基本农田保护规划

基本农田保护规划（精选11篇）

基本农田保护规划 篇1

摘要：本文对乐安县耕地和基本农田的利用现状进行分析,得出了规划修编中乐安县耕地和基本农田存在的问题,并提出对策,对下一步的乡镇规划具有重大的意义,并可促进可持续发展。

关键词：耕地,基本农田,利用和保护,乐安县

0 引言

耕地是最基础、最宝贵的资源，是生产粮食、解决吃饭问题的基础。离开耕地，经济发展将无从谈起。随着乐安县经济飞速发展、工业化和城镇化进程加快，必须明确耕地和基本农田保护目标，作好耕地和基本农田的保护研究，这对保护耕地，稳定农业生产，促进区域社会的稳定、经济的可持续发展具有重要的战略意义。

乐安县位于江西省中部，抚州市西南部。全县总人口33.94万人，其中城镇人口8.91万人。2005年全县生产总值完成131394万元，全社会固定资产投资完成42860万元，综合实力不断增强，经济结构更趋向合理。乐安县地形呈南北长、东西狭的不规则形状，境内群山环抱，丘陵起伏，地势南高北低，地形垂直高差变幅较大，主要地貌类型有山地、高丘和低丘岗地，并以低丘岗地为主。

1 乐安县土地利用现状

全县土地总面积241846.75公顷。2005年，农用地205936.67公顷，占全县土地总面积的85.15%;建设用地7452.91公顷，占全县土地总面积的3.08%;其他用地28457.17公顷，占全县土地总面积的11.77%。

1.1 耕地利用现状

2005年末，乐安县耕地面积33013.95公顷，占全县土地总面积的13.65%。耕地分为水田、水浇地、旱地三类，其中水田面积最大、分布最广，其次是水浇地和旱地。水田面积共计29947.73公顷，占全县耕地面积的90.71%;水浇地面积为1640.80公顷，旱地1425.43公顷，水浇地和旱地合计仅占全县耕地面积的9.29%。

乐安县耕地主要分布在戴坊镇、鳌溪镇、龚坊镇、山砀镇、招携镇、南村乡和增田镇等。它们的耕地面积分别为4303.30公顷、3222.28公顷、2665.14公顷、2508.40公顷、2375.76公顷、2362.78公顷和2295.06公顷。具体耕地数量见图一。

1.2 基本农田利用现状

截至2005年末，乐安县基本农田保护面积30038.67公顷，基本农田保护率达到90.99%，基本农田占土地总面积的12.42%，占农用地面积的14.59%，人均占有基本农田面积0.08公顷。

乐安县基本农田分布基本均匀，主要分布在戴坊镇、龚坊镇、山砀镇、公溪镇、鳌溪镇、南村乡、增田镇和招携镇等。具体分布情况如图二所示。

2 乐安县土地利用存在的问题

2.1 重点项目的建设对耕地和基本农田影响较大

乐安县耕地呈现逐年减少的趋势，由2005年末的33013.95公顷减少到2010年末的32673.33公顷，共减少340.62公顷。

而近几年来城镇化发展速度加快，各项基础建设不断加强，大力发展旅游业，使建设用地规模不断扩大，新增重点项目占用了大量的耕地，如表一所示。

其中交通项目中，抚吉高速公路规划用地84.67公顷，占耕地面积就达48.25公顷，涉及鳌溪镇、增田镇和大马头垦殖场。如图三所示。

2.2 土地后备资源丰富，须继续开发整理

2005年，乐安县共有其他用地28457.17公顷，占土地总面积的11.77%，其他用地比例较高，后备土地资源相对丰富。乐安县在规划实施期间也安排了很多土地整理复垦开发的项目(具体如表二所示)，共开发整理287.32公顷耕地，但仍不足以实现全县耕地的占补平衡。

在耕地开发整理过程中还发现以下几方面问题：一是乐安县人均耕地数量不足，后备土地资源主要是开发为耕地，需要使表层土壤适于作物生长，因此开发难度较大;二是后备土地资源的地貌、土质、石砾含量及地质构造等自然因素制约了土地开发难易程度;三是开发资金、技术水平和物力条件不足。复垦开发资金尚未实行专项管理。虽然各级地方政府每年都投入一部分资金用于土地复垦开发和农田整理，但是，资金的筹集、使用、管理和监督还未形成制度化和规范化。

2.3 土地监管系统不够完善，乱占滥用土地现象严重

耕地和基本农田的监管也是耕地保护的重要环节。耕地利用变化随着城镇发展速度也在不断加快，所以土地的用途变更，尤其是耕地的数量、质量变化也特别快。必须及时监测到耕地和基本农田的准确数据，才能更好地保护耕地和基本农田。现行的监测手段虽然也依靠了仪器，但是大部分仍旧是靠人力，不但工作量大，在获取土地、环境等方面的信息、数据上都受到了极大的限制。

以致对于乱搭乱建、乱占滥用土地现象也不能及时地掌握信息，未批先用土地。如2010年全县先后查处各类违法占用耕地案件36起，涉及耕地面积30余亩。

2.4 农民的耕地和基本农田保护意识淡薄，知识缺乏

通过访谈和实地考察表明，大部分的农民都意识不到耕地保护的重要性，甚至有的农民认为耕地归自己所有，政府不应干涉他对耕地进行处理;而对于《基本农田保护条例》和一些耕地保护的法律法规更是从未听说。

从乐安县耕地利用现状看，中低产田占的比重较大，而大部分农户对耕地重用轻养，进行掠夺式生产，致使耕地土壤肥力下降。大部分农民不知道肥料的使用会对土地质量有影响，还有少数农民在耕地及农田上烧砖瓦、建房，甚至产生撂荒现象。这些现象都反映了农民保护耕地和基本农田的意识比较淡薄，知识仍然比较缺乏，没有可持续发展的观念。

3 保护与利用对策

3.1 实行严格的耕地和基本农田保护制度

基本农田和耕地是确保国家粮食安全的基础，保护耕地的核心是对耕地可持续利用的保护，而保护耕地的最基本要求是耕地数量和质量保持平衡。所以要确保现有的耕地和基本农田不但数量不减少，质量也不能降低。严格控制非农业建设占用耕地，按照不占或少占耕地的原则布局新增建设用地，确需占用耕地的，尽量占用质量较差的耕地;合理引导农业内部结构调整，不因农用地结构调整降低耕地保有量。

同时，严格执行基本农田保护制度。对于上级多划的基本农田，用于规划期内不易确定具体范围的建设项目占用基本农田，比如吉安至武夷山铁路、110千伏变电站、220千伏电网等。坚决不能突破多划的基本农田规模。

根据2005年乐安县各乡镇基本农田保护的现状，因规划期间建设用地占用部分基本农田，为确保规划期内基本农田保护面积不减少，质量不降低，对部分基本农田保护面积设置不合理的进行调整。并且要使调整后的基本农田数量不低于下达的指标;基本农田的平均质量等别略高于调整前的平均质量等别。

3.2 大力实施土地开发整理，实现耕地占补平衡

根据耕地后备资源调查数据，乐安县可复垦的土地潜力较小，所以要重点实施土地开发整理。乐安县要大力开展农地结构调整，综合整治道路、林网、沟渠等，建设高标准基本农田，增加有效耕地面积，提高耕地质量，改善农村生产生活条件和生态环境。同时组织农村居民点用地整理，加大农村废弃土地和闲置宅基地整理力度。利用低丘缓坡开发垦殖耕地，促进全县实现耕地占补基本平衡。

乐安县在积极争取国家、省土地开发整理资金投入的同时，要建立地方土地开发整理基金，专项用于耕地保护和土地开发整理;在保证土地开发整理专项资金专款专用的基础上，坚持土地开发整理与扶贫开发、农业综合开发、移民安置的有机结合。

3.3 完善耕地和基本农田的监管系统

同时，建立长效督查机制，采用遥感(RS)、地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)等先进的技术手段对乐安县各级规划实施情况进行监督检查。及时将全县基本农田分布图、地块、位置、数量等相关数据汇总，建成全县基本农田保护区数据库，对基本农田的数量及质量变化进行动态监测。确保农田能有效利用而且不被非法占用。

加强执法队伍建设，进一步加大对违法用地的查处力度，坚决制止占用土地尤其是优质良田的行为。对于已经违反土地利用规划批地、用地的，依法追究责任，并公开曝光，对其他土地违法者起到警示作用。

3.4 进一步强化乡镇政府和农民的耕地和基本农田保护意识

近年来，抚州市不断加大对耕地和基本农田保护的宣传力度，乐安县更是应该通过教育使相关部门进一步提高依法用地、按规划用地的意识，在法律法规允许的范围内按照规划合理利用土地。尤其对执法部门及乡镇领导进行重点宣传。

而农民的保护意识也是很重要的一项工程，所以一定要做好土地法律法规和一些政策的宣传工作，强化农民对有关耕地和基本农田保护的认识。比如可以利用“地球日”、“土地日”和“法制宣传日”等有利时机，通过发放宣传册、张贴横幅标语等形式向乐安县社会各界广泛宣传有关耕地保护的法律法规，增强广大群众的耕地和基本农田保护意识。

4 结束语

随着乐安县的经济发展，基础设施建设，用地需求量不断增大，人地矛盾也随之越来越突出，耕地保护的任务也就更重要。所以，必须放眼未来，根据乐安县实际情况，耕地保护因地制宜，从控制耕地流失和加大补充耕地力度两方面强化耕地保护，确保耕地保有量不低于上级规划下达的指标。提高耕地的质量和利用率，保护好生态，从而实现乐安县经济的可持续发展。

参考文献

[1]乐安县土地利用总体规划2006—2020年[Z].

[2]乐安县统计.乐安县统计年鉴(2006年—2010年)[Z].

[3]肖梯云,马斌,郑光伟.永丰县耕地和基本农田保护措施研究[J].现代农业,2010,(05):151-151.

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[5]徐艳,周申立,马祝敏.广安市耕地和基本农田保护研究[J].资源环境与发展,2008,(01):45-48.

[6]念明武.加强耕地保护支持城镇上山——对云南省曲靖市坝区耕地保护的思考[J].中国土地,2002,(01):20-22.

基本农田保护规划 篇2

关于积极稳妥开展乡镇土地利用总体规划调整完善工作进一步落实基本农田保护面积的通知

二00二年一月八日

各市国土资源局：

为适应乡镇行政区划调整的需要，积极推进城市化发展战略，现根据省政府有关文件精神，就乡镇土地利用总体规划调整完善工作有关问题通知如下：

一、乡镇土地利用总体规划调整完善工作的目标、原则和总体要求

(一)目标

按照经济发展的要求，以有利于全面推进农村经济结构和城镇结构的战略性调整，有利于加速城市化发展和现代化建设步伐，有利于优化配置土地资源，有利于农业增效、农民增收为目标，积极稳妥地开展土地利用总体规划的调整、完善工作，合理规划城镇建设用地区、基本农田保护区、土地开发整理区，做到定量、定位、定性、定序，使土地利用结构更为合理，规划更具科学性、合理性和可操作性。

(二)原则

1．严格指标控制原则。各地必须严格按照规划修编时下达的各项规划指标，坚持“建设用地总量不变，耕地保有量不少，基本农田保护面积科学定位”的原则合理调整规划。土地复垦整理潜力较大的地区可将建设用地置换指标和土地整理折抵指标，在报经省厅核定后编人规划。省下达各地的规划期内建设占用耕地指标、补充耕地指标和净增耕地指标等三项控制指标以及基本农田保护总量保持不变，各地不得自定指标。

2．与城镇村规划协调原则。土地利用总体规划的调整完善要兼顾小城镇、中心镇、中心村建设规划的调整，使两个规划衔接一致。衔接中要妥善处理好供给与需求、存量与增量、人口规模与用地规模、占用耕地与补充耕地等方面的关系，科学布局农用地和建设用地，做到既不突破土地利用总体规划，又要保障城镇、村镇建设用地和农业产业化用地的需求。

3．科学安排建设用地原则。要结合乡镇村行政区划调整，按照“三集中一调整”的原则，合理调整原规划的城镇村布局。要科学预测建设用地的时序，优先安排重点项目和近期实施项目；乡镇工业园区应根据乡镇区划调整的实际作相应调整和完善，适应优化乡镇企业布局的需要。

4．确保重点项目稳定实施原则。各地的省以上重点建设项目已在原有规划中作了落实，规划调整完善中应根据实际情况作进一步深化，其它建设用地和基本农田的布局不得与之发生冲突，更不得挪用省下达的重点项目用地规划指标。

5．区位调整为主、指标调整为辅原则。规划调整完善工作的重点在区位调整，各地要在原规划指标体系下合理调整区位布局，同时可将部分建设用地置换指标和农用地整理折抵指标，作为城镇建设规划用地指标的补充。坚持“盘活存量，集约利用”的原则，充分利用存量土地，被合并的乡镇镇区原则上不得扩大其已建成区规模，腾出的建设用地指标集中用于新确立的小城镇建设。

6．规划连续性原则。规划基础年、规划期限不变；如实反映已实施规划地区的定位和已使用指标的定量。

(三)总体要求

规划调整完善要重点解决好建设用地、基本农田区位布局的调整和定位。要按照“三集中一调整”的原则，合理调整原规划的城镇村布局，合理设置工业园区；要将行政区划调整中被撤并乡镇的新增建设用地指标调向城市、重点中心镇，确保城镇发展的用地需求，促进

城市化进程的健康发展；要根据发展需要合理微调基本农田区位。

二、切实贯彻国土资源部国土资发［2000］408号文件精神，认真落实规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标

