治理平台

治理平台（精选9篇）

治理平台 篇1

南海五号平台作业人员检查飞机油罐

南海五号平台是中海油服钻井事业部的明星标杆平台, 曾取得连续5年无损失工作日事故的安全记录, 除此之外还多次获得安全作业优秀奖、工程质量优等奖、安全之星等奖项和荣誉称号。据悉, 南海五号平台最早于1983年7月在挪威建成下水, 1986年11月由中国南海西部石油公司买回后命名为南海五号, 原为DNV船级, 于2006年转为ABS船级。这个长、宽、高分别为92.35 m、68 m、111.7 m的平台, 作业水深60~457 m, 最大钻井深度达到7 620 m, 最大抗风100 knots, 最大抗浪高30.5 m, 运营近30年的时间里一直是近海作业钻井平台中能力较强的平台。

相关统计显示, 2013年南海五号平台通过主管机关检查、体系外审、作业公司内审、作业公司检查、平台内审、甲方检查和平台自检自查, 共发现隐患 (不符合) 308项, 整改完成308项, 整改率100%。6月20日, 记者来到中海油服钻井事业部深圳作业公司, 围绕隐患排查治理这一主题采访了作业安全环保部经理韩永军和南海五号平台经理李超本。

明星平台的隐患排查观

李超本向记者介绍, 南海五号平台有110余名作业人员, 平常保持二分之一人员在海上作业、另外二分之一人员在海休的状态, 采取四班两倒的制度, 即作业4周、休息4周的倒班方式。平台上有海事、设备、钻井三大部门, 每个部门有多个班组, 如钻井班组、甲板班组、机械班组、材料班组、水下班组等, 均分为白班和夜班。高级队长是现场的第一负责人。平常约有60余名中海油服钻井事业部深圳作业公司在编人员在海上平台作业, 5人在陆地平台办公室工作。除此之外在平台上作业的通常还有甲方、第三方公司的人员等共100多人。平台自身编制的人员数是固定的, 鉴于不同的作业阶段涉及到不同的分工管理, 平台上的甲方和第三方公司作业人员数是动态的。作业现场通常确保有1名安全监督员, 负责监督公司体系规章制度在现场的运行情况, 包括安全措施的落实情况、安全设备的维护保养情况等, 并将安全专业知识特别是管理层对体系的要求培训给现场人员, 还为现场的高级队长和部门长做知识性的指导, 收集现场安全运行的数据, 统计排查出的隐患 (不符合) 并跟踪其治理情况直到隐患消除。

从安全、设备管理、物资管理等方面综合来讲, 南海五号平台在整个钻井事业部都是标杆平台。钻井事业部组成的评比团队对平台的评价向来一致认为其管理标准较高, 现场管理较好。对于安全生产乃至隐患排查工作, 无论是《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》国发[2010]23号文还是各项其他相关法规要求, 从中国海油总公司一直到中海油服、钻井事业部、平台基层都是一以贯之。李超本告诉记者, 随着安全管理理念的不断提升, 员工已经实现了从“要我安全”到“我要安全”的主观转变, 安全意识越来越高, 隐患排查工作已经成为作业工人的一种自觉行为。

“在机关办公室出现隐患的几率比较小, 所有的重大隐患实际上是发生在钻井平台现场的。钻井平台是隐患排查的载体和主体, 隐患的排查和控制重点必然也是在现场, 这也体现了钻井事业部的‘谁主管、谁负责’的安全管理原则。”韩永军告诉记者。

谈及现场的隐患治理, 李超本说:“作为基层平台, 南海五号平台在不间歇的运行中无论是QHSE检查、日常巡回检查、周计划检查、上级检查, 都涉及到隐患方面, 尽管作业公司和钻井事业部也组织检查组到平台现场检查, 但日复一日、核心的检查还是由平台自身开展, 所以平台担任的实际上是主力军的角色, 发挥着隐患排查的主体作用。从2013年隐患 (不符合) 分析统计就可以看出, 全年发现的308项隐患中有218项是来源于平台自检, 占总数的七成。问题出在现场, 整改也在现场, 超出现场整改能力的会由上级协助解决。”

“对于南海五号平台的作业人员而言, 隐患排查工作是日常工作的一部分, 已被制度化地融入到生产实践中, 成为每个作业人员固有职责的一部分, 而不是额外的负担, 且形成长效机制。”李超本说。

南海五号平台作业人员检查吊车扒杆状况

风险管理是基础

“从中海油服到钻井事业部, 隐患的控制首先是基于风险管理, 这也是目前在国际上比较通用的方式。”韩永军向记者介绍。“我们的风险管理思路首先是对现场的危害因素进行识别, 然后进行评价, 并针对评价结果, 对不同等级的风险提出相应的风险控制措施。低风险通过管理制度可能就已经控制得很好, 基本不用做大的改善;如果风险评价结果是中等, 那就要去考虑现在的控制措施是不是充分, 硬件、软件、人员、培训等是不是已经足以控制风险, 如不能, 则改进措施;对于高风险、不能接受的风险, 必须制定重大风险管理方案, 系统性地控制风险, 把方方面面都要考虑到。”

“例如, 井喷的风险对于海洋石油行业来说是绝对不能接受的。为了控制井喷, 从管理上要有制度, 有井控手册, 有井控设备相应的维护保养体系, 有完善的管理制度去规范它。还有培训, 确保制度、程序、流程培训到应该接受培训的岗位上去。人员不仅了解制度还要具备技能。钻开油气层以后, 我们要求每周做井控的演习, 目的就是演习操作流程, 一旦发生紧急情况知道应该做什么, 同时也锻炼人员的应急反应能力。”韩永军说到, “除了制度和人员, 还要确保设备的安全。要按照要求定期维护保养设备, 相关备件要定期更换, 且在管理方案里必须体现这一点。把制度、人员、设备、应急等方面的一系列措施落实到位, 从年初到年终始终按照要求去执行, 风险就会被控制住。”

