土地产权农村经济

土地产权农村经济（通用12篇）

土地产权农村经济 篇1

一、当前农村土地产权制度存在的问题

(一) 主体模糊

《宪法》和《土地管理法》都明确规定了农村土地归农民集体所有。但未赋予农业集体经济组织或者村民委员会、乡镇政府 (或企业) 作为“农民集体”土地所有权的法人地位。况且, 村、乡 (镇) 农业集体经济组织与村民自治组织、行政机关没有分离的运行机制, 村、乡 (镇) 集体土地财产如何从经济上体现, 值得深入研究。

(二) 稳固性差

首先, 农村基层组织建制调整频繁。每一次行政建设调整, 都带来土地产权界定的困惑:原“乡 (镇) 农民集体所有土地”等是否要随着建制的调整平调、充公、易主?如果不是, 那么原来的“农民集体所有土地”如何落实产权?其次, 在同一“农民集体”范围内, 其成员组成也是一个动态集合, 死亡、婚嫁、“农转非”等因素也会影响“农民集体”成员结构。进而言之, 农村土地产权固定地落实到人很难。第三, 承包土地内部调整频率大。主导因素是征收土地带来农业集体经济组织内部承包土地调整。有资料显示, 我国约有3/4的土地规模变化与全村范围的土地再分配有关, 土地承包合同到期、家庭分立以及村庄适应农户人口增长等因素构成其他变化。行政权力干扰和非市场交易制度, 是土地产权不稳定性的根本动因。

(三) 产权残缺

第一, 土地承包经营期限无权自主确定。《土地管理法》第14条规定“土地承包经营期限为30年”, 《物权法》第126条、《农村土地承包法》第20条明确“耕地的承包期为30年, 草地的承包期为30~50年, 林地的承包期为30~70年”。因此, 作为农村土地特别是耕地的物权人——“农民集体”, 无权自主确定发包土地期限。

第二, 农民没有对外发包经营土地的自主权。《土地管理法》第15条规定, 农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的, 必须报乡 (镇) 人民政府批准。

第三, 农村土地不能作为财产进行交易、抵押、继承。《土地管理法》第63条、《物权法》第184条、《担保法》第37条等均有这方面的规定。没有充分市场交易的物权, 就不能算真正意义上的物权, 与国有土地比较, 同地不同权, 弱化了农民土地物权。

第四, “农民集体”成员土地产权补偿机制不健全。农村土地归“农民集体”所有, 说到底是归“农民集体”组成成员所有, “农民集体”成员是产权主体。但“农民集体”中个体成员的产权地位又是脆弱的。《农村土地承包法》第26条规定“承包期内, 承包方全家迁入设区的市, 转为非农业户口的, 应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的, 发包方可以收回承包的耕地和草地”。换句话说, 如果农民脱离“农民集体”这个大家庭, 必须无偿放弃原来的财产拥有权。

第五, 土地承包经营政策与市场经济相悖。《基本农田保护条例》第18条规定, 禁止任何单位和个人闲置荒芜基本农田;承包经营基本农田的单位或者个人连续两年弃耕抛荒的, 原发包单位应当终止承包合同, 收回发包的基本农田。《土地管理法》第36条规定“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。这些规定, 与农村市场经济发展和增加农民收入要求相悖。2005年重庆稻谷、小麦和玉米等3大粮食作物的每亩净利润分别为157元、-104元和58元。谷贱伤农。当土地出现超地价值甚至是负价值时, 种地成为农民的一种包袱, 必然出现抛耕荒芜现象。

二、创新农村土地产权制度设计

笔者主张, 农村承包地仍然实行公有制, 在现有产权制度基础上强化和明晰“农民集体”所有, 给农民限制性物权;对农村宅基地, 应给予农民完整的物权, 实现农民宅基地和房屋产权统一。

(一) 承包地产权设计

1. 明确界定“农民集体”范围。

“农民集体”土地所有权限于村民小组或农业社层次, 从法律上赋予村民小组或农业社为“农民集体所有土地”的法人资格。对于原两个及其上的“农民集体”所有土地, 向涉及的农业社分发共有产权集体土地所有权证 (类似于房屋所有权证中公摊建筑面积的权属证书) 。乡镇级集体所有土地逐步将其资产价值量化, 以货币方式分配到各所有权主体。以后, 乡镇级企业用地一律使用国有土地或租用村社集体建设用地, 不再纳入乡镇级集体土地所有权管理。

2. 强化农民承包地用益物权。

将《农村土地承包法》第23条“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证……确认土地承包经营权”, 修改为“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地使用权证……确认土地使用权”。修改后, 县级政府不仅对农民宅基地等集体建设用地发放土地使用权证, 对农民承包地也颁发土地使用权证, 两种土地使用权证分别注明不同的土地用途, 严格进行用途管制。此举有利于弥补《土地管理法》第11条只规定对农民集体建设用地发使用权证的缺陷, 实现土地所有权、使用权发证全覆盖, 建立完整的农村土地权属管理制度。

3. 放权农村土地承包管理。

废除相关法条中有关集体土地对外承包行政审批规定。只要是土地产权人——农民集体经济组织一致同意, 在没有改变农地用途的前提下, 集体经济组织向任何人发包土地, 无须行政审批, 只需要按程序进行使用权登记备案。农业集体经济组织以家庭承包方式发包土地期限, 可以确定采取设定底限和上限的方式, 给土地产权人——农业集体经济组织一定的自主权。

4. 增强农村承包土地稳定性。

其一, 严格限制乡镇村社建制调整, 上收村社建制调整审批权至省级政府。确需调整的, 对其土地产权本着自愿的原则确定是否合并, 如果原产权人不同意合并, 可视为重组家庭的“婚前”财产进行确权登记管理, 不得擅自平调、充公。其二, 建立征收土地谈判、评估、仲裁和养老保险制度, 土地使用权人参与征地价格谈判, 征地费用中安置费归土地使用权人所有, 土地补偿费归土地所有权人所有;征地仲裁由法院承担, 执行两审终审制度;强制推进征地养老保险制度, 失地农民与城镇退休人员一样, 可以按月领取养老保险金。从法律上明确, 征地后农村集体经济组织不再调整承包土地。

5. 建立农村土地有偿退出机制。

建立有偿退出机制或财产补偿机制尤为必要。退回宅基地、承包地补偿标准, 可以授权县级政府根据区位条件等因素制定标准, 承包方超过补偿标准提出无理要求, 农业集体经济组织可以单方解除承包合同, 申请上级政府依法注销土地使用权证, 强制收回土地。

6. 适度放宽农民承包土地经营权。

在不改变基本农田用途和破坏耕作层的前提下, 允许基本农田休耕, 允许利用基本农田种植果树和挖塘养鱼。

(二) 农村建设用地产权设计

1. 农民宅基地物权化。

农村宅基地是农民的政策福利, 按照福利均等的原则, 给农民享受标准内的宅基地赋予完全所有权, 颁发农民宅基地所有权证或房地产权证, 让农民的房屋真正成为农民的财产, 可以出租、买卖、抵押、赠与、继承。对宅基地物权化政策出台前祖辈遗留或以其他形式获得的超过宅基地享受标准的, 仍界定为集体所有土地, 发给使用者土地使用权证, 纳入农村集体建设用地管理;对购买、赠与、继承等方式获得持有宅基地所有权证书的宅基地, 纳入私有财产管理, 不影响农民享受宅基地福利政策。

2. 落实农村集体建设用地流转措施。

国家应按照农村集体建设用地与国有土地同地、同价、同权的原则, 废止禁止农村建设用地流转法律条款, 尽快出台《农村集体建设用地流转办法》, 规范农村集体土地使用权流转原则、条件、审批程序、收益分配及权属管理办法。

(三) 其他问题

关于农村承包土地使用权发证问题, 可以尝试由土地行政部门统一发证, 同时将承包地管理等职能划归土地行政管理部门, 扭转过去土地管理职能交叉的局面。

土地产权农村经济 篇2

一、存在问题

（一）确权颁证

1、权属来源不充分，界定标准较广泛。

按照《四川省土地管理实施办法》规定：农村居民或回乡落户的干部、职工、城镇居民修建住宅，凡是能利用旧宅基地的，不得新占土地。确实需要新占土地的，由本人提出申请，经乡（镇）人民政府同意，村镇规划管理部门许可，土地管理部门审核，报县级人民政府批准。其宅基地面积：20-30M2/人，四人以上的户按四人计算。扩建住宅新占的土地面积应当连同原有宅基地面积一并计算。新建住宅全部使用耕地、林地以外的土地的，用地面积可以适当增加，但增加部分每户最多不得超过30M2。通过查阅各区（市）县确权颁证相关资料和实地调查发现，农户颁证的资料中基本都未提供原宅基地或建房批准文件，宅基地部分都是普遍按照1987年以后建房的30-35M2/人确权颁证，1987年以前建房的按原宅基地面积确权颁证（建房时间不明的由村组集体提供证明予以确认），存在确认标准失之广泛的问题。

2、先行颁发集体建设用地使用权证，可能留下遗留问题。

农村集体建设用地确权颁证方面，由于二调成果未正式出台，集体土地所有权证书要结合二调数据和权属界线确认来颁发，现集体土地所有权证大部分暂未发放；集体土地使用权证颁发方面也担心颁证

1面积超过二调确认面积，各区（市）县仅有选择性地颁发了小部分集体土地使用权证，都打算待二调成果正式出台后再全面铺开。

所有权清晰是使用权确权的基础，但各区（市）县为加快推进农村产权制度改革确权颁证工作，完成各区（市）县政府的目标任务考核，在集体建设用地所有权证还没有完全确定下来时，就颁发了集体土地使用权证。这不但与集体建设用地确权颁证的规定相矛盾的，且易引发权属纠纷。

3、整理项目区域内土地权属调整未及时到位，为今后土地权属纠纷埋下隐患。

整理项目修建的中心村和聚居点，因未进行权属调整，跨村（组）安置户每年都要以支付一定租金或者给予青苗补偿费的形式补偿给被占地的村（组）村民，集体建设用地确权颁证工作无法进行，为今后权属纠纷留下隐患，也因新增耕地无法确定权属，给耕保基金发放工作带来影响。从法律规定来看，农村村民申请宅基地应在本集体经济组织内，红火村安置户占用棋盘村土地且直接发放土地证书，从现行法律来看存在障碍。

4、山区宅基地复垦难度较大，复垦耕地不易达到验收标准。政府是落实复垦责任主体，农民自行复垦时间不够明确。山区宅基地复垦，需要大量的人力、物力和财力，由于是灾后，农民无更多资金和精力投入到复垦中，而对硬化地面的处理和大量建渣的搬运处理都无相应机具，大大增加了复垦难度。

5、林地问题影响农村土地产权改革的推进。

近几年来，林业部门对农村宅基地的林盘地发放了林权证，并颁发了集体土地使用权证，使农户同一块林盘地既有林权证又有集体土地使用权证。部分耕地退耕还林后，林业部门也对其发放了林权证，但以前的承包经营权证未经合法部门注销，造成这部分农户手中同时拥有林权证和承包证，直接影响耕保基金的发放。

二、建议措施

1、加大对农村沉淀土地问题的研究解决力度

建议加大基层农村集体经济组织解决农村矛盾的作用，采取通过将耕地保护责任直接落实到以组（社）为单位的农村集体经济组织并发放耕地保护基金，再按照村民自治通过组（社）集体落实耕地保护责任和耕保基金到农户的方法，由基层农村集体经济组织消化其内部人地不均等矛盾，从而加快耕保基金发放工作的推进。另外各区（市）县政府应加强对因土地整理、挂钩项目区实施跨村组安置农民的区域，进行土地权属调整的工作，市农业部门研究出台权属调整、确权颁证指导性意见。

怎样施行农村土地产权制度改革 篇3

关键词：土地；产权；制度改革

中图分类号： D651.1 文献标识码： A 文章编号： 1674-0432（2013）-24-07-1

我国是农业大国，人口众多，要解决温饱问题就要向土地要效益，要产出。随着我国经济的快速发展，到了工业化和城镇化的发展时期，农村经济有了长足的发展。由于对土地的大量需求，由土地利益引发的矛盾也层出不穷。如何解决土地问题以及土地引发的纠纷？这就涉及到土地产权制度了。然而，我国现行的土地产权制度发端于上个世纪50年代，随着社会的进步和经济的发展，已远远落后于时代的脚步。

1 现行的土地产权制度存在的弊端

（1）土地产权不明确，归属不清。这是土地制度最主要的一大弊病。我国农村土地大部分属于集体所有，农民只有土地承包权，没有土地财产权。来自土地的财产权益所占比重很小。此外还有一些土地边界不清，使得部分农民常因此产生纠纷。这不但影响了农民的生产积极性，同时也增加了农村社会经济和社会秩序的不稳定性，不利于农村经济的发展，使农民上访事件不断增加，增加了政府和基层的维稳压力。

（2）土地的承包有期限，包涵了许多不确定因素，同时也挫伤了农民保护耕地的积极性，不能达到土地可持续发展的要求。因为承包的土地只能在有限的期限里供承包人使用和获得收益，农民都只为眼前着想，为获得土地收益最大化，甚至不惜破坏土壤的土质搞掠夺式开发，在农田中大量使用化肥、农药等，致使土地板结或土地沙化，给农业生产造成了不可预计的负效应。虽然在短时间内呈现出农业增产增效的结果，但从长期来看，这是一种“竭泽而渔”的办法，万不可取。

（3）在城镇化过程中，原有的集体土地划分模棱两可。随着经济的发展，我国的城镇化进程加快，县改市，村改居后，原有的农民集体所有土地没有明确的法律规定其归属，一些原有的集体土地还属于农民集体所有，这也许是城中村的一个来由；还有一些原有的集体土地变为了城市土地，肥了开发商，喜了地方政府，苦了农民群众，致使农村土地资源大量流失，导致了城乡失衡的局面。

（4）现行的土地制度是在计划经济体制下制定的，已不能满足市场经济的需求。“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，这样的土地制度，限制了土地的自由流通，农民因没有土地的主动权而出现弃农现象，导致农民外出务工，而务工挣回来的钱也不能取得土地和房屋的产权，致使部分农民对土地失去信心，影响了农民的消费和扩大再生产。

2 如何才能让土地制度为农村经济更好的服务

（1）要对农村土地进行确权并理清归属。在土地承包制的前提下明确农民对集体土地按份额享有的所有权，让农民拥有完整的土地占有权、经营权、使用权、处置权和收益权等权能，让农民真正成为土地的主人。这样既没有改变集体土地所有制的性质，又可以极大地调动农民的生产积极性，真正做到了耕者有其田，居者有其屋。

（2）向农民宣传和传授可持续发展土地的科学方法，以绿色耕种为宗旨，改变农民用化肥和农药的堆积来增产的思维和生产方式。让农民在获得土地收益的同时，也不再局限于承包期限，摆脱吃祖宗饭，断子孙路的境地，规避承包制的风险和弊端，保障农民的土地收益，让农民成为新时期的土地开拓者和建设者。

（3）在城镇化进程中，明确集体土地的划分。让原来属于农民的集体所有制性质的土地产权更加明朗，不再出现模棱两可的现象，这就需要制定出相应的制度，给予政策上的支持，使其上升到法律的层次，让土地权属有可靠的保证。

（4）转变政府职能，让市场真正成为土地的调度者，发挥市场的调节作用。可以探索建立农民土地产权市场交易制度。让一部分有意愿、有条件迁居城镇的农民将其土地产权按照“依法、自愿、有偿”的原则，在农村土地产权市场上交易出售，变现为资本，使农村经济快速流动起来，变活，形成良好的经营氛围。

我们要培育新型农业经营主体和服务主体，加快土地产权制度改革进程，加快推进农业向规模化和现代化发展。为农村经济更好、更快地发展而努力。

参考文献

[1] 徐汉明.中国农民土地持有产权制度新论.社会科学文献出版社.

