农村宅基地的性质

农村宅基地的性质（精选10篇）

农村宅基地的性质 篇1

我们党和国家, 制定了“建设社会主义新农村”的宏伟目标, 并把“建设社会主义新农村”作为“构建社会主义和谐社会”的重要内容之一。“建设社会主义新农村”和“构建社会主义和谐社会”是党中央从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务, 反映了历史发展的必然趋势, 体现了全国人民的共同愿望。

而“建设社会主义新农村”, 又是一项复杂的系统工程, 其中农村文化活动具有举足轻重的地位。为此, 本文以农村文化活动为切入点, 对农村文化与和谐社会构建问题发表若干浅见, 为求以小见大、抛砖引玉。

一、农村文化活动的性质与重要作用

农村文化活动, 顾名思义, 是农村中开展的、由农民参加的群众业余文化活动, 也是一种文化普及活动, 它属于社会文化范畴。

农村文化活动, 是“建设社会主义新农村”的有效载体与手段、内容与途径。一切方针、政策、思想、原则、计划、策划, 最终最实的, 都要以活动为核心。离开了农村文化活动, “建设社会主义新农村”就会成为纸上谈兵。由此可见, 农村文化活动是“建设社会主义新农村”的核心与关键。

同样, 农村文化活动对于和谐社会构建, 也起着至关重要的作用, 这种重要作用可以从以下几个层面来解读———

其一是弘扬民族精神。“民族精神是一个民族赖以生存和发展的精神支撑。一个民族, 没有振奋的精神和高尚的品格, 不可能自立于世界民族之林。……面对世界范围各种思想文化的相互激荡, 必须把弘扬和培育民族精神作为文化建设极为重要的任务, 纳入国民教育全过程, 纳入精神文明建设全过程, 使全国人民始终保持昂扬向上的精神状态。”通过农村文化的开展, 广大农民群众更加热爱党、热爱社会主义、热爱祖国, 拥护改革开放, 拥护党的“三农”政策与富农政策, 振奋了民族精神, 焕发了旺盛的斗志。形成了团结友爱、携手并进、互敬互让、互帮互助的良好社会风尚, 为和谐社会的构建, 提供了思想保证。

其二是弘扬先进文化。农村文化活动, 坚持先进文化的前进方向, 坚持“以科学的理论武装人, 以正确的舆论引导人, 以高尚的精神塑造人, 以优秀的作品鼓舞人”, 弘扬先进文化, 改造落后文化, 抵制腐朽文化。各种农村文化活动, 以其先进性形成了亲和力、凝聚力、感召力, 成为吸引广大农民群众的“磁石”, 也成为构建和谐社会的精神保证。

其三是重塑农民人格。各种农村文化活动, 使广大农民群众在“寓教于乐”、“潜移默化”中陶冶了情操、提升了品质、重塑了人格, 远离了赌博、婚外恋、游手好闲、封建迷信等恶习少了, 做到了心理和谐、人际和谐, 从而成为构建和谐社会的人格保证。

由此可见, 农村文化活动在和谐社会构建中的重要地位与作用, 是万万不可小视的。

二、农村文化活动的形式与落实举措

农村文化活动的形式是百花齐放、丰富多彩的, 仅就当前部分县市所见, 就可分为以下数种:

一是按活动内容分, 有图书阅读、广播影视、宣传教育、科技咨询、网络服务、技术推广、科普培训、文艺演出、体育赛事等等。

二是按活动性质分, 有娱乐文化、休闲文化、健身文化、科技文化、艺术文化等等。

三是按活动场所分, 有家庭文化、村屯文化、田间地头文化、广场文化、舞台文化等等。

四是按活动时间分, 有日常文化、节日文化、庆典文化等等。

五是按活动范畴分, 有社会文化、民间文化、民俗文化等等。

六是按活动品位分, 有普及文化、提高文化等等。

多年来, 农村文化活动, 就构成了一道亮丽的多文化的风景线不仅联动、活泛, 还处处可见。

新农村建设和文化建设工程中的亮点, 灿若星河, 异彩纷呈, 成果显著。

浅谈如何规范农村宅基地的管理 篇2

摘要：宅基地是农村土地的重要组成部分，农村宅基地管理是土地管理的关键内容。正确科学地对农村宅基地管理，能有效促进农村经济的发展，保护农民的切身利益。文章针对农村宅基地利用现状及管理中存在的问题，提出解决措施。

关键词：土地 宅基地 管理

农村宅基地是指农村村民居住的主体建筑用地、附属建筑用地以及围墙用地，是农民从农村集体经济组织分配取得的一项重要财产，是亿万农民的安身命之所，是国家赋予农民的一种社会保障福利的体现。农村宅基地管理是国土部门对集体土地管理的一项重要内容，做好农村宅基地管理，是保证村屯规划合理布局的重要手段。对美化农村环境和提高生活质量起到至关重要的作用。同时提高了农村土地节约、集约利用水平，提高了土地的利用率，减少占用耕地，保护耕地的总量平衡，管好用好农村宅基地意义重大。然而随着农村社会经济的发展，城市化、城镇化进程的加快，农村用地需求不断加大，农村宅基地在用地和管理上存在的利用率低、方式粗放等问题也暴露出来，因宅基地纠纷引起的农民上访案件呈上升趋势，已成为影响农村社会安定的重要因素，规范农村宅基地管理已势在必行。

一、农村宅基地现状及存在的问题

（一）群众法律法规意识淡薄

由于宣传贯彻不到位，不少农民建房申请宅基地时存在误区：有的认为向村委会写了申请报告就可以开工，却不知道办理“两证一书”规划审批手续才能建房；有的认为只有在耕地上建房用地要申请审批，而在老宅基地内翻建不需要审批或因害怕在老宅基地翻建办理手续要交费而不办理审批。

（二）居民点布局混乱，土地浪费严重

虽然《土地管理法》等有关法律规定中都提到了农村住宅的建设要符合村庄和集镇规划，但在实践中，农民申请宅基地和村集体划定宅基地时，一般都不考虑村庄规划，哪里地势好就在哪里建，选址多数选择在自家的承包地、自留地或交通较为便利的道路两旁，有些城郊村见缝插针，造成农村居民点布局分散，没有形成集中布局的形势。新房旧房错综复杂，极为混乱，且占用耕地较多，环境质量低劣。多数村庄建设缺少科学合理的总体规划，村庄的平面布局、规模、空间结构都缺少科学性，造成土地的严重浪费。

（三）宅基地违章建筑大量存在且规模越来越大

随着社会经济的快速发展，外来务工者增多，农村低价房屋租赁需求也骤增。许多农民受利益驱动，大量违章搭建用于出租。城乡结合部和工业园区周边居民违章搭建尤为突出。大量违章搭建，虽然缓解了外来务工者的居住问题。也增加了农民的收益，但已经成为影响农村环境、影响社会治安、影响安全防灾、影响推进城市化进程的消极因素。

（四）流转不规范

城乡结合部地区，非法买卖、出租房屋及炒卖地皮现象较为严重，绝大多数都是私下协议，未办理合法手续。部分农民抢占宅基地只是为了买卖。部分居民户口不在本村，显然不符合相关法律法规规定。

（五）监管不到位

一方面，农村宅基地范围广且比较分散，而基层国土资源管理部门的专业人员少，力量薄弱，执法装备缺乏，工作经费不足，很难对辖区内宅基地利用变化管理到位；另一方面，在宅基地报批上程序意识不强，具有随意性和盲目性，发现违法用地问题时处理时往往以罚代拆，导致违法者仍达到其最终目的，从而使部分群众认为只要交了钱就可以建房，给制止违法占地行为带来了负面影响。

（六）宅基地管理法律缺乏系统性

虽然我国《土地管理法》及相关法律法规，已经确立了宅基地集体所有、村民使用、审批取得、一户一宅、面积法定、权利登记、不得流转等基本制度，为农村宅基地管理提供了基本的法律依据。然而，农村宅基地的管理，只限于土地法律法规的个别条文和相关政策性文件，操作性差，缺乏系统性和针对性，相互之间还不衔接，宅基地管理还需不断规范。

二、加强农村宅基地管理的建议

（一）加强法律法规宣传教育

为了减少违法用地的发生，国土部门应加大法律法规宣传力度，不要仅限于土地日的宣传。要把宣传工作做到长久性，并把宣传方式由单一的几种增加到多样化进行。如宣传车、电视讲话、分发宣传碟等。宣传的范围要广，不要限于乡镇所在地，要深入村屯地角，让百姓知法、懂法，依法申请农村宅基地，为土地管理奠定一个良性基础。

（二）做好村镇规划

要以科学的土地利用规划、积极的土地整治措施，增加耕地，改造旧村，盘活存量土地，改善农村的生产生活条件。努力促进依法用地和提高农村土地利用率，避免在新农村建设中违法违规用地。农村村民建造住宅应当符合土地利用总体规划和乡（镇）村建设规划，充分利用原有宅基地、村内空闲地和荒地。各县（市）应在有利于生产、有利于生活的前提下采取有效措施，逐步破除村民一户一院分散建房的旧习惯，积极稳妥地引导村民住宅建设按规划、有计划地由分散建房向中心村、中心镇集聚。对城市规划区内的农村村民住宅建设，应当积极推行集中兴建农民住宅小区。对城市规划区范围外的农村村民住宅建设，按照城镇化和集约用地的要求，鼓励集中建设农民新村或村民联户建设多层住宅。

（三）实施有偿使用制度

摸清辖区内宅基地家底，对符合乡村规划，面积不超标，一户一宅的宅基地可以继续无偿使用，对虽然符合乡村规划，但面积超过法定标准的，超出部分实行有偿使用：一户多宅的，多出的宅基地实行有偿使用。对宅基地实行超面积收费，不是增加农民负担，只是对极少数乱占、多占宅基地者的制约措施。符合社会主义市场经济规律、土地集约利用和保护耕地的要求。超占宅基地有偿使用费按年度交纳，张榜公布，让投机宅基地者无利可图，多占多用者付出代价。

（四）完善农村宅基地管理的法律法规

加快宅基地立法工作，尽快出台宅基地管理的操作性规定，依法保障农户宅基地用益物权明晰宅基地产权，明确宅基地登记发证、宅基地流转、收益分配等问题，使农村宅基地的使用和管理真正纳入法制化轨道。

（五）完善农村宅基地审批制度

改革和完善宅基地审批制度，重点加强新增宅基地的行政审批。为协调宅基地审批环节涉及乡镇和部门关系，加强规划审批环节的衔接，对农村宅基地审批实行会审制，符合建房条件或因实施村庄和集镇改造需搬迁的村民向乡镇人民政府提出建房申请后，由乡镇主管领导牵头，组织国土部门、乡建部门、乡包村干部等有关人员对上报的申请户进行会审，对每户的会审从申请资格，家庭状况及原有宅基地处数和面积，定点等情况以及是否存在纠纷和信访隐患情况进行会审，会审后村委会张榜公布。或对村民新建宅基地的个人申请，经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，进行张榜公布。经审查符合条件的进行报批。对于一户多宅的建房户在审批前应与其签订“退还宅基地合同”，即新宅建成后，将旧宅退还村集体，可以尝试用收取保证金的制约机制，促使合同兑现。要严格执行农村村民一户只能拥有一处宅基地，每户宅基地的面积不得超标。对于由房地产继承等原因形成的多处住宅，村民可以出卖多余的住宅，也可以维持原状，但不得翻建，房屋损坏后腾出的宅基地应当依法收回。对于新建的房屋，要做到建房用地审批结果公开及审查到场、定点到场、开工放线到场及竣工验收到场，并接受群众监督。