风险管理是基础, 除了进行全面的危害因素辨识评价和控制, 在日常工作中南海五号平台还采取了多种手段, 比如建立了监督检查机制。首先, 钻井事业部的QHSE检查对事业部层面、作业公司层面、平台自身层面每年要做的检查数量、类别作出了具体明确规定。其次, 南海五号平台自身也有一个滚动检查的周检计划, 根据平台实际特点每周检查1~2个区域, 此为很细致的检查, 可以在1~2个月覆盖整个平台。滚动检查由高级队长牵头, 由管理者执行检查。每个区的检查都有相应的检查表, 检查完之后将发现的隐患记录在隐患 (不符合) 汇总表里。同时, 还有岗位作业人员每天的巡回检查制度, 在接班前或接班中、下班前根据部门特点设置了巡回检查路线以及检查重点, 该检查跟岗位挂钩, 不同岗位设置了不同的检查区域, 并对不同的设备台套定人定岗定期, 检查结果会交代给接班的人员。这样, 就实现了日常隐患排查的制度化。

多手段防“患”于未然

韩永军向记者介绍, 南海五号平台始终保持平台法定证书、船级证书的有效性, 接受海事主管部门、安全监督管理部门、海洋环境保护部门的监督检查, 遵守相关规定, 积极进行报验、申请检查, 积极执行主管部门提出的整改意见。按照法律法规并综合管理体系上层文件的要求, 南海五号平台组织编写了L3.3层级平台文件, 涵盖了管理手册、程序文件、工作指导书、应急文件等, 对平台的日常工作进行规范, 确保工作有章可循、有法可依, 同时定期评审、修订, 不断持续改进, 确保体系的长期有效性和合规性。“法规体系的要求已经在大家心里根深蒂固了。”他说。

南海五号平台作业人员检查配电间

南海五号平台严格执行工作许可证制度。尽管工作许可证制度在行业里应用比较普遍, 但在2011年, 钻井事业部借鉴挪威比较高端的现场工作许可证制度对自己的制度进行了改版。现场人员在开展高风险性作业前有一个审批的流程, 由作业发起者填写许可证, 高级队长、安全监督、区域负责人、工作负责人、作业者层层把关, 确保风险识别到位、预防措施执行彻底才在许可证上签字批准, 从而使风险得到控制, 加强了对热工、冷工、能量隔离、关键起重作业及限制空间作业的有力监控, 避免高风险作业出现隐患。

此外, 3个安全管理工具——安全训练观察程序卡 (STOP卡) 、工作安全分析 (JSA) 和安全建议 (SSR) , 在南海五号平台的有效运用发挥了不同的功能, 分别控制了不安全行为、工作过程中的风险和硬件安全隐患。来源于杜邦公司的STOP卡主要用于控制人员的行为安全, 也体现了沟通的流程。现场主管或员工在现场发现其他人有不安全行为时首先制止对方, 让不安全行为不再继续;然后和其沟通, 了解导致不安全行为的原因, 以此便于下一步针对原因提供解决措施。即通过观察来制止行为, 通过沟通来了解原因。观察到安全行为时则进行一定的鼓励。在南海五号平台, 每天由安全监督员来收集STOP卡, 并将其形成统计分析表。JSA起到了控制作业过程中风险的作用, 其格式是首先把工作步骤识别出来, 然后识别每一个步骤的风险点, 并写出针对这些风险的控制措施, 负责人要签字。做一个JSA时, 每个部门长和参加作业的人都要参与, 在其他区域作业时该区域的负责人也要参与。SSR实际上是一个激励机制, 任何一名员工在现场发现隐患, 这里更多地是针对硬件设备的隐患, 写出问题和建议性的改进措施。安全监督员收集当天的SSR后, 在当天会议上确认是否为隐患, 如是则落实隐患的归属部门, 分配到相应部门去整改, 对于好的安全建议给予适当奖励。

南海五号平台作业人员检查机舱主机状况

“开展隐患排查是我们行业里必须长期坚持的一项工作。对于可能导致严重后果的隐患要去识别和控制。对大的、不可接受的风险我们要做方案, 设备需要投入的要做预算去整改, 本身老化了就更新。”韩永军说。对于重大作业, 南海五号平台注重加强现场监控。一口钻井处于不同周期时, 作业的风险程度不同, 有的相对平静, 有的则风险高, 容不得半点马虎。针对类似平台拖航、起下防喷器组、下套管试压、电测等大型高风险作业, 在现场有重点关注的措施。在作业前一般提前进行详细的工作风险分析, 组织参与作业人员召开安全会, 进行作业交底, 识别作业风险, 明确预防措施。“把过程风险让大家熟悉再熟悉, 无论这项工作做过多少遍, 只要进行, 就得先开安全会做JSA把风险传达给每个人。不了解的人员还要先学习一下体系的工作指导书。”韩永军说到。平台高级队长、部门长、工作负责人等在现场进行指导, 检查、监督现场的执行情况, 对发现的不安全行为及时进行制止。控制重大危害是重中之重。

在平台作业现场除了中海油服深圳作业公司的人员还有其他人员如甲方或自己公司聘请的承包商等。承包商如果不了解平台的安全管理制度、公司方针政策、行业相关要求等, 本身也是一种隐患, 因此承包商安全管理也尤为重要, 承包商也必须遵守平台的安全制度。南海五号平台注重现场安全培训, 严格检查施工人员资质, 聘用之前或上平台之前就对其进行安全教育, 签订安全管理协议, 强化领队人员安全责任和意识, 加强现场安全监控。“承包商在我们平台做热工作业时一样要开工作许可。我们要对承包商的人员、设备的资质进行检查。焊工是否有焊工证我们要确认, 施工过程中有没有风险分析?过程中有没有按照我们的措施执行?执行得是否到位?该穿的PPE有没有穿?这也是对风险的一种控制。”韩永军说。

持续改进

南海五号平台2013年隐患 (不符合) 统计显示, 与2012年比较, 2013年度隐患 (不符合) 中人的不安全行为、违反公司制度及事业部体系、环境危害或环境对员工的伤害、管理缺陷或疏漏等方面的不符合情况都有了很大改善, 但是机械设备的隐患、物的不安全状态方面则还有很大的提升空间。

“下一步, 南海五号平台将按照设备保养要求, 加强设备预防性保养, 加强检查设备维保记录, 现场查看设备状况。加强设备设施的防护性检查, 对没有安全防护装置或不完善的设备进行重点关注, 同时关注第三方设备设施的安全;加强定置管理检查, 特别是规范各类警示标识和物资标识的张贴, 统筹规划好各类物资的分类定点存放, 明确定置管理标准并定期检查, 持续改善平台定置管理水平。另外加强设备设施‘跑冒滴漏’的排查和处理。”李超本告诉记者。

(图片由中海油服钻井事业部深圳作业公司提供)

