立法生态化（共10篇）
立法生态化 篇1
生态补偿包括广义和狭义两个方面。广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿, 也包括对造成环境污染者的收费;狭义的生态补偿则主要是指前者。从目前中国的实际情况来看, 由于在排污收费方面已经有了一套比较完善的法规, 急需建立的是基于生态系统服务的生态补偿机制。
一、生态补偿的必要性
由于长期以来一直深受生态服务和生态产品“无价”、“低价”观念的影响, 人类在发展经济的过程中对生态资源进行“掠夺性”开发与利用, 向生态系统索取了过量的资源和能量, 但是又没有主动采取有效措施补偿, 恢复生态系统的服务功能, 因此造成生态系统服务功能受损, 引起许多生态问题和生态危机。生态补偿是中国生态建设的一个重要环节, 是实现可持续发展目标的重要途径和有效形式。它通过鼓励生态建设者对生态系统加以维护, 使其最大限度地恢复到被污染、被破坏前的功能, 而且对生态环境进行建设、培育, 加大生态系统的环境容量, 增强其生态价值;同时通过提高生态破坏者的行为成本, 促使其减少或放弃破坏生态系统服务功能的行为, 间接实现对生态系统的保护。由于长期以来对使用行为缺少经济制约, 生态建设者的付出得不到相应的补偿, 若不能从法律层面上确立生态补偿制度, 清楚界定生态建设者与受益人、生态破坏者与受害人等的权利义务和法律责任, 势必会影响中国可持续发展战略的成功实施和生态文明的建设。
当前中国资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化, 形势依然十分严峻, 这背后有改革不到位、体制不完善、机制不健全的深层面制度原因。在这一问题上, 政府不是干预太多了, 而是干预太少了, 不是政府越位而是远没有到位。十八届三中全会提出要紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革, 首次确立了生态文明制度体系, 从源头、过程、后果的全过程, 按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的思路, 阐述了生态文明制度体系的构成及其改革方向、重点任务。十八大报告专门将生态文明建设独立成篇, 特别提出深化资源性产品价格和税费改革, 建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。
二、生态补偿立法现状
对生态补偿制度法制化问题的研究在中国尚处于起步阶段。中国《宪法》以国家根本大法的形式确定了环境资源保护、防治污染这一基本国策, 并为生态补偿提供了宪法基石。《宪法》作为最高位阶的法律, 其有关规定, 对生态补偿及生态法律制度各种规范的适用和解释具有重大指导意义。
中国的《环境保护法》, 也是生态补偿制度的基本法。《环境保护法》作为生态保护的基本法, 主要内容是关于污染防治方面的规定, 对自然资源和生态环境的保护规定过于粗略, 不够具体, 实践中难以起到综合调整的作用, 可见中国生态领域综合性法律、法规的立法目前仍十分薄弱。
中国还有单行生态环境立法, 即专门针对某种环境要素或对特定的环境社会关系所进行调整的立法。它是综合性环境基本法的具体化, 数量相当多, 在整个环境法体系中占有重要的地位。
此外, 民法有关生态环境保护规定主要表现为:在民法体系上建立环境权, 并赋之与人身权、财产权同等的地位;将无过错责任作为环境侵害的归责原则加以确认;在环境侵害案中采用因果关系推定原则, 解决环境侵害因果关系判定难题;在环境共同侵权行为中适用共同危险责任;对环境侵权的民事诉讼时效加以修正, 以保障受害人的赔偿请求权;在环境侵害的民事救济上同时适用赔偿损害、排除侵害多种方式等。
刑法有关生态环境保护规定主要表现为:增设危害环境罪;重构犯罪因果关系;确认法人犯罪;规定对环境侵害的刑事责任等。
近年来, 中国的有关生态补偿制度的立法获得了快速发展并处于不断完善之中。但是, 生态补偿制度的立法还不能完全适应生态保护和社会经济发展的需要。主要体现为法律体系不健全。《宪法》中没有规定生态补偿制度, 《环境保护法》是中国环境保护领域的基本法, 但是囿于当时的立法背景, 它更偏重于对污染的防治, 只规定了对排污者的排污行为所产生的外部不经济性进行收费, 却没有将生态环境保护行为所产生的正外部性应当予以补偿的情形纳入规定, 没有从根本上全面发挥生态补偿的作用。目前有关生态补偿的法律规定散见于各种单行法中, 中国尚未对生态补偿进行统一立法。尽管在单行法律法规中体现了生态补偿的理念, 但由于《宪法》和《环境保护法》中缺乏对生态补偿明确的规定, 使得生态补偿缺乏一个自上而下效力等级的法律体系, 不利于生态补偿工作的开展。从立法现状可以看出, 每个单行法只涉及某一个或某一类生态要素的生态补偿问题, 对生态补偿的规定缺乏统一性、完整性。例如, 水利部门主管流域治理和水土保持方面的生态补偿工作;国土部门通过对土地、矿产资源管理实现对生态环境的补偿;环保部门主要制定生态补偿政策;农业部门管理草原、农业方面的生态补偿工作;林业部门主要管理森林生态补偿。不同生态要素生态补偿的规定由不同的管理部门制定, 这种方式容易造成立法只体现本部门的利益, 部门间利益冲突而依靠自身无法协调的情况。同时也缺乏时间上的相对稳定性, 很难确保受偿者的权利得以实现, 补偿者的义务得以履行。
三、生态补偿地方立法的必要性
首先, 各地自然环境较大的差异导致环境问题产生的原因和解决的方法、步骤有所不同, 国家目前不能完全采用统一立法的方式对各地具体的生态保护进行全面规范。国家制定的适用于全国范围的生态补偿法只能从宏观和普遍意义上最大可能地为中国的环境保护提供最基本的法律依据。非常具体的生态补偿工作需要地方结合本地的客观环境条件进行立法。因此, 各省、市、自治区结合自己的实际情况制定生态补偿地方法是非常必要的。
其次, 中国各大区经济、社会发展存在较大差异, 突出的环境问题的表现形式也不尽相同。实践证明, 现代工业化和经济发展既是环境问题产生的原因, 也是解决环境问题的依靠。环境问题的产生和解决和当地的经济、社会发展密切相关。加之环境保护强调结合实际运用科学性、技术性、综合性较强的综合措施。这些也为地方生态补偿立法提供了广泛的立法资源和立法空间。
再次, 几十年以来, 中国的生态补偿立法虽然得到了前所未有的发展, 但和中国环境问题的现状及环境保护的要求相比还有一定的距离。特别是一些地区迫切需要解决的环境问题还不能排到立法的议事日程;有些环境问题在特定地区是迫切需要立法解决的问题, 但其在全国并不具有普遍性;有些环境问题虽然在全国有普遍性, 但在解决的方式上却对立法的需求程度不同;有些在全国多数区域效果优异的环境保护政策或管理制度要上升为在全国有普遍约束力的法律尚需求一定的过程。
上述原因为地方生态补偿立法奠定了一定的基础, 并形成了地方生态补偿立法产生和得以发展的原因。
四、生态补偿地方立法的基本原则
生态补偿地方立法应坚持以下原则:
1. 依法立法原则。
作为下位法的生态补偿地方立法必须符合国家宪法、法律的要求, 必须服从国家相关立法的基本原则, 并在其指导下制定地方法。一方面, 通过地方立法填补国家法律、法规的立法空白, 制定解决区域性特殊环境问题为目标的立法;另一方面, 通过地方立法的实施更好地解决生态补偿中的具有地域性的特殊问题。
2. 自主立法原则。
地方立法机关在维护国家法制统一的前提下, 应当充分发挥地方立法机关的主动性、积极性。地方立法机关可以在自己的立法权限范围内按照当地生态补偿的需要和环境保护规划的安排, 自主决定生态补偿地方立法工作。中国各地环境保护的实际情况十分复杂, 因此, 地方立法必须依据当地环境污染和资源利用的现状。因为各地在自然和社会发展方面存在一定的差异, 有的地区主要表现为严重的水污染、有的表现为大气污染、有的存在放射性污染, 而有的地方可能在上述几方面均有不同程度的问题, 所以在立法时要有针对性。
3. 超前立法原则。
生态补偿受制于经济和社会发展, 不同的发展水平需要有相应的制度约束和规范。超前性是相对于国家整体立法而言的。生态补偿地方立法以国家立法为基本依据, 结合当地经济、社会和环境保护的实际情况, 在立法中适当地超前立法。
4. 灵活立法原则。
地方立法的灵活性是相对于国家立法的原则性而言的。国家生态补偿立法一方面必须考虑全国整体经济社会发展水平和环境保护的共同需要, 另一方面必须要考虑全国生态补偿中所采取的技术手段的整体水平。因此必然导致国家生态补偿立法相对比较原则, 法律制定、修改的时间也相对漫长。地方经济、社会发展和环境保护水平是地方立法的客观基础, 地方立法机关应当充分运用废、改、立的手段, 灵活地把握当地经济、社会等方面发展的需要和生态补偿的实际情况, 通过灵活的地方立法为国家更好地进行国家立法提供第一手的资料, 也为当地提供更为适时的法律规范。
摘要：生态补偿是中国生态建设的一个重要环节, 是实现可持续发展目标的重要途径和有效形式。国家目前不能完全采用统一立法的方式对各地具体的生态保护进行全面规范, 因此, 制定生态补偿地方法是非常必要的。
关键词：生态补偿,立法现状,地方立法
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立法生态化 篇2
关键词 野生动物 生态保护补偿 立法
作者简介：吴杨浩男，长沙理工大学文法学院本科生，研究方向：法学。
中图分类号：d922.6 文献标识码：a doi：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.303
野生动物是生态环境的重要组成部分，我们讨论野生动物生态保护补偿制度就离不开对生态保护补偿制度的研究。本文将在生态保护补偿制度的语境下探讨野生动物生态保护补偿制度的立法完善问题，同时因为野生动物致损救济是完全不同的研究方向，在本文中将不做研究。
一、生态环境保护补偿制度的理论背景
从法学理论角度出发，法作为社会利益的调节器，通过对社会各方利益分配的调节，可以激励主体保护生态环境。从原始社会伊始，人们便不断为自己的生存权努力，扩展着自己的发展权。但是人类赖以生存的生态环境日益恶化，污染公害日趋严重，人类对于自身价值、人生意义的追求也不断变化，人类的需求已由原来的追求生存权和发展权层面上升到追求环境层面，环境权成为了人们理应享有的正当权利。环境权是指公民及其相关主体对影响其生存和发展的各种环境因素所享有的各种权利，它是生存权的前提和升华。但是在实践之中生存权、发展权和环境权之间往往处于矛盾之中。例如内蒙古阿拉善盟占据着内蒙古自治区近三分之一的土地，也拥有中国的两大沙漠，长久以来当地居民生存以畜牧业养殖为主，但是随着人口的增长和经济的发展，居民生存对草原资源的需求逐步扩大。加之沙漠戈壁的生态环境本就脆弱不堪，一旦破坏恢复极其困难。为了防止沙漠化进一步加剧，国家对阿拉善地区开展退牧还草工程。农牧民由畜牧业进入其他行业，但是因为缺乏在城市的生存技能，农牧民的收入极其不稳定，主要还是通过政策补贴予以为继，这样的问题便是生存权、发展权和环境权之间的冲突。
野生动物是生物种群的重要代表，是生态环境的重要组成部分。上文生存权、发展权和环境权平衡的理论在生态环境保护的语境下同样适用于野生动物生态保护补偿制度。笔者认为对野生动物的生态保护补偿也是生存权、发展权和环境权的平衡。但是这三项权利不仅仅是相对于人来说，也是对野生动物生存权、发展权和环境权的保护。奥尔多?莱昂波德在《沙乡年鉴》中提出动植物及其其他生物有“生存下去的权利”这使得在人之外的生命形式与人共享地球的生命享有生存下去的权利。通过建立野生动物生态保护补偿机制，对野生动物实施有指向性的保护补偿制度，使人类对野生动物的保护不单单是简单的防止对野生动物损害的发生，更应该是主动的对野生动物的生存发展做出更有益的努力。这便是对野生动物这样的生命形式的权利予以充分的尊重。
二、我国野生动物生态保护补偿制度的立法现状和缺失
我国《环境保护法》第31条规定了国家建立、健全生态保护补偿制度。该法条对生态环境保护补偿作出了规定。此外，《森林法》、《草原法》等相关法律法规对土地、草原、水面等在各自领域的生态补偿制度也作了一些规定，部分省市也对生态补偿开展了实践，如财政部、环境保护部2011年联合印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》开启跨流域生态补偿试点工作。就目前的立法实践来看，从国家层面到地方层面，生态保护补偿工作将生态系统作为一个整体进行保护补偿，针对其中的重要组成部分，如野生动物的专项法律法规还未出台。
《宪法》仅仅就保护生活环境、生态环境和防止污染与其他公害做了规定，并且将保护生活环境置于保护生态环境之前，对生态环境的保护重视程度也远不如对生活环境的保护程度。
在《民法》中，规定了野生动物的有权是属于国家所有，如何进行保护补偿未涉及。在与野生动物生态保护补偿制度关系最为密切的《环境保护法》和《野生动物保护法》中只用一到两个条文进行简单规定，可操作性不强。其他一些单行法规虽然对其自身调整对象的保护补偿进行了规定，但是都不能认为是对野生动物生态保护补偿制度做出了规定。
三、野生动物生态保护补偿制度的立法完善
法律作为人类利益调节的有效手段对于调节人类和野生动物之间正常的生产和生活关系具有重大作用。就目前我国法律体系的组成角度看，可对野生动物生态保护补偿制度从不同位阶的法律入手进行立法，并不断完善法律的内容。