[2] 邹秀清.中国农地产权制度与农民土地权益保护.江西人民出版社.

[3] 赵德起.中国农村土地产权制度效率的经济学分析.经济科学出版社.

[4] 洪名勇.马克思土地产权制度理论研究——兼论中国农地产权改革与创新.

[5] 汪丽娜.中国城市土地产权制度研究.社会科学文献出版社.

土地产权农村经济 篇4

一、农村土地产权制度的概念

农村土地简称为农地。我国2003年实施的《中华人民共和国农村土地承包法》对农地是这样定义的:农民依照法律规定集体使用所有权归农民集体和国家所有的土地, 如耕地, 和依法使用的其他用在农业上的土地就是农地。农地产权在通俗意义上可以这样理解, 凡是与农村土地相关的各项财产权利加起来就是农地产权, 它的权利客体是农村土地, 农地产权用来调节在农村土地的存在和使用过程中所产生的各种不同利益主体间的行为和利益关系, 例如土地的所有权、处分权等各个权能以及各个权能间的利益产权关系。

了解了农地产权的概念之后, 就要了解农地产权制度的含义, 对产权结构和产权关系进行制度化就是产权制度, 产权制度用一系列的规定和准则来对产权进行界定, 来规定产权的运行和对产权进行保护, 同时在土地这种产权客体中对不同的利益主体产生的经济社会关系进行调节。产权制度具体应用在农地资源上就是农地产权制度, 这种制度的产生是由于农地资源具有稀缺的性质, 农地产权制度能够体现社会对农地资源的稀缺性进行合理的利用和理性的安排。

二、农村土地产权制度的现状

(一) 土地产权归属有待进一步明确

市场经济不断发展, 为了对土地进行有效的管理和利用, 我国的农村土地产权制度也必须适应现阶段市场发生的变化, 故而, 需要不断地对其进行完善与改革。我国土地法明确规定, 土地所有权属于国家与集体, 但就目前来说, 有很大一部分群众, 并不能明确国家和集体的含义。而对于农民来说, 他们在农村经济组织中并没有法人资格, 因而在土地所有权中就难以具备主体地位, 这样一来, 很多利益冲突就难以避免。农民在承包田地的过程中经常会遇到田地的所有权不明确的状况, 使农民们无法安心地从事土地的经营, 从某个方面影响了农村经济的快速发展。

(二) 农村土地产权制度的局限性

根据我国的国情, 农民对自己承包的土地只有经营的权利, 不能私自对其进行流转和交易, 所以, 对于农村的土地来说, 需要先经过政府将其征用, 将土地的性质加以变化之后, 土地才可以在市场上进行交易。由于农民无法也没有权利来处置土地, 这就造成了一系列的影响。例如, 农民无法抵押土地从银行获得贷款, 没有足够的资金就无法在第一时间拥有新的农作物产品, 无法拥有高新的技术和使用新的农业机器, 造成了农民的经济收入受到了一定的影响, 无法最大限度的提高农民收益。由于农民在承包土地的过程中已经对土地承包经营产权存在的不明确性有一定的预测, 为了保护农民的利益, 我国应出台新的政策来弥补产权制度的局限性, 来尽可能的避免和减少农民在承包土地和经营中的损失, 从而能够让农民全力地从土地承包中获得最大的经济价值。

三、如何完善农村土地使用权的流转

(一) 完善相应的制度

为了维护农民的利益和实现农村经济快速发展, 我国必须尽快出台相应的政策来完善农村土地产权制度。

第一, 要对集体土地的产权进行明确, 明白其性质如何, 从而将农民集体的农业组织形式规范化, 使农民在土地产权问题中遇到的麻烦尽可能的少。第二, 正确认识集体土地的产权, 取消固有的偏见, 尤其要注意的一点就是征地范围界定的明确化, 切忌盲目与无序征用土地进而影响到农民的利益, 使他们受到经济上的损失。第三, 要制定相应的政策法规, 合理对农村土地流转进行指导, 从而保证农民对农业生产投入更多精力, 促进农村稳定可持续发展。

(二) 保证流转方法的民主合理化

关于农村土地承包的流转工作, 国家也要制定严格的法规与政策对其加以保障。首先, 对于农民来说, 要先在自愿的基础上将承包土地的申请递交上去, 要保证土地承包两方都是立于自愿的基础上, 通过双方的协商来实现互利共赢。其次, 对于管理农村的机构来说, 要给农民提供相应的服务, 给农民以专业的指导, 提供合理的种植意见, 与此同时, 结合当地土地性质, 传统种植项目和当地的一些规划等等, 综合考虑人文因素和自然条件, 对土地流转的形式和合同提出有效合理的建议和根据本地实际制定有针对性的规定。

为了让农村经济快速发展和科学的对农村土地流转政策管理, 要通过以下方式对农民进行政策上的扶持和指导:第一, 建立和健全关于土地的宽松投资政策和投资补偿政策, 并及时对政策进行完善, 建立相应的使用约束机制。第二, 在适应经济发展规律的基础上结合农业经济实际, 制定对农民有益的政策对其进行引导。并且引用一些土地使用权流转成功案例作为典范, 帮助他们提高土地的使用率和生产率, 从而使其收入增加, 农村经济得到发展。第三, 针对土地流转后的问题制定相应的对策, 避免因权属关系的变化和土地使用用途的改变造成不必要的纠纷。

(三) 完善制度来规范农地流转

分析土地承包经营流转的相关政策, 其明确指出了农民对土地的承包经营权。无论用哪种发展模式, 都要保证土地流转的机制是科学且在法律允许之内的。要对土地流转的过程进行严格管理, 并且对整个过程做好动态的检测工作, 从而保证土地充分利用起来为农村农村创造更多价值。

四、结语

综上所述, 就我国来说, 农村经济与土地产权关系有着很大的相关性。我们可以结合实际, 把农村土地产权制度的优越性充分发挥出来, 使农民的收入水平, 生活质量和农村的经济水平得到提高。

参考文献

[1]代金宝.谈对农村土地产权制度的认识[J].华章, 2013 (01) .

论我国农村土地产权制度试点改革 篇5

摘 要：长期以来，由于农村集体土地产权不清和产权制度的激励约束等功能的缺失，农村土地资源配置低效、农民权益受损问题较为严重。为了改变这个现状，解放农村生产力，全国各地就农村土地产权制度改革纷纷进行试点。十八届三中全会后，农村土地制度改革更是受到极大关注，并提上了政府工作日程。本文在这样的背景下，对中国农村土地产权制度改革的试点情况进行分析，以期进一步确定中国农村土地产权制度改革方向。

关键词：宅基地产权；集体建设用地使用权；土地承包经营权；农村土地产权

基金项目：2013年北京市高等学校青年英才项目

主持人：欧阳苏芳

项目编号：YETP1430

项目内容：不动产统一登记制度研究

中国是个农业大国，农民及其农村土地问题一直是我国的主要问题。新中国成立60多年以来，我国的土地制度经历了多次变革。近年来，为了促进农村土地的进一步改革，各地进行了试点。本文就各地试点情况做综述。成都土地产权制度改革实践

成都市我国的一个特大城市，市域国土面积的绝大部分在农村，半数以上的居民为农民。自2003年“城乡统筹”工作实施以来，成都城市居民人均可支配收入增长1.76倍，农村居民收入增长了1.77倍。成都在此过程中进行的农村土地制度改革，为其经济发展奠定了很好的基础。

成都市农村产权改革主要经历了以下几个进程：[1]

1.1 确权与颁证

成都市农村产权改革的确权与颁证工作于2008年启动，至2009年末，全市共有257个乡镇、2661个村（社区）启动了农村产权确权工作，涉及农户190.04万户，已经完成确权颁证37.2万户。在确权和颁证过程中，还对发现的问题及时进行了整改。

1.2 成立投资公司集合社会资本

成都市政府于2007年12月成立了成都市农发投公司，该公司利用到位财政资金27.85亿元，累计推进项目398个，市农发投公司累计直接投入89亿元，带动社会资金投入94.4亿元，使得财政投入的资金扩大6.6倍，充分发挥杠杆效应，增强了对农业的投入力度。同时，该公司下辖的两个担保公司利用其高达6亿元的注册资本，集合社会投入资金25.4亿元。

1.3 成立农村产权交易所促进产权流转

2008年10月13日在全国率先成立了成都市农村产权交易所，各区县搭建了产权流转有形市场。截至2009年末，产权实现流转6.63万宗，流转金额33.62亿元。

成都通过试点改革，保持了城市经济快速发展，又遏制了城乡差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些问题：如城乡建联（农户出让宅基地使用权，从而获得建立新房的基金）政策使得小产权楼盘出现；政府在农地综合治理中并未定位于服务的地位，加大了政府财政压力，也难以保证融资平台公司的积极推东作用。海南省三亚市天崖镇力村农村集体土地产权制度改革

2011年国土部在海南省三亚市天崖镇力村开始试点农村土地产权制度改革，试点改革的核心内容主要在于促进集体建设用地使用权的流转。为此，2011年三亚市政府出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件，对农村集体土地产权改革在制度上作出了顶层的设计，并在力村开始改革试点。试点主要措施如下：[2]

（一）根据《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》的规定，市人民政府分别向村集体、农户发放了《集体土地所有证》、《集体土地使用证》、《集体土地他项权利证》，使得村集体、农户和村民拥有长久的土地产权，改变村民和村集体在城镇化过程中失地的状况。

（二）建立试点农村集体建设用地使用权流转制度。《建设用地流转办法》通过具体的规定，建立国有土地和农村集体建设用地使用权同地、同价、同权入市的统一土地市场。

（三）建立试点农村集体农地使用权流转制度。《农用地流转方法》指出，农民或土地使用权受让方在不改变农业生产用途，不对本地区造成生态环境破坏和水土流失，不违反国家环境保护相关规定的条件下，可以通过出让、转让、出租、抵押等方式自由的处置已经取得集体农地使用权。

（四）建立试点农民长久生产生活保障制度。《建设用地流转办法》规定，集体建设用地享有与城镇土地使用权同等权益。收益的5%用于村民社会保障，40%缴纳市政府，用于城市综合配套设施建设；30%分配给被征地村民；15%用于发展集体经济；10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。苏州土地产权制度改革。

苏州的土地产权改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地产权制度改革上，直接按照户籍、婚龄等进行房屋、宅基地的产权置换。

（二）在集体建设用地产权制度改革上，苏州集体出租或转让厂房、土地等获得巨大的收益，集体成员通过成员全分享集体土地的收益，之后通过股份制改革农民成了集体资产的股东，以股东的方式进行分红。

（四）在农村承包地产权制度改革上，其重要模式是当地农村居民放弃承包地进入失地农民社会保障范围。苏州土地产权改革有其显著的特点，主要原因在于苏州的城乡一体化进程发展较快，非农就业比例很高。

四、北京市农村土地制度改革。北京农村土地制度改革一直在稳步的进行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流转改革。北京宅基地流转主要有三个阶段：上世纪80-90年代很多城镇居民在农村买房或者申请宅基地建房，1999年被国务院办公厅以发布通知的方式禁止；之后，北京农村宅基地更多的是以出租的方式流转，房屋出租收益成为近郊农民财产性收入的主要来源；2013年，北京市政府开始在密云县干峪沟试点宅基地流转，在农民自愿的前提下盘活闲置房屋发展旅游，增加了农民收入。然而，宅基地的流转受到法律等方面因素的制约，其发展遭遇瓶颈。对宅基地进行全方位的确权确价，使得宅基地得到有效的流转，是今后农村土地制度改革的重点之一。

（二）集体建设用地改革。北京集体建设用地改革模式有两个阶段：一是2000年～2010年的改革，主要是以货币形式安置农民“转居”或“转工”，此模式带来许多诟病，后弃之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐渐实现农民的“农转非”，并通过健全农民社会保障与建立集体商业底商的模式来保证农民的后续发展。但是农村集体建设用地在流转过程中无法与城市国有土地同权、同价、同等入市。此外，如何保证农村集体建设用地的收益让农民直接受惠，是后续改革要研究的重点。

（三）土地承包经营权流转改革。北京市农村土地承包经营权自2005年开始实施流转以来，对实现农村土地规模收益、转移农村劳动力，提高土地的生产力，提供农民收入等方面起到了很大的促进和带动作用。然而，仍存在以下问题：流转方式单一，主要是互换、转让、入股等形式；流转对象单一，85%的流转都在农户间进行；流转土地多用于非粮食生产；流转交易平台尚未完全建立（北京农交所目前只在平谷和门头沟在办事处）；流转价格没有参照依据。结语

改革开放三十年以来，农村土地制度改革取得了重大的历史性突破。通过各地农村土地制度改革试点工作，农村土地制度改革又爆发了巨大的生命力。十八届三中全会后，农村土地制度改革受到极大关注。在这样的背景下，如何继续完善农村土地制度改革，则是学界和政府需要进一步研究和探索的重大课题。

参考文献

土地产权农村经济 篇6

关键词：农民工问题；农村土地制度變迁；农村土地制度改革

中图分类号： F321.1；F323.6 文献标志码： A 文章编号：1002-1302（2014）04-0431-03

收稿日期：2013-07-17

基金项目：中央高校基本科研业务费专项基金（编号：2013SC30）。

作者简介：吴春梅（1966—），女，湖北麻城人，教授，博士生导师，主要研究方向为乡村政治。E-mail：gageila@126.com。1农民工问题的提出

农民工问题愈来愈引起社会和学术界的关注，主要表现为劳动就业、权益保护、社会保障和农民工市民化等问题。导致农民工问题的原因主要包括制度缺陷、权利缺失和社会保障缺失等。操家齐认为农民工问题实质是一个不能取得平等公民权的问题[1]。学者关于农民工问题的解决对策主要包括市场经济对策、法律制度政策、市民化对策和经济法律综合对策等。

