地方人大会议

地方人大会议（精选12篇）

地方人大会议 篇1

根据宪法、法律的规定, 各级人大及其常委会行使职权是以集体的方式进行, 便自然而然地决定了人大及其常委会履职必须召开不等规模的相关会议。开会就得给与会人员安排座位, 光有座位还不行, 还得有座次。曾有一种议论:说新中国成立之初, 很多会议只在主席台上或会场前面放一张桌子, 主持人和作重要讲话的领导干部照样把话讲了, 把工作部署了。而现在, 不光是主席台的座位难安排, 有时候还因为某几个人三番五次地倒腾, 就连主席台下的座位也不敢稍有疏忽大意, 轻则得罪人, 重则属于犯错。说上述现象, 可能很大一部分不是像各级人大及其常委会这种法定的会议, 一般是工作会议性质的。俗话说:没有规矩不能成方圆。人大召开的会议政治性、法治性强, 所以会议人员座位、座次的安排都应讲规矩, 不然就会缺乏应有的会议秩序, 直接影响到会议议程的正常进行。因此, 提前有序安排人大会议人员的座位很有必要, 且非小事。

本文拟就地方人大及其常委会部分会议的人员座位如何安排略作探讨。

一、地方各级人民代表大会预备会议的座位安排

根据地方组织法第十三条规定:“预备会议由本级人民代表大会常务委员会主持。”因此, 县级以上的地方各级人民代表大会举行预备会议时, 主席台座位只安排人大常委会的主任会议成员, 即人大常委会主任、副主任、秘书长。笔者曾经听闻有一个地方党委工作部门提出, 要求安排不是人大常委会组成人员的党委书记在预备会议主席台就座, 理由是地方人大及其常委会在同级党委的领导下开展工作, 让党委书记坐主席台下不合适。似乎有理, 但是不合乎法律规定。最有说服力的例子是全国人大常委会在主持全国人民代表大会预备会议时, 除了全国人大常委会委员长、副委员长兼秘书长在主席台就座外, 包括中共中央政治局各位常委在内的其他国家领导人均在台下的会场前面就坐。一项惯例是:出席地方各级人民代表大会预备会议的人大代表不必对号入座, 只要在有表决器的座位区域或者按照会议工作人员指定的区域就坐即可。

二、地方各级人民代表大会全体会议的主席台座位安排

以开幕会为例:第1排就坐的应是大会执行主席, 参照全国人大和省级人大的做法, 第一次全体会议 (开幕会) 的执行主席一般由大会主席团常务主席, 即由同级党委书记、没有任同级政府领导职务的党委副书记和人大常委会主任、副主任、秘书长来担任。而一些设区的市、县人大常委会常常为了显示“四套班子”大团结, 把担任同级党委副书记的政府“一把手”、政协主席, 甚至还有其他党委常委也作为大会执行主席来安排, 这种做法也有一定道理, 对此法律并无具体限制规定, 但是通常受会场场地局限要么第1排根本坐不下, 要么就像有人说的开成某种工作会议了。笔者认为, 全国人大和省级人大的做法目前已经很规范, 地方各级人大应该参照办理。为什么连同级党委副书记的政府“一把手”竟然不宜安排担任大会执行主席呢?道理其实很简单, 因为人大、政府是法定的监督与被监督关系。政协主席也不要安排为地方人代会的主席团常务主席和大会执行主席。

从第2排及向后的座位安排, 如果政府“一把手”、政协主席没有担任大会执行主席, 则第2排应首先安排。紧接着可依次安排党委常委、邀请的曾担任过同级“四套班子”正职职务的老同志、政府副职、政协副职 (各级人代会第一次全体会议均请政协委员列席) 、法检“两长”、享受同级党政班子副职待遇的其他现任领导干部、受邀的其他老同志 (按退休时所在的机构排序) 、其他主席团成员 (一律按姓氏笔划或者姓名笔画为序) 。有的地方还把在本行政区域内居住、工作的现任全国人大代表也安排在主席台就座。从实际情况看, 省级人大一般只邀请曾经担任过正省级实职职务的老同志, 且不分年限每年都邀请。而地方人大有的邀请已经退休的老同志追溯到上一届, 有的还追溯到上几届, 无论是追溯上一届还是上几届, 这些老同志究竟是否能按时参加, 安排座位时务必提前逐个人去询问去落实, 反之就会出现空位。笔者认为, 地方人代会应参照省级人大的做法, 可邀请曾经担任过同级“四套班子”正职职务的老同志, 如果确实要邀请其他享受同级党政班子副职待遇的退休老同志, 最好以追溯到上一届为宜。

特别要说明的是:地方各级人民代表大会全体会议举行时的主席台座位, 除了第1排执行主席肯定是本级人大代表以外, 把党委常委、邀请的曾担任过同级“四套班子”正职职务的老同志的座位安排之后, 往后不再分区分某个人是不是本级人大代表的身份, 同职级领导干部以机构为序安排, 其他人员一概以姓氏笔划或者姓名笔画为序安排。

从中央、全国人大常委会召开的各种重要会议来看, 最高人民法院院长、最高人民检察院检察长出席会议的座位, 一直位于不是中共中央政治局委员的全国政协副主席之前, 而从地方各级召开重要会议来看, 政协副主席都在同级法、检“两长”之前就座, 这是中央与地方安排上的截然不同。

三、地方各级人民代表大会会议主席团会议的座位安排

地方各级人代会期间的主席团会议座位安排通常是一次安排, 无论几次会议相对固定。一般以“口字型”格局来布置, 会场正前方安排主席团常务主席就坐, 根据会议人数多少和会场大小, 左、右两侧的内侧可安排主席团成员中的领导干部, 包括各代表团团长, 外侧可以姓氏笔划或者姓名笔画为序安排主席团其他成员。大会副秘书长等其他需要参会人员的座位, 可安排在会场正后方就坐。如果会议期间有个别人员请假可稍作微调。

四、地方各级人大常委会会议的座位安排

据调查, 近两年来, 一些地方人大常委会主要是省、设区的市人大常委会, 参照全国人大常委会的做法, 在人大常委会会议的主席台两端, 适当间隔一定距离以后, 安排列席会议的“一府两院”领导人员就坐, 甚至个别设区的市把列席会议的法、检“两院”副职也如此安排, 这打破了主席台上只坐主任、副主任、秘书长的不成文惯例。许多县人大常委会会议把邀请参会的县委副书记也安排在主席台就座。笔者认为, 地方人大常委会会议是法定会议, 主席台就坐人员不应作随意性安排, “一府两院”是来向人大常委会报告工作、接受审议监督的, 其负责人代表国家机关列席会议也属于接受监督的角色, 不应该安排其领导人员在主席台上就坐, 这绝不是加几个座位的问题这么简单。代表人大常委会集体行使职权的会议主体——人大常委会委员都全部在台下就坐, 列席会议的“一府两院”领导人员难道在台下就坐会受委屈?说严重一点, 把相当于展现主、仆关系的严肃场合, 就这么轻而易举地按领导干部职位高低来安排了, 理应不必!即便这么安排, 还是有别扭之处, 以设区的市为例, 列席市人大常委会会议的市政府副市长、法检“两长”的级别均是副厅 (市) 级, 而市人大常委会秘书长的级别只是正县 (处) 级, 但前者仍只能坐在两端, 绝对不可能再按干部级别高低坐在后者之前, 其实这就是规矩的作用和力量。如果安排法、检“两院”副职和县委副书记在地方人大常委会会议主席台就座, 显然也极不合适。

地方人大常委会委员的座位应体现主体性, 处于整个会场的中央位置, 并以委员的姓氏笔划或者姓名笔画为序排列, 以示“一人一票”般平等, 而且最好实行滚动式安排, 即本次人大常委会会议在第1排就坐的委员, 下次会议在最后1排就坐, 以此类推循环安排。列席会议人员安排在会场两侧。

在地方人大常委会会议分组审议期间, 有条件的会议室也应摆放座牌, 这样既庄重、有次序, 又便于会议工作人员记录发言、清点人数。

五、地方各级人大常委会召开其他会议的座位安排

有的地方人大常委会举行主任会议时, 主持会议的主任或者副主任同政府首长一样, 一人独坐会议桌纵向顶端一方, 单从主持会议角度看, 这样未尝不可, 然而人大不是行政首长负责制, 从议事的权力性质、民主氛围来看, 最好是在会议桌横向一侧的中心位置就坐。

召开工作会议应设会议主席台。召开专题座谈会应以圆桌式或者“口字型”安排, 不设会议主席台。出席两种类型会议的主要领导干部, 应参照省级人大的做法, 不管领导干部人数是奇数还是偶数, 均以一人为中心, 尔后再按先左后右依次排列, 从字义上理解, 中心即为中央、核心之意, 这或许是体现一级政权、一个机关只能有一个中心。实际工作中, 当出席会议的领导干部是偶数时, 一些地方是以“先左右、再两位”为中心来安排, 这从相关资料来看也是可以的。工作会议的会场座位一般是课桌式, 以横向为序往后依次排列。座谈会的会场如果是圆桌式或者“口字型”的, 应按召开会议的主体、参会人员内外结构等因素安排, 着重注意平衡协调, 防止畸轻畸重。另外, 人大会议的会场座位安排, 一定要注意细节问题, 如邀请人大代表列席、公民旁听等, 防止和避免他们感觉自己是外人, 其实他们恰恰是主人, 地方人大及其常委会是在替他们行使宪法、法律赋予的民主权利。

摘要：人大召开的会议政治性、法治性强, 所以会议人员座位、座次的安排都应讲规矩, 不然就会缺乏应有的会议秩序, 直接影响到会议议程的正常进行。本文就地方人大及其常委会部分会议的人员座位如何安排略作探讨。

关键词：地方人大会议,座位安排,探讨

地方人大会议 篇2

第一、通过制度建设，保证更好地坚持和依靠党的领导。围绕坚持和依靠党的领导，建立和完善向党委请示报告的有关制度，规范内容、程序、时限，便于党委了解掌握有关情况，作为决策的重要依据；建立和完善围绕党委中心开展工作的制度，使人大在全局工作中发挥好自身应有的作用；建立和完善落实党委重大决策部署的有关制度，坚持把党的主张和决策，通过法定程序转变为人民的意志，并动员广大人民群众自觉贯彻执行，保证党的主张在人大系统得到全面贯彻落实。要始终把人大工作的全过程置于党的领导之下，保证人大工作正确的政治方向。

第二、通过制度建设，促进代表作用更好的发挥。围绕发挥代表作用，制定制度和措施，保障好代表的知情权，加强和改进代表议案和建议工作，规范代表在闭会期间的活动，为代表活动提供必要条件和保障，努力解决好当前存在的一些代表综合素质不高、履职积极性不强、与人民群众联系不紧、群众意识不强等影响代表作用发挥的问题和倾向，切实做到外有约束和激励，内有激情和动力，使代表真正代表人民群众的利益，发挥好党和政府与人民群众之间的桥梁纽带作用。

第三、通过制度建设，促进监督工作的开展。人大工作如何，最终要落实到效果上。围绕提升监督效果，健全和完善执法检查、视察、调研等方面的制度，加强活动前法律及业务知识的学习培训，改进活动的方式方法，增强发现问题的能力和提出问题的能力；健全和完善常委会会议、主任会议议事规则，重点规范议题确定、议事程序、审议发言等环节，提高议事质量和效率；健全和完善常委会会议和主任会议审议意见的跟踪督办制度，重点规范审议意见内容、督办机构、督办方式、办理时限、办理效果、相关责任及要求，保证审议意见得到全面落实；结合监督法的即将出台，制定和完善工作评议制度，科学合理的确定评议内容、步骤、整改要求等，充分发挥评议的作用；善于综合运用法律赋予人大的各种监督手段，提高人大监督的权威性，提升人大监督的效果。

