宅基地使用权的流转

宅基地使用权的流转（精选12篇）

宅基地使用权的流转 篇1

摘要：农村宅基地是农村集体建设用地的重要组成部分。现有农村宅基地流转的相关法律规定与农村经济社会发展和城市化工业化进程的现实需要之间的矛盾和冲突, 导致理论界对农村宅基地流转问题的关注和多种争论。允许宅基地使用权流转既是适应农村经济社会发展的内在需要, 也是提高土地利用价值的有效途径。但是, 立法修改的关键是必须对农村宅基地使用权流转严格区分为存量流转和增量流转, 并加强监管和加大对违法违规的处理力度。

关键词：农村宅基地,流转,存量,增量

农村宅基地作为与房屋不可分割的部分, 是指具有某一集体经济组织身份的公民在符合相关申请条件并依法批准专门用于建造房屋 (住宅) 及其附属设施的那部分集体土地。随着城市化、工业化的发展, 农民身份和职业分化的加速, 现代交通工具的发达和人们生活观念的改变, 农村宅基地在继续担当其使居者有其屋从而保障人们的基本生存需要的自然功能的同时, 日益凸显其社会性功能, 即通过宅基地的流转实现资产置换和获取价值增值的收益。目前, 基于我国现有法律对农村宅基地流转的相关约束性规定及实践发展的超前性, 如何保证制度变迁的合理性和有效性, 探索农村宅基地流转的政策调整和技术操作的可行性, 成为了理论界和相关立法部门关注的重要问题。

一、现有农村宅基地使用权流转问题引起的争论

1.农村宅基地使用权流转的相关法律规定

我国的宅基地使用权制度伴随着土地制度的变革而变化。新中国建立以来, 我国土地制度“大致经历了土地改革的初期、社会主义改造时期、高级农业合作社时期和家庭联产承包责任制的发展历程”。[1]从承认土地私有, 允许土地买卖、租赁和典当, 到土地的集体所有而禁止买卖、租赁、抵押, 农村宅基地作为农村集体土地的重要组成部分, 也经历了类似的过程。自改革开放以来, 在坚持农村土地集体所有制的前提之下, 我国通过立法进一步加强对宅基地使用权流转的管理。现有法律对农村宅基地使用权的管理主要体现在以下几方面。

(1) 宅基地使用权主体的固定性。

农村宅基地使用权的主体只能是本集体经济组织成员, 对于非集体经济组织成员, 法律禁止其通过除法定继承以外的任何途径和方式取得宅基地使用权。《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》 (国发[2004]28号) 规定:“禁止城镇居民购买宅基地。”《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》 (国土资发[2004]234号) 规定:“严禁城镇居民在农村购买宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。”可见, 宅基地的使用对象和流转范围只限于同一集体经济组织内部。

(2) 社会福利性和无期限性。

农村宅基地作为农村居民用于建造自住住宅的集体建设用地, 是无偿提供给农民的一种社会福利, 以保障农民基本的生活条件, 因此, 其具有公共福利的基本特征。一是权益享受的有限性。《土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能有一处宅基地, 宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的面积。农村村民出卖出租房屋后再申请宅基地的, 不予批准” 。二是权益获取后的不可逆性。宅基地一经合法取得, 其性质不会随申请人身份的变化而改变, 即使原申请人已故, 其取得的宅基地使用权仍可继承。因此, 宅基地使用权是无期限的长期的权利。

2.农村宅基地使用权流转的法律限制引起的争论

现有法律对农村宅基地使用权流转作出的种种规定和限制, 与城市化、工业化进程中农村经济社会发展现实之间的矛盾和冲突, 使得农村宅基地使用权的流转问题已经成为法学和经济学界热议的话题。有关这方面的争论主要有主张流转和反对流转两种对立的观点, 而且各自都作了充分的理论分析和现实的比较。主张流转的观点其主要的理由归纳起来有三点。第一, 以公平和效率为视角, 认为“根据中国现有政策, 城镇住宅用地可以流转, 而农村宅基地流转受到严格限制, 对具有相同使用目的和效用的国有土地和集体土地使用权在流转权上的区别对待, 反映了相关政策对集体所有土地使用权的歧视和不平等。因此, 禁止城镇居民到农村购置宅基地有违法律的平等原则”。[2]第二, 宅基地作为农民的一项财产, 属于农民的用益物权, 禁止其自由流转和交易, 等于是剥夺了农民的财产处置权。第三, 不利于土地资源的节约和合理利用, 造成农村大量宅基地和房屋的空置。第四, 目前农村宅基地存在大量的隐性交易的现实, 限制宅基地的自由交易不仅落后于社会现实, 而且也给各种因宅基地的私下交易而引起的纠纷和权益保障埋下了隐患。而反对放开宅基地自由流转的理由归纳起来主要有四点。第一, 宅基地属于农村集体所有, 个人无权将其转让给集体组织以外的人使用。第二, “在中国四荒地不多而人口却不断增长的条件下, 农村宅基地多是从农用土地分割出来。”[3]因此, 宅基地的流转会增加占用耕地的压力。第三, 住房和宅基地是农民安身立命的基本场所, 一旦允许自由流转, 农民会在急需用钱或举家外出打工时卖掉房子, 而农民一旦无法继续在城市立足, 就会失去最后的立足地而成为无家可归者, 从而增加社会不稳定因素。第四, 允许宅基地在农村居民和城镇居民之间交易, “在微观层面给村庄带来问题, 即破坏村庄伦理, 加剧村庄内部的不平等”。[4]

二、宅基地使用权流转问题理论争论评析

1.剖析农村宅基地流转供需双方的交易动机是分析问题的基础

上文所述两种对立的观点虽然都有一定的道理, 也符合当今农村的现实, 但是这种争论都忽略了隐藏在事物背后的实质和根源:第一, 城镇居民购买农村宅基地的动因是什么?第二, 如何看待农村居民出售宅基地和房屋的内在要求的合理性和合规性。只有在厘清事物发生的内在原因的基础上才能探求事物存在的合理性和提出解决问题的具体措施与办法。综观我国目前宅基地和房屋交易的现实, 首先, 从农村宅基地流转的需求来看, 吸引城镇居民到农村购买宅基地的最直接的原因就是城市和农村房价的巨大差价和农村土地供给的充裕 (因为在城市由于土地资源的供给有限, 那些富豪们哪怕出再多的钱, 恐怕也买不到占地几亩甚至十几亩独门独院的土地) , 而这种城乡之间房价的巨大差异, 除了因地理区位的不同等自然原因而导致的市场评估价值即土地级差地租的不同以外, 最根本的原因就在于农村宅基地的供给是无偿的。可以说“廉价是买方冒着法律风险购买农村宅基地的根本动因”。[3]其次, 从农村居民出卖宅基地的内在要求来看无非是两种情况。一是拥有多套房产的农民。有些是通过非法的方式多占多建取得的, 有些是通过合法继承取得的。二是那些已经常年无人居住的房子 (比如, 考上大学或外出经商已经举家在城市或外地立足的) 。而对于那些只有唯一一处房产的普通农民来说, 开放宅基地的自由流转, 并不会出现农民将房屋一卖了之而成为无处安身的流民继而引发社会问题。加之受传统观念的影响, 除非真是到了万不得已的地步 (或是因病因灾, 或是家庭发生重大突发事故) , 农民是不会轻易变卖抵押房产的。更何况这种“万不得已”的情况并不仅仅会发生在农民家庭, 城市居民也同样可能存在。因此, 这显然不能成为禁止农村宅基地向城镇居民流转的理由。有学者认为, 农村宅基地的自由流转, 必然造成强势群体对农民利益的侵蚀。近几年, 各地大量出现的违规超面积占用耕地建造的豪宅和在风景区建造的高档别墅就是最好的例证 (参见孟勤国在“权法开禁农村宅基地交易之辩”一文中所举的案例) 。而一旦开禁, 就会使这些“既成事实”通过补办手续和补交罚金的方式由地下走向地上, 由非法变为合法, 也为隐藏在其中的腐败拆除了最后的一道“红线”。诚然, 这些都是客观存在的事实, 但是按照法律非禁止即可行的原则, 法律在“禁止人们做什么”的同时也隐含了“可以做什么“。如果仅仅因为法律监管的缺失和执行不力而导致大量违规违法现象的存在从而采用“一刀切”的禁令, 那么原有法律也就失去了其立法的初衷和继续存在的必要性。因为我国法律和相关法规都对宅基地的占用面积和农用地转为非农建设用地作出了严格的限制和规定 (此处不再赘述) 。可见, 所述存在的问题是相关法律监管缺失和执行不力的问题, 并不是宅基地流转本身的问题, 也不是仅仅靠采取不加区分的强制性“堵”的办法所能根本解决的。

2.宅基地流转的可行性和现实必要性

(1) 政策立法的可行性。

首先, 《中华人民共和国宪法》第十条规定:“城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有”;“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他方式非法转让土地”;“土地的使用权按照法律的规定转让”。可见, 不管是城市土地还是农村土地, 土地使用权都是可以转让的。 其次, 《中华人民共和国宪法》规定, “国家保护公民的合法的收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权”。《民法通则》第七十五条第一款规定:“房屋属于公民的个人财产范畴”;第七十一条规定:“财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占用、使用、收益和处分的权利”, 其中的处分, 包括出卖、互易、赠与等方式。因此, “农村宅基地是农民的一项财产, 其使用权属于农民的物权, 农民对于自己的宅基地应该有自由转让的权利”。[2]第三, 《土地管理法》第六十二条第四款规定:“农村村民出卖出租房屋后再申请宅基地的, 不予批准”。在此, 法律并没有禁止农民出卖自己的房屋, 只是规定了其权益享受的限度。因而, “农民原则上可以出卖自己的房屋。”[5]

(2) 农村宅基地流转的现实必要性。

首先, 从农村的现状来看, 随着农村经济社会的发展, 农民收入的增加和居住条件的改善, 农村人口流动的加速和农民职业与身份的分化, 农村出现了大量闲置的住房, 有些地方甚至出现了大量的“空心村”。由于宅基地作为房屋的载体, 对其流转的严格限制, 使相当数量的农村房屋无法充分发挥其居住的效用, 其既违反物尽其用的原则, 也严重影响村容村貌和新农村建设的进程, 而且也不利于村庄的整体规划和土地资源的集约利用。其次, 从资产本身的属性来看, 物的价值不在于所有, 而在于所用, 只有在使用的过程中才能保值增值。农村房屋作为农民私人所有的一项财产, 通过市场流转, 将合法取得的多余或不用的房产作为融资的手段, 从而满足农民生产生活的需要。第三, 从现实的市场需求来看, 鉴于现今城市房价的居高不下和现代交通的发达, 对于城市低收入人群来说, 购买近郊农村的房屋也成为他们改善居住条件的首选。

三、农村宅基地流转的困境及对策选择

1.农村宅基地流转的现实困境

综合以上的分析, 我们有必要对农村宅基地流转问题作一个逻辑的归纳。这里, 各因子之间的关系可以用图1来表示。

从图1可以看出, 现在困扰农村宅基地流转的症结就在于:在房屋和土地作为两个所有权的客体, 在分属于不同的所有者和两者具有不可分割的自然属性的情况下, 如何解决地随房走或房随地走的问题。有学者提出, 可以参照城市房产交易, 对农村宅基地实行有偿使用制度。“通过宅基地的有偿使用, 能集中一部分资金用于乡村发展中的公共设施和公益事业”, “可以运用价格手段调整用地, 对村庄规划的实施起到一定的调节作用。”[6]也有学者提出, 当农村住宅或宅基地流转给城镇居民时, 应当缴纳宅基地使用权费。笔者认为, 鉴于我国目前经济社会发展的现实, 在我国城乡二元分割的经济和社会体制还未从根本上改变的条件下, 对于农村宅基地, 现有的相关法律之所以仍然沿袭了原有的“无偿、无期、无流动”的用地制度, 其立法的初衷固然在于使广大农民在缺乏医疗、养老、就业等国家公共财政所提供的社会保障和福利的背景下利用农村现存的土地资源而使其享受最基本的生存和福利保障。因此, 哪怕是2007年几经讨论和数易其稿受到广泛关注而出台的《物权法》, 对此也仍然没有贸然突破原有的法律框架, 而是通过“国家有关规定”这样较为模糊的表述, 从而也为今后的立法修改预留了一定的空间。《物权法》第一百五十三条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定”。而在我国目前有关宅基地使用权的价值评估体系尚未建立, 土地交易市场存在暴利, 农业比较效益较低, 加之农民固有的思想文化素质和法律认知水平不高的情况下, 如果采用缴纳宅基地使用权费的办法而放开宅基地流转, 采用谁出高价就给谁, 那么就必然出现大量的农耕地被以宅基地的名义而占用。农村集体组织也乐于进行“以地生财”的短期行为。目前各地城郊结合部出现的大量“小产权房”就是建筑承包商通过这种方式圈地建造的, 其不仅扰乱了国家非农建设用地市场的正常价格体系, 而且还严重危及了农村耕地安全和损害了农民的利益。为此, 中国国土资源部再次发出通知, 要求加快城市建设用地审批和土地征收实施, 严肃查处违反土地管理法律法规新建小产权房和高尔夫球场项目用地。