治理平台 篇2

1.1 综治组织及综合业务（综治管理）

综治模块主要面向各级综治委、办、网格管理员等工作人员开放。通过机构队伍掌握当前区域下的服务工作开展情况。

1.1.1 综治机构管理 1.1.2 综治队伍 1.1.3 群防群治组织 1.1.4 群防群治队伍 1.1.5 综治中心

1.1.6 综治视联网信息中心 1.1.7 网格化建设 1.1.8 楼栋长

1.1.9 综治领导责任制

1.1.10 重特大案（事）件

1.2 实有人口

建立统一的人口基础数据，为社会管理的各项工作提供基础信息，为网格化综治信息管理平台提供准确可靠的数据来源。实有人口基础信息由村(社区)网格员收集，信息员整理录入，实现人口基础数据动态化管理。

整合户籍人口、流动人口、留守人员、境外人员等数据，实现人口基础信息的采集、查询、统计、分析、共享。1.3 特殊人群

对每个辖区内的重点人员包括刑满释放人员、社区矫正人员、肇事肇祸严重精神障碍患者、吸毒人员、艾滋病危险人员、重点青少年基本信息和帮扶信息进行统一管理。

1.4 重点青少年

对辖区内重点青少年信息和帮扶信息进行采集、管理、导出等操作，基本信息包括姓名、身份证、性别、生日、人员类型、监护人、现居地址等基础数据做维护。闲散青少年的人员信息包含失学青少年、流浪乞讨青少年、服刑在教人员未成年子女、农村留守儿童等。1.5 非公有制经济组织和社会组织（简称社会组织）

1.5.1 非公有制经济组织 1.5.2 社会组织

1.5.3 机关企事业单位

1.6 社会治安

1.6.1 重点地区排查整治 1.6.2 命案防控

1.6.3 寄递物流安全管理

1.7 矛盾纠纷排查化解 1.8 校园及周边安全

1.8.1 学校管理

1.8.2 学校周边重点人员

1.8.3 涉及师生安全的案（事）件

1.9 护路护线

1.9.1 护路护线

1.9.2 涉及线、路案（事）件

1.10 房屋管理

整合房屋、出租房等，实现房屋基础数据的采集、查询、统计、分析、共享。实现房屋下面可以查看所有人员信息，包含产权人，承租人等。实现人员下面可以查看关联所有房屋信息，包含是房主、租户等。

实现页签展示房屋和人员列表，点击每个房屋或者人员时弹框展示相应列表。1.10.1 楼栋信息管理

1.10.2 房屋信息管理

1.10.3 出租屋信息管理

1.11 GIS中心

1.11.1 网格管理 1.11.2 人员位置

1.12 视频中心

1.12.1 视频地图查看

1.12.2 视频列表查看 1.12.3 视频参数配置 1.12.4 视频设备统计

1.13 绩效考核

运用社会管理综合评价模型，实时或定期统计技术，建设社会管理监察与考核功能，由监察部门适时追踪各级部门和各人员在社会管理、民生服务等方面的工作情况，对不按时处理、不按规定处理的问题，通过领导督办、网上督查、短信提醒、定时报警、每月情况通报等方式进行电子监察和督察督办。

实现对网格人员及网格单位的全自动打分，包括：考核细则展示、考核时间设置、考核打分、考核统计。1.14 系统管理

1.14.1 组织机构

1.14.2 运行管理

1.14.3 在线用户

1.14.4 系统日志

1.14.5 运行维护

1.15 手机端

包含PC端的主要功能。主要包含以下功能：

治理平台 篇3

关键词 灾害性公共危机 电子政务 治理

中图分类号：C931 文献标识码：A

鉴于当今高速发展的互联网技术，根据我国当今的电子政务平台对灾害性公共危机的消除执行特定的措施，进而改善传统模式。现在我们工作的侧重点也就是尽力建立一个能够对危机兼顾统一，进行综合完善的管理且主要能够全方位，更加科学化，理性化，且实用性更高的电子政务危机治理系统。

1灾害性公共危机治理的方法

凭借着因特网以及有关的电子技术加上特定的电子政务背景进而开发出了电子政务危机治理系统，其对各个环节协调，包括对象，资源，部门。进而研究出合理的方案以及措施的系统，再由此系统去构建出反应敏捷，科学合理，能够全方位地对危机进行治理的机制。由电子政务危机的特点我们可以把它看作由电子政务危机预警子系统、电子政务危机信息管理子系统、电子政务危机决策支持子系统、电子政务危机综合协调子系统、电子政务危机善后处理子系统、电子政务安全保障子系统所组成。通过彼此间的协调合作并信息共享，与此同时每个系统有着各自的任务，担任不同的角色，进而能够在危机治理时更加有效地发挥出最大的作用。

2灾害性公共危机治理的核心

每个系统间保持相互协调合作，都具有重要的价值，一同构建一个统一，高效率，完善的整体，其中的关键系统是电子政务危机信息管理子系统以及电子政务危机决策支持子系统，前者对信息的及时性，准确性以及全面性进行确保，后者对其作出准确合理的决策，二者紧密结合用以提高工作效率。接下来将对两个系统进行说明：

2.1电子政务危机信息管理子系统

要能够更加全面地在各个时段，各个方面进行信息收集，并能够及时有效地将信息传到系统，之后将详细地分析以及调查各个环节以及产生危机的最可能因素，系统也将时刻关注危机事件的各个状态，确保信息能够及时有效安全且完整地传达出，进而使得整个系统的协调一致。

（1）电子政务危机信息收集平台

通常我们要有比较规范合理标准的采集方法进行信息采集，尽最大限度去对信息进行采集以及监控，并能够全方位地去接受每个系统反馈来的监测信息，以此保证信息能够更加全面并且层次多样，我们可以对政府的电子政务办公化系统，政府门户网站的网站论坛以及电子信箱进行统一集成管理，增加收集信息的方法，并且能够有效地去利用大众传媒以及原先的公共危机总结报告，进而有效地减少信息受到其它因素的干扰，达到信息精确流通，与此同时也可以使得数据能够及时、准确、有效、完整收集信息，政府也需要建立出比较完整的信息资源库以及电子文档库，并且能够随时存档，对文档进行深入分析，以及危机产生之后，要能够全方位回顾危机整个过程，最后要将动态数据进行监测以及收集。