第四，通过制度建设，促进信访工作的开展。要按照“分别受理、综合分析、统一交办、定期反馈、严格督察”的工作要求和件件有登记、件件有人办、件件有交办、件件有回音４个１００％的工作目标，健全和完善交办督办信访事项办法、办理群众来信来访程序、接待群众来访工作、信访事项督查督办以及信访工作责任制等具体工作制度，提高信访工作水平，增强办理实效。努力发挥好人大信访的作用，切实为人民群众解决一些实际问题。

完善地方人大财政审查监督制度 篇3

地方政府财政预算与人大审查监督制度概述

（一）政府预算的含义

政府预算是政府按照一定的法律程序编制的年度财政收支计划，它是政府组织和规范财政收支活动的重要工具，在当代社会，它还是政府对经济进行调节的重要杠杆。

政府预算首先在形式上表现为年度财政收支计划，它反应了政府财政收入和支出的规模和结构。其具体形式是按照一定的标准将财政预算年度内的各项收入与支出进行分类，并列入各种表格中，通过这种方式可以反映具体时间内政府财政的来源和支出的明细。

（二）人大审查监督制度

政府财政花的是纳税人的钱。因此，政府作为经济活动的主体，其预算支出必须服务于整个社会的需求，以满足公众的需要为目的，这是预算最基本的要求与原则。为了使国家财政取之于民用之于民，尽可能地减轻人民的负担，使政府财政征收的各种税收皆基于人民的意志，并且得到合理有效的使用，保证其只能用于公共需要，就必然要对政府的分配和使用财政资金进行监督与制约，通过政治、法律程序以确保政府收入和支出不偏离纳税人的利益，防范由于政府权力的扩张而侵犯公民的个人财产权利。

然而，在现实生活中，控制权由全体公民一同行使是无法实现的。为了对政府行为进行有效的监督，必须通过合法的政治过程决定一个控制系统，并且通过人民的授权，委托此控制系统对政府的行政权力进行监督与制约。通过民主集中制的原则，可以有效发挥集体的智慧，减少决策失误，并使国家决策最大限度地体现人民的意志。

地方人大预算审查监督制度存在的主要问题

（一）预算审查走形式

1.审查环节上的滞后性

在实际监督中，审查和批准财政预算的几个时间节点，存在着法律规定原则与实际操作脱节的现象。由于预算收入水平对下一年的预算安排具有决定意义，而预算收入要到12月31日才能出最后的结论，故完成编制预算的最后环节肯定要在1月1日以后了。我国法律对地方人代会的召开并没有固定的时间安排，各级、各地人代会召开时间先后不一，这从客观上限制了预算的法律约束力。

2.审查过程的游离性

在预算编制中，地方人大常委会的下属工作机构——财经工委相关工作人员与政府财政局加强沟通联系，了解情况，但从实践来看，这些情况以总盘子为主，以分析执行中的成绩和困难为主，原则性很强，较为粗放，对初审预算的指导意义不是很强。

3.审查项目的模糊性

对预算的审议，重点和主体应该是预算草案的具体安排，预算报告只是对预算草案的进一步说明。但在实际审议中，人大代表都着重看预算报告的审议，对草案表审查不到位。主要原因是草案表编制过于笼统，大多数代表看不明白。

（二）决算报告审议走过场

1.审查主体的局限性

对预算执行全过程监督，这是法律要求，但是日常监督的主体来看，主要是人大常委会下设的财经工委，但一般下设的财经工委人员过少，他们除了承担财政预算监督任务之外，还有发展改革、农业、服务业等经济条线工作需要履行人大常委会的职责，工作任务相当重，很多东西无法顾及。所以，财政监督工作只能作为阶段性重点，集中在年尾预算编制、年度决算、预算调整时，真正的日常监督只能通过文来文往的形式来实施。

按照现行的干部管理体制，组织部门在选配人大财经工委负责人时，为了增强财经工委的吸引力，将行政关系留在原单位作为优惠条件。

2.业务能力与财政监督要求有距离

现在地方人大财经工委工作人员大多是非财政部门转岗而来，缺乏必要的专业知识，无法对财政预算的执行进行权威解读与分析，并提出合理化的建议。

完善地方人大预算审查监督的对策

（一）财政管理权与使用权分离

人大代表人民行使对财政资金的公开透明的管理权，也是人民主权的一个体现。政府单纯行使财政使用权，使财政资金的使用方向、过程和效果更易得到有效的监督和控制，既可以减少政府开支的随意性，又可以提高财政资金使用效益。

（二）审计部门纳入人大体系

在公共财政监督体制的改革方面，应考虑使审计部门对人大负责，从而将其纳入人大的体系之内。理论界早已有了这个强有力的声音，它不但弥补了人大财政监督缺乏专家与技术人员的困境，还使审计部门从政府的摆布和干扰中解放出来，从而实现其独立性和客观性。

（三）加速人大电子化建设

目前，电子政务已经成为世界发展的趋势，加强电子政务的建设正是顺应这一发展趋势。作为中国电子政务的一个重要组成部分——电子人大，应在立法、监督以及重大问题的决策方面起到积极作用，并在新一轮政治体制改革中促进人大制度改革，提升人大权威，更好地发挥人大作用。

（作者单位：西南财经大学公共管理学院）

完善地方人大对法院的监督 篇4

(一) 民主集中制理论重要表现

作为国家政权建设根本原则的民主集中制, 在国家机关开展工作方面, 体现为人大实行合议制, 集体讨论问题, 集体决定问题, 集体实施监督职权, 是民主集中制在人大工作过程中的重要表现。《监督法》第四条的规定体现了坚持集体行使监督权, 要始终坚持集体讨论问题, 充分发扬民主, 在充分发表个人意见的基础上, 集中全体组成人员的智慧和力量, 一人一票, 通过集体表决等行使权力。[1]

(二) 权力制衡理论的有效借鉴

权力制衡理论, 孟德斯鸠形成了经典的“三权分立”分权学说。他认为, “有权者都容易滥用权力却是一条万古不变的经验。有权力的人们使用权力到遇到有界限的地方才休止”[2]。虽然我国的国家机关之间为相互合作与分工关系, 并不是分权关系。但是, 我们也应吸取观点中的精髓部分, 用权力来制约权力, 使得权力制衡理论的提出与运用对我国各机关有效运行具有重要的借鉴意义。

二、地方人大对法院监督的现状

(一) 地方人大对法院监督取得的成效

地方人大对法院的监督, 在一定程度上对于法院的公正判案起到了督促作用, 提高了透明度和公信力, 减少腐败率的发生, 达到了监督和改善相统一。2012年, 我省在全省内法院部署开展人大代表、政协委员“十大专项联络”活动, 邀请人大代表来参与案件调解, 树立人大权威。衡水市中级人民法院反映了对人大监督的充分尊重、威县法院多渠道接受人大代表监督工作。以达到改善司法机制, 创新监督形式, 对我国政治文明的发展, 我国法治社会的建设, 发挥着重要的作用。

(二) 地方人大对法院监督运行中存在的问题

首先, 监督过于形式, 而缺实效, 就特定问题的质询、特定问题调查, 乃至罢免等刚性手段使用的非常少所体现出来的监督不到位。

其次, 地方人大审议法院的工作报告, 这是宏观监督, 但监督的笼统性和形式化越来越严重, 使得法院的工作报告产生了敷衍了事得过且过的心里状态。地方人大的监督也要把握程度, 不能越权监督。

再次, 对个案监督过分注重造成的监督重点错位以及监督程序不规范。人大实行个案监督作为实践中行之有效的监督方式, 还缺乏相关法律法规和制度加以规范, 个案监督存在着散而乱的现象, 实践中人大基本上是以听取一方当事人的申诉进行监督或是对法院的汇报阅卷等方式来了解情况的, 在这种方式下法院作出的判决或裁定有可能是不正确的。

三、完善地方人大对法院监督的建议

(一) 地方人大监督的原则

第一, 监督的原则性。地方人大对法院的监督是法定性的、宏观性监督, 而不以具体的个案监督为常态, 所以监督时应把握“只管重大原则问题, 不管具体事务, 只作决定, 不具体执行。”准确把握界限, 具体案件由法院来裁判、执行。[3]

第二, 监督的谦抑性。[4]也就是指监督的事后原则, 不能以监督的名义在法院审理案件的过程中干涉、影响法院裁判。这能在一定程度上保障法院独立行使职权。人大首先要尊重宪法规定的权限分工, 不要越俎代庖的进入其他机关的职权领域。保持监督的谦抑性, 更好的发挥职能。

(二) 地方人大对法院监督的合理定位

我国是人民代表大会制度的国家, 国家权力机关应当依法对法院进行监督, 达到监督和司法的统一, 但不得直接处理案件, 通过监督力促完善法院自身建设机制, 因此, 我国地方人大与司法机关的关系定位应该坚持“到位不越位”的原则, 也是充分且合理的体现。具体来看, “到位”要求地方人大对法院的监督要充分运用法律赋予的监督权, 这是合法性的体现。“不越位”要求地方人大正当行使监督权利, 不能干预法院的职权行使, 用间接监督的方式体现监督的原则性和谦抑性的本质特征。

(三) 完善地方人大监督法院工作报告的责任机制

当地方人大对法院的工作报告投票率过低, 导致不能通过的结果。最关键的问题在于缺乏对人民法院工作报告监督的责任追究机制。应该建立报告被否决的责任追究制度, 由法院负责人来承担。法院的负责人应该承担被罢免或者被撤职的宪法责任。对法院工作报告否决的情况, 有些方法是值得借鉴的, 例如再次给与双方机会, 经过充分准备, 双方代表对于工作报告内容和地方人大相关意见进行阐述, 发表意见后, 经投票得出结果。因此, 方式程序和监督方法都要改善, 除了听取工作报告外, 还可以针对具体问题采用特定问题调查方式监督, 行政问责制同样适用对于法院监督的制约。

摘要：地方人大的监督是推进司法公正的保障, 在监督过程中出现的问题让我们对地方人大从依法监督与独立审判之间的关系方面进行思考解释, 进一步完善地方人大对法院监督的活动与程序。

关键词：地方人大监督,个案监督,独立审判权

参考文献

[1]罗猛.浅论地方人大的监督权[EB/OL].http://www.zhuxi.gov.cn/ZD=7078, 2007.9.

[2][法]孟德斯鸠.论法的精神 (上册) [M].张雁深译.北京:商务印书社, 1961 (154) .

[3]李飞.中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法释义[M].北京:法律出版社, 2008 (23) .