2.农村宅基地流转的政策构想

(1) 必须将农村宅基地使用权流转严格区分为存量流转和增量流转。

农村宅基地使用权流转既有立法可行的依据, 又有现实的内在要求。那么, 现实的问题是如何解决流转中的立法困境——农民私人房屋允许流转与土地公有禁止流转和房地一体原则之间的冲突与实践操作的困境——我国目前尚不具备农村宅基地有偿使用的社会条件, 通过缴纳宅基地使用权费而允许其自由流转必然造成大量耕地被占用, 农民利益最终受损。笔者认为, 要解决现有的两大困境, 必须将农村宅基地使用权流转严格区分为存量流转和增量流转。所谓存量流转, 一是指农民在依法申请到宅基地以后必须用于建造自住住宅, 并且规定在两年内如果空置不建, 村集体组织有权收回或转批给别的符合申请条件的农户。房屋建成后需住满五年或更长时间后才能上市流转并且流转后不得再申请宅基地。二是因合法继承或常年无人居住的房产的流转。对于这两类存量宅基地的流转, 不管他的流转对象是城镇居民还是本集体组织内部成员, 对村集体组织来说, 并没有增加宅基地供应, 当然也不影响其他成员的公平性, 只是原有宅基地使用权主体的改变。对转让者来说, 可以盘活自己的存量资产, 发挥资产的最大效用。当然, 政策关注的重点应该是对于流转收益的分配。因为农村宅基地是无偿提供给符合条件的村民享受的公共福利, 就其设立的宗旨和方式而言, 本就是为农民盖房, 并非是让农民拿去卖, 任何公民都没有利用公共福利来谋取个人额外收益的权利, 否则就会破环社会的伦理准则。因此, 当农民由于种种原因需要转让房产时, 如果受让人是非集体经济组织成员时, 就需要向村委会缴纳宅基地使用权出让金。房屋转让金归转让者所有, 土地出让金可在集体组织和出让户之间按照一定的比例分配, 其底线是使出让者愿意放弃应享有福利的机会成本和心理主观评价。否则就会产生“不占白不占, 占了也白占”的心理, 从而不利于宅基地的流转。同时, 要按照相关规定缴纳房产转让的税金。

所谓宅基地的增量流转, 是指新增的将用于建造住宅的农村集体土地的流转。对于这部分宅基地, 应严格限制它的流转对象, 只能是符合申请条件的集体组织的农民, 任何非集体组织的城镇居民都无权取得农村宅基地用于建造房屋, 更不允许将大片耕地转让给房产开发商。并以此而有效抑制有限的农村宅基地被乱占乱建和大量耕地被占用的势头。

(2) 加强立法, 完善农村宅基地法律制度体系。

①加强对农村宅基地相关法律的宣传, 提高村民的法律意识。县、乡、村各级组织都有义务, 用生动活泼、农民喜闻乐见的方式宣传相关法律、法规, 使村民家喻户晓, 人人明白, 树立按法律行事的观念。②严格执行“一户一宅”制度, 加大对宅基地使用违法违规的处理和惩罚力度, 保障法律的严肃性和权威性。③严格宅基地审批和公示制度, 努力打造“阳光工程”。在宅基地审批时, 应严格把握申请农户的资格条件, “严控增量土地特别是耕地, 实行‘五不批’制度:不符合建房申情条件、不符合土地利用总体规划和村镇建设规划、无土地利用年度计划、能用存量土地而占增量土地、能用非耕地而占耕地的一律坚决不批。”[7]全面实行公示制度, 将全村年度用地指标、农户原有房地面积、拆旧建新情况、违法处罚等情况定期上墙公布, 既有利于群众间的相互监督, 也有利于有效抑制村干部的人情风和暗箱操作, 从而增加信息的透明度。④加强土地行政管理和执法部门的勘察检查制度, 强化监督机制。农民在宅基地经审批后建造房屋, 由于主客观的一些原因, 往往会在原有审批面积和用途的基础上, 想方设法突破原有的限制 (包括面积、用途、楼层高度等) , 有时还因此引起邻里纠纷。特别是在一些城郊结合部和即将面临征地拆迁的地方, 这些问题尤其突出。因此, 为了把问题控制和解决在源头, 防止宅基地使用过程中的超规超面积行为, 杜绝事后的“以罚代批”, 就要求有关土地管理和执法部门实行严格的“三到场”勘察检查制度:申报时到场放线定桩、在建中到场核查 (如有问题当场制止和解决) 、竣工后到场验收。当然由于受人员和条件限制, 土地管理和执法部门做此项工作存在较大的工作强度和监督执法成本, 为此需要充分发挥所在村村干部的力量, 协助做好工作。

(3) 建立合理的流转收益分配机制。

对于存量宅基地流转的收益, 应该在国家、村集体、流出户之间进行合理的分配。对于村集体所得的部分, 应建立专户资金, 主要用于农村土地复垦返耕、农村建设用地整理和农田基本建设与保护等。

(4) 做好农村宅基地使用权的登记和发证工作。

宅基地使用权的登记和发证工作, 是明晰权益归属, 保障农民合法利益和查处违规违法行为的基础性工作。为此, 必须做好宅基地使用权的初始登记和有关变更注销登记, 对合法拥有的房产发放房产证, 规范农村宅基地的管理。

(5) 加强村庄规划, 提高农村建房土地的利用效率。

按照新农村建设的要求, 对于城镇规划区范围内的村庄, 可实行村庄改造和小城镇建设相结合。对于一些地处山区, 交通不便, 相对分散, 人口较少的小自然村可以实行整体搬迁, 在搞好土地统筹调整、不垮行政区域的前提下由所在乡镇出面, 将若干个小自然村集并成中心村, 并做好农居点的改造。对于农村中大量出现的“空心村”, 可由村委会牵头, 实行拆旧补新, 集中规划, 并做好原宅基地的重新利用或集中复耕。逐步改变农村单门独户的宅院式建房和居住习惯, 可考虑采用将农村住宅与商业性用房综合的建房模式, 在一些经济相对发达、人口较为集中的中心村, 可由村集体集中建造上宅下店式的农村“小康楼”, 然后将住宅出售给符合建房申请条件的农户, 将底层的商业用房用于招商出租。这样既有利于节约建房占地面积, 提高土地容积率和利用效率, 又有利于增加集体经济收入和活跃当地商贸经济。同时, 村集体也需要做好相关的综合配套和卫生环保等工作。这方面, 浙江嘉兴南湖区等地方已经具有一整套比较成功的经验, 可以供各地推广实行, 并可因地制宜, 加以完善。

四、结论

农村宅基地流转是农村经济社会发展的内在要求和提高土地资源利用效率的客观需要。规范农村宅基地流转, 破除现有的立法困境和实践操作的困境, 关键在于要严格区分农村宅基地存量流转和增量流转。对于存量宅基地应允许其自由流转, 而对于增量流转, 应严格限定其流转对象和规模。同时, 要加强法律的监管和执行力度, 加大对违法违规的查处力度, 确保农村宅基地流转走上规范有序的轨道。

参考文献

(1) 刘波, 王干士.农村宅基地使用权的法律问题研究[J].法治与社会, 2007, (05) .

(2) 诸培新, 曲福田, 孙卫东.农村宅基地使用权流转的公平与效率分析[J].中国土地科学, 2009, (05) .

(3) 孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论, 2005, (04) .

(4) 陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性[J].中国土地科学, 2007, (04) .

(5) 韩世远.宅基地的立法问题——兼析物权法草案第十三章“宅基地使用权”[J].政治与法律, 2005, (05) .

(6) 赵之枫.城市化背景下农村宅基地有偿使用和转让制度初探[J].农业经济问题, 2001, (01) .

(7) 陈炜, 邱祥云.当前农村宅基地使用管理的对策与措施[J].国土资源, 2004, (10) .

宅基地使用权的流转 篇2

我国《土地管理法》作为现行调整土地管理方面的专项法律，第62条对宅基地使用权的流转做出了规定:“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”从这里可以看出，《土地管理法》并未禁止农村宅基地使用权的转让，只是严格限制了农村村民在转让住房不得再申请宅基地。《物权法》在第三编的用益物权中专章规定了宅基地使用权，第153条:“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理法等法律和国家有关规定。”可见，《物权法》对宅基地使用权所做的规定是在确定其用益物权性质的前提下确立的原则性规定，关于宅基地使用权的流转问题，主要适用《土地管理法》等及国家有关规定。物权法之所以仅用短短的一个条文规定如此重要的内容，是考虑到目前宅基地使用权相关法律问题的研究还不够透彻，而我国农村社会保障体系尚未全面建立，宅基地使用权具有农民安身立命之本的社会保障性质，从全国范围看，现在明确规定宅基地使用权的取得、行使和转让的条件尚不成熟，所以，为了维护现行法律和现阶段国家有关农村土地政策，保持农村稳定团结的局面，并为今后修改有关法律或者调整有关政策留出余地，为最终解决宅基地使用权问题留下空间。

对于宅基地使用权的抵押，《物权法》第184条及《担保法》第37条均作了禁n性规定。但这方面的学者立法建议稿也值得参考，其在一定程度上反映了宅基地使用权的相关理论走向。土利明教授主持的《民法典潭案)・物权编》中第896条规定:“宅基地使用权不得单独设定抵押权，但可以就宅基地上的房屋设定抵押权。因实现抵押权而导致房屋所有权发生转移时，宅基地使用权应当一并转移。”此一规定明确了宅基地使用权不能单独抵押，但可与房屋一并抵押。这样的设计与有关宅基地使用权转让的规定相一致，而且在立法技术上很好地避免了与《担保法》的冲突。

相对于我国法律上的原则性规定，行政法规与部门规章关于农村宅基地使用权的问题则有着比较明确的规定。1995年国家土地管理局印发的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第49条规定了宅基地使用权流转后对于宅基地面积超标的处理原则，这也是对农村宅基地使用权可流转性的变相肯定。国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确了禁止农村房屋向城镇居民出售。国土资源部制定《关于加强农村宅基地管理的意见》明令禁止城镇居民在农村购置宅基地，还强调农村村民在转让住房后再申请宅基地的不得批准，通过这两项规定，进一步严格限制宅基地使用权流转。

除此之外，绝大多数省市都发布了本行政区划内的宅基地管理办法或意见。值得注意的是，一些经济较为发达的地区还制定了关于农村宅基地使用权流转方面的规定。例如《苏州市宅基地管理暂行办法》规定进城农民的住宅可以出售给本集体经济组织的农民，也可以在一定条件下通过补办出让手续并补缴土地出让金后入市交易。另外，广州市也出台了《农村房屋租赁管理若干规定》来规范农村房屋租赁市场;湖州市出台了《农村农民房屋抵押登记办法》允许以农村房屋办理抵押贷款等等。

宅基地使用权的流转 篇3

[关键词]宅基地；宅基地使用权；用益物权；流转

[中图分类号] F301.3；D922.3[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)04-0039-03

一、我国农村宅基地使用权流转制度概述

农村宅基地使用权是指农村村民依法对集体所有的土地享有占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。[1]从其性质上讲，宅基地使用权是以农民的社员身份为依托，在集体经济组织所有的土地上发生的，与成员的社员权利和利益密切联系的一项特殊的用益物权。

农村宅基地使用权流转是指农村宅基地使用权的流通、转让。鉴于我国保护土地资源、特别是保护耕地的需要，以及宅基地与农民生存的关系，我国对农村宅基地使用权流转作出了严格限制，如《土地管理法》第62条的规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地……农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》也规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。因此，我国目前禁止农村宅基地使用权的单独流转，但不限制在集体经济组织成员之间附随流转。实践中，在法律允许的范围内宅基地使用权也常常因地上房屋的继承、买卖、赠与、

出租等，被附随转移。

二、限制农村宅基地使用权流转的现实困惑

1.流转机制不畅，土地资源浪费严重

随着我国城市化进程的不断加快，大量农村人口涌入城市，近年来农村出现了大量的闲置住宅。许多房屋年深日久无人维护，毁坏后不能再行居住，又无法出卖，许多地方出现“空心村”现象。但是在现有制度下，因地上建筑物仍存在，集体经济组织无权收回宅基地，导致大量宅基地闲置浪费。根据相关资料统计，近年来，东部发达地区有5%至10%的农民在城市里购房，约有1，500万户左右宅基地处于闲置、空巢状态[2]。同时，随着农村新增人口的增加及改善住房条件的需要，新申请宅基地的数量逐年上升。有资料显示，1980年以来我国平均每年有2%的农户自建新房，年竣工面积在4亿平方米[3]。由于农村缺乏建设规划，乱批乱建、超标准建房的现象很多，村庄外围急剧扩张，占用了大量的集体土地，甚至将原有农用地变为宅基地，侵占耕地的现象十分严重。国土资源部统计到2006年我国耕地面积已经减少到18.27亿亩，近几年几乎以每年1，300多万亩的速度递减，其中农村建设用地需求的增长是主要原因之一，这种现象明显有悖于我国保护耕地的基本国策[4]。据测算，如果实现对废弃及闲置宅基地的再利用，通过对“空心村”的治理或退宅还田措施实施，可以增加有效耕地约4，000多万亩[5]。