为积极服务于经济建设，各地要根据国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发［2000］408号)精神，在规划调整完善中合理规划好建设用地置换指标和农用地整理折抵指标，为经济发展和城市化建设提供充足、合理的用地空间。

(一)合理预测和规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标

按照国土资源部国土资发［2000］408号文件精神，规划调整完善要贯彻落实好建设用地置换政策和农用地整理指标折抵政策，在规划调整完善中合理预测和规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标。

(二)规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标的适用范围

各地要在确保完成规划确定的土地开发整理增加耕地指标的前提下，通过加大土地复垦整理力度，合理规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标。

1．规划建设用地置换指标：在实施规划和“三集中”的过程中，对在规划期间可以复垦成耕地的农村宅基地、零星建设用地等原有建设用地，按照空间置换的原则，转化为规划建设用地指标，集中安排在城镇规划区内。

2．农用地整理折抵指标：对规划期间通过农用地整理增加的耕地按照60％的比例折算成规划建设用地指标。

在规划建设用地置换指标和折抵指标时，各地不仅要进行理论上的分析，更要注意可行性和可操作性，要严格控制规划建设用地置换指标和折抵指标规模，把规划用于置换折抵的复垦整理建成耕地的面积具体落实到村和地块。

(三)具体操作办法

1．各地在认真调查、分析本地土地利用潜力的基础上，测算出规划期间本地新增耕地数量(由三部分构成：原有建设用地可复垦成耕地的数量、农用地整理增加的耕地数量以及土地后备资源开发成耕地的数量)；

2．将上述预测新增耕地数量扣除国家、省下达的规划新增耕地指标后结余的部分，按照类别转化为规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标；

3．各地预测的规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标，以市为单位汇总报省，经省核定后下达。

三、认真做好基本农田保护区的定量、定位工作

各地要按照省政府下达的基本农田保护指标，依据《土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》等有关规定，进一步深化基本农田保护区的定量、定位工作。规划调整完善时，各地要按照“调整与补划”相结合的原则，开展基本农田保护区的调整核实工作，要将基本农田保护面积进一步确定到地块；要用一般农地中的耕地将原划入基本农田的非耕地置换出来，确保基本农田的质量；土地开发整理复垦增加的耕地要逐步划入基本农田保护区。规划调整完善中，根据城镇村发展需要进行空间调整的基本农田必须落实到地块，并在实地划界定桩，登记造册，建立保护台帐，明确责任单位和责任人。

四、高标准、高质量地做好乡镇土地利用总体规划的调整完善工作

(一)各地在开展规划调整完善工作前，必须以市为单位将新的规划指标体系报省核准，以确保规划调整完善依法、有序进行；各地要及时与省做好沟通和衔接工作。

乡镇行政区划调整后，原有规划指标体系发生变化的或乡镇之间需调剂规划指标的，各县(市、区)必须重新发文进一步明确各乡镇的规划指标，并逐级上报市、省备案。

(二)高质量做好规划调整完善的各项业务工作。

1．进一步规范规划成果。

(1)根据调整完善情况，按照技术要点，对原规划文本及表格进行调整；

(2)统一图件成果。图件成果统一为土地利用现状图和土地利用总体规划图，将原基本农田保护区图、土地开发复垦整理规划图合并到土地利用总体规划图上；

(3)进行调整完善的乡镇土地利用总体规划需按照统一的数据标准和数据规范制作电子图件。

2．设区城市和设市城市需编制1∶1-1∶5万城区土地利用总体规划图；并在市、县级土地利用总体规划中增加“中心城区土地利用规划”的内容。

(三)依法做好规划调整完善的审批工作。

各地要按照省政府办公厅苏政办发［2001］66号文件精神，做好乡镇土地利用总体规划调整完善后的审批工作。

1．乡镇土地利用总体规划调整完善后，乡镇人民政府应向县级人民政府提出要求调整土地利用总体规划的报告，并按规定提交报审材料。

2．县级人民政府国土资源部门对乡镇土地利用总体规划调整方案进行审查，符合要求的由同级人民政府上报市人民政府。

3．市国土资源部门对上报的乡镇土地利用总体规划调整方案进行审查。为做好乡镇规划的审批与备案工作，由省、市联合对乡镇土地利用总体规划进行审查。符合要求的按照省政府办公厅苏政办发［2001］66号文件规定的审批权限分别上报或审批。

由省政府审批的乡镇规划，由市人民政府报省政府审批；由市审批的乡镇土地利用总体规划须按规定要求报省国土资源厅备案。

4．上报省审批和备案的乡镇土地利用总体规划须提交以下材料；

(1)乡镇人民政府和所在县级人民政府关于调整土地利用总体规划的申请报告；

(2)市人民政府的申请报告或市人民政府的批复；

(3)乡镇土地利用总体规划调整县级数据汇总表；

(4)调整后的乡镇土地利用总体规划成果，包括规划文本、说明、附表等，1∶10000土地利用现状图、土地利用总体规划图；

(5)乡镇土地利用总体规划软盘资料(文字和图件等)。

五、切实加强对土地利用总体规划调整完善工作的组织领导

乡镇土地利用总体规划的调整完善工作涉及面广，内容较多，因此各地务必精心组织，积极稳妥、有序地推进这项工作。

(一)要广泛宣传。要向全社会尤其是各级领导干部广泛宣传规划调整完善的重要意义，使广大干部群众充分认识到规划的地位和作用。要提倡“开门编规划”，广泛征求社会各方面的意见，集思广益，公示规划成果，吸引公众参与规划的编制和监督执行。

(二)要精心组织。各地要从促进社会经济可持续发展的战略高度出发，切实加强对规划调整完善工作的领导，统筹考虑经济布局、土地利用，在总量不变的前提下调剂好土地利用规划指标的余缺，防止土地利用上产生新的矛盾。要做好与相关规划的衔接工作，确保规划的科学合理。要建立规划调整完善的预报预审制度，各县(市、区)在开展规划调整完善前须将预选方案报各市国土资源局同意后再正式开展规划调整完善工作，以切实提高工作效率，减少反复。

(三)要科学编制。要层层组织培训，提高编制人员的业务素质；要广泛搜集资料，衔接协调好与相关规划的关系；要广泛征求各方面的意见。要有计划、有步骤地开展规划调整完善工作，可以采取先易后难，先试点、后推广的做法，在试点单位取得成功经验的基础上全面推开。

基本农田保护规划 篇3

作者简介： 钟太洋，博士，讲师，主要研究方向为土地资源。

通讯作者： 黄贤金，教授，博导，主要研究方向为土地资源。

基金项目： 国家自然科学基金项目（编号：40801063；40971104）。

摘要 为分析基本农田保护政策对耕地保护的效果，论文把目标分解为两个问题，一是基本农田保护政策的实施是否对耕地流失面积的减少产生了影响；二是如果有显著影响，效果有多大，即因基本农田保护政策的实施，耕地流失面积减少了多少。论文收集了2004-2007年的省级面版数据，分别采用了固定效应模型、随机效应和混合OLS模型加以估计，固定效应和随机效应检验结果表明，固定效应和随机效应模型均不优于混合OLS模型。在模型估计结果的基础上，论文分析了基本农田保护政策对耕地流失的影响，并计算了基本农田保护政策的耕地保护效果。

关键词 土地经济学；政策效果评价；耕地保护；基本农田保护

中图分类号 F301.21 文献标识码 A

文章编号 1002-2104(2012)01-0090-06 doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2012.01.015 

基本农田保护政策是我国耕地保护政策中的重要组成部分，土地管理法第34条第2款规定“各省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上”。《基本农田保护条例》第9条明确规定“省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的80%以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达”。自从1994年出台《基本农田保护条例》以来，基本农田保护政策业已实施16年多，那么，以保护耕地为目标的基本农田保护政策效果如何？从已收集到的文献来看，有不少文献分析了耕地保护政策的运行效果，有研究将耕地保护的各类政策作为一个整体分析了耕地保护政策的综合效果[1-6]，而有的研究则具体分析耕地保政策体系中具体某项政策的运行效果，例如分析土地用途管制制度的耕地保护效果[7-8]、耕地总量动态平衡政策效果[9]等，只有少量的文献对我国基本农田保护政策的耕地保护效果进行了分析[10-11]。从已有研究来看，有关基本农田政策效果的研究还可以在以下两个方面进一步深入：一是，在基本农田保护政策的表达指标方面，除采用虚拟变量和根据对政策强度的主观赋值之外，可以采用更为科学的定量指标来表达基本农田保护政策；二是，评价方法方面，除选择有关指标进行描述统计和对比分析、采用时间序列数据进行分析之外，还可以采用面板数据进行定量分析。

本文拟对以下问题进行分析：一是，基本农田保护政策是否对遏止耕地面积减少有效？二是，如果有效，基本农田保护政策的效果有多大？即因基本农田保护政策的实施，耕地流失面积减少了多少？

1 基本农田保护政策演变

1994年8月，国务院颁布了《基本农田保护条例》，正式确立了基本农田保护制度，1998年对《土地管理法》进行了修订，在耕地保护方面区分了一般农田和基本农田，并对基本农田规定了相对更为严格的保护措施，在数量保护方面，明确只有国务院才有批准征收基本农田的权利。《基本农田保护条例》也在1998年作了相应的修改。2003年，国土资源部下发了《关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知》》(国土资发［2003］388号)，进一步强调加强基本农田保护，提出了“基本农田五不准”，即“一是不准除法律规定的国家重点建设项目之外的非农建设占用基本农田；二是不准以退耕还林为名，将平原（平坝）地区耕作条件良好的基本农田纳入退耕范围,违反土地利用总体规划随意减少基本农田面积；三是不准占用基本农田进行植树造林，发展林果业；四是不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼和进行畜禽养殖，以及其他严重破坏耕作层的生产经营活动；五是不准占用基本农田进行绿色通道和绿化隔离带建设。”2004年，国土资源部和农业部下发了《关于印发〈全国基本农田保护检查工作方案〉的通知》，并在全国范围内开展基本农田保护检查工作。2006年5月，国土资源部下发了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（國土资电发［2006］17号）和2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），这两个政策文件进一步加大了基本农田保护的力度。

2 研究方法与数据

2.1 变量选择

本文以年内减少耕地面积为因变量，选择以下一些因素作为自变量：

（1）固定资产投资，有不少研究已证明了固定资产投资与耕地面积减少之间的关系[8]，由于固定资产投资项目需要占用一定数量的土地，因此，通常认为固定资产投资与耕地面积减少之间具有正向关关系；

（2）人均GDP，经济增长与耕地面积减少尤其是建设占用之间存在着相关性[12-13]，已有的研究对于人均GDP与耕地面积减少之间关系形式还存在争议[14]；

（3）路网密度，有研究认为与耕地减少之间存在联系[1,15]，一般认为路网密度的提高会增加耕地占用的可能，因此，路网密度与耕地面积减少之间可能存在正相关关系；

（4）年初耕地面积，一个地区某一年度耕地减少面积不应超过该地区的耕地总面积，从土地占用的角度来看，如果某一地区耕地面积比较大，在区域土地总面积总耕地比重相对较高的话，耕地被占用的可能性也相应会更高，也就是说某有地区年内减少耕地面积与该地区年初耕地面积应有正向关系；

（5）年度虚拟变量，在不同年份，除实施基本农田政策之外，国家还可能出台其他有关耕地保护的政策，这就导致耕地保护实际执行力度在年度之间存在差异，但是又很难将每年的政策力度加以量化，因此，这里设置年度虚拟变量以解决这一问题；

（6）基本农田保护率，在现行的土地统计体系中，基本农田面积包括耕地面积和非耕地面积，考虑到《基本农田保护条例》第9条的规定以及上一轮规划，即《全国土地利用总体规划纲要（1997-2010）》的规划期限是1997-2010，基期年为1996年，因此，这里采用每年年初基本农田中耕地面积与1996年耕地面积之比作为年度实际的基本农田保护率；之所以不用基本农田面积除以耕地面积计算基本农田保护率，是因为基本农田中包含耕地和非耕地，基本农田中的非耕地主要包括园地、林地、牧草地和其他农用地，这就导致有的地方基本农田面积大于耕地面积，因此，这里采用基本农田中的耕地面积与1996年耕地面积的比值作为基本农田保护率。因基本农田和一般耕地的征转审批存在差异，因此，如果某一地区的基本农田保护率越高，则其耕地占用的难度就更大，因此基本农田保护率对于耕地面积减少具有负向作用。

各变量的含义以及期望符号具体见表1。

其中，yit为第i区第t年年内减少耕地面积，a0为常数项，basicit为第i区第t年基本农田保护政策变量，Zit为第i区第t年影响耕地面积减少的其他因素，vit为残差项；δ为basicit的系数，β为Zit的系数向量，i为区域，t为年度。