地方立法工作会议纪要 篇5

申长友在批示中指出，法律是治国之重器，良法是善治之前提。立法工作，是全面推进法治东营建设的重要基础，是全面深化改革的迫切需要，是保障和改善民生的有力保障。各级党委(党组)要充分认识、高度重视立法工作，列入重要议事日程，及时研究解决立法工作中遇到的`实际困难和突出问题，支持人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用。市人大及其常委会要牢固树立依法、为民、科学的立法理念，坚持“不抵触、有特色、可操作、重实效”的立法原则，紧紧围绕全面深化改革需要、全市中心工作、群众关心的问题，积极稳妥推进重点领域立法，保证立法质量。要健全党委领导、人大主导、各方参与的立法工作格局，尽快完善立法体制机制，凝聚共识，形成合力，共同推进立法工作，充分发挥立法的引领和推动作用，为加快建设美丽幸福新东营提供有力的法律支持和坚实的法治保障。

李金昆在讲话中要求，开展地方立法，既是人大及其常委会立法工作的开端，也是推动人大整体工作创新发展的有利契机，要进一步提高思想认识，切实增强做好立法工作的责任感和使命感。要不断完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的科学立法工作格局，形成立法合力。要准确把握依法立法、民主立法、科学立法的立法工作原则，确保立法质量。要不断加强立法队伍建设，加强政治业务培训和工作学习交流，加强立法咨询员队伍建设，进一步加强人大法制委和常委会法工委建设，推进立法事业发展。

杨梦斌在讲话中指出，市政府及其有关部门要主动接受人大立法指导，严格落实立法工作责任，提高政府立法工作质量。

地方人大代表认领立法项目的思考 篇6

关键词：设区市人大立法权；地方人大代表认领立法项目；立法工作联系点

一、引言

2014年浙江省在全国首创立法工作新机制——地方人大认领立法项目。这项新机制，由人大代表根据专业特长和关注点对立法项目库中的项目进行认领，然后分专业有重点全程深度参与。随后2015年浙江省通过决定嘉兴等四个设区的市人民代表大会及其常务委员会可以开始制定地方性法规。地方人大立法活动是我国建设法治社会的重要环节，嘉兴市此次获得立法权，在积极探索立法的过程中欠缺实践经验，也缺乏新的人大立法工作机制支撑，参考浙江省首创的地方人大代表认领立法项目的新工作机制，虽然其诞生不久，但不乏是嘉兴市人大首次尝试地方立法工作可以借鉴、创新的一种模式。

二、地方人大代表认领立法项目的意义

地方人大代表认领立法项目制度的实施，对于嘉兴市刚获得地方立法权的设区市推进科学立法，提高立法质量具有特殊的意义。

（一）发挥乡镇人大代表的作用，密切联系群众

我国的人民代表大会制度设置五级人大，乡镇人大是最基层的地方国家权力机关，是我国民主法治建设的重要主体。但在过去的实践过程中，乡镇人大代表被边缘化、虚置化的情况非常严重。立法活动离不开问题的指导，一部法律、法规的条文真正符合人民需求、反映人民群众要求的就那么几条，乡镇人大代表是最贴近基层人民群众生产、生活，最能体现民意的。在人大代表认领立法项目这项新的工作机制中，乡镇人大代表是收集、反馈民意的主力军，是人大代表认领立法项目工作开展的第一步。

过去，嘉兴市的水污染治理主要依靠市治水办牵头，建立区、镇、村三级“河长制”，但是上海松江死猪事件以及嘉兴市水源地水质达标率都暴露了自上而下的管理模式的不足，难以动员全民参与到治污中来。新的工作机制要求，乡镇人大参与到立法工作的民意调查中来，一方面，乡镇人大对于自己所负责辖区内的水污染狀况、产业情况较为熟悉，同时，乡镇人大与自己辖区内的居民关系较为亲密，既可以有方向、针对性的调查与收集，又可以向市民宣传市人大的工作重心，让市民了解未来嘉兴市重点项目工程，吸收最广大人民群众的意见和建议，打好群众基础，增强立法项目的科学性，为后期地方法规的通过与施行提供有利条件。

（二）有效规避立法的部门利益化

过去一些地方人大在起草法规的过程中存在行政部门主导立法的情况，这就导致行政部门仅考虑自身执法的方便，忽略方便行政相对人、更好地为行政相对人提供服务。人大代表认领立法项目这一新的工作机制，加强了地方人大在立法活动中的主动性，使人大代表在立法项目的选择，对提案的建议、修改、表决等方面掌握了主动权，可以有效规避相关行政部门而成为立法的主导者和操纵者。

笔者浏览了嘉兴市治水网网址，通过10几天的观察，平均每日浏览量仅为1000多人。公众参与平台中的意见建议仅有一份，公众参与平台中的曝光台仅有6份。嘉兴市作为一个百万人口的城市，从其官方网站的数据结果来看，过去几年嘉兴市治水办的管理工作存在着较大的问题，没有真正做到服务便民。根据新的工作机制，人大代表在法案起草、修改、表决中掌握主动权，在未来的立法活动中，可以有效避免来自行政部门的施压，制定出科学、有效的法案。

（三）调动人大代表的工作积极性

在新的工作机制下，人大代表可以自主选择参与立法工作。过去几年浙江省人大立法工作的模式中，人大代表主要通过提出书面意见，参加立法座谈会、论证会等方式参与立法工作。参与形式单一、针对性不强、参与度不够、互动性不够，导致代表参与立法工作，一直存在实际参与率低、参与深度不够、参与实效不明显。

（四）提高立法质量，科学指导立法工作

地方立法的价值和生命力就在于一个“新”字，一个“先”字。如何发掘这个“新”和“先”？术业有专攻，地方人大代表来自社会各个领域，从事各种各样的行业，对于自己专业、工作本身最前沿的问题最为清楚，要让问题指导立法，那么身处这些行业的精英人才最有发言权，拿浙江省的五水共治工程来说，水环保活动是一项庞大的系统工程，每一个环节都不能脱离专业问题，人大代表根据自己的专业自主选择、认领立法项目，既可以充分利用自己的专业知识，也可以利用自己在相关领域内积累下来的人脉，听取他们的意见，从而制定出科学的、高质量的立法草案。

三、嘉兴市如何实施人大代表认领立法项目

那么，嘉兴市人大如何通过实施人大代表认领立法项目这一新的工作机制来开展地方立法活动？笔者将从以下四个方面展开。

（一）提高人大代表的专职化率，提高立法质量

目前，除人大常务委员会的成员是全职外，其余人大代表都是兼职，各个人大代表除了要履行人大代表的职责外，最主要的重心还是在于自己的本职工作，这就导致了缺位现象严重，人大代表除了每年参加一两次例会和进行几次会外视察活动外，很少有时间、精力来与选民进行交流、沟通，这种“不作为”与“难作为”极大地削弱了人大代表的社会认同感。所以，在人大代表的选任上，要提高人大代表的职业化率。

就嘉兴市目前的人大代表状况，一方面应向社会招募专业人才，全职参与立法项目工作，另一方面针对更多兼职的人大代表，通过教育培训、社会调研等多种形式，从专业理论知识和实践经验上增强地方人大代表成员的综合素质。同时，建立和完善专职代表任职保障制度，包括：①司法保障：言论免责和人身免捕权。②物质保障：专职的人大代表应当获得相应的薪水报酬。③离退职保障：对原工作任期内调离原单位的人大代表，在任期结束后仍可回原单位工作。对于原来没有工作的，可以为其参加保险。“对于因年龄和螺旋而不能继续担任人大代表工作的，对于达到退休年龄的，应适用退休（下转第页）（上接第页）制度，领取退休金和养老保险金，对于未达到退休年龄的，可安排其回原单位继续工作，财力允许的地方可实行一次性补助后由其自主择业。”①地方人大代表认领项目的开展需要人大代表有更多地精力投入到立法工作当中，人大代表专职化是必然要求。

（二）建立基层立法联系点，提高立法民主性

借鉴宁波市立法工作，建立基层立法工作联系点制度。在草拟立法草案时，需要向社会公开征集立法意见和建议，建立基层立法工作联系点，可以从立法源头上保障公民的直接参与。就嘉兴市“五水共治”水源地水质治理的工作为例，可以在石臼漾水厂、贯泾港水厂、海宁市第三水厂、泰山桥水厂、千亩荡、广陈水厂、果园桥水厂、三环洞大桥这八个水源地附近建立基层立法工作联系点，由乡镇人大代表专门负责实地的考察工作，深入了解附近居民的生活状态，听取附近居民的意见和建议。

建立基层立法联系点是人大代表认领立法项目工作开展的第一步，只有符合地方发展需要、顺应民情，立法工作的后续开展才有意义。

（三）落实人大代表履职的考核工作，提高立法效率

长期以来，县乡两级人大对其人大代表在闭会期间的职责规定过于粗略、缺乏可操作性。所以，当前的任务就是要建立一套完善的人大代表履职考核制度，结合新工作机制，可以将人大代表的立法草案起草工作作为考核的内容之一，譬如，人大代表在任期内至少认领一个立法项目，如果人大代表在任期内既没有认领立法项目，认领的立法项目质量不高的，下次选举的时候，应当排除考虑再次成为人大代表的可能性。

没有考核机制的工作不利于立法工作的跟进，严格的考核標准对于人大代表认领立法项目的可持续发展至关重要。

（四）建立兼职立法助理制度，提高立法科学性

近现代西方国家立法发展的过程中建立起了议会助理制度。立法助理不仅是议员的工作助手，还成为“议程的安排者”、“政策的创议者”、“政策的妥协者”、“议会的首期调查员”和“法律的制定者”，几乎每个法案的通过都是立法助理们的杰作。根据我国目前已建立的立法机制，兼职立法助理的配置比专职立法助理的配置更具有灵活性，不受编制的限制，成本也相对较低。兼职立法助理的人员挑选可以是民主党派、著名专家、学者、法律专业人士等。2002年初，深圳市人大常委会就已经聘任了19位具有硕士以上学历、品行良好的专职律师、仲裁员作为其兼职法律助理。

嘉兴市开展地方立法活动，可借鉴深圳市人大常委会的做法，负责立法项目的人大代表可聘任1到2名立法助理，既可以是专业技术人才，也可以是法律专业人才，辅助人大代表的立法工作。

兼职立法助理制度可以有效解决目前人大代表专业素质普遍不高的现状，符合地方代表认领立法项目制度的初衷。

注释：

①殷焕举，李晓波：《人大代表专职化研究》，载《科学社会主义》，2011年第4期。

参考文献：

[1]孙彩红.《公民参与地方人大工作与提升治理能力——基于浙江部分地方人大的案例分析》.载《广西社会法学》，2015年第6期。

[2]方小刚.《较大的市人大及其常委会立法权的法律控制》.华东政法大学博士学位论文，2015年.

[3]郑旭涛.《关于构建基层人大代表兼职责任制的思考——基于人大代表与选民联系的维度》.载《学习与探索》，2014年第3期.

[4]阎锐.《地方人大在立法过程中的主导功能研究——以上海市为例》.华东政法大学博士学位论文，2013年.

[5]史建三，吴天昊.《地方立法质量：现状、问题和对策——以上海人大地方立法为例》.载《法学》，2009年第6期.

