宅基地置换模式（通用5篇）
宅基地置换模式 篇1
一引言
宅基地是农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地, 包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物, 不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。
原先的宅基地模式中存在着宅基地超标、一户多宅、规划不合理、房地矛盾等诸多问题。近年来, 有不少地区针对农村宅基地中出现的问题采取了相关对策。其中浙江省嘉兴市宅基地与承包地分开, 搬迁与土地流转分开, 以土地承包经营权换股、换租、增保障, 推进集约经营, 转换生产方式;以宅基地换钱、换房、换地方, 推进集中居住, 转换生活方式的两分两换政策实施力度大, 推行范围广, 可行性高, 受到了广泛的关注。我们希望通过对嘉兴市两分两换政策的研究, 同时与其他地区的土地流转制度相比较, 来探讨两分两换政策给农民乃至社会带来的影响, 并发现其中的不足。为其他地区制定宅基地流转政策提供借鉴, 为我国构建和谐社会和社会主义新农村建设提供支持。
二嘉兴市原先宅基地模式存在的问题
一是未批先建、宅基地超标、一户多宅现象严重;二是宅基地无偿或超标准使用, 集体土地权益受侵害, 土地使用不公平;三是农村建房无序、规划不到位, 村容村貌差;四是“空心村”大量存在;五是擅自改变农村宅基地用途现象时有发生;六是同一宗宅基地房产所有权人和土地使用权人不一致;七是房屋继承形成的房地矛盾;八是拆迁补偿轻土地权利。
三嘉兴市宅基地置换模式——两分两换
在2009年底嘉兴市周边乡村一片片井然有序的“小别墅”悄然而起, 而以前稀稀落落的农村居民房已不知踪影。原来, 是政府的两分两换政策在实施。早在2008年12月10日, 浙江就出台了《浙江省委关于加快推进农村改革发展的实施意见》, 其中明确表示要开展农户宅基地置换和流转的试点, 鼓励农民在政府主导下以宅基地置换城镇住房, 使在城镇稳定就业且有社会保障的农民能够落户城镇、转变为城镇居民。有条件的地方要积极探索农村宅基地有偿使用制度。其中, 备受瞩目的就是嘉兴的“两分两换”方案, 这是被认为是嘉兴新一轮土地使用制度的改革。
所谓“两分两换”, 就是把农民的宅基地和承包地分开, 搬迁和土地流转分开, 以宅基地置换城镇房产, 以土地承包经营权置换社会保障。土地置换后, 不改变土地所有权性质和土地用途。两分两换坚持政府主导、市场运作的原则。政府以把握方向为主, 并在现代农业, 社区建设、三产发展等领域吸纳社会资本, 引入市场经营主体, 形成合力共建的推进机制;坚持规划先行、节约集约的原则。以科学规划统领整个试点工作, 合理划分好各类功能区, 编制好新社区的建设规划, 体现土地的集约高效利用, 规划编制力争一步到位, 防止重复建设、多次拆;坚持以人为本、保障权益的原则。坚持把农民自愿、切实保障和维护农民权益、促进农民全面发展作为根本出发点和落脚点, 要着力解决群众最直接、最关心、最现实的利益问题, 切实让农民群众得到实惠。通过宣传发动, 鼓励、引导农民积极参与;坚持依法办事、稳妥推进的原则。在依法和现有土地制度基本框架内, 严格按照法律法规进行, 在涉及农民群众切身利益的一切问题上, 坚持灵活机动, 不搞“一刀切”。加强管理、指导和服务, 积极创造条件分阶段、分步骤的开展。
四嘉兴市试行宅基地置换政策的优势及存在的问题
嘉兴市的宅基地置换政策并不是空穴来风的, 它有着政策、群众、配套设施等个方面的支持, 这些都将转化为宅基地置换中的优势, 促使宅基地改革更好的进行。但与此同时也难免存在一些这样那样的问题。
1. 国家政策的支持
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 如一场喜雨, 滋润着乡村大地。深化改革, 要赋予农民更大的自主经营权, 比如在现有土地承包关系长期稳定的基础上, 允许农民以转包、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。嘉兴市试行宅基地置换就是对该政策的充分运用。加大统筹城乡发展力度, 深入贯彻落实科学发展观, 切实转变经济发展方式, 拓展城乡经济社会发展空间, 促进集约集聚发展, 加快推进社会主义新农村建设, 在国家和党的政策的号召下, 宅基地置换政策必将顺利推行, 在各个方面的困难和阻力必定减少。国家政府会给予一定的帮助, 比如在宅基地置换中最重要的雄厚资金支持, 政策方针的指导等。这是国家宏观经济发展的大潮流, 势必对宅基地置换的运行产生巨大的帮助。
2. 政府指导非常有力
嘉兴市委主要领导非常重视改革试点工作, 经常听取试点情况汇报, 经常到试点乡镇指导工作。南湖区农村综合改革根据市委、市政府关于湘家荡区域开发建设的总体要求, 建立了由市、区、镇三级联合开发的管理体制, 并成立联合开发管委会, 对周围村镇进行联合开发, 整合各级政府部门和单位在资本经营、市场化运作、社会管理和群众工作上的优势, 建立利益共享的新体制, 调动各个方面的积极性, 从而形成工作合力, 有效推进“两分两换”试点工作。嘉善县为推动试点工作的顺利开展, 成立了以县人大常委会副主任、农办主任为组长的指导组, 抽调人员组成了16人工作小组, 3个多月来到每户农户进行走访调查, 掌握详细情况, 制订有针对性的政策。
3. 实行统一规划
对于新建的住宅小区, 一般都由政府按照“1+X” (即一个中心镇、若干个中心村, 重点建设中心镇、零散农户向中心村集居) 的模式, 实行统一规划、统一建造, 彻底打破了原来的村庄布局, 改变了农民自建房屋的传统, 实现农民集中居住。如此一来, 新住宅小区的公共基础设施和社区服务功能就非常完善。
4. 实行企业化运作
南湖区的“两分两换”工作, 根据湘家荡区域统筹城乡综合配套改革和“两分两换”试点的实际需要, 由嘉兴市嘉城集团全额投资注册6亿元 (2亿元先行投入资金已到位) 的嘉兴湘家荡投资有限公司, 主要负责湘家荡旅游度假区、城市东片楔形绿地区域的投资和开发建设;由嘉城集团出资80%、南湖区政府出资20%共同投资注册5亿元 (嘉城集团1.6亿元, 南湖区政府0.4亿元先行投入资金已到位) 的嘉兴七新投资发展有限公司, 负责七星镇区域 (除湘家荡旅游度假区外) 的开发建设, 目前七星镇已商请工行、建行等金融机构提供贷款意向, 总贷款规模在25亿元左右, 解决了“两分两换”试点工作的融资主体和资金问题。
