地权安全性（共4篇）
地权安全性 篇1
一、引言
按照《土地管理法》和《物权法》的规定,宅基地与农村承包土地的所有权都属于农村集体经济组织,农户仅拥有宅基地和承包地的“用益物权”。但是与承包土地相比,宅基地的转让受到了严格限制。在这种“集体所有,个人使用”的产权制度下,农户所拥有的土地产权并不完整,意味着农户拥有较弱的地权安全性(Tenure Security)。地权安全性是土地所有者进行土地长期投资的关键,这已经成为学者们的共识(Alchian and Demsetz 1973;Feder and Feeny 1991)。对于地权安全性和农地投资之间的关系,学者们已经进行了大量的研究(Besley,1995;Feder et al.,1988),关于中国的研究也非常普遍(Jacoby et.al.,2002;何凌云,黄季琨,2001;俞海等,2003),地权安全性的缺乏导致农地投资不足的结论基本上已经形成共识。
不过,很少有学者关注农户对于宅基地的利用和投资行为。非常有趣的现象是,虽然宅基地属于集体所有,但是在缺乏地权安全性的宅基地上投资建房却是农户一生中最重要也是最大的花费之一,“农村建房热”是对这种现象的一个准确描述(Sargeson,S.,2003)。1990年,中国农民人均住房面积仅为17.83平方米,2007年则达到了31.63平方米;建筑结构则从早期以砖木结构为主到现在以钢筋混凝土结构为主,1990年,农村居民人均钢筋混凝土结构住房面积仅为1.22平方米,2007年则达到了12.55平方米(中国统计年鉴,2008)。除了面积增加,住房品质也在大幅提升,某市10村1200个农户中就有52%的农户在1985-1994的10年间翻建房(姚瑞昌,吴立祥,1995)。江西赣县某村民小组26户中有12户举债建房(巫兴燕,黄石明,2003)。一些农民的住房投资少则几万、十几万,多则几十万、上百万(张仁寿,2001)。那么,为何会出现这种现象?本文试图从法律与事实上的宅基地产权差异来解释这个现象。
二、中国宅基地的法律规范现状
(一)中国宅基地制度的历史沿革:从私人所有到集体所有
中国目前的宅基地所有权与使用权分离的制度基础源自1962年的《农村人民公社条例修正草案》。在此之前,宅基地属于农民所有,1950年的《土地改革法》规定,农民对其分得的土地和土地上的住宅拥有完整的所有权,可以自由买卖和出租,可以继承。同时,法律允许宅基地的自由买卖和出租,体现了宅基地权利的市场配置。在社会主义改造的初期(1953-1956年),从互助组、初级合作社到高级合作社,农地由个人经营逐步转为集体经营,但农地所有制并没有发生变化,宅基地所有权仍然属于农民。
随着人民公社化运动的全国展开,私人财产权利逐渐消灭,农地从私人所有变为集体所有,宅基地的权利安排也发生了相应的变化。1962年的《农村人民公社条例修正草案》规定,“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖”。至此以后,农村宅基地所有权和使用权相分离,所有权归集体,使用权归社员,并且严格禁止宅基地转让,这种权利制度得到了1975年《宪法》的确认,并且在1982年《宪法》修订时继续保留,此后的宅基地法规制度基本上是在1982年《宪法》框架下进行补充、完善和调整。
随着改革开放和农村经济条件的好转,农村出现了建房热,福利性分配、无偿和无期限使用宅基地的制度助长了宅基地规模失控和乱占滥用耕地的现象,这导致了严格控制宅基地供应制度的出台。1986年《土地管理法》规定:“农村居民建住宅,应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的,经乡级人民政府审核,报县级以上人民政府批准;使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的,由乡级人民政府批准。农村居民建住宅使用土地,不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。出卖、出租住房后再申请宅基地的,不予批准。”
然而,农村居民点无序扩张的情况仍然没有得到有效遏制,宅基地低效利用的现象仍然十分严重。1998年《土地管理法》修改,进一步从严控制宅基地分配、利用和管理。除了强调宅基地用地必须符合土地年度计划和乡镇土地利用总体规划之外,还将宅基地审批权限上收到县级人民政府,进一步明确了“一户一宅制”。《土地管理法》第62条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”
2006年颁布的《权法》,首次明确了宅基地使用权的用益物权特性,但是仅仅强调了“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利”,而没有提到收益权和转让权(《物权法》第152条),其余的制度安排仍然延用1998年的《土地管理法》。如果对比同是用益物权的承包土地经营权,《物权法》和《土地承包法》中明确规定了农户拥有收益权和转让权,可以看出农户宅基地的产权限制要远高于承包土地。
(二)缺乏地权安全性和投资激励:农户宅基地产权的法律特征
在目前中国法律体制下,宅基地制度的一些特点体现了农户所拥有的名义宅基地产权缺乏安全和投资激励。如宅基地所有权主体虚化、福利性分配供应的特点意味着农户的宅基地面临着被随时调整的可能性;限制市场交易的特点将抑制投资;“一户一宅制”给多宅基地投资行为带来风险;退出补偿标准不明确也会影响持续投资行为。
第一,宅基地所有权属于集体所有,所有权主体虚化,农户仅拥有宅基地的占有权和使用权。虽然宅基地使用权可以随房屋继承,是一种无期限限制的长期权利,但是一旦因为国家建设需要或者其他原因需要征用土地,或者村镇规划需要改变土地用途等涉及到宅基地,或者居民个人的宅基地过多,就将经过法定程序,进行合理的调剂或重新安排。