（一）野生动物生态保护补偿制度立法体系的完善
1.《宪法》：
《宪法》作为我国的根本大法，拥有最高法律效力，《宪法》是下位法制定的依据。可在《宪法》中对生态保护补偿制度做出原则性规定。如在《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防止污染和其他公害”。可在此条中加入一款，如“国家建立并完善生态保护补偿制度，对重要生态环境要素重点保护补偿”。由于野生动物是生态环境的重要要素，如此表述既不失宪法规定的原则性又使野生动物等重点生态要素的保护补偿纳入宪法规定。
2.基本法《环境保护法》：
《环境保护法》是我国生态环境保护领域的基本法。其中只用一条规定了生态保护补偿制度。显然这样的规定不足以对生态环境保护制度的建立提供更为详细指导。在十二届全国人大常委会第二次会议上审议的国务院关于生态补偿机制建设工作情况的报告中也提到：目前，对生态保护者合理补偿不到位。重点生态区的人民群众为保护生态环境作出很大贡献，但由于多种原因，还存在着保护成本较高、补偿偏低的现象。这些现象的根本问题在于补偿机制的不健全。笔者认为在《环境保护法》中有两种规定方式可以选择。
一是在《环境保护法》中开设专章对生态保护补偿进行规定，这样可以对生态环境保护补偿制度进行相对较为详尽的规定，对野生动物生态保护补偿制度的建立完善作出说明，政府根据相关规定制定相应法规。二是针对《环境保护法》出台实施细则。对野生动物的生态保护补偿制度适用的主体、对象、范围、补偿方式和途径、补偿标准作出规定，以确保这一制度的有效实行。
3.其他法律规范：
由于野生动物生态保护补偿针对性、灵活性较强，使用专门的法典对者野生动物生态保护补偿制度进行单行法规制并不适合。
一是生态环境下的野生动物生态保护补偿方式、标准、依据和范围各不相同。同时又涉及到行政、环境、农林牧业等多个方面。
二是我国立法一项采取“宜粗不宜细”的原则，在法律中原则性条款占据多数，而具体的，具有较强操作性的条款在法律条文中并不多见。
三是目前我国关于野生动物生态保护补偿制度的法治实践还属于空白，并无多少立法经验可循。立法者对法律的实践也是一个认识过程，是一个从不成熟到成熟的过程，考虑到法律实施的稳定性，出台单行法能否在实际中取得良好效果尚未可知，所以使用更具灵活性的法规较为适宜。法规是国家机关制定的规范性文件，政府在制定法规时可以充分发挥自己的灵活性，协调各个部门。在区域生态环境的现实状况的基础上，考虑社会经济的承受能力制定适时有效的野生动物生态保护补偿法规可以更快速、更直接的对野生动物生态保护补偿制度的建立提供法律依据。所以使用法规的形式颁布《野生动物生态保护补偿实施条例》将最为合适。
（二）完善野生动物生态保护补偿制度的立法内容
1.明确野生动物生态保护补偿的对象和补偿主体：
野生动物是生物多样性的重要组成部分，补偿对象不应该仅仅限于国家珍贵、濒危野生动，而是应当拓展到一切野生动物。这样可以保全野生动物的多样性，防止未受保护的一般野生动物不断的进入到国家保护野生动物名录成为珍贵、濒危野生动物。可以根据区域实际情况的不同，在国家做出总体规定的基础上由各地政府对当地野生动物生态保护补偿进行一定的区别对待。
野生动物保护补偿实际上仍然是一种人对人的补偿，目的是为了恢复和重建野生动物生态系统，其最终归宿仍然落到了生态系统上。这种补偿不仅包括对生态建设者成本费用的补偿，还包括对因生态建设活动而遭受损失及丧失发展机会者的补偿。对于野生动物生态保护的补偿不应当仅仅关注损益性补偿，还应当关注增益性补偿。补偿主体因补偿类型的不同而不同，在损益性补偿中应当以“谁致损谁补偿的”的原则进行。因为野生动物属于国家所有，所以接受补偿的一方应为国家。补偿实施者应当是直接从自然中获取资源或间接从事野生动物经营利用活动以及从事其他经济活动造成野生动物栖息地遭到破坏、对野生动物生息造成影响等行为者。对于增益性保护补偿，以“谁受益谁补偿”的原则进行，国家是受益方，则国家是补偿的主体。
2.拓展野生动物生态保护补偿的方式：
在补偿方式上，主体仍然以政府资金补偿为主，形式可以采取中央地方财政补偿、政策优惠、生态补偿基金、环境税费制度。在市场补偿上可以采用公共支付，一对一交易，市场贸易。在补偿方式上可以采用货币补偿、产业补偿、项目补偿、智力补偿。除此之外可以探索各种新的补偿融资方式，如：企业集资、金融机构债券、国债、绿色保险、pfi、bot、tot投资资金等。
3.明确野生动物生态保护补偿的范围：
完善流域生态补偿的立法建议 篇3
流域生态补偿是生态补偿的重要组成部分，开展流域生态补偿有利于协调流域上下游之间的利益冲突，保障流域生态安全，实现流域内环境保护与水资源开发利用的公平公正。文章通过研究我国流域生态补偿的相关法律问题，提出构建我国流域生态补偿法律制度的有益建议。
一、流域生态补偿的法律体系和基本原则
（一）构建合理的流域生态补偿法律体系
首先，应该弥补我国流域生态补偿的立法缺漏，构建完善的流域生态补偿法律体系，使流域生态补偿在实践中有法可依，具有可操作性。具体来说，完善的流域生态补偿法律体系应该包括以下几个方面：其一，我国《环境保护法》对生态补偿做出原则性规定。在可持续发展理念的指导下，把自然资源有偿使用确立为《环境保护法》的基本原则，把生态补偿制度作为环境保护的一项基本制度，对原有法律规范中没有规定的环境保护手段如运用市场机制解决环境问题等内容加以补充。其二，在相关的水环境保护单行法规——《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》中对流域生态补偿的相关内容做出相应的规定。其三，加快推进生态补偿立法。目前国家层面的生态补偿立法严重缺失，我国各地生态补偿实践缺乏明确的法律依据，严重阻碍了我国生态补偿的发展进度，因此，必须加快推进《生态补偿条例》的出台。通过宏观层面的生态补偿立法，明确生态补偿的原则，确立相关利益主体间的权利义务和保障措施，并以此为依据，进一步明确流域生态补偿的实施细则。其四，基于流域的不同类型，制定相应的政策法规。国务院水行政主管部门应结合已有的流域生态补偿实践经验和当前主体功能区建设，针对流域的不同类型及其突出问题，制定适当的政策法规。对于省内跨市的中小流域，各个省政府可以制定开展流域生态补偿的的具体办法。
（二）完善流域补偿的基本原则
1.“谁保护、谁受益、获补偿”原则
《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》将生态补偿的基本原则规定为“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”，该原则虽然明确了流域生态补偿的责任主体，体现了受益者补偿的思想；但没有确定流域生态补偿的受偿主体，没有体现出“预防为主”的生态环境保护的基本理念。笔者赞同有关专家的建议，在该原则的基础上在生态补偿法律法规中确立“谁保护、谁受益、获补偿”的基本原则，以完善生态补偿法律体系和充分发挥生态补偿正面激励之功能，遏制生态环境日益恶化之趋势，实现保证国家生态安全之目的。
2.政府引导，市场驱动原则
流域是典型的公共资源，具有外部性，需要政府承担保护流域的主要责任。我国仍然存在公共资源产权不明确、所有权与使用权分离等问题，明确各级政府、相关部门在流域管理中的责任分工是开展流域生态补偿工作的基础,发挥政府的统一协调作用始终是整个流域生态补偿得以有效实施的关键。然而，在流域管理中，单纯的行政行为具有费用高、经济效率低，公共权力寻租等特点，因而在建立流域生态补偿制度的过程中，应该遵循市场规律，积极发挥市场机制的作用，逐步建立多元化的资金筹集渠道和市场化的运作方式。
3.统筹协调，共建共享原则
流域生态环境的系统性及水体的流动性要求流域管理应从生态系统的整体性出发，统筹全流域的利益，对全流域进行统一的规划管理。然而，我国的许多重大江河，流域面积广阔，涉及多个省市。流域生态系统的整体性被行政区域人为地割裂，而且这种人为的分割并不具有科学性。因此，有必要建立流域共建共享机制，加强流域上下游各方利益主体间的协调与合作，促进流域一体化开发，突破行政区域的限制，实现流域经济发展与生态保护的双赢。
二、流域生态补偿的具体内容
（一）明确流域生态补偿的主体
明确流域生态补偿的主体是建立流域生态补偿机制的前提，即解决“谁补偿谁”的问题。流域生态补偿主体包括生态受益者和生态破坏者。生态受益者是指从流域生态服务中受益，但未向生态保护者支付或足额支付生态保护成本的社会经济实体，具体包括中央政府、地方政府、受益群体（即受益的区域、企业和个人）。生态破坏者是指违反有关法律法规，造成水环境破坏，生态恶化的责任主体，具体指流域中上游的超标排放者。
接受补偿主体：流域水资源利用或保护活动将对利益相关者产生正面或负面的外部性效应，根据损益关系的不同，接受补偿的主体具体可以分为两类：一是生态保护者；二是受生态破坏影响者。生态保护者是指为保护和建设生态环境付出大量成本的贡献者以及为维持良好的流域生态环境而丧失发展机会的利益受损者，包括进行生态移民、水污染防治、水土流失治理、水源涵养林建设等方面工作的区域、单位和个人。受生态破坏影响者是指当区域内流域水资源的利用或污染物的排放总量超过相应的总量控制或跨界断面的标准时，利益受到损害的区域、单位和个人。
（二）确定流域生态补偿的标准
补偿标准的确定是流域生态补偿的核心问题，即“补多少”才能达到改善恢复流域水环境的目标，才能实现流域内相关主体的利益均衡。根据国内的理论和实践，我国流域生态补偿的测算标准主要有三种：基于水质水量的测算标准；基于上游地区水环境保护的直接投入及机会损失成本的测算标准；基于流域生态环境重建或恢复的测算标准。笔者建议根据流域的不同类型及特点，制定科学合理的补偿标准。
下游对上游的补偿标准：当上游保持了良好的流域生态环境，为下游提供了优质充足的水资源时，下游地区应该为其享用的生态服务价值付费，流域生态补偿的测算标准主要是按照实际投入与机会损失来确定。根据流域水资源共建共享理念，流域水源涵养与维持生态环境的成本包括实际保护投入和因发展受到限制而造成的机会损失。实际保护投入包括上游地区水源地涵养林建设、水土流失治理、生态移民和水污染防治等主要措施的投入。发展机会损失的计算则通过对关、停、并、转企业的实证调查分析与邻近区域经济发展的经验对比分析两种方法相互验证，得出合理的估算成本。
上游对下游的补偿标准：当上游对水资源过度开发，造成下游水资源短缺或水污染加剧时，上游地区应该就造成的损失给下游地区补偿。补偿量则是根据相应的总量控制标准和跨界断面的考核标准，结合超标污染物的浓度、种类、超标时间、水量等因素进行测算。
上下游共同治理的补偿标准：对于生态环境长期持续恶化的流域，由于水资源的长期过度利用和污染物的长期过量排放，往往存在严重的历史遗留，当务之急是治理流域的污染问题。流域生态补偿的标准测算应该基于生态重建或恢复的成本进行计算，以上下游的生态受益程度、支付意愿和污染治理成本为依据，将生态重建或恢复成本在上下游主体之间进行分摊。
（三）建立长效的流域生态补偿模式
根据补偿方式发生作用时间的长短，生态补偿的途径相对可以分为输血型补偿和造血型补偿两类，前者包括资金补偿、实物补偿；后者包括政策补偿、项目补偿和智力技术补偿。输血型补偿是最有效最直接的补偿方式，完善这种“输血”式的生态补偿补偿模式对于保护我国流域生态环境具有重要的意义。但是，“输血”型生态补偿模式无法解决生态保护和建设投入的自我积累问题，不能实现受补偿地区的自我发展。因此，要建立流域生态补偿的长效机制，就必须以“造血”式补偿模式为主。“造血”式的流域生态补偿模式应当灵活多样，因地制宜。对于资金缺乏、经济薄弱的流域上游，政府应该加大在投资项目、产业发展和财政税收等方面支持和优惠的力度，为上游地区的发展建立一种长效机制。同时，在国家宏观政策指导下，大力调整流域上下游地区的产业结构，把下游地区对上游地区的补偿落实到具体的产业项目上，把流域作为一个整体来考虑，在流域框架内考虑上下游间的产业的布局与资源配置，壮大与发展流域上游产业，增强其自身的造血功能，缩小上下游之间的发展差距。
三、流域生态补偿的保障措施
（一）完善流管理机构职能，制定流域管理规划
建立权责明晰的流域管理机构，不仅是流域生态系统本质特性的直接要求，而且是流域生态补偿有序实施的组织保证。长期以来，我国流域管理部门间权力配置冲突，决策混乱，导致我国流域生态环境持续恶化。笔者建议，从流域的整体性出发，建立流域管理机构，对流域进行统一管理，彻底解决过去流域管理中“多龙治水”的问题。跨省的重大江河流域不仅涉及到流域内各个区域经济社会的可持续发展，良好的生态环境，更关系到国家的生态安全，中央政府作为公共物品的买方或中间人，负责协调流域上下游之间的利益关系，建立健全权威高效的流域管理机构。流域管理机构负责统一开展全流域管理规划，流域管理规划中应当明确流域内水资源在各行政区进出口断面的水质要求；确定流域内各行政区的总配给水量、排污总量；建立流域内供水分配的协调机制、排污检测控制机制、监督和奖惩机制。对于省内跨市层面的流域生态补偿管理，各省政府可以结合本省实际，设立流域管理小组；管理小组应以流域为基本单元，应考虑流域上下游的生态功能，制定适合的流域管理规划。
（二）建立流域跨界断面水质考核机制