五宅基地制度创新的意义
土地制度作为“三农问题”中一个重要的方面, 而这方面的制度目前在理论上和实务上都还不够健全和完善, 处于探索的阶段, 实践中一些成功和不成功的做法都需要做一些总结。纵观建党以来, 我党始终把土地制度作为决胜的法宝, 并一直以来在党的革命, 建设时期发挥了重要的作用。
1950年以前, 中国共产党从革命的一开始就把解决农民土地问题作为中国革命的一个中心问题。在第二次国内革命战争时期、抗日战争时期、解放战争时期等不同的历史阶段, 根据革命形势的需要, 本着调动最大多数人的革命积极性的原则, 提出并制定了不同的土地法律和政策。总的指导方针是保护广大农民的土地私有权。1949年10月中华人民共和国成立。1950年6月, 中央人民政府公布了《中华人民共和国土地改革法》, 同年11月, 政务院又公布了《城市郊区土地改革条例》, 对农村及大城市郊区的土地改革分别作了具体的规定。《土地改革法》规定:“所有没收得来的土地和其他生产资料除本法规定收归国家所有外, 均由乡农民协会接受, 统一的、公平合理的分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有”。“分配土地, 以乡或等于乡的行政村为单位、在原耕基础上, 按土地数量、质量及其位置远近, 用抽补调整方法按人口统一分配之”。《土地改革法》的实施和土地改革的完成, 在中国大陆正式确立了土地国有与农民私有并存的土地制度。广大农民获得了土地, 除法律规定属国家所有的土地以外均属农民私有, 允许农民享有私有土地的经营、买卖、出租权利。土地改革极大地调动了农民的生产经济性, 广大农村的生产水平与生活水平有了明显的提高。
现行的、无偿分配的、福利型宅基地制度应该到底为止, 今后应该实行宅基地商品化。第一允许农民宅基地流转;第二需要取得宅基地的人要通过有偿方式取得 (无论是向集体取得, 还是向现有宅基地使用权人取得, 都是有偿的) , 使宅基地市场化、商品化。在这个基础上进一步考虑特别贫困的人住房方面的救济问题, 这是社会福利问题, 是我们未来的基本方向。
我们嘉兴市农村宅基地“两份两换”置换模式是对现有宅基地制度的一个制度创新, 可能在很多方面还存在不足, 但在国家土地创新上也算是有所突破。
六结语
由上可以看出宅基地置换对于提高农民生活水平, 节约及流转土地、提高土地使用效率、加快城镇化进程、破解土地供需矛盾等方面都有很大的提高。
当然, “宅基地置换房产”还只是一种变通的做法, 其在提高农民收入等方面的效率远不如宅基地直接入市。实际上, 即使是这种变通也不一定完全符合现行的法律及制度, 比如置换房产后宅基地的所有权是否还在村集体之内?如果还在集体之内, 置换房产又是如何完成的?因此, 要统筹城乡发展, 最终还是要改革土地管理制度, 而“宅基地置换房产”的主要意义还在于为土地制度改革积累经验——如果“嘉兴模式”能在浙江省乃至更大的范围都取得成功, 那么土地制度的改革就会水到渠成。
摘要：土地制度影响着“三农”的发展, 嘉兴市“两分两换”的宅基地置换模式是对土地流转制度的积极探索。通过分析宅基地置换前所存在的问题, 根据嘉兴市宅基地置换政策, 结合宅基地流转后的情况, 我们分析总结了嘉兴市农村宅基地置换中的可取之处和存在的问题。
关键词：三农,宅基地,浙江嘉兴,土地流转
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宅基地置换模式 篇2
——腾龙兴业
当前，随着新城城镇化的水平的提高和步伐的加快，人走房空”——“空心村”——村域成片浪费，这一现象不仅造成农村土地资源严重浪费，造成村容村貌脏乱差，而且制约着新农村建设与可持续发展。为此，中央及一些地方政府的一系列文件为农村宅基地置换城镇住房改革创造了良好的政策环境，本文认为农村宅基地置换城镇住房对于推进农民市民化进程、改善农民福祉、充分利用土地资源、促进地方经济发展都具有十分重要的意义。在详细分析国内外相关研究现状的基础上，评述了农村宅基地置换城镇住房改革研究的关注焦点与不足之处，并分析了农村宅基地置换城镇住房改革研究的发展动态。
（一）农村宅基地使用权置换城镇住房的意义
据2010年中央1号文件指出：“积极稳妥推进城镇化，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等的权益”。而这就要突出解决“地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走”等问题。
以浙江省执行为例进行分析，省委省政府《关于加快农村住房改造建设的若干意见》(浙委[2009]56号)要求：“创新体制机制，加强政策引导，着力解决‘地从哪里来、房在哪里建、钱从哪里筹、人往哪里走’等问题，积极有序推进农村住房改造建设，2009-2012 年，全省每年整理复垦耕地2万亩左右，盘活农村建设用地1万亩左右”。浙江省住房和城乡建设厅负责人就相关问题进行解读时指出：“顺应新型城市化和城乡一体化发展的趋势，通过规划引领和政策引导，促进农村人口向中心村、中心镇集聚，向城市集聚，要创新农民宅基地置换办法。对就业稳定、愿意进城镇定居的农户，通过经济补偿、宅基地换城镇住房$纳入城镇职工基本养老体系等办法，鼓励农户退出农村宅基地，到小城镇、中心镇购房居住”。
其中，浙江省在农村宅基地置换城镇住房改革方面走在全国的前列，特别是嘉兴“两分两换模式”在全国产生了重要影响。浙江省2010年政府工作报告明确要求：实施农村土地综合整治示范工程，扩大农村宅基地改革试点。就进一步说明浙江省农村宅基地住房改革的条件趋向成熟。同时，天津、上海、北京、重庆、湖南、广东、江苏等省（市）都积极开展农村宅基地置换城镇住房改革试点。因此，认真总结农村宅基地置换城镇住房改革的实践经验，探索置换的影响因素、利益机制、模式选择，综合评估实施效果，研究农村宅基地置换城镇住房改革的相关政策措施，不仅可以深化农村宅基地置换城镇住房改革的相关理论研究，而且对于指导农村宅基地置换城镇住房的改革实践也具有一定现实意义。
（二）国内外研究情况分析
从相关研究来看，总体上都肯定了农村宅基地置换城镇住房对于推进我国城镇化进程、统筹城乡发展、促进土地资源综合开发的重要作用。减少农民就要求实现劳动力的真正转移，要降低进城门槛，把农民真正变成市民，可以考虑让进