2.利益驱动，隐形流转频繁

在我国社会主义市场经济发展过程中，农民的市场经济意识不断提高。在城乡结合部及经济发达等房屋需求旺盛的地区，受向城镇居民出售房屋获得巨大经济利益的吸引，宅基地使用权流转的地下隐形市场悄然形成，并屡禁不止。其中最主要的流转形式是非法买卖，主要表现为：一是集体经济组织成员之间直接买卖宅基地。有些村民为了多获得宅基地，限于“一户一宅”相关法律规定，无法依法申请并获得宅基地，需求方即向其他村民购买宅基地；二是集体经济组织之间买卖宅基地。笔者在调研时发现，有些人口相对稀少、集体土地比较富余的村庄，存在着通过规划、整理出成片宅基地，将其出售给人口密集、集体土地稀缺的村庄作为宅基地等建设用地，以此为村集体创收的现象；三是城镇居民到农村购买宅基地，由于近年来城镇房价的不断攀升，城镇居民的住房需求开始转向城郊，村民便将自用住宅及宅基地出售给城镇居民或外来人员，北京通州宋庄的“画家村”并非个别现象。该等宅基地流转的共同特征是相关当事人“私下”交易，隐形流转，严重扰乱了我国的土地管理秩序，有悖于我国的相关法律规定，不可能获得法律的支持。

3.监管缺位，权属关系混乱

尽管我国在宅基地管理方面制定了一系列法律法规，对宅基地的占有、使用及审批程序等都有明确的规定，但是实践中农村宅基地使用权的监管存在着明显的缺位。调研中发现，许多村庄不遵守或者违反宅基地审核程序的问题比较普遍，村干部代替集体经济组织行使宅基地的分配权，或者不经村民大会擅自出租或者出让集体所有土地，与开发商进行房地产开发建设等情况均非个案。也正是土地管理部门监管缺位，只重形式审查、重汇报，缺乏实质实地审查，以罚代管，无形中放任了这种现象的扩大化。同时，出让房屋及宅基地使用权后，再行申请宅基地等现象也未能得到有效遏制。监管不到位为农村宅基地使用权的隐形流转打开了便利之门。另外，为规避监管，双方在宅基地转让后并不办理产权转移手续，致使权属关

系混乱，也为各种纠纷的产生埋下了隐患，这对构建安定和谐的新农村将产生一定的负面影响。

三、我国农村宅基地使用权流转制度的构建

近年来，在城市近郊及一些经济发达地区，农村宅基地使用权的隐形流转已经成为不容忽视的现象，其不仅不利于我国土地资源的保护，也直接影响了我国房地产市场的健康发展。而现有法律对宅基地使用权自由流转的限制及法律规定之间的相互矛盾之处，使得实践中在处理有关宅基地使用权流转的问题上难以取舍[6]。鉴于此，有必要对我国现有制度进行反思，对农村宅基地使用权流转制度进行科学的构建，从保护农民切身利益和实现公平、平等价值理念的角度出发，建立农村宅基地使用权流转制度。

1.加快相关法律的制定和修改，完善农民宅基地使用权的权能

《中共中央关于推进农村改革发展的若干重大问题的决定》指出：“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。”宅基地使用权作为一项用益物权，在我国新出台的《物权法》中虽有专章规定，但内容相对简要，特别是有关其流转的问题主要还是在《土地管理法》及相关配套法规中规定。这些规定缺乏对该项权利本身的关注，多是站在管理的视角，并且制度之间也存在着相互矛盾之处，如宅基地禁止流转与地随房走之间的矛盾，一户一宅与财产继承上的冲突等。因此要保障和实现农户宅基地用益物权，必须打破现有政策和法律对农民宅基地进行流转的限制和制约，有必要对现行《土地管理法》作相应修改，或出台一部专门的有关宅基地使用权的法律法规，允许宅基地使用权在一定条件下自由流转。该允许流转的一定条件主要是指，在不改变宅基地归集体所有的性质下，继续坚持“一户一宅”的基本原则，对于因各种原因有“多宅”的农户或者只有一宅的农户只要其能证明其处分宅基地后，仍有合法的住处或者能够获得合法住处，即可以允许其将宅基地在法律规定的范围内自由流转，从而保障其收益权等权能的最终实现。

2.完善农村宅基地使用权流转的一级市场

首先，集体经济组织享有宅基地的所有权，应严格遵循“公开、公平、公正”出售宅基地使用权的原则。集体经济组织作为农村的基层组织，承担着乡村规划和建设的任务，能够有效掌握本村的土地资源状况，了解农民的住宅需求，因此，建立由集体经济组织作为出让方、申请宅基地的农民作为受让方、政府在程序上监管的宅基地一级市场的运行模式，同时通过公示等方式建立全程公开制度，以避免部分村干部暗箱操作，违规取得宅基地使用权，及大量侵占耕地等现象。

其次，有效推行宅基地使用权清查登记制度，严格落实“一户一宅”制度。对于非法取得多宅的，予以清退。同时依法划定宅基地的边界，符合标准的，核定宅基地使用权，颁发使用证。对于非法占用宅基地的，依法罚没；超标准占用宅基地的，在进行处罚的同时，严格执行按界改建。

第三，适度提高宅基地的使用费，建立耕地保护基金。在不改变宅基地的社员福利性质的前提下，按照当地土地资源的紧缺状况，有必要适度提高宅基地使用费。这样做一方面可以提高宅基地的使用成本，遏制浪费土地资源的现象，另一方面可以考虑用增加的费用建立耕地保护基金，用于鼓励耕地的开垦与保护。

3.有步骤地建立农村宅基地使用权流转的二级市场

首先，允许宅基地使用权在集体经济组织成员之间有限制的流转，实现宅基地的再利用，以适应近年来农村人口的变化。对此必须强调的是，基于我国的土地人口状况，我国是不具备宅基地完全市场化流转的条件的，但是有条件的流转将是有利于实现我国保护土地资源基本国策的一个有效途径，因此，允许流转的主体主要是集体经济组织内部成员，宅基地可以在农户之间进行流转，也可以用于农村集体企业建设，并且可以用于集体的其他规划建设，如建造道路、退宅还田等。有限制流转的主要目的在于，一方面使农民手中闲置的宅基地使用价值发挥出来，保护农民的财产权益；另一方面也是更主要的动因，则是避免对集体土地、特别是耕地的过度占用，保护我国集体土地的基本格局。

其次，在宅基地使用权流转环节开征增值税。基于缩短宅基地使用权一级市场和二级市场的价格差距，维护集体经济组织的合法权益，抑制不当交易行为的考虑，有必要对宅基地使用权在二级市场的流转中，征收一定比例的增值税，税收收入返还地方财政，专项用于耕地的保护。

第三，建立规范的宅基地使用权流转的二级市场。各地政府可以由当地的土地管理部门牵头，分区域建立宅基地使用权交易所，通过对宅基地使用权转让过程中交易主体资格的核准、宅基地使用权的变更登记、及对交易价格的调控等措施，规范宅基地使用权的依法流转。同时，与一级市场形成有效衔接，杜绝农民转让宅基地使用权后再行申请宅基地使用权等不法行为，以达成设计该制度时充分保护我国土地资源的目标。

4.加强法制教育，完善农村宅基地使用权的监管机制

面对日益严峻的土地形势，特别是耕地资源形势，节约用地、规范用地是必然的选择。加强土地法制教育，形成取得宅基地使用权的自觉守法意识和行为习惯，构建依法治地、用地的良好局面，是宅基地使用权有序流转的基本保证。

我国土地实行国家和集体所有，政府在我国土地资源管理过程中发挥着重要的作用。加强政府监管，严格执法，应当建立多渠道多环节治理、规范土地市场的有效监管体系：首先宅基地使用权取得的审批、流转的监管是政府有关部门发挥监管作用的重要途径。在现有制度下，出于保护和节约土地资源的终极目标，有必要实行政府土地管理部门在宅基地使用权审批过程中，授权乡镇土地所进行实质审查的制度，实现源头上的有效监管。目前，在有些地方推行的宅基地申请、审批公示制度，对规范土地管理秩序发挥了非常积极的效果。其次要实行政府对宅基地使用状况的巡查制度，建立公开的宅基地违法立案标准，明确执法依据。通过对宅基地使用权流转的调控，实现集体土地资源的有效配置。另外，借鉴社会监督制度，形成全方位监督氛围。最后，有必要将宅基地使用权的监管状况，纳入各级政府的岗位责任目标，通过“一票否决”，加大政府监管的责任。

[参考文献]

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[2]方益波.城乡“土地剪刀差”加剧 呼唤土地制度新一轮改革[EB/OL]. http：//jjckb.xinhuanet.com/gnyw/2008-10/09/ content_121623.htm2008-10-09.

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[4]张庆华.土地物权疑难法律问题解析 [M].北京：法律出版社，2007：81.

[5]张春娟.农村“空心化”问题及对策研究[J].唯识，2004，(4)：83-86.

[6]张庆华.中国土地法操作实务[M].北京：法律出版社，2003：22.

On Improving the System on the Transfer of Usufruct of Rural Residence Base

Hou Liyan，Zhao Yaxiao，Hu Die

(Shijiazhuang University of Economics， Shijiazhuang050031， China)

Abstract： China’s laws prohibit the transfer of the usufruct of rural residence base. The reports advanced that we should improve the system of rural residence base， protect the peasant’s usufructuary right on residence base，on the Third Plenary Session of the Seventeenth Central Committee of the Chinese Communist Party，but，it didn’t give specific answer to the problem on the right’s transfer，didn’t satisfy the public’s expectation before the meeting.The writer thought that Chinese practice has brought so many realistic problems that it is necessary for us to take some measures to build and improve the system of rural residence base，such as improve related laws， entitle the peasant the usufructuary right on residence base， build the market of the right’s transfer and enhance the supervion on collective land ，and so on.

Key wrods： residence base； right of residence base to use； usufructuary right；transfer

宅基地使用权的流转 篇4

在《物权法》第152条这样界定:宅基地使用权就是指农村集体经济组织成员依法享有在集体所有的土地上建造个人住宅和其他附属设施的权利 (1) 。将宅基地使用权由主体转移至另一受让主体, 实现主体之间的转移就是宅基地使用权的流转。宅基地使用权流转的各种方式包括让与、出租、赠与、抵押、入股等。但是根据《物权法》、《担保法》及《土地管理法》的相关规定, 宅基地使用权人的权利只有占有、使用、部分收益权和部分处分权。

农村宅基地使用权流转问题在法律界和实务界一直引发争议。学者们反对宅基地使用权流转的原因很大程度上是基于宅基地使用权的保障功能和福利性质, 是为了避免土地性质改变, 交易失控, 最终危及农村治安和社会稳定。然而农村宅基地使用权地下市场已经形成, 中国法律规定落后的局面亟待解决, 最终实现宅基地使用权的合法化, 盘活农村经济。

二、农村宅基地使用权流转法律制度的构建

民法认为, 农民拥有宅基地使用权就能够在宅基地上建住房并且处分其住宅。如果农民处于某种紧急况需要出卖房屋则根据房随地走的原则只能将土地使用权与房屋一同出售, 且出售对象仅限于本集体内部组织成员。但在一些发达地区的农村及城乡结合部已经出现了宅基地转让、出租、抵押、宅基地入股及土地整理并房屋置换。法律现象已经存在, 相应的法律规范也就呼之欲出。实现农村宅基地使用权的流转需要考虑以下方面:

(一) 明确宅基地的集体所有权和农民的用益物权

1.宅基地的所有权归集体经济组织宅基地的所有权归农民集体经济组织, 这是显而易见的

但是, 由于我国法律对于这个所有权归属没有明确规定, 并且集体经济组织中的分支过于复杂, 包括村集体和城镇集体等等, 这种权利归属反而变得十分模糊。甚至有一些地区认为宅基地所有权归国家, 从而出现一些基层政府越俎代庖与民争利的现象。我们现在摆在第一位的任务就是完善相关法律制度, 明确农村宅基地所有权的归属。这种规定应当根据实际情况具体到哪一级哪一个地区的村集体, 同时, 应当明确农村集体经济组织对于宅基地所有权的管理权利和管理义务。最后, 这些法律规定应当明确我国集体经济组织的土地所有权与国家土地所有权应当同权同价。

2.农民对宅基地使用权具有用益物权

农民对于其所拥有的宅基地使用权具有用益物权, 这是来自物权法的明确规定。但是, 众所周知, 用益物权包括占有权使用权收益权。但是我国物权法中却规定了农民对于宅基地只有占有使用的权利, 而无收益权。宅基地以及地上房屋是农民的主要财产, 但由于农民对于宅基地使用权无收益和处分的权利, 根据房地一体的原则, 这也限制了地上房屋的买卖和出租。在这些农村改革试点中, 对于宅基地和地上房屋进行买卖获得收益后往往只对房屋进行补偿, 农民未能真正享受土地出让获得的收益。

(二) 修改现行法律, 制定宅基地流转的具体制度

我国现行法律对于农村宅基地的规定仅限于宪法, 物权法和土地管理法以及民法通则的一些十分简单粗略的规定, 除此之外就是一些省市自己制定的效力和位阶仅比较低的暂行规定。而土地管理法中关于一户只能拥有一处宅基地和限制房屋买卖禁止宅基地使用权流转的规定也早就不符合历史和现实。通过继承, 一户农民会拥有多处宅基地, 土地的隐形流转也早就存在。因此, 应当及时制定允许宅基地流转的制度, 这些制度的内容包括:

1.明确农村宅基地受让主体范围

农村最低生活保障制度在广大农村开始试点并逐步建立起来, 而宅基地制度的福利性质逐渐减弱。如果仍旧依照现行法律规定宅基地只能在农村集体经济组织内部成员之间流转, 基于农村集体经济组织成员均可依法免费申请宅基地, 在农村显然无法形成有效的宅基地流转市场, 宅基地流转毫无价值。只有突破这个主体限制, 将宅基地主体扩大到城镇居民, 制定法律允许城市居民取得宅基地使用权, 是集体经济组织的成员, 才能逐步建立一个健康有效的宅基地流转市场。当然, 为了避免城市居民炒卖宅基地, 应当对城市居民受让宅基地使用权的面积数量加以法律控制。既确保农民住宅用地, 也适当将宅基地引向拥挤的城市。力求达到城市住房压力与农村住宅空置的平衡。至于城市居民以外的主体能否取得宅基地使用权还需要深入分析。

