围内共设立引导基金85家, 总规模达530多亿;全国获得引导基金支持的创业风险投资机构数量已接近200家, 引导带动的创业风险投资管理资金规模超过1000亿元, 国家、地方两级分层的基本体制初步形成。在一系列政策的推动下, 目前, 创业投资引导基金已经步入发展更加快速、运作更为规范的发展阶段, 在提高政府资金运转效率, 丰富资本供给结构, 引导社会资本支持新兴产业以实现产业转型升级等方面发挥了积极作用。

虽然我国创业投资引导基金发展呈现如火如荼之势, 但是在发展过程中也遇到很多矛盾难题亟待解决。具体包括:

①引导基金偏离“引导”初衷。部分地方政府设立引导基金, 由于对政绩的追逐, 将其视为地方性的一般投资公司, 招商引资的观念浓重;有的引导基金受利益驱使, 在扶持对象的定位上也产生了偏差, 不是主要支持企业发展启动早期的创业投资, 而是偏好扶持成熟期或者拟上市的企业, 追求利益最大化, 出现了“与民争利”现象。上述现象都背离了政府引导基金的引导、用于市场失灵领域的初衷。

②引导基金的目标政策性色彩浓重, 出资比例的确定存在盲目性。在实践中, 部分地区为了促进本地经济尤其高新技术产业发展, 地方政府在设立引导基金时, 一般都会对子基金有一些条件约束, 并且大部分引导基金都采取了按比率参股支持的模式, 最高比例大多设定为25%或30%。这些投资限制产生一系列不良后果, 一方面给资金的募集造成不良影响, 可能导致政府参股的创业投资基金规模较小, 运作风险较高, 同时也不利于良性市场机制的建立;另一方面还将使得政府资金的使用分散、效率低下, 引导、放大作用受限, 反而阻碍了政策性目标的实现。而且, 不考虑各地经济发展的差异采用统一出资比例, 会导致一些地区实际出资比例超出期望比例, 一定程度上造成了政府出资的浪费;而还有一些地区又由于出资比例没能达到创业投资机构的期望, 导致了合作失败。

③引导基金的评价体系尚未建立。引导基金不同于一般的公共财政资金, 难与进行量化考核, 也很难客观评价引导基金效果的强弱优劣, 加之引导基金的运作本来就处于摸索阶段, 这就给引导基金运作机构带来了一定压力。目前, 能够科学客观评价基金运行业绩的评价体系尚未建立, 评判引导基金的绩效往往通过经济效益指标, 导致基金管理人为了确保相对稳定的投资收益, 选择较多的投资中后期项目, 同样偏离了设置创业投资引导基金的宗旨。

④引导基金运营管理及监管约束机制亟待加强。从法律的层面上来讲, 引导基金的一切权利都是属于政府的, 但是在法律上政府并不是具体的法人或者自然人, 如此一来基金的所有者就空缺了, 所以必须加强引导基金运营管理及监管约束机制。

⑤引导基金激励机制、利润分配等市场化制度尚需完善。因为政府资金的政策目标和社会资金的逐利目标一直以来都存在着矛盾, 为了弥补前者对后者的制约效应, 引导基金需要对社会资本进行一定的补偿。然而在现阶段, 引导基金对社会资金的各项激励机制还不够完善, 缺乏行之有效的市场化手段, 在利润分配上设计不合理, 都降低了引导资金的吸引力和社会资金的参与热情。

3 对辽宁启动创业投资引导基金的对策建议

结合辽宁的实际情况, 对辽宁建立和启动创业投资引导基金提出以下建议:

3.1 可以适当结合实际灵活运作引导基金

辽宁应结合本地诸如市场失灵等自身实际情况和市场特点来确定本省引导基金具体运作的方式及操作细节, 尽量减少或者不设置投资限制, 引导其尽可能将投资阶段往前移, 放宽投资领域限制, 仅以“主要支持中小企业”为政策取向, 逐渐弱化对投资领域采取的限制措施。对创业投资发展较为薄弱的地区, 应考虑通过风险补偿的做法, 稀释创业投资企业的投资风险, 引导社会资本集聚。

3.2 加强行业人才培育, 提高经营管理水平

虽然引导基金可以具体情况选择自我管理或者委托管理, 但无论如何, 都应当建立与引导基金相适应的责任约束和业绩激励机制。通过严格科学的决策流程提高引导基金的决策效率, 降低决策风险。完善有效的激励约束机制可以有效地吸引优秀创业投资人才, 激励管理团队工作的积极性和主动性, 提高引导基金运营效率。同时, 加大引导基金管理人才的培养力度, 强化本省引导基金管理团队建设, 更大效率地发挥引导基金对经济和社会的积极作用。

3.3 建立引导基金评价考核体系

虽然引导基金是作为事业单位法人成立, 但也需要有明确的评价考核体系, 这对于政府引导基金的公平、公正和公开有着重要作用。应按公共性原则, 对引导基金建立科学、有效的绩效考核体系, 并制定相应的考核制度。

3.4 完善引导基金管理制度

应针对辽宁实际, 建立符合本地特点的、科学完善的内部管理制度和外部监督制度, 有效控制引导基金风险, 并明确引导基金适时退出的相关制度。同时应委托非营利的事业法人作为引导基金的管理机构来对引导基金进行日常管理与运作事务, 并明确受托管理机构负责的权责。此外, 引导基金应设立独立的评审委员会来确保引导基金决策的民主性和科学性, 该评审委员会应由政府有关部门、社会专家等组成, 行使辅助决策的职责。政府主管部门和受托管理机构应将评审委员会的评审结果作为决策依据, 对拟扶持项目进行科学决策。

3.5 建立引导基金运营风险防控机制

在引导基金的运营过程中, 受托管理机构应定期对其阶段性的政策目标、运营效果及其资金使用情况进行评估, 并向政府主管部门进行汇报, 此外, 还应及时报告运作中的重大事件。建立引导基金合作机构筛选评价体系和投资项目跟踪管理机制, 科学筛选合作机构, 跟踪管理所投项目, 及时了解引导基金资金的使用情况及子基金的具体投资情况, 有效防范引导基金的运作风险。

摘要：随着国家对自主创新支持力度的加大, 由地方政府主导的创业投资引导基金成为培育企业自主创新、推动本地经济发展的重要途径。辽宁省应结合自身实际, 借鉴各地的经验和作法, 在落实引导基金的基础上, 创新本省的引导基金运作模式, 促进本省产业结构调整。

关键词：创业投资引导基金,运行模式,创新

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