为避免共线性的影响，计算了表1中除年度虚拟变量的解释变量之间的相关系数，固定资产投资与路网密度、人均 GDP的相关系数较高（分别为0.585和0.417）且均在1%水平上检验显著，因此回归模型中，未把这两个变量包含在内。经过变量筛选之后的回归模型为：

yit =a0+δbasicit+β1arableit+β2investit

+β3year2005+β4year2006+β5year2007+vit （2）

其中，β1、β2、β3、β4和β5分别为arableit、investit、year2005、year2006和year2007的系数，其余同式（1）。

2.3 效果评价方法

本文所要解决的问题是基本农田保护政策是否对遏止耕地面积减少有效？如果有效，基本农田保护政策的效果有多大？对于这些问题，判断和计算方法如下：

（1）是否有效的判断。如果δ0且检验显著，则认为基本农田保护政策对遏止耕地面积减少有效；否则，认为基本农田保护政策对遏止耕地面积减少无效；

（2）效果大小，这里定义为绝对效果。通过模型估计得到各变量的系数，并将自变量的实际观测值代入模型，

2.4 数据来源

各省年内减少耕地面积的数据来自各《中国国土资源年鉴》，只有2005年和2007年的《中国国土资源年鉴》有基本农田的统计数据，2005年《中国国土资源年鉴》中有2004年年初和年末基本农田数据，2007年《中国国土资源年鉴》中有2006年年初和年末基本农田数据，这相当于具备2004年年初、2005年年初、2006年初和2007年初的基本农田面积数据；在《中国统计年鉴》中有关1996年耕地面积数据对应的时点是1996年10月31日，在其他正式出版的文献资料中也没有1996年年末耕地面积数据，因此，1996年年末各省耕地面积数据采用了中国土地勘测规划院提供的数据。

人均GDP数据来自2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》，并用GDP指数修正为可比价人均GDP。

固定资产投资数据来自2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》全社会固定资产投资，并用全社会固定资产投资价格指数修正为可比价固定资产投资。

路网密度则根据2005、2006、2007和2008年的《中国统计年鉴》中公路里程数据和区域土地面积计算得到。

需要特别说明的是，由于在2005年《中国国土资源年鉴》中，没有天津2004年初的基本农田数据，因此，在以下的分析中，未把天津包含在内；当然，本文分析所涉及的数据均不包含港澳台地区。另外，数据均为省级数据。

3 结果与分析

3.1 模型估计结果与分析

本文的数据为省级面板数据，这里分别采用固定效应模型、随机效应模型和混合OLS模型加以估计，并分别用F检验和B-P检验对固定效应和随机效应加以检验。固定效应检验的F值为1.93，对应的P值为0.0109；B-P检验的卡方值为1.15，对应P值为0.2842。综合以上检验结果，固定效应和随机效应模型均不明显优于混合OLS模型。因此，这里只报告混合OLS模型估计结果。估计结果具体见表2。



模型检验的F=16.48，其对应的P值为0.000 0，R2为0.47，N=120；各系数的T检验均在10%水平上显著，因此，模型拟合较好，可以用于解释。

从表2可以知道， arable、invest和basic的符号与预期一致。年度虚拟变量year2005、year2006和year2008均检验显著，这三个年度虚拟变量的系数符号均为负，这说明与2004年相比较，2005年、2006年和2007年有更小的截距项。这可能是由于2005年国务院下发了《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》（国办发〔2005〕52号），开始实施省级政府耕地保护责任目标考核制度、2006年5月国土资源部下发了《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》（国土资电发〔2006〕17号）和2006年8月国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》（国发［2006］31号），这些文件的出台加强了耕地保护的力度，使得相对于2004年，2005、2006和2007年耕地保护的力度相对更大、形成更为严格的用地政策和耕地保护政策环境。比较年度虚拟变量year2005、year2006和year2007的回歸系数可以发现，这三个变量系数的绝对值越来越大，这说明，在2004-2007年期间，耕地保护的政策力度逐步加大，可能在2004-2007年期间地方各级政府面临着更大的耕地保护压力，2006年9月，国土资源部上报的《全国土地利用总体纲要》在国务院第149次常务会议上没有被通过，2007年，国务院发布了《国务院关于完善退耕还林政策的通知》（国发〔2007〕25号），其中明确“原定‘十一五’期间退耕还林2 000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排”，即暂停了退耕还林。

和预期一样，固定资产投资的符号为正，回归系数表明，固定资产投资每增加1亿元约需增加4.3 hm2 耕地，这与对土地用途管制制度绩效采用基本建设投资数据的一项研究的估计结果比较接近[8]。年初耕地面积这个变量的回归系数的符号也与预期一致，估计得到的系数为正且系数检验显著，表明区域耕地减少面积与该区域的资源基础相关的，耕地面积相对多的地区其耕地减少面积也相应多一些。

3.2 政策效果评价

根据模型估计结果，δ的符号为负且t检验值在10%水平上检验显著，这说明基本农田保护政策对遏止耕地面积减少确实产生了显著影响。δ等于-364.435 5，这说明，基本农田保护率每提高1%，每省每年平均约能减少耕地流失面积364.4 hm2。

采用式（5），计算各区域各年度基本农田保护政策效果，计算结果见表3。

表3的数据是根据式（5）计算的，从式（5）来看，式（5）的计算出来的值的含义是与不实行基本农田保护制度、不划定基本农田保护区相比较，各地区各年度（2004年-2007年）以不同比例的基本农田保护率划定基本农田实施基本农田保护制度，减少耕地面积减少量。从表3可以看出，2004年-2007年期间，由于实施了基本农田保护政策、划定了基本农田保护区，全国（不包括天津市和港澳台地区，下同）分别减少了耕地流失面积为853 44519 hm2、847 72491 hm2、859 55937 hm2和857 96126 hm2，4年合计减少耕地流失面积3 418 69073 hm2，约为期间实际耕地流失面积3 020 76949 hm2的113倍。可见，基本农田保护政策的实施的确有效地遏止了耕地面积减少。

将表3中各地区各年数据与各地区1996年年末耕地面积相比，计算相对效果，计算公式如下：

从表4可以看出2004-2007年之间，北京、上海、浙江、福建、海南、青海、宁夏和西藏等地的相对效果比较明显。以表4中的相对效果(r)为因变量，因人均GDP和路网密度为自变量进行回归分析，模型拟合效果不好，因此，还不能确定基本农田保护政策的相对效果与和人均GDP、路网密度的关系。

4 主要结论

通过前面有关基本农田保护政策效果的分析，可以得到以下结论：

基本农田保护区分区保护探讨 篇4

基本农田保护区的划定有效地保护了耕地。为了更有效地保护优质耕地, 必须进行耕地保护理论和实践上的创新。为此, 将基本农田保护区进一步划分保护等级, 实行分级管控, 以广西全州县为例, 探讨基本农田保护区分区的内涵、类型、方法及保护对策。

1 基本农田保护区分区的内涵及类型

按照系统管理学原理, 要想对复杂的系统实施有效的管理和控制, 必须是管理体系与系统组织结构相匹配, 即采用分级管理模式。我国自然保护区、饮用水源保护区等保护区都实行了分区保护, 自然保护区分为核心区、缓冲区和实验区, 饮用水水源保护区分为一级保护区和二级保护区。“基本农田保护区分区保护”是系统管理学中“分级管理”思想在基本农田保护实践中的具体应用。

基本农田保护区分区是根据基本农田的质量情况、集中连片程度将基本农田保护区划分为不同等级的保护区域, 实行分级管控。为了切实有效地保护好基本农田, 特别是能切实永久地保护好优质基本农田, 将基本农田保护区分为核心保护区和一般保护区。基本农田核心保护区是指基本农田保护区内耕地质量高并且集中连片的区域。核心保护区内的耕地实行永久保护, 是真正意义上的永久基本农田。核心保护区除了按照《基本农田保护条例》保护外, 在进行土地利用总体规划修编时, 要禁止将基本农田核心保护区调整为建设用地区, 只有这样才能从源头上保护好优质基本农田。根据各地的实际情况, 核心保护区面积应占基本农田保护区总面积的60%~80%。基本农田一般保护区是指在基本农田保护区中核心保护区以外的区域。一般保护区内耕地质量一般, 零星分散不连片。一般保护区按照《基本农田保护条例》进行保护, 在进行土地利用总体规划修编时, 根据实际需要可将部分基本农田一般保护区调整为建设用地区。

2 基本农田保护区分区原则与方法

2.1 核心保护区划定的原则

基本农田核心保护区以县级行政辖区为单元进行划定, 在划定时要遵循如下4个方面原则:一是核心保护区面积应能满足本行政辖区未来应对人口高峰年最低粮食需求。二是耕地质量优良。根据各地耕地质量等别的实际情况, 将耕地质量等别高的耕地划入核心保护区。三是耕地集中连片。连片面积大小根据各地实际情况而定, 平原地区的连片面积大, 山地丘陵区的连片面积可相对小一些。四是地势相对平坦。根据各地地貌的实际情况, 将地势相对平坦的坡度小的耕地划入核心保护区。

2.2 核心保护区划定的方法

(1) 确定核心保护区面积。根据人口发展趋势, 预测人口高峰年全县最低粮食需求量;根据粮食需求量、粮食单产、粮食作物复种指数等指标来计算耕地需求面积, 该面积作为人口高峰年最低粮食需求所需要的最低耕地面积, 以此作为核心保护区的最小面积。

(2) 划定核心保护区分布范围。采用空间叠置法划定核心保护区分布范围。空间叠置法又称专题图叠加法, 是通过分析影响保护区分区的相关因素, 选取能反映这些因素的专题地图, 如土地利用现状图、土地利用总体规划图、基本农田保护区分布图、耕地质量等级分布图、耕地坡度图、地貌类型图等, 运用GIS软件的空间分析功能对这些专题图进行叠加分析, 以产生新的数据和图层信息, 并对这些综合信息进行分析来划定核心保护区范围。通过专题图叠加分析, 将基本农田保护区内质量等别高、集中连片、坡度小的耕地地块划为核心保护区, 然后量算面积, 划定的面积要适当大于前述计算的核心保护区最小面积。核心保护区划定后, 剩余的部分即为一般保护区。

3 全州县基本农田保护区分区

3.1 全州县概况

全州县位于广西东北部, 地处北纬25°29′36″~26°23′36″, 东经110°37′45″~111°29′48″, 土地总面积3 967.31 km2, 地形复杂, 有山地、丘陵、岩溶山地、岩溶丘陵、平地、河滩等地貌, 山地面积大。2013年, 辖18个乡镇, 人口63.32万人;耕地面积7.10万hm2, 耕地平均利用等别为7等。全州县是农业大县, 农业以种植业为主, 种植业以粮食生产为主, 盛产大米、玉米、红薯等, 素有“桂北粮仓”的美称, 是全国100个商品粮生产基地县之一。全州县是国家级基本农田示范区和基本农田划定试点县, 在基本农田保护方面经验丰富。

3.2 现有基本农田保护区情况

2013年, 全县基本农田面积6.73万hm2 (表1) , 基本农田保护率为94.87%。基本农田质量较好, 且分布较为连片。基本农田中的耕地利用等包括6~11等, 其中以7等、8等、9等为主, 分别占58.67%、14.3%、13.67%。基本农田分布区域较为平坦, 小于等于6等的地块占基本农田总面积的83.65%。

3.3 全州县基本农田保护区分区方案

3.3.1 分区依据。

(1) 人口高峰期全州县耕地需求量。根据相关统计预测, 到2030年, 全州县人口为83.79万人, 粮食自给率按照历年平均数为0.67, 人均用粮采用略高于国家食物与营养咨询委员会提出的我国人民食物消费和营养的基本目标435 kg, 粮食播种面积占总播种面积比例和复种指数采用全州历年平均数, 分别为0.54和2.02。通过测算, 预计高峰年全州县耕地需求面积最少为4.51万hm2。因此, 全州县划入基本农田核心保护区的耕地不能少于4.51万hm2。

(2) 相连耕地地块距离。耕地斑块之间主要是由各种线状地物以及各种非农用地利用类型切割所形成。耕地的连片程度与地块在空间上相隔的距离有关, 2个地块在空间上相隔的距离越小, 其相连程度越高, 当距离小于一定的阀值时候, 则可认为其是连片的[2]。按照《土地利用现状分类 (GB/T 21010—2007) 》, 耕地中包括南方宽度<1.0 m, 北方宽度<2.0 m固定的沟、渠、路和地坎 (埂) ;农村道路宽度为2~6 m。这些可以不作为农田基础设施不予以考虑。而从其他道路、水利和管线等分割来看, 一般高速公路和一级公路的行车道、中央分离带以及路肩的总宽度达到20 m以上, 一般低等级公路对耕地地块造成的分割对耕地连片程度的影响相对较小。综上, 相连耕地地块之间空间距离在20 m以内, 即可以认为其具备一定的空间相对相连性, 可认为地块是相连的。

(3) 连片耕地地块区最小面积规模。有关耕地连片性的计算, 国内已有研究[2,3]。综合国内外各方面规模门槛的分析与比较, 广西实行“小块并大块”耕地整治要求最少13.33hm2的规模标准符合全州县耕地利用的实际情况, 因此将13.33 hm2作为连片耕地地块区或地块群的面积最低值。

(4) 优质耕地标准。广西耕地平均利用等别为8等。在全州县, 综合考虑坡度和耕地等别水平, 选择地形坡度小于15°、耕地利用等别高于8等水平的耕地作为优质耕地。

3.3.2 分区方法。

以Map GIS为平台, 编制比例尺为1∶1万的全州县土地利用现状图、全州县土地利用总体规划图、全州县基本农田保护区分布图、全州县耕地质量等级分布图、全州县地貌类型分布图, 通过对这些专题图叠加分析, 将基本农田保护区内质量高于8等水平、集中连片面积13.33 hm2以上、坡度小于15°的耕地地块划为核心保护区, 然后量算面积。核心保护区划定后, 剩余的部分即为一般保护区。