（六）强化监督

对一些违规建房、占用耕地建房的，一旦发现，立即查处，做到严格执法，依法办事，该罚的就罚，该拆的依法拆除，加大处罚力度，这对干规范农村建房是一项必要的措施。改革违法处罚执法依据和有关觇定。改革现行法律法对违法占地的处规定，对违法占地由拆除为丰，改变为经济处罚为主。对农村村民追建房行为作出严格地罚款处罚规定，即对农村村民违法建房的，可处以超过正常建房有偿使用费数倍的罚款，以增强法律的可操作性。

参考文献：

[1]商梅，王佳媛.农村宅基地管理问题的思考[J].中国土地，2011（12）

农村宅基地退出机制的构建 篇3

1 我国农村宅基地退出的现状

目前, 我国相关法律法规并没有对宅基地退出作出统一的界定和规制, 各地基本上是在相关政策的指导下进行农村宅基地退出的实践探索。例如, 天津市推行的“宅基地换房”。该模式主要是以天津市东丽区开展的以“宅基地换房”为核心的小城镇建设工作为典型代表。按照规定的置换标准, 农民用其宅基地无偿地换取小城镇的一套住房并迁入小城镇居住。原有村庄内的土地, 则在区政府的统一组织下, 对相当于现住房占地面积大小的土地进行复耕, 其余的村庄土地, 作为实施“宅基地换房”所节约出来的建设用地, 一部分通过整理后进入土地市场拍卖, 拍卖所得作为建设小城镇所需的各项费用;另一部分则作为当地社会经济发展的储备用地。通过该模式, 农民可以用享有的宅基地使用权交换到相关配套设施更为齐全的居住环境, 同时也缓解了城镇建设用地紧缺的压力。重庆市采用“地票”的形式将农村宅基地使用权进行交易, 并以“地票”交易的环节、流程来规划宅基地退出后的流转及利用。广东省的宅基地退出, 主要着眼于宅基地在本乡镇范围内的转让, 虽然开放程度不是很高, 但是可操作性比较强。总体来看, 各地的宅基地退出的实践都取得了一些成功的经验, 但也都或多或少地存在一些问题。其中, 比较共同的、比较突出的一个问题就是在缺乏健全的宅基地退出机制、法律保障机制的情况下, 很容易出现农民利益被侵占的现象[1]。因此, 构建农村宅基地退出的法律保障机制已经刻不容缓。

2 构建宅基地退出机制的必要性

2.1 合理利用土地的必然要求

土地是社会财富的重要源泉, 其重要性和稀缺性在我国更是显而易见, 《土地管理法》将“保护、开发土地资源, 合理利用土地”作为立法目的之一, 第3条进一步明确了“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”并实行“土地用途管制制度”。在此基础上, 宅基地作为集体建设用地的一种, 应当符合土地的总体利用规划, 合理利用。但现实情况是, 在我国经济快速发展和城镇化建设的进程中, 需要大量的城镇建设用地, 而与此形成鲜明对比的是:大量农民离开农村到城市打工生活, 不少宅基地因此闲置。中国社科院农村所的有关专家对河南、河北、山西、湖北等省区的30多个行政村进行了调查, 并在此调查数据的基础上进行估算, 表明:我国村庄空置面积超过0.07亿hm2, 相当于全国耕地总量的1/18。这个调查数据充分表明, 我国当前农村宅基地荒废和低效利用的问题比较突出, 实践问题要求构建宅基地退出机制, 在保障农民合法权益、促进宅基地合理利用的同时, 能够缓解城镇建设用地紧张的压力, 节约集约利用土地资源。

2.2 宅基地制度自身完善的内在需求

根据《宪法》《物权法》及《土地管理法》等法律的规定, 宅基地的所有权属于集体所有, 农民可依法取得宅基地使用权。《土地管理法》对宅基地的取得、每户所占宅基地的面积、收回等作了一些规定。但时至今日, 宅基地制度的相关规定日益显现出其缺漏和与实践相脱节的问题。例如, 虽然《土地管理法》第65条规定了在3种情形下, 集体经济组织通过报经原批准用地的人民政府批准, 可以收回土地使用权。但是, 实践中该条适用的情况并不多, 究其根本原因, 还是在于立法规定的不完善、缺乏可操作性。因此, 在我国当前宅基地制度本身不尽完善的情况下, 许多类似非法占用耕地作为宅基地、一户多宅、宅基地面积超标等问题更是突出。所以, 亟需构建健全的宅基地退出机制, 这不仅是社会经济发展的现实需求, 也是宅基地管理制度自身完善的内在的迫切需求[2]。

3 构建农村宅基地退出机制的路径

3.1 健全宅基地退出的立法保障机制

实质上, 《土地管理法》当中并没有“宅基地退出”的提法。之后的《物权法》虽然明确了宅基地使用权的物权属性, 但其对宅基地使用权的规定仅有4条, 即便是在第154条中有“宅基地因自然灾害等原因灭失的, 宅基地使用权消灭”的规定, 也不完全是“宅基地退出”的内容。因为依据物权法的相关原理, 这项规定涉及的是由于物权 (宅基地使用权) 的客体 (宅基地) 灭失导致的权利消灭, 与“宅基地退出”有根本区别。可见, 《物权法》关于宅基地使用权的法律规范不但数量比较少, 而且对于许多问题也没有十分明确的规定, 更没有对“宅基地退出”作出界定。而是通过第153条的规定, 即“宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定。”将完善宅基地制度的问题留给了土地管理法等法律。由此来看, 当前我国关于宅基地的法律法规并未形成系统, 不能对农村宅基地退出起到规范的指导作用。因此, 有必要在立法中构建比较完备的宅基地退出机制。当然, 立法并非是一朝一夕就能完成的事情, 根据十二届全国人大常委会于2016年4月22日公布的2016年立法工作计划显示, 土地管理法修改列入2016年度立法计划预备项目。期待能在土地管理法的修改中实现宅基地制度的改革, 建构宅基地退出机制。

在构建宅基地退出立法保障机制时, 应坚持自愿原则, 尤其是强调农民自愿, 以充分保障农民作为宅基地使用权人的权益。因为宅基地退出的直接法律后果是农民不再享有宅基地使用权, 虽然集体组织作为所有权主体, 并不具备强制农民退出宅基地的权力, 但由于宅基地退出涉及土地的利用、规划, 所以在实际的宅基地退出工作中不可避免地会有政府公权力的介入, 实践中也有行政权力过分干预宅基地退出, 甚至个别地方在宅基地改革过程中出现了行政机关变相强行推进的做法和违背当事人意愿的行为, 严重损害了农民的权益。因此, 立法中要充分贯彻自愿和体现农民的权益保障。究其根本原因, 就是根据物权法的规定, 宅基地使用权是一种用益物权, 是平等主体之间的权利义务关系。也就是说, 宅基地退出的法律性质应是一种民事行为, 所形成的法律关系应是民事法律关系, 是否退出、是否继续享有, 都应由宅基地使用权的主体, 即农民自己根据实际需要来决定[3]。尤其是在现有立法还未作出全面回应的背景下, 在农村宅基地退出工作中要注重尊重农民意愿, 保障农民权益, 更要在未来立法中作出相应的规定。

当然, 尊重当事人意愿并非无所作为。要尊重农民的自主性和选择, 关键是设计合理的、行之有效的、符合各方利益需求的宅基地退出机制。因此, 在坚持自愿原则的前提下, 应当在立法中明确界定宅基地退出的主体、事由、方式等内容, 建构完善的宅基地退出制度。首先, 应当通过立法明确规定宅基地退出关系中各方主体的权利和义务。这主要涉及到宅基地的所有权主体和使用权主体, 即集体经济组织和农民, 只有理清集体组织和农民二者之间的关系, 才能确定宅基地退出的事由和方式, 才能解决好各方主体的土地利益分配问题, 尤其是农民的权益保障问题。其次, 明确宅基地退出的事由和方式。作为用益物权的一种, 宅基地使用权发生变化时, 也应遵循物权变动的一般要求。例如, 按照民法的一般原理, 物权的消灭有绝对消灭和相对消灭, 《物权法》第154条关于“宅基地因自然灾害等原因灭失的, 宅基地使用权消灭”的规定, 实际上属于宅基地使用权的绝对消灭。从现实来看, 当前探讨的“宅基地退出”应属于广义上的宅基地使用权的相对消灭, 所以, 可以在《土地管理法》中明确宅基地退出的具体类型和各自的方式。

3.2 规范宅基地退出的运行机制

法律的生命在于它的实现, 再完善的宅基地退出机制最终也要在实践中发挥作用, 实现其功能价值。从理论上讲, 现代国家的执法体系应当严格按照立法机关的意图执行法律。但在实践中, 由于宅基地退出具有综合性、复杂性等特点, 由于各方主体的立场不同、对法律的认知不同等原因, 宅基地退出过程中应着重把握两方面的问题, 以便于最大限度地实现立法目的。首先, 在宅基地退出的过程中, 对于补偿的方式、标准等, 在国家立法的范围内, 应当允许各地方根据当地的实际情况作出进一步的规定, 在实践中也可以在法律法规、地方性法规的范围内适当作出调整, 以最大限度地保障农民的权益。这是因为法律要实现其功能并取得预期效果, 不仅取决于法律自身对其功能的设定, 而且取决于在功能设定完成以后, 如何从执行程序、组织等方面来安排实现功能的步骤。宅基地退出最终要落实到农民、集体组织、地方政府等的参与, 由于各地的经济发展水平不一, 因而在实践中允许作出一定的调整, 更有利于宅基地退出的实现。其次, 可以通过法制宣传和舆论导向使农民充分理解宅基地退出的相关内容。孟子曰:“徒法不足以自行。”法律功能最终要实现于社会之中, 法律功能的实现效果最终也要体现到每一个社会个体身上。即使法律自身设定了完备的功能、安排了完善的实现步骤, 但如果社会公众无动于衷, 法律就难以发挥任何作用。而且, 一个社会中不同地区、不同阶层的人对不同的法律认知程度及使用能力参差不齐, 必定会使不同的法律在不同地区、不同阶层中有着不同的实现效果。宅基地退出涉及到农民后续的住房、就业、保障等问题, 农民是宅基地退出中最重要的主体。所以, 加大法制宣传的力度, 使农民充分认识、理解宅基地退出的意义及其给自身可能带来的利益和影响, 保证他们根据自己的意愿, 作出是否参与宅基地退出、采用何种补偿方式等的决定, 最大限度地保障农民的合法权益[4]。

3.3 完善宅基地退出的相关配套制度

宅基地退出涉及农民、集体组织、地方政府等多方利益, 除了要在立法中明确农村宅基地退出的各种法律关系, 建立健全相应政策法规体系来保障宅基地退出能够顺利实施之外, 还应注重处理好宅基地使用权从农民手中收回之后, 农民的就业、社会保障及后续的一些土地流转、交易、开发等有关事项。要严格规范宅基地退出中公权力的行使。通过立法的方式将政府在农村宅基地退出中的权限加以确定, 杜绝公权力对宅基地退出的不合理干涉。主要要加强对宅基地退出工作予以扶持, 政府要以优化土地资源配置为目标, 加强对农村宅基地退出制度的扶持力度, 通过制定系统配套的政策法规来让农村宅基地退出机制得以在法治轨道上运行, 确保农村宅基地从退出到后续流转、交易、再开发等环节都能得到政策法律的支持和保障, 让各方权益都能够在有法可依的环境下得到保证。重点要加强在农民保障性住房建设、宅基地退出补偿、宅基地开发利用等方面的立法规制和政策支持。首先, 国家要从宏观布局的高度来完善城乡一体化发展保障体系的法律法规顶层设计, 为宅基地退出制度奠定宏观的法律和制度基础。其次, 要加强在补贴贷款、减少税收等方面的政策扶持力度, 通过专项资金资助、为农民集体贷款提供利息补贴、税收优惠等方式, 为农民集体收回宅基地、自主开发集体土地等提供支持, 使农民集体有能力在符合一定条件的基础上自主开发集体土地。同时, 还可以加强农村土地开发中介方面的立法和政策扶持, 培育、规范集体土地开发中介服务组织, 使其为集体土地开发提供规范、专业的中介服务。

参考文献

[1]王崇敏.论我国宅基地使用权制度的现代化构造[J].法商研究, 2014 (2) :22-27.