第二,宅基地转让权、抵押权和收益权受到了严格限制。根据2004年11月国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》,农民宅基地上的住宅不得向城市居民出售,不能发放土地证和房产证,同时严禁城市居民在农村购置宅基地,这从法律上严格控制了宅基地市场的需求规模。虽然在非常严格的条件下,农户可以将宅基地在村庄中进行转让,但是“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。
优良的土地转让权可以降低土地买卖和租赁的交易费用,那么投资导致的土地价值提高就更容易从市场交易中得到确认,这又增强了农户投资的激励(Besley,1995:910-12;Platteau,1996:36)。这种“交易收益效应”在限制流转的宅基地上不能得到体现,这不利于农村金融市场的发育和农户收入的增长,也降低了宅基地的价值。
第三,“一户一宅”制和宅基地退出机制的配套政策不完善和补偿标准不明确也将阻碍宅基地上的持续投资行为。首先,“一户一宅”原则将使得农户只能投资于固定面积和数量的宅基地,对于实际拥有多处宅基地的农户而言,投资第二处或第三处宅基地只能带来无限风险,农户理应回避多宅基地投资行为。其次,由于目前宅基地退出机制还处于全国试点阶段,相关配套政策和补偿标准还很不完善。特别在补偿标准方面,即便明确了必须对退出宅基地的农户进行补偿,但由于缺乏宅基地市场价格的指导,补偿将无法反映宅基地及其地上房屋与附属物品的真实价格,极易造成补偿偏低,从而造成农户的投资损失。这些因素也理应促使农户放弃住宅的高额投资行为。
如果法律产权与事实产权无差异,那么这种缺乏地权安全性的宅基地制度必然导致宅基地上的投资不足。
三、浙江温台绍地区农户宅基地的利用现状
2009年3月,课题组对浙江绍兴、台州和温州进行了调研,按照经济水平的差异和地理距离差异,每个城市选取了6个村庄,每个村庄选取20个左右农户进行入户访谈调查,共完成农户问卷370份,包括农户有效问卷363份。与此同时,课题组也对村干部进行了访谈,了解村庄的基本情况,填写村庄问卷18份,其中有效问卷17份。课题组既调查了农户目前所居住的农村住宅特征,也调查了农户所拥有的其他农村住宅和城市住宅的特征,如果不特别说明,本文所分析的住宅指农户目前所居住的农村住宅。
(一)通过增加土地投资兴建多层住宅满足农村居住需求
总体而言,温、台、绍被调查地区土地都很紧张,如表1所示户均宅基地(含庭院,不含附属用房)面积为88.26平方米,但是通过提高土地利用强度,建多层楼房的方式改善了农户的住房条件,户均农村住宅的建筑面积达到了169.71平方米,平均楼层数达到了2.55层,房间数为4.72间(如表1所示)。
平房所占比例非常低,仅有12.81%的农户现在所居住的住宅还是一层楼的平房,二层楼和三层楼的多层住宅是主流建筑,占72.70%,4层楼以上的住宅也占到了14.48%,比平房所占的比例还高。从建筑结构来看,大部分住宅都属于砖混结构(73.6%),少数属于钢筋混凝土结构(14.3%),还有少部分砖木结构(10.2%)和其他结构(如土坯结构),如图2所示。
数据来源:2009年课题组实地调研
(二)绝大多数住宅建于1980年后,新建住宅条件明显改善
农户经济条件和宅基地供应控制是影响农村住宅建设的主要因素。与中国大多数地区类似,1978年开始的农村改革促进了农村经济发展和农户收入水平的提高,催生了第一轮建房热,随着经济条件的进一步好转,上世纪90年代催生了第二轮和第三轮建房热。在被调查地区,农村住宅的平均建筑时间19.32年(见表1),其中1980-1989年建设的农村住宅比例为28.4%,1990-1999建设的住宅比例为35.8%。1980年后,大部分年度的农居建筑套数在10套以上,有几个明显的建设高峰。
随着经济条件的改善,农户也对住房品质有了更高的要求,住房投资明显增加。我们将住宅建筑时间分为1949年前、1950-1979年、1980-1989年、1990-1999年和2000-2009年五个阶段,可以发现,农居建设的时间越晚,其占地面积越大、建筑楼层越高、建筑面积越大、房间数越多(见表2)。比如,1980-1989年的平均楼层数为2.33层,建筑面积为144.63平方米,到了2000-2009年,这两个指标分别为3.16层和231.02平方米,分别上升了44.96%和59.73%。
(三)20%左右农户拥有两处及以上宅基地
虽然规定了“一户一宅”制度,但是实施成本非常高。比如,当农户需要在新的宅基地上建房时,老的住房不可能马上收回,一般要求他们在新房建好后退出老的宅基地,通过缴纳押金的方式以防止农户违约,而这押金也不可能非常高,否则农户缺乏建设新房的资金。不过,农户建好新房后一般不愿意放弃老的宅基地,此时就算没收押金也于事无补。此外,有些村庄在分配宅基地时按照家庭中儿子的数量实施预分配,有两个儿子就分两处宅基地,但此时子女还并未分家,这也会导致一部分家庭拥有多处宅基地。因此,拥有两处宅基地以上的农户有相当数量。在被调查地区,拥有两处宅基地的农户有70户,占被调查样本的19.28%,拥有三处宅基地的有9户,占被调查样本的2.48%。这些宅基地的利用效率并不高,闲置两处宅基地的有两户,闲置一处宅基地的有31户,共35处宅基地,占多余宅基地(88处)的39.77%。还有一部分家庭在城镇也拥有住房。
数据来源:课题组2009年实地调研
注:集体包括了问卷中村委会、集体经济组织、村民小组、乡镇政府四个选项数据来源:课题组2009年实地调查
在被调查地区,住房投资是每个家庭花费的一个重要组成部分,经济条件改善为农户用更好的材料建更高的房子、更多的房间提供了机会。在法律上宅基地名义所有权属于集体的情况下,为何农户会有如此高的宅基地投资激励和建房热情?