3.3.3 全州县基本农田保护区分区方案。

以2013年全州县基本农田划定成果为基础, 采用前述指标和方法, 确定了2013年全州县基本农田核心区和一般区的布局和数量。通过测算, 全州县全县基本农田面积6.73万hm2, 划入核心保护区的耕地数量为4.86万hm2, 占基本农田总面积的72.32%;划入一般保护区的耕地数量为1.86万hm2, 占基本农田总面积的27.68%。各乡镇基本农田保护区分区面积见表2。同全州县人口高峰期生产粮食需求4.51万hm2耕地相比较, 核心保护区数量可以满足耕地需求。

4 基本农田保护区分区的保护对策

4.1 实行差别化管控

基本农田核心保护区内耕地质量高且集中连片, 是确保粮食安全的关键区, 除了按照《基本农田保护条例》进行保护外, 应确实实行永久保护, 严禁通过土地利用总体规划修编、修改调整为建设用地, 要通过立法永远禁止占用。城镇扩展要走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路。耕地具有生产、生态、景观和间隔的综合功能, 城镇在扩展过程中遇到基本农田核心保护区时, 将具有生态功能的耕地作为城市中的“绿心、绿带”, 与建设用地穿插布局, 使城镇建设与高质量耕地保护有机统一。基本农田一般保护区按照《基本农田保护条例》进行严格保护, 在进行土地利用总体规划修编、修改时, 也要严格控制调整为建设用地区。

4.2 建立基本农田保护补偿机制

基本农田保护特别是基本农田核心保护区的保护为粮食安全做出贡献, 国家、省、市、县都应分别建立基本农田保护补偿制度, 甚至建立跨区域补偿制度。通过制定基本农田补偿制度[4,5], 从基本农田评估、补偿资金管理到监督和违规处罚制度化。做到有章可循, 严格按制度办事。明确奖惩原则, 补偿对象的资金使用要重点考虑基层管理者和农民。

4.3 加强宣传教育

要充分利用各种媒体, 开展多层次、多形式的宣传, 营造有利于基本农田保护环境和舆论氛围, 促进有关部门齐抓共管、齐心协力, 共同做好基本农田保护。

参考文献

[1]国务院新闻办公室第二次全国土地调查主要数据成果发布会[EB/OL]. (2013-12-20) [2016-01-20].http//www.china.com.cn/zhibao/2013-12-30/.

[2]周尚意, 朱阿兴, 邱维理, 等.基于GIS的农用地连片性分析及其在基本农田保护规划中的应用[J].农业工程学报, 2008, 24 (7) :72-77.

[3]郭姿含, 杨永侠.基于GIS的耕地连片性分析方法与系统实现[J].地理与地理信息科学, 2010, 26 (3) :59-62.

[4]刘苏珍.基本农田保护的经济补偿机制研究[D].宁波:宁波大学, 2013.

《基本农田保护条例》全文 篇5

本条例所称基本农田保护区，是指为对基本农田实行特殊保护而依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。

第三条

基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。

第四条

县级以上地方各级人民政府应当将基本农田保护工作纳入国民经济和社会发展计划，作为政府领导任期目标责任制的一项内容，并由上一级人民政府监督实施。

第五条

任何单位和个人都有保护基本农田的义务，并有权检举、控告侵占、破坏基本农田和其他违反本条例的行为。

第六条

国务院土地行政主管部门和农业行政主管部门按照国务院规定的职责分工，依照本条例负责全国的基本农田保护管理工作。

县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

乡(镇)人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。

第七条

国家对在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人，给予奖励。

第二章 划定

第八条

各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。

县级和乡(镇)土地利用总体规划应当确定基本农田保护区。

第九条

省、自治区、直辖市划定的基本农田应当占本行政区域内耕地总面积的百分之八十以上，具体数量指标根据全国土地利用总体规划逐级分解下达。

第十条

下列耕地应当划入基本农田保护区，严格管理：

(一)经国务院有关主管部门或者县级以上地方人民政府批准确定的.粮、棉、油生产基地内的耕地;

(二)有良好的水利与水土保持设施的耕地，正在实施改造计划以及可以改造的中、低产田;

(三)蔬菜生产基地;

(四)农业科研、教学试验田。

根据土地利用总体规划，铁路、公路等交通沿线，城市和村庄、集镇建设用地区周边的耕地，应当优先划入基本农田保护区;需要退耕还林、还牧、还湖的耕地，不应当划入基本农田保护区。

第十一条

基本农田保护区以乡(镇)为单位划区定界，由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

划定的基本农田保护区，由县级人民政府设立保护标志，予以公告，由县级人民政府土地行政主管部门建立档案，并抄送同级农业行政主管部门。任何单位和个人不得破坏或者擅自改变基本农田保护区的保护标志。

基本农田划区定界后，由省、自治区、直辖市人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认，或者由省、自治区人民政府授权设区的市、自治州人民政府组织土地行政主管部门和农业行政主管部门验收确认。

第十二条

划定基本农田保护区时，不得改变土地承包者的承包经营权。

第十三条

划定基本农田保护区的技术规程，由国务院土地行政主管部门会同国务院农业行政主管部门制定。

第三章 保护

第十四条

地方各级人民政府应当采取措施，确保土地利用总体规划确定的本行政区域内基本农田的数量不减少。

第十五条

基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实无法避开基本农田保护区，需要占用基本农田，涉及农用地转用或者征用土地的，必须经国务院批准。

第十六条

经国务院批准占用基本农田的，当地人民政府应当按照国务院的批准文件修改土地利用总体规划，并补充划入数量和质量相当的基本农田。占用单位应当按照占多少、垦多少的原则，负责开垦与所占基本农田的数量与质量相当的耕地;没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。

占用基本农田的单位应当按照县级以上地方人民政府的要求，将所占用基本农田耕作层的土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

第十七条

禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。

禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

第十八条

禁止任何单位和个人闲置、荒芜基本农田。经国务院批准的重点建设项目占用基本农田的，满1年不使用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅基本农田的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;1年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续2年未使用的，经国务院批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种，重新划入基本农田保护区。

承包经营基本农田的单位或者个人连续2年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的基本农田。

第十九条

国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。利用基本农田从事农业生产的单位和个人应当保持和培肥地力。

第二十条

县级人民政府应当根据当地实际情况制定基本农田地力分等定级办法，由农业行政主管部门会同土地行政主管部门组织实施，对基本农田地力分等定级，并建立档案。

第二十一条

农村集体经济组织或者村民委员会应当定期评定基本农田地力等级。

第二十二条

县级以上地方各级人民政府农业行政主管部门应当逐步建立基本农田地力与施肥效益长期定位监测网点，定期向本级人民政府提出基本农田地力变化状况报告以及相应的地力保护措施，并为农业生产者提供施肥指导服务。

第二十三条

县级以上人民政府农业行政主管部门应当会同同级环境保护行政主管部门对基本农田环境污染进行监测和评价，并定期向本级人民政府提出环境质量与发展趋势的报告。

第二十四条

经国务院批准占用基本农田兴建国家重点建设项目的，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。在建设项目环境影响报告书中，应当有基本农田环境保护方案。

第二十五条

向基本农田保护区提供肥料和作为肥料的城市垃圾、污泥的，应当符合国家有关标准。

第二十六条

因发生事故或者其他突然性事件，造成或者可能造成基本农田环境污染事故的，当事人必须立即采取措施处理，并向当地环境保护行政主管部门和农业行政主管部门报告，接受调查处理。

第四章 监督管理

第二十七条

在建立基本农田保护区的地方，县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府签订基本农田保护责任书;乡(镇)人民政府应当根据与县级人民政府签订的基本农田保护责任书的要求，与农村集体经济组织或者村民委员会签订基本农田保护责任书。

基本农田保护责任书应当包括下列内容：

(一)基本农田的范围、面积、地块;

(二)基本农田的地力等级;

(三)保护措施;

(四)当事人的权利与义务;

(五)奖励与处罚。

第二十八条

县级以上地方人民政府应当建立基本农田保护监督检查制度，定期组织土地行政主管部门、农业行政主管部门以及其他有关部门对基本农田保护情况进行检查，将检查情况书面报告上一级人民政府。被检查的单位和个人应当如实提供有关情况和资料，不得拒绝。

第二十九条

县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。

第五章 法律责任

第三十条

违反本条例规定，有下列行为之一的，依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，从重给予处罚：

(一)未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用基本农田的;

(二)超过批准数量，非法占用基本农田的;

(三)非法批准占用基本农田的;

(四)买卖或者以其他形式非法转让基本农田的。

第三十一条

违反本条例规定，应当将耕地划入基本农田保护区而不划入的，由上一级人民政府责令限期改正;拒不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者纪律处分。

第三十二条

违反本条例规定，破坏或者擅自改变基本农田保护区标志的，由县级以上地方人民政府土地行政主管部门或者农业行政主管部门责令恢复原状，可以处1000元以下罚款。

第三十三条

违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款;构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十四条

侵占、挪用基本农田的耕地开垦费，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分或者纪律处分。

第六章 附则

第三十五条

省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况，将其他农业生产用地划为保护区。保护区内的其他农业生产用地的保护和管理，可以参照本条例执行。

第三十六条

基本农田保护规划 篇6

【摘 要】基本农田是一国农业的基础，也是一个国家的立国之本。对于永久性基本农田的规划和保护不仅是解决一定区域内的人口及社会发展对农产品的需求，而且更重要的还是保证国家对粮食安全的需要。因而，必须要努力构建永久性基本农田规划体系，保护永久性基本农田。

【关键词】永久基本农田；划定；保护

1.基本农田的概念

面对日益严峻的土地保护形式，对基本农田的认识和理解必须要提升到永久基本农田的层次上来。通过对国家制定的一系列基本农田保护政策进行分析可知，永久性基本农田是在基本农田的范围内，将一些地质条件较好、土壤肥沃、抗灾害能力强、农业基础设施完善的一部分农田作为永久性基本农田。并且对于永久性基本农田还要制定严格的规划和保护措施，加强农业基础设施的建设，着力改善农田的土壤质量，实行永久性基本农田的用途管制，实现社会经济的发展与农田保护和划定相协调，从而保障一定区域内的人口对农业产品的需求以及国家对商品粮的供应。

2.基本农田划定

2.1基本农田划定目标

基本农田保护规划以实现基本农田的合理有效保护为根本目标，具体目标则应充分体现基本农田保护的概念、内涵与特点，根据以上分析，基本农田保护规划的具体目标为：

2.1.1合理确定基本农田面积，实现严格的数量保护

根据区域人口及农业生产状况，预测未来满足人口增长与社会经济可持续发展所必需的基本农田数量，同时根据土地利用总体规划确定的耕地面积以及上级下达的基本农田保护指标，合理确定区域实际应该保护的基本农田数量，并确保该数量只能增加，不能减少，实行严格的农田数量保护。

2.1.2科学进行基本农田布局，保证农田的质量要求

在基本农田布局中，应将质量状况好或区位条件优的耕地优先划为基本农田，并将《基本农田保护条例》中规定的几类特殊耕地划为基本农田。这样才能确保划入基本农田保护区耕地的质量要求，才能真正实现保护优质高产农田的目标。

2.2原则

为实现上述目标，在基本农田划定的过程中，应始终遵循以下原则：

2.2.1以土地利用总体规划为基础，与城市规划相协调基本农田保护规划作为土地利用总体规划的一项重要内容，应以土地利用总体规划确定的耕地作为规划对象，这样才不会与总体规划相矛盾，同时以城市规划为参考，了解城市布局，规划基本农田，这样规划的结果才具有稳定性。

2.2.2立足本地土地资源条件和人口状况，从实际出发。

基本农田保护是在国家政策的指导下，由地方政府组织实施的长期工作。因此，基本农田保护规划的编制应立足于当地的耕地资源状况、社会经济条件和区域经济发展目标，脱离地方实际情况，不可能制定出可行的基本农田保护规划方案，也不可能从根本上保护基本农田。

2.2.3以实现区域社会经济可持续发展为目标。

基本农田保护的最终目标是实现社会经济的可持续发展。因此，在编制基本农田保护规划时应始终围绕该目标，从基本农田面积、质量和生态环境等多个方面来操作，不能单纯地追求面积数量，使规划更具实用性和可操作性。

2.3基本农田规划的内容

根据《划定基本农田保护区技术规程》，有关规定如下：全国规划的主要内容是：确定全国基本农田保护宏观控制指标，并将指标分解下达到各省（区、市）；确定国家重点基本农田保护区。地方各级政府的基本农由保护规划应根据上一级政府下达的保护任务，结合当地的实际确定基本农田保护数量，并分解下达至下一级行政区域。

2.4基本农田划定的程序

根据基本农田划定的主要内容，基本农田划定的过程大致分为两个步骤，第一步：基本农田数量确定。首先，根据本级行政区域的人口与农业生产状况，进行基本农田需求量预测，并综合考虑土地利用总体规划确定的耕地面积以及上级下达的基本农田保护指标，确定本级行政区域的实际基本农田保护数量；其次，根据下一级行政区域的人口、耕地、后备资源、建设占地等状况，进行基本农田保护数量分解，以作为下一级行政区域编制规划时的“上级下达基本农田保护指标”。

第二步：基本农田空间定位。一般以乡为单位进行基本农田保护数量的落实，首先对乡内所有耕地进行综合评价与排序，然后将综合条件较优的耕地优先划为基本农田，以确保划入基本农田保护区的耕地具有较好的质量条件，同时进行面积累计，直到累计的面积等于要求保护的基本农田数量，实现基本农田数量保护与质量保护的统一。当然，对于县级以上级别基本农田保护规划则不需要执行该步骤。