1.1农民工问题现状

杨舸等阐明了产业低端和农民工就业困境的恶性循环关系[2]。于涛等认为计划经济时代形成的城乡二元体制以及在此基础上形成的对农民工排斥的社会认知导致了农民工权益缺失的问题[3]。蓝春娣等则认为农民工社会保障问题是现阶段农民工问题的重要表现[4]。申兵指出农民工市民化的内涵在于使其获得城市户籍居民所享有的公共服务[5]，农民工市民化进程要与工业化进程协调发展[6]。

1.2导致农民工问题的原因

孙长青认为制度供给不足、不当和创新不够，是农民工问题产生的根源所在[7]。黄锟则相信农民工权利的缺失是产生农民工问题的直接原因[8]。刘丽娟认为社会保障权益缺失是当前诸多涉及农民工问题的症结所在[9]，而岳经纶则认为国家劳动政策的缺失是造成目前农民工问题出现的重要原因[10]。沈君彬认为二元户籍制度、歧视性就业制度、二元社会保障制度、公众利益诉求机制不完善等体制造成的不平等国民待遇是农民工权益缺失的制度根源[11]。黄锟将影响农民工市民化的制度因素归结为城乡分割、城市偏向的城乡二元制度[12]。

1.3解决农民工问题的对策

1.3.1经济对策陆学艺主张用社会主义市场经济的办法[13]，需要持城乡统筹方略，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针[14]。

1.3.2制度法律对策尹奎杰主张从法律上确立农民工的合法主体地位，并对其予以相应的法律保障[15]。简新华等认为必须在进一步落实各项解决农民工问题政策的同时进行制度创新，逐步消除农民工市民化的制度障碍和资金困难[16]，解决农民工问题需要进一步改革户籍登记和管理制度[17]。

1.3.3市民化对策李辉敏认为农民工市民化是解决农民工问题、实现农民工向工人阶级转化的根本途径[18]，黄锟等认为全面实现农民工市民化是解决农民工问题的根本途径[19-21]。

1.3.4经济法律综合对策许圣道认为必须打破二元经济结构，在深化户籍制度改革、建立城乡统一劳动力市场、建立健全农民工社会保障体系等方面加大力度[22]。高鹏等提出了加强市场调节、加快农民工社会保障体系建设、提供畅通的就业信息渠道、加强职业技能培训与人文关怀、规范农村建设5项措施以解决农民工问题[23]。

学者们对于农民工问题的现状、原因进行了有益的探讨，并就产生的问题提出了针对性的对策建议，但是对于农民工问题的本质和农民工问题的根本原因没有更为深入地研究，因而关于解决农民工问题的对策也就很难见效。农民工问题的根本原因是农民工的身份问题，农民工虽是城市工人，但在农村有农地承包权，是农村户籍身份。而导致农民工身份问题的原因是现存的农村产权制度特别是农村土地产权制度，农村土地产权制度逼迫农民进城务工（基于务农比较收益低的理性选择），却又迫使其不能完全离开农村。解决农民工问题需要从农村产权制度改革方面来入手，下面将先从农村土地产权制度的变迁展开论述，进而探讨农村土地产权制度分析视角下的农民工问题。

2农村土地产权制度变迁

农村土地产权制度简单来说可以划分为土地私有制和土地公有制两类。中国曾有过悠久的土地私有制历史，直到社会主义改造之后，土地公有制才成为主要的农村土地产权制度，现阶段和可预见的未来中国的农村仍将是土地公有制。现阶段的家庭联产承包责任制虽然影响了现代农业的发展，但其存在是历史的产物，要发展现代农业需从农村最为根本的农村土地产权制度入手。

2.1农村土地私有制阶段

中国的土地产权制度经历2000多年的封建社会而固定不变，即所谓“普天之下，莫非王土”，君王将土地分封给士大夫，土地被层层交下去，形成了封建社会所谓的土地地主制度。李芳等总结20世纪50年代以来中国农民的土地财产权制度经历的3次大规模的历史性变迁[24]：一是1950年至1952年的土地改革，变封建地主所有制为农民土地所有制，需要指出的是，地主所有制和农民土地所有制都属于土地私有制；二是1952年至1978年的合作化和人民公社化运动，变农民土地私有制为集体所有制，这两次都是强制性制度变迁；三是1979年以来的家庭联产承包责任制，它实现了土地的集体所有权与农民承包经营权的分离，这种诱致性制度变迁取得了引人注目的成效，但并非是对农村土地产权改革的终结，目前仍然处于变动之中。从1952年合作化运动至今，土地制度发生了几千年未有之变化，而且改革还在继续进行着。土地产权制度改革中可谓有得亦有失。

1950年至1952年农村土地私有制阶段中，农民分得了从地主手中夺回的土地，农民拥有了真正意义上有产权的土地。从为地主种地到为自己种地，农民的积极性得到了极大提高，生产力同样得到了极大发展。此时土地是农民自己的，因此愿意种地的农民就继续种地，不愿意种地的农民就将土地转卖给需要扩大种植面积的农户。不愿种地的农民或从事手工业，或进城从事其他行业的工作。总之，当时没有农民工问题，只有农民或城市居民两种身份的公民。农民进城也都会找到安家立命之事，否则多半会返乡购地重新务农。此时从农村来到城市的农民没有产生身份问题，来到城市，一旦找到一个营生就和城市居民别无二样，因为当时是没有户籍制度及与户籍制度相挂钩的社会保障体系。

2.2农村土地公有制阶段

1952年的农村合作化和人民公社化运动以来，农村的土地开始由农民私有制变为集体所有的公有制。人民公社期间的农村实行政社合一制度，所谓“一大三公”，推行严格的平均价值标准。这样的土地产权制度削弱了农民劳动的积极性，因为辛勤劳动和好逸恶劳最终得到同样的报酬。人民公社的土地产权制度问题并非是土地公有制本身的问题，公有制土地制度本身没有错，错误的只是公有制的形式。从唯物史的观点来看，政社合一、严格平均的公社制度不利于农村生产力的发展，甚至阻碍了生产力的发展。社会实践决定社会意识，家庭联产承包责任制的产生先于理论而出现，家庭联产承包责任制符合现阶段生产力对生产方式的要求，符合马克思主义哲学的基本原理，即生产方式适应生产力的发展要求。

家庭联产承包责任制是来自农民的创举，是先于理论研究的农村土地产权制度变革。一种土地产权制度是否适合生产力的发展只有农民自己最明白，他们知道怎样的土地产权制度有利于农村生产、怎样的制度阻碍了农村生产。家庭联产承包责任制较之合作社时期，给予了农民更大的自由权利，在承包的土地上农民可以经营期望收益最大的农作物。在“交够国家的、留足集体的、剩下都是自己的”的制度激励下，农民劳动生产的积极性得到了极大的提高，多劳多获、勤劳致富成为社会主义社会的美德。家庭联产承包责任制获得了实践上的成功，当然在理论上也突破了马克思主义关于公有制理论的传统定义，是對马克思主义公有制的发扬和创新，是中国化马克思主义的典范。家庭联产承包责任制在取得近20余年的成功后，时至今日也面临着极大的挑战和机遇。如今新农村建设和农业现代化建设中存在的种种困难和问题与农村土地产权制度存在着千丝万缕的关系，可以毫不夸张地坦言：农村土地制度决定了现代农业的成功与否，而新农村建设和现代农业的发展又给农村土地产权制度变革带来了新的动力。

3现行的农村土地产权制度是导致农民工问题的原因

农村土地产权制度是指对农村土地的所有权、承包权、使用权、经营权、处置权、收益权和转让权等相关权利的规定。现阶段实行的家庭联产承包责任制规定农村土地所有权归集体所有，农民拥有承包权、经营权等其他权利。除承包权外，农村土地产权制度对土地权益其他方面的规定并不详细，这是导致现阶段农民工问题的主要内因。现阶段的家庭联产承包责任制制约了农业发展中对农业大规模生产的要求，导致从事农业生产较之从事第二、三产业的比较收益低，基于物质收益方面的考虑是很多农民进城务工的主要动因。同时长期的承包经营权又强迫农民离不开农村或者摆脱不了与农村千丝万缕的联系。现阶段的农村土地产权制度一方面逼迫农民选择离开农村，另一方面又将农民绑在土地上，这才是农民工问题的根源所在。

3.1产权制度制约现代农业发展

现代农业的发展需要农业大规模生产，即农业规模化生产，但是现阶段的小农户经营方式阻碍了农业的规模化生产，关于承包权和转让权的规定使得大规模土地的集中变得异常困难，而没有相对集中的大范围土地制约了农业的规模化生产。难以进行规模经营是发展现代农业的主要障碍，而农村土地产权制度是阻碍农业规模化经营的主要因素。

为解决农业规模化发展所碰到的产权制度障碍问题，著名“三农”学者雷海章提出了生产项目的规模运营方式，他认为生产项目的规模化可以通过农民专业合作社来解决，即借助于农民专业合作社进行双层经营：农民专业合作社作为统一经营层，将农民的土地集中在一起，种植或经营同一种或多种农业作物或经济作物；依旧是土地承包人的单个农户作为基础层进行具体经营运作，即不同农户负责自己的原有承包地[25]。此种规模经营方式只是部分地改变了农户农村土地产权制度权利中的经营权，将部分农业经营权过渡给农民专业合作社以达到规模经营的目的。这种解决规模化问题的经营方式在理论上是可行的，但是在实际操作中却面临着种种困难矛盾：其一，并不是所有农户都愿意参加专业合作社；其二，合作社将农户的土地进行集中统一经营的法律依据不明确。专业合作社是农民自发组织的、为了农户利益而成立的经济组织，合作社对农户的约束是非强制性的，难以拥有农户的部分农地经营权，而且只能对社员的生产行为进行建议。

现阶段的农村土地产权制度使得农户从事农业生产的收益普遍低于农民进城从事第二、三产业的收入，这就导致农民不得不远离家乡，离开农村来到城市，逼迫农民进城。

3.2产权制度将农民绑在土地上

农村土地产权制度不仅逼迫农民进城，同时又强迫农民留在农村，将广大的农民捆绑在农村的土地上。承包权长期不变和难以扭转的农村土地使农民虽在城市工作多年，但其身份依旧是农民，因为与农村土地产权制度相对应的还有户籍制度。现有的农村土地产权制度（如长期的承包权、限定不清楚的土地转让权）使得农民在农村的房子、土地承包权和其他土地权利依旧保留着，这些一方面是农民在农村生活和生产的必备条件，另一方面也使得农民难以真正离开农村这片土地。农村土地的处置权和转让权模糊导致农民难以彻底离开农村进入城市工作，现阶段农民的土地不可随意转让，转让手续又相对复杂。

现有的家庭联产承包责任制使得农民难以完全离开农村，离开农村的农民工也只是物理性离开，农民工很难割断与农村的联系。一种好的制度应该是可以自由进入和退出的制度，家庭联产承包责任制某种程度上阻碍了农民自由离开农村。

4农村土地产权制度变革是农民工问题的化解之道

农村土地产权制度既是农民工问题的原因，同时也是农民工问题的化解之道。农村土地产权制度的改革一直都在进行，改革的目标是有利于农村发展、有利于农业进步、有利于农民收入增加，改革需要使农民更愿意留在农村，使愿意留在城市的农民工更好地离开农村和融入城市，为此需要对农村土地的承包权和转让权进行变革。

4.1土地承包权改革

家庭联产承包责任制最为典型的特点就是所有权和经营权分离，土地所有权归农村集体所有，农户拥有承包经营权。长期以来学者所探讨的只是经营权和转让权的改革，对于承包权的改革则少有学者论及。而承包权对于农民工真正离开农村具有重大意义，农村土地承包权的改革需要适应各地实际情况，因地而异地推进。有意愿且有能力从事农业生产的农户应该多承包土地，没有能力和意愿的农户应该少承包或者不承包土地。欲在工作城市长久工作和生活、没打算回农村的农户可以不承包土地，对其进行一次性补贴，使其更好地融入所工作的城市。另外可赋予农户处理土地承包权的自由，或者转让承包权，或者以土地承包权入股。总之，给予农户更为自由的土地承包权，使想离开农村的农民更容易脱离农村，融入所工作的城市。

4.2土地转让权改革

改革农村土地的转让权培育新型农民，改革现阶段农村土地转让权制度使农村土地更为自由灵活地转让，以适应现代农业规模化经营对土地集中的要求。因为种种原因离开农村的农民可以将闲置的土地转让给有能力且愿意种植的农民，如此一来既提高了农村土地的利用率，又利于将农村土地相对集中到少数农户手中，以符合规模经营要求。农村土地转让权的改革要使愿意留在农村从事农业的农民生活得更好，要有利于农村土地规模化经营，因为规模化经营是现代农业的重要出路。

参考文献：

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我国农村集体土地产权登记的困境 篇7

关键词：农村集体土地,土地产权,土地登记

2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中提出将有序推进农村土地管理制度改革。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作, 工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。

一、我国农村集体土地产权登记的意义

农村集体土地产权是一切有关农村集体土地权利的总称。依据《土地登记办法》 (2008年) , 集体土地使用权, 包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权 (不含土地承包经营权) 。农村集体土地产权制度作为我国农村经济制度的核心, 农村集体土地产权登记是保护农民合法权益, 维护农村社会和谐的基础。

(一) 保护权益, 促进和谐

农村集体土地产权登记可以依法确认农民集体长期而稳定的权利及其范围, 保障农民土地合法权益, 贯彻落实党的农村政策需要。通过农村集体土地产权登记, 可以进步确认土地权利, 减少长期存在的土地权属纠纷, 化解因纠纷引起的矛盾, 促进农村社会的和谐。

(二) 保护耕地、行为自觉

通过农村集体土地产权登记工作, 可以进一步明确农村集体土地的产权主体地位以及农民与农民集体土地所有权的法律关系, 将农民与土地财产紧密的联系起来, 激发农民保护耕地的积极性, 从而在机制上将保护耕地变成农民的自觉行动。为顺利实现2020年18亿亩耕地保护的目标和农村土地产权制度改革夯实基础。

(三) 城乡统一、奠定基础

土地登记是地籍管理的重要部分, 地籍管理是土地管理的基础, 农村集体土地产权登记是土地登记的一个重要组成部分。与城镇土地登记相比, 农村集体土地产权登记相对滞后, 严重影响了全国土地登记的进行。党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出要健全严格规范的农村土地管理制度, 搞好农村土地确权、登记、颁证工作。这不仅可以优化农村发展的外部环境, 而且是强化农村发展的制度保障。