2.明确农村宅基地使用权流转方式

由于城市居民无法通过申请获得农村宅基地, 所以法律在扩大宅基地受让主体的同时要增加宅基地流转的方式。将农民通过原始申请获得的宅基地排除在外之后还有入股、抵押、出卖、租赁、继承。由于我国奉行一户一宅的政策和房随地走的原则, 因此宅基地上的住宅买卖之后, 宅基地使用权应当一同转让。但是为了避免失地农民陷入失去生活保障的困境, 转让宅基地必须符合严格的条件例如生活不受影响的证明, 宅基地转让后所得价金由农民和村集体按比例分配, 受让主体禁止改变土地用途, 为防止倒卖土地, 宅基地使用权出卖后一定时间内不得再次出卖。并且买卖合同需要在有关土地管理部门备案。

(1) 入股方式:宅基地使用权入股一般是通过两种方式。一种是以集体经济组织名义将宅基地使用权作价入股与投资者创办企业。另外一种方式是将宅基地使用权作价创办股份有限公司。宅基地收入除去基础费用之后由宅基地使用人企业和村集体三方分红。当然, 宅基地使用权流转在短期内可能造成地方政府因无法征收宅基地而导致收入减少财政失衡, 但从长远来看, 允许宅基地使用权流转不仅能发挥土地的财产本质还能够增加农民收入, 促进农村经济发展。

(2) 抵押方式:抵押权设立的依据是合法的抵押权合同。宅基地使用权人与受让人之间订立合法的宅基地使用权流转合同, 抵押权即成立, 但必须保证集体组织成员的优先权。抵押权的主体应当扩展城镇人口。就抵押权的实现方面, 法律应放开对受让人身份的限制。法律应当允许宅基地使用权进行抵押当农民抵押自己的宅基地同时宅基地使用权一同抵押, 这样有利于及时解决资金困难扩大融资渠道, 盘活农村经济发展。

(3) 出租方式:宅基地使用权人通过与受让人签订宅基地使用权租赁合同。通过合同自行约定租赁的期限费用但不得改变宅基地使用权的用途, 签订的租赁合同必须向有关的土地管理部门进行备案。

(4) 置换方式:在广东地区曾有一个“双弃模式”, 即农民放弃宅基地使用权获得城市住房, 放弃土地承包经营权获得城市最低生活保障金。这种双弃模式有利于促进城镇化建设有有利于保障农民的生活。

(5) 继承和赠与方式:依照民法规定, 村民可以通过继承和赠与而获取宅基地。城市居民也应当能够成为继承与赠与的主体, 但是为了防止一户多宅的现象和恶意流转现象的发生, 法律应当要求继承房屋的主体缴纳一定数额的价金。

3.宅基地使用权流转过程的管理监督制度

对宅基地使用权流转过程的管理和监督就是对宅基地使用权流转过程进行监督管理。对矛盾纠纷予以解决。为了防止宅基地使用权流转过程中的一些主体违反法律规定暗中交易, 改变宅基地的用途, 将集体所有的宅基地甚至是耕地转变为建设用地, 或者是受让土地而不进行开发, 任由国家土地流失的现象发生, 应当建立处理宅基地使用权流转纠纷的仲裁机构, 以仲裁方式配合司法部门解决宅基地流转过程中的各种矛盾纠纷。

(三) 建立农村土地交易市场实现宅基地使用权流转

为了实现农村宅基地使用权的合法流转, 而不是仅仅限于纸上谈兵, 就应当建立一个合法长期的土地交易的合理平台。北大经济研究中心周其仁主任建议将农村建设用地包括农村宅基地集中起来建立土地交易市场。这些土地交易场所通过法律批准设立, 是实现宅基地使用权流转的专门场所, 旨在实现土地同价同权公开交易。进入土地交易场所的土地必须满足三个条件:1、土地所有人拥有合法的土地使用权。2、土地用途是农村建设用地而非耕地或农地。3、土地是建设规划节约而来的土地。这样才能有效防止耕地减少, 土地性质和用途改变等问题。但是创办土地交易所也同样存在一定风险和难处。例如如何确认那些使用权存在争议的土地, 转让宅基地使用权所得的价金在村民之间按什么比例分配, 以及如何确保农村宅基地使用权的交易费用完全由农民受惠而不受侵占和盘剥。这些问题需要在土地交易所进行试点的过程中逐步解决。

1.宅基地使用权随房屋流转

房随地走是我国农村移转房屋所遵循的原则。在转移房屋所有权时, 房屋所占的土地也一并转移。但是法律对于房屋转移并没有明确规定。如果不明确规定宅基地使用权流转合法化, 那么对于房屋受让人来说, 他所取得的房屋所有权也是不完整的。

2.宅基地使用权单独流转

宅基地使用权能否单独流转法律并没明确的规定。在发达地区的农村及城乡结合部, 这种宅基地的隐性市场发展得越来越庞大, 农民基于经济利益的驱使自发地出卖自己多余的宅基地使用权。社会现象他已经存在, 但法律规定却相对空白。极易产生纠纷, 扰乱社会治安。

(四) 建立有期限有偿回收制度, 解决土地闲置问题

根据我国现行法律规定, 一户只能拥有一处农村宅基地。 (2) 然而, 在广大农村集体组织成员基于赠与继承买受等方式获得宅基地一户多宅现象超过批准面积建房及未经批准违法占地建房的现象十分严重。一方面超标的的宅基地无法收回, 另一方面需要宅基地的村民增加, 而土地并未增加, 则土地更为紧张。这种超标的行为与一户一宅规定相违背。而使用权是一项他物权, 期限特定。因而只能通过有偿有期限地使用农村宅基地的方式解决这个一户多宅的问题。宅基地使用权的有偿是指农民通过合理方式获得多余一户的宅基地使用权后应当按照一定比例和期限缴纳合理对价, 对于超过批准建造的面积而建造的房屋应当对超出部分缴纳费用。而有期限是指农民宅基地使用权在闲置的较长时间未能得到合理利用, 则可以由国家负责收回, 另行分配给其他依法申请宅基地的村民。宅基地的功能在有明显的保障性, 而一户多宅的现象显然超越了保障功能而造成土地的闲置和浪费, 只有通过有偿有期限使用农村宅基地才能解决这一问题。

(五) 完善农村社会保障制度以社会保障代替宅基地保障

鉴于农村宅基地使用权的社会保障制度具有福利性质, 一些持反对意见的专家学者担忧农民在转让自己的宅基地之后, 失去生活保障, 从而对社会治安造成影响。其实这种忧虑是多余的, 原因如下:

1.限制宅基地使用权流转不是保障生活的主要方式

农民作为一种理性经济人, 如果无法保障自己的生活就不会轻易转让自己的住宅和宅基地使用权。与此同时, 如果农民处在急需资金解决生活困境的情况下, 禁止宅基地使用权转让也显然不能解决问题。故不应以保障农民生活为由禁止宅基地使用权流转。

2.以全面社会保障代替土地保障剔除宅基地保障

由于社会保障制度是利用国家公共财产对生活处于社会平均标准以下的人予以救济, 保障基本生活。社会人的权利是平等的, 因此这一项社会保障制度应当惠及每一个中国人, 因此建立遍及农村的社会保障制度既是基于社会公平的需要也是实现农村宅基地使用权合法流转的必要前提, 建立多层次的社会保障体系包括医保, 最低生活保障和养老保险, 这有这样, 才能把农民从土地上解放出来, 把土地从福利性质中解放出来。

摘要：农村宅基地使用权是一项独立的用益物权与农民生活息息相关。宅基地使用权流转已在实践中突破法律界限, 因此明确宅基地的集体所有权和农民的用益物权, 修改现行法律、制定宅基地流转的制度, 要明确农村宅基地受让主体范围、使用权流转方式;建立农村土地交易市场实现宅基地使用权流转;建立有期限有偿回收制度, 解决土地闲置问题;完善农村社会保障制度以社会保障代替宅基地保障;构建合理的农村宅基地使用权流转法律制度, 对实现宅基地正常流转至关重要.

关键词：宅基地使用权流转,法律,构建

注释

1<物权法>第一百五十二条规定.

宅基地使用权的流转 篇5

摘 要：目前我国对农村宅基地流转有各种限制，但是在低价格的刺激下，隐形市场交易发展迅速，更有很多学者以保护农民利益为由主张农村宅基地入市。本文另辟途径，从宅基地流转对住宅市场的影响入手，论证了宅基地流转不利于反映住宅的真实价值，对住宅的供需总量和供需结构都会造成冲击，容易导致地区间住宅市场的发展不平衡，不利于住宅市场健康发展目标的实现，从而得出解决，我国不应放开宅基地流转政策。关键词：宅基地流转；住宅市场；供需结构；地区平衡；住宅价格

一、引言

农村宅基地使用权制度是一项我国特有的制度，该制度通过将农村集体经济组织所有的土地无偿分给农民用以建造住房及相关配套设施，从而保障农民基本的生存权利。我国《物权法》将宅基地使用权定位为用益物权性质，并强调“宅基地使用权的取得、行使和转让使用土地管理法等法律和国家有关规定。”《土地管理法》规定：宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或出租，但宅基地只能够在集体居民内部流转。与此同时，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。而国务院颁布的《关于深化改革严格土地管理的决定》和《关于执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》更是明确规定：禁止城镇居民在农村购置宅基地。

上述规定在很大程度上限制了农村宅基地的入市流转。目前很多学者从农民的权益保护和利益共享的角度入手对该项政策进行了批判，认为该政策将农民固定在了土地上，更是将农民完全排除在了土地增值收益分配体系之外，是不公平的表现[1]。

在学术界普遍推崇宅基地入市的情况下国家始终对该问题持有非常谨慎的态度，这充分说明宅基地流转对我国社会经济影响非常大，不能轻举妄动。本文将从宅基地流转对住宅市场的不利影响入手，说明我国限制宅基地流转的政策不能轻易放开。

二、住宅市场概念及宅基地流转现状

住宅市场是住宅作为消费品用于交换的场所及由于交易发生的经济关系的统称。包括农村住宅市场和城镇住宅市场。本文认为，住宅市场健康发展至少具备以下几点：

（1）基本住房需求得到满足，自有住宅和租赁住宅比例合理。

（2）住房存量资源得到充分利用，也就是说没有或者只有较少的空置率。（3）价格公平合理且能够给市场提供持久的动力，价格一方面能够反映成本、利润，另一方面也能够与经济发展水平和消费者的支付能力相适应。

（4）住房市场本身的公开、合法、有序、协调。

在我国当前的政策背景下，宅基地不允许入市流转，但是受城市住宅价格过高以及农村住宅价格低廉双重因素的影响，越来越多的城市居民或外来务工人员倾向于在农村新建、租赁或者直接购买住房，这就导致了农村宅基地流转隐形市场发达。

三、宅基地流转对住宅市场的不利影响分析

（一）宅基地流转过程中住宅价值无法体现

目前在全国层面上尚缺乏统一的宅基地交易平台，从而对宅基地及农村住房价格也没有规范的核算标准，交易的价格往往是通过双方协商确定。但是由于宅基地和房屋的市场价值的核算非常复杂，需要较强的专业性，而交易的双方，尤其是农民往往不具备这样的专业素养和技术水平，这就导致了自主协商确定的交易价格不能够真实反映住房的市场价值，与上述住宅市场健康发展的第三条标准相违背。

（二）宅基地流转使得城乡住宅市场供需不协调

1.城市住房过剩与农村需求旺盛的矛盾

与国有用地流转相比，宅基地流转不需要经过出让环节，再加上本身区位条件和周边配套设施等种种因素的限制，使得宅基地上住宅价格与城市住宅价格相差较大。在城市高房价的推动下，尽管国家禁止城镇居民在农村购置宅基地，交易的隐形市场依然广泛存在并且日益成熟，越来越多的城镇人口倾向于购置宅基地。受收入条件的制约，外来务工人口也会倾向于租住在城郊地区。除此之外，也有人受农村独特的自然风光吸引愿意到农村定居，例如在北京通州区闻名遐迩的画家村。总之，农村地区住宅需求旺盛。

根据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心2014年的研究结果，中国城镇地区可实现刚性住房需求上限为2300万套，可实现改善型住房需求上限为950万套，总需求为3250万套。而目前城镇地区家庭自有空置住房为4898万套，待售商品住宅约为350万套，总供给为5248万套住房。因此，即使不计算“十二五”期间的保障性住房建设供给，现有的存量住房已经可以满足实现住房需求，还有1998万套房屋供给过剩。数据还显示，2013年，我国城镇住宅市场的整体空置率达到22.4%，比2011年上升1.8个百分点1。

一方面是我国城市住房存量过剩，另一方面是农村住宅需求旺盛，如果放开宅基地流转则必然进一步加剧城乡住宅市场的结构性失衡。

数据来源：新浪财经http://finance.sina.com.cn/stock/t/20140610/***2.shtml 2.允许宅基地流转会导致农村住宅市场供过于求