3.对永久性基本农田保护的措施

永久性基本农田划定要发挥规划的控制作用，加强社会的监督管理，探索保护制度和政策创新。

3.1以规划目标确立永久性基本农田划定方向

永久性基本农田划定要创新理念，可以考虑“藏粮于地”的思路，即保持一定面积的耕地作为永久性基本农田，提高耕地持续生产能力， 同时对基本农田保护内涵加以扩大，使之既包括现有耕地，又包括具有粮食综合生产能力、可随市场变化调整为耕地的其他农用地，基本农田保护目标也由原来单一的面积要求，相应调整为保护和提高粮食综合生产能力，重点加强对优质耕地的保护，推进基本农田保护由单纯数量保护向数量质量并重转变。

3.2以政府为责任主体确保工作顺利实施

政府是耕地保护特别是基本农田保护的行政责任主体。对永久性基本农田的划定及后续建设和保护，市、镇两级政府要承担起行政责任，要将永久性基本农田划定工作纳入年度耕地责任目标考核，由市政府对镇政府实施考核。在划定工作完成以后，还要将永久性基本农田后续保护工作作为政府政绩考核的一项重要内容，市政府与镇政府、镇政府与村、村组与农户层层签订基本农田保护目标责任书，明确管理措施、工作目标、奖惩办法以及量化标准，增强管理者的责任感和紧迫感。

3.3以全社会共同监管形成良好监督体系

永久性基本农田划定及保护不仅是一项政府行为。更是全社会的共同责任。要充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用，构建全方位、多渠道、多关口、网络化的永久性基本农田保护监管体系。

3.4以先进技术手段保障系统顺利运行

永久性基本农田划定是一项系统性工程，从技术层面来看，它涉及规划、建库、使用、维护、更新。要在详细调查的基础上，实现“以图管地”。要在实地确定永久性基本农田保护地块，并落实到土地利用最新现状图上。还要对地块的属性进行调查，评定其利用现状和等级、承包人权利义务内容、保护责任人等，并将属性信息录入数据库，在土地调查平台的基础上建立起一个完整的永久性基本农田保护信息系统。 实现图形数据和属性数据的一体化，做到人机“无缝衔接”。要加强对数据库的维护和更新，建立基本农田保护信息更新机制。

4.结语

构建一个科学稳定的永久基本农田划定和保护体系对我国农业的发展具有重要的意义，同时永久基本农田的划定和保护对满足我国人民对农产品的需求，保障国家的粮食安全，并且对实现社会经济的协调、稳定发展也具有十分重要的意义。

【参考文献】

[1]董秀茹.永久基本农田划定和保护理论探讨[J].中国农业资源与区划，2013.

基本农田保护规划 篇7

在城市化日益推进的当下, 土地的农业使用与建设使用之间在收益方面存在巨大差异, 如何达到耕地保护的目标是困扰关注三农问题诸方的难题之一。传统命令管制的保护耕地方式困境重重, 亟需引入新的保护耕地的规制手段, 进行耕地保护规制方式的变革。党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田, 建立保护补偿机制, 确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。各地亦积极推动永久基本农田保护区的划定工作, 探索建立耕地保护补偿机制, 提高耕地保护责任人保护耕地的积极性。不过需要深入探究的是永久基本农田保护补偿制度的正当性何在?在具体法律制度构建方面, 永久基本农田保护补偿的资金如何筹集?补偿的对象应是农户抑或是农村集体经济组织?补偿标准如何确定?补偿资金的使用应以现金补贴为主还是用于农业补贴以及养老保险费用的补贴?如何确保补偿资金的激励效果?诸多疑问在构建永久基本农田保护补偿制度时亟待厘清。当前在成都、杭州、广州等地市正尝试探索基本农田保护补偿机制, 并制定相应的规范性文件, 本文以上述地方的规范性文件作为考察对象, 分析我国基本农田保护补偿的实践机制, 厘清基本农田保护补偿中诸多疑问, 继而构建我国永久基本农田保护补偿制度框架。

二、永久基本农田保护补偿制度的正当性

1.形成基本农田保护的激励机制

现有《土地管理法》和《基本农田保护条例》对基本农田保护的法律规制方式主要通过占用基本农田审批、占补平衡、禁止性行为规范、目标责任考核、基本农田保护监督检查制度、地力建设和环境保护制度等。但这种命令管制的方式有亟待克服的局限:首先, 从法效果上, 无力管制基本农田的质量, 虽有地力保护的规定, 但可操作性不强。其次, 从执法成本上, 由于众多的农户破坏基本农田行为难以监督, 存在严重的信息不对称, 破坏基本农田的行为很难受到法律处罚, 执法成本较大。再次, 中央与地方政府在基本农田保护的利益上存在不一致性, 难以遏制地方政府占用基本农田的冲动。最后, 根据《基本农田保护条例》第7条规定的利益激励机制主要在于奖励在基本农田保护工作中取得显著成绩的单位和个人, 并没有激励直接经营土地的农户, 属于激励对象的错置。

永久基本农田保护补偿是在法律规制革新的背景下, 通过引入激励性的规制方式实现公权力规制的目标。通过利益的诱导形式, 公权力引导农户积极的保护基本农田, 提升地力, 从而有助于粮食安全的保障、农田生态的维护。其法理基础是政策性的给付, 旨在减轻当事人的不满, 而有利于永久基本农田保护政策的推行, 其不是当事人难以期待负担的损失, 也不是社会救助, 更不是社会福利政策。[1]通过基本农田保护补偿有利于形成长效的保护激励机制。

2.缩小建设用地与基本农田的利益差距

我国实行严格的土地用途管制制度, 土地被规划为不同的使用用途, 使用价值会发生巨大的利益差距。根据我国《土地管理法》和《基本农田保护条例》的规定, 禁止在“基本农田上发展林果业和挖塘养鱼”, 因此农户唯一的选择就是在基本农田之上从事农作物种植。相对于建设用地的收益而言, 基本农田的农业收益过于低下, 甚至发生农户抛荒耕地的行为。如何缩小不同用途土地间的利益差距, 不少国家在积极的探索平衡不同土地权利人之间利益差距的手段。美国的土地发展权移转 (TDR, the transfer of development rights) 制度是引进市场机制的方式平衡权利人的利益差距, 实现保护农用地的重要政策性工具。John C.Danner将TDR定义为:TDR是一种财产权利, 在TDR项目中, 它可以从被设计为发送区的地块上分离出来, 并转移到被定义为接受区的另一地块上使之获得更大的开发强度, 发送区在出售或转让TDR 之后, 通常会受到严格的开发限制。[2]土地发展权移转制度促进了土地权利人利益分配的公平, 对于由于土地的规划而获得高额利益和遭受极大损失的权利人, 可通过市场的力量对利益重新分配, 从而达到损益机会均等。我国《土地管理法》并没有确立土地发展权, 土地发展权理论也无法为我国永久基本农田保护补偿确立正当性的依据, 但其内含的理念却启发我们重视建设用地与基本农田之间巨大的利益差距, 寻求缩小利益差距的途径。永久基本农田农田保护补偿在一定程度上有利于建设用地与基本农田间利益差距的缩小, 平衡不同用途权利人之间的利益。当然相对于建设用地高额的收益, 几十元甚至几百元的补偿, 缩小利益差距所发挥的作用必然是有限的, 除补偿之外尚需进一步寻求缩小收益差距的途径。

3.统筹城乡发展, 共享改革发展成果

经过六十多年的农业支持工业、农村支持城市的发展, 我国已进入“工业反哺农业、城市支持农村”的发展阶段, 在土地收益分配方面尤应顺应此发展趋势。我国城市化进程加快伴随而来的是集体所有的土地被征收为国有, 学界质疑政府以较低的补偿款从农户手中征收土地, 又以较高的价格予以出让, 认为这是一种变相对农民利益的剥夺。对此问题的改革, 除了缩小集体土地征收的范围、提高征收补偿的标准等措施外, 很重要的一个问题就是土地自然增值的收益如何分配的问题?首先, 土地的自然增值全部给予被征地农民并不公平。“分田到户以来, 农民已经发生了很大的分化, 并因此产生了不同的土地权利要求”。[3]中国的农民已经发生严重的分化, 城郊农民从城市化过程中受益明显, 而边远地区农民享受改革发展的成果较少, 不同地区的农民从改革开放所获受益存在巨大的差距。对于土地自然增值部分应由全社会所共享, 而不是局限于被征地农民分配。其次, 农业投入严重的不足, 亟需资金的投入。农业本为弱质产业, 国家需要大量资金的投入支持农业的发展。随着对三农问题的重视, 我国农业投入逐年增大, 但相对于农业生产所需要资金而言, 仍有巨大缺口。土地自然增值受益部分可以作为农业投入的重要来源, 从中提取相应比例加大农业投入。基本农田保护对于农业发展尤为重要, 是农业生产的基础生产资料。从《基本农田保护条例》第10条规定的应划入基本农田保护区的耕地, 可知基本农田是耕地中的精华, 通过保护基本农田可以实现粮食安全政策目标。因此, 土地自然增值部分的分配应加大对基本农田保护的补偿力度, 在更大范围内共享改革发展成果。

三、现行永久基本农田保护补偿实践运行机制的探索

我国永久基本农田保护补偿正式提法出现在中共中央十七届三中全会的决定上, 并未在现行立法上明确规定, 各地依次决定在积极的推动建立永久基本农田保护补偿机制, 部分省市已通过规范性文件规定补偿涉及的诸多问题, 基于对相关规范性文件的分析, 其规范的主要是以下内容:

1.补偿资金的来源

对于补偿资金的来源, 各地主要规定从土地出让收入中提取一定比例作为基本农田保护补偿资金, 承担资金筹集的一般为区县级财政。成都市《耕地保护基金使用管理办法 (试行) 》规定以新增建设用地土地有偿使用费和一定比例的土地出让收入作为资金来源, 不足部分由财政资金补助。《广州市基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定通过土地出让金管理方式筹集资金, 无土地出让金收入的地方, 由市级财政予以解决。杭州市《关于开展基本农田保护补偿试点工作的通知》规定由新增建设用地有偿使用费为主要资金来源, 若有不足通过土地出让净收入予以解决。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法 (暂行) 》规定补贴资金由区县财政予以安排, 汕头市给予每亩每年10元的补助。佛山市《基本农田保护补贴实施办法》亦规定补贴资金由以区、镇两级财政筹集, 同时, 对部分地区由市级财政予以一定数额的补助。

2.补偿对象

对基本农田保护补偿应该补偿农村集体经济组织抑或是土地承包者?各地有不同的做法, 一般补偿的对象是土地承包经营者, 也有部分地市补偿的为集体经济组织。成都市耕地保护补偿的对象为承担耕地保护责任的农户和村组集体经济组织。在具体的补偿发放中, 由于地方村组组织对不容易确定补偿对象的农用地直接确定为集体公田, 导致土地确权与事实相违, 2009年11月的《成都市耕地保护基金发放办法 (试行) 》进行了调整, 耕地保护补偿金仅向承担保护耕地责任的农户发放, 暂停向集体公田发放耕地保护补偿金。[4]广州市根据基本农田是否承包到户, 补偿对象有所不同, 对承包到户的, 补偿对象为该基本农田承包者, 并尤其强调为本村农户, 尚未承包到户的, 补偿对象是村集体经济组织或者村民委员会。杭州对承担基本农田保护责任且在保护周期内不违法占用、不抛荒的农户和村集体经济组织进行补偿。佛山市补偿对象是享有基本农田土地所有权并且与政府依法订立基本农田保护责任书的农村集体经济组织或者其它责任单位。汕头市与广州市的补偿对象确定方法基本相同, 根据是否承包到户, 确定是向承包户补偿, 还是向集体经济组织补偿。

3.补偿标准

对于补偿标准, 各试点地区一般根据土地类别和所处的地区设定不同的补偿标准, 同时要求根据经济社会发展情况建立增长机制。成都市实行分类别保护和补偿, 对于一般耕地补偿金额是每年每亩300元, 对于基本农田补偿金额为每年每亩400元。广州市根据地域不同分为每亩每年500元、350元和200元。杭州市在规范性文件中并未规定统一标准, 只是强调原则上每亩每年不低于50元。汕头市规定的补偿标准较低, 每年每亩仅30元, 同时, 规定补偿依据社会经济发展水平每3年原则上调整1次。佛山市规定不同地区设定每亩每年500元、200元等不同标准, 并与汕头市要求相同, 需依据社会经济发展水平每3年原则上调整1次。

4.补偿资金使用

各试点地市一般强调补偿资金首先用于农村养老保险费用和新型合作医疗费用的缴纳, 部分地区通过现金补贴形式发放。成都市规定一般情况下不得提取现金, 耕地保护基金主要运用于耕地流转担保资金、农业保险补贴以及养老保险补贴等。每年提取10%用于耕地流转担保资金以及农业保险补贴。提取过耕地流转担保资金以及农业保险补贴之后, 农民所获得补偿资金首先运用于农民养老保险补贴, 仅在符合法定条件下方能提取现金。广州市对于补偿资金的使用强调首先用于农民参加养老保险和新型农村合作医疗所需费用, 对于具体的比例由获得补偿资金的农户和各个集体经济组织自行安排。杭州市规定补偿资金直接以现金形式发放给补偿对象, 鼓励条件允许的地区可将补偿费用于缴纳养老保险和新型农村合作医疗中需要个人承担的部分。苏州市规定耕地保护补偿资金可使用在土地复垦复耕、高标准农田建设、土地整理以及补贴经营大户或者土地流转户。汕头市规定集体经济组织每年可提取补偿资金总额的20%用于农业基础设施建设, 扣除后的补偿资金首先要补偿农户参加社会保险及新型农村合作医疗。佛山市亦规定可提取20%的补偿资金用于农业基础设施建设, 剩余部分由村集体经济组织或村民代表大会自治决定使用方式。