二、我国农村集体土地产权登记的历史

1949年以来, 我国农村集体土地产权登记大概经过了四个阶段。

(一) 发放阶段 (1949-1955年)

该阶段为农民私有土地房产所有权证发放阶段。为了落实《中华人民共和国土地改革法》第30条“土地改革完成后, 由人民政府发给土地所有证”的规定, 下达了《关于填发土地房屋所有权证的指示》。土地改革之前的土地契约, 一律作废, 并予销毁。

(二) 停滞阶段 (1956-1983年)

1956年至1983年为第二阶段, 我国的农村集体土地产权登记几乎停滞。从1956年开始, 我国集体土地产权制度进入人民公社阶段, 颁布了《农村人民公社工作条例修正草案》 (以下简称《六十条》) , 农民私有土地产权逐步被集体土地产权代替, 中国农村确立了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制。

(三) 初始登记阶段 (1984-1998年)

1984年至1998年底, 为农村集体土地产权初始土地登记阶段。1984年5月开始, 我国进行了全国范围内的土地利用现状调查。1995年, 国家取消了对农村土地登记的收费, 大多数地区的农村土地登记被迫中止。但土地调查及年度变更调查形成的多项成果为下一阶段打下了基础。

(四) 全面开展阶段 (1999年至今)

1999年至今, 为农村集体土地产权全面开展阶段。1999年, 国土资源部开展了国土资源大调查, 其中农村集体土地产权调查被列为其中的重要项目之一。农村集体土地产权调查从1999年正式启动, 截至2005年, 全国已开展了12个省、自治区, 27个县、市 (区) 的农村集体土地产权调查试点工作。

三、我国农村集体土地产权登记的现状

根据《地籍管理“十一五”发展规划纲要》中提供的数据, 截至2005年末, 国有土地使用权累计初始登记发证3493万本, 覆盖率达到85%;集体土地使用权累计初始登记发证16451万本, 覆盖率达到73%, 集体土地所有权累计初始登记发证118万本, 覆盖率达到51%;累计调处土地权属争议12.3万起。截至2008年1月15日, 我国国有土地使用权登记率已达86%, 集体土地所有权登记率已达到53%, 集体建设用地使用权 (包括宅基地使用权) 登记率已达到73%。截至2009年8月底, 我国农村集体土地使用权累计初始登记发证超过1.6亿本, 覆盖率超过75%, 集体土地所有权累计初始登记发证137万本, 覆盖率超过65%。《地籍管理“十一五”发展规划纲要》为农村集体土地产权登记设定了量化指标, 到2010年, 在开展第二次全国土地调查的基础上, 国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权登记覆盖率达到95%以上。从以上数据不难看出我国政府对土地登记工作的重视以及决心。

四、我国农村集体土地产权登记的困境

(一) 主体代表不明确

我国现行法律关于农村集体土地所有权主体的规定是明确的, 但是对于所有权主体的代表, 不论是《民法通则》、《土地管理法》和《农村土地承包法》, 还是2007年颁布的《物权法》, 似乎都没有把这个问题说清楚。以《土地管理法》为例说明, 根据《土地管理法》第10条, 农村集体土地所有权的法定主体有3个种类, 即“村农民集体所有”、“乡 (镇) 农民集体所有”、“村内两个以上集体经济组织中的农民集体所有”。现行法律没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则, 没有明确产权代表和执行主体的界限和地位, 这些都为农村集体土地所有权登记带来了一定的困难。

(二) 产权权能受限制

农村集体土地产权包括农村集体土地所有权和农村集体土地使用权。农村集体土地所有权与国有土地所有权相比较, 是处于弱势地位的, 国家可以通过强制手段, 如征收, 把农村集体土地所有权变成国家土地所有权, 而少有国家土地所有权通过某种手段变成农村集体土地所有权。农村集体土地使用权也同样受到限制, 与国有土地使用权相比较, 处分权和收益权受到了严重的限制。这在一定程度上阻碍了农村集体土地使用权进入市场流转, 影响了权利人的财产权益在市场中的体现, 导致农村集体土地使用权流转不畅。

(三) 经费严重不足

1995年, 中央取消了农村的土地登记收费, 农村的土地登记工作没有了稳定的资金来源, 成为了制约这项工作的重要症结。关于这笔资金的承担者, 财政部门和地方政府各执一词。财政部门认为, 土地登记事务本是地方性事务, 应该由地方财政负担。有的地方政府负担了这笔费用, 但是大多数的地方政府不愿意负担这笔费用。究其深层次的原因, 乃是由于土地产权不明晰导致的, 土地登记缺乏激励机制, 故土地登记率不高。

(四) 技术问题

土地权属的确认需要土地权利客体, 即土地的界址的清楚。界址资料个获取主要是通过地籍调查, 界址的空间位置的表示需要通过制图过程来完。也就是说, 土地登记的精确性体现在其表示其空间位置精确性的图件上, 即宗地图件资料的精度。在土地登记经费约束的情况下, 要同时保证调查成本和宗地图件资料的精度是一个难题。土地登记技术的采用上不仅要受到经费的约束, 而且土地登记队伍的素质状况也不容乐观。

(五) 积极性问题

在现行的土地管理的体制下, 土地登记的效力不强。目前, 农村集体土地所有权登记发证工作主要是依靠政府单方面的行政力量推动, 土地权利证书在征用土地和对违法案件的查处中, 对土地权益的保护作用不明显, 未能引起农民对集体土地所有权登记发证的应用的重视。因此, 对于大多数农村老百姓来说, 登记或者不登记对他们来讲没有太多的意义。

五、我国农村集体土地产权登记的建议

(一) 明确主体代表

农村集体土地所有权的主体代表, 必须应该具有稳定性、权威性和代表性的特点, 依法合理界定集体土地所有权主体代表和成员资格, 是规范集体土地管理和有效利用的基础。因此, 必须以现有的法律为基础, 结合我国农村的实际, 在稳定农村大局的前提下, 尽快出台相关的规定, 进一步明确各类集体土地所有权的代表, 明确集体经济组织成员具备的条件, 规范集体经济组织行使的农村集体土地所有权的内容等。

(二) 明晰产权权能

农村集体土地所有权作为所有权的一种, 包括占有、使用、收益和处分四项权能。我国几十年的土地使用制度改革实践证明, 土地产权改革的核心是所有权和使用权的分离, 国有土地使用权的改革的实践已经证明, 这是切实可行的。农村集体土地所有权和使用权的分离的关键在于强化农民的土地承包经营权和建设用地使用权的权能。通过土地产权立法, 并结合《物权法》的要求, 逐步扩大集体土地使用权的处分权能, 在国家、集体与农民之间形成清晰而有保障的产权边界, 为农民依法利用和保护其土地财产权提供必要的保障。

(三) 经费筹措多样

无论是要地方政府、财政部门或农村集体产权所有者的任何一方负担土地登记的费用, 都是不尽合理的, 这就必须扩宽土地登记的经费渠道。在农村集体土地产权登记发证的经费筹措上, 可以从以下三个方面考虑:一是土地管理部门要积极争取财政的支持;二是从国有土地使用权出让金中提取部分资金;三是对农村集体建设用地实行收费政策, 地方政府和土地管理部门从其收取的农村集体土地建设用地使用费中划出土地所有权登记的专项配套资金。

(四) 技术问题

在技术上, 可以主要采取结合第二次全国土地调查的成果的基础上, 结合实地调查, 确定土地的界址。第二次全国土地调查于2007年7月1日全面启动, 2009年完成, 查的主要任务包括, 农村土地调查和城镇土地调查。农村土地调查, 包括查清每块土地的地类、位置、范围、面积分布和权属等情况。并充分利用土地利用数据库和地籍信息系统, 实现土地调查信息的资源互联共享。

六、结束语

通过农村集体土地产权登记, 可以确认土地权利, 减少因土地产权问题引起的土地纠纷, 促进农村的社会和谐提供基础, 也为保护耕地, 建立城乡统一的地籍管理体系, 形成一体化的地籍管理系统提供基础。虽然农村集体土地产权登记的进展存在一定的困难, 如农村土地产权代表不明确, 产权的权能受到限制, 土地登记的经费不足, 由经费不足导致的技术问题以及农民对土地登记的积极性不高等, 本文均提出了一定的建议。

参考文献

[1]、吴学瑜, 刘帆, 范清东.集体土地所有权登记发证工作中遇到的问题及解决建议[J].国土资源, 2010 (2) .

[2]、中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[Z].2008-10-12.

[3]、地籍管理“十一五”发展规划纲要[J].国土资源通讯, 2006 (13) .

[4]、PeterHo.谁是中国土地的拥有者——制度变迁、产权和社会冲突[M].社会科学文献出版社, 2008.

[5]、谭峻.我国集体产权制度存在的问题及应对之策[J].农村经济, 2010 (4) .

[6]、钟太洋, 徐忠国, 肖莉.农村集体土地所有权登记面临的问题及解决策略[J].国土资源, 2002 (5) .

对中国农村土地产权制度的思考 篇8

关键词：农村,土地,产权制度

随着科技的不断进步, 虽然经济一直在发展, 但是我国依旧是一个农业大国, 我国在农业生产方面的特征并没有发生根本性的变化, “三农”问题一直存在, 一直是阻碍我国经济发展的重要原因, 而且这个问题随着全球化的不断推进也在日益的突出, 已经逐渐成为一个热点问题。本文主要对我国农村的土地产权制度的相关内容做简单的分析。

一、我国农村土地产权制度的历史沿革

我国的土地制度, 从古到今, 也经历很多次的变革, 总的总结起来, 较大的变革有以下四次:第一次:封建土地所有制转变为家庭私有制。通过对地主、富农以及教会土地的征收或者没收, 把征收或没收来的土地分给没有土地或者拥有很少土地的农民, 通过这种方式建立了一种新的土地关系, 就是土地的所有权归农民所有, 同时农民也享有土地的使用权。这种农村的土地产权制度犹如昙花一现, 很快就结束了。第二次:初级农业合作社的建立。初级农业合作社是在农民土地私有制的基础上建立的。这种制度实行土地入股, 集体经营, 既实行按劳分配, 也按土地要素的产量分红。这种土地制度存在的一个非常大的弊端就是土地不能出租和买卖, 这就直接导致了土地资源的流动困难以及难以实现优化配置。第三次:高级农业生产合作社和人民公社制度的建立:这种制度在实行的过程当中完全是按工分分配, 对土地的耕种是完全按照计划经济进行的, 丝毫没有灵活性, 在很大程度上阻碍了生产力的发展。第四次:集体所有家庭承包和统分结合的双层经营管理的土地制度的建立。“缴足国家的, 留够集体的, 剩下都是自己的”, 是这种土地制度最直白的解释。这次土地产权制度的改革, 使得生产力得到了极大的解放, 农村的经济也获得了极大的发展。

通过我国农村土地制度的这几次变革可以看出, 和生产力水平相一致的土地产权制度才是最适合当下社会的土地产权制度, 随着生产力的不断发展, 土地产权制度也应该相应的做出一定的调整和变革。所以当下中国必须建立一个有效的、稳定的、规范的农村土地产权制度。

二、我国农村土地产权制度的现状

为了建立完善的农村土地产权制度, 我国近年来先后颁布了许多相关的法律法规, 这些法律法规的制定和颁布, 在很大程度上解决了我国在土地方面的很多问题, 但仍然存在着一些不完善的地方:

1. 在土地所有权方面的弱化现象

《民法通则》规定, 所有权是指所有者对其依法享有、占有、使用、收益和处分的权利, 《土地管理法》规定农民集体所有的土地依法属于农民集体所有, 由村集体或村委会经营管理, 但是农村集体土地所有者无法按照自己意志支配土地。从以上两条法律法规可以看出, 我国目前所谓的集体土地所有权, 严格意义上讲并不叫所有权, 而是一种经营管理的权利, 这种权利不可以进入市场, 所以集体土地的所有者并不享有对土地的处置权。

2. 在土地使用权方面的失控现象

在农村集体土地产权中, 土地的使用权是核心部分, 其他的各种权能都是在土地使用权的基础上产生的。我国农村集体土地使用权上采用的是集体成员对土地的共同所有, 这种制度无法屏蔽其他利益主体的侵害。因此, 我们在地方上经常看到的现象就是, 一些地方上的政府以及开发商对土地资源的征用, 这当中有许多都是非法进行土地侵占, 对土地进行无限制的使用, 损害了农民的利益。

3. 在土地管理权方面的缺位现象

土地管理是通过法律、行政、经济和技术措施维护土地所有权和使用权并保护土地资源的工作。是国家为了维护土地制度和发展国民经济, 在调整土地关系、征收田赋和组织土地利用等方面所采取的综合措施。它在国家经济建设中, 特别是在农业发展中占有重要地位。我国在土地管理方面最突出的问题就是管理的分散现象, 各个地方对土地进行管理的部门都不一样, 有的地方有相关的土地部门, 有的地方就由当地的农业部门负责, 这种管理方式就很明显会导致土地管理出现混乱。在土地管理方面还存在一个重要的问题就是集体管理权的膨胀问题, 在基层干部当中, 他们把土地管理的微观决策权错误的当成了最终决策权, 这种行为是越权的, 也就因此产生了滥用土地的现象。

三、我国土地产权变革的可能性

农村土地制度的变革需要相关决策部门在态度上相对宽松, 充分认识到这个问题的重要性以及与经济社会发展的相关性。国家在土地制度变革上所起的关键作用是显而易见的, 自新中国成立以后历次土地制度的改革都是由政府所推动, 那么今天我国农村土地产权制度变革的可能性有多大, 这在很大程度上取决于国家决策部门对此问题的认识力和推动力。改革开放以后, 中国特色社会主义市场经济秩序已经逐步建立, 市场经济的思想观念也在广大农村深入人心。市场机制在农村经济体制中的引入使很多人认同了一个观念, 就是通过辛勤劳动就能够从土地中获得货币收入, 这也在很大程度上增强了农村土地产权制度变革的可能性。随着人们对土地资产意识的不断增强, 与市场经济相适应的农村土地产权制度的变革开始启动, 例如在社会实践中出现的承包地转包或入股、宅基地转让或出租、乡镇企业用地的厂房出租等等都是农村土地产权变革的先行事例, 这也是有益的尝试。当然新制度的试点或尝试还需要有一个被社会认同或接受的过程。

四、结语

“三农”问题一直是我国的一个热点问题, 所以对于我国农村土地产权制度的相关内容也要给予高度的重视。我国是一个农业大国, 只有真正解决了农民的问题, 才能从根本上保证我国的发展。

参考文献

[1]郜添.论我国农村土地产权制度改革[J].中国科技投资, 2012, (27) :12.