（2）电子政务危机信息整合平台

将收集来的各种信息进行选择，分类，总结以及处理成标准的信息的过程就叫整合，整合能够找到问题以及提高信息的质量，随着信息获取的方法越来越多，对其收集方式以及数量也越来越多，这样不可避免的就会出现公共危机信息的混乱以及信息质量会存在差距，因此要求信息必须要完整，并对信息进行加工处理去除无用或者错误的信息，提取出有价值的信息。

（3）电子政务危机信息沟通平台

我国向来使用的行政管理体制会使得各个部门之间显得独立分割，并且它们之间没有协调一致的规划以及信息共享，这样不仅会使资源过于浪费而且对公共危机的整体熟悉情况也会大打折扣，电子政务危机信息沟通平台能够根据标准的而信息进行交互，其能够将信息重组以及分享给不同部门，地域以及不同级别的公务员，因此也需要各部门在信息沟通上还要进行信息整合，并对信息整合之后进行分享，为解决公共危机提供帮助。

（4）电子政务危机信息传播平台

电子政务危机信息传播平台能够全面地实时发布信息，其中有国家政法，危机应对预案，以及危机的状态，政府采取的方案，在公共危机之中得到的教训以及经验等。一方面是对公民应有的信息知情权的一种尊敬，另一方面也能从危机之中通过所得到的经验进行知识普及，特别地，信息传播的及时将很大程度上改善原来的一层一层传递的方式，是一种能够减少信息延误的方式，并能够保证信息的真实性。

2.2电子政务危机决策支持子系统

对公共危机的及时有效决策对于危机的处理而言是很重要的，所以决策是危机管理系统之中应对危机的最关键步骤，因为决策往往能够对危机的处理效果造成影响，凭借着现在信息技术支持的良好环境，决策系统越来越在各个管理者手中的得到了极大的应用，其中电子政务决策支持系统有以下几个部分组成：

（1）电子政务危机决策数据仓库

数据仓库建立的意义在于把信息统一整理，并形成标准的电子政务视图组织以及存储，提取出有效的信息对决策分析提供帮助，作为政府信息资源的集成，必须要能够将获取来的数据进行抽取，去除无用信息然后再归纳整合之后才可以存入数据仓库，这样的数据在数据仓库之中都有相对比较稳定的特点，当用户对数据分析处理时并非更改其中的数据而是将原有的数据进行累计以及综合，与此同时，数据一般是按照分级的方式得以管理，若数据超过存储时间范围以及数据已无利用价值时将被处理在其它层次，最后被删除。

（2）知识库管理系统

当处理危机的时候，必须要通过各种类别的数据知识以及经验去建立一个知识管理系统对决策起到帮助的作用。此系统首要任务是对各种数据，报表以及现实状况与客观的对象相关联分析出危机信息，并凭借着信息对其挖掘出与之有关的资料，知识以及经验进行对比，从而得到新知识，直到最后做出反馈与决策。

3灾害性公共危机治理的支撑条件

要想全面化系统化地构建电子政务危机治理系统，不仅要建设系统本身，还需要对发挥作用的环境进行综合考虑，规划好整体的工作，给系统创造良好的运转条件。总的来说，必须对以下几个方面的问题进行整顿：

3.1转变和更新政府观念

转变观念需要落实三个方面：第一是良好服务意识的树立，当代政府与公民的社会关系已经慢慢地在改变，政府使用公共权力、进行管理活动的目的在于实现公共利益，为人民谋福利，主动提供有效的公共物品和服务。治理公共危机，政府要始终坚持“为人民服务”和“以人为本”的服务理念。第二是危机意识的强化，政府公职人员必须要有强烈的危机意识，并且需要适当培训他们对危机的应变能力与技巧，使他们能够沉着应对，见机行事，并且在危机发生前，做到临危不乱，收放自如。第三是治理与善治的理念与电子政务的建设的相互兼容，做到科学规划、认真对待，对于政务流程和政府的服务绩效与质量，务必正确利用现代信息技术对其进行改善，进而对服务型政府建设起到推动作用。

3.2建立和完善相关的法律法规

发生公共危机后，政府想要予以控制必须采取一定的措施，而此时如何保障国家权力、保障公民权利显得尤为重要。第一，对政府、媒体、社团和大众在公共危机中的职权和职责要进行统一规定，指明政府在危机治理中所能使用的权力以及其方向、范围和界限，明确规定对抗危机状态的法治原则。第二，对现有的法律进行及时修补和更正。如今出现了一些在内容上过于抽象和模糊，缺乏具体的实施细则和配套措施的法律，这大大降低了法律的可操作性。要及时修正那些在法规还存在着各行其是、各不相谋，甚至还存在相互冲突和矛盾的弊端法律。第三，在我国电子政务建设的迅速发展中，亟需制定相关的法律来辅助推进政府的电子化进度，保障电子政务背景下危机治理系统构建的顺利进行。

参考文献

[1] 周晓丽.灾害性公共危机治理[M].北京：社会科学文献出版社，2008.

[2] 邹铭.自然灾害风险管理与预警体系[M].科学出版社，2010.

治理平台 篇4

一个平台是网络风险通报平台,将收集、分析网络高危漏洞、安全问题、威胁风险,推送相关行业单位和企业快速处置,及时修补漏洞,并将定期曝光警示,推动落实整改,提升保护能力。 组织建立网络犯罪防治基地,成立反信息诈骗、个人信息保护、关键信息基础设施保护三大联盟,出台联盟公约,制定规范标准,落实行业责任,倡导网络安全,保护公民隐私。

专项行动将实施“三个一”的工作措施。

第一是每日一排查。 每天组织互联网企业、专业服务机构开展一次对全省互联网和重点行业、单位和企业的网络,尤其是对存放大量公民个人隐私信息的重点系统和网站进行全面排查, 发现安全隐患和安全问题,通报相关单位和企业落实整改。

第二是每周一曝光。 每周梳理确定一批网络安全问题突出的行业、单位和企业,结合侦办的网络安全典型案例,在“平安南粤网”上予以统一曝光。

第三是每月一复核。 每月组织一次对被通报和媒体曝光的网络安全问题整改情况进行复核,并将复核情况进行再通报、再曝光,确保问题整改到位。

同时,还将在全省新闻网站、大型互联网站、平安南粤网、各地重点门户网站设立“安网2016” 专栏,专题报道专项行动情况;通过平安南粤网、广东网警的微博、微信等移动平台发布上网安全指引、安全动态资讯,剖析典型案例,引导群众安全上网。