[2]马爱慧, 张安录.统筹城乡发展中农村宅基地退出机制分析——以湖北省鄂州市为例[J].广东土地科学, 2013 (6) :4-6.

[3]吴越、沈冬军.农村集体土地流转与农民土地权益保障的制度选择[M].北京:法律出版社, 2012.

论我国农村宅基地使用权的转让 篇4

一、我国农村宅基地使用权概述

农村宅基地使用权，是指农村集体经济组织成员依法享有的在农村集体所有的土地上建造住宅的权利，它是农民维持其生产、生活的一项重要权利。主要有以下几个特征：

(一)农村宅基地使用权主体的特定性。在我国，农村宅基地仅限于本集体经济组织内部成员享有使用权，该集体经济组织成员申请宅基地只可以向本集体经济组织提出。

(二)农村宅基地使用权取得的无偿性。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准”。农民申请宅基地使用权，需要经过乡、镇人民政府审核，由县级人民政府批准。农村宅基地使用权的取得，原则上是无偿的。这充分体现了农村宅基地使用权的福利性，即保障农村村民“居者有其屋”。

(三)村民一户只能拥有一处宅基地。《中华人民共和国土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

(四)农村宅基地使用权转让的范围特定。国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》规定：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”由此，我国法律将农村宅基地使用权转让限定于本集体经济组织内部。

由此可以看出，我国农村宅基地使用权具有主体的特定性、使用的无偿性、数量的有限性和转让范围的特定性等特点，具有浓厚的福利性质和较强的社会保障功能，是维系几亿农民基本生存权利的基础。

二、我国农村宅基地使用权自由转让的利弊分析

随着社会经济的发展，农村闲置房屋不断增多，农村房屋所有权转让也越来越频繁。伴随着农村房屋所有权的转让，农村宅基地使用权的隐性转让也在不断增加。《国土资源部<关于加强农村宅基地管理的意见>规定》：“宅基地转让须符合规定条件，购买人必须为房屋所在地本集体经济组织成员，我国农村宅基地使用权一般在本集体经济组织内部转让。”因此，我国只允许农村宅基地使用权在本集体经济组织内部转让，严禁农村宅基地使用权在城乡之间转让。

关于如何规范农村宅基地使用权的转让，学界提出了不同的观点，有的学者认为，宅基地使用权可以在城乡之间自由转让；反对者则主张，农村宅基地使用权只能在农村集体经济组织内部进行。

(一)自由转让论者的理由及评析

赞成者认为自由转让可增加并充分实现农民的经济利益，具有重要的经济价值。

1.以农民为“弱者”，而由立法者充当其“监护人”，未必真正维护了其利益。“弱者”并非“弱智”，农民自有农民的智慧，立法者不必杞人忧天。保护农民的利益，真正的症结不在于防范城市居民对农村集体土地的“侵入”，而在于防范国家和行政机构对于集体土地的“侵入”和肆意剥夺，后者才是真正的农民利益的威胁所在。仅在农民所在集体内符合宅基地使用权分配条件的农户间流转，无法形成有效的市场，无法体现房屋的实际价值，会损害出卖人的利益。

2.现实中，农村宅基地使用权的转让多为隐形转让、随意定价。一方面，农村宅基地的价值不能得到合理体现，农房的出租或者转让，只是房屋的收益，农村宅基地近乎无偿使用；另一方面，集体经济组织的所有权不能得以实现。农村宅基地所有权归集体经济组织，农民只有农村宅基地的使用权，则农村宅基地使用权和农房转让的收益应在集体和农民之间分配。在现行条件下，如果农户转让住宅的所有收益都归个人所有，那么集体经济组织想要分配增值收益不可能实现。禁止农村宅基地使用权交易的制度，在建立之初，对保护农民的合法权益起到了积极的作用。在市场经济的今天，该制度已经暴露了其弊端，必须进行相应的调整，允许农村宅基地使用权在一定范围内转让。规范农村宅基地使用权的转让，是法律界不可回避的问题。

3.强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上十分困难。尽管目前宪法尚未赋予公民迁徙自由，但在户籍制度已经放开的情况下，城镇居民和农村居民的区分已经没有太大的实际意义。强行禁止城镇居民取得农村房屋及其宅基地使用权，在操作上也是十分困难的”。城镇居民受让农村宅基地使用权，必须符合农地转用审批制度的规定，同时要经过本集体同意，进而对我国农业生产和耕地保护不会造成损害。

笔者认为，顺应社会经济的发展，扩大农村宅基地使用权转让的范围是必要的。然而，在我国，农村宅基地使用权具有社会保障功能，农村宅基地是维系几亿农民基本生存权利的基础，为此，必须对农村宅基地使用权予以充分保障。中国的城市化发展还不全面，尤其在广大农村地区，农村社会保障体系还没有完全建立起来，农民的私有财产无论从数量上还是从增长速度上都远远落后于城市居民，其住房安全保障在农村显得尤为重要。如果允许城镇居民购买农村宅基地使用权，将会造成农村宅基地的不断减少，对农村居民的生活构成严重威胁。因此，禁止城镇居民购买农村宅基地使用权，合理限制农村宅基地使用权的转让是使“居者有其屋”、保证农民不会成为流入城市的无业游民、避免两极分化的需要。

(二)自由转让吾定论者的理由及评析

反对农村宅基地使用权自由转让的学者则认为，自由转让会导致失地农民流离失所，而将宅基地使用权的转让限制在集体经济组织内部可以保障农民的基本生存利益，具有重大的政治意义。

1.农村宅基地交易与农村宅基地分配制度互不相容。农村宅基地分配制度有两个含义：其一，农民有权基于生存的理由无偿取得定量的宅基地。每户居民只能分得一处宅基地以及每户用地标准，确保了每户农民都能得到一块栖身之地。无论贫富，结果均等，富者不能多占，贫者不会少得，体现了强烈的社会公平，实现了基本的社会保障。其二，宅基地分配必须真正起到使农户安居乐业的作用。宅基地使用权不得抵押、转让或被强制执行，确保了每户居民不因贫穷而流离失所。按户分配一处住宅决定了宅基地的不可交易性，宅基地的不可交易性决定了按户分配一处住宅的有效性。如果农户可以多次或多处分得宅基地，就没有必要禁止宅基地交易，反正卖地不怎么影响农民

的安居；如果宅基地可以交易，就很难坚持按户分配一处宅基地，因为卖了地后农户还得生存下去，总得有存身之处。

2.农村宅基地交易主要是满足强势群体的利益诉求。财产并不是因为流通而成为真正意义上的财产，农村宅基地交易可以解农民的燃眉之急，却带来农民无家可归的后果，这种救济的代价过于昂贵。得益于农村宅基地交易开禁的是中国社会中属于强势群体的那些人：有本事分到多处或超标准宅基地的农民，有能力在农村买地盖房的城里人，从事房地产行业的商人、掮客和投机者，农民并不能从中得到实实在在的利益。

3.土地管理法应当坚持农村宅基地不得交易，其他形式的流转必须有明确的法律依据。农村宅基地的使用权必须以自用为目的，以身份为前提，不得以买卖、抵押、租赁、赠与及其他方式移转给集体组织以外的自然人和法人。除继承外，农村宅基地使用权在集体组织内部的移转必须经过集体组织的同意，并且必须具备土地管理法及其他法律规定的移转事由。禁止集体经济组织以外的人取得农村宅基地使用权。

笔者认为，鉴于农村宅基地的福利性质及社会保障功能，不允许农村宅基地在城乡之间自由转让是可行的。然而，从实践来看，农村承包权转让机制的建立客观上要求宅基地使用权的转让不宜再局限于本集体内部，否则，当外来人员受让或者以其他方式取得土地承包经营权以后，其建造住房所需的宅基地，只能通过受让本集体农户的宅基地使用权来解决，而允许非本集体经济组织成员通过房屋转让取得农村宅基地使用权，有利于保证农地承包权的顺利流转。对宅基地的转让施加过多的限制，是与经济规律相违背的。

三、完善我国农村宅基地使用权转让制度构想

在社会经济不断发展的今天，为了更好地维护农户的合法权益，充分保障农户“居者有其屋”，合理体现农村宅基地的资产价值，笔者认为，我国农村宅基地使用权的转让应区别对待，即区分单纯农村宅基地使用权的转让和农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让。单纯宅基地使用权的转让应该限于集体经济组织内部农户之间，而农村宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让则可以发生在不同集体经济组织的农户之间，这种区分对我国农村宅基地使用权转让制度设计将有重要的意义。

(一)把未建房屋农村宅基地使用权的转让限制在集体经济组织内部。一方面可以解决有两处以上宅基地或确有宅基地转让需要的农户的房屋转让问题；另一方面，也可以为需要宅基地的农户提供便利。为了规范单纯农村宅基地使用权在集体组织内部的转让，法律应该对此作出规定：曾经申请过宅基地使用权，因宅基地使用权的转让而没有宅基地的农户，不得再申请宅基地使用权；因宅基地使用权的转让而拥有两处以上宅基地的农户，应该向集体缴纳一定的宅基地使用费；因宅基地使用权的转让而拥有一处以上住宅的农户，仍然可以申请宅基地，但应该缴纳宅基地的使用费。

(二)允许宅基地上有房屋的宅基地使用权在不同经济组织的农户之间转让，有利于保证农地承包经营权的顺利转让。随着我国家庭联产承包责任制改革进一步深化，异地承包现象逐渐增多。转包方将土地转包出去后，多会外出务工，其宅基地和房屋便闲置下来。若允许农村宅基地和住房在集体经济组织内部流转，于异地承包、规模经营的农民，可以通过购买或租赁当地农房，降低生产成本，更好地行使土地承包经营权或经商的便利；于进城务工的农民，则可以增加一条融资渠道，降低城市务工生活成本。法律应该对此作出规定：允许集体经济组织以外取得土地承包经营权的农户，农户向外转让宅基地使用权的，必须经本集体同意且本集体内符合宅基地使用权分配条件的成员享有优先受让权；通过转让取得宅基地使用权，但应该向该集体缴纳一定的宅基地使用费。

四、结语

通过区分未建房屋的宅基地使用权的转让和宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让，将单纯宅基地使用权的转让限于集体经济组织内部农户之间，宅基地上有房屋的宅基地使用权的转让则发生在不同集体经济组织的农户之间，来完善我国的农村宅基地使用权转让制度。我国农村宅基地的资产价值将得到合理的体现，农村经济的活力将得到进一步的释放，农民的生存权益和经济利益也会得到进一步的保障。

农村宅基地的性质 篇5

一、加快推进农村宅基地流转的重要意义和作用

重庆农村宅基地超过38万公顷, 约为全市城镇建设用地的6倍, 占全市建设用地总量的2/3。户均宅基地538.47平米, 人均160.05平米。整合农村宅基地资源具有保耕地、建设、农民利益等一举多得的重要意义。1小时经济圈、主城、渝东北、渝东南住宅用地总量分别为17.90、2.75、17.29、3.44万公顷, 全市、1小时经济圈、主城、渝东北、渝东南人均住宅用地分别为160.05、150.59、123.18、189.47、110.15平方米。

(一) 为重庆统筹城乡建设增加置换用地指标。

2007至2020年间, 中央下达重庆市新增建设用地指标不足12万公顷。要保证不突破国家土地控制指标的前提下, 满足巨大的用地需求, 向宅基地流转置换挖潜力, 是一个行之有效的办法。如果按小城镇人均占地面积60平米、大都市100平米的规划, 实行农村居民集中居住, 人均可节约建设用地60至100平米。若全市1/5的农村居民宅基地通过集中居住进行置换, 则可挪腾4.5至6.5万公顷建设用地指标, 超过国家给重庆市控制指标的1/4以上。