城农民工把宅基地交给政府，让他们在城市能买到便宜的房子，把承包地流转给大的农户；改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房"和!以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题；农村内部人口集中居住需要发展宅基地置换，一边拆掉旧居，腾出土地转为农用地或工业、建设用地，一边扩大集中居住，避免土地资源浪费，这是好事情，还需要进一步探索。
面对农村宅基地置换城镇住房问题，学者们进行了广泛的研究和探索。农村宅基地置换是一个复杂的系统工程，是多方利益主体博弈的过程；宅基地置换效益是包括政府与农民双重经济行为主体下，包含经济、社会和生态在内的综合性效益；为了在宅基地使用权置换中实现公平公正，可以通过对利益相关者在宅基地使用权置换中的成本收益分析，寻求利益平衡的支点；政府应该从利益相关者的视野出发，建立健全的利益表达机制，公正的利益均衡机制，完善的社会保障机制；应分类实施，完善政策，推进农民住宅集聚进程；美国农村土地被迅速转换成宅基地，由于其增长是与周边城镇特点密切相关的，城市和县级规划者应合作以形成综合性区域的视点；地方政府有潜力有效管理农村宅基地的拓展，科学知识融入政府决策将对发展的影响变得越来越重要；日本中心家庭化正在推进过程中，无论从生活方面、土地空间方面、社会方面来讲，都有必要考虑可持续的农村住宅开发。由于人口减少、高龄化、耕作放弃地的增加，一部分村落可能被废弃，应根据市镇村及小学校的规模，对扩展的社区进行再编，采取契约的方式对土地利用进行调整。
关于宅基地置换模式，按照功能和特点，可分为园中村改造置换模式、土地整理置换模式、下山移民置换模式；按照政府与农民的主导关系，宅基地置换可划分为城镇化模式、项目带动模式、新农村建设模式；按照区域特点差异，宅基地置换可分为货币置换模式、异地住房置换、异地宅基地置换模式。同时，嘉兴市由于两分两换政策的影响，而出现了具有一定影响力的嘉兴模式。
（三）研究现状述评
美国、日本等发达国家在农村宅基地研究方面，主要关注宅基地可持
续开发问题，村落被废弃后土地利用整理，农村宅基地拓展的驱动力、农村土地开发利用及其实证分析，合理统筹城乡规划，注重地方政府科学决策有效管理农村宅基地拓展的重要性等方面，这些研究对于我们探讨农村宅基地置换城镇住房改革有一定的借鉴意义，即重视政府的科学决策，重视用计量方法分析相关影响因素，重视城乡统筹和农村宅基地的科学规划及可持续开发。
从我国相关研究来看，总体上肯定了农村宅基地置换的重要意义，探
索了宅基地置换的相关理念、规律、模式及利益机制，采用收益-成本分析、层次分析、利益相关者沟通矩阵等方法，描述了利益相关者的关系，探索了农村宅基地置换城镇住房的评估方法。但是，主要还是局限于定性研究和实证分析的方法探索方面，对于一些评估指标的确定缺乏大量的实际调查基础，收益-成本分析也缺乏大量相关数据支持，对于影响农村宅
基地置换城镇住房的影响因素缺乏实证分析，对于宅基地置换城镇住房模式及其适用条件缺乏研究，对于全国具有重要影响的嘉兴“两分两换模式”运作机制及其实践效果缺乏系统的研究。因此，亟需加强农村宅基地置换城镇住房改革方面的实证研究，探索规律性的东西，评估实践效果，完善相关政策和法规。
（四）未来关注的主要问题及总结
根据目前相关文献的分析，未来在农村宅基地置换城镇住房改革研究方面，主要应关注以下几个研究方向: 影响农民宅基地置换意愿选择的主要因素；宅基地置换净收益状况分析；典型宅基地置换模式的实施效果；政府主导模式下宅基地置换选择的主要影响因素；农村宅基地置换城镇住房的模式选择及适用条件；探索可操作性政策建议。
宅基地置换模式 篇3
关键词：沪郊,农村宅基地,置换,推广条件
为了贯彻落实上海市委、市政府关于“三个集中”的战略决策, 加快工业化、城市化和农业化进程, 进一步提高土地利用效率和农民生活水平, 某区委区府启动了区内两个试点村的宅基地置换工程。
一、同一区内两个试点村宅基地置换比较分析
同一区内两个试点村的宅基地置换产生了一个相同的结果:农民集中居住的环境得到较大改善和提高, 为国家节余了大量耕地, 促进了土地的集约化利用。但宅基地置换推进与当地的工业化城市化程度密切相关, 与土地资源和劳动力资源配置休戚相关。这两个村的宅基地置换在几个重要方面还存在异同, 这也正是造成各自进度差异和影响置换效果的关键之处。
(一) 发展模式和基本态势不同
发展模式和基本态势是决定一个村经济发展速度、村级经济实力、村民生活水平和社会文明的重要基础, 也是影响和制约宅基地置换的不可忽视的因素
1、区域发展定位不同:
A村长期以来处于该区的偏远地带, 主导产业是农业, 现纳入该区“现代农业园区组团”的发展定位;B村隶属于上海市闻名的古镇, 现纳入该区“古镇旅游组团”的发展定位。
2、工业化程度不同:
A村以农业为主的发展定位决定了其工业化程度较低;B村由于毗邻镇中心, 工业化程度较高。
3、置换之前的社会保障不同:
A村部分农民享受农保, 部分被征地农民享受镇保, 其他农民都没有解决镇保;B村由于工业化征地的需求, 绝大部分农民已经获得了镇保。
4、劳动力就业不同:
A村工业化程度不高导致非农就业有限;B村因处于沪浙交界点, 并紧靠镇中心区, 劳动力转移有空间。
(二) 村级经济实力和村民收入不同
A镇A村总人口3126人, 置换前, 村级可支配收入为56.6万元 (2003年) , 村民人均年收入为5200元 (2003年) ;置换后村级可支配收入为136万元 (2008年) , 村民人均年收入9800元 (2008年) 。B镇B村总人口1802人, 置换前, 村级可支配收入为100多万元 (2003年) , 村民人均收入为7419元 (2003年) ;置换后, 村级可支配收入为200万元 (2008年) , 村民人均收入为11300元 (2008年) 。
以上数据显示, 无论是置换前还是置换后, A镇A村的村级经济实力和村民收入远低于B镇B村, 尽管置换后A镇A村的农民既可以从原有土地上每年获取亩均500元左右的土地流转费收益, 还可以在农场内打工挣钱, 或者进城打工, 有了工资性收入, 但由于受到金融危机的影响, 村民收入不稳定, 仍然不如B镇B村的经济实力。
(三) 当前生活现状不同
1、基本生活状况的差异。