治理平台 篇5

公司所属各单位：

安全生产隐患排查治理信息化平台，是隐患排查体系建设的主要体现形式之一，也是隐患排查体系建设工作推进的最终抓手。为进一步落实国务院安委办《2014年安全隐患排查治理体系试点地区和企业建设方案》(安委办[2014]14号)和晋城市安全生产委员会关于印发《晋城市安全生产隐患排查治理信息化平台建设工作方案》的通知（晋市安委办发[2016]2号），并根据市政府《关于推进安全生产隐患排查治理体系建设的意见》，加强和规范各类安全隐患排查治理，建立隐患排查治理长效机制，特制定本方案。

一、工作目标

从2017年开始，到2018年底，用2年的时间，在全公司基本建立起安全隐患排查治理信息化平台，所有单位全部进入注册，并通过该平台实现企业隐患自查自报、整改销号、统计分析、监督检查等工作自动化、网络化管理。

二、组织领导

为切实加强公司安全生产隐患排查治理体系信息化平台建设工作的组织领导，集团公司成立安全生产隐患排查治理信息化平台建设工作领导组，主要负责具体工作的组织指导、统筹协调、督促落实等工作。领导组成员如下：

组 长：曹乐正

副组长：黄贵庭 刘守强

领导组下设办公室，办公室设在集团公司安全环保处。办公室主任由安环处处长靳银盛兼任。主要负责安全生产隐患排查治理信息化平台建设的推广运行、监督检查和改进提升等具体实施工作。

三、工作步骤

结合集团公司安全生产工作实际，借鉴其它单位安全生产隐患排查治理信息化平台建设的先进经验，共分四个阶段推进。

(一)宣传发动、调查摸底阶段(2017年2月-6月)各单位要召开动员大会，宣传本意见和工作方案，进行安排部署，要充分利用广播、报纸、网络等媒体宣传安全生产隐患排查治理体系建设的目的和意义，引导职工对安全生产隐患排查治理工作重要性的认识。要成立安全生产隐患排查治理信息化平台建设工作领导组，明确专人负责，制定方案，强力推进。

各单位要对本单位的企业类型、规模、管理水平、技术水平和危险有害因素等基础信息进行全面调查摸底，明确各有关部门监管范围。

(二)完善隐患排查标准，积极搭建平台阶段(2017年7月-12月)各单位要结合本行业特点，完善安全生产隐患排查标准，并积极配合相关职能监管部门搭建安全生产隐患排查治理信息化平台，包括：安全隐患自查自改自报、安全生产动态监管督办、统计分析评价系统等内容，建立初步的总体管理流程，初步实现文书自动生成功能，实现监管部门实时通知企业、企业整改复查回复的管理闭环流程，能

够实现法规资料下载、事故案例、危险品理化特性查询、通知公告推送等功能。同时，各单位要建立QQ群服务、微信服务和电话服务在内的服务体系，实现具有闭环、互动的管理流程。通过平台搭建，实现内部从隐患的发现→整改→消除的内部闭环管理，实现自查→部门核查督办→整改回复→部门督促管理的外部闭环管理。建立安全生产隐患自查自改自报管理办法、隐患排查绩效考核办法等制度规定，完善管理体系，为平台运行和体系建设提供保障。

(三)试点先行、总结经验阶段(2018年1月-6月)按照“先试点、后规范”的工作思路，公司将选取重点生产单位和煤矿企业作为安全生产隐患排查治理信息化平台建设的试点，率先安装使用“安全生产隐患排查治理信息管理系统”软件，并跟踪了解掌握试点运行情况，及时发现问题，查漏补缺，不断完善修，确保体系建设跟踪顺利推进。

(四)全面推广、全面培训阶段(2018年7月-10月)在全面总结经验的基础上，要将隐患排查治理信息化平台系统推广到各单位，实现安全隐患排查治理信息化平台全覆盖。集团公司将选取1-2个家示范企业进行观摩。同时，要各单位要积极参加市相关部门组织的培训。

(五)完善制度、巩固提高阶段(2018年11月一12月)各单位要在党政主要领导的推动下，全面推行隐患分类分级管理，建立健全安全隐患排查治理规章制度，并认真组织实施。不断完善制度、标准和工作机制，在2018年年底全面实行安全生产隐患排

查治理体系信息平台，实现隐患排查治理工作的常态化。

四、工作要求

(一)加强领导，落实责任。隐患排查治理信息化平台是解决目前监管主体不明、责任不清、隐患排查不规范的重要依托，是创新监管方法，构建隐患排查治理长效机制的重要抓手，对消除监管盲区、全面提高安全监管水平有着十分重要的意义。各单位要切实加强组织领导，进一步明确各有关部门的工作职责，确定专人负责，把安全隐患排查治理体系建设纳入安全生产标准化建设的重要内容，确保工作落实到位。集团公司也将各单位建立安全隐患排查治理体系等相关工作完成情况纳入安全生产工作年终考核。对责任不落实的单位或个人，要给予通报、严肃处理。

(二)统筹兼顾，协同推进。各单位要将深化隐患排查治理与日常安全监管、安全专项整治、信息化工程等工作有机结合起来，统一部署，协同推进，要将隐患排查治理工作纳入安全生产规划，建立健全有关的制度，推动隐患排査治理长效机制的建设；要大胆尝试，勇于创新，促进隐患排查治理工作的科学化。

(三)加强宣传，广泛发动。各单位要加大宣传，营造有利的舆论氛围。各单位要加强员工培训，提高员工排查事故隐患的意识和能力；建立健全监督和激励机制，组织和鼓励员工结合本职工作查找各类事故隐患。

山西兰花煤炭实业集团有限公司

治理平台 篇6

冷家油田位于辽宁省盘锦市盘山县、大洼县和鞍山市台安县境内, 双台河两岸。随着其稠油蒸汽吞吐轮次的增加, 洼60区块、冷41区块、冷42区块、冷43区块、洼70区块含硫化氢油井井数不断增加, 天然气中硫化氢含量不断升高, 该气体对操作员工及村民在油井生产过程中存在一定的安全隐患, 同时也影响了油井生产的正常工作。如何消除硫化氢对现场工作人员、附近百姓及设备管线的危害, 排除井场安全隐患, 切实地为冷家油田稳产做好保驾服务, 是我们开展改造工作的基本出发点, 也是我们治理工程的最终目的。