由于政策限制，目前仍然有不少人心存顾虑，担心产权问题。但一旦放开了宅基地流转政策，允许自由交易，那么城市商品住宅的销售就更加困难。而与此同时，因为受利益的驱使，农民可以建设出远远高于市场需求的住宅，农村住宅市场的价格也会受到冲击，无法售出农户预期的价格。最终农民没有凭借农村住宅市场致富，城市规划却又被破坏，土地也被滥用。

3.作为宅基地输出方的农民失去住宅保障

黄忠华、杜雪君、虞晓芬（2012）通过推拉理论将宅基地流转和劳动力关系的关系做了如下阐述：一方面，经常外出打工的劳动力，其宅基地利用率较低，希望通过宅基地流转增加财产性收入，从而对宅基地流转形成推力；另一方面，预期向城镇的农村劳动力希望通过宅基地流转来增加其向城镇的资本，从而为宅基地流转提供拉力[2]。

就第二种情况而言，宅基地流转的价格显然不足以令其在城市购买住房，因而这些农村劳动力到撑着只能租房居住或者是购置城市郊区的贫民窟。而等这些青壮年劳动力日益年老，逐渐丧失劳动力，同时面临着子女长大对住房更大的需求，他们的住房压力会越来越大。当其经济水平无法负担城市的住房价格，并且根据《土地管理法》第62条“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”的规定，这部分劳动力的基本住宅需求将得不到满足。除此之外，中国是外向型经济，对外贸的依存度非常高，且农村劳动力流入城市更多的是从事劳动密集型的加工制造业，这些行业极易受到世界经济波动的影响。一旦发生经济危机，出口减少，加工企业倒闭，就会产生很多的失业农民工。这更加加剧了农民住房的风险。

（三）隐形市场住宅违规交易易造成矛盾频发

目前没有公开透明的宅基地流转市场，外部利润的存在为各利益相关者提供了宅基地使用权流转的强大动力，供需主体只能通过隐形市场完成交易，当然没有法律认可的交易利益得不到保障，容易产生无序交易，价格扭曲等问题。当住宅价格不合理时，利益受损的往往是对信息和认知较为弱势的一方。当其发现利益受损，反过来会追偿受损的利益，但因为交易本身就是非公开的，不仅仅其利益得不到维护，还容易造成各种纠纷，这与上述住宅市场健康发展的第四条标准相违背。

（四）宅基地流转的地区差异导致住宅市场的空间失衡

刘卫柏、贺海波（2012）研究发现经济条件不同的地区，农村宅基地流转存在明显的区域差异特征。一般而言，经济发达地区宅基地流转非常活跃，流转的频度、数量远远高于经济不发达地区；就同一个区域而言，离城市中心距离越近流转越活跃，活跃程度随着区域距中心城市的距离逐渐降低；就区域环境而言，工业区、现代农业区附近的宅基地流转较为活跃，旅游资源丰富的地区宅基地流转较为活跃。主要采取短期或者长期租赁的方式流转农村宅基地[3]。因此可以推断，一旦放开农村宅基地流转的市场，将会导致经济发达地区宅基地流转市场和住宅市场交易频繁，例如京津冀、长三角、珠三角等，而内陆经济发展较为落后的地区对宅基地流转没有过多的需求，门庭冷落。这会加剧地区之间经济发展水平的差异，不利益全国住宅市场的平衡，同样与上述住宅市场健康发展的第四条标准相违背。

四、结论

根据上述论证，宅基地流转不利于反映住宅的真实价值，对住宅的供需总量和供需结构都会造成冲击，容易导致地区间住宅市场的发展不平衡，更有甚者会形成各种纠纷难以解决，因而不利于住宅市场健康发展目标的实现。贺雪峰（2010）指出我们现在实行的是一个不允许农民失去土地的制度。所谓不允许是两个含义：第一，不允许任何组织和个人剥夺农民的土地承包权；第二，也不允许农民为了眼前的利益随随便便丢掉自己的土地。在整个社会没有别的手段替代土地做农民的保障的时候，土地你必须有着。若进城农民不能够获得在城市体面生活下去的就业和收入条件，我们的政策至少要保证他们还可以回到农村过上那种我们不以为好，却比他们在城市贫民窟好得多的农村生活[4]。因此无论从是经济角度出发，还是从社会公平的角度出发，我国都应该继续限制农村宅基地的流转，对目前不合规的现象进行整理，从而引导住宅市场健康发展，同时保障农民权益。

参考文献

论农村宅基地使用权流转制度 篇6

目前，我国法律只允许宅基地使用权在集体组织内部流转，未能充分发挥宅基地的价值。本文通过对实践中出现的宅基地大量闲置、宅基地使用权隐性流转等问题的研究，揭示了宅基地使用权流转制度在实际运行中存在的问题，进而提出了宅基地使用权流转制度的完善建议，以期促进我国宅基地使用权流转制度的改革。

【关键词】

宅基地使用权；流转；完善

1 农村宅基地使用权流转概述

1.1宅基地使用权流转的概念

我国现有法律并没有对“宅基地使用权流转”进行清晰的界定，王利明教授认为，宅基地使用权流转，就是指宅基地使用权人依法将宅基地使用权以法律允许的方式转让给他人，使其主体发生变化的民事行为。

1.2宅基地使用权流转的特征

首先，我国立法规定房屋所有权和土地使用权作为两种不同的财产权利，在确认归属、转让时应分别登记，但房屋占用的土地使用权与房屋所有权应“合一流转”，即通说的“地随房走”。其次，宅基地使用权的流转在实务操作中有多种方式，例如在转让房屋时，根据上述“地随房走”的规则，宅基地使用权主体就转移到新的房屋所有人身上。另外，房屋出租、买卖、抵押权实现等也可以导致宅基地使用权发生流转。

2 农村宅基地使用权流转制度存在的问题

农村宅基地缺乏合理的规划，房子选址具有相当程度的任意性，这直接导致宅基地分布凌乱。另外，由于地区发展不平衡，大批农村人口转移到城市寻求机会，宅基地闲置现象相当严重，出现大量“空心村”，造成土地资源浪费。我国法律对宅基地使用权流转限制非常严格，但在经济发达地区城村交界处，宅基地市场需求巨大，供需矛盾的存在，必然催生宅基地使用权隐性交易市场，随着城市化进程的加快，宅基地隐形市场的范围也将扩大，例如农民在买卖房屋时，可能为了逃避有关部门的管理，而不去办理过户手续。或者在一村申请取得宅基地后，待修建好房屋并卖出后，又通过结婚等手段把户口迁到别的村集体，再次提出宅基地申请。隐性宅基地使用权市场不仅侵害了集体对宅基地流转的收益权而且这种地下交易行为给政府的监管带来困难。

3 对农村宅基地流转制度的完善建议

3.1扩大宅基地使用权流转主体范围

根据我国现行法律的相关规定，宅基地使用权主体仅限为集体经济组织成员即农村居民。但从我国目前的流转市场来看，主要分为：本集体成员之间的流转和包括城市居民在内的集体以外其他成员的流转。对此我们应根据不同的情况，逐步放开。

对于同一集体组织，我国目前的法律虽然作了限制性规定，即“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”但在实际操作中对内部成员间的流转却持默许态度。对于村民因搬迁、结婚等原因而引起的本集体与外集体村民间跨越地域性的宅基地使用权流转，理论上来说，是应当被允许的。

对于城市居民，目前存在的主要争议在于城市居民能否成为宅基地使用权的合法主体。我国宅基地使用权制度立法之时，将宅基地使用权主体确定为集体经济组织成员，主要是考虑到当时我国社保制度十分落后，农民主要依靠土地生存的现状，但是，随着农民生活水平的逐步提高，限制宅基地使用权流转不仅不能再为农民提供制度保障，反而阻碍活跃高效的宅基地流转市场的形成，使宅基地的真正价值难以在市场中充分体现，损害原宅基地使用权人的利益。所以在农村使用权人自愿且不破坏宅基地使用功能的情况下，法律可以限制性的允许宅基地使用权向城市居民流转。

3.2增加宅基地使权流转形式

3.2.1买卖方式

宅基地上建好的房屋的出卖，客观上会导致宅基地使用权的流转。由于我国法律规定“地随房走”的基本规则，宅基地上房屋的卖出将同时使房屋出卖人失去了宅基地使用权，现行立法也不允许其再另行申请宅基地，这也就意味着卖地行为可能直接导致出卖人成为无家可归的流民，潜在的社会不稳定因素。因此，对宅基地使用权以买卖方式进行流转，可以允许，但应该制定严格的条件加以规制。如果当事人选择采用买卖方式转让宅基地使用权，第一，可以要求出让一方即宅基地使用权人向村集体组织出示其在城市已经购买住房的相关证明或者其它土地使用权证等能够证明其在转让此宅基地上住宅后不影响其正常生活的书面材料，并由集体经济组织、宅基地使用权人和买方签署约定由买方取得宅基地使用权的三方协议。第二，为了方便国土资源行政主管部门的监管须规定买方应当对转让情况办理变更登记，并以此作为宅基地使用权转让的必备条件。同时买方在购得宅基地使用权后饿一定时期内，不得转让此宅基地使用权，以防止有人假借宅基地使用权的买卖来牟利。

3.2.2出租方式

当下宅基地使用权私下流转最常用的方式就是宅基地使用权人与承租人签订租赁合同。根据宅基地上是否存在房屋，契约双方可以在保持宅基地居住用地性质的前提下约定由出租方或承租方建造房屋等建筑物，待契约双方的宅基地使用权租赁合同签订好后，应当到村集体进行备案，并到国土资源行政主管部门履行相关登记手续。

3.2.3抵押方式

我国现行立法虽然不允许将宅基地使用权进行抵押，但承认宅基地上房屋抵押的效力。如果对宅基地上的房屋设定抵押权，在抵押权实现的条件成就时，宅基地上房屋将以法定方式进行流转，此时必将造成宅基地使用权的一并移转。如果可以将宅基地使用权单独进行抵押，就能拓宽农民的融资渠道，解决农民的资金困难，但应该对抵押的最高限额进行必要的规范。

3.3加强宅基地使用权流转管理

由于土地资源的稀缺性，为防止有人假借宅基地使用权流转来谋取非法利益，对宅基地使用权流转进行一定的规制是必要的。一方面，我们不但要在宅基地的用途上进行管制，明确禁止买受人对宅基地使用性质进行擅自变更，而且要切实落实“一户一宅”政策。另一方面，要努力完善宅基地使用权属登记制度，通过统一规范的登记制度，建立明晰的产权关系，使登记内容真实反映宅基地的权利归属，为宅基地使用权的有序流转提供有效保障。

4 结语

宅基地使用权流转是促进物权效益最大化的必然要求。要彻底解决宅基地使用权流转的问题应该多个部门法协调起来。在进行城乡规划的进程中，尽量做到科学规划，使宅基地使用权在流转过程中不减损耕地的数量，可以在比较发达的地区建立宅基地使用权流转市场的试点，使宅基地使用权主体能够以最有效的方法行使权利并依靠合理的收益分配方式获得利益，以求使宅基地使用权流转制度真正让农民得到福利，这也是我国实现共同富裕的应有之义。

【参考文献】

[1]王利明、杨立新、王轶、程啸.民法学[M].北京：法律出版社，2008年第2版。

[2]侯水平、黄果天等.物权法争点详析[M].北京：法律出版社，2007年版。

宅基地使用权的流转 篇7

(一) 农村宅基地闲置现象严重

近年来, 农村人口向城市转移的现象不断增多, 一些人为了满足生活和工作等方面需求, 到城市求学、工作、购房等现象已变得相当普遍。据统计, 我国每年城镇化率至少增长1% , 从1997 年到2007 年, 我国农村人口就减少了13% 。有数据表明, 通过对当前我国近3000 个村庄进行调查, 农村闲置的宅基地比例约为15% , 甚至有的地区达到20% 以上。我国农村宅基地的使用具有无偿性、长期性、流转的限制性的特点, 因而, 由于到城市寻求发展的村民的宅基地依然存在并长期存在以及财产继承等原因, 一户多宅的现象不断增多, 从而就产生了越来越多的农村宅基地闲置的现象。[1]农村宅基地的大量闲置会引发一系列现实问题, 首先, 宅基地的闲置会导致土地资源的严重浪费, 不利于实现土地资源的合理配置; 其次, 宅基地的闲置会引发社会治安问题, 使得盗窃等违法犯罪行为滋生, 引发各种民事或刑事纠纷, 不利于农村地区的稳定;[2]再次, 年久失修的闲置房屋还存在着潜在的安全和卫生隐患, 不利于新农村建设。

( 二) 农村宅基地使用权隐形交易屡见不鲜

我国法律明文规定, 农村宅基地使用权的流转仅仅限于本集体经济组织成员之间。但随着经济社会的发展, 在一些经济发达地区住房需求力度越来越大, 在经济利益的驱动和当前禁止农村宅基地向非农流转的制度下, 农村宅基地使用权流转的隐形交易随之产生并层见叠出。主要表现为三个方面: 一是由于“一户一宅”制度的限制, 一些农民在已拥有宅基地的情况下, 为了拥有更多宅基地而向其他村民购买; 二是将宅基地在不同集体经济组织之间进行买卖, 使得本不具有使用资格的非本集体经济组织成员享受本集体经济组织成员的宅基地使用权; 三是在经济利益的引诱下将宅基地向城镇居民进行流转, 双方通过私下协议规避法律禁止流转的强制性规定和宅基地所有权人从而完成交易。[3]但由于这些交易形式违反了法律规定, 一旦发生纠纷, 农民将不能很好的保护自己的合法权益。农村宅基地使用权的隐形交易严重扰乱了正常的土地管理秩序, 不利于交易市场的长久稳定, 农民的权益也得不到有效的保护。