流域跨界断面水质生态补偿机制是指为了达到跨界水质的目标，实现流域的可持续发展，政府根据流域水污染防治规划或者上下游政府达成的跨界断面水质目标协议，依据跨界断面水质达标程度以及污染物的排放量，核定生态补偿和污染赔偿金，简称流域水质生态补偿机制。流域跨界断面水质考核是利用环境质量的改善反映区域污染物减排的效果，也是解决跨界环境污染的有效手段。为了确保跨界水质考核制度的实施，需要研究建立全国跨界水体在线监测制度，加强上下游地区在水环境质量检测方面的合作，建立和完善现代化的水环境在线监测网络，提高水环境保护和监测的科技水平。
（三）建立多元补偿资金筹措机制
建立多元化、多渠道的流域生态补偿资金筹集方式是流域生态补偿得以有效实施的资金保障。在生态补偿资金的筹集过程中应充分发挥政府宏观调控、市场机制调节、社会公众参与的作用，扩宽生态补偿资金的筹集途径。首先，加强政府的宏观调控。政府通过财政转移支付建立跨行政区域的生态补偿专项基金，重点支持生态环境脆弱的上游地区。政府的资金主要来源于水污染、水环境破坏主体的排污费、生态税、违反上下游总量控制目标的补偿金的等。其次，积极发挥市场的调控作用。对于流域生态环境的受益者，根据使用的水质、水量、获得利益的大小，对生态保护者给予适当的补偿。第三，其他资金来源。通过企业赞助、社会捐助、生态标志等途径筹集资金。
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立法生态化 篇4
1卫生立法生态化与公共卫生概述
1.1卫生立法生态化
一直以来,中国的法制理念都是“以人为中心”的人本主义,法律是维护少数人权力的工具而已。社会发展,人类社会在享受社会化分工和科技发展带来的利益同时,不得不忍受生态环境的恶化,需要我们重新审视这种“以人为中心”的法制理念。需要我们构建一种法律的新理念“生态本位”:人是自然的一部分,是自然的产物,是在环境中和环境一起发展起来的。人与自然应该和谐相处。
生态本位作为一种可持续发展的法制理念,首先需要建立完善的法律。法律生态化是以可持续发展的眼光,以经济发展和环境保护为主线对法律做出的一种概括和描述。作为一个法律部门,卫生法对于卫生领域的调控将围绕着人与环境的关系,人类疾病防治与自然保护而进行。将生态学原则渗透到卫生立法中,用人与环境协调发展的眼光看待问题,最优地处理卫生活动中的各项关系。因此,卫生立法生态化符合法律生态化演变的趋势,在未来将成为卫生领域的迫切需要。
1.2公共卫生与农村公共卫生体系
公共卫生是社会 公众的共 同的卫生,是面向社 会与群体,综合应用 法律、预防医学 技术、宣传教育 等手段,动员社会共 同参与消 除和控制 威胁人类 生存环境质量和生命质量的因素,改善卫生状况,提高全民健康水平的社会卫生活动[1]。自党的十六届五中全会提出 构建社会 主义和谐 社会以来,政府己经 对公共卫生引起高 度重视,相继出台 了 《中共中央、 国务院关于卫生改革与发展的决定》和《关于进一步加强农村卫生工作的 决定》。 但如何构 建我国农 村公共卫生体系,尚处于探索阶段。作为农业大国,农村公共卫生体系的构建关乎我国公共卫生事业的发展方向。构建农村公共卫生体系是我们国家立足于现阶段的基本国情,构建和谐社会,践行可持续发展观的内在要求。
2卫生立法生态化与农村公共卫生体系构建之辨析
2.1卫生立法生态化与农村公共卫生有着共同的宗旨
卫生法学在充分保障和尊重环境的基础上,卫生立法的基本主旨才能得到充分体现。共同主旨体现在:其一,农村公共卫生体系的构建是实现卫生事业总目标的工具和载体,农村卫生体系的构建,村民健康目标的实现,是以农村卫生事业的建设为载体。其二,农村公共卫生体系代表着我国卫生管理事业中不可或缺的实体。卫生法在对农村卫生的管理活动中所出现的一切联系,都是和农村公共卫生体系为组织进行的,保证各项制度在农村公共卫生中的具体实施,需要依靠一个健全的体系予以协作。其三,农村公共卫生体系是一个社会实体,卫生法作为一个组织网内部协调和控制性的代表着统治阶级的意识体现,两者是一种手段和目的的关系。
2.2卫生立法生态化与公共卫生同属生态文明建设的范畴
按十八大的要求,从生态文化的角度,加强生态文明价值观教育。需要超越工业文明社会中的“人类中心主义的价值观”,以及摒弃“自然界没有价值”的观点,确立自然界有价值的观点[2]坚持生态文明建设要求我们保证社会主义各项事业都以生态文明精神为指引,实现卫生立法的生态化,指引我国公共卫生体系建设的正确方向。
2.3农村公共卫生体系构建需要卫生立法的生态化来指引
卫生法调整对象的广泛性和多层次性,现阶段的卫生立法需要紧跟法律生态化的趋势,以生态化的视角完善卫生立法的概念、原则、各项制度,确定以追求人类和环境共同利益为目标,才能确保这样的卫生立法是符合生态化理念的,才能保证我国卫生事业的健康、有序、和谐发展。农村公共卫生体系的构建是卫生事业最为重要的方面,一旦形成生态化的卫生立法将会对我国农村公共卫生事业形成权威性的指导,农村公共卫生体系的构建将会准确地处理和协调社会关系,提高农村公共卫生体系的实现效率。
3卫生立法生态化的原因和农村公共卫生体系构建存在的问题
3.1现行卫生立法生态理念的缺失
卫生立法因受制于时代背景、本身具有的滞后性特点,表现为固有模式的人本主义思想,由于卫生领域围绕着环境保护和人的身体健康,卫生法相比于其他法律,需要更多的考虑生态环境。在其他的法律如刑法、行政法等都正在修订法律,新增司法解释予以确立生态化的对比下,卫生立法的脚步显得有些落后,主要表现在目前卫生法制建设的任务仍然停留在保护人的生存和健康上,对于影响人类健康的自然环境的保护未纳入卫生立法的范畴,环境本身的价值没有得以体现,环境权仍然未予以确认和保护。
3.2完善卫生法体系的进程中贴合生态化理论具有紧迫和现实性
改革开放后,以建立市场经济为改革目标的政策导致医疗卫生事业逐步被推向市场,以经济增长和市场化的经营理念造成政府怠于管理,市场失去对医疗卫生事业的调控。城乡差距和阶层差距逐渐拉大,疾病预防与公共卫生系统尤其是三级医疗预防保健网络功能遭到极大冲击,导致疾病预防体系特别是农村的疾病预防体系功能逐渐削弱[3]。县、乡、村三级医疗防疫保障网在我国农村公共卫生工作中发挥着重要的作用。但由于市场经济的改革,这一模式遇到了前所未有的困境。县级医疗卫生机构在三级卫生防护网中作用进一步减弱,失去了调控的主要作用。
3.3农村公共卫生体系基础薄弱
世界卫生组织(WHO)2000年对全球191个成员国的卫生总体绩效进行了排序,中国被排在188位,非洲最穷的一些国家都要比中国的人均卫生支出水平高出一倍[4]。由此可见我国农村卫生体系之薄弱。目前我国公共卫生最基本的实施主体乡镇和社区没有专门的机构和专业的人员进行管理,乡镇卫生院和社区卫生服务中心的设备简陋,设施数量有限,不能保证完整的就医整治流程。卫生技术服务的职责不明确、缺乏相应的法律政策指引。许多地方为了追求经济利益, 弱化政府的监管责任,将治理公共卫生的产品划分到由市场自由配置,直接导致了我国农村公共卫生体系的弱化和薄弱。
4卫生立法生态化与农村公共卫生体系同时构建具有时代意义
卫生立法与农村公共卫生体系只有把落脚点放在发展生态文化上,才能迎合环境时代的发展趋势,推进它们在实施生态文明战略中的实际应用,使我国整体实力和竞争力显著增强。
作为同时落后与我国经济增长和其他社会领域发展的卫生立法与农村公共卫生体系构建是我们国家在发展中需要解决的实际问题,他们在主旨上都是为了维护生态环境,保障人类健康,同时实现卫生立法的生态化与公共卫生体系构建不仅符合时代主题,更重要的是增加了我们国家的制度改革成功的前提。从生态化理论的视角,探讨了公共卫生体系与我国卫生立法机制共同发展的可能,达到基本公共卫生服务的有序开展和卫生事业的可持续性发展。
4.1卫生立法生态化与农村公共卫生体系构建需要以生态文明为导向
十八大报告第八部分的主题就是“大力推进生态文明建设”。胡锦涛在大会上强调了生态文明建设将是一项长久的事业,提出两个愿景。一是努力建设美丽中国,二是要实现中华民族永续发展;“推进绿色发展、循环发展、低碳发展。”这三大发展;指出四大任务:优化国土空间开发格局;全面促进资源节约;加大自然生态系统和环境保护力度;加强生态文明制度建设。提出五位一体的建设格局:落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局。党的十八大提出“大力推进生态文明建设”战略,即生态文明建设深刻融入和全面贯穿经济建设、政治建设、文化建设和社会建设“五位一体”的总体战略[5]。卫生立法与农村公共体系构建都需要以生态文明为导向,从而实现在制度和社会建设方面贯彻党的战略部署。
4.2卫生立法的生态化促进农村公共卫生体系构建
俄罗斯生态立法对农业生产的保障 篇5
在1992-1994年改组国营农场与集体农庄的阶段，俄罗斯把11亿5千万公顷的农用土地私有化，划分给国民。但到2011年，根据国家统计显示，这些土地的数量只剩下1800万公顷。由于在改革国营与集体农庄、土地私有化的过程中，没有一个向市场经济转型的准确的、周全的国家农业政策纲领，从而导致农业改革进程艰巨而漫长。在全球化背景下，国家农业发展战略将保障粮食的安全。
阿伯拉莫夫认为，现代农业政策的理性模式必须包括以下原则：
▲ 创建国家粮食安全体系，保障各个阶层的居民享用高质量的、安全的国产粮食，不受气候条件的限制；
▲ 均衡农业与其他行业发展的差距；
▲ 克服农业产品与工业产品的价格差距，给农业生产者和农业生产区提供平等的获利条件；
▲ 通过创建可持续发展的农村区域建设，巩固农村区域管理机构与基础，解决村镇社会问题；
▲ 保障本国农产品在国际市场的竞争力，使得农业经济可持续化发展；
▲ 加快农业生产劳动现代化进程，提高农业生产的效率。
杜博维克也指出，在俄罗斯联邦《环境保护法》第3条中阐述了环境保护原则与生态立法原则，最重要的是：在良好的环境中守法；在生态、经济、社会以及个人、社会、国家整体规划的基础上，科学的保障人类良好的活动条件，保障可持续发展与良好的环境；保护再生产与合理利用自然资源，使它们作为必须条件，以保障良好的环境和生态安全，其中包括保障农用土地土壤的肥沃，杜绝危险的化学物质与生物制剂的不良影响；俄罗斯联邦政府各级部门的职责是保障所管理区域的生态安全；利用自然的收费与对损害自然行为的处罚；俄罗斯联邦在环境保护领域的国际合作。
对上述环境保护原则的分析表明，不是所有这些原则都能被列入生态法之中，杜博维克很清晰的指出：某个原则属于生态法的特定范畴，另一些原则又是所有行业都通用的，而某些原则根本不属于立法原则之内。特别是生态立法原则，在利用自然的生态安全领域可包括以下法律规范机制：
1.建立在生态自然法则上，对环境保护问题的综合解决手段：环境对生物的影响法则；生命的生态法则；最小化法则；耐受性法则。
环境对生物的影响法则为俄罗斯学者卢立叶所提出，《任何生物发展的结果都由其内部特性与所处环境特性决定》。
库拉什科夫斯基提出了生命的生态法则——任何种类的生物，从环境中消耗它所需的物质，并排泄因自身活动而产生的产品，将改变环境，致使生存环境恶化。
德国化学家李比希阐述了最小化法则——生物的持久性取决于其最少需要的物质。收成的数量取决于平常植物吸收最少的土壤中的元素。
耐受性法则在1913年首次由美国学者谢尔福德提出，“生物对其生存环境的适应有一个生态学最小量和最大量的界限，生物只有处于这两个限度范围之间才能生存，这个最小到最大的限度称为生物的耐受性范围。”
2.为评估土地资源与农业生产预测指数，进行农业用地的区域划分。
3.为评估水生资源（鱼类资源），对水域进行区域划分。
4.给予生态安全充分管理与监督的权力。这个原则的实施属于重要的一步，多年来俄罗斯的专家与学者都呼吁创建专门权力机构，对生态安全进行监督。
俄罗斯《生态法》遵循着《污染者受罚》的原则，排放与丢弃污染物质都要受到经济上的处罚。国际法也确立了破坏生态需要全部赔偿的原则。
结论：
1.现代生态立法当中实施了预防农业耕地受技术因素污染的原则；
2.利用自然的重要原则是自然资源的利用并非无偿；
3.各级领导必须要对生态破坏行为负责；
4.俄罗斯生态立法与国际环境保护法规的协作。
By Smoliakov A.A （Doctor of Laws and Associate Professor of Department of
Public Law of Saint Petersburg State University of Aerospace Instrumentation）
Translated into Chinese by Zhang Yi Translated into English by Zhang Liya
National policies and regulations， especially in a market economy， play a key role in the development of Russia`s agriculture.