2 治理前生产状况

2.1 工艺生产现状

冷家油田建有联合站1座, 稠油热采区域内建有转油站3座、输油平台40余座。油气收集方式采用单井原油计量后自压管输进入附近输油平台的常压高架罐中, 输油平台中原油分出的少量气体通过罐顶通气管直接排放到大气中;油水混合物经输油平台泵升压后管输至转油站, 再外输至冷一联进行脱水处理。各井套管气回收后输入到各平台供加热炉燃烧。

2.2 硫化氢的分布及危害

随着稠油热采油井的继续开采, 地层中蒸汽注入量不断增加, 致使单井硫化氢含量逐渐增高, 硫化氢释放波及范围不断扩大。2011年5月份共检测739口油井, 其中有570口井含硫化氢, 313口井硫化氢含量超标。从硫化氢含量分布情况来看, 基本遍布整个生产区域, 而且在目前测试的油井中H2S平均含量已达到2090mg/m3。

目前油气收集采用开式流程, 致使少量含H2S天然气释放到附近大气中, 对采油区块的操作人员和周围村庄居民的身心健康造成严重伤害;同时造成严重的环境污染, 生产存在严重的安全隐患。

3 治理方案

3.1 工艺流程优化

3.1.1 集油流程

根据冷家油田各区块总体布局, 改造后的输油平台采用工艺成熟的常规密闭集输工艺, 各单井产出油气经已建计量装置进行计量后, 混合输送至输油平台内卧式分离缓冲罐进行气液分离, 分出的液体通过已建输油管线进入调整后输油泵升压外输至相应转油站。

3.1.2 天然气集输流程

输油平台分离缓冲罐分离出气相进入空冷器冷却后, 进入立式除油器进行除油, 然后进入脱硫装置进行脱硫处理。

3.1.3 天然气脱硫流程

根据天然气中所含硫化氢含量以及所要求的天然气脱硫净化度, 采用固体吸附剂 (氧化铁) 干法脱硫工艺对含硫化氢天然气进行处理。本方法工艺成熟, 操作弹性大、设备简单, 其工艺流程如下:

集气系统来含硫天然气→脱硫塔 (3塔串联) →流量计计量→天然气外输系统管线外输

3.2 总体布局优化

根据油区井位分布情况及地面建设情况, 保留现有三级布站方式, 充分利用现有场地和设施, 合理布置脱硫装置, 对区域内的输油平台进行调整、合并, 确定本工程分别在洼60区块、洼70区块、冷41区块、冷42区块及冷43区块原有输油平台中选择相对位置居中的29个输油平台, 作为天然气脱硫处理区设置脱硫装置;并根据实际生产情况对位于村庄附近的18座输油平台进行密闭集输系统调整, 对远离村庄的11座输油平台进行集气调整, 详见表1。

依照《冷家堡区块2011-2015年开发调整方案》的整体部署, 2011年至2012年先期对洼60区块、洼70区块、冷41区块进行天然气脱除硫化氢处理, 并由此进行集输系统调整;2013年至2014对冷43区块进行天然气脱硫处理和集输系统调整;2015年对冷42区块进行天然气脱硫处理及集输系统调整;逐步实现天然气脱硫后统一回收利用, 并实现油气集输系统密闭输送, 消除安全隐患。

4 结论

(1) 本项目利用原有采油平台, 优化了集输工艺, 并根据开发方案的逐步实施, 地面配套除硫设施逐年设置, 逐步实现油气密闭输送, 降低损耗, 防止了环境污染。

(2) 本项目采用的天然气脱硫技术成熟, 操作简单、弹性大, 整体方案满足安全生产工艺要求, 经济合理。

参考文献

[1]李杰训, 等.油气集输设计规范 (GB50350-2005) [S]中国计划出版社, 2005[1]李杰训, 等.油气集输设计规范 (GB50350-2005) [S]中国计划出版社, 2005

治理平台 篇7

关键词：地方政府融资平台,风险分配,风险治理

目前,在我国特殊的财权事权严重不符的情况下,地方政府融资平台有其特定的作用,其对解决地方政府资金缺口、保证基础设施的有效供给、打造特色化城区及优势化产业等方面都做出了巨大的贡献。与此同时,一批民生工程、生态工程等体现科学发展观的重大建设项目投入也大幅增加。随着地方政府融资平台数量的不断增加,其带来的风险也不容小觑。如果治理不当,有可能使风险变成危机。本文通过分析地方政府融资平台风险在政府、金融机构与民众之间的分配失衡现象,基于平台风险的生成和再生机理,探究建立正义的分配机制以强化主体承担风险的意识和能力。

一、地方政府融资平台风险分配失衡

风险分配要解决的是谁承担多少的问题,明确风险的分配权是处理好风险分配的关键环节。风险分配权是一种干预风险分配的权利,它为所有行动方案建构和行为选择奠定了基础。拥有风险分配权的主体,能够决定风险的处置和转移,一定程度上能够影响甚至决定风险治理的效果。在风险分配的过程中,权利、地位、风险知识、风险认知能力与风险分配权紧密相连,常常掌握在政府及其“智库”手中。他们在中心———边缘结构的社会存在和运行模式中,处于中心地位,拥有话语权。

地方政府融资平台通过市场化的方式进行运作,构成了一个包括政府、金融机构、民众等众多主体在内的利益网络,使这些主体成为利益共同体和风险共同体。在平台投融资过程中,地方政府不但能获得经济收益还能获得政绩。平台自身最后留存的利润比较少,因此各主体之间所获得的利益是不均衡的。另外,政府、金融机构、平台这些强势群体都有动机并且有能力将风险转移出去,而作为弱势群体的公民不仅所获得的利益最少,并且面对强势主体转移出来的风险,也没有能力去转移和化解,最终成为风险转嫁的终极承受者。风险承担与利益获得相匹配是分配的行为准则,也是制约主体逐利冲动的有效规则。如果获高利担低险甚至不用承担风险,就会激发众多主体不负责任的逐利行径。只有所担风险与所获利益匹配,才能引导主体的行为回归理性。