[2]喻稀, 叶红英.对农村土地产权制度改革与建设的思考[J].现代经济信息, 2013, (15) :9.

论农村土地集体产权资本化流转 篇9

关于资本化 (Capitalization) 的含义, 有学者认为是资产作为生产要素稳定地处于商品生产和劳务交换过程中, 而作为资产价值表现的资本却可以在资本市场上流转, 并相应地增值或贬值。这解释了现代市场经济条件下资产和资本两种形态的分离和变化, 却没有解释这一过程的实质内容。资本化的实质内容是把资产凭其收益转换成现期市场交换价值。一项可以带来收益的土地权利, 如果与能够产生等值收益的资本价值进行交易, 这项土地权利就被资本化了, 也就出现了资本化流转。市场化是市场经济条件下农村发展的一般规律和要求, 市场化交易肯定能够促进土地资本化的实现, 促使农地资产价值得以充分显现, 但即使在市场化发育不尽完善的时期, 土地产权的资本化通过其他方式, 也应该而且能够在一定程度上实现。而这种土地权利与资本的交换正是当前农村发展的急需, 其中虽然包含有市场化交易的含义, 但市场化并不必然使农民和农村所得更多, 市场化本身也不是目的而是手段。从农村发展的实际看, 土地权利残缺和土地资产“沉睡”才是真正的问题, 解决了这一问题, 市场化也才有现实的基础, 土地权利的资本化比较而言更具有现实的意义。加快土地资本存量的流转和土地资产的显化, 推动适合农村实际的土地市场体系的完善, 增强资本分配在农村中的份额, 是让农民拥有更多的财产性收入、保障农民长远利益的更为治本的方法。

权属明确是一项资产能够资本化的前提, 任何资产只有包含完整确定的权利, 才能在流转实现其资产价值和收益。农村集体土地产权资本化流转的实质, 是使有明确权属的集体土地进入市场交换, 以资本的形式流动起来的过程。在清楚界定集体产权的基础上, 才能使集体产权主体通过要素市场, 自主地实现出租、有偿转让, 或者资产重组、抵押、质押以取得贷款等功用。构建适应产权资本化的农村土地产权制度, 实质上就是要探索符合市场经济要求的农村集体土地所有制的实现形式, 这既是完善土地流转机制, 完善集体农民土地权益的保障机制, 提高土地资源配置效率的制度基础, 同时又是实现土地财产资本化, 保障农民土地权益的现实路径。

为实现农民的土地资产的价值, 必须按照产权资本化的要求, 对农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造, 建立具备主体性、完整性、可让渡性和交易规范性等特征的现代农村土地产权制度, 不仅要求土地产权的内容更加确定和完整, 产权合约更加灵活和多样, 而且要拓展产权权益交易的边界, 提高可交易的程度和交易效率。 (1) 农村土地产权的主体性。土地产权得到明确而严格的界定, 各项权利具有明确的行为主体、责任主体和利益主体, 才能提供交易的确定性和可预见性。土地产权的主体性使产权主体能够独立自主地以特定方式使用稀缺资源, 既可以是产权拥有者决定谁来使用稀缺资源, 又可以通过资源的实际使用来体现。 (2) 农村土地产权的完整性。明确和完善集体土地产权关系, 包括占有、使用、支配、转让和继承等各项权利, 大幅度增强农村土地产权的价值内核, 使农村土地真正具有资产性质及其产权的可交易性。 (3) 农村土地产权具有可让渡性。产权拥有者可将产权再安排给其他人的权利, 不仅表现为完整的土地产权交易或转让, 同时意味着构成农地产权的各项权利, 以及设定在土地上的其它项权利都能单独地进行交易和转让。 (4) 农村土地产权交易的规范性。在土地产权初始界定的条件下, 建立符合土地特性的规范化合约制度安排, 健全市场交易或流转机制, 以及竞争性和低交易费用的产权交易市场, 这是从资产中挖掘资本的一个重要条件, 也是效率改善的一个重要途径。

农村土地产权资本化, 包括农用地产权的资本化和非农用地或建设用地产权的资本化两个方面。农村土地产权资本化流转的政策意义, 在于这种政策使有资产的农民获得了更多的选择权。一方面农民可以依靠拥有的资产, 通过直接经营或开展合作就地增收致富;另一方面, 拥有资产本身就是转换身分和生活空间的最直接的可能性, 将会大大加快减少和转移农民的进程。城市化可能会采取不同的路径, 但其进程总体上是与经济发展水平相联系的, 资本在城乡之间的平衡分布, 将增强农村经济的活力, 带动和加快城市化的进程。有人担心农民有了资产, 会阻碍农民向城市转移, 反而无法减少农民以缓解人地矛盾。实际上, 庞大的农村人口不可能人为地或行政化地减少或转移, 靠城乡二元分割的户籍和土地政策限制, 不仅不公正也是行不通的。农民在生活空间上转移到城市, 在身分上转变为市民, 必须通过一定的内在利益驱动。工业化、城市化和市场化在短期内不会改变农村集体产权存在的依据, 相反还增强了农民与土地的依附关系, 使农民真正离开农村集体土地的成本很高。进城的农民变成为农民工, 其身份并未改变, 也不能获得市民待遇, 大多数转移出去的农民难以融入城市, 仍然在农村的集体产权与城市的非农收益之间徘徊, 并不能达到真正减少农民的目的, 农村的人地矛盾和土地细分依然存在。在农业无利可图的情况下, 农村优质劳动力大量流失, 不能实现农村土地资料与劳动者的有效结合。目前采取的农民进城务工制度, 以及缺乏公平性的土地征收征用制度, 并没有达到减少农民的目的, 也难以促进城乡经济长期稳定地发展。作者认为, 赋予农民真实的产权和资产, 才是实现农民在城乡之间、农业与非农产业之间自主转换最直接、最公正的路径。

二、农村土地承包经营权的资本化流转

农用地产权的资本化实质是承包经营权的物权化。按照物权法规定, 土地承包经营权属用益物权, 但这是一种特殊的用益物权, 它由土地承包经营权合同生效而设立, 亦具有一定的债权的表征, 但已相当弱化。物权法对承包经营权的设立、登记、确认、权利内容均作了具体的规定, 可以说其物权属性已经比较完备。土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利, 依照农村土地承包法的规定, 有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转, 这为农用地产权的资本化创造了一定条件, 但对其入股、抵押作了限制, 仅限于通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地。在农村土地产权物权化的基础上, 需要逐步设立一些新的权能, 以顺应农村土地财产功能日益显化和土地产权交易市场化的客观趋势。抵押权和入股权是物权重要的权利内容, 实践中由于经营风险的存在, 在农村社会保障体系缺失的情况下并不能大面积实行。作者认为, 在经济较为发达的地区, 随着农村社会保障事业的发展, 农民从事非农产业能力的增强, 应当逐步赋予承包经营土地完整的流转权利, 使承包经营土地在农用地范围内得到充分有效的利用。允许入股和抵押, 使农民更充分地实现与土地权利相联的潜在经济机会, 会促进农村土地与城市土地具有更加同等的权利。对于较大范围农民的入股和抵押的经营风险, 可以通过参与收益较有保障的基础设施建设项目, 签订保本条款等予以规避, 必要时农民集体经济组织要保留对入股公司的控制权。

虽然家庭联产承包责任制把土地经营权由集体流转到每一农户, 在一定程度上改善了土地资源与人力资源的配置效率, 但并没有把使用权集中到最优的使用者。在集体产权的制度安排下, 任何一个使用者对土地的使用方式的优劣不会影响农户的承包经营权份额, 因此难以约束在土地使用过程中的机会主义行为。承包经营权的物权化, 进一步强化了承包地的权利, 虽然提高了土地流转的价值内容, 但并未创建有效的供需机制, 实践中表现为农村土地流转的相对凝固化。尽管较低的土地产品价格、较高的土地经营生产性和非生产性成本等因素, 有助于增加农地供给, 但较高的农地经营的非生产性收益 (如社会保障) 等因素又极大地强化了农户对农地的需求, 从而使农地承包经营权流转面临着刚性的需求约束。因此, 弱化农村土地的社会保障功能, 恢复其农业生产资料的本来功用, 是农用地市场得以建立的重要外部条件。不少学者提出以土地换保障的政策方案, 通过给予农民在土地和城市社会保障之间的选择权, 实现户籍制度和农地制度改革的突破。这些方案充分考虑到迁移农民对于平等社会保障的需求, 但没有平衡考虑到迁移农民以外农民的需求, 不愿意放弃农地使用权的农民也同样需要社会保障, 只给予迁移人口社会保障迁就了社会保障的现实状况, 在迁移与不迁移农民之间制造了新的不平等。倘若给予同样的社会保障, 这样的解决方案又难以成立。所以, 任何以土地换保障的方案, 都隐含了一个前提条件, 就是忽略甚至取消土地的集体产权。土地集体产权是社会主义初级阶段特有的农村土地制度安排, 是农民在社会保障之外仍然享有的优于城市居民的一种特殊安排, 这种安排可以作为农民长期以剪刀差形式为社会贡献农民剩余的补偿, 而不能作为社会保障制度的替代。以土地作为社会保障的资金来源, 其实是农民在用土地的产出物贡献社会之后, 又用土地本身贡献社会, 这将是具有根本性的剥夺。实现城乡统筹的一种公平的构想, 是以土地换资本, 因为资本大多集中在城市, 城市化需要更多的土地;而土地大多集中在农村, 农村现代化需要更多的资本, 以各自的优势资源进行市场化的交换, 解决彼此的急需, 才具有公平合理的意义。

有不少学者提出, 应当建立农村土地使用权有偿转让制度, 即在保持农村土地集体所有基础上, 在农民享有长期承包土地权利的前提下, 允许农民在其承包期内, 根据国家有关政策通过转包、出租、互换、转让等方式有偿转让土地使用权。这样的看法是有问题的, 对此必须从承包经营权利的变动进行分析。承包经营权并不是一种纯粹的使用权, 承包经营权作为一种特殊的用益物权, 不能简单地看作使用权的流转。从权利的角度讲, 承包经营权是由承包权和经营权复合而成的, 承包权中包含一定的所有权成分, 即承包权必定是集体土地所有者中的一员;从人或者主体的角度来讲, 农民集体既是指集体土地所有权人的整体, 又是由全体承包经营权人组成的。在实践中, 有的农民把自己的承包地转包或租赁给其他农民经营, 而保留自己的承包权, 法律也认可进城农民保有在农村的承包权。作者认为, 这种农村土地承包权与经营权的分离, 并非出于促进农村生产力的发展, 而是在城乡二元分割体制下一种保障性、暂时性的安排。如果从农民工和丧失劳动能力的集体成员转包土地的合理性角度来看, 则更加清楚。 (1) 承包的目的在于经营, 经营既是承包者的权利, 也是承包者的责任, 拥有承包权而转包土地以获利, 即为“不劳而获”; (2) 无论对集体内外的经营者来说, 由于没有对特定土地的承包权, 仍然存在承包地被索回的可能, 自己的经营关系始终不能稳定; (3) 在对集体财产的管理和分配上, 即使是集体内部的经营者, 也没有基于特定承包地的相应权利, 集体成员以外的经营者更无法参与集体财产的管理和分配, 同样的经营却只能得到较少的权益; (4) 承包权人在转包或租赁承包地时, 更多从个人利益而非集体利益角度选择经营者, 会使集体难以监督经营行为, 造成土地管理上的隐患。承包权与经营权的分离, 要么出现一个拥有承包权而不劳动的群体;要么出现分离后的经营权与原有承包经营权并行的情况, 前者必然是一项残缺的权利, 必然出现交易价格难以充分显化, 交易范围受到局限等问题, 从而导致激励不足和短期行为, 并不利于农村发展。因此, 从集体产权的合理构造来看, 承包权与经营权是具有内在一致性的权利, 二者是不宜分离的。

集体组织的所有成员出售自己土地使用权, 原来的集体组织性质发生了变化, 但组织的社区性质还是一样的, 这正像一个城市被划归到另一个行政辖区以后, 城市本身还是存在的情形一样。这仍然是没有区分承包经营权与使用权得出的认识。集体以外的人获得承包经营权, 即已取得承包经营权的全部权利和义务, 除经营权 (使用权) 外, 同时取得其中的承包权 (成员权和一定的所有权) , 并与其他成员共同拥有集体所有权。倘若在承包经营权的流转中, 买者不能获得卖者的全部权利, 那么这种承包经营权名义和实际的资产价值并不统一, 将会导致需求不足而难以流转;而买者仅能成为使用者, 集体所有权人的数量将不断减少, 集体土地最终成为无主的财产, 导致集体所有权的灭失。新的承包经营权人应当按照集体制定的规则和程序, 民主地参与集体产权的运行, 行使自己的权利, 并承担维护集体权益的义务, 这是集体产权的本质所在。这样, 整个集体范围承包地的农业属性依然保留, 集体产权的性质并不发生变化, 只是成员的构成发生了变化, 新的承包经营权人替代了原来的承包经营者。当农民在城市拥有相对稳定的就业机会和收益后, 城市理所当然应予以接纳, 虽然实践中城乡的鸿沟仍然存在, 但在理论上农民享有做市民的权利。农民集体也应对外来承包经营权人予以接纳, 因为这些承包经营权人也享有做农民的权利或者本身就是其他集体的农民, 并且, 在这种接纳中保持集体自身本质意义上的存在。当然, 集体土地农业属性的延续, 有赖于新的承包经营权人的农业生产技能, 这也正如农民到城市就业需要相应的非农技能一样。这种承包经营权的流转, 也显现出农业人力资本的重要性, 更加有利于农村劳动者与土地的有机结合。

集体接纳新的承包经营权人的规模, 是由集体土地的数量自然确定的, 也与其人地比例的关系相关。由原承包经营权人自主进行承包地的流转, 将主要考虑有利于自身利益, 并不必然按照有利于集体产权的原则进行, 既可能导致一对一的转换, 也可能导致一对多甚至多对一的转换, 并不必然促进规模经营, 提高集体土地的使用效率, 因而集体有必要按照合理的人地比例关系原则进行控制, 同时要避免土地过于集中, 导致集体所有权性质的变化。在集体承包地流转初期, 由于人地比例比较紧张, 集体可能更多允许承包经营权在本集体范围内流转, 或选择数量更少的买者, 或选择耕作效率更高的买者;在人地比例相对合理时, 这种限制就没有必要了。因此, 承包经营权流转的绩效, 不仅取决于自主流转的可能性, 也包括集体对承包地流转的适当控制, 以及新的承包经营权人的人力资本。