During period of the reorganization of state-owned farms and collective farms from 1992 to 1994， Russia personalized 1.15 billion hectares of farmland and allocated it to its citizens. But statistics show that there were only 18 million hectares left in 2011. The journey of agricultural reform is tedious and hard due to a lack of accurate and comprehensive market-oriented policies and programs in the process of the reorganization of state-owned farms and collective farms and land Privatization. In the context of globalization， national strategies for agricultural development can guarantee food safety.
nlc202309021500
According to Abramov I.E.， the following principles should be included in the rational mode of modern agricultural polices：
A national food safety system should be established to ensure citizens from all spectrums can enjoy high-quality and safe domestic foods free from limits of climatic conditions.
Gaps between agricultural industry and other industries should be narrowed.
Price gaps between agricultural products and industrial products should be adjusted to provide equal opportunities for both agricultural producers and agricultural production areas to gain profits.
The foundation of agricultural management institutions should be consolidated through the construction of rural areas which develop sustainably to solve social problems in towns and villages.
The competitiveness of domestic agricultural products in the international market should be protected to enable agriculture to develop sustainably.
The modernization of agricultural production should be accelerated to improve the productive efficiency of agriculture.
Dubovik O.L. also pointed that in accordance with principles of environmental protection and eco-legislation in the third clause of federal Environmental Protection Law， the most important is： abiding by law in a sound environment； using scientific measures to obtain favorable conditions for human activities and sustainable development on the basis of ecological， economic， social， and national overall programming and safeguarding the reproduction and reasonable utilization of natural reserves to create a sound and safe environment including protecting fertility of farmland and eradicating negative effects of dangerous chemicals and biologics. The Government of Russian Federation and departments on all levels should be responsible for eco-safety within areas under their jurisdiction， charging on natural resources utilization， fining on damages to the environment and the international cooperation of Russia in environmental protection.
Analysis about the above principles indicates that not all of them can be included in eco-laws. Dubovik made it clear that some principles belong to the specific area of eco-laws， some others can be adapted to all conditions， and still some others cannot be regarded as eco-law principles. Legal regulatory mechanisms of eco-laws in eco-safety utilization are as follows：
1. Comprehensive measures to resolve environmental issues based on eco-laws： laws of environment`s influence on living creatures； principles of eco-legislation； law of the Minimum； law of tolerance.
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The law of environment`s influence on living creatures was put forward by a Russian scholar Rul'e K.F. "Results of the development （change） of any （biological） object are determined by their internal and environment characteristics."
The ecological law of living creatures was put forward by Kurazhkovsky Y.N. “Any kind of creatures consume elements it needs from the environment and discharge products due to their own activities， which will change the environment and worsen the environment for survival.”
The Law of the Minimum was elaborated by German chemists Liebig says： “Biological persistence depends on the minimum materials it needs”. The amount of harvest depends on the minimum elements a plant absorbs from soil.
The law of tolerance was put forward by American scholar Sheldford in 1913， which states that the presence and success of an organism depend upon the extent to which a complex of conditions is satisfied. The range from the minimum to maximum is referred to as tolerant range of living things.
2. Farmland zoning to assess land resources and agricultural production forecast index.
3. Water area zoning to assess aquatic resources （fish resources）.
4. Sufficient power of management and monitoring should be granted to eco-safety. The enforcement of this principle is a very important move forward. Over the past several years， experts and scholars in Russia have called for the establishment of special authority to supervise eco-safety. Under the principles of Polluters Pay， Russia Ecological Law stipulates that activities including pollutant discharging should be punished economically. The international law has also stipulated that one should pay for the damage he causes to the environment.
Conclusions：
1. The principle of preventing farmland from technological pollution is included in modern eco-legislation；
2. A most important principle in natural utilization is the utilization of natural resources is by no means free of charge；
3. Officials on all levels should be responsible for activities detrimental to the environment；
4. Cooperation between Russian eco-regulation and international laws and regulations of environmental protection.
自然保护区生态补偿立法探析 篇6
一、自然保护区生态补偿相关概念界定
(一) 自然保护区与生态补偿的定义
世界保护联盟将自然保护区定义为:“主要致力于生物多样性和有关自然和文化资源的管护, 并通过法律和其它有效手段进行管理的陆地或海域。”[1]这是国际上的通说观点, 几乎包含了所有自然物种保护的类型化区域, 是广义概念上的自然保护区。我国《自然保护区条例》对自然保护区的定义是:“对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域, 依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”, [2]是狭义概念上的自然保护区。综合国际上与我国的定义, 笔者认为, 自然保护区是指为了保护自然生态物种, 在空间上划定的在自然物种或者资源属性上具有独特性的保护区域, 并由法律规定的形式加以保障。