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地方人大会议 篇7

“政府没有巨大的经费就不能维持,凡享受保护的人都应该从他的产业中支出他的一份来维持政府。但是这仍须得到他自己的同意,即由他们自己或他们所选出的代表所表示的大多数的同意。”现代预算制度正是议会制约政府的重要机制。“概一国之法治,莫重于规范国家权力的运作; 限权之关键,首当是对国家财权的掌控; 而控财之要义,则在于支配‘国家钱包’的预算”。

有鉴于此,本文拟通过对我国预算监督法律制度的观察,来分析我国预算监督的现状。鉴于全国性的预算监督法律规定较为原则化,而地方却根据本地情况出台了很多具体性的制度、措施,或可加以研究,总结其经验教训,作为今后全国性的预算监督法律制度之借鉴。

2 我国预算监督法律制度之现状

2. 1 宪法、法律层面之制度设计

《中华人民共和国宪法》 ( 下称《宪法》) 第62条、第67条规定了全国人大及其常委会对国家预算和预算执行情况的审批监督权,第99条规定了县级以上的地方各级人大对本行政区域内政府预算及其执行情况的审批监督权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 ( 下称《地方组织法》) 第8条、第9条、第44条规定了地方各级人大对本行政区域内政府预算及其执行情况的审批监督权。与前述二者原则性地授权人大进行预算监督不同, 《中华人民共和国预算法》 ( 下称《预算法》) 就财政预算的原则、预算收支的组成、预算的编制和审查批准、预算的执行、预算的调整、决算、预算监督作了明确规定,人大预算监督的职权在法律上进一步具体化。

2006年,全国人大常委会颁布了《中华人民共和国监督法》( 下称《监督法》) ,将审查和批准决算,听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告,听取和审议审计工作报告专列一章,就听取和审议的时间,审查内容,预算调整的审查和批准,审议意见的处理等作了规定。显然,《监督法》关于预算监督的规定更加强调实效。

2.2 地方性实践

1996年12月北京市人大率先制定了《北京市预算监督条例》,到目前为止,全国共有北京市、黑龙江省等22个省、自治区和直辖市的人大相继制定和实施了省级预算监督条例,少数尚未制定省级预算监督条例的省、自治区则通过了个别市的市级预算监督条例。这些条例根据各地方的具体实践,在不同程度上对预算审查监督中的制度安排、运行机制和工作环节做了进一步的细化和规范。

第一,加强了对财政预算报告的审查力度,促进了预算编制的精细化。例如,《广东省预算审批监督条例》第6条规定, “各部门、各单位必须依法编制部门预算和单位预算”。该条例还规定, “本级预算草案必须列至款级预算科目,逐步列至项级预算科目。”第二,将预算外财政收入逐步纳入监督范围内。2004年湖南省人大率先颁布了关于非税收入管理的地方性法规———《湖南省非税收入管理条例》,到目前为止,全国已有超过40个省( 市) 制定了非税收入管理的条例或办法。第三,开始尝试推行建立审查计划、预算草案的修正案制度。到目前为止,全国共有湖北、山西、云南、海南、广东、河北6个省份授予了当地人大或人大代表以预算草案修正权。这是地方人大在立法实践中,对我国预算监督制度的一项重要突破和创新,该制度授予了人大代表更具有操作性的审查权。第四,设置审查机构,提高地方人大对政府财政预算的审查监督能力。各个地方预算监督条例中均规定了本级财经委员会对预算草案的初步审查权、询问权、调查权等,使原则性的预算审查监督权具体化。目前全国省级地方人大均已设立了财经委员会,上海、河南、湖北等地的省级人大常委会还单独设立了预算工作委员会。

3 对我国预算监督法律制度之分析

3. 1 机构配置与权力配置不成比例

根据《宪法》、《预算法》、《监督法》以及地方预算监督条例的规定,作为议会的人大在预算领域中的权力是至上的。然而,实质上,人大的预算监督权力是虚弱的。最典型的现象是: 人大会议对于行政部门提交的年度预算安排几乎提不出什么实质性意见,以致预算审议和批准饱受“走过场”、“形式化”的批评; 存在大量的预算外收入; 超收收入管理混乱; 已通过的预算约束乏力; 立法机关对于已经暴露出的预算违法行为处理乏力等。例如,广州市财政局曾经将2009年度本级114个部门的部门预算全部在网上公开、接受社会监督,民众从公布的部门预算表中发现: 政府部门属下的幼儿园预算支出巨大,仅广州市属九家机关幼儿园本年度支出预算合计竟高达约6000万元。这意味着把全体纳税人的税款用在了极少数特定人群的受益上,使得公共财政背离了为公众服务的原则。

为什么人大的预算监督权形式上至上而实质上却十分虚弱呢? 首要原因应归于人大审查监督力量的薄弱。就预算的审议而言,各国为了有效地实现对预算的审查,一般都在议会之下专门设有强大的预算审查机构,如美国国会预算局、参众两院预算委员会,英国下院的财政委员会、拨款委员会等。在预算案提交议会大会审议表决之前,议会一般会将预算案交由其内部的各种委员会先行审议,最后才由议会大会审议表决。在我国,对预算进行审议的是人大下属的财经委员会,该委员会同时承担了很多财经领域的其他职责,加上专业人员缺乏,很难对预算进行集中、深入的审查监督。与很多国家都建立了附属于议会的独立审计机关形成鲜明对照的是,在我国,审计机关附属于政府,其对政府的监督是为内部监督,不仅其自身效力的发挥大打折扣,同时也衬托得议会审查监督力量更加苍白。

3.2 对议会预算监督的权力配置不充分

议会预算监督权力的虚弱除了机构设置的硬伤之外,还受到对其权力配置之不充分、不明确的制约。第一,我国《预算法》尚未规定人大或人大代表的预算草案修正权。预算草案修正权是现代议会的核心预算权力。代议机构对公共财政的决定权主要体现在对政府预算的审查和批准,因此对于预算草案的修正权是公共财政决定权和监督权的一种衍生。从法律上讲,预算草案的修正案符合人民代表的法定职权范围,是代议机构行使财政权的极其重要的一道程序。因此,衡量议会权力的一个指标是议会能否修改或在多大程度上修改政府提交的预算。在我国当下的政治环境中,对预算草案的某一部分有意见而否决整个预算草案是不现实的。由此造成的后果是,预算草案屡屡得以全盘通过。此外,尽管部分省份授以当地人大或人大代表预算草案修正权,但却因缺乏进一步的制度规范而给实际操作带来了不确定性。第二,缺乏对目标层次的监督权力的规定。预算监督的基础层次是对预算编制、执行、调整及决算等活动是否合法的监督,目标层次是通过预算对政府活动、公共资源流向进行监督。我国《宪法》和《预算法》都对预算监督的基础层次进行了规定,如监督主体、监督客体等,但对预算监督的目标层次却未提及。轻视对目标层次的监督很有可能导致政府预算演变为记录政府收支的“记账簿”、财政资金难以满足社会公共需要等后果,严重时还会加重社会不公平,加剧社会动荡。因此,授予人大及人大代表以目标层次的监督权力,对政府预算进行动态监督很有必要。

3.3 具体规则之间的不协调

人大的预算监督权还因具体规则之间的不协调而饱受不利影响。这里所谓的“不协调”,意指分开来看均无问题的规则,却在执行时成为矛盾的源泉。

第一,预算编制的精细化在理论上确可起到强化审查力度的作用。但这一作用的实现前提是人大具备精细审查的能力和时间。然而,从配套的法律制度上来看,人大代表的非专职化、内容的繁复性都使得人大对精细化的预算编制无力进行审查。第二,根据宪法、法律以及地方性法规的规定,政府每年度编制财政预算,必须向人大汇报,并须得到人大的审查批准,在执行中也要接受人大的监督。但根据相关法律的规定,人大事务属于一般公共服务,应由地方政府编制预算草案; 而编制预算草案的财政部门直接听命于政府,向政府负责,而非向人大负责。因此,在实践中,人大在财政上受制于政府,这就限制了人大对政府预算监督权力的有效行使。

上述具体规则之间不协调的例证虽仅涉及小部分规则,但其反映的问题却不可谓小。在仅仅是形式至上、实质有限的预算监督权力范围内,如果人大权力的行使还因为规则间的不协调、配套制度的缺乏而遭遇阻力,实现政府预算的法治化终将遥不可及,遑论整个政府财政的法治化。

参考文献

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[2]朱大旗,何遐祥.议会至上与行政主导:预算权力配置的理想与现实[J].中国人民大学学报,2009(4):128-135.

[3]景迅.改革开放30年:人大预算监督由程序性向实质性转变[J].人大研究,2008(12):19-22.

[4]范永茂.人大预算监督的困境与出路——对广州市部门预算折射出的问题的思考[J].中国特色社会主义研究,2011(1):67-70.

[5]刘剑文.民主视野下的财政法治[M].北京:北京大学出版社,2006:245.

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[7]张树剑,林挺进.中国省级人大预算草案修正权的意义及法律基础[J].复旦学报,2010(5):94-100.

地方人大会议 篇8

一、地方人大常委会行使重大事项决定权的现状

1.多年来, 地方各级人大从当地实际出发, 在实现重大事项决策民主化、科学化、制度化的进程中进行了积极的探索与实践, 取得了一些很好的经验, 成效凸现。

一是坚持围绕中心、突出重点选择议案, 大大提升了重大事项决定权的质量。各级人大围绕经济、社会发展和民主法制建设中的重大问题, 围绕“一府两院”的工作、计划, 围绕人代会交付审议的议案等等, 依法行使决定权, 保障和促进了各地的经济发展和社会进步。

二是加强沟通协调, 强化跟踪督办, 增强了重大决策的办理实效。重大决定发布后, 人大常委会加强与“一府两院”及有关部门的沟通协调, 并通过各种渠道进行宣传, 提高了广大干部群众贯彻落实决定的自觉性。同时, 充分发挥监督职能, 对执行中存在的问题, 及时提出意见和建议, 督促整改。近几年, 人大常委会着重关注食品安全、生态环境、就业教育、医疗卫生、农村饮水、交通出行、社会治安等等民生问题, 较好地解决了人民群众密切关注的一些实际问题, 进一步密切了党群关系。

三是制定地方性法规和规范性文件, 促使人大重大事项决定权逐步走向规范化、制度化和法制化。近年来, 一些地方人大先后制定了关于讨论、决定重大事项的地方性法规和规范性文件, 譬如深圳市人大常委会于1994年12月颁布实施了《讨论决定本行政区域重大事项的规定 (试行) 》, 在广东省率先进行立法规范的尝试。2009年10月15日广州市人大常委会修订通过《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》。毋容置疑, 相关规定或办法的出台为人大决定权的落实进行了有益的探索, 为实现重大决策科学化、民主化、法制化奠定了基础。

2.由于各方面原因的存在, 地方人大及其常委会对重大事项决定权的行使还很不充分、很不到位, 离“有为人大、民生人大、活力人大”的目标和要求仍相距甚远。

当前存在的主要问题与原因表现为:

一是相关法律法规不完备———难为[1]。《宪法》第104条和地方组织法第44条虽然对地方人大行使决定权作出了规定, 但由于规定得比较原则, 内容上缺乏实质性的规定;操作性差, 形式上缺乏程序性的规定, 故在实际操作中有一种无从下手的“难为”之感。

二是自身思想认识不到位———少为。一些地方人大既想切实履行好决定权, 又顾虑重重:一怕与党委有争权之嫌;二怕与政府有分权之疑;三怕自身有越权之虑。对于什么是重大事项, 其标准是什么, 范围如何界定, 由谁界定等问题, 似乎在理论上说不清、在实践中道不明。因而往往形成优柔寡断的“少为”局面。

三是深受传统决策模式的影响—不为。长期以来, 人们习惯了重大事项由“党委决定→政府执行→人大监督”的决策模式, 人大仅仅被视为“一府两院”的监督机关;有的地方党委、政府对人大行使决定权之事, 在认识和实践上也存在既认可又不习惯的情形, 每遇大事, 多实行党委、政府联合决策或党委决定、政府执行, 规避人大作为。故人大决定几成一厢情愿或多此一举, 因此往往以“不为”了之。

四是例行公事、不思进取———泛为。社会上普遍将人大看做监督机关, 而不是权力机关。实践中, 人大也常常忽视决定权。部分地方人大行使决定权就是走走过场、做做形式。其所决定的重大事项几乎都是对每年一度的人代会的报告的决议, 有的地方甚至形成了放之四海而皆准的程式文本, 除了时间、届次不同外, 内容和表述大同小异。这种“泛为”式的决议, 其直接后果就是执行机关难执行, 权力机关难督办。

五是越权任意决定———滥为。少数地方人大接受地方政府的求助, 对本不该属于人大决定的如拆迁开发、旧城改造、筹措资金等等事项任意决定, 不仅影响权力机关的威信, 且事倍功半的教训也不少。

二、如何行使好重大事项决定权

地方人大常委会行使重大事项决定权的现状与宪法、法律的规定及人民群众的要求相比仍有较大差距, 值得引起重视和进一步探索。针对当前存在的薄弱环节, 我们认为要更好地履行好重大事项决定职能, 应从以下几方面予以加强:

(一) 科学界定和正确把握重大事项的标准和范围是前提

长期以来, 对重大事项决定权的界定和规范问题, 在“一府两院”和人大都存在着不同的看法。究竟哪些才属“由人大常委会讨论决定”的重大事项呢?我们认为, “重大事项”是一个相对的、动态的概念。一方面, 在一定的历史条件下, 重大事项可以是确定的, 它一般指的是本行政区域内具有全局性、长远性、根本性的重要事项, 具有合法性、国家性和重大性特征[2];另一方面, 具体到某一事项是否属于重大事项, 又随着客观条件的变化而变化。地方人大常委会在讨论决定重大事项的过程中, 要善于把宪法和法律的原则性规定与本地区的具体实际相结合, 根据时代的发展、变化, 有针对性地进行具体界定和灵活把握, 及时发现本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化等工作中的重点热点问题, 根据该事项的性质, 影响范围和重要程度, 审时度势, 做出科学的判断。只有科学界定和正确把握重大事项的标准和范围, 才能保证人大常委会能够依法、及时、适度地行使好宪法和法律赋予的权力, 做到在正确处理好党委领导、人大决定和政府依法行政的关系的基础上, 该用的权力坚决用好, 不该滥用的绝不滥用, 依法履职, 科学用权, 对重大事项及时做出正确决定。

(二) 建章立制、规范操作是条件

地方人大讨论、决定重大事项, 是一个民主决策的过程, 必须有严格的程序约束, 这是行使决定权的必备条件。加强程序设计和程序保证, 完善重大决策的规范化和程序化, 是提高决策科学化、民主化的重要保证, 也是将社会主义民主制度化、规范化的重要途径。地方人大行使决定权, 必须要有法律依据和工作制度作保障。如《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》的正式实施, 就是充分发挥人大及其常委会在发扬人民民主方面的具体程序。该《办法》体现了三大亮点, [3]一是将《宪法》和《组织法》赋予人大常委会的重大事项决定权具体化, 具有可操作性;其次是怎么去决定重大事项, 从程序上进行了设计;第三就是强化了责任, “决定以后, 政府应该怎么去行使这个决定”做了详细的规定。同时, 对于政府越权作出的行政决定, 人大常委会有权依法撤销。由此可见, 各级人大常委会迫切需要制定行使重大事项决定权的地方性法规和规范性文件, 切实做到有章可循, 这既符合《地方组织法》第69条的规定, 也为各级人大行使重大事项决定权提供了法律依据。

(三) 理顺体制是关键

随着依法治国方略的推进和政治体制改革的不断深入, 目前“党委决策→政府执行→人大监督”的运行机制逐步转变为“党委建议→人大决定→政府执行”, 这将是历史的必然, 也是党加强和改善对国家政治生活的领导, 提高执政水平和能力, 保障人民当家作主的题中应有之义。[4]进一步理顺体制, 需要:

1. 正确处理坚持党的领导与人大常委会依法履行职权的关系。

地方人大及其常委会依法行使重大事项决定权, 既是宪法和法律赋予的重要职责, 是实现人民当家作主的重要途径和形式, 也是实现党关于国家重大事务的主张经过法定程序变成国家意志的重要途径和形式。[5]因此, 必须坚持在同级党委的领导下, 依法行使重大事项讨论决定权。实践也证明, 人大常委会必须主动与党委沟通, 自觉接受党委的领导, 积极地争取党委的支持, 才能正确而又有效地行使重大事项讨论决定权。

2. 正确处理人大常委会依法行使重大事项讨论决定权与政府行政决定权的关系, 做到既不失职又不越权。

各级人民政府是本级人大的执行机关, 人大及其常委会作出决议、决定, 政府负责贯彻执行, 这是我国政治体制的一大特点。因此, 一方面各级政府应当尊重本级人大常委会依法行使重大事项讨论决定权, 并贯彻执行好已作出的决议决定。另一方面, 各级人大常委会要尊重各级人民政府依法行使行政权, 不能越俎代疱干预政府工作, 去管那些不该管、管不了、实际上也管不好的事情。

(四) 监督和决定相结合是保障

“徒法不足以自行”。将重大事项决定权和监督权结合起来, 有助于提高讨论决定重大事项的主动性和实效性。重大事项决定后, 如何贯彻执行并取得实效, 这既是行使决定权的出发点, 也是最后归宿。而要确保所作决议、决定得以实施, 则必须要有规范的督办制度来督查决定的贯彻落实情况;要有必要的制约手段来解决规避问题, 对决议、决定执行不力或拒不执行的, 要采取措施加以严肃纠正和处理, 维护地方人大依法行使决定权的严肃性和权威性。实践中, 重大事项讨论决定权的行使与监督权的行使是分不开的。一方面, 通过执法检查、视察等监督方式, 能够发现一些重大事项, 使人大常委会有针对性地听取审议“一府两院”的报告, 并作出相关的决议决定, 从而大大提高人大常委会行使重大事项讨论决定权的主动权。另一方面, 监督权的行使, 能够加强对决定的重大事项的跟踪督办, 使人大常委会作出的决定得到较好的贯彻落实, 从而切实提高行使重大事项决定权的实效。

(五) 加强自身建设、提高议事能力和履职水平是基础

地方人大常委会需要研究、决定的问题涉及方方面面, 政策性、业务性非常强, 因而对常委会组成人员的综合素质有较高的要求。人大常委会组成人员的议事能力和决策水平高低是能否依法行使好重大事项决定权的基础。因此, 要不断加强人大常委会自身的思想建设、组织建设、作风建设和业务建设, 提高常委会组成人员决策重大事项的能力和水平, 使其善于抓大事、议大事。进一步优化常委会组成人员的知识、年龄和能力结构, 从根本上提高决策者的素质。健全人大常委会办事机构, 建立一支政治合格、业务过硬、作风优良的人大干部队伍。

结语

“民生大事, 人大做主”, 这体现了权力来源的本质复原, 捍卫了人大的权威和尊严。[6]如何将其制度化, 并铺陈开来, 并做得更好, 依然有很长一段路要走。要使人大决定权真正得到尊重, 首先就要增强其可操作性, 明晰其法律责任, 并使之成为常态。要依法行使好重大事项决定权, 关键是人大能够将该管的事情管起来, 并能够将该管的事情管理好。

摘要：多年来, 地方各级人大一方面就如何依法行使好重大事项决定权进行了积极的探索与实践, 成效凸现;另一方面地方人大对该项职权的行使还很不充分、很不到位。依法行使好重大事项决定权, 应从科学界定重大事项、建章立制、规范操作、理顺体制等方面进一步加强探索。

关键词：重大事项,决定权,监督权,规范化,法制化

参考文献

[1][4]杨培田.论地方人大依法行使重大事项决定权.http://www.chinalawedu.com/news/2004_10/13/1517149015.htm.

[2]房德臣.关于县区级人大常委会行使重大事项决定权若干问题的认识与思考.http://www.mzfz.gov.cn/, 2008-9-16.

[3]林小昭.广州水电气涨价将由人大来决定.第一财经日报, 2010-1-5.

[5]卢钟鹤.依法行使重大事项讨论决定权努力推进地方重大决策民主化法制化 (.广东省人大常委主任在中南六省区人大常委会主任座谈会上的发言) 中国人大新闻网, 2003-11-10.

地方人大会议 篇9

目前, 许多地方台的时政新闻报道模式受到思想解放程度和长期以来形成的报道模式惯性影响, 尤其是对地方党委、政府重要活动会议和主要领导活动的报道, 陷入了固定的会议报道模式之中, 现实存在着报道分量冗长, 特别是大时政报道篇幅偏大与受众需要获知的信息不足的结构性缺失的问题。那么, 如何改善时政新闻的传播效果呢?笔者认为, 应注意以下几点:

一、改进标题, 短小精练, 利于受众记忆

不少记者认为电视新闻中的标题是可有可无的, 事实上, 要加深观众的印象, 帮助观众理解好新闻的内容, 标题的作用是非常重要的。目前, 许多地方台时政新闻的标题过长, 过于程式化, 如标题“市委领导强调, 以十八大精神为指导, 坚决打好全面小康攻坚战, 以务实的举措和过硬的成果, 全面建成高水平小康社会, 实现我市科学发展新跨越。”江苏卫视的一条类似时政新闻标题为“罗志军强调让改革发展的成果惠及于民”, 而《新闻联播》时政新闻报道的标题正常控制在20个字以内, 如“温家宝在山西调研”“王岐山会见美国客人”等, 我们通过对比发现, 第一条标题明显呈现出拖沓冗长、有效信息缺乏等特征, 让电视受众很难在较短时间内获知有效信息, 没有吸引力和冲击力, 电视受众没有留下深刻印象。而相反, 江苏卫视和《新闻联播》的标题短小精练、引人入胜, 用标题吸引观众, 激发观众了解新闻的内容。有的电视记者习惯参考当地党报对同一时政新闻的报道, 完全复制报纸的标题, 甚至连报纸的副标题也一并抄入, 笔者认为这是不可取的。

二、丰富时政新闻报道的电视语言和画面

时政报道, 大多数都是会议报道, 无论是画面、解说词, 记者的思维方式与文笔都有一个固定的程式。往往记者到会场, 先找会议材料, 画出会议主题内容。在很多行业年度工作会议中, 我们总能看到这样的新闻内容, “什么时间, 什么地点, 召开什么会议, 会议总结了什么, 部署了下一阶段的工作, 并对某些集体、个人进行表彰, 谁谁出席会议并讲话等”。摄像记者在拍摄上也是有固定模式, 先拍全景, 再拍主席台领导特写, 台下二三个人一组镜头, 新闻播出后, 观众看到的电视画面就是会场、人头, 特别是主席台上台下、场内场外领导人物的排序展现上;解说词则从会议材料、工作报告和领导讲话中归纳, 造成画面的相对封闭化、静态化, 语言的程式化、公文化, 几成新八股。盐城电视台这几年在时政新闻报道中特别注意电视画面的处理, 除了必须要上的领导及全景外, 在报道中大量穿插新闻背景资料画面, 丰富了电视语言, 真正做到了音画对位, 避免了电视画面的单一。

三深挖时政活动内容、从会议材料中发掘新闻线索, 更加全面地实现时政新闻报道的价值

现在很多地方台都有人员庞大的新闻中心或新闻部, 记者也按照条、线划分, 有跑时政的、也有跑民生的、经济报道的, 对记者也实行积分考核。很多记者都有这样的感触, 除了时政报道外, 找其他新闻线索或选题很难, 有无米下锅的感觉。如果我们的记者能做个有心人的话, 其实从时政新闻中能找到很多民生、经济方面的新闻线索。不少时政新闻报道尤其是会议新闻报道经常是一事一报, 不注意事件的关联度。事实上, 会议是新闻的富矿, 透露出多方面的有用信息, 涉及多方面的相关事件, 为记者提供了丰富的素材和由头, 可以形成新闻报道的深度效应。现在, 在笔者供职的盐城电视台新闻中心里, 很多记者都能从一条普通的时政报道中挖掘出其他的民生、经济报道等。跳出会议报道会议, 让时政新闻实现增值, 这就要求我们的记者学会做“加法”, 牢固树立大民生意识, 在新闻中找新闻。

四、报道语言力求生动活泼

在时政新闻的采编中, 地方台在报道党委政府主要负责人出席大会时, 经常会用“某领导说……, 某领导指出……, 某领导强调……, 某领导最后说……”笔者在工作中感觉到, 在很多报道中“会议没有不隆重的, 闭幕没有不胜利的, 讲话没有不重要的, 鼓掌没有不热烈的, 领导没有不重视的, 看望没有不亲切的, 接见没有不亲自的, 进展没有不顺利的, 完成没有不圆满的, 成就没有不巨大的……”这些套话是时政新闻呆板的直接表现, 这种近乎传统套路的报道形式, 很多跑时政报道的记者经常模仿套用。所以, 时政新闻要报道好, 说难也难, 说容易其实也很容易, 只要掌握好这个报道的套路, 一般不会出错。但是这样传播的效果好吗?答案显然是否定的。这样的报道, 让领导的形象高高在上, 让政府疏远了群众。政府一直在提倡打造亲民政府, 提倡为人民服务, 显然这种报道方式更多地体现出了权威, 但不能让电视受众感受到政府及领导亲民的形象。时政新闻要有好的收视效果, 就应当改变过去的模式, 具有灵活的报道方式, 尽量采用生动活泼的语言, 拉近新闻与老百姓的距离, 使之产生强烈共鸣。巧妙运用现场同期声, 让会议的主题更加突出, 让受众印象更加深刻, 让地方党委政府的形象更加亲民。这样的新闻不仅领导喜欢看, 观众也愿意看。