( 三) 农村宅基地使用权审核监管不严

虽然我国已制定了农村宅基地使用权管理方面的法律制度, 但在实际操作中, 农村宅基地使用权审核存在监管不严的问题。根据我国《土地管理法》的规定, 宅基地使用权的取得大致分为如下步骤: 首先由符合条件的本集体经济组织内部成员提出宅基地申请, 然后由本村村民委员会进行审核, 之后由本村村民代表大会或村民会议对是否同意该申请开展讨论, 最后由乡 ( 镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准。但在现实生活中, 我国的农村宅基地在分配、审核阶段存在监管不严的现象, 存在村委会管理组织滥用职权、越权划拨的现象, 一些村干部在不经过村民代表大会同意的情况下, 代替本集体经济组织对宅基地使用权进行分配, 对宅基地进行擅自处置。[4]同时, 出让宅基地使用权后再次申请宅基地的情况也屡见不止。究其原因, 一方面, 在实际操作中, 行政审批环节的程序不够严格, 管理较为松懈; 另一方面, 缺乏对村级管理组织在宅基地管理方面职责的明确规定, 存在重事前而轻事后监管和重形式而轻实质审查的现象。这会使我国农村宅基地使用权流转制度的问题形成恶性循环。

二、完善我国农村宅基地使用权流转制度的构想

近年来, 农村宅基地大量闲置现象不断增多, 农村宅基地使用权隐形交易现象层见叠出, 农村宅基地使用权监管不严现象大量存在。这是对我国农村宅基地使用权制度发出的挑战, 无疑会不利于我国土地资源的优化配置, 不利于我国房地产交易市场的稳定。为了更好的推进经济社会的进步, 对我国现行制度及时进行重审和反思, 对农村宅基地使用权流转制度进行合理化完善势在必行。

( 一) 确立农村宅基地使用权流转的基本原则

第一, “一户一宅”原则。我国应当继续坚持“一户一宅”的基本原则, 这是保障农村宅基地使用权稳定的根本原则。在该原则下, 如若符合一定条件, 则允许在法律规定的范围内进行流转。

第二, 效率原则。农村宅基地使用权的流转应当以实现其效率为原则。即宅基地使用权的流转应当有利于提高其利用价值, 实现土地资源的优化配置。

第三, 优先受让原则。在改进我国农村宅基地使用权流转制度的过程中, 可以确立本集体经济组织成员在同等条件下享有受让主体优先权的规定。这对于保护农民的合法权益具有重要意义。

( 二) 扩大农村宅基地使用权流转的主体范围

在当前经济社会发展和农村宅基地使用的实际状况下, 若仍然单纯的限制农村宅基地使用权的流转, 必将会继续加重农村宅基地的大量闲置、土地资源的严重浪费和农村宅基地使用权隐形交易的泛滥。而允许宅基地使用权在本集体经济组织成员之间进行流转, 同时扩大流转的主体范围, 允许农村宅基地使用权有条件的在本集体经济组织成员之外进行合法流转, 就可以实现土地资源的优化配置, 疏通当前存在的现实矛盾。因而, 可以适时放开限制, 在保护农民基本居住需求、不改变农村宅基地的用途、不破坏农村宅基地的使用功能的前提下, 扩大农村宅基地使用权的流转对象, 允许农村宅基地使用权向本集体经济组织成员之外的人进行流转, 从而实现土地资源的合理配置, 扩展农民的融资渠道, 推动农村经济发展的进步。[5]这种因势利导、以人为本的做法必将使制度与现实更好的契合。

( 三) 强化农村宅基地使用权的监管

农村宅基地使用权的流转需要规范的制度予以规制, 而政府和各职能部门发挥着举足轻重的作用, 这种程序性的管理恰恰是保障该制度有效运行的标杆。首先, 可以建立专业的机构负责农村宅基地使用权流转的运行, 对宅基地使用权流转的主体资格、适格客体、宅基地使用权的权属、变更登记等信息进行严格审核, 保证农村宅基地使用权的流转与当前我国土地管理法律制度相一致; 其次, 必须强化农村宅基地使用权的审批制度, 重点加强对新增宅基地的行政审批监管, 各地区根据具体情况进行合理规划, 建立农村宅基地申请和审批公示制度, 公示申请建房用户名单和审批结果, 接受公众监督, 避免“暗箱操作”, 形成规范、公平、公开的土地管理模式; 再次, 要对县乡级人民政府和农村基层组织的职责进行更明确的划分, 严格各主体职责, 实行责任问责制度, 提高各管理部门的责任意识。农村宅基地使用权监管的强化可以保障全方位的合法行政和合理行政, 从而更好的保护人民的合法权益, 更好的维护法律的权威性。

综上, 在现行农村宅基地使用权流转制度下, 已经产生了一系列的问题, 这些问题会阻碍我国经济社会的稳定发展与进步。因而, 我们有必要对我国农村宅基地使用权流转制度进行进一步的完善, 从而更好的维护广大人民群众的利益, 更好的建设社会主义新农村, 不断促进我们伟大中国梦的实现。

摘要：农村宅基地使用权流转问题学界争论已久, 关系到新农村建设, 更关系到土地资源的保护与利用。随着我国农村土地政策的调整, 我国农村宅基地使用权流转的现实需求日益凸显, 我们需要立足于当前我国社会经济发展的需求及土地资源保护的实际需要, 构建完备的农村宅基地使用权流转程序, 强化农村宅基地使用权流转监管, 进一步完善我国的农村宅基地使用权流转制度。

关键词：农村,宅基地,使用权

参考文献

[1]宋才发.农民宅基地所有权及使用权的法律探讨[J].中南民族大学学报, 2012 (07) .

[2]李志.农村宅基地使用权立法评析[J].学术探究, 2013 (06) .

[3]方明.农村宅基地使用权流转机制研究[J].现代经济探讨, 2014 (08) .

[4]韩康.启动中国农村宅基地的市场化改革[J].国家行政学院学报, 2008 (04) .

宅基地使用权的流转 篇8

关键词：大村庄制,新农村建设,宅基地,流转

全国人大第十一次会议通过并实施的“大部制”改革, 政情分析家即认为, “大村庄制”是我国新农村建设的重要组成部分。 (1) 著名“三农”研究专家高以诺指出, “大村庄制”改革势在必行。 (2) 此前, 我国有关部门提出了农村集镇化。 (3) 我国已步入工业化和城市化发展的阶段, 我国2006年底城市人口与农村人口比为44%∶56%, (4) 大量农民将从农村转移到城市。 (5) 我国农村已广泛出现“空巢化”的现象。 (6) 笔者认为, “大村庄制”是我国新农村建设的发展方向, 而集镇化又是“大村庄制”发展的最终结果。宅基地使用权流转的开放是必然的, 将促进我国新农村建设, 并将促进我国社会进步。

一、“大村庄制”是我国新农村建设的发展方向

(一) “大村庄制”能够缩小城乡“二元结构”

过去村庄的设立缺乏科学规划, 多以种姓为单元, 在地理和社会方面较为封闭, 外形小而散, 内部脏、乱、差, 普遍存在行路难、就医难、环境差、抗灾能力低、文化生活贫乏的问题。城乡“二元结构”差别加大。而“大村庄制”能使农村管理加强, 村民交流便捷, 生活丰富, 文化提高, 缩小城乡差别。

(二) “大村庄制”能够提高农村抵抗自然灾害的能力

我国现在农村由于自然环境的恶化及村庄选址不科学, 抗自然灾害的能力普遍不强。有71%的农村不同程度地存在着植被破坏现象, 严重的洪涝灾害每年都发生村庄被淹没和冲毁的事件。 (7) 四川省汶川大地震的巨大损失, 一部分是与村庄交通不便而阻滞救援和抗击灾害能力低有关。“大村庄制”能够做到科学选址、科学规划, 最大限度地保护农民的生命、财产安全。

(三) “大村庄制”能够较好解决农村环境卫生问题

村庄的卫生安全问题已越来越严重。现在的自然村庄, 已难于治理农村自然排污问题, 更难于对抗外来污染。 (8) 有的农村周边成为了垃圾场, (9) 农田成为不良企业的排污池。 (10) 村民饮用的是地表水或浅层水, 容易遭受污染, 我国癌症村呈越来越多的态势。 (11) 有的农民不得不离开世代生活过但已经污染的家园。 (12) “大村庄制”为农村综合治理污染奠定了基础, 集中办沼气, 可以使农村使用清洁能源;集中供水可以使农民避免水污染的伤害。

另外, “大村庄制”还便于对农村的管理, 能够节约土地资源, 增强农民的交流, 保障现代设施的利用。

(四) 集镇化是“大村庄制”发展的最终结果

集镇是联结城市和乡村的纽带, 是在一定范围内组织和推动农村经济、社会发展的经济中心、文化中心、信息中心、服务中心, 是促进乡村的物质文明和精神文明建设的重要基地。 (13) 现代化农业要求大量的农民脱离小农经济转向工商业, 但我国的大城市因基础建设的制约而容纳有限, 因此, 加强集镇的建设是我国工业化与新农村建设的最好选择。另外, 城镇化能够不仅使农民更加便利地享受如学校、医院及其他公共设施等利益, 还能使农民加快致富。

二、宅基地使用权的流转开放是必然趋势

(一) 宅基地使用权限制流转的法律规定

当前我国农村实行的“一户一宅”和限制宅基地转让的法律制度。《土地管理法》第62条第1款规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。第62条第2款规定:“农村村民出卖、出租住房的, 不予批准”。国务院办公厅1999年5月6日发布的《关于加强土地转让管理炒卖土地的通知》第2条第2款规定:“农村的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”2004年11月2日国土资源部《关于加强农村宅基地管理的通知》也重申了“严禁城镇居民在农村购置宅基地, 严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证”的规定。2007年6月建设部发布小产权房不受法律保护的风险提示后, 叫停小产权房交易。2007年12月11日的国务院常务会议再次提出“城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房”。

我国《物权法》第153条规定宅基地使用权的取得、行使和转让, 适用土地管理法等法律和国家有关规定, 这是对前期宅基地使用权制度的承认, 但也未明确规定禁止宅基地使用权的流转, 这又可能是为以后的宅基地使用权开放流转埋下伏笔。

(二) 宅基地使用权流转开放的必然性

1. 农村“空巢化”表明宅基地政策需要调整。

我国农村实行的“一户一宅”制度解决了占我国人口大多数农民的住房用地问题, 对农村稳定确实发挥了巨大作用, 但同时也使农村较为封闭。随着改革开放的不断深入, 农民大量地流入城市, 农村广泛出现的“空巢化”、“空心村”和土地撂荒现象, 已表明我国的宅基地政策需要调整。

2.“一户一宅”制度将逐渐淡出我国历史。

这是因为, “一户一宅”制度较适合于农业化国家, 它强化了农民“根”的观念, 减少国家因大量农民失地而造成的就业与社会保障压力, 但不利于加快农民向集约化经营和城市转移, 不利于提高农民素质和优化农村结构。

3. 宅基地流转开放能促进农村发展。

北京通州宋庄的一些农房卖给了画家, 现有近300人购买宋庄农民的住房, 并吸引了全国各地约1500名艺术家, 使宋庄成为了闻名遐迩“画家村”, 现在的宋庄不但提高了农村文化的结构, 还大大改变了农民的生活。有的农民融入了高雅的艺术文化生活, 有的农民从事以绘画衍生的商业服务。类似的北京郊区还有“明星村”。 (14) 然而, 由于我国房地产的升值, 反悔的农民纷纷以小产权房买卖无效为由, 提起诉讼要求收回原出卖的房屋。画家李玉兰因购买北京通州宋庄村民马海涛的小产权房, 被反悔的马海涛诉上法庭, 2007年12月17日, 北京市第二中级人民法院作出终审判决, 认定马海涛与李玉兰所签之《买卖房协议书》无效。 (15) 对此案笔者认为, 从法律上讲, 该案是正确的, 但从社会学和经济学上讲, 效果是不好的。如果简单地将画家全部赶出宋庄, 宋庄又要回到以前封闭、文化匮乏的状态, 这对宋庄和社会并不是好的结果。

将农村的房屋卖给有文化的人, 是引进了一个先进知识的传播者;将房屋卖给外乡人, 是打开一面了解外部世界的镜子。人只有在交流中才能进步。财富是在流动中升值的, 宅基地也不例外。现代的法律制度是以有效利用资源, 最大限度地增加财富为目的, 由过去单纯的强调归属转向对利用价值的追求。因此, 宅基地流转的开放, 有利于城乡二元结构的融合, 使农村从封闭走向开放。

4. 宅基地流转开放符合我国发展趋势。

我国的发展目标是工业化和城市化, 农民入城是社会潮流。只有少数特殊的个人或企业为了特殊的个人爱好或经济目的而回流到农村, 他们在社会主义制度下, 不会成为农民利益的掠夺者, 而可能是先进文化的传播者、企业加农户的合作者。

三、我国土地制度呈开放趋势

与土地承包经营权相比较, 《物权法》规定了土地承包经营权的流动性。 (16)