四、宅基地产权安全性:事实产权与法律产权的差异
正如Alchain所言,产权是“社会强制”,而不仅仅是法律强制。从产权制度变迁的理论上看,传统习俗、社会规范等的存在形成了一股自发的强大的逻辑力量,直至成为内在的制度安排,它与外部强制的法律产权同时存在。二者既是产权制度的两方面内容,又因差异性而存在强势的张力。与法律产权相比,事实产权更能反映现实问题,它对经济行为的影响更显真实和强烈,因此对事实产权的观察不可忽视。周其仁(2000)在对公有制企业产权的考察中就使用了“事实产权和法律产权”分析框架。在公有制企业的产权界定中,周其仁以“法权的和事实的产权不相一致”的分析框架,认为虽然在法权上否认了个人拥有生产性资源产权,但是在事实上个人拥有人力资产权力,并且为了充分调动人力资本,公有制企业用国家租金激励机制来替代市场交易和利润激励体制。在市场化改革中,公有制企业已向承认个人产权的法权地位的市场合约性组织转变。
(一)与承包地相比,农户拥有更强的宅基地事实产权认知
根据《土地管理法》、《土地承包法》和《物权法》,承包地和宅基地都属于集体所有,农户仅仅享有用益物权,而且宅基地的用益物权仅仅是占有权和使用权,承包地还拥有转让和收益权,从法律规范来看,农户的承包地产权安全性高于宅基地。然而,事实产权并非如此。与承包地相比较,几乎没有学者或政策研究者考虑农户在宅基地上投资缺乏激励的问题,而且从调查的情况来看,也没有发现农户对所使用的宅基地有缺乏投资激励的倾向,大部分农户的抱怨都集中在目前的宅基地审批过于严格使得他们无法建新房。很显然,农户对宅基地产权安全性认知与对承包地的认知有所不同。
当要求农户回答土地、住房和宅基地归谁所有时,有46.80%的农户认为农地属于农户所有,与此相比,有74.17%的农户认为宅基地属于农户所有,98.33%的农户认为住房属于农户所有。毫无疑问,当农户认为土地属于自己时,会比认为土地属于集体和国家拥有更安全的土地产权认知,而这种产权安全性认知是农户所拥有的事实产权在脑海中的投射。因此可以认为,如果比较事实产权,温、台、绍地区农户宅基地产权的安全性要高于农地产权安全性。
(二)与法律规定相比,农户拥有更为安全的宅基地事实产权
通过村干部了解村庄宅基地产权的实际特征。按照法律规定,宅基地属于集体所有,对于宅基地分配、使用、转让和收益进行管理的基层单位是村集体经济组织,实际由村干部来管理,他们对本集体宅基地产权的实际运作情况最为了解。通过他们的回答,我们可以了解农户所拥有的宅基地事实产权。
有17个村的村干部回答了村庄中农户所拥有的宅基地权利以及他们对这些权利的态度。调研结果显示宅基地产权的事实认知与法律相关规定存在较大差异。这种差异包括了由于法律权限界定不清造成的自我理解偏差和完全直面法律禁区这两种状况。
资料来源:课题组2009年实地调查
在宅基地房屋出租方面,我国1998年的《土地管理法》与2004年修订后的《土地管理法》中仅提及“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准(第62条)”。在没有明确界定权利边界的情况下,各地政府和行政村村民对于出租宅基地房屋都有自己的理解。事实上,宅基地房屋出租广泛存在,特别是在城市郊区和经济开发区,出租住房所得租金收入成为农民收益的重要来源。在调研中,我们看到对于房屋出租,不论租赁者是本村人还是外村人,绝大多数村干部(15/17)都认为本村村民拥有这种权利。
对于宅基地和其上房屋买卖的情况,一般规定同一集体经济组织内部的村民可以自由买卖房屋。根据地随房走的原则,宅基地使用权也一并转让。调研中,有4个村的村民拥有这种权利,其中3个村还可以将宅基地卖给外村人,而后者属于不同集体经济组织之间的交易情况,这是法律严格禁止的。
《担保法》对集体所有权的土地使用权抵押做了说明。按照《担保法》第34、36、37条规定,“抵押人依法承包的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的集体土地使用权可以抵押,但须经发包方同意……乡(镇)、村企业厂房等建筑物占用范围内的集体土地使用权可以抵押……除以上两种情形外,耕地、宅基地、自留地、自留山等集体土地使用权不得抵押”。《土地管理法》和《物权法》也明确禁止宅基地使用权抵押,而村民也没有对宅基地上建造的房屋行使抵押的权力。但是目前在私营经济发达的浙江,宅基地和房屋抵押情况确有发生,抵押房屋成为农户重要的融资手段之一。据报道,2006年温州乐清市农村合作银行试点农房抵押贷款业务,将农民住房视同国有土地上的房产办理抵押贷款,农户凭房产证和房屋宅基地使用权证办贷款,额度为房屋市场评估价的60%~80%,但是这个试点因不合法最终在2008年被停止。虽被禁止,但是实际抵押活动仍然存在。本次调研的对象就包括了曾经试水土地房屋抵押的温州地区农户。调研结果显示,有9个村存在抵押房屋情况,有3个村可以抵押宅基地。
1998年《土地管理法》明文规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准(第62条)。”2004年《关于加强农村宅基地管理的意见》要求加大盘活存量建设用地力度,因地制宜地组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作。“一户一宅制”已明确多年,但是各地并不能有效落实。这不仅因为实施成本高昂,村民存在抵触情绪,很多地方管理部门作为利益相关者也阻碍了工作的推进。如当课题组要求村干部回答当农户在本村新盖房子,是否一定要腾空老宅基地时,有超过50%(9/17)的村干部认为这并非必须;有7个村干部认为农户拥有将房屋卖给外村人的权利,而这些都是法律明文禁止的。此外,对于已经全家迁居外地的农户,绝大多数村庄(13/17)都不会要求他们退出宅基地。很显然,与法律规定相比,农户拥有更完整、更安全的事实上的宅基地产权。