在我国, 由于生态学、经济学、法学等学科侧重点的不同, 不同学科学者对生态补偿的理解大相径庭, 对其概念的界定也有多种解释, 我国现行立法还没有对生态补偿的涵义作出明确规定。《生态补偿条例》 (草案) 规定:“生态补偿是指国家、各级人民政府以及其他生态受益者给予生态保护建设者因其保护生态的投入或失去可能的发展机会而进行的补偿。”[3]目前应用最为广泛的生态补偿概念是:“通过对损害 (或保护) 资源环境的行为进行收费 (或补偿) , 提高该行为的成本 (或收益) , 从而激励损害 (或保护) 行为的主体减少 (或增加) 因其行为带来的外部不经济性 (或外部经济性) , 达到保护资源的目的。”[4]综合以上两个概念, 笔者认为, 生态补偿是以保护资源环境和恢复生态服务功能为目的, 利用政府干预和市场调节等手段, 协调生态系统保护者与损害者之间环境与经济利益关系的一种激励制度。
(二) 自然保护区生态补偿的涵义
目前法学界还没有一个较为公认的自然保护区生态补偿定义。综合生态补偿的涵义并参考其他类型生态补偿的研究成果, 笔者认为自然保护区生态补偿的定义为:为恢复自然保护区生态服务功能、促进自然保护区的可持续发展, 协调自然保护区相关利益者因保护或破坏自然保护区所产生的环境与经济利益关系以达到相对公平的一种激励制度。
二、我国自然保护区生态补偿立法现状及立法缺陷
(一) 我国自然保护区生态补偿立法现状
我国目前还没有自然保护区生态补偿的专门立法, 立法一直处于理论研究阶段, 在国家政策、法律、法规以及地方性法规、规章中有所规定, 但过于分散并没有形成系统的自然保护区生态补偿立法体系。
1. 宪法的相关规定
《宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用, 保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”;第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境, 防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林, 保护林木。”[5]该两条规定表明国家将生态保护和污染防治放在同等地位, 但这仅为自然保护区生态补偿立法提供了指导, 宪法中没有相应条款作为自然保护区生态补偿的直接依据。
2. 法律法规的相关规定
《环境保护法》 (2014年修订) 是我国环境保护的基本法, 该法第31条第1款规定:“国家建立、健全生态保护补偿制度。”修订后的《环境保护法》将污染治理与生态环境保护放在同等地位, 增加了对生态环境与资源保护的原则性规定, 首次在环境基本法中明确了生态补偿制度。
《自然保护区条例》对自然保护区生态补偿做了简单规定, 明确了补偿由地方人民政府具体执行。如第23条规定“管理自然保护区所需经费, 由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。国家对国家级自然保护区的管理, 给予适当的资金补助”;第27条规定“自然保护区核心区内原有居民确有必要迁出的, 由自然保护区所在地的地方人民政府予以妥善安置。”[6]
《生态补偿条例》于2010年1月由国务院列入了立法计划。该条例确立了“谁开发谁保护、谁受益谁补偿、谁损害谁修复”的原则, 在补偿资金管理机制上有所加强, 扩大了资金来源, 强调要协调各部门之间的工作, 权责分明, 保障法律的有效实施。
此外, 一些自然资源单行法也对自然保护区生态补偿做了相关规定:如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等。与生态补偿相关的行政法规有《森林法实施条例》《退耕还林条例》等。
3. 地方规范性文件的相关规定
各地方政府也积极投入到立法实践中, 结合本地自然保护区状况, 相继制定了与自然保护区生态补偿相关的法规及规范性文件, 如云南省的《云南省环境保护条例》、《云南省森林生态效益补偿基金管理实施细则》、浙江省的《生态公益林管理办法的通知》、浙江省的《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》、广东省的《广东省生态公益林建设管理和效益补偿办法》等。2014年10月1日起施行的《苏州市生态补偿条例》是我国首个地方生态补偿条例, 该条例规定了对生态补偿的适用范围、补偿原则、补偿范围、补偿对象、补偿标准以及审核程序等内容, 明确了政府职责, 并规定市财政部门应当会同有关部门制定生态补偿实施细则, 使补偿能够顺利实施。
(二) 自然保护区生态补偿立法缺陷
通过上文分析, 我国关于自然保护区生态补偿的立法体系已经初步建立, 但就有关法律规定本身和法律实施而言, 相关法律规定过于破碎化、原则化, 同时由于经济与地域的差异, 各省市自然保护区生态补偿的标准、方式也各不相同, 不利于我国自然保护区生态补偿实践的有效开展, 可能出现不补偿或任意补偿的现象, 难以完全适应生态保护和社会经济发展的需要。
1. 缺少宪法层面的规定
我国宪法给予了污染防治和生态保护同等的重要地位, 规定了我国公民的基本权利, 而未规定保护区居民享有基于生存的目的而利用自然资源的权利, 从而使自然保护区生态补偿没有直接的宪法依据。
2. 缺少中央层面立法的综合性规定
我国立法机关还没有对自然保护区生态补偿专门立法, 相关法律法规散见于野生动物、草原、森林、海洋等自然资源保护的单行法规中。如《野生动物保护法》第14条规定了对野生动物造成农作物或者其他损失的补偿;《草原法》第35条规定了对草原禁牧、休牧、轮休区实行舍饲圈养的牧民进行补偿;《森林法》第8条提出建立森林生态效益补偿基金;《森林法实施条例》第15条中明确指出防护林、特种用途林的经营者有获得生态效益补偿的权利。综合分析, 中央层面的自然保护区生态补偿立法存在缺陷:首先, 各单行法之间协调性不够, 没有系统梳理。由于自然保护区分类众多, 不同保护区保护的对象不同, 针对不同保护对象的单行法不尽相同, 导致各单行法之间缺少协调性。其次, 关于生态补偿的规定多为原则性规定、可操作性差。各单行法没有明确规定自然保护区生态补偿的主体、补偿范围、标准、方式等重要问题, 不利于法律实施。
3. 缺少地方立法的普遍性规定
由于没有上位法的统一规定和指导, 制定配套的地方法律法规缺少法律依据或陷入困境。我国自然保护区生态补偿实践仅在少数省市开展, 自然保护区生态补偿的地方性法规不多。另外, 尽管自然保护区生态补偿集中于地方性法规规章, 但主要是以政府规章的形式出现, 导致自然保护区生态补偿法律规范位阶不高、难以协调统一。同时, 在自然保护区生态补偿的下位法规定中, 自然保护区生态补偿的法定程序模糊或没有相应的规定, 从而造成自然保护区生态补偿实际执行于法无据, 难以落到实处。
三、自然保护区生态补偿立法完善
我国应建立完善的、自上而下的由宪法、法律、法规和地方性法规组成的自然保护区生态补偿立法体系, 为地方的补偿实践提供具体可行的法律依据。从理论上来说, 我国生态补偿立法模式大致可以分为两种, 第一种是由上而下的统一立法模式, 即制定一部专门的生态补偿法律或条例, 在该法律或条例下再制定自然保护区生态补偿单行法;第二种是单项法突破模式, 即在现有的多部单行法中对单个生态资源的生态补偿分别进行规定。第一种模式层次多, 操作过于复杂。我国目前应用第二种模式, 然而各单行法中对某一领域生态补偿规定不够具体, 如果要建立生态补偿制度, 就需要对各单行法律进行补充修改, 工作量之大是对立法资源的浪费, 还会导致生态补偿的一些基础性和程序性问题难以协调统一。因此, 笔者建议选用层次少又节约立法资源的新模式, 即制定一部综合的生态补偿法律为各领域生态补偿立法提供依据, 然后结合在自然保护区立法中明确建立生态补偿制度的立法模式。
(一) 关于《宪法》修改
笔者认为应当把生态补偿写入宪法作为基本国策, 赋予生态补偿最高的法律效力, 为自然保护区生态补偿提供直接的宪法依据。可以通过新增宪法修正案的方式, 增加有关生态补偿的宪法规定, 将生态补偿最为环境立法的重要组成部分, 为自然保护区生态补偿制度的建立奠定宪法基础。
(二) 制定《生态补偿法》与《自然保护区法》
1. 制定《生态补偿法》
一种制度的建立需要立法来指导和制约, 生态补偿作为一项新生制度需要立法来确认它在法律中的地位, 以规范社会各主体的行为。我国于2010年4月26日开始《生态补偿条例》的起草工作, 该草案已经完成, 该草案涉及了生态补偿的概念、补偿原则、补偿领域、补偿对象、补偿方式等内容。但条例法律位阶低, 针对自然资源法如《森林法》《草原法》《防沙治沙法》《水土保持法》《野生动物保护法》等关于生态补偿的内容发生冲突时, 不能进行规范, 起不到对生态补偿的统领作用。所以应提升生态补偿法的立法层级, 制定《生态补偿法》。
2. 制定《自然保护区法》
1994年12月1日起施行的《自然保护区条例》至今已有二十年, 由于立法背景等因素, 侧重对环境污染者的惩治而未规定对环境保护的激励制度。我国很多单行法律、法规中都涉及到自然保护区生态补偿的相关内容, 但是由于保护对象的不同, 缺少协调性且难免出现法律法规冲突的现象。此外, 这些单行法更侧重于对某一种资源可持续利用的保护, 而建立自然保护区的主要目的是保护生态环境和生物多样性, 二者在目的上存在偏差。提升自然保护区法的法律层级使其上升到法律层面, 制定《自然保护区法》, 使生态补偿制度的相关内容在该法中加以明确, 可以协调和指导单行法律、法规的相关内容, 有利于减少不同位阶、不同地区法律规定的冲突。
3. 制定地方性法规
我国各地区经济发展不均衡, 环境问题以及自然保护区的种类存在差异, 因此生态补偿的任务也不尽相同, 要想贯彻落实符合当地实情的自然保护区生态补偿制度, 就需要各地立法机关在遵守国家法律法规的前提下, 结合本地状况, 制定自然保护区生态补偿的地方性法规, 在此基础上各地也应确定具体的补偿额度、补偿途径, 制定灵活变通的实施细则。
参考文献
[1]王小萍.自然保护区生态补偿立法问题探究[c]//.国家林业局政策法规司、中国法学会环境资源法学研究会、东北林业大学.生态文明与林业法治——2010全国环境资源法学研讨会 (年会) 论文集 (上册) .国家林业局政策法规司、中国法学会环境资源法学研究会、东北林业大学, 2010:5.
[2]中华人民共和国自然保护区条例[A].铁路环保法规汇编[C].2013:2.
[3]韦贵红.我国森林生态补偿立法存在的问题与对策[J].北京林业大学学报:社会科学版, 2011 (4) :14.
[4]黄润源.生态补偿法律制度研究[D].上海:华东政法大学, 2009:41.
[5]尉婧静.山西省自然保护区生态环境保护法律问题研究[D].太原:山西大学, 2010.33.
立法生态化 篇7
生态文明内涵丰富,自党的十七大提出生态文明建设后,逐渐成为了新时期我国社会主义共同理想的重要组成部分。生态文明是一种新的文明形态是对旧的发展模式和社会制度的一种扬弃和超越,在生态文明建设的社会大背景下经济和社会发展的转型离不开法律的规制、调整和推进。而立法体系对法律和法治的基石和源头性意义,更加凸显出了生态文明立法体系对生态文明建设的重大意义。
(一)生态文明内涵界定
自党的十七大提出将建设社会主义生态文明作为我国“四位一体”的社会架构之一以来,理论界围绕什么是生态文明展开了更加深刻的研究,但至今仍未对生态文明的内涵形成定论。概括起来,当前关于生态文明内涵的主要典型论述基本是围绕“人与自然关系”、“四大文明关系”、“时间脉络”、“要素”、“词义”、“概括归纳”等角度提出的,其共同之处都是在阐发生态文明是一种良好的、向上的、符合人类乃至整个世界万物共同利益的好东西。相对而言,本文较为赞同从要素的角度来对生态文明的内涵进行界定,将生态文明界定为“有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和”因为从要素的角度对生态文明的内涵进行界定可以将抽象的生态文明具体化,这对明确生态文明建设任务、规划生态文明建设蓝图具有十分重要意义。
(二)生态文明立法体系内涵
之于立法体系,学界比较统一的认识是由周旺生教授提出来的,他认为立法体系是指关于立法权、立法运行和立法载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体,其核心是有关立法权限的体系和制度,它包括立法权限的体系和制度、立法权的运行体系和制度、立法权的载体和制度三要素。它与法律体系息息相关,但两者又有明显的区别。在相同方面,立法体系与法律体系都是有关法的“体系”,前者是法的表现形式,后者是法的内容,两者是内容与形式的关系。不同方面,由于构成要素的排列组合方式差异往往使得所构成的体系的功能与外观也会不同,从这个角度上看,法律体系的构成要素是部门法,而立法体系的构成要素是立法权限的体系和制度、立法权的运行体系和制度、立法权的载体和制度。
由此,生态文明立法体系是立法体系的属概念,它是指关于环境生态法的立法权、立法运行和立法载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体,也包括生态文明立法权限的体系和制度、生态文明立法权的运行体系和制度、生态立法权的载体和制度三要素。
(三)生态文明立法体系对生态文明建设的重要意义分析