五、让有一定新闻价值的时政新闻延伸拉长, 让时政新闻更有深度

去年开始, 盐城电视台在《盐城新闻》中增设了新闻深一度子栏目, 就使新闻的外延得到扩伸, 深度得到加强, 收到了很好的传播效果。往往一条时政新闻的播出长度很短, 电视观众只能从新闻中知晓大概的一个新闻信息, 受时间的限制, 更多的有价值的、老百姓关注的时政新闻所能释放出的信息量, 观众就无法得知。笔者在工作实践中感觉到, 就会议新闻报会议, 这种形式过于简单, 会议本身所传达的内在的新闻内容被忽略, 而对于电视观众来说, 他们关注的不是开了什么会, 谁参加了会议, 观众们更关注会议里面所传达的信息与老百姓的生活、工作有多大的关系, 有效信息有多少。如每有重大的新闻事件和政策措施出台, 盐城电视台都能通过新闻深一度子栏目进行解读, 让观众能及时了解时政新闻背后的新闻, 把一条普通会议新闻里面所蕴藏的关乎民生大事的信息深挖出来, 满足电视受众收视的需求, 体现了地方主流媒体的责任和权威。

新闻立台, 本质就是时政新闻立台, 如果时政新闻不改进, 不创新, 死报着过去的条条框框, 一个台的核心竞争力就会慢慢退化。一个台没有了权威的声音, 党委政府的声音就传不到群众中去, 媒体的喉舌功能就会逐渐丧失。地方台的时政新闻报道为了收视的需要, 每过一段时间, 都要进行改版, 改版不能只改背景板, 要真正地从内容上创新, 在节目中既能彰显权威又能体现亲民, 这样的电视时政新闻就一定能够让党委政府放心, 让群众满意。

参考文献

[1]谢君.论城市台时政新闻报道的改革[J].湖南人文科技学院学报.2005. (1)

[2]陈金中.试论新闻报道的语体特点[J].成都教育学院学报.2006年06期

[3]李良荣.当前中国新闻改革的基本特点——纪念新闻改革25周年[J].现代传播.2001. (5)

地方人大会议 篇10

一、地方人大在行政问责中的价值

(一) 地方人大进行行政问责是宪法和法律的要求。

“行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府对其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。”[2]我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民, 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生, 对它负责, 受它监督”。我国《地方组织法》规定:“地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级人民政府负责并报告工作, 在人民代表大会闭会期间, 对本级人大常委会负责并报告工作。”以上规定可以看出, 我国为人民民主专政的国家, 各级人大是我国的权力机关, 地方人民政府通过本级人大选举和任命产生, 受它监督。宪法已经对人大的地位和作用、工作监督以及法律的实施保证等作了原则规定, 为人大的监督提供了最高法源依据。各地区的地方性法规、自治条例以及单行条例等, 都对人大开展监督工作作了明确的规定。这些相关法律法规, 为人大问责提供了法律依据。

(二) 地方人大进行行政问责是构建和谐社会秩序的保障。

就问责进行的过程来看, 行政问责已经成为中国新一轮行政改革的亮点。社会主义和谐社会首先就是一个民主法治的社会, 要求我们做到依法治国, 而要做到依法治国, 首先就要做到依法行政。当前我国行政责任缺失的问题还很严重, 甚至影响到政府的形象和公信力。主要体现在: (1) 重特大生产安全责任事故高居不下, 造成严重的经济损失。 (2) 由于行政投资冲动造成的重复建设和产能过剩问题突出。 (3) 政府失信造成的群体事件和信任危机突出。“一些领导干部和政府官员贪污腐败、滥用权力, 严重影响了政府形象和威信;一些政府官员有令不行、有禁不止、工作不负责任、推诿扯皮, 影响了行政执行力和政府公信力。”[3]我国宪法第六十二条规定:“地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。”这就是说国家权力机关将最后决定权赋予了各级行政首长。因此行政首长必须对选出他的民众负责, 对选出他的人大负责。从这个意义上说, 人大及其常委会对于行政的问责, 是构建和谐社会秩序的保障。

(三) 人大进行行政问责是社会发展的需要。

自改革开放以来, 我国经济不断发展, 综合国力不断增强, 人民在政治生活中的取向逐渐向民主靠拢, 社会的发展要求我们发展社会主义民主政治。这就要求我们必须加强对权力运行的制约和监督, 必须保证政府的政策和行为要做到“权为民所用, 情为民所系, 利为民所谋”。以人大影响行政问责, 可以极大地强化官员的责任意识, 使他们真正做到为人民服务, 从而推动社会的不断进步与发展。

二、地方人大在行政问责中的功能缺失

(一) 地方人大和人大代表监督意识不足。

人大代表为国家权力机关的组成人员, 其履行职务是一种国家职务, 所以人大代表必须具备很强的“监督意识”。而在现实生活中, 人大和人大代表要代表人民监督政府的观念并未深入人心。观念都未形成, 其对政府的监督存在缺失。罗伯特.D.帕特南认为:“公共精神是一种关心公共事务, 并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建设, 以营造适宜人生存与发展条件的政治理念、伦理追求和人生哲学”。[4]人大代表应该具备这样一种公共精神。另外, 许多人还认为行政问责就只是政府自身的内部问责, 而并未认识到行政问责应是人大监督政府的一个重要内容。人大代表依法履行好监督的职责, 既是一项权利, 又是一项义务。

(二) 地方人大在行政问责中的法律的缺失。

汉密尔顿曾指出:“如果人都是天使, 就不需要任何政府了;如果是天使统治人, 就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”要保证政府切实履行职责, 就要建立健全一系列法律法规, 以防止滥用权力。行政问责制在我国起步比较晚, 最早对行政问责进行立法并实施的是香港特别行政区于2002年7月1日实行“高官问责制”。我国有关行政问责方面的全国性行政法规有1993年国务院颁布的《国家公务员暂行条例》, 但其中很少涉及对公务员的责任追究;2001年4月21日国家出台了《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》;2002年中共中央又颁布实施了《党政领导干部选拔任用条例》, 其中对党政领导干部的免职、辞职和降职做出了专门规定;2004年2月18日中共中央通过了《党内监督条例 (试行) 》, 其中对“询问和质询”、“罢免和撤换”作出了相关规定;同一时期颁布实施的《中国共产党纪律处分条例》规定对有失职、渎职行为的党员干部应基于相应处分;2004年中共中央办公厅印发了《党政领导干部辞职暂行规定》 (中办发[2004]13号) 其中对领导干部的辞职做出了详细的规定;2006年的《公务员法》和2007年的《公务员行政处分条例》, 使问责开始向法治化靠拢。从2003年开始, 长沙、天津、重庆、海南、成都等地方政府相继出台了专门性的有关地方行政问责制的规章。但从以上种种规定明显可以看出我国对于行政问责的规定存在明显的缺陷, 主要表现为关于问责事由的规定不具体, 问责的范围过小;问责形式不全面;相关程序不健全等。例如有些地方颁布的干部引咎辞职的标准中规定:“盲目决策、失职渎职;在职权范围内发生恶性事件, 影响恶劣, 群众反响强烈的”, 这完全混淆了行政责任和法律责任, 导致某些官员采取“割发代首”方法, 以辞职来逃避法律责任。在诸多问责主体中, 最具权威性的当属人大问责, 而从现行的规定, 我们可以看出相关政策只对“同体问责”做了规定, 关于“异体问责”, 主要是人大问责的法律缺失。

(三) 地方人大进行行政问责的相关制度不完善。

1.地方人大工作的独立性不够。

在实践中, 人大进行问责主要运用的是宪法和法律赋予的监督权力, 包括质询权、特定问题调查权和罢免权。而在我国, 特别是乡镇一级, 人大开展工作的独立性往往不够。其一, 人大要接受党的领导, 这本是符合宪法及法律规定的, 但在客观上也使人大过于依附党政机构。其二, 政府控制着财政权, 这必然会削弱人大作为监督主体的独立性。其三, 我国乡镇一级的人大在实际工作中可能由于人员不足, 制约了正常工作的开展, 使得乡镇人大监督主体缺失, 使人大工作失去权威性、公正性、严肃性。

2.选民对人大代表和人大的监督不到位。

如果没有有效的监督, “人民代表人民选、我当代表为人民”难以做到实处。人大要实实在在地做好监督工作, 关键还在于选民对人大代表的压力与监督。人大之所以集体失语, 归根结底是人大和人大代表还没有感受到选民实实在在的外部压力, 从而还没有被迫地真正树立起代表选民行使国家权力的职责观, 可以说是集体失职。[5]宪法第二条说“人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。当选民失去对“人民代表”的信任, 又不能罢免, “人民”在“人民代表大会”行使权力就会成为空话。

3.在具体问责中问责力度不强。

正如一些学者所指出的:“内部监督, 由于部门利益, 往往出现‘相互礼让’;外部监督, 尽管主体众多, 但难以统一协调, 形成合力;专门监督, 虽制度不少, 但实施起来步履艰难。如审计监督阻力很大, 监察监督难以独当重任, 舆论监督缺乏保障, 权力机关的监督往往由于责任缺乏, 监督不到位, 出现走过场式的‘软监督’。”[6]人大的监督也“难逃此说”, 人大代表在履职中常常处于“弱势”地位, 外部环境很大一部分制约了人大职能的发挥。当然, 人大自身监督政府的能力和素质也有待加强。

三、在行政问责中强化人大监督, 加强异体问责的对策

(一) 转变观念, 树立正确的人大代表“问责”观。

任何制度改革都需要理论来指导, 没有理论指导的变革, 企望获得成功是不可想象的。所以, 我国要强化人大监督, 首先还有赖于理论研究的指导, 端正思想。代表观主要包括代表对代表职务的性质、职责和作用的认识。各级人大及人大代表应树立正确的“问责”观, 要充分行使宪法和法律所赋予的监督权, 切实履行好人大和人大代表的义务。要明确人大代表对其职务的性质、职责和作用的认识。根据人民主权原则, 人大代表应该对人民负责, 受人民监督。各级人大及其常务会机关要加强正确的人大代表观的宣传, 使人大代表充分认识到自己的使命是选民赋予的责任, 树立“公仆”观念, 主动、自觉地接受选民的监督, 勇于承担责任。民主政治实现的首要前提便是观念要进步。

(二) 构建人大问责的法律法规体系。

第一, 加快相关立法, 填补人大在影响行政问责中可能遇到的法律空白, 以激励人大代表切实履行人大代表切实履行职责和发挥代表作用为目的, 确保有法可依;第二, 具体内容应与《宪法》、《选举法》、《代表法》衔接, 对承担主体、监督主体、责任判断、责任方式、期限、程度等都应做出明确的可操作的规定, 不应笼统、模糊;第三, 对人大进行问责作出程序性规定, 如启动程序、听证程序等, “法律的程序性在法律产生时就已经与法律权威结合在一起而存在, 可以转化为一种内在影响力;再正义的实体法律如果程序是非正义的, 仍然是不被人们认可和信赖的。”[7];第四, 进一步完善《选举法》和《代表法》, 形成人大影响行政问责的法律法规体系。