(二) 帮助农民增加财产性收益和融资抵押能力。

农村宅基地及附着其上的房屋无疑是农民最大的固定资产, 但受法律和政策约束无法有效交易和变现, 大量隐蔽性交易由于不受法律保护也隐藏着巨大的风险, 农村宅基地和房屋成了农村最大的不能流动的“死资产”。进城务工农民面临着“城里的房子买不起、乡下的房子卖不掉”的困境, 不得不“一边在城市租房、一边在农村建房”, 造成土地和资产的双重浪费。重庆市农村户均住房面积125.5平米, 若宅基地实现无障碍流转, 如按1平米600至1000元估算, 则全市农民每户可增加7至12万的可变现财产, 除宅基地本身的价值外, 人均可达2.5万元。

(三) 为重庆保守耕地红线提供建设用地支持。

重庆市在城镇规模急剧扩张、建设用地供求矛盾十分突出的情况下, 挖掘农村宅基地成为耕地补充城市建设用地的一大潜力。目前重庆市约10多万亩宅基地由于农民大规模常年外出而长期闲置, 约19万农户以上存在一户多宅现象, 土地浪费非常严重。重庆直辖以来, 城镇化率增加了25个百分点以上, 但农村居民点用地减少率仅不足1%。若进行宅基地流转置换, 到2020年重庆市城镇化率达70%, 假定总人口不再增长, 城镇人口将增加近1000万, 仍按小城镇人均占地面积60平米、大都市100平米的规划口径, 需新增约4.5至6.5万公顷的城市建设用地, 但同时会减少10万公顷的村庄用地, 从而净增4.5至6.5万公顷耕地。

二、重庆市农村宅基地流转现状及突出问题

重庆市针对农村宅基地“所有者虚置、一户一宅分配、交易约束及抵押融资受限”等问题, 试点工作从2005年启动以来, 在保障建设用地、增加耕地面积、改善农民生产生活条件等方面取得了一定效果, 但也还存在如下突出问题。

(一) 重庆农村宅基地流转试点工作对保护农民利益考虑不够。

流转改革主要着力于置换出建设用地指标、满足城镇建设需要, 没有考虑最大限度实现农民的财产权益。具体表现在宅基地置换前后农房的性质不变, 虽然个别农户也可通过置换获得1套以上房屋, 但由于其农房性质而无法上市交易, 进而无法获得财产权益。置换涉及的补偿忽视宅基地作为建设用地的价值, 补偿作价只计地上房屋, 对房前屋后院坝道路等占地仅认作农地, 客观上也使农民利益受到损害。

(二) 重庆宅基地流转节约土地缺乏城乡统筹置换指标互动机制, 难以实现土地效益最大化。

拆旧建新出让宅基地置换流转方式前期投入大, 当前的改革是各试点区自行进行资金筹措和平衡, 节余的建设用地指标在试点区域封闭运行。在一个封闭的小区域内, 建设用地指标无法实现最大经济效益, 资金的协调调动能力十分有限。重庆市北碚区静观试点中, 节余用地指标却出现了“卖难”的现象, 究其原因关键在于没有建立起流转试点主体、用地指标置换、土地储备中心与土地交易平台联动机制, 政府缺乏建设用地指标储备的资金支持。重庆市暂时建设用地指标相对宽松、重大项目建设用地基本能保证的背景下, 建设用地指标的市场价格暂时难以完全显示其稀缺价值。根据重庆发展规划, 在2020年城镇率将从现在的49%增至70%, 全市将有近1000万农村人口逐步向城镇转移, 城镇住房建设用地需求量将增加到现在的两倍, 城市建设用地将逐步显示出巨大的增值空间, 农村节约宅基地增值缺乏土地储备资金支持。

(三) 重庆农村宅基地流转试点改革工作缺乏配套政策配套支撑。

一是农村村庄规划滞后。规划部门存在重城市轻农村的现象, 缺乏城乡一体化规划, 村庄规划基本上属于空白。现行宅基地流转改革试点更多地属于局部小区域内的项目规划设计, 在节余出的建设用地指标受到规划工作滞后的制约。二是农村社会保障机制滞后。试点区县农民社会保障的解决办法基本沿用已有的农村社会保障办法, 没有实质性改变, 沪渝两地相比存在较大差距。重庆市九龙坡试点, 农民退“两地”和入“两保”挂钩, 其中社会保障为农村养老保险, 并需要农民自己承担50%的保费, 旧农房换新房时, 新农房的价格是旧农房的两倍左右, 还需要钱装修才能入住, 农民负担太重。三是政府缺乏安置转移土地农村剩余劳动力就业配套措施。政府对农村土地转移剩余劳动力组织培训、就业引导、产业配套不够, 农民集中居住和承包地流转后出现游手好闲、无所事事的现象。四是农民缺乏对转移土地权益的长效保障措施。农民转移的土地仅是剩余期限的经营权, 所得的补偿是按当前承包地的面积计算, 承包期满后, 农民土地权益保障没有明确的界定。

三、完善重庆农村宅基地流转改革对策

(一) 最大限度地保护农民利益, 调动农村宅基地流转的积极性。

一是整合农村宅基地资源, 将资源优势转化为资产优势。贯彻以人为本的思想, 坚持把维护好、实现好农民和农村集体的根本利益放在首位, 统筹协调耕地保护、保障建设用地和农户资源变资产的各种诉求, 激活农村宅基地“死资产”。二是建立农民群众满意的社会保障机制。在制定村庄土地利用规划、村庄建设规划以及制定宅基地流转计划和具体政策、工作方案时, 要认真听取群众意见, 通过召开群众会议、公示公告、信访接待等听证机制, 保证村庄规划的群众基础。对参与宅基地置换并将承包地退出的农民, 参照重庆市征地农转非人员基本养老办法纳入社会保障, 养老保险费用由集体、个人、政府及土地流转受让人共同承担, 将个人承担比例降到最低范围。三是保护好农民的合法权益。发挥集体经济组织在流转工作中的实施主体作用, 政府进行必要的指导、帮助和监管, 调动基层参与宅基地改革流转的积极性。置换节余的建设用地指标, 集体组织可以优先申请获取。新建社区营业性用房作为集体共有财产, 由村集体组织经营, 收益部分由社区管理或作为物业管理费用。对集体资产经营管理进行股份化改造, 将集体资产量化为股份落实到农户, 确保农民对土地拥有持续的收益权利。四是增加农村宅基地流转前期资金投入, 推进宅基地流转工作顺利开展。建立区乡 (镇) 政府向银行担保贷款, 作为建设启动资金, 待宅基地置换节余出建设用地指标后, 再用指标转让收益还贷和偿还“乡 (镇) 保”支出。同时, 区县政府设立宅基地置换试点工作专项扶持基金, 乡 (镇) 政府承担“乡 (镇) 保”挂帐利息支出。以区县土地储备中心为蓄水池, 凭借政府信用和看涨的建设用地指标期权融资, 保证农村宅基地流转前期经费投入和土地增值最大化。

(二) 完善宅基地流转相关配套政策措施, 加快推进重庆农村宅基地流转工作。

一是摸清情况、确立产权, 完善土地规划方案。启动全市农村宅基地调查统计工作, 建立宅基地数据库。在“尊重历史和现实, 先易后难, 按照依法保护农民的合法权益”和“不增加农民负担”的原则, 采用公开审批登记手续, 公开收费标准等方式, 对符合政策规定的农民现有宅基地和房屋发放土地使用权证和房产证, 明确农民资产产权和住宅个人财产权。在总结试点经验基础上, 进一步扩大农村宅基地改革试点范围, 结合区域经济社会发展规划、土地利用总体规划、镇和村庄建设规划等, 严格把握好新增试点的新建农民居住区位置、新的建设用地与项目挂钩的选址、产业布局等方案。二是结合实际, 完善机制, 提高土地使用效率。结合当地经济社会发展、群众当前及今后基本生存和发展、土地的供求状况等建立农村宅基地价格评估体系, 并按照不同用途、不同区域确定农村宅基地基准地价和出让最低价。对可能高出保护价的情况, 由农户、集体经济组织与宅基地接收组织自行商议。做好涉及农户、农村集体经济组织、区县乡 (镇) 政府、交易所、用地单位等多方利益, 农地退耕、整理复耕、节余用地指标的形成、上市交易、新的用地指标等工作, 争取节约土地获得最大收益。三是统筹农村经济发展大局, 推进农村经济规模化、产业化发展。集中全市新农村建设、国土整治、土地整理复垦、交通、农田水利等多项建设资金, 加强与农田水利基本建设、农业综合开发、小流域综合治理等方案的衔接, 从而借宅基地流转之势, 推动新农村建设。充分发挥居住、土地集中等有利条件, 出台实效措施, 扶持当地二、三产业的发展和农业规模化经营。四是建立农村宅基地流转节约土地增值配套机制, 通过土地增值提高农民社会保障。市级政府建立农村宅基地流转城乡互动平台, 将农村节约宅基地指标与主城区建设用地置换, 增加农民土地增值收益, 解决新农房基础设施建设和农民社会保险资金缺口。市区 (县) 乡 (镇) 政府加大对储备节约农村宅基地的周转资金的投入, 加强城市建设用地置换指标储备, 提高土地价值, 拉动经济增长, 最大限度地减轻农民负担。通过集体土地经营权转让、抵押融资, 发展壮大集体经济, 帮助农民增收。

(三) 加强农村宅基地流转地方立法工作, 推进流转工作法制化建设。

一是加快农村宅基地地方立法工作。由市政府出台《农村宅基地流转改革试点意见》, 在总结试点工作经验的基础上制订《农村宅基地流转管理条例》, 上升为地方法规, 实现农村宅基地流转的法制保障。废止阻碍农村宅基地流转的地方法规, 正确处理农村宅基地的福利性和财产性的关系, 正确处理国家和农民集体的关系, 正确处理国家干预和市场机制的关系, 实现流转工作的规范化。二是推进城乡房屋管理一体化建设。建立和完善农村宅基地土房管理机构, 推进农房建设、宅基地转让、使用权买卖流通、抵押担保等工作。在农村设立农房登记机关和交易所, 记载农户宅基地实际面积和位置档案, 发放农房产权证和土地使用权证, 保证农民与城市市民一样, 将自己的房屋一样能买卖登记。允许城市居民在规定宅基地范围内, 由城市居民出钱与农村居民出地联合建房, 政府房产部门按照双方联合建房协议及政府有关规定办理房屋产权证, 改善农村住房条件, 推进农房产权合法交易和城乡房屋产权一体化建设。三是规范农村宅基地管理办法。坚持一户一宅的原则, 市政府制定界定农村宅基地的法律标准, 通过调查研究及听证会等形式听取民意, 制定农村宅基地面积标准范围, 处理好特殊与一般的关系, 明确以一对夫妇为核心的家庭单位或以单亲家庭组建的家庭单位或20周岁以上男青年为户等概念, 实现农村宅基地面积、房屋产权的合法化。政府为引导农民节约用地, 对农民房屋宅基地超面积部分制定收费标准范围, 每年按宅基地面积收取一定宅基地使用费, 收取的费用由区 (县) 主管机关保存, 作为该村农房基础设施建设维护专项基金, 促进农村节约使用宅基地。