(三)事实与法律的差异给宅基地管理带来巨大挑战
毫无疑问,这一更完整、更完全的宅基地事实产权为农户在宅基地上进行住房建设投资提供了激励和保障,不仅承载了8亿农民的居住需要,而且有效地改善了农民的住房条件,是一项了不起的成就。但是,它也给宅基地管理制度带来了巨大的挑战。
从法律规范来看,中国的宅基地制度具有“福利性分配、无偿无期限使用、限制市场交易、一户一宅”的特征。然而,由于事实上农户拥有比较完整的宅基地交易权和收益权,同时没有取消福利性分配和无偿无期限使用,就使得“一户一宅”的宅基地管理制度难以实施,接近50%的村庄中农户在盖新房子的同时并不要求退出老宅基地。这导致了农村居民点的低效利用和耕地减少。一户多宅、宅基地闲置、空心村和空心户等现象十分普遍。按照10%~15%的闲置率估计,约有2000万~3000万亩的宅基地处于闲置状态(韩康,2008)。农村劳动力向城市转移却不相应的退出宅基地,导致了城镇化发展加快与农村居民点面积增长同时并存的奇怪现象。1997-2005年全国乡村人口减少了9677万人,农村居民点面积却增加了11.75万公顷(全国土地利用总体规划纲要,2006-2020)。在人地矛盾十分突出的背景下,它给中国的城镇化、工业化和耕地保护的实现带来巨大压力。
五、结论与展望
在被调查地区,农户拥有比法律规定更安全的宅基地产权,宅基地及其上住宅的转让和收益的权利在大多村庄都被认为属于农户,而这些是法律规范所不承认的。农户所拥有的事实上的稳定而有保障的宅基地产权,为农户的宅基地投资和建房热情提供了产权保障。这种事实上的稳定而有保障的宅基地产权制度与福利性分配、无偿无期限使用的法律规定相结合,导致了“一户多宅”、宅基地低效利用和耕地流失。很显然,宅基地的相关法律效力被削弱了。那是强制执行还是推倒重建,又或是通过渐进式改革来不断调整和完善我们的制度体系?
对于宅基地法律制度存在的问题已经引起了学者和政策制定者的高度关注,宅基地制度改革方向研究主要集中在市场化与禁止市场化的观点之争。一部分学者和政府官员从权利平等的角度出发,指出赋予农户宅基地流转的权利是城乡居民平等的必然要求,这部分意见也反映在全国人大常委会在《物权法》有关宅基地条款的争论中(信春鹰,杨兴富,李春亭,朱晓明);另一部分学者从工具理性的角度出发,指出规范的宅基地使用权市场具有统筹城乡房地产市场、提高宅基地利用效率、促进劳动力城镇化转移、增加农民收入、促进农村金融市场发育和农村经济发展等方面的功能(徐宗威,2006;赵之枫,2001;张正河,卢向虎,2006;王鹏翔,2006)。还有一些学者则对宅基地市场发育持谨慎态度,他们指出,由于宅基地具有住房保障的功能,在中国住房保障制度仅仅覆盖城市一小部分人口的背景下,赋予农户更完整的宅基地转让权促进宅基地使用权市场发育可能会导致无房无业农户的出现(许嘉璐,2006;孟勤国,2007)。
然而,这些讨论聚焦于法律上的宅基地产权制度改革,而本文的研究表明,农户所拥有的宅基地事实产权与法律产权并不一致。事实上,宅基地使用权已经大量进入市场,只不过是缺乏明确的法律依据而显得混乱和无序,被称为“隐形市场”或“灰色市场”。在经济发达的长三角、珠三角以及北京周边地区,宅基地以出租、转让、联营、入股和抵押等多种模式进入市场,参与利益分配,成为土地资源配置中的一股重要力量(蒋省三、刘守英,2003;王小映,2003;黄小虎,2006)。因此,在进一步探讨宅基地制度改革方向和实施路径时,不能仅仅关注法律所规定的名义产权,还必须重视实际运作的事实产权,这将为未来的宅基地制度研究提供新的挑战和机会。
本文的重点并不在于是否因为农村普法不利造成的农民认知错误才出现了牢固的事实产权,事实上在本次调研中不少农户包括村干部都清楚认识一些违规问题的存在。本文要解释的是事实产权和名义产权的差异导致的结果,尤其是事实产权对我们的制度产生极大的冲击和挑战。如何在制度改革的讨论中不忽视和回避现实情况,从问题中汲取素材和灵感,进而推进我国制度建设的不断突破和完善是宅基地制度改革面临的挑战。
地权安全性 篇2
农地不仅析分出田底权与田面权,还具有复杂多样的地权交易形式。龙登高(2009)[1]指出,复杂多样的地权交易形式,或依托于地权,或以土地为媒介展开,或直接进行地权转让。其中,以土地为媒介的债权通融型交易包括按、押、典、当等形式。按(类似pledge)即为以土地为担保的借贷形式,押(collateral)为以土地为担保并以地租或利租来还本付息,典(pawnbroking)为按约定期限内的土地使用权转移与收益占有来偿还借债,当(pledge or hock)则是以地权为中介的各种借贷形式。
一、地权交易的多样性与复杂性
明确的产权制度,独立的产权属性以及不同的交易形式,催生出了复杂多样的地权交易形式。如根据有无资产性地权、有无经营性地权以及是自耕还是转佃,理论上就可以分为以下几种情形。
第一种:有资产性地权,有经营性地权,自耕。
第二种:有资产性地权,有经营性地权,转佃。
第三种:有资产性地权,无经营性地权,自耕。
第四种:有资产性地权,无经营性地权,出租。
第五种:无资产性地权,有经营性地权,自耕。
第六种:无资产性地权,有经营性地权,转佃。
第七种:无资产性地权,无经营性地权。
在第一种情形下,在不发生资产性地权和经营性地权转让的情况下,农户获得劳动收益。农户还可以以土地为媒介,通过按、押、典、当等形式进行融资,或者直接进行资产性地权和经营性地权的转让交易获得资金。
在第二种情形下,拥有资产性地权的地主,或以土地为媒介展开(包括按、押、典、当等形式),或直接进行地权转让进行融资。在此情形下,地主既可以出租资产性地权获得地租,也可以出租经营性地权获得佃租。