(三) 完善地方人大开展行政问责的相关制度。

就国家形态而言, 制度是指以宪法、法律、法规为基本内容的正式规则和以习俗、传统、习惯等形式存在的非正式规则交错构成的一整套规则体系及其实现机制。要让人大能够更好地影响行政问责, 就必须完善充实与人大进行问责相关的制度。构建一个群众参与、专家咨询以及集体决策相结合的决策机制, 完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制, 推进决策科学化和民主化。

1.改善党的领导方式, 增强人大对行政问责的力度。

坚持党的领导, 是人大能够行使职权、开展工作的基本前提和根本保证, 这是不可动摇的基本原则。但是, 党的领导绝不是党领导一切、包揽一切。在人大影响行政问责方面, 部分地方党委对同级人大的不合理领导削弱了人大监督政府的权威, 如一些地方行政首长和常务副职同时是同级党委常委而人大主任不是, 这必然会使人大对行政问责的监督力度不强。所以, 各级党委应当要积极促进党对人大的领导方式的转变, 强化党的领导核心地位;把人大工作摆在重要位置。建立健全党委领导人大工作的制度和机制, 把人大的工作纳入党委的总体工作布局, 大力支持人大开展工作, 积极扩大党内民主, 努力克服地方党委集权特别是党委书记集权的弊病, 增强人大对行政问责影响的权威。

2.建立健全有效的人大代表公示制度。

人民代表代表的是人民, 而人大代表履行职责需要对社情民意有深入的了解, 但人大代表各自工作生活的空间毕竟有限。人大代表公示制度, 是指在人大代表所在的选区建立人大代表公示的专栏, 把人大代表的相关资料对外公开, 如本地区人大代表的姓名、地址、单位、职务和联系电话等, 方便人大代表和人民群众保持密切联系。建立健全有效的代表公示制度, 便于人大代表听取和反映选民的意见和要求, 努力为人民服务, 同时便于选民与人大代表联系, 使选民更加方便地向人大代表反映问题, 利于选民监督人大代表, 促使人大代表更好地履行职责。

3.完善会议议案、表决议案制度, 实行人大代表辞职制度。

为了提高人大及其常委会的效率, 根据近些年的经验, 充分借鉴国内外有益的做法, 完善议事制度, 保证会议通过的民主性、科学性。同时, 对提出议案、建议、批评被会议采纳的代表, 进行精神或物质奖励, 以提高人大代表工作的积极性;对于那些消极不作为、把“人大代表”当作一种政治资本的人, 从人大代表的队伍中剔除。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第二十七条中有辞职权的法律规定, 但仅仅是简单的原则性的规定。实行人大代表辞职制度, 有利于优化人大代表资源配置, 保持人大代表结构的合理性;有利于增强人大代表履行职务的责任感、危机感;同时, 也有利于保障选民的合法利益。

(四) 构建多元化的问责机制。

建立健全行政问责制, 是一个系统而复杂的工程。应加强各方面的协调配合, 主要是在以人大为主和依法依程序进行的前提下, 对政府问责实行人大问责与政府的内部问责 (审计、监察) 结合、人大问责与社会监督 (新闻舆论工具监督和群众来信来访) 结合、人大问责与党委纪检监督结合、人大问责与司法控制结合、人大集体问责与人大代表个体调查、询问结合等。

总而言之, 行政问责制是我国政治文明建设的重要内容。“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民而不是公民服务于国家, 政府为人民而存在而不是相反这样的原则时, 才有民主制度存在”。[8]从法理上说, 科学的行政问责制不应出现在此地而在彼地不需要被问责的现象, 它应该是指向所有政府和所有公务员;同样, 科学的行政问责制不应出现在此地被这样问责而在彼地被那样问责的现象, 它应该是统一的。在行政问责体系中居于主要地位的人大, 就应如威尔逊在《国会政体》中阐述的那样:“一个有效率的, 被赋予统治权力的代议机构, 应该不只是像国会那样, 仅限于表达全国民众的意志, 还应该领导民众最终实现其目的, 做民众的代言人, 并且做民众的眼睛, 对政府的所作所为进行监督。”要建构行政问责制的体系, 真正将行政问责纳入制度化、法制化、程序化的轨道, 形成相互衔接、相互配套的行政问责制度体系。[9]

参考文献

[1].宋涛.中国官员问责发展实证研究[J].中国行政管理, 2008, 1:12～13

[2].周亚越.行政问责制的内涵及其意义[J].理论与改革, 2004, 7:42

[3].唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理, 2007, 1:6

[4]. (英) 罗伯特.D.帕特南.使民主运转起来[M].南昌:江西人民出版社, 2001, 56

[5].曹伟.政府问责:人大怎能集体失语[J].成都大学学报 (社科版) , 2005, 1:9

[6].于仁伯.转变职能建设诚信政府[J].中央社会主义学院学报, 2002, 8:83

[7].孙笑侠.法的现象与观念[M].济南:山东人民出版社, 2003, 60～61

[8]. (美) 乔.萨托利.民主新论[M].北京:东方出版社, 2003, 38

关于做好地方人大工作的几点思考 篇11

一、关于提高立法质量

增强立法的针对性和克服部门利益倾向是当前提高立法质量需要解决的重点问题。围绕推进科学立法和民主立法,地方人大要做好五个方面的机制创新。

一是创新立法规划和年度立法计划的形成机制。按照围绕大局、急需先立的原则,突出重点,科学制定立法规划和年度立法计划。拓宽立法项目来源,积极倡导人大代表和地方国家机关、社会团体、公民提出立法建议,通过召开立法建议座谈会和利用媒体、互联网等方式向社会公开征集立法项目。实行立法项目库管理制度,将那些具有立法必要性和可行性的项目,及时纳入立法项目库;将因形势发展变化,失去立法必要性的项目,及时从项目库中删除。

二是创新立法起草机制。在完善政府部门起草和人大自主起草机制的同时,积极探索地方人大法规草案委托起草制度,逐渐形成人大和政府组织,社会有关方面参与起草的多元化法规起草机制,深入了解民情民意和社会需求,防止“公共利益部门化,部门利益法律化”。

三是创新立法审议机制。按照立法法的规定,法律案的审议程序一般实行三审制。按照我省立法程序的规定,法规案一般实行两审制。细化法规案在审议运行过程中各个环节的目标、任务和责任,专门委员会、法制委员会按照立法程序规定,加强交流,相互支持,及时认真做好交接;对于经审查立法条件不成熟的法规案,无论在哪个环节,都应当予以退回,待时机成熟时再重新提请;建立单项表决制度,凡是代表或常委会组成人员对个别条款有较大分歧意见的,应当先行就有争议的条款进行单独表决,然后再就整个法规草案进行表决,使代表或常委会组成人员有效行使职权,独立自主地表达自己的见解。

四是创新群众参与立法机制。实行立法顾问制度。聘请法律、经济、环保、农业、宗教、教科文卫以及语言文字等方面的专家,建立立法顾问专家库。实行法规论证制度。涉及地方改革发展重大问题和人民群众切身利益的法规草案要登报征求意见;对一些涉及面广、分歧较大的法规,要召开立法听证会。建立地方立法网,法规草案及修改稿要在网上向社会公开征求意见。

五是创新立法工作的立、修、废机制。要加强立法后评估工作,通过全面调查研究,对已制定实施的地方性法规的规范性、可行性、实施效果以及社会认可程度进行综合评价,及时发现立法中存在的问题,为修改或废止相关法规提供依据。要实行地方性法规定期清理制度,及时修改或废止那些不合时宜的、违反市场经济规律的、与上位法相抵触的法规或有关条文,以保持法规的权威性和时代活力。

二、关于增强监督实效

做好地方人大监督工作要深入贯彻实施《监督法》,积极用好监督的职权、方式和程序,提高监督实效。

一是增强做好地方人大监督工作的责任感。人大依法行使监督权,是建设社会主义政治文明的需要,是支持和促进“一府两院”工作的需要,是密切联系人民群众、维护人民根本利益的需要。监督工作的实效直接影响人大及其常委会职能作用的发挥。地方人大要以高度的政治责任感,认真行使宪法和法律赋予的权力,严肃认真地开展监督工作。

二是找准地方人大监督工作的切入点。开展监督工作必须始终坚持与党委决策的贯彻实施紧紧相扣,与政府工作的重点推进紧密相联,与人民群众的呼声息息相关。要把事关地方经济社会发展的重大事项和涉及人民群众切身利益、社会普遍关注的重点问题作为监督工作重点,切实抓住那些带有普遍性和倾向性、经过努力可以解决的突出问题作为监督工作的突破口,有针对性地提出意见建议,使监督工作有的放矢。

三是创新地方人大监督工作机制。要不断拓展地方人大监督工作的开放性。地方人大常委会要通过设立举报电话、问卷调查、组织公民座谈等方式征集监督选题,将年度监督工作的安排、方式和方法,通过网络和新闻发布会等形式向社会公布,接受社会监督。要进一步完善执法检查、听取和审议专项工作报告,开展专题询问和质询等各种监督方式的工作制度和实施办法。建立前期调研求深、会议审议求真、跟踪督查求实的监督机制,努力做到“三个坚持”,即,坚持深入调查研究,了解实际情况,掌握第一手资料;坚持审议中讲实话,指出问题有见地,提出建议有份量、切实可行;坚持及时交办审议意见和有关报告,跟踪督查,务求实效。

四是综合运用监督手段。地方人大常委会要严格按照法定职权、法定程序、法定方式对法定对象进行监督,注重综合运用多种监督方式,使人大监督工作更有深度、更具活力,有力地促进“一府两院”破解难题、改进工作。要定期组织代表开展调研、视察、检查和参与接待人民群众来访等活动,完善主任会议组成人员接待日制度,认真听取代表和群众反映的问题,督促有关单位予以解决。要创新监督形式,通过举办法规咨询宣传活动、设立举报投拆热线、分析典型案例、明查暗访、与部分利益相关人座谈等措施,加强跟踪监督。要把监督工作和办理代表议案和建议结合起来,推动办理工作从“答复型”向“落实型”转变。要注意人大监督与党的监督、社会监督、舆论监督的结合,推动监督工作深入开展。

三、关于做好代表工作

要以提高代表履职水平、充分发挥代表作用为重点,加强探索,不断创新地方人大的代表工作。

一是加强代表培训和代表履职宣传工作。地方人大履行职责,涉及到经济、政治、法律、文化、科技、教育、卫生、环保及社会生活等诸多内容,人大代表的素质直接关系到人大及其常委会依法履行职责的水平。要建立健全代表系统培训制度,采取初任培训、履职培训、专题培训、研讨交流等措施,使代表了解和掌握履行职责的途径和工作程序,提高代表议案和建议质量,增强代表的参政议政能力。要拓宽代表知情知政渠道,及时向代表提供地方各方面发展情况的资料和信息,通报常委会和“一府两院”的主要工作情况,为代表提供信息咨询服务。通过在媒体上开设人大代表专栏和人大代表电视专题节目等,加强对代表依法履职活动的宣传,努力营造全社会尊重代表权利、支持代表履行职责的良好氛围。

二是创新闭会期间代表活动。要组织代表开展丰富多彩的活动,通过各种途径拓宽代表履职平台。要建立健全地方人大代表小组活动规范,加强指导,明确要求。要坚持邀请代表列席常委会和专门委员会会议,注意听取代表意见。要不断创新代表活动方式,组织开展代表约见常委会和“一府两院”负责人、代表活动日和代表热线、省人大代表旁听法院庭审等活动,逐步制度化、规范化。探索开展代表履职登记制度,增强代表参加闭会期间活动的责任感和积极性。