A村属于该区的偏远农村, 农民集中居住后, 原先依赖于土地的大量劳动力由于年龄因素无法转移, 同时原来的包括农民房前屋后栽种蔬菜、养殖禽类等庭院经济收入不复存在, 但集中居住后的成本增加了, 平均每户比原来新增加开支300元左右, 一些农民的生活质量出现了下降的状况。而且, 由于地方政策的规定和财政限度, 农民所期待的“土地换保障”未能实现, 置换房屋的完整产权也尚未落实, 村民由于镇保问题集访事件突出, 这是该村宅基地置换产生的最大后遗症。B村由于邻接工业化进程较快的镇中心, 受城市化辐射较大, 一方面大量劳动力在镇区打工, 实现了劳动力资源的转移, 另一方面, 工商业发展对农民原有住房的需求增大, 农民私自搭建房屋用于出租, 农村的土地资源已逐步转向土地资本, 而且农民的镇保因工业发展征地得到解决, 没有后顾之忧, 村民的生活水平不断提高, 宅基地置换仅能改善生活环境, 并不能带来直接的经济效益, 在这种情况下, 农民进行宅基地置换的兴趣不大。
2、置换房屋状况不能满足农民的需求, 包括房屋质量和结构。
A村置换村民入住新房后发现房屋存在渗水等严重质量问题, B村小房型太少, 都是大房型, 希望能拥有两套以上小户型房屋的村民抽签在后只能有一套大房型房屋, 有的村民还需要自己贴补装修费, 因此在抽签换房时有怨言。
总体上, A村宅基地置换虽然进度较快, 但后遗症比较大, 村民集访突出, B村宅基地置换虽然条件成熟, 操作比较平稳, 但由于资金问题拖延太久, 仍未完成。由于上海远郊的地价偏低, 而置换成本居高;由于政策法规以及地方政府的经济实力, 以及农民自身的某些因素, 导致置换资金的短缺和试点工程的暂时搁浅。
二、沪郊宅基地置换的推广条件和基础
十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出, 要稳定和完善农村基本经营制度、健全严格规范的农村土地管理制度。全国各地都在积极探索实践, 其中上海的宅基地置换试点是一次全新的尝试, 从其出发点和归宿来看, 宅基地置换的推广在当前具有重大现实意义, 而对推广条件和基础的分析就很有必要。
(一) 宅基地置换的理论基础和模式选择
农村宅基地置换是建立在农村城市化发展的理论基础上, 通过宅基地置换, 整理复垦土地, 有效增加耕地面积, 再根据非农行业发展征用土地的“占补平衡”原则, 土地整理项目通常可以增加耕地面积15%以上, 新增的征地指标用于工业化发展, 促进城市化进程, 加快城乡统筹和一体化, 成为政府加快工业化、城市化发展的重要资源。
根据上海宅基地置换的试点工程和全国其他地区的置换情况分析, 宅基地置换模式大致有以下几种:
1、政府主导, 征地模式。
即地方政府基于工业园区建设、交通设施建设和房地产项目开发对土地的需求, 主动采取的征地换保障的方法, 促使分散农民集中居住, 使农民转为城镇居民。这种方式主要产生于距离城镇较近的农村, 最大的优势就是解决了征地农民的后顾之忧———镇保, 但同时这种征地方式也是最容易产生政府与农民之间利益博弈和矛盾冲突的方式。
2、市场主导、出租模式。
这种方式主要产生于距离城镇较近、非农行业对土地的需求强烈、但又不具备征地条件的农村。由于市场经济发展的需要, 一些非农行业对土地资源的需求加大, 特别是厂房、仓库和住宿的需求, 这就使得周边农民自然而然地找到了商机。通过拆村建居, 使分散土地联合成片, 村集体统一对外出租, 土地资源转向土地资本, 农民既没有失去土地, 又能获得长期固定租金和在非农行业就业的机会。这是最自然的农民集中居住的模式, 不容易产生尖锐矛盾, 但由此产生的就业机会难以完全吸纳农村富余劳动力, 尤其是诸如此类的非农行业更加容易受到国际经济形势和环境的影响, 农民的社会保障有隐忧。
3、农民主导, 农业产业化模式。
这种方式主要产生于距离城镇较远的农村, 受城市化和工业化的辐射较小, 最佳方式就是农民通过土地承包经营权的流转, 促使农业规模化经营和产业化经营, 由此获取更多的土地收益, 使农民在改善原有居住条件的过程中置换房屋, 自愿逐步集中居住。这种模式的关键就在于在转包、出租、入股等土地流转模式中是否因地制宜地采取了有效的模式, 促使农村长效增收, 有能力解决镇保。如果长期固守一种模式而收效甚微, 农民的收入渠道有限, 社会保障没有, 那强制推动农民集中居住的宅基地置换就非常困难, 也容易滋生矛盾。
因此, 要推动上海远郊的宅基地新一轮置换, 应当采取“市场主导, 农民主体, 政府监管”的模式。根据农村的市场化程度、地区发展定位、就业和经济发展水平, 以及农民自身的开化程度, 在条件成熟的农村采取有所侧重的宅基地置换模式。坚决摒弃政府主导强制推动、农民被动集中居住的宅基地置换。
(二) 宅基地置换的推广条件
上海远郊通过宅基地置换引导农民集中居住, 不能片面地把扩大城市建设用地规模作为主要目的, 要坚持“大稳定、小调整”原则, 要遵循农业的自然规律和农村经济社会发展的规律, 在条件成熟的地方通过集中居住提高农民的生活质量, 需要积极引导、稳步推进。
1、前提条件———农民自愿。
宅基地置换的前提是一定要在农民自觉自愿的前提下进行, 在农村居民布局调整中一定要尊重和维护农民的权益。基地置换的过程应该是农民参与城市化、分享城市化成果的过程, 要最大程度地使农民变被动接受为主动参与, 保障农民在城市化过程中的权益。
2、经济条件———市场主导。
推动农民宅基地置换, 其中一个非常重要的条件就是市场经济的充分发展, 对现有的农村社会经济发展和管理方式产生了需要完善和调整的需求;工业化、城市化发展的程度对土地需求的增长, 要求对现有的土地管理和使用方式进行改革和完善;农民能在非农行业充分就业或者农民增收渠道扩大, 自愿改善居住条件, 对原有住房进行修缮的愿望强烈。这是生产力与生产关系、经济基础与上层建筑基本规律运作的结果, 也是推动沪郊宅基地新一轮置换必须首要考虑的条件, 政府引导推动置换时, 选择经济相对比较发达、工业化程度比较高的村进行置换, 获取经验后再行推广。
3、政治条件———法律政策完善。
即建立健全相关法律法规, 完善政策制度。 (1) 制定农村宅基地使用权流转的法律制度, 赋予农民宅基地完整的物权, 发放统一的有法律效力的宅基地使用权证, 以法律形式允许农村房屋自由上市交易, 宅基地使用权随之自由流转。 (2) 必须设立农村宅基地强制登记制度, 转让时要办理过户登记。明确宅基地使用权流转后有关征地补偿制度, 只给受让方房屋补偿费, 不再支付土地安置补偿费。 (3) 为严格控制宅基地使用权盲目流转, 防止突击流转, 需要建立出让方再次申请宅基地时的限制制度。 (4) 赋予农村房屋抵押权, 宅基地也连带抵押, 活跃农村金融市场。 (5) 地方政府在决策时要充分考虑民意, 按照新农村建设的要求进行科学规划和决策实施, 同时要保持既定政策的连贯性和持续性。对此, 政府承担着重要的监管保护责任。