当前我国已出现宅基地与“小产权房”流转的试点和实践。2006年成都市国土资源局出台《成都市集体建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》规定:集体建设用地可以进入市场公开出让, 宅基地也可在一定条件下通过联营、出租等方式流转, 集体土地流转方式向自由流转靠拢。 (17) 王增辉教授认为, “当集体土地成为资本可以自由流转的时候, 附着于其上的小产权房的流转只是时间问题。” (18)

四、我国宅基地流转开放的构想

(一) 逐步全面开放宅基地使用权的流转

我国可采取循序渐进地实施宅基地使用权的流转开放。

1. 首先在农民之间间接流转宅基地。

“大村庄制”涉及到村庄的合并, 村民的流动与农村的整合涉及到各村民组之间宅基地的交换。

集镇化的建设, 需要将农民从农村吸引到集镇上来。国家应象农民购农机一样对购买集镇房屋给予一定的补贴, 对享受补贴的农民在村内的房屋的所有权与宅基地的使用权由村集体组织收回。允许离乡的农民向本村、农民亲属、甚至外村的农民转让房屋, 但不允许有偿转让宅基地, 在同等条件下本村农民有优先权。集镇的房屋虽属小产权, 应当允许农民在购买一定期限后自由转让。通过市场经济杠杆作用, 会维护集镇良性运转。

2. 其次对相关人员流转。

我国对回乡定居的离退休人员、华侨、侨眷和港、澳、台属需要批准, 方可申请农村宅基地的使用权。对城镇居民回乡定居需要被准予户口迁往农村才可申请宅基地。应当对他们采取更加灵活的政策, 可以允许他们通过购买家村民房屋的方式而间接地取得宅基地使用权。同样, 对出嫁、升学、参军的人员在“一户一宅”限定下, 可以通过受让方式取得房屋而间接地取得宅基地使用权。另外, 非村成员通过赠与、继承也可以取得房屋并取得宅基地使用权。

3. 全面开放宅基地使用权的流转。

在村民三分之二多数同意的情况下, 任何人要可以通过申请直接地取得宅基地使用权, 也可以购买家村民房屋的方式而间接地取得宅基地使用权。通过此类方式取得宅基地的使用权, 农村可以采取有偿使用的方式, 还可以限定使用期限, 如对砖瓦结构的房子的宅基地使用为30年, 砖混结构的房子的宅基地使用为50年。期限一到, 宅基地收归集体组织。这样既体现了农民自治, 又有限制地开放宅基地使用权的流转, 农村的土地利益可以得到保障。

(二) 加强对农村规划

有人可能认为, 开放宅基地使用权的流转会造成大量的市民和企业到农村以购房的方式取得农村的宅基地, 造成大量的农民无家可归, 影响农村和社会的稳定。但笔者认为, 只要政府提高管理水平, 上述担心是不必要的。

1. 对农村应全面引入城市规划。

新农村或“大村庄制”建设仅靠农村自已的力量显然是不可能的, 必须吸收外来人员和资金。因此, 应当人不分南北, 只要能繁荣农村, 我们都应欢迎。新农村或“大村庄制”的建设不仅需要开放的胸怀, 而且必须是科学的、保护土地资源的。这要求每个村庄都做好建设、发展规划, 保障农村是有序的建设, 就不会出现农村不稳定, 浪费土地资源的问题。

2. 实施严格的土地制度。

笔者认为, 造成我国社会不稳定的主要因素应当是粮食安全问题, 而不是宅基地问题。历史表明, 我国社会的大动荡, 大都是农民因无粮可吃, 形成流民、荒民, 最后揭竿而起。温家宝总理指出:“手中有粮心中不慌”。 (19) 我国实行严格的耕地保护制度, 防止可耕地变为宅基地。这样我国就不会出现建房热和浪费土地资源的现象。

(三) 对农房与宅基地引入城市管理模式

农村的房屋与宅基地权属的登记很少, 而且不规范, 容易发生纠纷, 又难以处理。物权法的公示公信原则, 对广大农村的房屋与宅基地权属变动难予适用。将城市房屋及土地使用权登记管理制度纳入对农房与宅基地的管理, 不仅能提高政府工作效能, 加强对宅基地 (包括其他土地) 的监管, 还能明确物权, 防止纠纷, 保障物权的有序流转, 促进经济发展。

宅基地使用权的流转 篇9

关键词：宅基地使用权,流转制度,改革,措施

由于我国目前正处于经济和城市快速发展的阶段, 各项的建设都需要大量的土地资源, 但我国人口多, 土地资源相对不足, 所以, 提高建设用地的效率, 充分利用闲置农村宅基地成为一个必然的选择和趋势。

1 农村宅基地使用权流转的现状

首先, 随着社会的快速发展, 工业化和城市化不断加快, 不少农村的人大量迁移到城市定居, 导致了他们在农村的房屋通常是处于闲置的状态, 而在城市中他们也有自己的房屋, 从而形成了农村人口的双重占地问题, 农村房屋闲置的情况已经导致许多地方变成了“空心村”。农村宅基地分配给村民以后, 几乎被村民认为是个人财产, 虽然在城市中也有了自己的房屋, 但是并不愿意将分配的农村宅基地无偿退回, 还期许获得部分的利益。现在, 我国的耕地面积少、城市建设用地紧张, 而农村却存在大量的土地浪费, 甚至还有很多村民因攀比心理, 对住宅进行扩张, 占地现象十分严重。

2 农村宅基地使用权流转的问题

2.1 宅基地流转的相关法律不明确

我国现行的法律没有明确的规定对农村宅基地上已经建成的房屋是否可以转让这一制度。由于这种行为和结果不受法律的约束和保障, 买卖双方很容易就会发生矛盾或纠纷, 然而法律也无法给出公平的结果, 这样的情况不仅助长了村民私下进行宅基地买卖的行为, 而且还损害了买方的利益。

2.2 宅基地的隐形交易市场普遍存在

我国法律是严禁农村土地的流转或转让的, 但是城市商品房可以作为商品进行自由流通, 而农村宅基地则无法进行, 这就反映出了城乡的差距和区别对待, 事实上, 即使如此, 依然有很多城市的居民会去购买农村的民宅, 也就是说, 隐形的农村宅基地市场是存在的。

2.3 宅基地使用权流转收益分配不规范

我国农村宅基地制度实行的是宅基地所有权归农民集体组织所有, 使用权归农民所有, 因此宅基地的使用权流转收益应由宅基地集体组织和农民共同享有, 而由于缺乏宅基地使用权流转收益分配的法律规范, 村民都是私下进行流转和交易, 那么大部分收益就都是村民自己收下了, 因此现有的农村宅基地使用权流转收益分配非常的不规范。

3 完善农村宅基地流转制度的途径

3.1 完善宅基地使用权的法律体系

完善农村宅基地使用权制度的前提就是制定一个完善的农村宅基地使用权的法律体系, 所以应该尽快完善主要针对宅基地使用权的法律法规, 宅基地使用权的转让、行使和法律责任等方面都要做出明确的规定, 形成一套规范的宅基地使用权的相关管理制度, 这样的制度在一定程度上保证了国有土地的地位平等。

3.2 建立宅基地使用权流转收益分配合理的机制

现在的宅基地使用权流转收益分配比较混乱, 有不公平的现象出现, 所以, 应该建立合理的收益分配机制, 国家、农村集体经济组织和农民个人都应该分享部分收益。同时应该明确集体经济组织和国家得到的收益, 其去向也应该是农村, 要顺应取之于民、用之于民的国家政策要求。

3.3 清理、收回闲置的宅基地

农村大部分的闲置宅基地, 应该积极建立宅基地的退出机制, 由集体经济组织同意收回并安排土地再利用。农民对于宅基地要有效使用, 如果长期不使用应该立即收回。所以建立清理、收回闲置宅基地是非常有必要的, 这有利于集体经济组织对闲置宅基地的统一管理, 高效利用, 避免了土地资源的浪费。

结束语

宅基地使用权的流转 篇10

1 我国农村宅基地使用权流转的立法现状

自建国以来, 随着社会主义现代化、法治化建设的展开, 我国根据实际需要及时对有关宅基地使用权相关的法律进行建设和完善, 但是不可回避的是, 现行立法对于农村宅基地使用权流转的规定仍然存在不足之处。

1.1 我国宅基地使用权流转的立法较分散且效力等级较低

当前, 我国农村宅基地使用权立法体系以《物权法》和《土地管理法》为主线;同时, 以《土地管理法实施条例》及《关于深化改革严格土地管理的决定》等相关规章和文件为支线。2007年, 我国《物权法》虽然以专章形梳理了农村宅基地使用权的相关内容, 但其梳理内容相对简要, 只是对一些根本性的问题进行了明确, 提出了一些原则性的条款, 这些虽然为我国农村宅基地立法提供了很宽的思路, 但是在实际操作中, 也必然需要更加详细、更加明确的法律实施细则来补充。而《土地管理法》对农村宅基地使用权制度的相关规定条文简单, 可操作性较差, 也只是做了比较模糊的规定[2]。而在国家土地管理局制定的《关于加强农村宅基地管理工作的规定》中, 很多合理的建议却因为效力等级较低而无法全面有效地落实。

1.2 宅基地的个别立法之间存在矛盾

《土地管理法》规定一户只能拥有一处宅基地。不可否认, 立法上对农村村民拥有宅基地的数量做出明确限制有利于保护现有耕地。可能因婚姻嫁娶而共同占有房屋取得宅基地的使用权, 还可能因房屋继承开始而取得宅基地的使用权。这些途径都给农村村民合法取得第二处宅基地提供了可能。所以, 细究之下, 一户一宅实际上是与《宪法》《合同法》《继承法》等法律存在矛盾的。但如果对农民拥有2处以上宅基地的情况采用一刀切的处理方式, 等同于禁止农民拥有2处以上的房屋。而当第2处房屋本来是村民通过合法渠道继受取得 (买卖、婚姻、继承) 的时, 合法的手段就产生了“违法”的结果。而这时, 农民必然就会陷入一种困境:不买房、不结婚、放弃继承权。这很不现实也有违常理, 但在买房、结婚、行使继承权之后, 让农民放弃多出的房屋 (宅基地) 也是很难的。土地所有权本就不属于农民, 房屋就是农民最具价值的财产了。所以, 农村宅基地使用权立法的是关系国计民生的重大问题。只有理清立法思路, 然后去解决农村宅基地使用权立法上的矛盾, 才能切实保障农民的切身利益。

2 我国农村宅基地使用权流转制度的完善

2.1 建立完善的农村宅基地使用权登记制度

明晰的宅基地使用权归属是宅基地使用权有效流转的基本前提。登记能够确定宅基地使用权主体、明确宅基地的具体范围, 使宅基地在交易时有法律依据和可靠保障, 是明晰产权的一项重要手段。登记工作的有效进行至关重要, 所以, 在具体登记工作中, 要在评估阶段和登记的规范化等方面进行细节策划。首先, 要从权利行使的主体开始进行规范化, 在普遍评估中对宅基地的面积和权利人要进行彻底排查, 坚持“不漏村, 不漏户, 准确测算, 如实记载”的原则确权后, 颁发给农户宅基地使用权证书, 为宅基地使用权的有效流转铺平道路。其次, 要注意宅基地使用权的登记必须规范化。如果登记程序和方式不规范, 前期的工作就得不到落实, 得到的数据也就不具有参考意义。所以要区分不同情况, 对于由不同原因导致的宅基地的闲置给出明确的处理标准, 对于明显不符合标准的建房, 一律不颁发宅基地产权证书, 对于超占的宅基地面积要追缴一定数额的超占费。用同类同处理的方式促进农村宅基地使用权的登记的规范化, 提高数据的可信度和利用率。

2.2 施行闲置宅基地限期回收制度

但目前, 我国法律并未对农村宅基地使用权的有效期限做出明确规定, 也就意味着宅基地使用权的期限是没有限制的, 农民可以永久居住。在现实社会中, 农村集体经济组织成员还会通过继承、买受等方式获得宅基地使用权, 但缺少相应的关于农村闲置宅基地的处理办法, 一方面闲置的宅基地无法适时回收, 另一方面, 农村刚需性宅基地数量增长, 旧宅仍在, 又建新宅, 客观上导致了一户多宅、超批准面积建房及未经批准违法乱建等与一户一宅规定相悖的现象的产生。归根结底, 解决农村闲置宅基地的问题是解决上述一系列问题的根本。那么, 如何才能有效督促使用权人积极行使权力, 最大限度地避免土地资源的闲置和浪费呢?从目前的发展来看, 建立农村宅基地强制回收制度是一个不错的选择。具体来讲, 就是对宅基地使用权人按照规定用途在规定期限内开发使用宅基地进行明确, 如果其违反规定用途, 或者超过规定期限仍然闲置宅基地, 那么村集体组织有权向使用人收取规定数额的闲置费;若宅基地闲置达到上限, 那么村集体组织可无偿收回宅基地使用权, 再次进行社会统筹安排。

2.3 建立规范的农村宅基地使用权流转市场

通过建立政府管理下的农村宅基地使用权交易市场来满足需求者合理利用土地的愿望, 实现宅基地使用权的合法流转符合我国集约利用土地资源的要求。北京大学经济研究中心主任周其仁提出了将农村宅基地在内的农村建设用地集中起来建立旨在实现同价同权又公开透明的土地交易市场的观点, 为了有效防止耕地因交易而减少或交易后土地性质和用途改变等问题的发生, 进行交易的土地须满足以下3个条件:一是土地所有人拥有合法的土地使用权;二是非耕地、非农地作为土地使用途径;三是建设规划节约是土地来源。

参考文献

[1]李建梅.我国宅基地使用权流转的法律问题研究[D].合肥:安徽大学, 2013.