(四) 科学制定农村村庄建设宅基地规划, 保证农村住房建设的合理性。

一是坚持农村村庄规划的严肃性。抓住宅基地规划龙头, 统领农村宅基地整理工作的全局, 防止重复建设和浪费。总结重庆当前村庄建设经验, 解决规划工作滞后、层次不高、朝令夕改、规划与建设“两张皮”的现象, 保证村庄规划的权威性。二是保证农村村庄规划的科学性。农村宅基地整理规划展现的是村庄建设发展的蓝图, 编制好宅基地整理规划是统一村民思想的重要手段。农村宅基地规划工作, 要坚持高起点、高标准, 保证村庄规划工作的前瞻性。以社会主义现代化新农村建设为指导, 以城乡一体化规划、农村现代化规划和城镇体系规划为依据, 明确村庄建设的长远规划格局, 实行定位、定性、定规模。对进行宅基地整理的村庄规划, 要坚持以人为本, 把改善农村居民的生产生活环境条件放在首位, 要充分重视村内基础设施的配套和建筑物的科学布局, 新的规划要处理好与原有建筑物的关系, 增强农村村庄建设的整体效果。三是实现农村村庄规划的整体性。通过政府向广大群众宣传村庄建设科普知识, 走广泛发动村民参与, 集思广益优化良策, 充分尊重村民意见的群众路线。编制村庄规划设计, 对建筑物要进行“五定”, 即定位、定向、定高 (地面标高和建筑物总高) 、定立面、定建筑物风格。严格规范建设行为, 采取措施确保每家每户都严格按照村庄规划设计实施建设, 有条件的村要实行统一设计, 统一建设, 村庄基础设施以及公益性设施建设用土地置换增值资金由村集体统一建设, 调动村民集中建房的积极性。在建设过程中, 参照新农村建设标准, 加强施工检查, 发现问题及时整改, 杜绝规划工作对村庄建设造成浪费, 保证农房规划工作的顺利实施。

摘要：笔者根据中共十七届三中全会农村宅基地流转及国务院加快重庆发展若干意见有关精神, 结合重庆统筹城乡综合配套改革试验区建设实际, 借鉴全国部分省 (市) 宅基地流转经验, 针对重庆宅基地流转改革试点工作中存在的突出问题, 开展调查研究。对如何整合农村宅基地资源、推进农村房屋产权改革、统筹重庆城乡建设总体规划、改善农民生产生活条件及增加农民收入, 提出进一步完善农村宅基地流转政策措施, 加大力度推进重庆农村宅基地流转改革的思考。

关键词：统筹农房,建设规划,节约土地

参考文献

[1]中共十七届三中、四中全会报告;

[2]中国政府《十一五发展规划》;

[3]国务院关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见《国发〔2009〕3号》;

[4]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定;

[5]中共中央关于重庆市成为城乡统筹示范区的决定;

[6]国务院批准重庆市建立内陆保税港区的决定;

[7]中国重庆市人民政府《十一五发展规划》;

关于农村宅基地流转模式的评述 篇6

一、理论层面

(一) “保持集体所有, 允许上市流转”的模式

章合迎、吕颖洁 (2008) 从盘活农村土地和建立农村土地市场的角度出发, 积极思索构建农村宅基地“保持集体所有, 允许上市流转”的模式, 主要做法有:一是完善农村宅基地的登记公示程序, 实行宅基地有偿使用制度。二是施行多元化的农村宅基地使用权流转方式, 建立农村土地市场, 如将农村宅基地使用权有偿出让、转让、出租、抵押、拍卖、入股给其他民事主体。三是完善宅基地立法工作, 加强农村土地市场的监管。

(二) 政府主导模式

李文谦、董祚继 (2009) 认为政府主导模式分宅基地回购与宅基地整理两种类型。宅基地回购即买卖双方不直接上市交易, 由政府充当中介, 收购符合流转条件和有流转意愿的宅基地, 再由政府将其出售给符合一定条件的受让人。宅基地回购模式强调了政府主导性, 同时也凸显了对农村宅基地自由流转的限制, 难适应农村宅基地流转的现实需要, 大规模推行有一定难度。宅基地整理即政府统一规划, 通过拆院并院、拆旧建新等方式, 实现农民集中居住, 整理出的宅基地一部分用于统筹安排农民集中居住, 剩余的宅基地可以复垦置换, 集中整合后交由县、区政府成立的“农村集体建设用地储备中心”或政府与集体经济组织共建的公司储备, 由中心或者公司代理土地流转, 并将收益扣除税费后返还集体经济组织。

(三) 集体经济组织主导模式———土地合作社

农民以宅基地等集体建设用地入股成立农民股份合作社, 通过入股、出租、出让使用权或者自建商铺、厂房出租等方式, 引进第二、三产业, 提高土地级差收益, 村民按照所占股份分红, 也可就近打工获得工资性收入。这种模式有利于保障集体经济组织和农民获得较稳定的土地收益和分红收入, 有利于解决“三农”问题, 实现可持续发展, 也符合法律精神和基本原则。但是, 如果管理不到位, 收益分配不合理, 可能出现违法占用农用地、侵害农民利益的情况。

(四) 农村宅基地市场模式

郭青霞、张前进 (2001) 认为, 在人地矛盾日益加剧的今天, 建立农村宅基地市场是当前一项重要而迫切的任务, 并对建立农村宅基地市场做了一些思考。他们认为, 建立农村宅基地市场, 关键是要形成合理的价格体系, 从而使价格在农村宅基地的配置中发挥基础性作用。价格体系的制定必须要遵循两个原则:一是农村宅基地价格的空间差异性, 二是宅基地环境质量的差异性。

二、实践层面

(一) 农村宅基地使用权“地票”交易

《重庆农村土地交易所管理暂行办法》规定, 农民家庭拥有其他稳定住所、稳定生活来源, 其农村宅基地可用于置换建设用地指标。“地票”交易的基本过程:农民让渡使用权的同时, 将宅基地复垦为耕地并经验收合格后, 产生等面积的建设用地指标;不同复垦项目产生的指标, 在交易所被打包组合成地票, 政府制定“地票”基准交易价格, 进行公开交易;开发者通过竞标购入“地票”, 选择符合城乡规划和土地规划的相应耕地, 拟做自身建设项目;政府运用其征地权, 将开发者所选耕地征转为城镇建设用地;对该建设用地实行招标、拍卖、挂牌, 实现指标落地;该开发者如果在指标落地时竞标失败, 则“地票”按原价转给竞标成功者, “地票”冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。宅基地使用权“地票”交易通过市场机制对农村宅基地进行更有效的配置, 但是由于“地票”价格的可操纵性, 如果管理不当, 将会损害农民的切身利益。

(二) 浙江模式

1. 温州模式。

指凡城市 (镇) 规划区内的农民房屋转让的, 统一由市、县政府征为国有, 再参照国家相关管理办法办理出让手续。凡城市 (镇) 规划区外的农民房屋转让的, 可保留集体所有权性质不变, 办理宅基地转让手续;如转让双方不符合上述条件的, 其宅基地流转方式参照规划区内的管理办法。转让方转让后不得再在村集体组织申请宅基地建房。

2. 义乌模式。

刘亭、庞亚君等 (2009) 总结了义乌农村宅基地置换的三种模式。第一种是园中村改造置换模式。具体做法是按照生产、生活用房相分离的原则, 农民将按一定的置换标准用宅基地置换住宅和标准厂房, 住宅有多层和高层公寓两种, 原有住房评估后予以补偿。住宅和标准厂房由村统一规划、分步建设, 即先建设多层公寓, 再建设标准厂房, 最后建设高层住宅。典型区域是义乌工业园区。第二种是土地整理置换模式。即将破旧房改造和宅基地复垦结合起来, 连片拆除破旧房、闲置房, 重新规划建新房, 多余宅基地复垦为耕地, 或用于安置附近山区的移民。第三种模式是下山移民置换模式。由政府作为项目实施业主征用土地, 以成本价出让给下山移民, 土地性质为国有草拟, 补交差价后可上市交易。

3. 嘉兴模式。

两分两换的模式, 即将农户的宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开, 在依法、自愿基础上, 以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障。嘉兴模式最具有价值的地方, 就是农村集体所有的非农业用地 (目前仅限于宅基地) 可能进入土地市场, 并逐步实现与国有土地“同地、同价、同权”。

(三) 成都农村宅基地流转的模式

1.成都市的近郊 (龙华) 模式。龙华模式以土地承包经营权和集体建设用地入股成立农民股份合作社, 其创新主要体现在:一是“腾笼兴农”, 通过宅基地整理和置换实现土地增值;二是灵活入股, 农民以多种方式入股成立股份合作社;三是多元经营, 拓展利润来源渠道。

2.震区联建房模式。为加快震区重建, 成都市出台了《关于重灾区农户灾毁住房联建等有关事项的通知》, 其中关于农村集体性质土地产权的规定做了如下突破:农户与联建方共同向市 (县) 国土资源局提出土地登记申请, 市 (县) 国土资源局对农户的原宅基地使用证进行变更, 为农户自住用地发放集体建设用地使用证, 土地用途为住宅;为联建方使用的剩余集体建设用地发放集体建设用地使用证, 土地用途为非住宅 (包括商业、旅游业、服务业等) , 土地使用年限参照国有建设用地出让年限或自行协商确定。两张产权证, 面积分割清晰, 但是事实上又是共同使用同一地块, 借着这种类似于“一国两制”的巧妙方式, 成都市在农村集体土地产权问题上取得了突破。

(四) 天津政府“国有化”主导模式

由政府主导“两换”, 突破行政界限探索跨地域“占补平衡”。为加快小城镇建设, 推进农村城市化、城乡统筹发展, 天津市政府创建了“承包责任制不变, 可耕种土地不减, 尊重农民自愿, 以宅基地换房”新思维指导下的新机制。由政府强力主导农民宅基地换房。通过“宅基地换房”、“土地换保险和补偿”, 先把全镇土地收归镇政府, 整合后将农地转为国有再招拍挂出售, 实现了集约土地及用土地收益弥补小城镇建设资金缺口。

三、评述

综合国内外学术界的理论观点以及各地实践, 关于农村宅基地流转的理论研究远远落后于实践需要。随着市场经济的发展, 工业化、城市化进程的加快, 农村宅基地流转范围在全国进一步扩大, 但是, 目前部分地区农村宅基地流转中仍存在很多问题。主要有以下几个方面:

(一) 农村宅基地法律体系不完善。

宅基地所有权权属不明确, 农民的利益得不到保障。目前的法律法规不利于农村宅基地的流转。

(二) 相关配套制度不健全。

城乡分割的二元户籍制度, 制约了农村生产要素向城市的自由流动。城乡社会保障制度不统一, 使得农村居民与城镇居民不能享有平等的社会保障待遇。农村宅基地流转改革举步维艰。

(三) 宅基地的流转市场不统一。

由于我国实行国家所有和集体所有的城乡二元土地所有制, 在现行城乡分割的二元体制下, 农村宅基地的市场流转面临着体制性制约。这也是今后我国土地流转体制改革的重点及难点。

我国农村宅基地退出的研究综述 篇7

二、我国农村宅基地退出的相关研究

宅基地退出是我国农村土地制度的特定概念, 具有一定的中国特色。对于宅基地的研究, 国外主要是基于市场机制解决市场失灵导致资源无效配置方法的研究, 对宅基地退出问题的研究相对较少, 因此难以直接寻找到适合的参考和借鉴。

国内学者对宅基地流转相关问题进行了大量研究, 本文主要从三大方面对宅基地退出的相关研究进行综述, 并指出不足点, 以期为农村宅基地退出的研究和创新提供参考和借鉴。

(一) 宅基地退出的意愿与影响因素研究

笔者认为农村宅基地退出是指农户在政府相关政策指引下自愿放弃其所获得的农村宅基地使用权或申请要求, 这是一种政府引导行为, 不具有强制性。当然, 这其中隐含着一个假设条件, 即农户是“理性经济人”, 农民是否愿意退出宅基地或宅基地申请, 关键在于他们对宅基地退出前后收益—成本比较的预期, 这是农民自身博弈的过程, 力求得到一个满意解。

学者们主要采用logistic、probit模型分析这些因素对宅基地退出的影响, 通过定量分析法来研究各个因素对农户宅基地退出意愿的影响力, 并在此基础上初步设计农村宅基地退出机制, 具体情况见表1。