三是加强和改进代表议案和建议的办理工作。要加大代表议案和建议的督办力度,形成领导带头、单位主办、政府督察、人大督办的办理机制,保证办理工作依法有序进行。每年都要召开高规格的代表建议交办会。要选择办理数量较多、热点难点问题集中的承办单位在常委会上汇报建议案办理情况。实行常委会领导和各专门委员会重点督办代表建议制度,常委会领导和各专门委员会每年从代表建议中有侧重地确定一件重点督办件,督促解决代表建议中提出的问题。要采取组织代表视察办理工作、听取办理工作情况报告、对代表反馈不满意的建议要求承办单位重新办理等方式,加强对代表建议的督办,确保办理质量。

四是搞好服务保障。要加强制度建设,完善地方人大常委会联系代表、代表持证视察、代表建议、批评和意见办理等方面的制度,使代表工作有章可循。要健全工作机构,常委会设立代表联络处或代表工作委员会,创新工作内容,提高服务质量。实行常委会组成人员联系代表制度,采取走访、电话、信函、约请、座谈、开通代表专用工作网和电子信箱等方式,密切与代表和人民群众的联系,变“代表上门找”为“上门找代表”,及时了解代表依法履职中存在的困难和问题,切实维护代表的合法权益。要保证经费来源,逐步提高标准,为代表履职提供必要的物质保障。

地方人大会议 篇12

一、当前我国人大财政监督的现状及存在问题

人大财经监督是指人民代表大会根据《宪法》以及有关法律法规, 对财政部门执行国家有关财经政策和法律、法规的情况和政府预算编制、执行的情况实施监督的一种国家管理活动, 是人大及其常委会实施工作监督和法律监督的重要内容, 是属于最高层次的、具有权威性的国家监督。完善和强化人大财政监督能促进合理有效地支配财政支出, 维护国家的财政秩序, 严肃财经法纪, 规范财政收支行为, 有利于实现财政预算的民主化、科学化, 防止或减少政府重大经济决策的失误。因此, 完善和强化人大财政预算监督对于规范政府行为具有约束功能, 对于国民经济和社会各项事业的协调发展具有宏观调控功能。

然而近年来“审计风暴”透视出来的是让人触目惊心的巨额资金黑洞。仅2005年就有4000多亿中央补助脱离人大监督, 而2006年的国家审计署审计报告也指出, 截止2006年底, 有174亿财政资金脱离人大监督。审计结果显示, 多个部委结余资金未及时安排使用或上缴中央财政。审计发现, 一些部门单位的项目预算编制不实、结余过大, 甚至虚报多领、高估冒算预算资金, 影响了财政资金的使用效益。这些不仅造成了巨额财政资金流失, 而且损害了政府在广大人民群众中的公信度。由此可见, 我国当前的人大财政监督还不同程度地停留在流于形式的监督上, 实际效果不如人意, 政府支出随意性大, 财政监督的权威性和约束力明显不足, 完善和强化人大财政监督已成为当务之急。分析和借鉴发达国家的财政监督成功经验对于完善和强化地方人大财政监督具有重要的现实意义。

二、发达国家财政监督的成功经验分析

发达国家在长期的经济发展过程中, 不仅建立了比较完善的市场体系, 而且在保障市场机制有效运行, 充分行使财政管理以及财政监督等方面都有许多值得借鉴之处。

(一) 具有较为健全和完备的财政监督法律体系。发达国家的财政监督都是由法律来保障的, 而且立法层次高, 法律对于财政监督的规定非常详尽具体。许多国家都在作为国家根本大法的《宪法》中对财政活动做出了明确的规定, 例如日本、瑞士、德国、意大利以及新加坡等国都在《宪法》中对财政活动包括预算、税收、国库、审计等列有专门的条款, 有些国家还制定了诸如《国有资产管理法》、《计划法》、《社会保障法》等专门的财经法规与财政法规相配套。正因为有强有力的法律做保障, 发达国家财政监督的权威性都比较强。

(二) 具有较为严密、健全的财政监督机构。发达国家均设有比较严密和完善的财政监督体系。在德国, 设有专门的财政监督机构———联邦和州审计院, 州审计院下设审计局, 专门负责国家财政支出的监督检查。同时, 议会中设有审查委员会, 该委员会除对国家预算进行审查外, 还对审计院的监督检查工作质量进行审查。另外, 负责税务纠纷案件的特别法院———税务法院也有一定的监督作用。在法国则形成了以议会宏观监督、财政部门日常业务监督、审计法院事后监督的分工明确、协调互补的财政监督体系。

(三) 具有科学合理、系统全面、责权明确、运作规范的财政监督机制。在美国, 国会对财政的监督贯穿于对预算形成的决定和监督、对预算执行结果的审计和监督的全过程。法国的财政监督遵循对纳税人负责、全方位监督、确保严格实施以及决策与执行者相分离的原则, 重视对财政支出的监督并完全寓于财政管理之中, 把财政预算执行情况作为财政监督的重点;同时还加强对监督人员的再监督, 法对财政监督职能人员再监督的硬性规定以及具体做法, 形成了相互制约的控制系统, 有利于充分发挥财政监督的作用。德国的财政监督覆盖项目的全过程, 分资金分配阶段的监督、资金使用阶段的监督、资金使用效果监督三个阶段。

(四) 注重加强社会监督。在发达国家, 财政监督与社会监督相结合, 重视发挥社会监督的作用是加强财政监督的重要举措。一是重视新闻媒体的监督。长期以来形成的民主传统和高度发达的物质条件, 使新闻媒体对发达国家财政资金运用的监督发挥了重要的作用。公众不仅能通过各种媒介了解各项财政收支信息, 也能即使表达自己的意见, 从而促进政府预算和财政支出综合考虑社会各方面的意见, 增加透明度。二是重视中介机构的监督。如注册会计师事务所, 其最大特点就是客观、公正, 它们在接受相关单位的审计要求的时候, 也用查问题的眼光去发现其中有无违法违纪现象。

(五) 重视专业人才的选拔培养。在法国, 实行严格的职业准入制度, 注重高层次法律专家和复合型人才的培养, 同时对人员的需求不仅仅重视学历, 更注重能力和实践经验的积累, 强调在职学习、岗位培训, 这些高素质人才的配备为法国高效率地开展财政监督工作起到了重要作用。在德国, 实行严格的审计人员准入制度, 根据不同层次、不同岗位的需要选入不同素质的人员, 同时非常重视再教育, 所有进入审计机关的人员, 都要定期培训、不断充电、补充知识, 这些有利于审计人员能力水平的提高, 也在客观上保证了审计工作质量。

三、基于发达国家成功经验对我国的启示

(一) 建立与完善我国人大财政监督的地方性法规

针对我国地方当前存在的财政预算草案审议时间过短、预算草案审议缺乏辩论程序、预算草案报告通过程序及法律效力不明确、人大否决预算、决算案法律后果无规定等问题, 加强人大财政监督, 当务之急是完善人大财政监督和审批程序, 对财政监督的范围、内容与实施程序和操作方法进行规范, 增强其可操作性, 使人大财政监督规范化、制度化, 以提高审查监督的质量和效果。其次, 明确在财政监督实施过程中的预算、决算案遭到否决的法律后果, 增强人大财政监督的刚性。

(二) 加强地方人大监督的组织建设

第一, 增设人大财政监督专门机构。可以有两种做法:一是成立隶属于人大的专门的监督机构—预算审查委员会, 适当充实人员, 实现委员专职化;二是将审计机构从政府部门分立出来, 并入人大, 实行对人大负责。从长远的发展来看, 后一种方法更有利于人大行使开展财政监督职能。人大通过批准财政预算、决算进行宏观上的监督, 后者充分发挥专业优势, 实施具体的经济监督, 有利于把人大对政府的财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道, 真正落实人大的财政监督权。

第二, 加大对人大财政监督人员的选拔培训。一是注重人才选拔。财经监督工作所涉层面广, 内容宽泛, 工作量大且繁杂, 这就要求监督者必须有深刻的综合、分析和判断能力, 才能适应当前经济发展的要求。人大常委会的财经委作为财政预算的专门监督机构, 除了要增加预算审批监督的编制外, 还要重视充实熟悉财政工作的人大代表和常委会组成人员, 以建立和完善地方人大财政监督的专业队伍。二是重视在岗学习、后续教育, 无论是对专门监督机构的人员, 还是对人大代表和常委会组成人员都要有针对性地开展继续教育活动, 以提高监督主体的业务素质, 切实增强驾驭人大财政监督的能力, 确保提高地方人大财经监督质量。

(三) 构建基于项目生命周期管理的地方人大财政监督运行机制

第一, 提前介入项目概念阶段。在现有的人大财政监督中, 往往是由职能部门牵头开展项目的可行性论证, 人大的财政监督是在预算的审批开始后才介入, 不利于人大监督机构对项目可行性的审议。所以, 人大财经工委应在项目的概念阶段提前介入, 参与项目机会研究, 为常委会的审议提供有力论据。

第二, 在项目规划阶段, 细化项目预算编制, 严格审批程序。一是细化、规范项目预算编制。项目主管部门在申报预算编制时, 要科学规范, 要向审查人员提供必要的参考资料, 为尽可能全面比较和综合分析准备条件, 对特别重大的项目, 还要向社会公布计划和预算草案, 广泛征求意见等;二是严格预算审查程序。项目主管部门要在人民代表大会审查前的一个法定时期内向人大财经委及人大代表提交预算草案的主要内容, 防止审查前几天内匆忙提交草案、仓促审查完毕立即表决, 为充分审查提供时间保证。

第三, 在项目实施阶段, 坚持日常监督与专项监督相结合, 深化监督实效。实现由人大财政监督从静态到动态、由结果到过程的转变, 逐步建立起对财政资金从申报、拨付到使用全过程的日常有效监控机制, 实现事前监督、事后监督与过程监督相结合。同时, 对项目中的某一重要环节, 还要开展专项监督工作, 以增强人大对财政监督的实效性。

第四, 在项目收尾阶段, 健全人大决算评价及责任追究制度, 确保人大财政监督权的有效行使。在项目主管部门汇编成工程决算并作出必要说明的基础上, 人大预算审查委员会及审计机构应当依法对预算执行的决算情况进行全面、详细的审计评价, 总结经验教训、提出改进与奖惩建议, 并向人大常委会提出报告。同时, 应完善预算责任追究制度, 保证预算审批监督的权威性。

(四) 改善有利于实施人大财政监督的配套制度建设

第一, 建立应急管理机制。针对项目实施过程中有可能出现的如防洪抢险、民政救灾、应急扶贫、动植物疫病防治、突发事件等各类不可预测因素, 可能对项目的进展出现不利影响, 建立财政应急管理机制, 确保项目顺利实施。

第二, 把人大财政监督与政府财政部门监督、审计监督结合起来。人大财政监督只是国家财政监督体系的一部分, 其效果的发挥有赖于与其他监督方式的有机结合, 才能发挥财政监督的整体功能。首先, 人大财政监督要与政府审计监督结合起来。人大对预算的监督, 还只是整体的宏观的监督;审计监督对预算执情况的审查比较具体, 能够发现深层次的问题。所以, 通人大财政监督与审计监督的结合, 可以更有效地发挥人大政监督的作用。其次, 在实践中, 还要结合其他监督方式的各自特点以挥财政监督的整体作用。通过强化人大财政监督事前与事后监督功能, 突出财政监督的内部监督与过程监督的优势, 发挥审计监督的业务优势, 形成有效的财政监督体系。

第三, 增加预算透明度, 建立公开监督制度。除涉及国家安全必须保密的以外, 预算、决算应当通过报纸、广播、电视等形式向社会公开。同时, 应开辟必要的渠道倾听和接受广大群众对预算的建议, 从而更好地促进预算的民主管理。

摘要：本文通过阐明我国人大财政监督存在的主要问题, 分析和借鉴发达国家财政监督成功经验, 提出加强我国地方人大财政监督工作的建议。