5.基本农田补偿的监管

对于基本农田的监管一般要求签订农田保护合同书, 规定双方的权利义务, 尤其是强调负有保护责任的农户和集体经济组织的义务, 并由国土资源管理部门进行监督执行。成都市要求农户或者集体经济组织应与区县政府订立耕地保护合同, 并由国土资源部门监督检查履约情况。出现违约情形, 区县政府有权单方面终止履行合同, 同时可责令在规定期限内被破坏耕地要恢复地力。广州市要求农户应当与村签订基本农田保护责任书, 村集体经济组织与乡镇政府、区县政府逐级订立基本农田保护责任书, 明确规定所保护的地块、期限、面积以及违约责任等。除建立基本农田保护举报制度, 国土资源管理部门每年对基本农田保护情况进行监督检查。汕头市亦规定村集体经济组织与农户订立基本农田保护责任书。对于破坏基本农田或未按用地手续占用基本农田的, 可扣发补偿资金。

四、永久基本农田保护补偿制度的构建

部分省市通过规范性文件初步规范了基本农田保护补偿涉及的行为, 但现行永久基本农田保护补偿规范尚存在以下的问题:全国层面对于永久基本农田保护补偿的法律规范尚付阙如;补偿目的欠缺明确性认识;补偿制度设计难以达到激励保护耕地的效果;基本农田补偿的监管亟待完善。因此, 笔者建议在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中增加基本农田保护补偿的相关条款, 同时制定全国性的基本农田保护补偿法律规范。结合现行永久基本农田保护的实践, 从以下方面构建我国永久基本农田保护补偿的制度框架。

1.永久基本农田保护补偿目的

对永久基本农田进行保护补偿的目的何在?不同学者对于保护补偿提出了不同的正当性依据。有学者认为基本农田具有正外部性, 农户承担了本应由社会承担的超出其个人回报的社会成本, 为内部化该成本有必要由国家予以补偿。[5]另有学者认为划定永久基本农田保护区, 农用地的所有权人或使用权人丧失获取更大收益的机会, 此构成对财产权的过度限制, 达致“类似征收”的效果, 国家基于财产权保障之宗旨, 应对权利人的利益予以补偿。[6]成都市《耕地保护基金使用管理办法 (试行) 》规定保护补偿的目的在于更好的保护耕地, 提高粮食综合生产能力。汕头市《基本农田保护补贴资金暂行管理办法 (暂行) 》规定补偿的目的在于平衡建设用地和基本农田间的巨大利益差距, 以此增加农民收入, 激励农民保护基本农田, 保障粮食安全。广州市《基本农田保护补贴资金管理试行办法》规定补偿的目的是要落实基本农田保护任务, 从而形成基本农田保护的激励机制。基于对永久基本农田保护补偿法律制度正当性的阐述, 笔者不同意补偿的基础是对农户财产权过度限制的补偿这一观点, 划定基本农田保护区并没有过度限制农户财产权, 在土地财产权取得之时, 其权利内涵和使用范围是确定的。基本农田保护补偿的目的主要在于改变耕地保护的命令式管制模式, 激励农民提升地力, 确保粮食综合生产能力。明确补偿目的在于提升地力对制度设计具有重要的意义, 所有的制度应围绕如何激励农户提升地力, 而不是单一标准的予以现金直补。

2.补偿资金投入机制

由于缺乏全国统一的立法, 现行试点地区的规范性文件对于基本农田保护蕴含的国家责任并未彰显。永久基本农田保护受益对象并不局限于某一个地区, 承担保护责任也不应局限于地方政府, 把本应由国家财政承担的责任推卸给地方, 可能对区县财政带来压力, 不利于激发地方保护基本农田的积极性。国家财政应安排相应预算, 通过专项的财政支持, 承担国家责任。对于地方而言应从土地出让收入中提取相应的比例投入基本农田保护基金, 确保在城市化过程中承担基本农田保护责任的农民能分享改革发展的成果。

3.补偿对象

谁是永久基本农田保护受补偿主体?地方性规范文件一般规定补偿对象为承包土地的农户, 部分地区规定补偿对象为农村集体经济组织, 亦有规定集体经济组织提取一定比例作为农业基础设施基金, 剩余补偿给农户。补偿承包土地的农户有利于激发直接在土地上从事农业生产的农户保护基本农田, 而补偿农村集体经济组织有利于壮大集体经济组织的实力, 为农业生产提供农田整治、水利设施建设等基础服务。农户、农村集体经济组织及地方政府等主体从法律上皆负有保护基本农田的职责, 但显然直接在基本农田之上从事农业生产的是农户, 其对基本农田的利用方式直接影响耕地的质量。因此, 补偿应该给予作为基本农田直接“照料者”的农户。实践中对补偿的发放一般是与农村集体土地的确权同时进行, 补偿的对象为持有土地承包经营权证的农户, 此为比较容易确定的标准。但是对于尚未发包的土地, 有的地方采取的是补偿给集体经济组织, 导致集体经济组织倾向把权属不明晰的土地划为集体经济组织经营, 而由集体经济组织获得补偿金。此外, 对土地流转后, 是补偿原有的农户或集体经济组织, 还是流转受让方呢?实践中, 多补偿原有农户或集体经济组织。这种方式对实际从事基本农田保护的农户照顾不周, 导致保护补偿的激励效果不彰。因此, 除以土地承包经营权作为补偿对象判断标准之外, 还应考虑的另一判断标准为是否实际从事基本农田耕种。但如此是否会阻碍农村土地的流转和增加补偿发放的甄别成本?通过补偿实际从事基本农田耕种的农户, 将会提高农业生产的收益, 流转费用亦会因之上涨, 一定程度上会激发流转土地的积极性。此外, 在还是熟人社会的农村, 谁在从事实际耕种, 彼此了解, 通过补偿发放的公示并不会增加甄别成本。

4.补偿标准

当前各地的补偿标准多根据各地经济发展情况确定统一标准, 这似乎对受补偿的农户而言是较为公平的, 实则恰恰相反, 不同的农户对基本农田投入不同, 对于地力提升的效果亦会有不同, 同样的补偿难以体现出不同保护方式下农户的努力程度。当然, 紧接着的问题就是如何识别出农户不同保持地力的努力程度, 毕竟这是难以监督或监督成本极大的个体行为。在《基本农田保护条例》第20到22条规定了基本农田地力等级制度的定级、评定和监督等问题, 但在实践中由于成本过大等原因推行的并不普遍。国土资源部门正在实施的测土配方项目可以为建立新的基本农田地力等级评价制度提供经验, 通过科学的地力等级评价, 不同的地力适用不同的补偿标准, 建立地力提升与补偿标准的梯度表, 农户与政府签订目标责任合同, 合同期限内未达确定的相应地力等级, 可降低补偿标准甚至停发补偿。通过多样化的补偿标准, 确保永久基本农田激励性的长效保护补偿机制, 避免同一标准补偿而无法实现地力提升的效果。

5.补偿资金使用

补偿资金使用不宜直接以现金补偿的方式发放给农民, 而应通过多样化的农业生产投入项目, 促进农业综合生产能力的提高。部分地区在基本农田保护补偿的规范性文件中强调补偿资金使用在农业保险补贴、耕地流转担保资金以及农民养老保险补贴等, 还有的地方规定集体经济组织可提取一定比例的补偿资金作为农业基础设施建设专项基金。上述诸种补偿资金的使用方式有利于改善农业生产条件, 但其存在的问题是与当下的各项惠农补贴政策混同在一起, 可能对基本农田保护补偿的激励效果有消极影响。对于补偿资金的使用, 仍应围绕基本农田地力的提升为中心, 可考虑用于基本农田之上小型农田水利建设、有机肥施用项目等。在补偿资金的具体使用上既要规定法定使用范围, 同时又需要考虑到各地不同实际, 由村民会议或村民代表大会自主决定具体的安排使用方式, 从而调动农民保护基本农田的积极性、自觉性。

6.补偿的监管机制与法律责任

为保证补偿资金的落实, 应建立永久基本农田保护补偿的监管机制, 对违反义务者设定相应的法律责任。通过与受补偿对象签订基本农田保护目标责任合同书, 明确受补偿对象需要履行的义务, 尤其是对在目标期内地力需要达到的等级水平。对于在目标期内无法达到合同设定的地力等级, 除不可抗力等法定除外情形, 主管部门依据补偿与地力等级量化表可相应减少补偿的发放、停止补偿发放甚至追回已发放的补偿。此外, 虽根据《基本农田保护条例》第6条规定, 土地行政主管部门和农业行政主管部门均有主管权限, 此规定不利于基本农田保护补偿的监督, 易互相推卸责任, 为明确职责, 宜规定基本农田保护补偿的主管部门为土地行政主管部门。

五、结论

为把永久基本农田保护补偿激励机制引入基本农田保护法律规制之中, 我国在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中应增加基本农田保护补偿的相关条款, 从永久基本农田补偿的目的、补偿资金的投入、补偿对象、补偿标准、补偿资金的使用及补偿的监管机制和法律责任等方面构建永久基本农田保护补偿制度, 从而推动永久基本农田保护区的划定, 遏制我国耕地质量急剧下降的趋势, 为农户保护农田行为提供积极指引。同时永久基本农田保护补偿这一激励手段所发挥的功能有其自身边界, 激励手段应与其它命令禁止性手段结合起来, 实现规制目标与规制手段的匹配, 达到耕地保护的政策目标。

摘要：划定永久基本农田保护区是在统筹城乡背景下保护耕地的重要方式。建立永久基本农田保护补偿制度的正当性在于形成基本农田保护的激励机制、缩小建设用地与基本农田的利益差距, 实现统筹城乡发展, 共享改革发展成果。结合部分地市探索基本农田保护补偿机制的实践, 我国在《土地管理法》和《基本农田保护条例》修改中应增加基本农田保护补偿的相关条款, 从永久基本农田补偿的目的、补偿资金的投入、补偿对象、补偿标准、补偿资金的使用以及补偿的监管机制和法律责任等方面构建永久基本农田保护补偿制度。

关键词：基本农田,耕地保护,保护激励,补偿制度

参考文献

[1]黄锦堂.财产权保障与水源区管理:德国法的比较[J].台湾大学法学论丛, 2008, (03) .

[2]John C.Danner.TDRs—great idea but questionablevalue[J].The Appraisal Journal, 1997, (04) .

[3]贺雪峰.“农民”的分化与土地利益分配问题[J].法学论坛, 2010, (06) .

[4]陈宁, 蒋美生, 罗杰, 杜杰灵, 臧翊.耕地保护补偿机制的探索和实践——成都市实施耕地保护基金制度的调研报告[J].国土资源通讯, 2011, (15) .

[5]周小平, 柴铎, 卢艳霞, 宋丽洁.耕地保护补偿的经济学解释[J].中国土地科学, 2010, (10) .

基本农田保护规划 篇8

经过20年实践, 基本农田保护制度已经成为维护国家粮食安全的重要基础, 全面实现了“保护耕地、保障粮食安全”的目标。中国国土资源部副部长、中国土地学会理事长王世元6月24日在“纪念基本农田保护20周年暨第19个全国土地日专家座谈会”上说, 20年来, 基本农田保护区从无到有, 基本农田比例达耕地总量80%以上、数量超过15.8亿亩 (1亩=1/15ha) , 基本农田质量稳中有升, 相关制度日益健全, 全面实现了“保护耕地、保障粮食安全”的目标。

基本农田保护制度的建立和发展, 成功探索了建设用地区、耕地保护区的分区规划, 为土地用途管制制度的确立提供了经验, 深刻影响和丰富了土地管理制度;划定基本农田保护区, 建立严格的基本农田保护制度, 对耕地实行特殊保护, 使广大农民吃了“定心丸”, 也进一步稳定了农村家庭联产承包责任制, 为农业发展、农村繁荣和社会稳定提供了坚实的基础;通过保护基本农田, 推动了耕地资源的可持续利用, 提升了土地利用的效率和集约化水平, 促进了产业结构的升级和经济发展的可持续性, 促进了经济和社会的又好又快发展。

王世元说, 国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要 (2006—2020年) 》明确, 到2020年全国的基本农田面积为15.6亿亩。当前, 永久划定和保护基本农田, 必须建立利益机制强化共同责任, 激发和调动各方保护的积极性和自觉性。

论永久性基本农田保护与划定 篇9

关键词：永久性基本农田,保护,划定

国土资源部、农业部2011年初联合发出《关于加强和完善永久基本农田划定有关工作的通知》, 到2011年年底, 我国将完成第三次的永久性基本农田划定。永久性基本农田, 虽然只在基本农田前加了“永久”二字, 但是彰显了其刚性、权威性、约束性和不可变更性。因为正是这些永久性基本农田和其它一些一般耕地构成了我国的18亿亩耕地红线。

1 永久性基本农田的定义

永久性基本农田的概念为:在基本农田范围内划定出农业配套设施完善、土壤肥沃、地力上等、抗灾能力强的一部分作为永久性基本农田, 用于保障一定时期商品粮供应和辖区内人口对粮食的需求。对永久性基本农田实施最严格的保护措施, 实行农田用途管制 (生产粮食) , 加强农田基础设施建设, 对土壤地力实施综合保护。一经划定, 长期 (至少50年) 不变。