在第三种情形下,在不发生资产性地权转让的情况下,农户可以获得劳动收益。农户还可以以资产性地权为媒介,通过按、押、典、当等形式进行融资,或者直接进行资产性地权的转让交易获得资金。
在第四种情形下,在不发生资产性地权转让的情况下,农户可以获得土地收益。当然,农户还可以以资产性地权为媒介,通过按、押、典、当等形式进行融资,或者直接进行资产性地权的转让交易获得资金。
在第五种情形下,在不发生经营性地权转让的情况下,农户可以获得劳动收益。农户还可以以经营性地权为媒介,通过按、押、典、当等形式进行融资,或者直接进行经营性地权的转让交易获得资金。
在第六种情形下,在不发生经营性地权转让的情况下,农户可以获得土地收益。当然,农户还可以以经营性地权为媒介,通过按、押、典、当等形式进行融资,或者直接进行资产性地权的转让交易获得资金。
在第七种情形下,农户既无资产性地权也无经营性地权,只能通过承租或购买的方式拥有地权或者是拥有经营土地的权利。
在上述介绍的七种不同的情形下,每种又可衍生出至少五种以上的交易形式,可见我国历史上曾经出现过的地权交易形式的多样性与复杂性,这也为土地的流动和资源配置的有效性打下了坚实的制度基础和实践基础。
二、地权市场的目前收益与未来收益的不同组合
1.出租或佃租土地的收益是一种债券
地权交易虽然多种多样,但概括起来可以归结为权利的出租、债权交易、权利的转让三大类。权利的转让和债权交易,即转让或按、押、典、当资产性地权和经营性地权可以获得现金流,取得当前收益;而权利的出租,即出租资产性地权获得地租,出租经营性地租获得佃租,可以获得未来收益。我国明清时期的押租制是农户对资产的当前收益与未来收益的跨期配置的典型。押租制,是农户佃种土底前需要向地主支付一笔押金(批头银、批礼银)才能获得佃耕权,此后每年向地主缴纳地租。如果佃主将土地耕种权出让,则佃户要向佃主支付押金(顶耕银),这是佃权(田面权或经营性地权)的押租制。批头银或顶耕银相当于地主或佃主获得现金,取得当前收益;地租或佃租相当于地主或佃主获得未来收益。则出租田面权或田底权的收益可以表示为下式:
其中,R为出租或佃租土地的收益,CFt为出租或佃租土地每一期的收益,rt为t期的折现率。CF0 为即为押租制中的批头银或顶耕银,而CF1,CF2…CFn即为各期出租或佃租土地的租金或佃金。
在田面权或田底权出租收益一定的情况下,批头银与租金或顶耕银与佃金呈反向的关系,即批头银高,租金就低,批头银低,租金就高;或者顶耕银高,则佃金就低,顶耕银低,佃金就高。
田面权或田底权出租收益类似于债券的价格,债券定价的五个因素包括债券的面值(PAR)、期限(n)、息票利息(CFt)、各期贴现率(rt),债券价格(P)。债券价格的定价模型为:
从式(1)与式(2)的比较中可以看出,批头银或顶耕银相当于债券的面值,各期的租金或佃金相当于债券的息票利息。因此,从金融的视角分析出租或佃租土地的收益其实质是一个债券的价格。
2.出租或佃租土地的收益是一类实物期权
按照期权定价的B-S模型,期权价格可以表示为式(3):
C为看张期权价格,S为资产的当前价格,X为期权的执行价格,r为无风险利率,σ为资产的波动率,t为资产到期时间。
在土地押租制中,批头银或顶耕银相当于实物期权中的期权价格C,S相当于田底权或田面权的当前价格,X相当于土地的租金或佃金的资本化,r为地租率,σ为地租的波动率,t为出租或佃租的到期时间。
如果用实物期权的视角看待出租或佃租土地的收益,那么可以认为押租制是一种杠杆经营,正像期权交易中以小博大的杠杆交易一样,在押租制下,农户可用少许的批头银或顶耕银作为定金,取得更多土地的经营权利。龙登高(2010)[2]指出,为扩大土地经营规模,有的农民出卖小块土地,以其所得来支付押租,获得更大面积的土地来经营。
3.地租率对批头银或顶耕银的影响
对于地租率的决定,可以从地主或佃主的角度进行分析。我们引用经济学中的理性人假设和边际分析方法。从上文的分析中可以看出,在土地出租或者佃租的收益一定的情形下,当前受益与未来收益是呈反向关系的,在坐标轴上反应为一条向下倾斜的直线,此直线即为地主或佃户主的预算约束线,其斜率为(1+r),其中r为资本化率,在理性人的假设下,地主或者佃主为了实现其效用最大化的目标,必须使得预算约束线与等效用曲线相切。如果地租率上升,那么表现为当前收益的价格升高,通过替代效应地主或者佃主会减少当前的收益即减少批头银或顶耕银,增加未来的收益即地租或佃租。地租率上升意味着地主或者佃主会更加富有,因此会增加当前的收益即增加批头银或顶耕银。总效应取决于收入效应和替代效应的比率关系,一般来说,替代效应会大于收入效应,因此,随着地租率的升高,地主或者佃主会减少当前的收益即减少批头银或顶耕银,增加未来的收益即地租或佃租。
三、明确的产权制度对土地资源配置的影响
1.资本与土地的结合
龙登高(2009)[1]指出,清晰而稳定的产权才能吸引所有者不遗余力地投资其中;多层次的产权,则使各阶层的资金能够通过多样化的交易形式投向于土地。
明确的土地产权,田底权与田面权的相互独立,有田面权的农户拥有土地的收益权、担保权,是一种完全的物权。独立而明确的田面权,使农户获得产权激励,激发了农户经营土地、投资土地、改造土地的积极性,提高了土地的生产效率,有利于生产率的提高。
2.劳动力与资本的结合
明确的土地产权,田底权与田面权的相互独立,多样而复杂的产权交易使得农户能够根据劳动力的多寡合理安排劳动力、土地与资本的结合范围。
劳动力多时,农户出卖田底权,保留田面权,自耕土地,取得劳动收益;劳动力少时,农户出让田面权,保留田底权,取得土地收益。劳动力多的农户从事劳动密集型产业,劳动力少的农户从事资本密集型产业,劳动力多或少的农户都从事自身具有比较优势的产业,这类似于国际贸易中的比较优势理论 ,可以提高各国的社会福利,从而提高资源的有效配置。在这里,可以提高各农户的福利,从而提高资源配置效率。再者,劳动力多的农户从事土地耕种可以产生规模经济的效应。