从生态文明的内涵不难看出,法治是生态文明建设的题中之义,关于生态文明建设的科学法律制度还是生态文明建设的重要要素,而生态文明立法体系恰好是生态法治的基石。由此可见,一方面,完善生态文明立法体系、构筑完善的生态文明立法体系也是生态文明建设的重大任务;另一方面,生态文明立法体系是生态文明建设法治保障的基石,生态文明建设需要完善的生态文明立法体系来保驾护航。具体阐述如下:
一方面,生态文明的内涵本身包含的制度文明也提出了完善生态文明立法体系的要求。从生态文明的内涵可以看出,生态文明包含着物质、精神、制度方面的成果,其中的制度自然包括与生态文明有关的法律制度,其中法律制度的重要层面就是立法体系制度。换句话说,生态文明立法体系建设是生态文明建设的应有之义,建设生态文明的任务之一就是建立起完善的生态文明立法体系,完善生态文明立法体系直接关系到我国生态文明建设宏伟蓝图的实现。
另一方面,完善生态文明立法体系是生态文明建设法治保障的基石。法治是生态文明建设的关键保障。实现建设生态文明的共同理想,需要各种制度、各种社会调整方式的保障,但在所有的制度规范和社会调整方式中,法律以其权威性、正当性、稳定性、规范性、程序性等优势取代了宗教、道德等传统社会的调控方式而成为当今社会主要的控制方式,并在此基础上形成了法治这一社会治理模式。法治具有的“整合社会、增量社会福利、促进社会和谐、达到意识形态、实现批判”等多项功能,恰好为生态文明建设提供了和谐安稳的外部环境,更将那些对生态文明建设有利的制度规范和有效的治理模式以法律的形式加以稳定下来。值得注意的是,法治对生态文明建设保障功能的发挥,首先必须要有法可依,而且是必须有“价值合理、规范合理、体制合理、程序合理”的“良法”可依。而“生态良法”必须依靠法律良性化的源头——立法体系来创立,只有完善生态文明立法体系、创立科学的生态文明立法体系,才能为生态文明建设提供“良法”依据,最终才能确保生态文明建设有良法可依。可见,科学合理的生态文明立法体系确实是生态文明建设法治保障的基石。
二、当前我国生态文明立法体系的不足
当前我国没有专门的生态立法体系,生态立法所沿用的立法体系与其他部门法所沿用的立法体系是一样的。这种非专门化的生态立法体系对生态立法存在诸多缺陷,已经无法满足生态法治建设的需要了。
(一)当前我国生态文明立法体系现状
当前我国生态文明立法体系所适用的是我国整体的立法体系,而没有与生态文明建设相匹配的特殊立法体系,具体包括以下方面:
生态文明立法权限体系。国家立法权在形式上实际是国民的一种自我约束、自我规制、自我确定行为规范的自治权。因此,在遵循立法权由民意机关行使的基础上,结合当前我国国情,确立了由中央统一领导和一定程度分权的、多级并存的、多类结合而又不加制衡的生态文明立法权限划分体制,当前生态文明建设也是适用该种立法权限体系。在该种立法权限体系的背景下:首先,中央立法机关、行政机关、军事机关、满足一定级别的地方立法机关和行政机关均享有关于生态文明的立法权;其次,非常重要的生态立法(一般法)由中央统一行使,并且中央在整个生态立法权限划分中居于主导地位;再而,比较重要的生态文明建设立法(地方性法规、规章等)坚持在中央生态立法权的统一领导下行使,并不得同中央生态立法权相冲突,否则将会被更改、撤销、宣告无效;最后,中央立法机关和满足一定级别的地方立法机关依法行使生态文明立法权所制定的效力等级存有差异的生态文明建设规范性法律文件并存发生效力。
生态文明立法载体体系。受当前我国生态立法受“在中央统一领导下适度分权、多级并存、多类结合而又不加制衡”这一立法权限划分体系的影响,当前我国生态立法载体体系也别具特色。当前我国生态立法载体体系,在中央形成了全国人大及其常委会、国务院及国务院环保部、国务院国土资源部为代表国务院各部委组成的生态立法载体体系,在地方形成了以省级人大及其常委会、省级人民政府、国务院批准的较大市人大及其常委会、国务院批准的较大市的人民政府为代表所组成的地方生态立法载体体系。
生态文明立法运行体系。在当前我国整体立法运行体系背景下,生态文明立法运行体系不仅包括生态立法活动中所应遵循的有关提案、审议、表决、通过和公布这些法定步骤和方法,还包括行使生态立法权的国家机关在提案前和公布后所应遵循的法定和非法定的原则,如立法预测、立法规划、立法决策、立法解释、立法信息反馈、法德汇编和编纂等,甚至还存有一些不成文的规则,如生态立法权的运行必须坚持在执政党的领导下、以政府行政立法为主导、党政法紧密结合的原则。
(二)当前我国生态文明立法体系的缺陷形态
在当前统一立法体系的大背景下,生态文明立法总体趋于完善,相关部门法基本得到“绿化”,基本形成了生态文明建设的法律保障体系。值得注意的是,当前的生态文明立法体系存在诸多缺陷,直接束缚了生态文明法律保障体系的进一步完善。
1. 体系结构混乱,法律协调性差
当前我国“一元两级多层次”的立法权限划分体系,造成了生态法“法出多门”,加上我国目前尚未形成完善的生态法律冲突解决机制,立法越多,法律出现冲突的可能性就越大,法律的协调性也就越差,尤其是大规模授权生态立法、先行生态立法的出现就使得法律间的冲突进一步加剧。此外,生态文明立法体系紊乱,还表现在立法等级效力与法的应然效力不相吻合,法律应然效力未能得到充分发挥,例如,1989年12月26日由全国人大常委会制定出台的《中华人民共和国环境保护法》的制定主体与该法在生态文明建设中应当发挥生态“母法”的统领性作用不相符合,造成该法与《草原法》等生态要素立法效力相当,其在生态文明建设中应当发挥统领性作用未能得到有效发挥。
2. 体系模式有失灵活,无法兼顾生态系统整体性
当前我国生态文明立法实行的是“一元两级多层次”的具有中国特色的立法模式,但这样的立法模式主要是以行政模块为基础建立起来的,立法权受行政模块限制显著。该立法模式虽然有利于保证全国法制的统一,但却忽视了生态系统的整体性、统一性,也忽视了生态文明建设变动不居的特性,对于垮多个行政区域的生态文明建设,由于国家立法任务繁重而又缺乏针对性、该生态区域又不得拥有生态立法权,往往容易使该生态区域出现立法的真空状态。同时,这种立法模式之下,极其容易形成地方保护主义立法,不利于生态文明的整体性、统一性建设。
3. 体系立法内部不相匹配
当前我国生态文明建设立法虽然取得了不少成就,生态文明建设立法趋于完善,但仍有不完备之处,例如在当前我国生态文明建设立法重点主要集中在环境保护领域,在这一领域制定了不少法律法规,如《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国森林法》等,但对于生态资源方面的立法则相当缺失,导致生态灾难、环境危机不断,成为我国生态文明建设的重大障碍。同时,在生态文明建设立法中存在配套法律规范制定不及时,配套规范在不同层次的生态立法存在不完全配套的情形。此外,生态文明建设立法范围欠缺完备还表现在现行的生态文明立法过于滞后,大多是上世纪90年代所立之法,已经严重不能满足生态文明建设的需要了。
4. 体系缺乏有效监督审查机制
虽然我国《宪法》、《立法法》应经确立了立法备案审查监督、立法改变、撤销制度,但由于我国缺乏专门的立法监督机关,兼职立法监督机关本身就有繁重的立法任务,亦未建立起完整的违宪审查机制。同时,在审查方式上缺乏主动审查与被动审查相结合的审查机制,在审查范围上法律这种更为重要的法德形式却没有成为审查监督的对象,在立法改变、撤销制度上由于文化传统、体制复杂等因素作祟而很少使用。这些都导致该立法备案审查监督现实操作性比较差,我国至今尚未形成有效的立法监督机制。
三、我国生态文明立法体系完善对策
如前所述,生态文明立法体系的完善对于生态文明建设具有非常重要的意义,但当前我国的生态文明立法体系存在诸多缺陷,已经不能满足新时期生态文明建设法治保障的需要了,必须对当前生态文明立法体系进行完善,建立起符合生态文明建设需要的立法体系。
(一)我国生态文明建设立法体系进路抉择
评价一种立法体制之优劣大致可以从立法本体论和立法价值论这两方面入手,前者是指立法权的来源,后者是指立法权行使的价值取向。具体来说,一种立法体制的优劣要看其立法权是否来源于民,立法权的行使能否符合法正义、公平、平等的内在价值标准,立法的产出能否增进社会利益、促进社会发展。一国立法体制也难以严格完整地按照一种立法体制来加以设置,往往受其国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族结构以及经济、地理、文化宗教、科技等一系列因素的影响。在汲取单一立法体系、复合立法体系、制衡立法体系优势的基础上,当前我国确立了“一元两级多层次”的生态立法体系,在一定程度上有其自身的合理性,包括:第一,我国是单一制国家,必须保证法制的统一,涉及国家重大事项的社会关系必须由中央来加以立法;第二,我国是一个单一制大国,国土辽阔,地域间政治、经济、文化发展不平衡显著,一些特殊性事项由中央统一立法则立法效益较差甚至不切实际;第三,当前我国处于快速发展的转型时期,对立法与时俱进要求较高,而不加制衡的立法体制虽然可能使立法缺乏监督,但却能较大程度的保证立法较强的实效性。但值得注意的是,这样的生态文明立法体系暴露出了上述诸多问题,难以满足当前生态文明建设立法的实际需要。为此,我国生态文明建设立法体系的完善,必须坚持当前我国“一元两级多层次而又不加制衡”的总体立法体系为导向,在此基础上构建更加完善的生态文明立法体系。
(二)我国生态文明立法体系架构
在坚持当前我国“一元两级多层次而又不加制衡”的总体立法体系为导向的基础上,本文认为完善我国生态文明建设立法体系可以以立法体系三要素为着眼点,具体如下:
1. 立法权限架构
关于生态文明建设立法权限划分体系和制度的完善:首先,必须坚持重要的生态文明建设事项仍然应当由中央统一立法,这样才能确保生态文明法制统一,同时必须确保所立之法的立法等级效力与该法的应然效力相吻合,重要性生态性法律规范如《中华人民共和国环境保护法》必须由中央最具权威性立法机关加以制定以确保其在生态性法律规范中的主导地位;其次,在地方生态文明立法上,坚持多级并存、多类结合的基础上,针对垮行政区域的生态功能区授权省际之间垮行政区域的生态联合立法显得尤为重要,唯有如此才能确保生态文明立法更具灵活性、更具针对性,也能减轻中央层面的生态立法压力,有利于调动地方生态文明建设积极性,有利于提高生态文明立法效益。也许,根据当前我国《宪法》、《立法法》的相关规定,地方立法权的行使受行政区域限制较大,其实不然。此问题涉及到地方立法权的来源问题,作为单一制大国的我国,地方的立法权是中央赋予的,至于中央在授权地方立法权时是否严格按照行政区域为标准,则我国《宪法》、《立法法》并没有加以限制,比较妥善的做法就是参照特殊经济区的授权立法模式,由中央立法机关根据国家既定的生态功能区来授予该区域内的省级立法机关、行政机关以联合生态立法的权力并通过联合起草分别通过的方式加以实施;最后,在立法范围上,生态文明建设立法应将重点转移到生态资源性立法,在此基础上确立较为完备的生态资源保护法律体系,与当前业已形成的环境保护法律体系一起构成整个生态文明建设法律体系。
2. 立法载体架构
关于生态文明建设立法载体体系和制度的架构,必须建立在生态文明建设立法权限划分的基础上,对生态文明建设立法权限进行横向和纵向的细化。首先,在中央立法权载体的设置上继续保持原有的中央立法载体不变,即中央层面的立法载体包括全国人大及其常委会、国务院及其所属相关部委;其次,在地方立法权载体设置上,除原有的以省级人大及其常委会、省级人民政府、国务院批准较大市的人大及其常委会、国务院批准较大市的人民政府为代表的常规生态文明建设立法载体外,必须将生态功能区范围内的两个或两个以上省人大及其常委会、省级人民政府作为单独的一级立法载体设置,其所制定的规范性法律文件的效力必须在该生态区域内的数省份各自制定的规范性法律文件之上,这样才能将省际生态联合立法制度的优势充分发挥出来。
3. 立法运行架构
立法生态化 篇8
因此, 在经济贸易地区的建设过程中, 有必要针对其环境问题进行立法研究, 构建适合我国经贸区发展的生态环境保护立法模式, 进而推动我国在资源、环境、效益等方面的协调、持续性发展。
一、经贸工业地区环境保护立法必要性分析
(一) 为环境一体化提供法制保障
经济贸易地区, 顾名思义, 比之近邻地区具有经济发展优势。在区域经济一体化的今天, 不仅仅注重的是经济要素的合理配置, 还应该包括自由、环境的生态平衡一体化。笔者调研中国的主要经贸地区, 其突出的生态环境问题表现在:土地资源的紧缺、宜居环境的缺失、土壤水质污染严重、资源消耗剧增……这些问题累计起来, 逐渐凸显的社会生态矛盾, 必将会严重制约该地区的发展。
现阶段, 我国在国家层面上并未对区域环境治理立法进行较为详尽的规定。因此, 各地区的经济贸易生态环境保护与治理的框架和依据主要源于区域政府间合作协议、诸如《某某经济开发区区域规划》《某某经贸区生态环境保护规定》《某某经贸区与某某地区生态共建协定》等。这些规定虽然界定了某些权限的制约和合理的生态保护规定, 但是由于制定的利益主体是当地政府, 因“投鼠忌器”, 生怕因立法的严苛, 导致区域经济发展的缓慢, 最终导致这些法规在实践中, 政府和经贸区域、厂区之间不具有强制的约束力。为此, 针对经贸工业区的环境保护立法, 能够在法制层面上, 为环境一体化提供必要的法制保障。
(二) 化解区域间“立法冲突”与“立法趋同”并存现象