2 划定和保护永久性基本农田的方法

划定永久性基本农田的前提是通过一定的评价方法把永久性基本农田从基本农田中分离出来。因此, 划定并保护永久性基本农田应分为:评定等级、划分片块、建立资料、健全制度等环节。

2.1 评定基本农田等级

指对一定区域或片块内基本农田的耕地地力、生态环境、交通环境、水利环境、产出效益等进行综合性评价, 并划分等级。

基本农田可划分为三个等级:

2.1.1 一级基本农田:

指土层深厚、质地适中、地力上等, 有完善的排灌设施、旱涝保收, 田块规整、集中连片、复种指数达到200%以上, 产量水平较高, 单季粮食亩产达500kg以上, 生态环境保持良好的基本农田。

2.1.2 二级基本农田:

指土层较厚、质地适中、地力较好, 有基本的排灌设施、能基本保证灌排, 集中连片、复种指数达到100%以上, 单季粮食亩产达400kg以上, 没有生态环境污染的基本农田。

2.1.3 三级基本农田:

指土质一般, 地力较差, 易受自然灾害影响, 存在一定程度环境污染, 易受到非农业建设占用影响, 粮食作物产量较低的基本农田。

2.2 划定永久性基本农田片块

指依据基本农田等级评价结果, 综合考虑经济社会发展的各项规划的影响, 划定永久性基本农田。原则上以原有保护片块为基本单位, 也可根据实际情况和不同等级标准适当拆并片块, 突破村组界线。划定的标准及范围可定为:

对片块面积大于100hm2的一级基本农田、片块面积大于200hm2的二级基本农田, 且非农业建设用地规划期内基本不会占用, 适宜于种植粮食作物, 经营权相对集中的划定为永久性基本农田。实施过高产农田建设、农业土地综合开发等项目的、农业科研教学试验田等, 应当优先划定为永久性基本农田。

2.3 对永久性基本农田保护的措施

永久性基本农田划定要发挥规划的控制作用, 加强社会的监督管理, 探索保护制度和政策创新。

2.3.1 以规划目标确立永久性基本农田划定方向。

以苏州市为例, 在新一轮土地利用总体规划修编中, 该市土地利用规划目标为:耕地保有量2010年保持在23.39万hm2以上, 2020年保持在23.18万hm2以上。基本农田保持在20.75万hm2以上, 保护率为95%。永久性基本农田划定要创新理念, 可以考虑“藏粮于地”的思路, 即保持一定面积的耕地作为永久性基本农田, 提高耕地持续生产能力, 同时对基本农田保护内涵加以扩大, 使之既包括现有耕地, 又包括具有粮食综合生产能力、可随市场变化调整为耕地的其他农用地, 基本农田保护目标也由原来单一的面积要求, 相应调整为保护和提高粮食综合生产能力, 重点加强对优质耕地的保护, 推进基本农田保护由单纯数量保护向数量质量并重转变。

2.3.2 以政府为责任主体确保工作顺利实施。

政府是耕地保护特别是基本农田保护的行政责任主体。对永久性基本农田的划定及后续建设和保护, 市、镇两级政府要承担起行政责任, 要将永久性基本农田划定工作纳入年度耕地责任目标考核, 由市政府对镇政府实施考核。在划定工作完成以后, 还要将永久性基本农田后续保护工作作为政府政绩考核的一项重要内容, 市政府与镇政府、镇政府与村、村组与农户层层签订基本农田保护目标责任书, 明确管理措施、工作目标、奖惩办法以及量化标准, 增强管理者的责任感和紧迫感。

2.3.3 以全社会共同监管形成良好监督体系。

永久性基本农田划定及保护不仅是一项政府行为。更是全社会的共同责任。要充分发挥行政执法监管、群众监督、舆论监督和社会监督作用, 构建全方位、多渠道、多关口、网络化的永久性基本农田保护监管体系。而社会监管的一个重要的前提就是信息公开, 在永久性基本农田划定工作中, 及时将相关信息向社会通报, 在永久性基本农田划定结束后, 将成果公开, 让社会知道要保护什么, 该怎么保护, 争取全社会的理解和支持。在具体操作上一是建立健全政府领导下的多部门联动和协作监管机制, 积极争取农业、财政、监察等相关部门协作配合, 完善联动监管机制, 增强永久性基本农田保护的行政执法监管能力;二是建立永久性基本农田保护村组监督网络。聘请村民担任监督员, 畅通问题直报渠道;三是充分发挥新闻媒体和网络监管作用。形成永久性基本农田全社会监管的良好局面。

2.3.4 以先进技术手段保障系统顺利运行。

永久性基本农田划定是一项系统性工程, 从技术层面来看, 它涉及规划、建库、使用、维护、更新。要在详细调查的基础上, 实现“以图管地”。要在实地确定永久性基本农田保护地块, 并落实到土地利用最新现状图上。还要对地块的属性进行调查, 评定其利用现状和等级、承包人权利义务内容、保护责任人等, 并将属性信息录入数据库, 在土地调查平台的基础上建立起一个完整的永久性基本农田保护信息系统。实现图形数据和属性数据的一体化, 做到人机“无缝衔接”。要加强对数据库的维护和更新, 建立基本农田保护信息更新机制。基层国土分局要充分利用基本农田动态巡查, 对发生变化区域进行逐图斑实地调查和核对, 将更新信息审核后录入系统, 保证数据的生命力。

2.3.5 以市场杠杆激励权利人积极性。

目前, 耕地保护特别是基本农田保护侧重于行政管理, 即重视对违法破坏耕地和基本农田行为的查处, 重视要求农民履行保护耕地义务, 而忽视了农村集体土地所有权人和使用权人的经济诉求, 忽略了调动他们保护耕地和基本农田的积极性, 因此, 建立起一个长效的耕地保护激励机制, 更有助于提高耕地保护水平, 而这一激励机制的重心应该是建立起一个完善的基本农田保护补贴制度, 将土地出让金用于农业的部分、新增建设用地有偿使用费、生态补偿费等专项资金集中起来, 建立一个耕地保护基金, 补贴给承担基本农田保护任务的农民。

以市镇为单位统一制定耕地保护补贴标准, 将耕地保护补贴直接补助到农民手中。政府和农户签合同, 农户要得到保护基金, 就必须承担起保护耕地的义务, 如不得弃耕抛荒, 不得随意退耕还林, 不得在基本农田内挖塘养鱼、养殖畜禽, 或者进行其他严重破坏耕作层的生产经营活动。对于土地流转集中以粮食经济作物为主的, 以及在耕种中采用多种措施有效提高地力的, 可以考虑对经营者在补贴之外予以奖励。对于农民撂荒和耕种强度达不到相关要求的, 停止当年耕地保护补贴, 并可以考虑扣除今后一定年限的补贴, 同时要求进行整改。

参考文献

[1]《江苏省基本农田保护条例》, 江苏省人民政府

基本农田保护规划 篇10

近年来, 阜康市人民政府在积极贯彻党中央对基本农田保护工作的部署, 并与有关部门共同努力加以落实, 目前, 该市的基本农田保护工作已经取得了不错的成效, 自2006年实施以来, 阜康市已经完成的基本农田保护项目有15个, 而正在落实的农田项目有7个, 经过几年来的大力推进, 该市已经建设1.2万hm2的标准基本农田, 新增0.1万hm2的耕地, 基本确保了耕地面积的稳定, 此外, 通过基本农田保护项目的实施, 该市的农田质量得到了显著的提升, 凡是经过整理的农田每1hm2产量都提高了20%, 从而极大地改善了农业的生产环节, 为我国粮食的增产奠定了一定的基础。

然而, 阜康市目前还没有构建一套完善的基本农田保护系统, 缺乏对基本农田保护工作的深入研究, 此外, 市民对农田保护工作的重要性还没有科学的认识, 这些都使得基本农田保护工作无法取得应有的效果, 基于此, 本文通过实地调查, 对阜康市的基本农田保护工作的意义进行了分析, 并统计出农民对农田保护工作的认识, 从而分析出我国基本农田保护工作可能存在的问题, 进而提出针对性的建议。

2 阜康市耕地及基本农田保护现状

据2013年变更数据, 全市耕地面积41647.42hm2, 其中水浇地面积为41342.06hm2, 占耕地面积的99.27%;水田面积为134.68hm2, 占耕地面积的0.32%;旱地面积为170.68hm2, 占耕地面积的0.41%。

阜康市耕地集中分布在冲积扇中下部, 包括城关镇、九运街镇、滋泥泉子镇, 该区土层深厚, 土壤肥力较好, 种植历史悠久, 农田基础设施完善, 三镇耕地总面积占全市耕地总面积63.16%的。甘河子镇耕地面积只有28.58hm2;三工河乡、水磨沟乡、上户沟乡为牧业乡, 耕地多集中在平原北部, 主要作为定居牧民饲草料基地, 耕地基础设施较差。各乡镇耕地面积占比重最大的是滋泥泉子镇, 占全市耕地总面积的三分之一多, 耕地面积占比重最小的是甘河子镇;水浇地主要分布在城关镇、九运街镇、滋泥泉子镇和上户沟乡, 面积为34166.56hm2, 占全市水浇地总面积的83.91%;灌溉水田主要分布在九运街镇, 面积为128.29hm2, 占全市灌溉水田总面积的95.26%;旱地主要分布在水磨沟乡, 面积为170.45hm2, 占全市旱地总面积的99.87%。

阜康市第一轮基本农田保护区规划于1995年3月开始编制, 1996年6月完成, 全市基本农田保护率为81%, 同年12月通过验收, 成果质量达优秀。

1998年10月《阜康市土地利用总体规划 (1997~2010年) 》通过评审。1999年自治区土地管理局、农业厅联合下发新土垦字[1999]19号文件, 阜康市人民政府决定修编阜康市基本农田保护区规划。修编工作于1999年9月开始, 2000年4月完成, 2000年9月通过验收, 成果质量达优秀。本次修编基期年为1996年, 目标年为2010年, 与阜康市土地利用总体规划相同。阜康市1996年地方耕地总面积31016.3hm2, 基本农田保护面积为26414.5hm2, 保护率为85.2%;全市基本农田保护区规划共划分保护片26个, 保护块249个, 一级保护面积11433.27hm2, 二级保护面积10798.67hm2, 三级保护面积4182.56hm2。共设置市级保护牌1块, 乡级保护牌6块, 村级保护牌36块, 地块保护牌296块, 共签订市—乡 (市—农业镇) 基本农田保护责任书9份, 乡 (镇) —村基本农田保护责任书36份, 制定了阜康市基本农田保护措施和阜康市基本农田保护规章制度。

2009年全国第二次土地调查完成后, 根据规程将基本农田保护信息录入数据库, 与土地利用现状调查成果衔接, 在衔接过程中, 根据现有地类及社会经济发展对划定的基本农田布局进行调整, 调整后基本农田保护面积26404.80hm2, 保证调整后基本农田保护率达到基期耕地面积的85%以上, 基本农田质量不降低。

《阜康市土地利用总体规划 (2010~2020年) 》编制时, 根据市域经济发展水平及上级下达的基本农田保护指标, 对基本农田布局及保护面积进行调整。

《阜康市土地利用总体规划 (2010~2020年) 》上级下达的基本农田保护指标为26403.76hm2, 规划确定的基本农田保护规模为28722.93hm2, 多划基本农田2319.17hm2。按照上级部署《阜康市土地利用总体规划 (2010~2020年) 》基本农田调整比例控制在10%以内。为了解决建设占用城市周边耕地对基本农田保护带来的压力, 将《总规》中允许建设用地区和有条件建设用地区内基本农田调出, 在市域其他范围内划定同质同量的基本农田, 以确保达到规划确定的基本农田保护指标。

3 调查问卷的设计及分析

3.1 调查问卷设计内容

在调查问卷设计中, 对农民关于是否听说过基本农田、对基本农田保护规划的了解、对基本农田的意义、对是否可以在基本农田内建房、发展林果业以及对基本农田保护标志、基本农田保护责任书的了解情况进行调查。

3.2 调查问卷分析

阜康市有7个乡镇, 其中农业乡镇3个, 牧业乡镇3个, 工业乡镇1个。近年来随着社会经济的发展, 阜康市越来越认识到基本农田保护的重要性, 将基本农田的保护责任制落实到各个乡镇。因城关镇、九运街镇、滋泥泉子镇属农业乡镇, 样本选择最具代表性。这三个乡镇基本农田面积为1.54万hm2, 占全市的62.88%。

调查活动在阜康市的城关镇、九运街镇和滋泥泉子镇进行, 活动主题为“阜康市农民基本农田保护意愿调查分析”。调查问卷由工作人员亲自到村发放, 活动以座谈以及发放调查问卷等形式开展, 其中, 发放调查问卷200份, 收回有效调查问卷178份。

3.3阜康市农民对基本农田保护相关概念的认识程度分析

数据来源:阜康市基本农田保护农民意愿调查表

在调查问卷设计中, 涉及到三个关于基本农田保护概念的问题, 分别是“是否听说过基本农田”、“是否听说过基本农田保护区规划”, “是否听说过《基本农田保护条例》”, 这三个问题可以反映出农民对基本农田的基本知识的了解是否深刻, 接受调查的农民回答情况见表2、表3。

从对于基本农田与耕地保护等相关概念的认知上的调查来看, 其结果不太理想, 农民对于“是否听说过基本农田”的认识程度比较低, 占50%上下, 对于第二个问题“基本农田保护区规划”和第三个问题“《基本农田保护条例》”的认识程度更低, 没有超过一半。从调查问卷掌握来看, 阜康市农民对于基本农田与耕地保护等相关概念不太清楚, 在第二个问题“是否听说过基本农田保护区规划”的问卷调查中, 仅有40%农民表示听说过基本农田保护区规划。

3.4 阜康市农民对于基本农田保护条例的认识分析

从本市内农民关于基本农田与耕地保护等相关法律法规的了解中来看, 涉及到两个问题, 分别是“您认为是否可以在自家承包的农田内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物”, “您认为是否可以将自家承包或租种的农田用于发展林果业和挖塘养鱼”。对于第一个问题农民理解的还可以, 在调查的178位农民中, 有137位农民认为不可以在基本农田内建房、取土等, 占到77%。对于第二个问题, 有54%的农民认为可以在基本农田内发展林果业和挖塘养鱼, 这说明农民对基本农田保护条例的认识程度还不高, 对基本农田五不准还没有充分认识。

数据来源:阜康市基本农田保护农民意愿调查表.