3.佃权交易的多样性催生了中介机构
在上文提到过的押租制中,出租土地或佃租土地需支付批头银和顶耕银作为定金,而后根据情况支付租金或佃金。押租制其实是一种杠杆经营,可以以少量资金经营更多的土地。押金与地租的比例由地主与租户协商决定,如果这一比例得不到妥善协调,那么交易就有可能不能成交,即使可以给两方都带来收益。这时中介机构进入有效解决了这个问题。四川“田园会”(李德英,2006)[3]就是这样一种中介组织,专门从事包租业务,获得资金作为押租,以此租佃大面积的土地,再转佃给农户。这也如同当今金融市场中以银行为代表的中介机构的作用,可以使有资金的一方与缺资金的一方能够有效结合,使资本能够得到有效利用,促进资源配置效率。
四、对我国经济金融体制改革的借鉴意义
从上述的分析中可以看出,明确的产权制度,独立的多层次的产权,复杂而多样的交易形式,有力地促进了土地的流动性,农户可以根据自身情况进入或退出土地市场,决定劳动与土地、资本的结合方式和结合范围,可以从事具有比较优势的产业,产生规模经济,增加了社会福利,促进了资源配置的有效性。另一方面,土地市场是一个类金融市场,在上面的分析中已经介绍过,押租制中的土地定价既像债权的定价,也像实物期权的定价,土地的买卖市场像股票市场,而四川的“田园会”类似于当今的银行等中介机构,因此,土地市场集合了包括债券市场等货币市场、股票市场等资本市场以期权市场等金融衍生品市场和银行等信贷市场在内的纷繁复杂的金融市场。但是,作为类金融市场,为什么不能发展成为当今真正的系统性的金融市场?是哪些因素阻碍了发展完善的金融市场的进程还有待于研究。
地权安全性 篇3
2007年3月16日公布的《物权法》规定的物权, 包括所有权、用益物权和担保物权, 其中用益物权包括土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权。《物权法》没有提及农用地使用权, 没有界定设施农用地权利。2007年12月30日公布的《土地登记办法》规定, 国有土地使用权, 包括国有建设用地使用权和国有农用地使用权;集体土地使用权, 包括集体建设用地使用权、宅基地使用权和集体农用地使用权 (不含土地承包经营权) 。《土地登记办法》不管辖土地承包经营权, 也没有界定设施农用地权利。设施农用地权利到底是什么样的权利?设施农用地权利在物权和地权体系中地位如何?
二、概念比较
第一, 设施农业与设施农用地。2008年, 《农业部关于促进设施农业发展的意见》指出, 设施农业是综合应用工程装备技术、生物技术和环境技术, 按照动植物生长发育所要求的最佳环境, 进行动植物生产的现代农业生产方式。设施农业从种类上可分为设施园艺和设施养殖两大部分, 设施养殖可分为水产养殖和畜牧养殖两大类。可见, 设施农业是利用人工建造的设施, 使传统农业逐步摆脱自然的束缚, 走向现代工厂化农业、环境安全型农业生产、无毒农业的必由之路, 同时也是农产品打破传统农业的季节性, 实现农产品的反季节上市, 进一步满足多元化、多层次消费需求的有效方法。依据《土地利用现状分类》 (GB/T 21010-2007) , 设施农用地是指直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地, 农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》 (国土资发[2010]155号) 指出, 以农业为依托的休闲观光项目以及各类农业园区, 不属于设施农业。其用地中相关农业生产的部分, 属于农用地, 依据规定按农用地进行管理;涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、中高档展销等的用地, 不属于设施农用地范围, 按非农建设用地管理。
第二, 农村土地与农用地。《农村土地承包法》所称农村土地, 是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地, 以及其他依法用于农业的土地。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式, 不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地, 可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。实际上这里的“农村土地”完全是为土地承包经营而界定的, 包括了集体农用地和农民集体依法使用的国有农用地及部分“四荒地”, 但“真正的农村土地”还包括农村范围的建设用地和其他未利用地, 同时, 对“四荒地”的承包经营还带有一定的土地开发性质, 即由承包者先开发后经营。《土地管理法》将土地分为农用地、建设用地和未利用地, 农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等, 这里的农用地包括所有的集体农用地和所有的国有农用地。
第三, 土地所有权和农用地使用权与土地承包经营权。土地所有权是指土地所有者依法对所有的土地享有占有、使用、收益、处分的全面支配权利。所有权是一种最充分、绝对的权利。我国实行土地的社会主义公有制, 即全民 (国家) 所有制和劳动群众集体所有制。农用地使用权, 指在法律规定的范围内, 权利人依法对集体农用地或国有农用地享有占有、使用和收益的权利。无论农用地是否承包经营, 农用地使用权是存在的。农村土地承包经营权, 是指土地承包经营权人对其依法承包经营的农村耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利。农村土地承包经营权须以农用地使用权 (包括农村集体农用地使用权和农村国有农用地使用权) 的存在为前提, 农用地使用权包含农村土地承包经营权。土地使用权是土地承包经营权的基础和前提, 只有在土地使用权不存在争议的前提下, 才能确定承包人和发包人之间的权利和义务, 承包经营权方能产生。