区域间的“立法冲突”呼唤相对统一的法律出台。立法冲突本质上属于地区间各种差异因素而产生的横向法律冲突。针对经济贸易地区, 制定起来的多角度的地方性法规, 不仅内容较为丰富, 数量也颇为巨大。但同时, 也正是由于区域内立法主体多元性, 导致地方法规往往在某种程度上存在着重复立法、形式不协调、内在冲突等。这样的结果直接导致了, 各方的选择都是制定有利于各自地区的法规与规章制度, 最终陷入“囚徒困境”。
此外, 区域间的“立法趋同”呼唤地方环境立法资源的整合。一部地方性法规的制定, 从立项起草、调研、征求意见、提出议案、审议等各环节都需要立法者进行大量繁杂、细致的工作。而每一项环节本身就需要付出很大的立法成本, 诸如为立法机关运转及人员调配所支付的费用, 收集立法信息和立法资料以及形成立法草案的费用, 审议立法草案以及修订、制作立法文本的费用, 还有公布与传播法律、法规的费用等, 这些都直接决定了立法成本的高低。而经济贸易地区的生态环境具有高度的相似性和关联性, 各省市的相关环境立法保护在一定程度上来讲, 基本上都是在做重复的立法工作。因此, 有必要统筹经济贸易区域内的生态环境立法工作, 共享立法信息, 整合立法资源, 尽量避免经济贸易地区的生态环境保护立法的重复。
二、经贸地区生态环境保护跨区域立法的可行性分析
(一) 法律基础
地方区域立法是立法活动的一部分。环境类的区域立法, 对保障我国宪法和法律在地方的实施、补充国家立法以及各地因地制宜自主解决本地方的事务起到至关重要的作用。在前文中, 我们提到了区域间生态立法存在的相应问题, 但不可否认的是, 每个立法都对当地的环境起到了巨大的保护作用。且立法所含的文本也给我们提供必要的文本规范。
(二) 实践基础
各经济贸易区域间业已开展有针对性的区域环境协调发展的措施。通过召开经贸区生态环境保护法方面的交流、合作、协调管理、概念认定等方式, 确定法规的相对一致性。这些无疑给生态立法提供了必要的实践基础。
此外, 由于经贸区的立法大都属于行政机构发布的规范性文件, 这些规范性界定文件与法律法规相比, 缺失必要的执行力度和执行的权威性。因此, 通过必要的共同制定规范性文件先行先试、积累经验, 待立法时机成熟, 便可在此基础上启动经济贸易地区生态环境保护的区域立法程序, 将其上升为规章甚至地方性法规, 通过提高其法律位阶来保障其权威性和可执行性。
三、经济贸易区生态保护立法的思路
(一) 经贸地区立法的模式选择
经贸地区立法模式的选择大致可分为以下几种模式:共同起草模式 (该模式主要适用于那些属于成员地区内存在共性或利益关系密切问题上的立法协调与合作) 、征询意见模式 (这种模式相对来说适应范围更广, 区域内的绝大多数立法项目均可采用此种模式来避免与其他地区在立法内容上的冲突或矛盾) 、事后协调模式 (立法权行使的合作与协调, 还应包括对各方已颁布的地方法规与政府规章中冲突的规范协调和修正) 。
(二) 区域立法的主体
笔者认为, 既然研究的区域立法, 那么立法的主体就应当是《宪法》《立法法》及《地方组织法》等其他国家法律规定拥有立法权的主体。具体来说, 经济贸易地区生态保护立法的主体有两类:一是区域内有权制定地方性法规的省、直辖市和较大市的人大及其常委会, 二是区域内有权制定地方规章的省、直辖市、较大的市的人民政府。因此, 经济贸易地区所在的地区人大及其常委会、人民政府才是经贸区域进行环境生态环境保护立法的适格主体。需要说明一点, 虽然这里讲到的立法主体存在层级的交叉, 但在经济贸易生态保护立法的过程中也不宜分为省和较大的市两个层级来分别进行。
(三) 区域立法的内容
1. 共商立法计划。
这是立法的基础。经济贸易区域内各立法主体在制定立法计划时, 可进行充分的交流以便相互了解各地立法动态和立法情况, 相互借鉴和学习;在确定立法项目时, 各方主体可就立法项目的衔接以及立法项目的前瞻性、科学性及效益性等进行深入地探讨, 以保证立法的质量。
2. 共享立法资源。
这是立法的重要内容。通过加强经济贸易区域环境生态环境保护的立法, 可实现区域内地方立法资源的共享, 有效减少立法成本。此外, 一些先行立法的地区, 在制定与实施过程中一些可取之处以及暴露出来的问题, 对以后各方的立法都是重要的经验与参考, 立法主体可充分利用这些重要立法资源, 有效避免一些问题的重复出现。
3. 清理法规规章。
这是巩固立法效果的重要措施。加强区域内生态保护立法, 不仅体现在制定新的法律规范方面, 也包括对已出台的法律规范的清理。按照国家环境保护法律和行政法规的相关规定, 对已出台的地方性法规和规章进行彻底、全面的清理, 对违反上位法或协议制定的法律的, 应予以修订和废止。
四、经济贸易地区生态环境保护立法的保障机制
(一) 确定经济贸易特点框架, 设立专门立法机构
经济贸易角区域内各主体应当通过协商, 制定出一个经贸地区生态保护立法框架, 并以多地区协议的形式加以确认。框架协议应明确签署协议的经济贸易各地区的立法主体在立法中必须遵循的基本指导思想和原则以及有关权利义务、具体实施立法工作的联络机构职责及其工作程序、立法的方式、立法争议的解决程序等。该协议应当分别由参与立法的经济贸易地区各成员的人大常委会和人民政府审议通过, 并对各成员地区立法机关产生约束力。
当前, 经济贸易区域内实行的生态保护立法主要是一些政府间的协议, 缺乏权威性, 也不具有法律约束力。由于经贸地区生态环境保护立法的协调并不是地方人大及其常委的主要日常工作, 因此委员会有必要下设综合办公室, 其成员由法律、经济、管理等领域的专家和经济贸易各地立法机构负责人组成, 定期召开会议, 讨论由常设机构递交的生态环境保护议题, 或由区域行业协会和其他中介组织递交的重要立法项目, 形成大会的决议, 指导各地立法实践, 协调区域环境立法冲突, 从而有效降低各方环境法规和规章的壁垒。
(二) 制定经济贸易区域间统一法规
经济贸易地区由于具有较为相同的区域性经济特征和环境特征, 因此, 制定区域性统一法规, 不仅能有效消除现存各地方生态环境法规的冲突问题, 还可在法律允许的范围内实现立法资源的互通共享, 有效降低立法成本。
需要注意的是, 制定统一的经济贸易生态保护法规, 并非完全要不注重因地域、风俗、环境等方面产生的地区差异性。环境立法, 应在尊重环境差异、地域差异、经济基础差异的基础上, 实现平等发展的立法活动。因此, 笔者认为, 有必要为各经济贸易区提高法制文化的软环境建设。
(三) 应对生态保护立法配套机制进行必要的完善
应统一环境准入和排放标准, 实行区域环境信息共享与发布制度。在经贸区项目准入、污染物界定、排放指标等主要影响环境要素要形成统一的标准和更为严苛的治理收费标准。要进一步加快编制并实施经济贸易区域协调环境监测网络规划, 通过整合优势资源, 科学合理布点, 建设并完善区域内生态环境自动监测网络, 合理构建区域环境信息共享平台, 以达到环境监测数据的互通和共享的要求。
(四) 完善利益区域补偿、风险应对机制
笔者建议, 经济贸易地区应建立起生态补偿综合管理体制, 充分发挥区域内生态补偿委员会的整体规划、协调和管理的作用。同时, 赋予其相应的管理、监督职责, 以对各地区、各部门的生态环境补偿工作进行全局性的指导、协调各地区之间的补偿关系。
与此同时, 建立和健全政府规避经济贸易地区环境污染风险的预防机制, 应在风险预警应急机制、生态经济互动机制、生态环境投资机制上进行必要的评估和界定。
五、结语
环境法律制度方面的深层改革, 从来都是艰辛的。不仅涉及到法制理念的更新, 还有针对环境方面立法方式自上而下的创新。针对经济贸易地区生态环境保护与防治工作要得到彻底的贯彻与落实, 也绝不是一部法律、一个机构就能够完全解决的, 它需要整个社会和全体民众环保理念的整体转变, 还有就是国家立法机关同地方立法机关就生态环境保护而进行深层的沟通与统筹。
参考文献
[1]常琳.区域行政立法协作:现实问题与制度完善[J].行政法学研究, 2011 (6) .
[2]姬东芳.特色的区域法制协调机制研究[M].上海:上海人民出版社, 2012.
立法生态化 篇9
生态保护是指对人类赖以生存的生态系统进行保护, 维持生态系统的平衡, 使生态功能得以正常发挥的各种措施。我国的生态环境相当脆弱, 加上不合理的生态环境资源开发方式、速度以及缺乏相对有效、健全的立法管理体制, 整个生态系统平衡受到很大的干扰, 为此加强生态保护十分重要。生态系统区域按功能不同可分为水源涵养、土壤保持、防风固沙、生物多样性保护、洪水调蓄、农业发展和城镇建设等七类生态功能区。对各生态功能区实现完善的立法保护是生态保护的重要途径。
一、我国目前的生态保护立法缺陷
目前, 我国生态保护的立法内容分散在在《宪法》 (第9、10、26条) 、《环境保护法》、《环境影响评价法》以及《节约能源法》等法律法规中[1]。经过几十年的努力, 已经初步形成了生态环境保护的法律体系, 但仍然存在着一些不足。
(一) 立法理念方面的缺陷
1989年开始施行的《中华人民共和国环境保护法》的立法原则是:为保护和改善生活环境与生态环境, 防治污染和其他公害, 保障人体健康, 促进社会主义现代化建设的发展。另外在总则中注明“环境”的定义是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体, 包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、野生动物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。
由此可见, 目前的生态保护立法理念是主要以人类作为中心[2], 追求人与自然的和谐可持续共存发展模式, 强调人是自然环境的适应者同时也是主要的影响者。然而自然生态系统中, 人类只是生命之网中的一条线而已, 只有人类是难以维持这张生命之网的。片面强调对人的保护而忽略自然系统其他成分的重要性是危险的。
(二) 立法内容方面的缺陷
立法不同程度地存在着诸如体系不完善、法律规定操作性不强、法律条文之间互相冲突等种种问题。例如《环保法》第37条规定:“未经环保行政主管部门同意, 擅自拆除或闲置防治污染的设施, 污染物排放超过规定的排放标准的, 由环境保护主管部门责令安装使用, 并处以罚款”。这就是说:如果排污单位没有擅自拆除或闲置防治污染的设施, 其超标排放污染物行为并非违法。但是, 依据《标准化法》及其《实施细则》的规定, 环境保护的污染物排放标准属于“强制性标准”, 而“强制性标准, 必须执行”。因此, 超标排放污染物行为无疑又是违法行为[3]。
同时与我国已经加入的有关生态环境保护方面的国际公约或条约不能有效衔接。以及存在权利性规范与义务性规范配置失衡等现象。现行法律体系赋予了国家行政管理主体更多的权力职权, 而对行政相对人的权利保护规定则十分薄弱。
(三) 执法保护管理体制方面的缺陷
目前的执法保护管理体制存在以下一些不足:1、生态环境管理机构设置重叠, 浪费行政资源, 效率低;2、缺乏有效管理制度与措施;3、执法人员法律素养、职业能力曾差不齐, 需要重视[4]。
二、关于完善生态保护立法的相关建议
根据以上分析, 我国目前生态保护立法存在着一些不足的地方, 笔者综合多位专家学者的相关研究以及自己的见解提出完善我国生态保护立法的相关建议。
(一) 转变立法理念
走可持续发展之路, 保护脆弱的生态环境, 维持生态系统的平衡, 实现人与自然的和谐相处, 需要转变传统的以人类为中心的生态保护立法理念, 这是一个需要逐步实现的过程。
发展经济的同时也需要遵循客观自然规律, 考虑自然生态系统的承受限度。片面追求速度与当前利益的发展模式需要反思, 我国首创的“三同时”制度 (“建设项目中防治污染的措施, 必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用”) 、以及谁污染谁治理、预防与防治相结合的立法理念值得肯定, 但在执行环境的时候, 需要有具体的规定与监督措施。
(二) 借鉴国外立法经验与立法成果完善我国的生态保护立法体系
可以尝试将分散的生态保护立法内容进行综合立法, 颁布特别法。于此同时统一设计管理体制, 综合统一管理, 提高行政管理效率。转变传统的直接管制模式为经济刺激、信息公开以及加强新闻媒体监督力度等方式[5]。注意立法内容与国际相关法规的衔接程度, 确定风险防范原则, 也即不确定性不能成为不行动或延迟行动的理由, “在有关环境危害存在科学不确定性的情况下预防环境损害发生的义务的指导思想。”[6]同时还有注意生态保护立法内容的层次性。
(三) 加强地方立法, 强化法律责任
地方政府可以根据地方特点, 在符合国家的生态环保法律法规的前提下, 因地制宜, 制定符合当地实际情况的地方性法规, 使当地的生态环境保护更具有针对性。同时应该强化对行政管理主体以及行政相对人主体违反法律法规的法律责任以及惩戒力度。
(四) 提高立法技术, 加强法制宣传
注重环境法与自然资源法之间的沟通与融合, 保持生态环境法律制度本身的和谐一致。注重生态环境立法内容的具体性和可操作性, 使之在实际中能够顺利施行。注重消除现行生态环境立法中法律规定相互矛盾的冲突现象。同时还应该有组织有计划有针对性地加大相关法制宣传的力度, 使广大公众和社会团体的积极参与生态保护的行动中来。
参考文献
[1]刘瑛.我国生态环境保护立法存在的问题及其对策[J].南方论刊, 2010, (12) :36-37.
[2]刘爱军.生态文明与中国环境立法[J].中国人口·资源与环境, 2004, 14 (1) :36-38.