4、社会条件———镇保到位。
沪郊某区宅基地置换的试点工程面临以下政策困境:农民土地被征收以后换取镇保, 解决失地农民的后顾之忧, 但宅基地置换的农民还拥有土地, 承包地通过流转后能获取固定的流转费, 不能享受镇保。这与上海其他区县试点村“解决了置换农民的社会保障问题”形成鲜明对比, 尚未解决镇保的置换农民不能接受, 由此不断上访集访。因此, 宅基地置换的新一轮推广应当特别注重社会保障的到位, 政府在制定政策时应当向农民倾斜, 采取适当方式解决置换农民的镇保问题。首先, 与征地补偿换取镇保不同, 宅基地置换后农民的土地虽能流转, 但目前流转方式有限, 流转费相对过少和单一, 不能承受由于庭院经济消灭、生活开支增加带来的负担, 应当建立生活补偿机制, 作为宅基地置换补偿的一部分, 保证农民集中居住后生活质量有提高。其次, 上海郊区应当创新尝试土地承包经营权流转的新模式, 使置换农民能获取最大收益, 在此基础上通过个人缴纳和政府贴补解决镇保, 最终达到宅基地置换流转的最佳效果。
5、后发条件———科学发展。
宅基地置换模式 篇4
关键词：农村宅基地,自愿置换,城镇住房
一、农村宅基地置换的涵义
(一)农村宅基地的定义
农村宅基地是农村集体经济组织为保障农户生活需要划拨给农户建造房屋使用的非农建设用地。它既是集体建设用地的主要组成部分,也是农村居民生产、生活的重要场所以及重要财产之一。我国农村宅基地一般包括居住生活用地、四周少量的绿化用地以及其他生活服务设施用地等。
(二)宅基地置换的定义
宅基地置换指在满足土地利用总体规划、建设用地总量不增加、耕地面积不缩减及质量不下降的情况下,农民居住地空间的转换。宅基地的拥有者在政府政策引导下自愿进行以土地换土地、以土地换住宅或者以土地换现金。宅基地置换不仅有助于改善农村居民生活环境,促进土地资源优化配置,还有助于提升城镇化质量、共享城镇化利益。
二、辽宁省农村宅基地可置换的原因
(一)宅基地超标,“空心村”增多
随着城市化进程的不断加快,农村青壮年劳动力大规模迁移到城市寻找就业机会,农村地区出现大量“人走屋空地荒”的现象。目前,在辽宁省各城市就业的农民工或是在城市的出生与成长的第二代农民工或是携家眷一起进城谋生的,他们大都取得了一定的经济收入。有富裕的进城务工人员或经商农民在城市已站稳脚跟并在城里购买了商品房;经济状况欠佳的则采取租住房屋的形式留在城里。他们多半不愿再回农村长期定居,原农村住宅闲置,在很多乡村地区出现了“空心村”现象。辽宁省农村宅基地户均面积平均达到500平方米,超过“省定”上限户均400平方米,更远超全国人均229平方米,户均农村宅基地超标现象严重。由于没有及时合理规划农村布局,闲置房屋连片造成了大量土地资源的浪费和村屯的凋敝,严重影响农村的环境和发展。
(二)农民工及其家人有在城镇工作生活的需求和愿望
农业产业结构的调整使农村出现了大量劳动力剩余,随着这部分劳动力转移到城镇,从事非农产业。一方面由于城镇基础设施相对较好,居住便利,使一部分需要结婚的年轻人或者有一定经济基础的农民产生在城镇购买住房的意愿;另一方面辽宁省自2010年起实施农村义务教育学校布局调整工作,撤并了百余所农村薄弱初中,大规模推行“初中进城”举措。这促使家长在城镇购房以满足孩子现实或未来的上学需求。他们都渴望“居有定所”“居者有其屋”,但是按照农民工现行工资收入和市场房屋价格,他们在负担城市商品房价格上有较大压力。因此,对进城务工的农民而言,盘活他们闲置的资产,通过农村宅基地置换或者出租获得财产性收益,以解决其在城市居住问题。
(三)优化土地资源配置,去库存
在2015年12月份的中共中央政治局会议上,正式提出要“鼓励农民进城买房”。通过加快农业转移人口市民化来扩大有效住房需求。国家发改委2016年国民经济和社会发展计划草案中也指出:“推进以满足新市民住房需求为主的住房制度改革,合理降低交易成本,鼓励农民工在中小城市购房,落实好首次购房优惠政策。”
辽宁省城市现有大量库存商品房亟待销售。改革宅基地使用权,这部分宅基地可以继续发展农业、增加耕地面积,也可以退还给集体经济组织、转化为城市建设用地。这样既保障土地集约化使用、加快城镇化进程速度,又在一定程度上消化了城市的房地产库存。
三、辽宁省农村宅基地自愿置换政策实施的建议
从2005-2016年的八年间我国多个城市陆续推出鼓励农民宅基地置换进城的实施办法和奖励政策。海宁市在2009年和2010年先后出台了《海宁市农村宅基地置换市区公寓房和农村集体土地承包经营权置换生活保障暂行办法》(海委办〔2009〕76号)和《海宁市农村宅基地置换市区公寓房和农村集体土地承包经营权置换生活保障实施细则》(海统筹办〔2010〕14号)。鼓励一部分农民进城,脱离根深蒂固的土地,享受城镇配套服务;株洲市国土资源局在2016年1月出台的《株洲市农村宅基地和农民建房管理办法》提出,农村集体经济组织可以探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制。“农村村民可以通过评估显化住房财产权,以此来推进农民住房财产权抵押、担保、转让。”2016年4月,西宁市湟源县为有资金需求的农户发放了首批宅基地抵押以奖代补惠农贷款,并为这些农户颁发了湟源县第一批不动产权证书,金融部门为有贷款需求的农户发放了首批宅基地抵押“以奖代补”惠农贷款;浙江省嘉兴的两分两换改革,将宅基地和承包地分开,征地和拆迁分开,农民自愿以宅基地使用权置换城镇住房;诸暨市以“尊重农民选择、引导农民意愿、稳定农民预期”为指导原则,科学引导,积极鼓励农民宅基地置换进城;天津市允许农民用自己的宅基地,按照规定的置换标准无偿换取一套住宅,同时由村镇政府组织对农民原有的宅基地统一组织整理复垦,实现耕地占补均衡;辽宁省的丹东市国土资源局在2013年通过“空心房”有偿退出,清除乡村残垣断壁的“疮疤”,增加绿野良田。调整优化节约用地办法,引导人口向城镇集中,被列为辽宁省农村宅基地自愿退出机制试点城市。
(一)根据各市、乡、村的具体情况分别制定办法