三、分析讨论
第一, 《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》都规定农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地, 依法实行土地承包经营制度。显然, 设施农用地为“其他用于农业的土地”, 其经营者取得的权利属于用益物权, 且属于土地承包经营权。农用地使用权和土地承包经营权的性质都属于物权, 都属于物权中的他物权, 都属于他物权中的用益物权。
第二, 从物权和地权体系看, 无论是国有农用地, 还是集体农用地, 土地承包经营权与农用地使用权的内容和客体是一样的, 只是权利主体和登记机关不一样。
第三, 从权利主体看, 国有农用地使用权主体可以是国有农林牧渔场圃和农业科研、教学单位, 也可以是农民集体, 集体农用地使用权主体只能是农民集体, 土地承包经营权主体对家庭承包方式而言是农村集体经济组织成员, 其他方式承包的可以是本集体经济组织以外的单位或者个人。
第四, 从登记机关看, 土地承包经营权由农村土地承包经营主管部门登记, 不由国土资源部门登记, 所以《土地登记办法》规定“不含土地承包经营权”, 国有农用地使用权和集体农用地使用权均由国土资源部门登记。
第五, 从农用地使用权和土地承包经营权都具有占用、使用、收益的权能看, 土地承包经营权属于农用地使用权, 土地承包经营权是农用地使用权派生出来的, 是农用地使用权的主要成分或主要形式。
第六, 从设施农用地取得看, 如果是未经承包经营的土地, 那么取得设施农用地权利就是一个土地承包经营的过程, 如果是已承包经营的土地, 就存在一个土地承包经营权的流转过程。
四、结束语
地权安全性 篇4
关键词：农村集体土地权利,登记发证,问题,对策,宁夏彭阳
土地制度是农村的基础制度, 它不仅对土地资源配置及其效率具有重大影响, 而且对农村社会稳定和社会公平正义具有重大影响。改革开放以来, 我国在明确界定和保护农民土地权利上取得巨大进展, 市场机制在土地资源配置中发挥着越来越重要的作用, 国家对耕地的保护政策和措施不断强化, 政府对土地利用的调控能力不断提高, 土地的法律框架也逐步完善。从贯彻落实科学发展观以及构建新型工农关系、城乡关系的要求看, 农村土地制度还需要进一步改革和完善。
党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》提出, “按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则, 进一步完善农村土地管理制度。”这为今后推进农村土地制度改革指明了方向。必须按照《决定》要求, 以切实保护耕地和切实保障农民土地权益为目标, 继续推进农村土地制度改革。2008年7月, 国土资源部发布了《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》, 要求各地力争在2009年底前, 基本完成全国宅基地使用权登记发证。宅基地与承包土地、林地一起构成我国农民最重要的生产生活资料, 涉及农村居民最基本的土地权益。
1 彭阳县农村集体土地权利登记发证情况
农村集体土地所有权和使用权 (含宅基地使用权) 登记发证是依法保护农村集体土地合法权益的重要措施, 是加强农村集体土地管理的重要手段, 也是集体土地权利制度改革和土地统一登记的重要基础和保障。
到目前为止, 彭阳县应发集体土地所有证165本, 累计发放165本, 发证率为100%;应发集体土地使用证 (含宅基地使用证) 52 743本, 累计发放19 937本, 发证率为37.5%, 低于全区发证率67.5%的平均水平。
2 存在的主要问题
2.1 已发证手续不健全, 存在隐患多, 满足不了信息化建设的要求
在已发放的集体土地所有证中, 由于1993年彭阳县应用的第1次土地详查纸质资料, 技术手段落后, 图纸缩放误差较大, 界限标示不清, 即使有权属界限纠纷也不能作为有效的法律依据, 因此没有真正起到集体土地所有证的作用。
在已发放的宅基地使用证中, 全县虽有19 937本的总量, 但真正经过审批, 有完善的地籍档案资料的仅有5 060本。1998~2001年间彭阳县组织各乡镇为旧宅基地登记发证14 877本, 但大多数宅基地使用证由乡镇政府发到村委会, 再由村组干部填发, 一方面并未完善地籍资料, 不能达到集体土地登记公开查询和出现土地权属争议调处的要求;另一方面移位、错发现象突出, 时常引发土地权属矛盾。
2.2 村庄规划、管理滞后, 缺乏刚性约束, 只登记备案、不发证的宅基地数量较大
许多村庄“只见新房、不见新村”, “只见新村、不见新貌”, 农村居民点布局分散, 没有形成集中布局的势态。农民根据自己喜好, 自行零散建设, 建设无序, 往往呈“线性扩张”, 公路、村内道路建到哪里, 新房就建到哪里, 临路临街搭建生产性、经营性用房比较普遍。
2.3 使用功能差, 土地浪费大
农民建房往往是一套院落, 院外配套牛棚、厕所、打谷场;有些住宅圈大院, 但院内往往种菜园;部分住宅还要单独修路。占地面积往往在800m2左右, 严重超出现行宅基地审批标准, 因此土地资源浪费较大。在登记发证过程中无法准确界定宅基地范围, 为准确登记带来困难。
2.4 违法用地突出, 为登记发证工作增加了难度
由于20世纪70~80年代我国人口出生高峰带来近年来的结婚高峰, 农民成家分家现象呈明显上升趋势, 使本来短缺的宅基地指标显得更加不能满足需要。用地申请得不到及时审批, 造成违法建房现象十分普遍, 为处理和发证增加了难度。