4 完善阜康市基本农田保护的相关对策建议

4.1 建立基本农田保护长效机制

充分发挥各乡镇人民政府的作用, 将基本农田保护列为市人民政府考核各乡镇工作的重要内容, 每年年底进行综合考核, 并且将基本农田保护与乡镇长离任经济责任审计挂钩, 各乡镇人民政府将基本农田保护落实到村, 与村主任、书记绩效考核挂钩, 只有这样, 才能将基本农田保护落到最基层。

4.2 强化执法监察力度

4.2.1 严厉查处违法占用耕地行为。

对于违反规划而扩大建设用地面积的行为进行严厉打击, 在土地建设的过程中, 规划中的面积必须严格遵守。除此之外, 对于损坏耕地的违法行为要进行严厉的惩罚, 确保耕地的安全。

4.2.2 不断完善发现机制。

采用卫星遥感等方式对耕地面积进行监控, 不仅可以实时了解具体情况, 同时也能够根据监控中了解的问题采取有效措施, 及时处理。除此之外, 还可以采用群众举报的方式来进行控制, 通过“举报有奖”的方式提高群众保护耕地的积极性。人民群众是耕地的直接使用者, 所以对于耕地的变化情况非常了解, 通过人民群众获得消息, 可以局部了解情况, 有助于监控土地的使用情况。

4.2.3 加大各部门协调力度, 提升查处违法犯罪合力。

国土资源部需要结合各部门的力量, 共同实现保护基本农田的目标, 主要合作的对象是司法机关和监察机关, 一方面是监察, 一方面是处置, 早在2005年的时候, 监察部以及国土资源部就下发了《关于监察机关和国土资源部门在查处土地违法违纪案件中加强协作配合的通知》, 在该《通知》中, 监察机关以及国土资源主管部门需要充分发挥他们各自的能力, 彼此之间加强合作, 坚决保护农田。国土资源部在管理的过程中, 严格执行上述的《通知》内容, 严厉打击滥用土地的行为, 维护耕地的安全。

4.3 提高农民对基本农田保护的参与程度

农民对于农田意义的了解能够影响到他们对农田保护的工作, 让农民科学地认识农田, 不仅可以帮助他们在生产活动中重视对农田的保护, 更重要的是能够保障国家粮食的安全, 基于此, 国家有必要提高农民对于农田保护的认识程度, 强化农民对农田保护的意识以及参与的程度, 这些都是影响耕地安全的重要因素。

参考文献

基本农田保护规划 篇11

永久性基本农田有别于基本农田, 从功用上看, 突出对国家粮食安全的保障;从质量上看, 突出旱涝保收、稳产高产;从保护上看, 突出措施的严格性和时效的长期性。永久性基本农田既然突出了“永久”二字, 就应该在长时间内绝对不可以减少、不可以调整, 面积只能增加, 质量只能提高[1]。

常规的基本农田划定保护规划所采用的方法基本上是沿用计划经济时期的方法:定性研究。由于这种方法本身所具有的静态性特点, 使得规划判断与现实之间的误差较大。而且在实际操作中, 规划都是由长期从事土地科学和农业科学的工作人员通过实地调查, 结合经验分析的方法进行, 不仅调查工作量大, 标准难统一, 而且空间定位精度差, 有一定的主观随意性, 不容易进行定量研究, 所以规划成果的可靠性较差, 其科学性受到质疑。

1 永久性基本农田划定的信息化处理

1.1 资料的搜集、整理

矢量数据、图件及文档资料要求:确保基础数据现势性、合法性和逻辑性。统一数据格式、数学基础;数据格式、数学基础不一致时, 须进行技术转换和处理。

1.2 调查核实

形成调查底图:将新一轮乡级土地利用总体规划成果中规划基本农田保护区图层与上一轮土地利用总体规划基本农田划区定界成果、第二次全国土地调查基本农田上图成果和土地利用现状调查成果套合, 形成调查底图1。并进行三项成果对比:重叠部分属于保留;不再纳入新一轮规划确定的基本农田属于调出;新纳入新一轮规划确定的基本农田属于调入, 如图2。

图2中保留部分为三者的重合部分, 土地利用现状地类为园地、林地等农用地;调入部分为新一轮土地利用总体规划基本农田保护区图层, 土地利用现状地类必须为耕地 (可调整) ;补划部分为新一轮土地利用总体规划基本农田保护区图层, 土地利用现状地类必须为耕地 (可调整) 。

实地核实:打印调查底图, 实地核实基本农田的空间位置、数量、质量等级、地类、调入调出情况等信息, 并在图上标识基本农田调入、调出地块。

1.3 基本农田划定

1) 基本农田保护片 (块) 。图3是基本农田保护片 (块) 提取的流程图, 综合确定基本农田保护片 (块) 边界, 对其进行编号、记录;提取基本农田保护片 (块) 内对应的地类图斑作为基本农田图斑数据, 获取地类等现状信息;依基本农田划定技术规程 (TD/T1032-2011) 要求录入基本农田保护片 (块) 与图斑属性;编制基本农田划定成果。

2) 基本农田图斑。由基本农田保护片 (块) 层与县级土地利用数据库中的地类图斑层叠加提取获得。将基本农田保护片 (块) 层与数据库中的地类图斑层叠加。当界线重合时, 直接提取地类图斑数据作为基本农田图斑层中数据。当基本农田保护片 (块) 界线分割地类图斑时, 提取并计算分割后落在基本农田保护片 (块) 界线范围内的地类图斑中相关数据 (扣除零物、线物、田坎等面积) , 作为基本农田图斑层中的属性数据。

3) 基本农田保护界桩。界桩的设立起到分界与警示作用。视实地情况在基本农田保护区域与建设留用地分界线上、建设用地拐点处等设立基本农田保护界桩。对界桩进行定位, 统一进行编号, 并按照基本农田划定技术规程中基本农田保护界桩属性结构表要求录入基本农田界桩的属性信息 (界桩点号、界桩类型代码、界桩点类型代码) 。

4) 基本农田补充划入与更新。包括基本农田补充划入和更新。补充划入两种方式:一是就近将新一轮土地利用总体规划中规划用途为一般农田且二调成果数据库中土地利用现状为耕地 (含可调整) 的地块补划为基本农田, 即Ah (实地基本农田保护面积补足) 与Ag (基本农田保护面积指标Ag含预留指标面积Ay) 相一致;二是使用乡级新一轮土地利用总体规划的基本农田预留指标进行充抵, 同时在规划预留基本农田指标台账上扣减相应的数量, 即Ay应与Ah减去新一轮土地利用总体规划基本农田保护任务的差相一致。这两种方法可视情况混合使用。

5) 基本农田划定成果的更新。以基本农田划定成果为基础, 将依法批准建设占用、修改及补划的地块范围展绘在基本农田划定成果上, 确定占用、修改及补划基本农田地块的位置、数量、质量等级、地类等信息。规划修改或建设占用的批准文件采用的数据格式、数学基础与基本农田划定成果不一致时, 应进行相应的转换、纠正。

1.4 基本农田地类和面积认定

基本农田划定和基本农田补划面积应与土地利用现状图斑地类面积相一致;基本农田图斑地类与土地利用现状调查认定的地类相一致;基本农田现状登记表和基本农田现状汇总表中的地类面积按照土地利用现状调查认定的地类进行汇总;补划的情况在基本农田工作报告中进行说明;与第二次全国土地调查基本农田上图成果相比属于新一轮土地利用总体规划新划入的基本农田保护区范围的, 土地利用现状地类必须为耕地 (含可调整) , 其余地类的基本农田图斑面积均不可认定为基本农田保护面积。

1.5 质量等级信息确定

农业行政主管部门在国土资源管理部门提供基本农田保护图和基本农田保护图斑数据的基础上, 按照《耕地地力调查与质量评价技术规程》 (NY/T1634-2008) 、《全国测土配方施肥技术规范》等要求填写基本农田图斑属性结构表的耕地质量等级 (地力) (GDZLDJ) , 建立统一的基本农田质量信息。

在划定过程中, 应综合评价调出、调入基本农田的质量等级信息, 确保调入基本农田的平均质量等级不低于调出基本农田的平均质量等级, 填写基本农田调整划定平衡表的质量等级信息。

1.6 落实基本农田保护责任

订制基本农田保护责任书、基本农田保护责任一览表、签写基本农田保护责任卡;根据gis处理好基本农田的位置、面积、保护责任人、保护片 (块) 号、保护起始日期、相关政策规定、示意图和监督举报电话等信息, 设立基本农田保护标识。

1.7 汇总成果

根据《基本农田划定技术规程》 (TD/T1032-2011) 整合数据库、表格、图件、报告后便得到了基本农田划定的成果。成果中纸质表格、图件和报告均须加盖国土部门和农业部门公章。其中图件资料上报一份, 其余各项成果一式两份。电子数据按县级上报成果组织结构图表进行数据组织后刻录光盘上报, 各文件不得压缩。采取内业审核与实地抽查相结合的方式。

2 关于基本农田保护制度的思考

近几年来, 基本农田保护制度受到了严重的挑战, 开发区、大学城在全国各地蜂拥而上, 乱占农田, 滥用土地的现象死灰复燃, 粮食安全受到威胁, 农民失地失业触目惊心, 以致有些官员和学者对基本农田保护制度心存怀疑, 认为在一些地方已形同虚设。至今基本农田保护概念没有完全澄清, 划定上强调行政任务, 缺乏科学论证, 存在“划远不划近, 划劣不划优”现象。并且保护存在偏重数量指标, 忽视质量指标, “占补平衡”中的补充耕地质量低, 基本农田“占优补劣”现象较为普遍等。

1) 永久性基本农田保护的管理落后。永久性基本农田保护区是依据土地利用总体规划及上一轮基本农田划定结果结合当地土地利用现状而划定的。虽然土地利用总体规划是经过多方求证、调查, 本着科学合理原则修编而得, 但是难免会出现一些难以预料的情况。如自然因素导致农田的灾毁, 导致基本农田面积不足又得不到补充;或者一些较为优质的耕地不能及时划入基本农田, 得到有效保护等。

2) 基本农田分级制度不完善, 保护区农田利用规划管理滞后, 整体性差。目前, 全国范围内还没有建立一套完整科学的耕地评价体系和地力分等定级标准, 这使得基本农田分级保护没有硬性依据。

3) 基本农田监测手段满足不了土地利用变更和土地质量变化的要求。

4) 基本农田保护存在资金缺口。各类征收的耕地开垦费、土地复垦费、新增建设用地土地补偿费等, 虽然能够一定程度上解决补充耕地的资金问题, 但不能解决基本农田保护和建设的巨大资金需求。

5) 规划方法滞后, 满足不了新时期基本农田保护区规划的要求。常规的基本农田保护规划采用的方法是沿用计划经济时期的方法, 即定性研究的方法。由于这种方法本身所具有的静态性特点, 使得规划判断与现实之间的误差较大。

6) 土地资源信息系统的研究与开发有待进一步完善。近年来, 随着信息技术的发展, 为适应土地管理工作的业务要求, 逐步开发了专门用于土地评价、土地利用规划、基本农田保护规划的信息系统。但从系统实用性的角度来讲, 其专业模型设计及系统的整合方法都不是很理想。

7) 地方政府政绩考核制度存在缺陷, 基本农田保护手段不丰富, 保护机制不完善。

8) 异地补充、异地代保制度不完善。在少数地区实行的基本农田的异地补充、异地代保政策具有一定的积极作用, 为重点城市经济的发展提供了用地空间, 在一定程度上增强了土地利用规划的活力, 减缓了经济建设对耕地的压力。但也存在不少问题:一是没有建立相应的审查制度, 随意性较强;二是政策缺乏可操作性的程序性制度规定;三是没有建立统一的交易制度和统一市场。[6]

3 结语

做好基本农田划定工作后, 基本农田保护工作也需要结合时代的具体情况, 针对不同地区基本农田保护的实际, 在符合国家《基本农田保护条例》的前提下, 细化保护细则, 体现保护的刚性和实施的可行性;并且采用高新科技, 扩展监测内容, 做好其保护工作。

参考文献

[1]黄建平, 柳建军.彰显保护的刚性——划定与保护永久性基本农田的思考[J].中国土地, 2009 (3) .

[2]中华人民共和国国土资源部.《基本农田划定技术规程》 (TD/T1032-2011) [S].2010.

[3]中华人民共和国农业部.《耕地地力调查与质量评价技术规程》 (NY/T1634-2008) [S].2008.

[4]全国农业技术推广服务中心.《全国测土配方施肥技术规范》[S].2005.