关于宅基地退出意愿与影响因素的研究, 大多数学者都只研究外在的因素, 对于农户来讲, 很少有学者能够对他们的心理、性格等进行分析。选取的研究因素较为单一, 对于宏观和微观结合的因素分析较少, 没有全方位予以考虑。

(二) 宅基地退出机制研究

各学者根据宅基地退出中的主要障碍构建了不同的退出机制。其目的都是为了盘活农村闲置和粗放利用的宅基地资源, 显化农村宅基地资源、资产、资本属性, 实现农村土地资源的节约集约利用等。

黄星 (2009) 通过分析当前宅基地管理中存在的主要问题及其成因, 提出建立有效的宅基地退出利益导向机制。张德松 (2009) 从新农村建设的角度出发, 提出了疏堵并重, 强调政策引导的激励作用。欧阳安蛟等 (2009) 、周军辉等 (2011) 表示宅基地退出机制的建立应针对不同的对象采取不同的措施。他们将宅基地退出的对象分成了三类, 并针对每一类制定了不同的退出机制。赵海锋 (2013) 则根据浙江省的实际情况, 提出应建立起以“激励机制”、“约束机制”及其他相关配套制度为核心的退出机制。

注:括号中的“+”表示正向显著;“—”表示负向显著。

目前, 学术界研究主要集中在宏观层面退出机制的构建, 基本上是对宅基地的退出提出一些宏观的制度构架, 结合微观农户层面的制度构建较少, 要真正地指导各级政府制定针对性政策还需进一步深化研究。

(三) 宅基地退出的补偿研究

宅基地退出补偿就是为了保证农民宅基地用益物权的实现, 有利于农村闲置、低效利用、超标面积等宅基地的退出, 减少和制止宅基地浪费, 促进农村土地的集约节约利用。从全国各地的实践来看, 目前宅基地退出的补偿方式主要可以概括为三类:建设性补偿、实物补偿和货币补偿。学者们大多基于农户受偿意愿对此进行研究。

1. 从补偿主体角度来研究

徐小峰 (2012) 明确指出农村宅基地退出补偿按照“谁受益、谁补偿”原则, 补偿主体可以是代表国家的地方政府、农村集体经济组织、企业或个体经济人。

2. 从补偿对象角度来研究

叶海明 (2009) 提出对主动拆除旧宅并交出空闲宅基地的农村村民, 地方政府或集体经济组织可以按其住房和宅基地给予适当的货币补偿。而徐小峰、胡银根等 (2011) 则认为应对自愿退出的农户和“拆旧建新”中愿意使用标准面积的宅基地的农户进行补偿。

3. 从补偿方式角度来研究

(1) 可以采取不同方式进行补偿

韩康、肖钢 (2008) 、张德松 (2009) 认为应当对宅基地退出实行经济补偿或奖罚机制。徐小峰等 (2011) 则认为农民退出宅基地时, 补偿方式可以是一次性补偿也可以是永久收益分配权补偿。蔡国立、徐小峰 (2012) 认为在各地的宅基地退出与补偿实践中, 宅基地置换可采取宅基地换房、宅基地换宅基地和宅基地换货币三种模式。程春丽 (2014) 提出宅基地退出补偿有现金、实物补偿、建设性补偿三种方式。

(2) 建立宅基地评估机制进行补偿

陈丽娜、尹奇 (2013) 从效率和公平的角度提出了要构建科学合理的宅基地评估机制, 为宅基地退出补偿标准提供科学依据, 促进宅基地的有效退出和保障农民的合法权益。程春丽 (2014) 在提出三种补偿方式时, 对此进行了深入分析, 并指出要引入农村房地产评估, 以补偿为引力, 以整理规划为推力, 加快引导农村宅基地自动退出。

(3) 采用货币方式进行补偿

近几年来, 在宅基地退出补偿中一些学者突破了现有的研究成果, 基于模型测算提出了货币补偿方式。许恒周 (2012) 等主要基于宅基地对农民发挥的主要功能来确定补偿测算模型, 测算出农户退出宅基地的平均受偿意愿。

由此可见, 对宅基地退出补偿方面的研究主要集中在补偿方式上。根据各地宅基地退出与补偿实践总结出了多种补偿方式, 其中对实物补偿和建设性补偿的研究相对来说较为成熟;而对于货币补偿方式, 虽然近两三年来也引起了不少学者的关注, 但研究仍然较少。

三、结语

完善我国农村宅基地制度的思考 篇8

1我国农村宅基地制度概述

1.1农村宅基地制度的概念

我国农村宅基地制度是在我国城乡“二元化”政策的背景下逐步建立起来的。所谓农村宅基地,就是说仅限本集体经济组织内部符合规定的成员,按照法律法规规定标准享受使用,用于建造自己居住房屋的农村土地。主要包括建了房屋的土地,建过房屋但已经没有上盖物、无法居住的土地以及准备建房屋用的规划地三种类型。宅基地使用权则是指农村居民对集体所有的土地占有和使用,自主利用该土地建造住房及其附属设施,以供居住的一种特殊用益物权。

1.2相关法律法规对农村宅基地的规定

农村宅基地属于集体土地,我国《土地管理法》第八条明确规定,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的之外,属于农民集体所有;宅基地属于农民集体所有。

我国《物权法》第十三章对宅基地使用权进行了相关规定,宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有使用的权利,有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地使用权的取得、行使和转让,使用土地管理法等法律和国家有关规定。宅基地因自然灾害等原因灭失的,宅基地使用权消灭。对失去宅基地的村民,应当重新分配宅基地。已经登记的宅基地使用权转让或消失的,应当及时办理变更登记或者注销登记。

有关宅基地的使用权及其流转受到严格限制,《土地管理法》第六十二条规定,农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。《担保法》第三十七条也规定了耕地、宅基地、自留地等为不得抵押的财产。此外,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》及国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》严格规定农民住宅不得向城市居民出售,不能给在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证,严禁城市居民在农村购置宅基地。

2农村宅基地制度存在的主要问题

随着社会经济的发展,越来越多的农民涌入城市,城乡二元结构被逐渐打破,我国农村宅基地制度面临的矛盾日益显露,对农村宅基地制度的完善势在必行。虽然我国法律法规对农村宅基地做出了相关规定,但尚不够完善、健全。对于农村宅基地的性质、流转等问题未作出明确的规定,因此在日常生活中会出现诸多关于宅基地的纠纷。

2.1宅基地利用粗放、浪费严重

目前,我国农村宅基地浪费问题十分严重,大量土地粗放利用,土地闲置、荒废严重,面积超标、超占土地严重及“一户多宅”、“空心村”等现象凸显。

农村居民建造住宅,应当符合乡(镇)土地利用总体规划,并且尽量使用原有宅基地和村内空闲地。但在农村土地规划的实施过程中呈现出诸多难题:土地规划没有形成规划体系;一些地方对村庄建设规划不够重视,出现“无归可依”情况,使土地利用效率低下,闲置浪费严重;规划执行薄弱,控制力不足,致使村庄的规划建设得不到服从,违章乱建得不到及时纠正等。

我国《土地管理法》规定,农村村民一户只能够拥有一处宅基地,宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市所规定的标准。但我国宅基地使用权分配未形成统一体系,各省的分配标准不一,省内不同地区的分配方法也各不相同,就如何进行分户也没有提供配套的政策法令。同时由于监管力度低,大多数村庄并未执行有关宅基地面积限额的相关规定。

农村宅基地是给予农民的福利配置,具有国家福利性。农民可以免费获得并永久使用,因此很多农民超占宅基地建房,甚至未经批准占用耕地建房,造成了严重的土地资源浪费。由于目前对于农民多占宅基地的违法行为也没有具体的惩治措施,这就更加助长了多占宅基地的风气,“一户多宅”、现象频发。而且,大多数农民在得不到满意补偿的情况下,不愿将自己多余的宅基地退还给集体。这种宅基地的无偿使用制度让大量空闲宅基地难以回收并重新利用,导致土地利用粗放。

2.2宅基地流转机制不健全

目前,我国法律对宅基地流转持较谨慎的态度。从上述《土地管理法》、《担保法》以及《关于加强农村宅基地管理的意见》等规定中可以看出,我国农村宅基地属于农村集体所有,是不能进行有序流转的。我国《物权法》规定宅基地使用权是一种用益物权,但现实中农村宅基地却没有抵押权,不能进行有效流转。对于宅基地转让,我国立法进行了严格限制,既不允许农民将宅基地用于非农建设,也不得擅自改变土地的用途等。如此严格的禁止性规定与当前的实际需求并不相符,这导致了农村宅基地的大量闲置、浪费现象。此外,土地收益的获得是现在农民的诉求,也是实现农民社会保障的必然要求,且现阶段我国农民的财产主要集中在住宅上,而现行的宅基地产权制度,使得农民的财产性收入受到约束,极大的剥夺了农民本可从其物权中获得的收益。

宅基地使用权的流转已是一个不争的事实。伴随工业化、城镇化进程不断加快,城镇建设用地的需求日益增大,城市土地资源紧缺已成为经济发展的瓶颈。此外,由于城镇用地紧张,房价居高不下,越来越多的人将目标投向了农村宅基地,宅基地流转的买方市场由此形成。而广大农村存在大量闲置的宅基地,特别是在城郊结合部,在经济利益的驱使下,农民有意愿进行宅基地流转,从而形成卖方市场。在供给与需求的双重作用下导致了宅基地流转“隐形市场”的出现。

这种矛盾使我国农村宅基地流转出现了两难状态。一方面,禁止农村宅基地流转,会危害到农民的土地财产权益。宅基地是农民的生活保障,是农民最主要的财产,如果不允许农民自由流转宅基地,将严重损害农民的土地利益,损害农民的经济利益。另一方面,在经济利益和市场需求的推动下,宅基地隐形流转和交易大量存在,这也使得一些违章建设现象凸显,矛盾纠纷难以妥善解决。但不可否认,现存宅基地使用权流转制度使得农民切身利益受到损害,土地闲置严重,而宅基地流转已经是现实所需,具有必要性,必须加快进行宅基地使用权流转制度的改革。

2.3宅基地使用权登记和审批不规范

我国宅基地的管理缺乏系统性,法律体系不健全。现阶段,由于宅基地使用权没有科学合理的规划与管理,致使农村的住房建设大部分都是无序的状态,村民建设房屋往往只考虑自身利益需求,秩序混乱,导致村内的道路和房屋布局杂乱,与整洁村容的社会主义新农村风貌相差甚远。我国《物权法》第155条规定对宅基地使用权进行登记,但现行法律规定中却没有明确指出宅基地使用权的登记机关,从而出现大量产权归属不明的农村房屋。登记制度的不健全,给未来产权纠纷存下了隐患,不利于保护农村居民合法权利,给司法和管理上带来了一定的困难。

同时,宅基地审批不严谨。《土地管理法》规定:“农村村民住宅用地,经乡(镇)人民政府审核,由县级人民政府批准”,“农村村民出卖、出租房屋后,再申请宅基地的,不予批准。”而在现实中,很多地方并没有按照法律的规定进行审批,部分村干部自主决定宅基地审批,致使宅基地使用权的取得带有很大程度上的人情色彩及利益因素。由于缺乏必要的监督机制,村干部违法审批行为不能得到有效制止,进一步助长了审批不合规定、批少占多等现象的产生。