2.5 宅基地的市场流转面临体制性障碍, 隐形交易、产权纠纷较多
与发达地区相比, 彭阳县受经济发展相对落后、城市化推进进程相对缓慢的影响, 宅基地隐形交易引起产权纠纷的问题, 虽不十分突出, 但并不鲜见。由于农村宅基地流转法律、法规的滞后, 一方面大量宅基地私下流转, 扰乱了土地市场的正常秩序;另一方面, 农村宅基地隐形市场交易加剧了土地权属混乱和产权纠纷, 增加了土地管理的难度。
2.6 农村集体土地产权登记人员、设备、经费等问题突出
农村土地产权管理涉及到权属调查、地籍测量、土地登记、信息化建设等工作。由于农村集体土地登记政策性强、技术要求高, 对登记人员的素质要求较高;农村土地点多、面广、数量大, 需要的人员相对较多。但由于工作经费无法保证、设备陈旧、人员少且素质不高、缺乏登记信息管理系统等, 影响了农村土地产权管理工作的正常开展。
3 对策
十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干问题的决定》发布后, 在国内外引起广泛反响。《决定》是指导当前和今后一个时期推进农村改革发展的行动纲领。而土地制度改革创新是《决定》的一大亮点, 土地问题是“三农”问题的核心, 应准确把握《决定》的有关精神实质, 加强农村土地产权制度建设, 明晰土地权属, 以加快集体土地登记发证步伐。
3.1 分清类别、严格政策、区别对待, 确保登记发证工作顺利开展
一是在公路两侧建筑控制区内修建宅基地的问题。根据《宁夏回族自治区公路两侧建筑控制区管理办法》的有关规定, 对未经批准擅自占用公路两侧建筑控制区范围内土地修建住宅的, 不予登记发证;因历史原因形成的, 应当根据本地经济发展、公路建设以及交通安全的需要, 制定计划, 分批迁出;搬迁确有困难的, 应当制定措施, 在不影响公路畅通、公路环境和行车安全的前提下, 对该类性质的宅基地登记发证, 但同时要加强监管力度, 今后不得在公路两侧建筑控制区范围内翻建、扩建。二是在耕地内已经建成住宅的问题。对于符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划的, 按照法律、法规规定的程序, 经补办用地批准手续后进行登记发证;对于不符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划的零星宅基地, 只统计备案, 不予登记发证。三是严格执行宅基地面积标准, 对宅基地超占面积的, 在办理登记时按下列情况处理: (1) 1982年《村镇建房用地管理条例》实施前, 农村村民建房占用的宅基地, 《村镇建房用地管理条例》实施后至今未扩大用地面积的, 可以按现有实际使用面积进行登记; (2) 1982年《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年《中华人民共和国土地管理法》实施时止, 农村村民建房占用的宅基地, 超过当地规定的面积标准的 (彭阳县水地266.67m2、旱地400.00m2、山地533.33m2) , 超过部分按当时国家和地方有关规定处理后, 可以按实际使用面积进行登记; (3) 1987年《中华人民共和国土地管理法》实施后, 农村村民建房占用的宅基地, 超过当地规定的面积标准的, 按照实际批准面积进行登记, 其面积超过彭阳县规定标准的, 可在土地登记簿和土地权利证书记事栏内注明超过标准的面积, 待以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建政府依法实施规划重新建设时, 按有关规定作出处理, 并按照自治区规定的面积标准重新进行登记。四是已经取得集体土地使用证, 但至今闲置的宅基地问题。对已取得集体土地使用证, 但已满2年未建房的宅基地, 由集体经济组织收回土地使用权, 并报县人民政府批准, 注销其土地登记。农户再申请宅基地建房时, 重新依照审批程序批准, 待房屋建成并实地检查合格后, 按照有关规定登记发证。五是宅基地转让问题。对于已经发生转让且受让人在本村有户口的, 按照1户只能拥有1处宅基地的法律规定, 可以进行登记发证。对于已经发生转让但在本村无户口的, 只统计备案, 不予登记发证。六是城镇居民在农村购买、建造住宅的问题。按照国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》 (国土资发[2008]146号) 文件规定, 对城镇居民在农村购买和违法建造的宅基地, 只统计备案, 不予登记发证。七是国有土地与集体土地权属不清时宅基地的发证问题。因行政区划调整等原因形成的国有土地所有权与集体土地所有权区分不清时, 要严格按照土地确权的有关规定, 在依法确定土地所有权的性质后, 再进行宅基地使用权的登记发证, 严禁在国有土地上颁发集体土地使用证和在集体土地上颁发国有土地使用证。
3.2 明确要求, 稳步推进, 按时完成农村集体土地登记发证工作任务
要在2009年8月底前, 完成农村宅基地使用权摸底登记工作, 完成农村集体土地所有权摸底登记。在登记时, 分清需要补办手续、备案、直接发证等情况造册;对需要补办手续的, 分户填写《农民宅基地登记发证审批表》一式3份, 加注乡村队意见;对1990年以后通过审批发证的只登记造册;对1999~2001年间补发宅基证的, 要核实宅基证与宅基地现状是否一致, 一致的补充登记地籍资料, 不一致的要收回宅基证重新发放;对需备案的注明原因。
3.3 加强培训, 抓好地籍管理队伍建设
要培养和建立一支拥有较高理论水平和业务能力的土地产权管理队伍, 使之全面胜任土地产权管理的各项业务工作, 开辟培训渠道, 加大培训力度, 提高业务人员的技术水平, 使之熟练掌握土地产权管理法律、法规, 精通各项业务。
3.4 增加投入, 保障经费, 加快集体土地地籍管理信息系统建设