1.以地/房换房。根据农民工所拥有宅基地的面积确定置换后的房屋面积,并按照所在地区的经济情况确定可以置换户型的标准限额。可以按照现有全部农村合法住房建筑面积对等以成本价置换,如现有全部农村合法住房建筑面积不足户型标准限额的,一是按户型限额标准以成本价购买,置换面积超额部分酌情予以累计加价至市场价格。二是实际置换的房屋建筑面积少于可置换面积的差额部分折算成宅基地面积按政策给予货币补偿。农户置换得到的房屋拥有《国有土地使用权证》和《房屋所有权证》,既可以上市交易,也可以用作银行贷款的抵押物。这样不但增加了农民的财产性收入、盘活了农民的家庭资产,还使原本沉淀的房产变为可流动、升值空间更大的资产。
2.以地/房换钱。对已经在城镇长期工作,具备一定经济能力的,并自愿放弃宅基地自行到城镇购买商品房的农户,可以按退出的现有全部合法宅基地面积,凭已购商品住宅的房产权证或者购房合同和发票,根据宅基地所在城市的经济状况和生活水平由政府按每平方米给予不同程度的货币补贴。这样不但有利于带动城市经济发展,同时还能从根本上缓解城市建设用地与农村耕地之间的矛盾。
3.以地/房换租。引导与鼓励农村集体组织建设农民公寓,将宅基地变为保障住房。这不仅有利于控制宅基地规模保障耕地,同时还改善了农村居民的居住环境与质量。允许低收入农户或纳入低保对象的农户承租城镇廉租房,并按照置换的宅基地面积给予货币补贴或者冲抵廉租房租金。
(二)拓宽政府融资力度
吸收农民进城落户需要完善相应的公共配套设施,而这些投入无疑会给政府公共财政造成压力。因此,政府可以尝试拓宽融资渠道,建立市级投资开发公司吸引专项投资基金以及民间资金,形成以政府财政资金为导向民间资本广泛参与的多元投资体系。此外,可以向提供资金支持的各类组织提供低息或无息融资信贷等税收优惠或政策扶持。
(三)全面保障农民权益
1.以非农收入为主的农民权益保障。绝大多数以非农收入为主的村庄,由于村民的生产生活基本脱离农村,因此可以实施宅基地置换住房模式,同时也必须考虑相应的配套保障措施。一是农民进城购房后可以考虑通过相关措施降低农户日常开销成本、尊重传统合理的居住习惯,加大居住区空间设计弹性,增强农民的认同感和归属感;在住房权保障上给予相应的补贴和帮助,以降低其生活风险。二是进城农民原村待遇不变、土地承包权和集体资产分配权不变,如原有的宅基地实现增值盈利,可以按比例获得分红。三是进城置换的农民可享有城镇居民同等养老保险、基本医疗保险、子女就近学校入学等权利,共享城乡公共服务。四是加大对农民工的培训力度,提高农民工素质,增加就业机会。
2.以农收入为主的农民权益保障。对于地处远郊,依靠农业生产为主的村庄,可以采用中心村集聚型,根据村庄分布现状进行梳理,从方便村民生产生活出发,选址集中居住点,确定用地规模和分布。搬迁至中心村后有可能会造成集体土地流转,但搬迁的农民依然保留土地承包权,仍然可以获得土地流转的收益。
3.农村宅基地退出和出租并举的灵活置换模式。我国实行宅基地置换措施的地区多采取宅基地自愿退出的模式。相对于我国南方地区,北方地区的农民无论是经济发达程度还是思想意识与接收新事物的能力都相对较弱。在这种不确定性规避高的文化背景下,可以允许一部分农民通过出租宅基地使用权的方式用租金进城租住商品房,待其适应城市工作和生活后可以自愿选择退出或者收回宅基地使用权,留在城市或者返回农村应充分尊重农民的意愿。
宅基地置换模式 篇5
(一) “两分两换”中宅基地置换改革简介
海盐县户籍人口38万, 农业人口28.8万, 辖5个镇4个街道、105个行政村、8万多农户, 村庄数量多达3900多个, 村均20户。到目前为止, 主要改革措施及成效如下:
1.完成“1+X”规划。全县农居点将缩减至78个点, 其中“X”点69个, 新市镇“1”共9个 (每个新市镇“1”由3-6个社区组团构成, 共计33个社区组团) 。规划总户数7.6万, 总人口27万, 总用地面积3.6万亩, 其中新市镇规划总户数4.3万, 总用地面积1.8万亩。按现状户均用地1.15亩, 安置用地0.45亩计算, 通过宅基地复垦整理, 可节约建设用地5万亩左右。
2.“三位一体”系统推进。海盐县坚持土地流转、农房搬迁和土地复垦“三位一体”, 确保“两新”建设系统、有序推进, 9个新市镇社区全部启动建设, 56个农村新社区已有农民建房。至2011年底, 累计完成农房搬迁集聚1.4万余户, 土地复垦3451亩, 新增土地流转7.5万亩。
3.工作创新成效突出。在服务机构创立方面, 在全省率先搭建了全县建设用地复垦指标交易平台, 为保障农户搬迁进“两新”社区居住后的农村土地经营问题, 成立了县、镇、村三级土地流转服务平台。县农建投资有限公司加大融资服务力度, 融资1亿元。重点做好国开行融资包装项目, 组建了海盐“两新”建设投资有限公司。加强各镇融资平台建设, 2008年以来获得除国开行外的银行授信16.63亿元, 到账资金9.13亿元。在金融体制创新方面, 推出了“新家园”农房改造集聚贷款。它是海盐信用联社专向列入新市镇、新社区规划的农民新村集聚点的农民发放的用于建房资金的贷款。
4.制定置换激励政策。一是出台全县农房搬迁补助政策指导意见, 明确整村整组搬迁旧房主体房屋评估基准价格不超过450元/平方米。二是调整完善对镇补助政策, 将原来以户为单位的资金补助政策 (农村新社区每户2.4万元, 进新市镇社区联排建房每户3万元、公寓建房每户3.5万元) , 调整为按复垦获得的新增耕地面积进行补助。对新市镇社区道路工程按照建设投资的40%予以补助, 广电线路、自来水、污水、雨水管网工程按照建设投资的20%予以补助, 对农村土地整治示范项目建新点的“X”新社区, 减半补助。三是出台了农村宅基地置换县城公寓房实施办法。
(二) 农民土地权益保护———宅基地置换面临的社会舆论压力
一方面海盐县已有1.4万农户自愿参与改革, 另一方面在理论界和舆论界又产生了许多质疑和疑虑, 主要集中于改革是否侵犯了农民现有的宅基地使用权权益。
1.政策层面。温家宝同志在2012年年初中央农村工作会议上强调:“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等, 是法律赋予农民的财产权利, 无论他们是否还需要以此来作基本保障, 也无论他们是留在农村还是进入城镇, 任何人都无权剥夺。”一些媒体以此为据, 纷纷质疑我国一些地区的农村土地改革实践, 指责其为“强迫流转”、“被上楼”, 使改革面临一定的舆论压力。同时农业部发布2012年农村经营管理工作要点也强调, 2012年将坚决制止和纠正“强迫”或“限制”农民流转承包地等行为。