3完善农村宅基地制度的路径选择

在社会主义新农村和改革的背景下,面对农村宅基地制度中存在的各种问题,选择一条符合我国国情,规范和完善我国农村宅基地制度是进一步保障农村居民合法权益的必由之路。

3.1建立宅基地有偿限期使用制度

由于无偿无期限地使用宅基地,村民缺乏一些经济上的约束,从而导致土地低效利用。因此,在充分发挥宅基地的社会保障功能的同时,应对农村宅基地实行有偿限期使用,收取土地使用费,闲置土地使用年限。通过建立有偿限期使用制度,提高闲置宅基地的存在成本,农民便会自动归还多占土地。实行农村宅基地有偿限期使用制度,应综合考虑人均占地面积、区位、交通及当地经济水平等因素,具体来说,主要应注意以下几方面:第一,可以先在一些经济条件好的农村进行试点,然后逐步推广。第二,对于申请取得宅基地的住户,应与集体签订有偿使用合同,占用土地面积越大,期限越长,收费越高。第三,对于占用耕地新建住宅或超标建造的宅基地,应增加收费标准。第四,可依据城市住宅用地最高出让期限,规定农村宅基地适当的使用年限。第五,宅基地有偿使用的收益应为农村集体经济组织所有,以便投入到当地的基础设施、公益设施等方面的建设。

3.2规范农村宅基地流转体系

3.2.1制定相关法律,促进农村宅基地正常流转

法律应明确规定农村宅基地的使用权是完整的物权,取消限制农村宅基地流转的相关规定,逐步体现宅基地的市场价值,准许农村宅基地与城市商品房一样,合法上市流转,实现城乡建设用地市场一体化。在改革宅基地流转制度的过程中,可参考国有土地使用权的模式,将宅基地使用权从所有权中分离,在集体所有基础上依法进行土地流转。

3.2.2完善宅基地流转的收益分配机制

应规范农村宅基地流转过程中的收益分配,使农民通过流转获得利益,同时使国家和集体土地也获得收益。国家从宅基地流转中收取相应的税费作为其收益;而村集体是土地的所有者,可以通过土地出让获得补偿,还可以通过发展建设用地得到利益;宅基地流转的纯收益则应归农民所有,农民个人可通过投资获得相应收益。另外,对于多占的土地,流转获得的收益应上交,以保障所有者及使用者的权益。

3.3.3建立规范的宅基地市场体系,提供有关配套服务

可以建立专门的宅基地交易场所,或者设立一个有关宅基地交易的信息服务网络,收集相关信息并及时发布,为交易搭建良好的互动平台。完善有关宅基地的地价评估制度,形成合理价格体系,根据每个乡镇所处地势、交通、经济情况等各种因素综合考虑,使每个地区都有一个合乎实际的地价。此外,还要完善一些监督机制,以严格监督交易行为。

3.3健全宅基地使用权登记和审批制度

要积极开展规范宅基地使用权登记工作,增强有关宅基地管理方面的立法,尽早出台《农村宅基地管理办法》等法律法规。加强户籍、地籍管理是进行宅基地管理工作的基础,各地应结合当地实际情况,积极开展宅基地的登记工作。在办理农村宅基地使用权登记时,严格审查,对符合法律规定的进行登记造册,对不符合法律规定的针对实际情况采取相应措施。还要加大检查监督,应定期检查定期上报实施情况,发现问题要及时进行整改,以确保宅基地登记工作的效率与质量。

在确保宅基地使用权登记工作规范的同时要严格依照相关规定进行宅基地审批,审批面积应严格依法律规定,且只能申请一次。应进一步完善农村宅基地审批办法、申报审批程序,在审批程序上,应追求公开、透明,防止受行政权限影响,争取批前批后都能进行公示。此外,应加强对审批过程的全程监督,公开宅基地申报条件、收费标准等相关事项,并加强巡视,以便及时发现和制止违法占地建房行为,对非法占地建住宅的要依法严肃查处。

4结语

完善我国农村宅基地制度是我国依法治国视域下进行的积极探索,合理规划农村宅基地,正确处理农村宅基地权益保护中出现的问题既是现实需求也是保护农民合法权益的需要。结合目前我国国情,建立农村宅基地有偿限期使用制度,规范宅基地流转体系,健全相关宅基地管理制度等,使我国农村宅基地制度得到进一步完善,为宅基地的高效使用提供强有力的制度保障,能更好地促进农村的健康稳定发展。

摘要：农村宅基地是我国农民依法获得的生活和居住场所,具有国家福利性。因此,农村宅基地制度的完善关系到农民的切身利益。但现阶段我国农村宅基地的权益保护存在着诸多问题:进城农民宅基地的荒芜性浪费、宅基地流转机制的法治环境不完善、各种“拆迁”的强制性掠夺等等,这既不利于我国有关集约用地政策的实施,同时也制约和阻碍了农村的经济发展。通过对我国农村宅基地制度现状的分析,针对存在的问题提出农村宅基地制度进一步完善的可行性建议,对我国农民利益的切实维护、农村经济的持续性发展具有重要的理论意义和现实意义。

关键词：农村宅基地,使用权,流转

参考文献

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[4]韩立达,李谱.四川省农村宅基地问题调查与思考[J].农村经济,2009(8).

农村宅基地的性质 篇9

一、南泉镇的区域概况

南泉镇属亚热带温热季风气候区，年平均气温15.8℃，年平均降雨量944毫米，年日照在1240小时以上，无霜期280天，适宜农作物生长和家禽养殖。

地处川西平原西北部，由原南泉镇和四平镇于2006年4月17日合并而成。全镇幅员面积37.56平方公里，总人口29943人，距什邡6公里，德阳32公里，距成都60公里，什南、什四、永马等市级水泥路贯穿全境，交通十分便利。境内均属都江堰自流灌区，人民渠干渠横贯全镇，水利设施配套完善。全镇GDP达到29186万元，财力（包括预算内收入、预算外收入和非预算收入）达到371万元，农民人均纯收入4370元[2]。

当地发展“生产为民”增收，以自然资源为基础，实用技术为手段，积极引导农民调整产业结构，走优质、高效的特色农业、精品农业、生态观光农业发展之路，把自然条件和区域优势转化为经济优势[3]。

二、南泉镇农村废旧宅基地复垦的基本情况

对南泉镇已放弃宅基地、农房重建（包含异址重建和原址重建）和旧宅居住情况的调查结果列于表1，全镇13466户，其中享受补助放弃宅基地183户，占全镇总户数的1.4%；灾后重建农房共6034户，占全镇总户数的44.8%。灾后重建农房中异址重建4117户，原址重建1917户[4]。其中异址重建按0.03公顷每户计算，需要占用大耕地面积123.51公顷，耕地压力增大。

数据来源：四川省什邡市汶川地震灾后重建土地利用实施规划

南泉镇灾后耕地占补面积调查情况列于表2，全镇可还耕面积（包括异址重建可归还耕地、放弃宅基地还耕面积和闲置地可复垦面积）共计可复垦面积195.87公顷，其中异址重建可还耕面积164.68公顷，放弃宅基地可还耕7.32公顷，闲置土地可还耕23.87公顷，异址建房新占用耕地面积为123.51公顷，通过复垦扣除重建房新占耕地，全镇预计可新增耕地面积72.36公顷[4]。

三、南泉镇宅基地复垦中遇到的问题

1.宅基地复垦补偿问题

在与土地整理，基础设施建设方面的资金协调存在科学合理的分配问题、经费筹集渠道问题；资金补偿方面，有的群众对补偿政策不理解，觉得补偿金额低不愿意合作的问题，需要领导进行协调。

2.社会问题

2.1部分村民不坚持重建“一户一宅”的原则，原旧宅以父母或儿子居住为由不拆旧房，形成一户多宅现象，或以保留生产用房为由不予拆除。

2.2部分复垦质量不高，只有10%的土地可以水旱两作。究其原因有二：一是因为院落地面泥土少、沙石多，还耕的表土太薄，耕种困难；二是整理的建渣因转运成本太高，村民就地掩埋。

2.3部分小村院落道路狭窄，大型机械无法入场；村民又不主动拆除构筑物和地面附着物，影响了施工进度，增加了成本；同时要完全达到“水旱两作标准，部分土地复垦的成本费用较高，群众反映是否可以增加复垦补偿。

2.4部分村民不配合验收工作，以还耕土地没有达到要求为由，反要施工队予以补偿;少数村民要求把3000元每亩的还耕费用直接给他们自行还耕，不配合施工队的作业。

2.5村镇建设规划方面控制不力，导致农村宅基地普遍布局散乱，难以形成完整村镇形态结构。基础设施的建设滞后，建筑规划控制不严，导致农村居住环境较差，视觉效果低下。管理上存在的缺陷，经济利益的驱使，导致超占、闲置和违建现象仍时有发生。

综上可知，南泉镇这样的社会问题导致了资源环境承载能力下降，人均耕地减少，耕地质量下降，保障农民收入稳定增长难度增大，依法解决灾区群众当前急迫问题与保持区域长远可持续发展面临十分复杂的矛盾和情况[5]。

3.在宅基地复垦过程中需要处理好的几个关系

3.1“一户一宅”与推动宅基地复垦的关系

土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地[6]。

3.2置换房屋与推动宅基地复垦的关系

南泉镇通过宅基地复垦来置换耕地，从而取得居民点建设用地集中配置，由于农户取得宅基地的成本相对降低，有利于快速推进集居区建设。

3.3新居建设与推动宅基地复垦的关系

新居建设分为异地重建和原址重建，其中异址重建会占用一定面积新的耕地，为保证耕地数量的动态平衡，就需将原来的废旧宅基地进行复垦重新开发为耕地，落实好“一户一宅”政策，新居建设的面积要与宅基地复垦的面积一致[7]。

四、解决南泉镇宅基地复垦问题的措施实施

1.复垦中社会问题的解决措施

1.1各村民委员会成立复垦领导小组，召开相关会议，统一思想，宣传宅基地复垦的内容、方法、要求、要求、意义，要取得群众的理解和支持，确保复垦工作顺利开展，同时政府将把此项工作纳入年终考核[2]。要加大宣传力度，努力发挥村民的主体作用，积极发动村民投工投劳，减少复垦资金和成本。旧宅基地复垦严格执行“一户一宅”的原则，加强法律和政策的宣传，做到依法还耕。

1.2有效利用新增土地，以弥补农村灾后重建资金的不足，同时保证复垦土地质量。完善村镇组织责任制度，加强与施工单位和村民的协调力度，进一步推进复垦进度，加强还耕质量监督和检查验收，制定较为严格措施。

1.3实行国土违法、政府问责制，严格执行国土资源法，严守基本农田红线不能突破，是国家的基本国策。因地制宜，对于能还耕的旧宅基地，要经国土管理部门核实，绝不能随意改作载树绿化等其他用途。

2.复垦工作中几个关系的处理措施

2.1严格执行土地管理法规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地[6]。

2.2农村宅基地复垦要实行1：1置换建设用地政策，且置换的指标不纳入当年新增总量控制。通过宅基地复垦，把废弃民居推倒整理为耕地，用新增耕地面积来置换城市建设用地，盘活土地存量，缓解建设用地紧张的矛盾，满足经济社会发展对土地的需求。家庭困难户在规划复垦图纸范围内的特殊情况[8]要具体问题具体分析。

3.复垦工作的组织措施

做好区域内待复垦宅基地、住户进行准确统计，做好复垦工作的资金统计和复垦前的影像资料，做好复垦宅基地及资金补助方案的公示，并把上述资料做到一村一表，一村一册，协调施工队进行宅基地的复垦，并对复垦后耕地数量、质量进行核查[9]。

3.1凡异址建房户宅基地必须还耕。

3.2重建补助资金的押金，旧宅基地不还耕户一律不退押金。

3.3不还耕者不享受应还耕而未还耕所占宅基地面积的国家粮食直补等政策。

3.4还耕后按市上要求办理国土、房产证、不还耕者一律不办理国土、房产部门颁发的新房土地使用证和房产证。

3.5不还耕者，政人民政府报送市人民政府及相关部门审批，将采取强制措施进行拆除还耕，其还耕面积交集体经济组织统一安排，注销原宅基地使用证。

五、结语

南泉镇废旧宅基地复垦项目实施过程中出现了一些困难和问题，经过有效措施实施后，在增加耕地面积、提高耕地质量、改善人民生产生活、当地居民的住房重建，提高住房质量等方面已取得了显著的成效。在复垦过程中出现的问题会造成整个复垦项目最大的困难，因此要不断总结之前工作成效和经验，改进土地复垦中存在的不足，积极推进土地复垦工作，实现耕地总量动态平衡，土地资源的可持续利用和经济、社会的可持续发展[10-12]。