三、农村集体建设土地产权的资本化流转

非农用地或建设用地的资本化, 实质是使农村集体土地拥有在国家规划管理前提下, 自主转变用途和直接进入统一建设用地市场的权利。农村和农民获得相应的资本, 充分发挥农村集体土地的资产效益, 促进农业产业化和农村工业化, 促进城乡人口有序流动。随着我国农业生产率的提高以及工业化、城市化的演进, 农村大量的剩余劳动力转移到非农部门, 农业收入在农民经济收入的比重大幅下降, 使土地作为农户维持生计和增加收入的职能将逐步削弱, 其作为资产的功能日渐强化, 集体建设用地的资产性质逐渐显现出来。但无论从集体土地产权的自身构造, 还是经济发展和政治社会稳定的需要来看, 我国现行法律都严重滞后于经济发展对于农村集体土地非农化的内在需要, 建立受法律保护的非农建设用地流转市场已经迫在眉睫。

由于集体建设土地流转的自发性和不公开性, 交易中由于双方都要承担不同的风险, 使得交易价格难以反映公开的市场状况, 也使得价格难以起到对市场的信号和调控作用, 不利于形成有效的价格调节机制。集体土地价格的形成, 目前主要是两种方式, 一是政府征收或征用土地, 按照政府制定的标准统一补偿的价格, 这可以看作是购买集体土地 (所有权转移) 的价格;另一种是集体土地所有者 (集体组织或农民个人) 私自将土地流转, 双方达成的协议价格。无论哪种方式形成的价格, 都不是健康市场自发形成的价格。前者价格的决定权在于政府, 后者看起来是市场价格, 但是由于存在风险 (违反法律等) , 所以也在真正的市场价格的基础上打了很大的折扣, 导致土地的不公平交易和市场混乱。

当前我国农村土地流转过程中出现的各种问题, 实质上是农村土地产权市场化不充分、不规范的结果, 既有政府追逐自身利益的经济性根源, 又有城乡二元格局所遗留的体制性根源, 但归根结底还是农村集体土地产权的残缺。市场是产权明晰与否的试金石, 行政化和自发性的交易说明土地市场发育不成熟、不统一, 交易价格偏离市场价格说明集体产权的不完整, 政府对交易的干预说明产权主体不到位, 交易程序的不规范说明产权不稳定、强度低。而城市化则把市场发育的城市和行政控制的乡村拉扯到一起, 使得含糊不清的农村土地产权制度, 立刻显示出层出不穷的矛盾和问题。这正如巴泽尔所指出的困境:离开了清楚界定并得到良好执行的产权制度, 人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会, 在这种情况下农民的资产利益受到严重损害。

在我国广大农村建立健全社会主义市场经济体制, 需要形成农民的市场主体地位, 减少政府对经济建设的直接干预, 增加集体和农民对土地权利的行使。在市场经济的体制下, 单一的征地模式难以统筹考虑农村土地非农化、农村劳动力转移和农民的社会保障问题。地方政府、社区集体、农民三方利益主体的博弈, 由于信息不对称和权利不对等, 使农村社区集体和农民处于弱势地位, 难以获得土地增值的利益, 不利于实现城乡统筹发展。针对当前土地征用过程中大量侵犯农民土地权益和农地流转不规范的现象, 在符合土地利用规划和年度供给计划的前提下, 应当允许集体土地自主进入建设用地市场, 采取土地所有权交易、土地使用权作价入股等方式, 让集体农民自主地通过土地用途变更实现经济利益, 这是在城市化进程中有效保护集体农民土地权益的重要制度安排。同时, 允许农民用其土地产权作为抵押物或信贷的担保, 充分地实现与土地权利相联的潜在经济机会, 扩大土地产权权益交易的边界。

明确两种土地所有权是平等的民事权利, 是土地管理法与物权法相一致的必然要求, 应当作为该法的指导原则之一。法律应当明确集体土地所有权与国家土地所有权是两个平等的民事权利主体, 在交易中享有同等权利。如果两种土地所有权不平等, 政府和企业的手便共同伸向农民, 圈地运动就不可能得到遏制。国家征收集体土地, 必须向被征地支付与市场价格相等的所有权价格;国家征用集体土地, 必须向被征地支付与市场价格相等的使用权价格, 并在公共目的完成后将征用土地归还给农民集体。根据物权法的有关规定, 国有土地使用权可以进入市场交易, 集体土地使用权也可以进入市场交易。从集体土地所有权上直接派生出来的集体建设用地使用权可比照国有土地使用权, 通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得, 可以获得与国有土地具有同等权利的集体土地使用权证。农民集体经集体决定可以转让集体土地所有权, 并获得相应的所有权收益, 也可以保留集体土地所有权, 而让集体土地使用权进入市场流转, 农民在使用权流转中获得与其权利相当的收益。

摘要：由于土地权利的不确定性和法律的诸多限制, 农民的土地权利不能在市场上自由转让或流转, 这种土地的市场价值不能充分实现。应当在物权法框架下, 按照产权资本化的要求, 对农村土地产权进行市场经济条件的适应性构造, 进一步完善承包经营土地和集体建设用地的资本化流转机制, 以充分发挥农村集体土地的资产效益, 促进农业产业化和农村工业化。

土地产权农村经济 篇10

关键词：农村土地集体所有制,土地财产权,权能,金融信贷

党的十七届三中全会重点研究了农村改革问题, 这是应对抵御当前世界经济形势不断恶化, 及时迅速转变经济发展模式, 进一步推动我国经济稳定快速发展的紧迫而长远的任务。改革开放30年, 从经济积累、技术进步、政治改革等方面为我国农村经济社会的发展奠定了坚实的基础。

多年来, 我国农村由于受到多种制度的限制, 仅仅承担着农业生产部门的作用, 农村土地仅仅是农业生产资料, 而农民也只是农业生产中的劳动力要素而已。随着经济和社会的发展, 这种隔断城乡的制度模式, 严重导致了“三农”问题的凸显。而随着城市化发展和建设, 土地价值得以彰显, 土地归属的制度性问题成为当前社会进一步发展的焦点。土地问题其实是最本质的问题。

一、现有农村土地政策存在的问题

第一, 包干到户以及家庭联产承包责任制只解决了以土地为基础的农户独立支配个体劳动成果的个体劳动效率问题, 它所产生的效应是基于庞大的农村劳动力基数而产生的效果总和, 这样的简单制度模式所形成的制度效应周期大致5到10年就达到了制度饱和。亦即劳动效率的提高解决了当时10亿人口的吃饭问题的同时, 农民所生产的粮食、水果、蔬菜、牧畜鱼的大量增产过剩而不增收给国家形成了巨大压力, 而其后的近20年时间是农民工进城缓解了这一压力。

第二, 村民集体所有与集体所有制导致土地所有权主体缺位。“农民对集体土地的享有权 (占有权) 与生俱来, (以村, 基本上以村民组为社区单位的) 每个合法成员平等地拥有社区 (本村民小组的) 土地的权利, 由此而生成的土地成员权或承包经营权就必然要求社区土地能随着人口的变化而进行周期性调整。土地周期性调整所产生的承包经营权缺乏排他性使农民无法对特定地块的地权形成长期而又稳定的预期, 这不利于激发农民对土地投资的积极性, 不仅影响了农村产业结构调整, 而且影响了农业生产条件的改善, 造成耕地减少、地力下降、土壤污染、生态环境恶化、农业 (特别是农田) 投入不足等短期行为, 严重影响了农业的可持续发展。”[1]农民占据了土地, 但许多农民已经无需对土地的依赖, 但显然不会无条件放弃对土地的占有权, 同时土地之上的农作物单位收益率不大以及人多地少造成农户总收益不足, 占有土地而不耕作土地, 农村土地大量抛荒, 已成事实。

第三, 城市化发展、城镇建设征用城镇周边农地, 农业用地转化为非农业用地的过程在不断发生, 土地的所有权属性从农村集体所有转变成企业、城市居民个人资产, 农民在失去土地的同时, 所获得的征地补偿费偏低。在现实中, 农村集体土地征用补偿费管理混乱, 乡扣村留现象严重, 最后真正分到农民手中的补偿费已经不多。农民在失去土地的同时, 也失去了今后生产生活的保障。国务院发展研究中心农村经济研究院研究员刘守英认为, 一直以来, 农民基本上被排除在农地非农化的进程之外, 或者对农地非农使用的决策权受到很大的限制, 收益权也无法得到保障。这么一套土地制度的运作规则带来的结果是, 整个中国过去几十年工业化、城镇化高速增长, 但同时也隐含了很大的风险和不可持续性。

第四, 家庭联产承包责任制从制度上鼓励支持农民自主支配个人劳动所得, 此外, 农民再无其他财产权。而相比之下, 自实行社会主义市场经济、股份制改革、城市居民购买房产等改革措施之后, 城市居民已拥有受国家法律认可和保护的除货币之外包括房产、股份股权、社会保险等多种形式的财产权。而农村土地“在经过规划、征用、开发和转让以后, 经过相应级别部门的批准, 这些土地可以直接转变为企业或单位所有, 并随着附着在它上面的资产, 土地也随之成为私有产权。土地不许农民私有, 但是土地产权性质的演变却在进行。农村、农业和农民的土地资源在大规模源源不断地流向城镇、非农产业和企业公司, 转变为其他产业和经济个体的资产”[2]。随着社会和经济的发展, 农民对土地财产权的要求越来越强烈, 土地之上的产出预期和投入, 需要稳定和明确的土地产权。

我国已从落后的农业生产国家发展成为经济实力较强的、局部现代化的国家, 要建设一个全面发展的、富强的社会主义国家, 就必须解决农村问题。建设社会主义新农村, 发展农村经济, 从根本上解决“三农”问题, 不仅要财政扶持, 更要从制度上解放农民, 逐步减少对农民的制度束缚, 消除城乡制度“二元化”结构, 增强农村发展的内生动因。土地制度是农村的基础制度, 调整农村土地制度, 赋予农民法定的土地财产权是解决这些问题的制度根本。

二、农村土地制度的调整方向

作为国家意志上的制度调整, 至少要考虑两个基本方面:一方面, 能否更大程度上提高和推动社会和经济发展;另一方面, 现有的经济社会发展水平能否承担制度改革的社会成本。当建立在一种制度基础上的社会关系所承载的社会发展要求已逐步趋于饱和, 甚至不能满足于社会生产力发展要求时, 现有制度框架调整的要求就上升为首要目标, 利益调整的矛盾与社会发展要求的矛盾首先体现在理论上的激烈争论。这种争论最终归结于能否更大程度上提高和推动社会和经济发展, 现有的社会和经济发展水平是否有条件进行制度调整和改革。土地制度不是一般意义上的利益分配, 显然土地制度关系是基本的社会关系, 所基于的理论基础应确定为社会关系的调整, 历史上以土地制度为基础的社会关系调整最终都是通过革命和战争实现的。因此, 一般意义的改良主义方案与调整实施要进行社会大动员所需成本相比较, 显然是毫无实际和现实意义的。作为国家意志的土地制度调整, 至少在一个大的社会关系范围和一个相当的时间长度, 如50年或者100年以上, 才能够持续推动基于这一制度关系的生产力发展和社会发展。

(一) 农村土地集体所有制下的承包经营权能否界定农民土地产权

1. 占有和平均使用土地是目前农村农民与土地的关系, 也就是以承包地的名义按人口平均分配给本村民小组成员使用, 但其占有和使用都是不固定的, 既无确定的地块, 也无固定的数量。因为要按人口均分, 而人口是变动的, 因此各地不管中央30年不变的政策, 大都5至10年调整一次, 村民小组和村民委员会成为农村土地名义上的所有权代表, 即集体所有。很明显, 这样的土地关系是无法从法律上来界定的, 其主体和客体都是不确定的。也就是说这30年, 农民与土地的关系是缺失法律的关系, 但是人口的变动、土地的流转在实际发生。

2. 联产承包责任制作为一种制度确定下来时, 并没有考虑土地产权的归属问题, 只是平均占有土地关系的延续。因此, 在集体所有制下的承包经营权也是平均占有使用集体土地的权利, 没有具体地块和具体土地数量的明确的、排他性的权能。更何况承包经营关系只是合同关系, 无论其合同期多长, 它都只是一种契约关系, 承包经营权不能界定具有完全意义的法定财产权。因此, 承包经营权无法作为产权来界定。

3. 确认土地集体所有, 是虚拟的名义所有, 还是实际所有。若是虚拟所有, 必然带来所有权主体虚置, 农民农村土地权利得不到有效保护;若是实际所有, 包括新出生的本村村民就有实际的所有权, 按人口均分土地就必然要往复循环, 农地保护和农业生产无法发展, 只能局限于小农生产, 土地资源被巨大浪费。

4. 在农村集体所有制下, 把承包经营权作为一种权能界定给农民。一方面村民委员会职能机构无力承担管理责任, 而强化其所有权的控制权也可能会回到生产大队的形式;另一方面, 村民获得承包经营权只是相对于本村村民, 其权威性变小, 流动性和可交易性变弱, 权能强度太弱, 与制度调整效率矛盾。

5. 以村或组为地域划分集体所有制或管理模式, 显然是把农村和农民限制在现代经济之外, 而从政治上也是不平等的。“人为地强制赋予集体所有制意识形态属性, 违背了土地制度发展的历史逻辑。那种把农地集体所有制看作社会主义的本质属性神圣不可动摇的观点不过是一厢情愿的教条主义。作为公有制的实现形式, 集体所有制是一个工具, 它本身并不自然带有制度属性。”[3]从严格意义上说, 集体所有制只是特定时期的制度形式, 自实行大包干及联产承包责任制以后集体所有制从形式到内容上都已失去了其原有的内涵, 既不适应小农经济, 更不适应现代农业和现代工业的发展需要, 但却囿于意识形态的自我禁锢, 导致集体资产的大量持续流失。农村土地集体所有制就如强制盖在农民头上的帽子, 把农民永远圈在农村, 农民永远是农民。农村土地集体所有制已成为隔断城乡统一发展的制度障碍, 调整农村土地制度首先必须突破集体所有制误区, 剥离已经虚置的集体产权主体地位。

(二) 农村土地的社会保障功能是否是土地确权的障碍

所谓农村土地的保障功能, 只是一种现象, 这正是“三农”问题的体现。由于我国长期实行城乡二元社会经济结构, 土地承担着为农民提供基本生活、就业的直接保障功能和养老、医疗的间接保障功能。土地的保障功能在完成特定时期的历史使命后, 已成为农村经济发展的桎梏。“这种把国家责任排除在外, 将保障制度建立在依附于土地保障的基础上, 又试图使其独立发展、自成体系的做法本身就是一种悖论。”[4]坚持农村土地的社会保障功能的观点, 实际上仍然是不愿切实解决“三农”问题, 把农村经济发展与社会全面发展相割裂的权宜之计。