2.理论层面。
(1) 置换主体越位。刘海英等认为, 宅基地使用权主体农民, 变革决定权在农民个体, 而非政府;而置换的组织发动、提出设想、制定方案、出台政策、选定试点和全面展开都由地方政府牵头。有些地方宅基地置换已成为政府打着节约集体用地的旗号, 创造政绩工程并损害农民利益的一种新方式, 很快由自发试验变成了地方政府强制推动的“政府工程”, 这一过程与政府征收开发农村集体用地无本质区别。
(2) 置换产权残缺。冯媛媛认为, 置换后农民拥有的房产证是乡产权证, 实质上属于“小产权房”。它并不构成真正法律意义上的产权, 这就导致农民改革后房屋买卖不能受到法律认可与保护, 不能实现完全意义上的房产自由交易, 损害了农民的合法利益, 限制了房产的流通。
(3) 背离改革主导方向。肖碧林等认为, 当前我国宅基地制度改革方向的精髓是允许农民利用宅基地参与开发经营并取得合法收益。但通过目前部分地区宅基地置换, 一次性将农民宅基地买断, 宅基地被置换后, 集体建设用地将越来越少, 甚至消失, 那么农村宅基地流转及城乡土地市场构建则无从谈起。
(4) 农民受益难以实现。振军等从数据模型分析的角度得出结论:政府在“实现最大限度额外利润”的刺激下推进宅基地置换, 长期后果是农民上楼之后也不可能过上“城里人的生活”。农民的宅基地和房屋不仅是生活场所, 也是生产场所, 农民可以利用庭院养殖家禽家畜、种瓜种菜, 这些产品可卖可吃, 提供生活补贴, 降低生活成本。农民庭院收入减少了, 上楼生活费用却增加了。农民上楼后, 物业管理费、水费、燃气费、电费、垃圾处理费等都增加了, 用农民的话说就是“上次厕所都要花点水费”。
(5) 法律逻辑与现实逻辑相背离。孙建伟从法律逻辑视角审视农村宅基地置换实践的合法性, 认为宅基地置换过程中法律逻辑与实践逻辑产生了背离和冲突, 具体表现为强烈的行政手段性色彩与农村宅基地置换的基本原则相背离, 地方政府的土地财政增加需求与农村宅基地置换基本目标相背离, 既有的农村治理模式与农村宅基地的置换基本原则和目标存在内在背离。
面对上述政策层面和理论层面的质疑, 加上改革本身的复杂性、深层性和艰巨性, 一些基层干部和群众对“两分两换”中宅基地置换产生了疑虑。改革是否合理合法, 改革是否需要再走下去, 成为许多人心中的疑问。
二、宅基地置换改革的价值分析
(一) 效率性价值分析
1.盘活存量用地, 腾出城建用地。海盐县在土地利用上面临着两个问题:一是城镇建设用地不够用;二是农村宅基地用地的低效使用。目前海盐县城乡建设用地总量为14.85万亩, 根据新一轮土地利用规划, 城乡建设用地总规模2020年必须控制在12.4万亩, 倒挂2万多亩。改革中海盐县提出力争到2015年使40%农户向“1+X”集聚, 明确新市镇和新社区户均用地面积分别控制在0.4和0.5亩以内, 并且以镇为单位土地节约率达到50%以上, 新市镇“1”中要求集聚农户数达到全镇农户数的50%以上。通过宅基地复垦整理, 可节约建设用地5万亩左右。这种方式可预留未来发展用地, 又可提前解决今后发展中遇到的征地问题。至2011年底, 全县累计完成农房搬迁集聚1.4万余户, 按现状户均占地1.15亩、安置用地0.45亩计算, 现已累计节约9800亩建设用地。
2.宅基地重新确权, 清理违规占地。采用置换方式使农户获得了城镇住房和社会保障后, 减少农民与土地直接接触, 间接地减少农民占建耕地。同时将便于拆除耕地上的违章建筑, 减少土地监管成本, 快捷查出耕地违章占建行为。2009年12月初, 海盐县开展“一户多宅”集中清理整治工作, 对因建新不拆旧、未批先建等引起的“一户多宅”现象进行专项清理整治。至2010年3月全县共梳理出“一户多宅”710户, 692户完成了自纠, 已拆除355户, 正在拆除66户。
3.改变村居形态, 促进农业现代化。改革中海盐县坚持土地流转、农房搬迁和土地复垦“三位一体”, 确保“两新”建设系统、有序推进。农民生活居住形态的集聚化, 必然催生农业生产方式的集约化和现代化。截止2011年底全县共启动建设省级现代农业综合区2个, 省级主导产业示范区5个, 省级特色农业精品园10个, 全年园区完成投资额9595万元, 占规划建设总投资的52.67%, 基本建成省级特色精品园4个。现代农业的主体培育和品牌创建绩效突出, 园区内已有县级以上农业龙头企业15家, 农民专业合作社23个, 家庭农场14个, 拥有各类农业品牌12个, 其中国家驰名商标2个, 市级以上各类品牌6个;园区内优质农产品产值已达15.8亿元。
4.改革成本巨大, 政府难以平衡。据笔者走访调研, 按该县得胜村模式, 改革每节约1亩的建设用地指标, 政府支付的基础设施及补偿成本金额为30-50万元。若作为当地工业用地指标, 收益仅为20万元左右, 只有作为三产用地指标收益才能平衡改革成本。另一方面, 若一个镇启动1亿元的改革项目, 即使获得银行融资, 利息每年达数百万, 海盐每个镇的可支配财政收入仅为几千万元。且改革中往往是融资在前, 搬迁在后, 还需面对试点失败的客观风险。这更加大了政府的压力。
总之, 从效率性价值评价看, 宅基地置换总体上是高效的。只是改革属于政府推动型, 而非农村内生型, 政府因而承担了巨大的改革成本, 眼前支付的巨额改革成本与长期土地出让收入存在时间差, 当前资金平衡压力过大。但是从较长周期去衡量, 政府资金是能平衡的。政府需要做的是以时间换土地空间, 以时间消弭当前的成本收益失衡。
(二) 公平性价值分析
宅基地置换中要实现公平性价值, 重点在于保护农民的合法权益。其中存在的主要问题是:
1.集体利益与个体利益发生矛盾和冲突。按照上级要求, 海盐县宅基地置换必须采取整村整组搬迁模式进行。从整体利益看, 集中居住和集体流转有利于集体效益最大化, 若个别农户不流转, 将极大影响土地流转的整体效率。但从农民个体利益出发, 则不难发现集中居住后其潜在利益可能减少、个体利益可能受损。当个体利益与集体利益发生矛盾时, 个人理性和集体理性将产生博弈, 甚至产生激烈的冲突和矛盾。例如, 嘉兴“两分两换”试点中, 余新镇明星村的签约率已高达97.15%, 余西村面积签约率高达99.14%。尽管如此, 若剩三四户没拆, 将影响当地的整体规划。在不符合个人利益的情况下, 个别农户会坚持拒绝土地流转和集中居住, 地方政府面对这种情况很容易选择维护集体利益, 牺牲个人利益的做法。