[3]张剑, 宋冬云等.浅论生态环境立法的整合[J].中国环境管理干部学院学报, 2005, 15 (3) :17-18.
立法生态化 篇10
生态文明是指人类在改造客观世界的历史进程中, 遵循人、自然、社会和谐发展的客观规律, 积极改善和优化人与自然的关系, 以建立人与自然、人与人、人与社会和谐共生、良性循环、全面发展、持续发展为基本宗旨, 通过建设有序的生态运行机制和良好的生态环境所取得的物质、精神、制度方面成果的总和。它作为一种全新的文明形态具有自己的独特的特征:一是较强的生态意识, 要求人们要牢固树立生态第一的思想;二是可持续的经济发展模式, 要求经济发展要与生态保护相适应, 注重发展循环经济;三是更加和谐的社会秩序, 要求处理好人与自然、人与社会的关系, 构建起和谐有序、科学发展的社会秩序。
所谓循环经济, 是指一种以资源的高效利用和循环利用为核心, 以减量化、再利用、资源化为原则, 以低投入、低消耗、低排放和高效率为基本特征, 符合可持续发展理念的经济发展模式。简言之, 循环经济就是资源节约和循环利用活动的总称。循环经济实际上是把清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等融为一体, 是经济活动的生态化转向, 其本质上就是一种生态经济。因此, 可以说循环经济是实现可持续发展的理想模式, 它能够实现社会、经济和环境的“共赢”发展, 体现生态文明的和谐要求, 从而也是实现生态文明的必由之路。
二、生态文明理念指导循环经济立法的必然性
(一) 生态文明与循环经济在本质上相一致
生态文明作为一种文明形态, 它是人类在改造客观世界的过程中, 解决改造期间的毛病, 积极优化和改善人与自然的关系, 以实现人与人、人与自然、人与社会的和谐为最终目的, 其本质在于强调整个生态系统的和谐。而循环经济是以实现资源和能源的最大的利用为基本目标, 通过对环境资源实现低开采、高利用, 污染的低排放, 把经济活动对自然环境的影响降低到尽可能小的程度, 在经济各个领域与环节保护自然和环境, 节约资源和能源, 最终达到经济与环境的和谐, 人和自然的和谐。因此, 循环经济本质上就是生态经济, 强调的依然是生态系统的和谐, 而不是一味的发展经济。生态文明与循环经济在本质上都是追求生态系统的和谐, 从这一意义上说, 用生态文明的理念来指导循环经济立法不仅具有内在的必然性, 同时也是切实可行的。
(二) 循环经济立法更能体现生态文明的特征
生态文明有三个特征, 即较强的生态意识、可持续的经济发展模式、更加和谐的社会秩序。循环经济立法与其他立法相比, 它更能体现生态文明的上述三个特征。首先, 循环经济立法是从法律层面上对生态意识予以承认, 它通过规制生产者的行为、鼓励消费者进行理性消费来推动生态意识的落实;而且法律本身具有宣示教育作用, 可以在全社会宣传普及这种生态意识。其次, 循环经济立法本身所追求的就是一种可持续的经济发展模式, 它通过鼓励全社会对资源采取高效利用和循环利用的方式来实现可持续发展, 并且在这一过程中使经济发展与环境保护相协调。最后, 循环经济立法的最终目的是使社会经济系统与自然生态系统相和谐, 这是和谐的社会秩序中不可或缺的组成部分, 也是生态文明的内在要求。由于循环经济立法能更好地体现生态文明的特征, 因此生态文明的实现也有赖于循环经济立法的推动, 生态文明与循环经济立法这种密切的关系使得生态文明指导循环经济立法成为必然。
(三) 生态文明指导循环经济立法是历史的必然
加快循环经济立法, 通过立法来推动循环经济的发展, 进而建设生态文明, 是经济社会能够得到进一步发展的前提, 也是人类文明得以延续的保证。从人类文明发展的历史来看, 原始文明时期人类尚未对环境造成过大的破坏。到了农业文明时期, 人类采取粗放经营模式, 用刀耕火种、广种薄收、耗尽地力的手段向大自然索取必备的生活资料, 但这时人类对自然的破坏还未达到破坏生态环境的地步。在工业文明时期, 人类尚未意识到人与自然和谐是经济社会发展得到进一步发展的前提, 导致了能源资源利用的不合理性和生态危机。针对这一严峻的现实, 人类提出了循环经济的思想, 循环经济能够最大限度地减少能源资源消耗和废物排放, 以尽可能少的能源资源消耗和生态环境成本, 实现经济社会可持续发展, 使社会经济系统与自然生态系统相和谐。循环经济立法的宗旨和目的也正在于此。同时, 人类也提出了代替工业文明的生态文明的理念, 生态文明是对工业文明的一种反思, 它批判了工业文明发展对大自然的破坏, 注重社会经济系统与自然生态系统相和谐, 这一点与循环经济立法的宗旨和目的相一致。因此, 从这一意义上看, 以生态文明指导循环经济立法也是历史发展的必然要求。
三、我国循环经济立法的现状及存在的问题
(一) 我国循环经济立法现状
2008年8月29日, 十一届全国人大常委会第四次会议表决通过了《循环经济促进法》, 并将于2009年1月1日起施行。这部法律的出台标志着在循环经济领域有了一部基础性法律, 对循环经济法律体系的完善具有重大意义。除此之外, 《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》也体现了循环经济的思想。《清洁生产促进法》是一部旨在动员各级政府、有关部门、生产和服务企业推进和实施清洁生产的法律, 标志着我国可持续发展事业有了历史性的进步。《固体废物污染环境防治法》则将循环经济思想纳入了法律的具体条文之中, 其第三条规定“国家对固体废物污染环境的防治, 实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则, 促进清洁生产和循环经济发展。”这一规定从废物的减量化和综合利用以及清洁生产方面体现循环经济的要求。《清洁生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》都是从一个方面体现了循环经济的要求, 因而它们是循环经济法律体系不可或缺的组成部分。
此外, 在地方性立法中也有体现循环经济思想的规定。比较有代表性的地方性法规是:《贵阳市建设循环经济生态城市条例》、《厦门市人民代表大会常务委员会关于发展循环经济的决定》、《太原市清洁生产条例》、《云南省清洁生产审核实施办法 (暂行) 》等。这些地方性法规的出台大大促进了当地循环经济的发展, 同时也有助于完善我国的循环经济法律体系, 形成一套国家性法律与地方性法规相配合、原则性规定和具体制度实施相衔接的机制。
(二) 我国循环经济立法存在的问题
我国的循环经济立法虽有一定发展, 但实践中仍存在不少的问题和障碍, 尤其是循环经济法律体系还尚未完全建立, 这就不可避免地影响到循环经济的整体发展。这些问题主要表现在以下几个方面:一是部分法律法规的立法指导理念仍停留在“末端治理”上, 并未树立“全过程治理”的思想;二是未具体规定公众参与的途径和方式, 影响了公众参与发展循环经济的积极性, 也不利于提高公众节约资源和保护环境的意识;三是推进循环经济发展的市场激励机制尚不完备, 尤其是中介组织的沟通桥梁作用没有得到彰显, 影响了市场信息的交换, 致使循环经济难以持久发展;四是循环经济立法还很不健全, 大部分领域仍处于立法空白状态, 现有的法律法规规定的也比较原则, 在有关循环经济的整体法律框架中还未明确体现出生态文明的理念。
为克服上述障碍, 解决循环经济发展过程中存在的主要困难, 体现生态文明理念的要求, 需要利用法律手段将生态文明理念及促进循环经济发展的政策、制度和措施通过立法的形式予以确认和推行。在此, 笔者认为应当以生态文明为指导, 加快循环经济的立法工作, 在立法过程中突出新思路, 完善现有制度, 实现循环经济的跨越式发展。
四、生态文明视野下循环经济立法的新发展
(一) 立法指导理念的转变
除了新颁布的《循环经济促进法》外, 其他涉及循环经济的法律法规由于颁布年代较早, 大多还未明确树立“全过程治理”的理念, 仍停留在“末端治理”上, 这是不符合生态文明要求的。建设生态文明要求人类改变传统观念, 树立新的生态观, , 即从单纯的防治环境污染和其它公害转变为在以生态为中心的自然——经济——社会复合系统的协调发展基础上循环使用资源, 最终实现生态系统的和谐。循环经济立法应当顺应生态文明的要求, 转变传统的立法指导理念, 以发展循环经济为途径实现人与自然相和谐, 而不是单纯的以防治污染保护环境来实现社会的和谐。此外, 这一指导理念不单单应用于循环经济的专项立法中, 还要应用于其他环保法律法规乃至整个法律体系中。
(二) 公众参与制度的确立
公众参与制度在循环经济立法中的确立既是有效提高公众生态意识的一种途径, 也是促进循环经济法律体系建立不可或缺的重要手段, 还是推动循环经济发展取得最优效果的制度措施之一。《循环经济促进法》通过规定公民的举报权、知情权、参与权以及政府引导等内容确立了公众参与制度, 但这一规定仍显原则, 因此有必要在配套规定中予以完善。完善的途径有三种:第一, 在法律法规起草过程中, 应当通过各种形式来听取社会公众的意见和呼声, 吸取人民群众的智慧, 鼓励人民群众参与发展循环经济的积极性和创造性;第二, 在循环经济单项立法或配套规定中明确规定公众参与循环经济的具体内容和方式, 建立起公众参与决策和监督机制, 以此来提高公众的生态意识;第三, 公众参与还包括公众直接或间接进行循环经济投资, 或者以自己的理性消费选择和生态消费偏好来影响和改变生产者的决策, 从而推动循环经济在社会生产和消费的各个方面取得最优效果。
(三) 市场激励机制的完善
在生态文明理念下, 市场已成为实现经济发展与环境保护相协调目的的途径之一, 而不再是传统思维下的单纯的追求经济利益的手段。新颁布的《循环经济促进法》主要是通过规定税费、信贷、财政、投资、政府采购等方面给予倾斜来体现市场激励机制, 但这还不能充分满足在市场经济条件下发展循环经济的要求, 因此, 就要在循环经济的单项立法和配套法规中予以完善。笔者认为主要应当从两个方面来弥补《循环经济促进法》在这方面的不足:一是建立环境标志制度, 一方面鼓励生产者生产绿色产品, 强化其在产品生产过程中的责任, 而不再单单强调其在产品处置上的责任;另一方面通过环境标志引导消费者进行理性消费, 推动消费者的消费理念和购买偏好向生态化转移, 从而间接影响生产行为。二是扩大市场中介组织的职能, 允许中介组织作为媒介将废旧物资回收企业连成网络, 使个人、企业、政府之间实现信息沟通, 由于这种中介组织具有专业性, 使其与《循环经济促进法》所规定的单纯由生产经营者之间交换信息相比更有利于实现废旧物资的市场化配置。
(四) 法律体系的整合与构建
我国循环经济法律体系的完善应从两个方面入手:一方面应加强现有法律的整合, 另一方面是对循环经济立法的空白领域加紧立法。对现有法律法规应当从四个方面进行整合:一是修改《宪法》, 将生态文明写入宪法, 同时对循环经济的国家发展战略做出明确宣告;二是修改《环境保护法》等环保领域的法律法规, 将“全过程治理”的理念纳入其中;三是修改《产品质量法》、《会计法》等其他法律, 在具体规定中体现循环经济的要求, 如让生产者承担产品废弃的环境责任或是在经济核算时考虑不可再生资源的消耗;四是完善与上述法律相配套的规章条例, 将有关发展循环经济的规定予以细化, 增强可操作性。对循环经济立法空白领域加紧立法, 当务之急就是尽快出台《循环经济促进法》的配套规定, 要争取在循环经济法生效的同时使相当一批的配套法规也能够公布实施。此外, 在尚未制定法律法规的循环经济的专门领域也应加快立法, 比如能源法、节约用水法、节约原材料法等, 这对于循环经济法律体系的完善也具有重要作用。
摘要：《循环经济促进法》的出台标志着循环经济立法进入了新阶段, 同时我们党又提出了建设生态文明的理念和目标, 在这种背景下, 用生态文明的理念指导循环经济立法具有必然性。这种必然性要求循环经济立法要有所创新, 即立法应以生态文明的理念为指导, 确立公众参与制度, 完善市场激励机制, 整合和构建循环经济的法律体系, 使循环经济立法在整体上符合生态文明的要求。
关键词：生态文明,循环经济,必然性,立法
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