(三) 地方政府的控制权是否因土地确权而减弱

土地的终极所有权为国家所有, 不仅要控制土地的使用管理权, 而且土地的价值是国家社会经济发展的综合反映, 国家在土地上的收益是国家代表公共权益的收益。无论现在所指的国有土地还是农村集体土地都是国有土地, 现行的土地一级开发权由政府掌握正是土地价值的体现。获得土地使用权的社会个体, 无论是农民、居民还是其他法人个体, 在土地交易中的所得都是土地使用权的使用价值的体现, 都是权能的价格体现。当然现行制度下表现为权能的价格分配, 但是指责政府挤占农民的土地利益, 显然是夸大了农民或其他社会个体对土地拥有的权能。土地开发商的收益是由资本决定的, 与土地权能不在同一讨论范畴。农村土地确权后, 获得土地使用权的社会个体实现土地使用权价格的形式由市场决定, 政府的所有权价格实现形式由招标拍卖实现。一块土地的价格是两个权能价格的总和, 而不是由政府征用土地后再把总价格拍卖给开发商。

(四) 农村土地确权的实现形式

集体所有制是人民公社的延续, 大包干和之后的承包责任制则是一种突破。当然承包责任制只是劳动生产效率关系的调整, 并未涉及土地制度的调整, 进一步推动农村发展的制度需求就是农村土地财产权的确立。大包干来源于农民自身内部的自我调整, 土地财产权的确立则必须是国家意志的制度供给。农村土地既是农业生产资料, 又是农民生产、生活的财产保障。如何最大限度地发挥其生产效益与财产增值效益?把农村土地仅看作生产资料, 其实仅仅是基于土地属性中的使用价值的发挥, 而土地的基本属性是财产属性。承认农村土地的财产属性, 不仅包含所有权, 更包含使用权。土地的属性可以分为以使用权为主的财产权属性和以控制权为主的终极所有权属性。这里的财产所有权属性包括占有权、使用权、收益权、处置权等权能。“我们必须给予社会对某些物的直接所有权, 但绝非给予它对一切物质生产资料的直接完全的所有权, 也就是说, 应把为了使用的财产权留给个人, 把为了权力的财产权留给民主国家。”赋予农民农村土地以财产权, 但不是完全意义的私有化土地所有权。“私有财产权的确立是人类创造物质财富的第一推动力, 对私有财产权的保护可以最大限度地释放公众创造财富的智慧和热情, 进而推动社会的文明进步。从这个意义上讲, 财产权是人类社会发展进步的强大推动力。”[5]

如何界定农村土地产权?我们已经有一个很好的参照形式, 就是国有土地使用权。个人、企业单位依照法定程序取得的土地使用权可以转让、出租、抵押、继承、赠送, 国有土地使用权已具有财产属性。农村土地可参照国有土地使用权, 直接界定给农民与国有土地使用权有同等效力的土地使用权。这里的土地使用权只是相对于“国家作为土地终极所有者”[6], 而在国家之下, 无论是城市居民, 还是农村农民, 以及企业单位, 它们所拥有的土地都具有同等的权能, 都具有财产属性。也就是土地的所有权属于国家, 个人、企业单位获得的是具有财产属性的土地使用权。农村土地的所有权属于国家, 农民从国家分配获得土地的使用权, 而不是从村集体承包土地使用, 其获得的土地使用权与国有土地使用权具有相同的财产属性。只有如此, 农村土地使用权才有相等的权能强度, 才具有权威性、排他性, 农民与其他同具法人资格的企业、个人之间才具有同等的交易地位。

搞好农村土地确权、登记、颁证工作。当一项制度创新从决策到实行, 最终必须面临的最大的困难在于社会动员。农村土地确权是一切理论讨论的终结, 无论是延续承包经营责任制、999年永佃制, 以及土地使用权或者直接的所有权的形式, 都必须最终以确权的形式实现。回避土地财产权归属农民, 而讨论土地流转、规模经营、股份制合作甚至土地货币化等都是本末倒置、以果证因。搞好农村土地确权首先从类别上划分土地类型为城市建设用地、乡村建设用地、农业用耕地 (法定保护耕地) 、一般农用地、林地等, 由县级政府组织区域内土地按用途进行规划, 规划必须符合国家的整体要求, 其适用年限应在30～50年, 并应通过本级人代会的审议通过。必须指出, 城市建设用地、乡村建设用地仍然是规划的预用地, 在建设之前仍然是农民的农用地, 农民即使交易, 但未经国家政府批准不能用于建设。其次, 划分土地的原则是以现有承包地为基础, 按人口数均分土地, 增人增地、减人减地。各村设计分配方案必须要经过村民代表的反复讨论, 经过全体村民投票表决通过, 并要设立截止时间。再次, 建立县级统一的农村土地使用权交易所, 由土地、农业、林业管理部门联合构成, 按土地类别分类管理, 建立明细的交易档案;建立土地档案, 加强地籍管理;健全土地使用权流转市场运作的立法、执行和仲裁机构;建立土地使用权市场信息、咨询、预测和评估等中介机构, 使服务专业化、社会化;建立健全地价评估机制, 制定农村土地估价指标体系, 确立科学的评估方法, 使农地估价有章可循。

三、农村市场化、土地资本化, 是解决“三农”问题的必由途径和最终选择

农村土地确权之后, 并赋予农村农民土地以财产权, 农民才会倍加珍惜保护土地、经营土地;也只有明确财产权属性的土地使用权, 农民转让、出租土地才能获得市场价格的收益 (当然个别较发达地区在农村土地没有明确产权的情况下实行的所谓土地参与股份模式只是少数势力者绑架农民意愿无偿获得农村集体财产控制权) ;同时也为农业企业化经营提供了制度基础。当然农业的企业化、规模化经营并不是土地产权制度调整的直接目的, 但一定是土地制度调整后经过长期发展的必然结果。但所有这些都不能最大限度地赋予农村农民土地财产权这一制度调整为社会发展所产生的巨大影响。制度调整的创新效率体现在我们国家已有明显的例证, 农业生产大包干及家庭联产承包责任制解决了当时10亿人口的吃饭问题, 为改革开放解除了后顾之忧。而隐含在改革开放这30年的后半段, 推动经济社会快速发展的而被忽视的制度创新成因是房屋产权证的发放与金融创新相结合, 动员了大量社会资金, 推动了房地产业及其他民营产业的迅速发展。目前农村土地的低效益化与最具价值的最大规模的最普遍存在的土地财产及财产资本化可能产生的预期效益形成鲜明对比。农村土地不仅是农业生产要素, 更是不可再生资源、财产资源, 其资本要素地位在现代社会更具彰显价值。让沉睡的资源发挥作用, 这就是制度创新与改革的需要与动力。

当赋予农民农村土地以财产权以后, 农村土地的价值属性就可以从土地的使用价值中分离出来, 并成为现代金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。农民赖以生存的土地至今处于市场货币和信用网络的覆盖和管辖之外, 中国的农民是一个尚未纳入现代金融货币体系的群体。我国信用等级最低或者说根本没有信用的人口就是农民。薄弱的国家货币信贷根本辐射不到他们身上, 他们除了承包经营土地靠天吃饭和划定的宅基地外几乎没有任何信用资本。把土地作为农民的信用资源, 建立起以货币为基准、信贷为基础的土地信贷覆盖网络, 让农民通过各种方式获得土地贷款, 将大大改善农民的生产条件, 极大提高劳动生产率, 就能够从根本上解决农民的贫困问题。在现代经济运行的系统里, 货币与信贷已经成为一种可以控制和创造出来的运行管理工具。也就是说, 现代金融制度是建立在一定信用保证体系的基础之上, 不仅为商贸提供借贷, 而且增加了货币总量, 银行成为了生产信贷的机构。当游离在现代货币信用体系之外的僵死的土地一旦进入量化的金融信贷系统, 土地就将成为特殊的货币, 成为金融信贷系统中最具信用品级的抵押物。现代货币金融体系赋予了贫瘠的土地以财富。土地的货币化及其土地财富的增值, 都是和货币的现代性即信用体系密切相关的。[7]农村土地产权能够在法定的物权意义上以货币化的方式进入银行的生产信贷机构, 土地的价值有多大, 它的信用价值就有多大, 从而银行的信贷生产机构就可以增加相应的货币投放。可以想见我国农村土地与人口的巨大数量, 将会多大程度地刺激经济的发展。中国新一轮的经济发展将由此开始。

参考文献

[1]吴员波.试探中国农村土地市场流转的“囚徒困境”[J].科学·经济·社会, 2007, (1) .

[2]张永林.我国土地产权二次分离与土地问题的实质——土地和农民权利问题的产权制度思考[J].学术研究, 2004, (12) .

[3]赵振军.论农地集体所有制陷阱——基于农地征用视角的分析[J].社会科学, 2007, (8) .

[4]王佳慧.关于土地制度与农村社会保障关系的思考[J].前沿, 2005, (8) .

[5]霍布豪斯.财产权的历史演化:观念的和事实的[EB/OL].翟小波, 译.宪政知识网, 2004-09-15.

[6]盖国强.新农村建设中的土地制度创新研究[J].农业经济问题, 2007, (3) .

土地产权农村经济 篇11

[关键词农村土地;产权制度改革;土地流转;农民增收

[中图分类号]  D668    [文献标识码]  A    [文章编号]  1009-928X（2015）10-0037-03

在统筹城乡发展的大趋势下，农村土地产权制度改革对农民收入带来了积极影响，但也必须直面土地流转中的新情况和疑难问题，寻求农民财产性收入可持续增长的途径。

一、农村土地产权制度改革带来的积极效应

从历史上看，我国农村土地产权制度经历了复杂曲折的过程。新中国成立后的第一次土地改革，农民获得了土地所有权。1950年6月28日，中央人民政府颁布《中华人民共和国土地改革法》规定，“废除地主阶级封建剥削土地所有制，实行农民的土地所有制，借以解放生产力，发展农业生产，为新中国的工业化开辟道路。”从1953年开始，我国农村土地制度进入了合作化阶段，在互助组和初级社时期，土地依然属于农民所有，到了高级社时期，土地所有权收归合作社所有，有效实现了生产资料社会化后生产力大发展的目标。到了1958年，“合作”效应带来“大合作”的愿望，农村土地实行人民公社所有，逐步形成“三级所有、队为基础”的产权体制。然而，随着形势发展的不可逆，土地等生产资料“一大二公”体制的弊端也日益凸显，农民不仅不能过上富裕的生活，连在土地上解决温饱都成问题。1979年末，安徽小岗村农民以前所未有的改革勇气和胆识开始“分田到户单干”的试点，交足国家和集体的，剩余的都是自己的，一举解决了农民的吃饭问题。1982年，家庭联产承包责任制在全国得到普遍推行，初步形成土地集体所有、家庭承包经营的制度构架，农民获得土地的经营自主权，极大激发了生产积极性，不仅解决了温饱问题，农民收入也稳步提升。

历史证明，任何改革举措的推行都必须符合马克思关于“生产关系一定要适应生产力发展”的规律，一旦原有的生产关系阻碍生产力发展时，就要改善生产关系，使之适应当时的生产力发展水平，才能推动经济社会向前发展。可以说，20世纪80年代确立的农村土地集体所有、家庭联产承包责任制适应了时代改革发展的需要。

在改革开放30多年的历史进程中，国家对解决“三农”问题出台了诸多良策，免除农业税、给予农业补贴、鼓励农业规模化、推进城镇化、解决城乡二元矛盾等等，由此带来“农民进城打工、农村土地抛荒”的新问题，土地流转这一新举措浮出水面。党的十八届三中全会《决定》提出了“赋予农民更多财产权利”，更是深化农村土地制度改革的突破性决策。近年来，全国各地都在探索农民土地产权的实现形式，各有优劣和侧重。

上海郊区从20世纪80年代开始，就从自发到有组织、从试点到规范，不断地探索农村集体经济组织产权制度改革。到2013年底，全市有43个镇（含街道、工业区）的242个村集体经济组织建立了237家有限责任公司、社区股份合作社或经济合作社。2014年，又有510个村启动了改革。到2017年，上海将基本完成村级集体产权制度改革，并开展镇级改革的试点。

以上海远郊金山区的土地流转为例，探索出了如下路径和模式：一是从大农户到家庭农场的转型升级，确保粮食生产稳产稳增;二是从家庭农场到集体农场的拓展深化，向规模要效益，向市场要收益，壮大村集体经济实力;三是成立村级经济合作社，农户享有集体资产股权收益（2015年3月18日，金山区山阳镇杨家村作为首家经济合作社，已经实现了第二年的年度分红。全村农龄股民共分红127.49万元，每股分配比上年增长10%，村民获得更多改革红利）;四是组建土地股份合作社，农户获得流转费和股权分红的双重收益。

二、农村土地产权制度改革促进农民增收的难点

（一）农民土地财产收益的比较差距依然较大。 使农民在土地上获得更多的利益是土地产权制度改革的终极目标。横向比较，农民的土地财产收益差距较大。无论是城乡二元结构下的市民与农民之间的收入差距，还是中西部地区之间的农民收入差距，都存在极不平衡现象。这既与土地的市场化水平紧密相关，也与现行土地产权制度紧密相关，还与现行法律规定的弊端紧密相关。纵向比较，在持续惠农政策的扶持下，农民的收益大幅增长。其收入来源主要有三部分：土地流转租金收益、务工工资性收入、务农农产品销售收入。在推进城镇化过程中，大量农民涌入城市，获得相对简单而稳定的现金收入，相比之下，务农收入的占比非常小，而土地流转收益是在政府指导价格下的基本固定收益。因此，农民家庭的经济收入是增加了，但土地的财产性收益并不明显。

研究表明，农村土地产权制度改革主要通过交易和分工效应影响农民收入水平，参与农地流转的农户收入较高，主要是显著提高了农户的工资性收入和财产性收入，但是农村土地产权制度改革影响农民收入的组织化效应和抵押效应仍未显现。换句话说，农村土地产权制度改革中，农民的收入依然较少。原因如下：一是农民在征地中获得的补偿偏低，土地收益差距较大。土地二元结构中的征地制度导致新的“剪刀差”，大量农村土地资源低价流向城市，肥了开发商，喜了地方政府，而农民从被征用土地中获得的补偿普遍仅为政府通过招拍挂卖出土地收入的5%左右。对农民的补偿标准低，对村集体的补偿金额甚至出现“有帐无钱”的窘境。农民说，土地财政使政府得大头，开发商得中头，农民得零头。二是表面规模实质分散的土地经营，农户获益不多。通过土地产权制度改革促进农民增收的途径有很多，其中最典型的是，农民通过土地流转实现规模种植和经营，增加土地收益。现实中发现，即使是沿海发达地区的土地流转，所谓的规模经营只是形式上的集中和规模化，实际上土地依然处于分散状态，细碎化的土地导致资源浪费，利用率低下，普通农户在规模经营中获益不多。三是农业投资渠道少，农民通过农业“接二连三”提高收入有难度。实际上，在土地流转中真正获益的是大农户，但大农户们想要通过农业“接二连三”，增加农产品附加值，却面临融资渠道少、扩大规模有限的难题。近期，在新一轮土地新政中，上海金山区某农民专业合作社通过土地流转抵押获得100万贷款，这才刚刚起步。无论是大农户，还是普通农户，从土地新政中广泛受益的效应尚未充分显现。