2.当前利益与长远利益的失衡。统筹城乡综合配套改革是“两分两换”的上位概念, 它的目的是从根本上解决“三农”问题、加快城乡一体化。其主要内容和工作措施是“十改联动”, 内容涵盖土地使用制度改革 (“两分两换”) 、城乡就业改革、社会保障制度改革、户籍制度改革、居住证制度改革、涉农工作管理体制改革、村镇建设管理体制改革 (“两新”建设) 、农村金融体制改革、公共服务均等化体制改革、规划管理体制改革等十项内容。“十改”中“两分两换”是核心环节和启动环节, 通过启动“两分两换”, 形成“一改带九改”、“九改促一改”的良性互动态势, 最终实现统筹城乡发展再上新台阶的目标。有了这种系统性认识, 才能深刻认识到改革并非向农民要地的“圈地运动”, 而是通过土地使用制度改革, 实现统筹城乡发展的伟大目标才能深刻认识到不仅要做好当前的土地流转和宅基地置换, 还要做好今后的一系列流转后续改革, 使农民真正获得改革利益。但是地方政府在利益驱动的刺激下, 往往关注的是大力推动宅基地置换, 获取眼前利益。而对事关农民利益保护的其它综合改革的力度相应小得多, 政府对农民的“市民化”一系列受益承诺兑现缓慢。而政府获得土地指标流转收益, 是以丧失农民土地发展权为代价的。农民在置换中虽换得一定资金和利益, 长远来看却可能丧失了发展权。
3.利益公平分配机制缺失。为了突破融资瓶颈而成立国有投资公司, 通过公司运作回收建设用地出让收益, 并承担新市镇和新社区的基础设施建设任务。县级国有公司与镇级国有公司收益比为2:8。村集体组织作为宅基地土地所有权人未得到任何补偿, 而农民作为宅基地使用权的权利人仅获得地上建筑物的补偿金, 对节地指标收益也未参与共享。节地指标收益的分配比例, 代表着不同利益群体分配比例上的差异, 代表着不同乡镇农民的投资回报率不同, 这将直接影响到农民的社会公平知觉, 甚至挫伤局部地区农户参与土地流转的积极性。
4.各利益相关主体地位失衡。政府在改革中是组织发动者角色掌握政策制定和各类资源处于相对强势地位。政府在改革政策选择中, 受工具理性和政绩利益的驱使, 可能忽略价值理性, 导致公平与效率的失衡。改革政策设计可谓精巧而复杂然而若在政策设计中一味追求效率最大化, 而漠视农民的情感和精神价值, 忘记土地流转政策本应有的价值取向, 就可能陷入工具理性霸权, 带来难以估量的恶果。村集体组织在改革中由于其主体虚化, 村集体利益维护功能可能缺位。“两分两换”相比较于苏南地区的“三集中”, 缺少了村集体建设用地的集中。这样就可能由于一些村干部缺乏为村集体经济组织维权的意识, 使农村集体建设用地权益流失。从农民的角度看, 由于其相对弱势地位, 缺乏利益表达机制和载体, 往往处于被动接受的境地。正如有学者指出的那样, 推进宅基地置换, 在指导思想上必须实现两个转变:即由政府为发动主体、包打天下的观念向确立农民主体, 尊重农民首创精神的观念转变;由大规模的、速战速决的方式向积极创造条件、稳步推进方式的转变。
三、海盐县宅基地置换改革完善的建议思考
1.实现置换方式多样化。我国各地试点实验宅基地使用权的流转模式包括两种模式。一是“转权模式”, 指国家基于公共利益的需要, 强制征收宅基地, 转变集体所有权为国家所有, 同时消灭宅基地使用权的行为。如上海市的宅基地置换工程、重庆市的城乡住房互换等。二是“保权模式”, 指通过共建、出租、抵押、入股、买卖等方式, 比照国家土地使用权的流转形式, 在保留宅基地集体所有权不变的情况下, 将宅基地使用权让度于他人的行为。如都江堰市的联合建房、湖州市的宅基地抵押贷款等。笔者以为“保权模式”更加有利于农民宅基地权利的保护。这需要改革者突破单一的置换流转方式, 探索采用多元宅基地流转方式, 对现行改革制度做“破冰式”的重新设计。
此外, 还应鼓励农民按照全县跨镇集聚政策申报宅基地置换。通过这种方式置换, 农民得到的是具有“三证”的房地产权, 其市场价值和流通性均具有优势, 可使农民在置换中直接实现财产增值。此外还有利于高效使用节地指标, 有利于做大做强县城, 增强县城区域的竞争力。
2.严格要求复垦标准。宅基地复垦应当制定符合当地实际情况的标准, 保证复垦的土地能够符合优良耕地的标准, 控制土地污染程度和区位, 严格限制劣质土地复垦进入耕地行列。
3.严格监督土地利用。针对流转后的“新耕地”、“新建设用地”, 应当建立专门的管理部门, 进行用地规划和用地管理工作, 确保流转后的土地不会被任意建设和占用, 严控农企配房等占地情况, 督察土地利用性质变更情况。
4.逐步实现农民市民化。置换农民市民化是全县“三农”问题的重要途径, 特别是城郊农民的角色转换具有更重要的意义。为此, 政府应积极转变职能, 完善置换农民身份转换的制度性建设, 对于转为城市户籍的农民, 实行小区化管理。必须逐步让置换农民享有市民相同的福利待遇, 为其创业和就业提供一个公平的竞争平台。
5.建立安置农民就业帮扶机制。坚持以置换农民为本, 遵循市场原则, 实行多模式的补偿安置方式。如房屋安置与就业安置相结合的方式。解决置换农民长远生存发展关键靠就业。通过政府部门积极创造条件为置换农民开拓就业途径, 提供更多的就业岗位;另一方面, 通过对置换农民进行就业培训, 提高综合素质, 提高置换农民就业能力。建立置换农民教育培训保障机制, 完善基础教育和职业教育制度, 构建完善的农村教育体系。政府可尝试划出专项经费给予置换农民免费就业指导, 免费职业介绍和免费职业技能培训。另外政府部门可采取各种政策措施鼓励置换农民自主创业, 提供必要的财政金融支持, 工商、税务、城管、卫生等部门在法律许可范围内尽可能地提供扶持和帮助。
6.实现政府职能回归。在改革过程中政府的主要职能是通过正确领导和引导, 创造良好的环境条件, 引导农民自觉参与农村土地制度变革, 而不是直接支配农村土地改革的进行。
总之, 改革要取得成功, 不仅要遵循依法、自愿、有偿原则, 还要多措并举, 统筹规划, 整体推进, 特别要以土地制度改革为核心进行“十改联动”。要充分保护农民置换收益, 将农房搬迁、宅基地整理、承包地流转与提高农民社会保障紧密联系起来。只有切实保护好农民利益, 培养开发好其参与市场竞争的能力, 彻底消除农民的后顾之忧, 改革才会更快、更健康和更有序地进行。要防止短期化掠夺式的经营, 以系统可行方案取得农民的理解和支持, 体现了农民主体作用, 形成土地整理内在动力。
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