二、地方政府融资平台风险生成及再生机理

(一)地方政府融资平台的风险生成机理

首先,利益主体风险地位不平等。在地方政府融资平台投融资过程中的各利益主体,由于他们所扮演的角色和所掌握的风险知识、应对风险的能力都存在明显差异,导致在风险来临时,他们承受风险程度不同。风险地位不同,是风险分配不均的前提,风险地位低的主体处于弱势地位,有时不得不承担更多的风险。其次,平台风险责任模糊。风险的不确定性让我们无法找到承担风险的具体责任主体,这就容易使风险责任失去存在的价值。平台责任模糊导致主体不会主动承担风险,甚至将本该自己承担的风险转移给他人负责。对经济效益负责任还是对社会效益负责,这是融资平台不同性质的责任冲突,如果追求社会效益的,那么难免会伤害平台的经济效益,导致风险累积。第三,利益主体的担险动力不足。金融机构是典型的经济人的商业机构,减少风险甚至规避风险动机明显,是其本能。而地方政府融资平台作为政府的融资工具,它面对风险的态度与地方政府的选择紧密相关,担险动力明显不足。

(二)地方政府融资平台的风险再生机理

随着科技的飞速发展和现代化的逐步推进,人类提高了认识和控制风险的能力,但又创造了新的更大的风险,“风险在扩散的过程中,彼此间还可能产生相互影响,产生新的风险源,这些风险往往是人们过去所没有见过的,增强风险的后果。我国地方政府融资平台目前面临着既要划清债务风险,又需保持投资稳定增长的两难选择。地方政府试图通过发行公债的方式来消化现有借款存量,降低债务风险。中央代发地方债或者给予部分地区自主发债权,在一定程度上能够缓解资金压力,筹措项目资金,无疑是一种雪中送炭的福利分配。但是,在地方政府投资激励和投资约束不匹配的条件下,地方政府发债并不是解决债务风险的根本方法,只是一种风险转移的隐形途径。债务风险不仅仅限定在某一区域,而被延伸到国民经济的债权债务链条,不确定性风险增加。

三、地方政府融资平台风险治理对策

(一)规范地方政府发债,实行全口径预算管理

为了更好地促进地方经济的发展,允许地方政府发债以筹措资金用于建设已成为共识。国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(下称“43号文”))中允许省、自治区、直辖市的地方政府依法适度举债,自此地方政府举债合法化。在政策激励下,地方政府有扩大债务规模的动机,在这种情况下,要进一步规范地方政府发债。允许地方政府自行发债、修明渠、堵暗道,将地方债务透明化,这样各方都可以做到心中有数。通过公开市场发债,程序更加规范,对促进基础设施建设、加快城镇化进程、改善民生等方面都会有显著的积极作用,且成本大幅降低,能够满足地方社会公益事业和城乡基础设施公共服务事业的资金需要。

(二)建立债务监测和预警系统,增强风险的可预见性

建立地方政府债务的监测系统,重点关注基层政府和欠发达地区的债务风险状况,实时关注评价指标的变动,及时找出问题以便及时捕捉风险征兆,预测风险类型。43号文中提到建立地方政府性债务风险预警机制,这对于建立债务预警系统迈出了坚实的一步,但要建立起一个健全的监测和预警系统还需要各种配套措施。在日常管理中,政府要增强对风险情景的模拟和训练,建立地方政府债务风险预警系统,不断完善监控系统,提升风险控制能力,扩大风险管理的参与主体,化解社会矛盾,构建和谐社会。

(三)提升融资平台效率

从提高投资和融资两方面的效率着手,融资效率的提升主要通过使用现代的金融工具,拓宽融资渠道,打破之前单一的局面,减少政府参与,实现低成本的多渠道融资。融资平台效率的提升主要是通过提高投资效率来实现,融资平台设立的根本意义是政府通过融资平台把筹集来的资金进行高效率的投资。因此,应从制度、科技、政策、环境等多方面抑制政府的投融资冲动,保证平台拥有独立的投资决策权,使其成为真正意义上的投融资主体,从而提升融资平台效率。

(四)引导公众监督风险决策

随着信息科技时代的到来,大众传媒异军突起,在风险社会中扮演着越来越重要的角色,其突出作用是引导公众参与风险决策。在风险社会中媒体起着风险决策监督的角色,积极聚集社会各界的力量,自觉调动风险决策的利益相关者的积极性,使他们积极地参与到风险决策程序中来。由于风险责任主体呈现多样化的特点,客观上要求风险治理的过程中不仅需要政府、平台、金融机构的参与,还需要企业、民间组织、公民个体等社会力量的积极参与。只有全社会的利益主体团结一心,聚集成一股强大的“向心力”,患难与共,才有可能战胜困难,化险为夷。大众传媒引导公众监督风险决策体现了其积极分配风险责任的意识与能力。

参考文献

[1]宋冬凌.地方政府融资平台创新途径探讨—以河南为例[J].金融理论与实践,2010(12):35.

[2]钱亚梅.风险社会的责任分配初探[M].复旦大学出版社,2014.

[3]张康之,熊炎.风险社会中的风险治理原理[J].南京工业大学学报(社会科学版),2009(6).

[4]杨雪冬.风险社会与秩序重建[M].社会科学文献出版社,2006.

[5]魏加宁.我国新增地方政府债务的风险防范对策——可持续城市化融资方式研究[J].新金融评论,2014(4):83-109.

治理平台 篇8

一、政府投融资平台内涵及相关文献综述

对政府投融资平台的内涵,一种相对狭义的看法认为它是地方政府由于城市改造和基础设施的需要而组建的, 用以进行投融资运作的新型实体, 一般称为城市建设投资公司、 城建开发公司等等。 另一种看法则相对广义一些,认为政府投融资平台是以项目盈利前景为基础,以低风险运作机制为保障,以政府注入的国有资源、资产、资金作为资本, 通过市场化运作的方式聚集社会资金,主要投资于公共基础设施、基础产业和产业转型升级等政策相关领域重大项目建设的运作实体。 地方政府投融资平台是政府在推行经济发展和城市建设等规划过程中进行投融资的重要载体。 它在相关政策的指导下,以企业经营、资本运作的形式对政府主导的重大公共设施、基础设施、重要产业等项目进行投融资,对符合产业政策且发展前景好的高成长企业参股、控股,通过经营推进政府的重大规划,并实现国有资产的保值、增值。