（二）土地流转的新问题给农民利益带来隐患。从目前土地流转的政策导向看，主要体现为“三化”，即市场化、集约化和专业化。具体而言，就是以“三权分置”为基础放活土地经营权;以农户家庭经营为基础，创新家庭经营发展方式，培育新型经营主体;以尊重农民意愿为前提，不断引导土地规范有序流转;以经营规模适度为目标，大力促进粮食增产与农民增收同步。笔者通过对上海市金山区农村土地流转的调查显示，全区土地流转率达80%，规模化经营面积占流转面积的98.88%，100亩以上的占总流转面积74.77%，流转价格达到700元或以上的占流转面积的90.76%。

同时，我们也发现了目前土地流转中的问题：一是土地流转的市场化效应尚未形成。目前主要以村委会代为流转为主要方式，土地流转服务中心的功能未能充分显现，土地流转市场供不应求，流转规模难以进一步扩大。市场化定价机制普遍缺失，土地流转价格存在不合理现象。政府指导价的目的是保障农民的基本收益，保护农民的土地权益，但有的村委会在签订流转合同时，刻板固守政府指导价，市场因素考虑不够，反过来是损害了农民的利益。二是土地流转的政策配套不完善。比如，信贷支持力度不足，有技术、有能力的大农户、合作社想要扩大经营规模，却面临着金融支持缺位和资金缺乏的困境。还比如，土地流转补贴政策混乱，中间环节多、经济类作物补贴偏少。补贴政策对农户，尤其是大农户、合作社的帮扶、引导作用并不明显。三是土地流转纠纷呈上升趋势。比如，流转程序不规范。部分土地流转项目存在由乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包的“反租倒包”现象，与政策相违背，也容易引起损害农民利益行为的发生。还比如，流转协议订立不规范。有的土地流转只是口头约定，没有签订书面合同，农户履约意识不强，碰到出价高的租户，容易产生违约纠纷，存在矛盾隐患。

（三）农村土地产权制度改革的法律困境。作为上层建筑之一的法律政策，农村土地相关法律既不能滞后经济发展的速度，也不能不顾实际超前设计和推动。农村改革30多年过去了，相对稳定的制度安排逐渐显现出其不适应的方面。例如《物权法》规定，“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利”、“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”。《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”但《物权法》对农民土地使用权的规定属于排他性用益物权，作为一种事实上的物权，农民享有占有、收益、处分等权能，为农民土地权利提供了更高的保护。这反映出上位法《物权法》与下位法《土地管理法》对农村土地管理规定的矛盾和冲突。这对农民利益增收带来直接隐患。

三、农村土地产权制度改革促进农民增收的对策建议

当前，上海正在全郊区推进农村集体经济组织产权制度改革，以期建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转规范、监管有力的产权制度，要着力在以下三方面予以突破，才能实现农村集体经济可持续发展，增加农民财产性收入。

（一）改革征地制度，推进集体建设用地流转，弥补城乡收入差距。一是要充分落实“征地留用地”制度。在征用农村集体土地时，核定一定比例（5-10%）的土地指标，留给被征地的村集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发，为失地农民提供就业岗位和股金分配，长期保留村集体经济组织和农民在土地上的发展权和财产权，从而使被征地农民的收入真正随着城市化的进程而“水涨船高”。二是要积极探索留用地收益增长机制。在土地征用时，可以约定以给予村集体一定数量的办公和商业厂房为补偿，用以经商办企业，确保村集体经济的长期租赁收入。对于留用地，要以配套合适的商业机会和产业项目为附加补偿，保障村集体经济增长的可持续性。三是要积极推进集体建设用地流转。在符合规划和用途管制前提下，推动农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实现与国有土地同等入市流转、同权同价，缩小城乡差距。

（二）规范土地流转，完善市场化政策配套，提升规模经营效益。一是要延伸政策触角，不断推进市场化。以土地承包经营权确权登记颁证工作为契机，建立健全土地流转信息化体系，逐步实现土地承包档案管理信息化，为农村土地流转市场化打下信息基础。同时，要充分发挥镇级土地流转管理服务中心作为土地流转工作中的桥头堡作用，引导市场主体通过土地流转服务中心进行交易，村委会逐步向政策宣传者的角色过渡。而且要处理好土地流转市场中政府保护价、流转均价及浮动价格三者之间的关系，建立符合实际、相互协调的流转价格体系，以市场化手段鼓励农民自愿流转土地。二是要补充政策短板，加大帮扶力度。补贴作为维护农业生产稳定，提高农民收入的重要手段理应受到重视。要建立完善的补贴监管体系和公开、透明、规范、有序的农业补贴申请渠道。减少农业补贴发放的中间层级，将名目繁多的补贴信息进行整合，在镇级层面探索补贴发放机构和土地流转管理服务机构合并。同时，要优化农业金融服务，充分发挥政策性资金支持作用，推出多样化的政策性农业贷款项目，鼓励发展农业保险业务并给予政策优惠。

（三）培育经营主体，创新集体经济实现路径，增加农民多元收益。一是要积极培育新型经营主体。按照都市现代农业发展的要求，鼓励和引导土地向家庭农场、农民专业合作社、农业企业等经营主体集中，充分发挥其组织化、专业化、标准化的经营优势，发展多种形式的适度规模经营，才能实现农民增收的多元化。二是要因地制宜选择土地规模经营的形式。如发展家庭农场，应选择在工业化城镇化进程较快、农村劳动力转移比较多的地区。而在工业化城镇化水平较低的远郊地区，农业仍然是农户的主要收入之一，应以发展农民专业合作社为主，提高农民组织化程度，推进农业现代化建设。在集体农场的土地经营实践中，进一步以土地承包经营权入股组建土地股份合作社，进行统一管理、共享收益，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营，在保证农户利益的前提下，实现土地资源的合理利用，创造更大的经济效益和社会效益。三是要加大政策宣传力度。利用土地承包经营权确权登记做好宣传工作，加强对法律、法规、政策和各地先进经验的宣传，增强农民参与农地流转的积极性和主动性，积极引导农民合理调整和优化农业产业结构，促进农业“接二连三”发展，让农民在农业发展转型和土地规模经营中不断增收。

作者系中共上海市金山区委党校教科研室主任

土地产权农村经济 篇12

收录日期:2012年3月21日

农村集体土地产权, 对于农民来说, 主要是指农村土地的使用权, 相比在农地上的农作物种植, 在中国的城市化进程中, 农民对土地的使用权更多的是通过对农村土地使用权的流转, 即对农村土地承包经营权的流转、农村集体建设用地的流转、农民宅基地及房屋的流转。

一、农村土地使用权的几种流转模式

1、“土地换社保”及“农民变市民”的模式。

这种模式是在城乡统筹配套改革试验基地进行试验的, 农民可以以户为单位, 自愿放弃承包地和宅基地, 政府按标准给予农民一定数额的经济补偿, 同时农民转变为“市民”, 在农民转变为市民后, 可继续享有原来的农村合作医疗。这种土地使用权流转模式一方面在一定程度上实现了部分农村土地的规范经营, 维护了农民的权益;另一方面可以加快中国的城市化进程。但它也有不足, 毕竟是处在试验阶段, 在保证农民的长远生计方面还缺乏足够的政策依据和法律保障。

2、集合土地进行出租并分红的模式。

这种模式一般在工业园区较发达的地方被采用, 即把全村土地的一少部分用作每户的口粮田, 大部分集中起来作为工业园, 这种模式首先是和农民达成协议, 把全村的大部分土地集中起来, 在不改变土地集体所有性质的前提下, 把土地出租收取租金给村民分红。这种集体土地流转模式比较受到农民的推崇, 因为自身的利益基本可以得到保障, 但是这种模式也有着很明显的弊端, 一旦工业园受到国家宏观经济影响效益不好, 其土地分红效益将会得到极大减弱, 此时回收土地在进行流转或自营都将耗费极大的成本。

3、土地流转经营合作社模式。

这种模

农村集体土地产权实现方式与商品住房价格

□文/曹培引

式是在农村大部分人外出打工的情况下、农村部分耕地得到荒废的前提下在一些农村使用的, 其运作模式是:农户将所承包土地的经营权转化为长期股权, 将土地的具体经营委托给合作社, 按股从合作社获取分红收益。合作社的最高权力机构是股东大会和股东代表大会, 接受村民的入股申请, 承办土地入股的登记、核准、发放、变更以及红利分配等事项, 合作社对于实际可转包的土地, 通过招标方式统一对外发包。这种模式可以解决农村的粗放经济模式。

二、农村土地所有权流转中存在的问题

当前, 农村土地所有权在流转过程中存在着很多问题, 其中比较突出的是农村土地产权制度缺陷、土地所有权和土地使用权模糊等。

1、农村土地所有权主体的模糊性和所有权本身的脆弱性。

法律规定, 农村土地所有权的主体是比较明确的, 但在实际情况中, 又是模糊的。首先, 农村土地所有权主体多元不明确。农村土地所有权归农民集体所有, 产权主体分为三类, 村级农业集体经济组织或者村民委员会、村民小组、乡 (镇) 农民集体经济组织;其次, “集体”的范围不稳定, 农民集体组织因区划调整等原因会有变动, 加上没有相应的土地统计、档案、发证制, 留下了大量的争论, 又增加了土地产权主体的复杂性;再次, 土地集体所有本身也是个很模糊的产权界定。因此, 土地所有权的主体不明确, 试想, 如果土地产权主体尚不明确, 何来土地产权的实现。

2、农民土地使用权的模糊性。

首先, 在承包合同中对农民拥有土地产权 (即土地使用权) 的内容缺乏明确界定, 农民土地使用权的产权权能和内容具有很大的不确定性, 农民也缺乏有效手段对抗非产权主体对其利益的侵犯, 如政府和各利益群体对农村土地可以随意征用和使用的情况, 只有“无主”财产才可能出现这种状况;其次, 土地要素的流转属于处分行为, 但农民却缺乏处分权。而农户享有的仅是占有、使用、部分收益的权利。这是一种不充分的权利。

3、农村土地国有化的随意性。

随着社会的改革, 我国农村土地集体所有制也出现许多问题, 如农地产权的法律制度不完善、土地权属转移过程中农民利益受损等, 在城市化的进程中, 政府对集体土地的随意征用, 不保障农民的基本收益, 虽然增加了地方财政, 但这些问题严重影响社会稳定、经济安全、可持续发展, 难以实现共同富裕。

三、如何最优化实现农村集体土地产权

通过以上介绍, 个人觉得最重要的一点就是明确农村集体土地产权, 在国有化农村集体土地的过程中, 在占用耕地建设的过程中, 最大量度的保证农民的收入。实际上, 土地在国有化的过程中, 很多操作是不恰当的, 反倒是土地未国有化的前提下, 农民的权利能得到保证, 但落后的城乡二元结构以及农村集体土地产权主体的不明确, 又恰恰要求对农村集体土地进行国有化。所以, 这里给出一些集体土地在国有化过程中的建议。首先, 在推动土地国有化的过程中, 必须加快立法改革进程;这要求我们在思想认识上明确农村集体土地的国有让渡性质、明确其对推动我国社会主义和谐社会建设的积极意义, 并在法律制度的高度, 来推动这项工作的顺利开展;其次, 建立和完善土地管理体制, 农地在转为非农用途的过程中, 审批权限归国务院, 要致力于改变土地管理中的一些不利于土地管理的机制、现行的上下级土地管理部门的指导关系、土地管理部门与同级人民政府的隶属关系, 这样才能使土地管理部门真正行使依法管理土地的职责;再次, 加大土地出让收益返还力度, 要让我国农民具有融入城市社会的能力与保障, 摆脱与土地的直接利益关系。

四、农村集体土地产权的实现方式与商品住房价格的关系

前几年风行一时的小产权房, 只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。“小产权房”也称“乡产权房”, 是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产。所以, “小产权”其实就是“乡产权”、“集体产权”, 它并不真正构成严格法律意义上的产权。一般情况下, 小产权房的价格比市场上的一般住宅价格是便宜许多的, 正因为这样, 开发商才看中了小产权房的前景, 国家不准小产权房进入房地产市场进行流通买卖, 但是还是有小产权房的出现, 所以个人认为房地产市场商品住房价格的居高不下和产权有着密切的联系。

农村集体土地在国有化过程中, 政府部门的补贴不到位, 以及政府地价的较高出售, 大大地增加了国家的财政收入, 但这是以拉高房地产价格和损害农民土地产权为代价的, 因此农民也不惜以违法的方式来经营自己的土地。

这些年我国城市化发展速度加快, 农村土地进入城市圈的越来越多, 地产价值日益显化。由此带来的矛盾也越来越尖锐, 主要是城镇边缘地带的农民或者农村集体经济组织自己将集体土地作为地产来经营, 这与国家现行法律相关规定是冲突的。这正是由于在农村集体土地产权国有化实现过程中农民的权益得不到切实保障所造成的, 但是个人觉得在农村集体土地产权上国家不能统一指定标准, 应该具体问题具体分析, 因为土地产权问题是一个大问题。完全的产权和财产租赁权相比至少有一个差别:是否有土地财产抵押和出售权。不过现在真正能在市场上实现抵押、出售功能的也就是沿海经济发达地区或者是城郊接合部的一部分农村集体土地, 真正远离城镇的农地其实是不值钱的。所以, 土地产权国有化也应区别对待, 因而农村土地产权问题需要进一步细化, 加以分析, 区别对待。这种区别对待也会对商品住房的价格有所缓冲。

摘要：本文主要介绍农村集体土地产权的实现方式以及存在的问题, 提出解决措施, 并探讨农村集体土地产权的实现方式与商品住房价格的关系。

关键词：农村集体土地产权,实现方式,土地国有化

参考文献

[1]文宗瑜.农村土地使用权流转的不同模式及评价.财政部财政科学研究所.

[2]张萍.我国农村土地国有化问题探析.