上述研究表明：农村废旧宅基地复垦是集群众意愿、技术、资金、政策、社会问题等为一体的一项系统工程[13]。要结合系统分析方法，制定合理有效的实施方案，解决好各种群众意愿、技术、资金、政策、社会问题，切实做好宅基地复垦工作，保障基本农田数量，保住18亿亩耕地红线，维护粮食安全。

参考文献：

[1]李元.国土资源管理依法行政读本[M]．北京：地质出版社，2003：139－163．

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[10]赵蕾.我省加快推进灾毁耕地整理复垦工作目前已完成灾毁耕地复垦80.2万亩[J].资源与人居环境.2009.(24)：17．

[11]孟宪素,李少帅.遥感技术在土地整理复垦开发项目监管工作中的应用实践[J]．资源与产业.2009，11(02)：66－70．

[12]穆松林,高建华,毋晓蕾.循环经济模式下的土地资源可持续利用问题[J]．中国集体经济，2009，(04)：26－27．

[13]魏洪斌,廖和平等．农村居民点整理潜力评价研究[J]．西南大学学报，2010，(10)：159－164．

作者简介：黄邦琴（1987-），女，汉族，四川德阳人，西南大学经济管理学院，硕士在读，土地资源管理：土地经济与政策。

农村宅基地的性质 篇10

关键词：宅基地流转,农村住房,村镇规划,标准化财产权

一、湖北农村住房现状

自2003年以来,随着国内生产总值每年超过7%的高速增长、城乡一体化进程的加快,湖北农村发生了显著变化:家庭收入增加、消费需求旺盛、住房面积变大等等。其中,住房是农村、农业、农民变化的主要标志之一,住房新建扩建是大多数农民家庭主要的生活动力和最大的费用支出,逐步挤占了教育、医疗等必需生活消费,不利于农民生活质量的整体改善,影响了全国的消费结构和消费水平。2012年,湖北农村人均住宅建筑面积36.32m2,比全国农村人均住宅建筑面积32.47m2高出将近4m2;除了低于江西农村人均住宅建筑面积3m2外,湖北农村人均住宅建筑面积超过湖南、河南、安徽等中部其他省份。仅从住房面积讲,湖北农村在中部地区处于领先水平,具有比较优势。但是,在公共建筑、供水、道路桥梁、排水、园林绿化、环境卫生等农村住宅配套设施方面的优势并不突出,某些方面甚至低于全国平均水平。在湖北大城市的中心城区农村,住宅面积远超全国农村平均水平,配套设施城镇化的低水平与住房面积“泡沫化”严重不协调。

二、湖北农村住房存在的普遍问题

1、审批手续不齐全,违法乱拆乱建多。在国有土地上建房,必须依法取得《土地使用权证书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《选址意见书》、《开工报告》等,并且办理相关的报建、质量监督、特种机械设备备案等手续。可是在宅基地上新建住房或者扩建改建原有住房,绝大数农民都未经过相关部门批准就自主请施工队伍开工破土建造房屋,一味地追求住房面积大、层数多、净空高。虽然城市建设相关主管部门经常例行检查或不定期巡视,遇到违建乱建就批评教育、强推强拆等,但种种举措都未能抑制住农民建房的狂潮。

2、规划、设计、施工水平专业性不高,住房整体质量差。首先,以城镇为核心的规划体系缺少对村庄的详细规划,助长了农民自发沿江河湖泊、城市主次干道、乡镇街道等建房,使得村庄布局杂乱无章、高低不同,严重影响市容市貌。其次,忽视设计重要性的农民不愿意出钱请有资质的专业公司设计房屋,就仿照出租率较高的城中村房屋布置房屋空间,随意选定房屋结构形式,开设大宽度的门窗洞口,不结合建筑结构设计铺设电气给排水管道,更不考虑房屋防火。最后,大部分房屋不是由专业施工队伍承建,而是由“三五个大工带着七八个亲戚小工”式的业余队伍建造房屋,出现灰缝不饱满、墙体横不平竖不直、屋面防水不合格等质量问题。在关键的钢筋混凝土工程中,多采用简陋的木模板而很少采用钢框—木组合模板,混泥土在浇筑过程中经常出现漏浆,养护时间太短,强度太低;不结合承载力考虑钢筋的型号和数量、钢筋绑扎搭接长度太短、弯钩角度千篇一律。规划、设计和施工的专业化水平过低,造成了建成后的毛胚房墙体裂缝多、变形大、沉降不均匀。无论是建筑、结构、给排水、电气暖通,还是采光、通风、隔音、隔热、防火、防震,新建扩建的农村住房质量远远低于城镇商品房。

3、住房物质功能大而财产权功能小,建设投资收益率低。村民热衷于新建扩建住房,追求“高大气派、空间宽敞”的大豪宅,把房子大小作为家庭成功的重要标志。花费少则二三十万多则上百万的住房,除了靠近街道、交通便利的房子容易出租外,绝大数位于村庄内部的住房由于道路过窄不便于车子行驶而大量闲置。在十八大三中全会结束之前,由于法律、法规、政策的约束,以宅基地为载体的农村住房的抵押、担保、转让等受到限制,使得农民住房与城市商品房在财产权上悬殊巨大,缺少资产的经济功能,影响宅基地建房投资的造血功能。

4、公共配套设施不完善,卫生文化服务投入少。目前,湖北农村基本实现了通水、通电、通路,能够保证村民基本的生活生产需要。可是很多农民仍然在烧柴或者使用液化气烧火做饭、生活污水随地倾倒、人禽粪便露天堆积、垃圾处理无害化程度低、绿化面积太少等等,很少的农村达到了天然气集中供应、垃圾集中回收站、电线电缆供水管道合理布置。除了基础设施外,职业教育、医疗卫生、网络图书馆等设施稀缺,没有满足农民多样化、多层次的精神需要,影响了农民综合素质的提高,阻碍了农民生活质量的进一步改善,降低了农民对地方政府的满意度。

三、基于“宅基地流转”的湖北农村住房建设的探索与建议

1、规范农村住房建设审批手续,构建村镇级规划体系。规范农村住房建设审批手续,是合理指导农村住房建设的重要工作,能够简化建设行政监管工作,减少村镇干部权利寻租,提高政府满意度,促进农村和谐和稳定。由于湖北各地方的农村建房报建手续不统一、差异性大、半公开性,导致农民在新建扩建时不知晓报建流程,只能不报建就自主开工或者行贿村镇领导。遇到建设行政监督部门例行检查时,就出现了“城管一来就停建,城管一走就开工”的拉锯战局面,降低了政府工作效率,增加了农民的积怨,使政府和农民陷入了囚徒困境的恶性循环。在湖北农村做到统一规范的住房建设审批手续,比如在政府网站、村委会组织或村庄宣传栏公布住房建设流程,公示已批准的建房户主,有利于农民主动领取《开工许可证》和办理相关的质量监督手续,大大降低政府监督的工作量,让农民安心建设在手续上齐全的“合法住房”,减少非法建房引起的行政纠纷和经济纠纷。

良好的规划体系能够从制度上保证农村住房合理、有序、健康地建设发展,推动农村自我城镇化,因此应当将在城镇规划区内的村庄和集镇纳入城镇统筹规划;临近城镇而不在其规划区内的村庄和集镇应依据城镇规划要求和产业发展需要,通过政策扶持,运用市场机制,实行综合开发,逐步实现城乡一体化发展。编制村镇级规划体系时,应在大量的走访调研工作和听取民心民意的基础上,宜选用专业规划人员,着眼于城镇中长期发展战略,结合当地的产业布局、人口数量、经济收入、风俗风貌等等,合理布局农村住房、基础设施、公共文化卫生设施、绿地等,坚持农村土地集约利用的原则,控制耕地转化成宅基地的数量,保证国家粮食安全。在村镇级规划体系正式颁布以后,必须从住房的选址、设计、施工等全过程遵循规划理念,坚持规划体系对农村住房建设的引导,形成布局合理、功能清晰、秩序井然的新型村庄社区,减少建房修路挖坑的随意性。

2、推行农村住房建设标准化,提高农民住房质量。为了节约农民建房成本,方便地方建设行政主管机构监督,宜在农村推行“标准化住房”。仿照中国台湾地区的做法,地方政府可邀请知名建筑师结合当地的水文地质、地形地貌、人土风情、特色文化设计出很多版本的“住宅建造设计标准建筑样图”供农民自由选择。标准化设计着重于建筑设计,重点在于规划农民住房的平面布置、外立面墙、屋顶屋檐、消防疏散等等,有利于形成反映当地文化风貌的特色建筑群,打造“生产、加工、销售”一条龙的具有区域特色的旅游文化产业,提高服务业收入在农村国民生产总值中的比重,优化农村产业结构,拓宽农民增加财产性收入的渠道。在推广建筑设计标准化同时,还要关注农村住房的细部设计,通过政府补贴激励农民请专门的设计公司根据建筑设计标准样图、地基承载力、荷载大小、沉降变形等等各种因素进行结构、电气、给排水、暖通设计,建造功能实用、形式美观、全寿命成本经济的花园式防火防震楼房,延长住房寿命,降低投入使用后的维修成本和次数。鼓励农村建房采用新材料、新技术、新设备、新工艺,严格监控已禁止或已淘汰的建筑材料设备流入到农村建筑市场,普及节能环保材料在农村中的应用。

3、扩展宅基地财产权的收益权、处置权等用益物权,加大农村住房的资产功能和融资功能强度。目前,在宅基地上新扩建房、种植蔬菜花果、家养少量家禽等是绝大数村民支配宅基地的常见方式。可是,利用宅基地进行经营性活动的农民比重比较少,类似抵押、典当、设置地役权的农民少之又少。在农村,住房成了家庭财富的象征,是农民家庭总资产的重要组成部分。由于过多的资金投资在住房上,造成了农民手中的现金不足,影响了农民创业的积极性。因此,赋予宅基地更多的使用权、收益权、处置权,可以帮助农民利用住房合法融资,有更多的机会留在农村创业,搞活农村经济,增加就业机会,提高农村家庭总收入,减少留守儿童和老人,促进农村和谐。建立以农村住房为载体的农村金融体系,完善农民贷款担保系统,鼓励农民通过宅基地流转进行商业经营和固定投资,推动城镇一体化,带动城镇经济全面发展。强化农村住房的资产功能和融资功能强度,扩宽农民财产性收入渠道,缩小城乡住房功能差距。

4、完善农村住房配套设施,构建现代农村公共文化卫生服务体系,打造生态文明的综合型村庄。加快农村住房配套设施建设步伐,逐步更新改造水、电、路、气等基础设施,推动社会主义新农村建设。改变传统的一家一户打井取水的方式,将城市供水管网延伸至农村,减少农民饮用不达标的浅层地下苦咸水的情况,保障农民的饮水安全。满足农民日益增长的用电需求,改善农村用电环境,对现有农村电网进行升级改造,增加供电线路和配电变压器,形成成本经济、使用安全、节能环保的农村供电体系。由政府、村委、农民三方共同出资,同时吸收社会闲置资金,按照城镇规划对村级公路进行规模化、标准化建设,打造一个“地基稳定、路面耐磨、宽度适中、坡度平缓、交叉合理”的村级公路网络系统,并且与城市道路有效地连接,方便农民出行。为了避免农民使用焦炭、液化气引发的中毒、爆炸等安全事故,鼓励农民用洁净、安全、经济的天然气,政府应推动天然气下乡,通过财政补贴和税收优惠激励天然气公司到农村铺设管网,形成城镇供气一体化。