宅基地使用权的流转 篇11

关键词：宅基地；流转意愿；农户

一、基础理论

（一）农户行为理论。学者波普金认为农户是理性的个人或家庭福利的最大化者，并表示这里的“理性”是意味着，农户个人根据他们自己的偏好和价值评估他们选择的后果，然后做出他自己认为能够达到他最大效用的选择方式，该理论是强调的理性动机。按照这一命题，我们可以这么说：当农户所处的环境发生变化，就会表现出理性行为，有效利用自己身边的资源进行配置并合理利用，来追求经济利益最大化。

（二）地租理论。杜能指出距离城市远近的地租差异即区位地租或经济地租，是决定农业土地利用方式和农作物布局的关键因素。赫德在1903出版了《城市土地价值原理》。他认为随着城市的发展，与城市距离较近、质量较差的土地将逐步被利用，距离城市较近的土地会产生较大的效益，较远的土地没有效益。伴随着经济的更进一步发展，距离较远的土地慢慢开发利用，促使距离城市较近的土地租金增大，而导致距离较远的土地的租金出现，而此时更远距离的土地尚无价值，以此类推。

（三）区位理论。区域经济增长是一个多要素共同作用的过程，对于经济学而言，主要关注劳动力、资本及制度政策等因素对区域经济增长的作用。对于某区域经济发展而言，土地因子永远是影响经济增长最重要的，不容忽视的因素。空间是经济活动的载体，区域经济发展最基本的生产要素都是由土地资源来支撑。人们对土地资源的使用方式一般可以用两种方式表现出来，第一种是人类进行劳作的对象。第二种是人类日常的空间活动和生活场所。所以可以说，交通条件的优劣状况影响着土地利用和发展现状，直接影响着区域经济活动的发展和效益。

（四）区域经济发展辐射理论。辐射理论是指现代化程度和经济发展水平相对发展较快的地区与水平发展较慢的地区进行人才、技术、市场、资本等要素的交换和流动，以及思维方式，生活习惯，思想观念等方面的传播，以现代化的生活习惯，思维方式，思想观念替代与现代经济发展相反的旧习惯势力，从而加快资源的配置效率，提升区域经济发展。区域经济对某区域辐射的程度和速度与两者之间的关系和距离有关。

二、宏观影响因素

（一）经济发展。由区域经济发展辐射理论可知，邻城镇经济影响农村经济发展水平，影响农户宅基地流转意愿。一般来说，城镇经济发展程度高，农户宅基地流转的意愿较高，城镇经济发展程度低，宅基地流转意愿较低。经济发展程度可用人均收入衡量。

（二）社会因素。伴随着社会主义新农村建设发展，大量人口进行转移，导致农村大量宅基地闲置，而与此对应的是其他建设用地日趋紧张，以此引起宅基地流转的需求；其次农民对现代生活所需要的要求进一步提高，有了产生迁移城市的想法， 去享受高水准的教育、医疗和服务等，当在各方面条件都成熟时，农民就会选择定居城市，进行生活，对宅基地依赖性降低，进而会有流转宅基地的意愿；而农村清新的空气和环境吸引大量的城市居民去休闲度假，以致可能引起宅基地流转，综上可以看出，宅基地流转存在潜在市场，基于农户行为理论，农户追求经济利益最大化，产生流转意愿，而大量宅基地需求会增加农户宅基地流转意愿。

（三）城镇化和工业化。基于区域经济发展辐射理论，工业化与城镇化体现在农村劳动人口和社会生产力汇聚在城镇的过程，可以用非农业人口占城镇社会总人口的比重表示， 城镇化率越高，说明其信息化程度、现代化程度、工业化越高。随着中国工业化和城市化进程的不断加快，一方面，农民与土地之间的关系开始发生变化，农户不再依赖土地，另一方面，农村劳动力的转移和就业开始城镇化，人口聚集到经济发达地区，较大的人口流动转移引起市场上宅基地潜在需求，引起城乡结合部流转市场活跃，增加农户宅基地流转意愿。相反，若工业化和城镇化程度低，城郊结合部潜在市场不活跃，农户宅基地流转意愿低。

（四）制度约束。当地土地制度政策影响农户宅基地流转意愿。对于不同区域而言，当地的制度政策影响到农户宅基地流转意愿。在我国，农村土地的所有权归集体所有，而我国农村集体分组、村、镇，因此我国农村大多以村、组为单位对土地进行流转。根据资料显示； 我国农户土地的转让范围主要是村内小组内转让形式。小组内转让的比例为80%，而村内不同小组之间农户土地的转让比例为15%。当本村村民出去务工的人数较多，外地的生产大户很难进入到本村或者是本区域的土地流转市场，那么就会出现本村的宅基地大量荒废、无人管理的现象，对于农户而言，其宅基地流转意愿比较低。相反而言，如果制度政策土地进行流转，流转市场比较活跃，农户宅基地流转意愿就比较高。

（五）交通条件及其他。根据地租理论和区位理论，两个区域之间的交通发达程度影响运输成本。如果交通越发达，成本越低，则其合作效率就越高，那么本区域资源更能够被合理开发利用，就能够为当地经济的发展提供更有利的条件。在农村，如果改善村庄周围交通条件，农户进城务工或者说和外边世界交流更为方面，则村庄经济和个人收入水平得以提高，生活得以改善，而对此农民建新房的想法也相应地发生了改变。为了生活更为便利等原因，一些相对于交通便利的公路干道附近成了农民建房选址的最先考虑的地方。再者交通相对便利的宅基地能获得更大的经济效益。农户为了获得更大的经济利益来提高自身的生活水平，会在这些位置将闲置的宅基地进行流转。一般来讲，距离城市越近的位置，用地的矛盾更为强烈，宅基地流转的经济效益更高，因此农户会对宅基地流转产生较高意愿，相反，距离城市较远，农户宅基地流转意愿较低，影响农户流转意愿的还有当地路况程度，一般如果路况好，则交通较发达，进而影响交通运输成本，影响农户流转意愿。

（1）农户因素。基于农户行为理论，农户作为一个理性人，追逐行为利益最大化。所以对于农户而言，自身特征对宅基地流转意愿起着较大作用，其中主要包含农户文化水平、农户从事的职业类型、农户个人性别及年纪等。我国现在处于农村经济发展、城市经济建设时期，农村中大多数人为了得到更好的生活，更愿意进城做一些与土地无关的工作，只有留在村里的少量人依靠着土地，从整体上来看，宅基地流转意愿较低。宅基地流转意愿意愿受农户教育水平的影响。一般来讲，农户所受教育程度越高，前往经济发达地区就业的机会就越大，自身享受到的舒适度就越多，满意度就越高，留在城市的概率就大，那么他对土地依赖程度较小，有较高的意愿期望。相反，农户所受教育程度越低，且缺乏一般技能，在城市很难获得就业机会，则待在村里的概率越大，如果流转，会考虑以后生活问题而有较低的意愿。除了这，从事不同职业的农户，对宅基地流转意愿也不同。一般而言，从事有关农业生产的农户，对于宅基地流转，有比较低的宅基地流转意愿；从事非农业就业的农户更加倾向于宅基地流转，宅基地流转意愿较高。

农村宅基地使用权流转探析 篇12

1.1 农村宅基地

农村宅基地是指仅限于本集体经济组织内部符合规定的成员, 按照法律法规规定标准享受使用, 用于建造自己居住房屋农村用地。农民对宅基地只有使用权, 土地则属农民集体所有。它类型分为已建房屋土地、建了房屋但无上盖物不能居住的土地及准备建房的规划地三种。

1.2 农村宅基地使用权

农村宅基地使用权是我国特有的一项独立的用益物权, 是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造房屋及其附属设施, 并对宅基地进行占有、使用和有限制处分的权利。它具有严格的身份性、无偿使用性、永久使用性、从属性及范围的严格限制性等特点。其取得方式有原始取得与继受取得, 消灭形式有绝对消灭与相对消灭。农村宅基地使用权人享有权利并负担义务。

2 我国农村宅基地流转现状分析

2.1 农村宅基地使用权流转模式

现在普遍存在的农村宅基地流转模式可以按照不同的标准进行划分。这些流转模式有相当一部分是不符合国家法律规定的, 属于非法流转[1]。按照农村宅基地的流转方式进行划分, 可以分为农村宅基地出租流转模式和农村宅基地买卖流转模式;按照流转的对象进行划分, 可以分为村集体经济组织内部转让模式和村集体经济组织外部转让模式, 按照参与宅基地流转的主导主体进行划分, 可以分为个体主导自由租赁模式和政府主导转让模式。

(1) 农村宅基地出租流转模式与农村宅基地买卖流转模式[2]。农村宅基地出租流转模式大多发生在城中村、城乡接合部、城市郊区等人口流动比较频繁、经济较为活跃、交通较为便利的区域。这类区域由于其优越的地理位置、便宜的租房价格, 疏松的管理制度, 大量低收入的外来群体集聚在此处, 使宅基地使用权流转频繁发生[3]。

(2) 农村宅基地村集体内部转让模式和农村宅基地村集体外部转让模式。农村宅基地村集体内部转让模式是发生在村集体内部人员之间的, 一般是在村集体内部人员的见证下, 转让双方凭借口头协议或签订书面合同, 进行房屋出售或者房屋转让, 宅基地随着房子的出售、转让而发生出售和转让。农村宅基地村集体内部转让模式较之于村集体外部转让模式, 其存在更为普遍、发生地域更广、存在时间更长。

(3) 农村宅基地个体主导租赁模式和政府主导转让模式。农村宅基地个体主导租赁模式和政府主导转让模式是按照参与宅基地流转的主导主体进行划分的。农户按照自己意愿将自己多余的房屋租赁给承租者, 农户就有关房屋租期、租金等内容不加以任何限制的与承租者进行讨论、协商, 最后双方达成口头或者是书面协议, 农村宅基地也随着房屋的流转进行了流转。

2.2 农村宅基地使用权流转过程中存在问题

当前不合理的农村宅基地法律法规以及普遍存在的农村宅基地非法流转现象对改善当前的农村建设用地布局、优化居民点用地配置、改善农村用地布局、增进农村区域形象造成了巨大的障碍;对发挥农村宅基地效益、新农村建设、提高农村居民收入产生了很大的影响;严重制约了农村经济的发展和社会的进步。其造成的主要问题有:

(1) 农村宅基地大量闲置。随着近年来城镇化进程的不断加快, 许多农民迁往城镇购房居住, 或在老村外及公路边建新房, 新住宅不断向村外拓展, 村内出现了大面积的废弃和空闲旧房老屋。

(2) 农村宅基地使用权私下流转普遍。在经济较为活跃、交通便利、人口流动较频繁的近郊农村、城中村、城乡结合部等区域, 农村宅基地私下流转极其普遍。在经济利益的驱动下, 这些区域通过大量的宅基地买卖、出租、抵押等流转形式, 逐步形成了宅基地流转的隐形交易市场, 使得农村的宅基地大量的参与市场流转, 宅基地使用权的私下流转已渐成趋势。

3 农村宅基地使用权流转制度建设建议

(1) 结合村镇规划, 合理组织宅基地布局。乡镇政府应该加强领导, 增强城镇规划, 加强农村建房规划管理, 合理组织宅基地布局, 改变农村破旧凌乱现状。进一步落实相关责任, 严格遵守一户一宅制度, 且其宅基地面积不得超过省自治区直辖市标准;对于已有的乱搭乱建的行为进行查处;对空置和零散分布的宅基地和房屋由村集中组织规划、整理后, 统一建房, 提高土地的利用效率。

(2) 建立和完善相关法律制度, 完善宅基地使用权登记制度。完善农村宅基地使用权登记制度, 做好登记和发证工作, 明晰产权, 明确边界范围, 可以减少流转过程中产生的纠纷矛盾, 降低交易成本。出台农村宅基地流转相关法律制度, 对各方面进行明确规范, 使农民出租、出售宅基地的行为逐渐合法化, 做到宅基地流转有法可依。

(3) 合理分配宅基地使用权流转收益。对宅基地使用权收益的分配, 首先应该明确分配主体, 主要对象包括收取流转税的国家、享有宅基地所有权的村集体经济组织、享有宅基地使用权的村民。由于宅基地权能的特殊性, 其使用权流转收益不能由转让人完全占有, 应由村民、村集体、国家共同占有, 合理分配。

(4) 建立监管体系, 加强对宅基地流转的监管。鉴于目前农村普遍存在房屋乱搭乱建、破坏耕地等不良违法和流转纠纷现象, 为促进农村宅基地的正常流转, 保障村民合法权益, 促进农村可持续发展, 需要建立相应监督体系, 加强对其监管。

(5) 完善社会保障体系。

4 结束语

通过增加对农村社会保障体系建设的投入, 建立完善农村新型合作医疗、农民养老保险体系和农村低保服务, 解决农民的后顾之忧, 保护农民的合法权益, 使农民无所顾虑的进行宅基地流转。农民还可以通过获取宅基地流转收益, 有助于农民生活水平的提高和农村经济的发展, 缩小城乡收入差异, 促进宅基地使用权流转市场化。

参考文献

[1]周宏霞.宅基地使用权流转问题研究[D].北京:中国政法大学, 2009.

[2]徐宗威.物权法中关于农村宅基地使用权有条件转让的问题.城乡建设, 2006, (5) ..