国外对政府投融资平台的研究比较少,其原因在于欧美等发达国家政府主要通过预算内资金和发行债券等方式融资, 政府也较少参与市场化经营,相关研究主要集中在公共物品理论、政府债务和投融资理论等方面。 近年来,随着我国地方政府投融资规模不断增长,国内学者开始较多地研究地方政府投融资平台问题, 主要关注平台的涵义、历史、经营状况和债务风险等方面。 魏加宁[1]将政府投融资平台定义为:“地方政府发起设立、通过划拨土地不动产、股权、管理资产来组建一个资金和现金流均可达到融资标准的地方国有企业和企业集团。 融到的资金一般用于基础设施建设、 公共事业领域。 ”贾康[2]认为,1994年的分税制改革使得财权上移、事权下移,而受《预算法》的限制,我国地方政府没有举债权,这成为政府投融资平台不断涌现的背景。 巴曙松[3]指出,正是在这种财权上移和事权下移的体制变动背景下,地方政府的收入越来越不能够满足其财政支出的需要,加上我国转移支付制度和政府债券发行制度的不完善,地方政府开始寻求外部融资。 祝志勇和高扬志[4]认为,在唯经济论的官员考核体系之下,地方官员为了竞争和晋升,需要通过投融资平台来举债解决经济发展中资金不足的问题。 李娟娟[5]从融资渠道方面进行了分析,认为融资平台的融资方式包括银行借贷、发行企业债与中期票据、权益融资、发行信托产品等,其中融资平台的负债主要来自于银行借贷。 巴曙松[6]描述了地方政府投融资平台的概念、发展及风险,认为地方融资平台的风险是多角度、多元化的,但是全国范围内地方政府投融资平台的大规模举债容易导致政府隐性负债的快速增长,滋生财政风险,并提出地方政府投融资平台应该进行市场化、规范化、透明化改革,以市场化的手段改善经营、降低风险。

综上所述,国内外对于政府投融资平台的研究已经获得了许多成果,但是伴随着我国城镇化的加速推进和国内金融市场的发展,地方政府投融资平台的经营产生了新的模式和形态,对相关新问题的研究还有所欠缺。 因此,本文将对我国城镇化快速推进过程中地方政府投融资平台风险和治理问题进行分析和探讨,首先来回顾地方政府投融资的产生和发展过程。

二、我国地方政府投融资的产生和发展

1994年实行的分税制改革相对注重了财权的分配,而忽略了事权的分担。 所以在分税制改革完成之后, 我国财税体系与旧的体制相比有两个变化:一方面是税收资金上缴比例提升,政府的财权重心上移;另一方面是一些政策资金要求地方政府自筹或配套,事权的重心逐渐下移。 政府财政和投资体系所产生的这一系列变化导致地方政府尤其是基层政府财政状况逐渐变得紧张。 最近十余年来,全国经济实现了快速发展,城镇化持续快速推进, 各类公共基础设施建设需求随之大量增长,在这种情况下建设资金来源就成为了发展中的制约。 同时,由于1994年的《预算法》不允许地方政府在国务院的规定以外发行债券,地方政府为了推进经济发展和城镇化建设,逐渐开始通过建立投融资平台来为地方城市经济建设募集资金。

我国地方政府投融资平台的发展过程大致可以分为三个阶段。 第一阶段是从1987到1997年, 最早成立的投融资平台是上海市政府1987年批准成立的“上海久事公司”,其职责是通过市场手段为上海重大项目建设筹措资金,这一阶段主要属于探索阶段。 第二阶段是1998年到2008年前后的推广和融合阶段。 比较具有标志性的是2002年重庆市政府建立“八大投”,其他地区也逐渐成立自己的政府投融资平台,重庆模式逐渐成为地方投融资平台建设的主要模式。 第三阶段是2009年以后的高速发展阶段。 2008年金融危机爆发以后,我国适时地推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策,为地方政府投融资平台发展提供了有利的宏观经济环境。 2009年初,中国人民银行与银监会联合发布 《关于进一步加强信贷结构调整, 促进国民经济平稳较快发展的指导意见》,提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”, 为地方经济发展中的资金难问题以及投融资平台的发展提供了政策指引。

由于政府投融资平台特殊的性质,普遍认为其债务在某种意义上等同于政府自身的债务,因此投融资凭他债务不断积累对我国的财政金融体系形成了不可忽视的风险。 2013年3月两会期间,一些政府官员表示, 中国总体政府性债务是17.5万亿元,占GDP的比重为43%左右,而其中地方融资平台贷款规模就达到了9.3万亿元。 据一些金融机构估计,我国影子银行的规模也达到了20万亿~30万亿,而这些通过影子银行募集的资金很多流向了地方投融资平台。 此外,一些地方政府会凭借不同的融资平台和渠道募集资金, 经营手段也丰富多样, 这使得金融机构根本无力把握地方政府的信贷状况。 由于各级政府普遍都有自己的投融资平台且相互持股,这导致地方政府对自身和下一级政府的总体负债状况难以完全把握,给地方财政情况带来了很大的不确定性。

为了使地方政府融资平台能够健康发展,更好地发挥其积极作用,近年来中央不断地对地方投融资平台进行规范和指导。 2010年6月,国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》,文件指出了地方融资平台经营运作中存在的许多问题,例如债务规模增长过快,运作手段不规范;地方政府存在违规担保,使得债务风险不断加大;部分银行业金融机构风险意识薄弱,对融资平台公司信贷管理缺失等等。 文件要求地方政府核查融资平台债务, 根据不同情况进行分类处理,还要求地方投融资平台完善公司治理机构,尽可能地进行市场化运作。 2010年11月20日,国家发改委发布了《国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》,细化了城投债发行的有关政策,并从多方面对地方政府融资平台公司进行了规范要求,比如对政府的负债水平进行量化要求。 2012年底,针对地方投融资平台和影子银行体系的结合,国务院下发了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》。 通知针对地方融资平台发展过程中违规采用集资、 回购(BT)等方式举债建设公益性项目,违规向融资平台公司注资或提供担保,通过财务公司、信托公司、金融租赁公司等违规举借政府性债务等现象提出规范和整改意见。 2012年11月至2013年2月, 国家审计署为摸清地方性债务增长变化情况,对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行了审计, 审计结果发现36个地方政府本级政府性债务余额已接近3.85万亿元, 比2010年增加4409.81亿元, 增长12.94% 。 16地区债务率超100%,债务率最高达219% , 国务院为了尽快摸清地方政府的债务程度,为展开进一步宏观调控和治理,在2013年8月启动了对中央、省、市、县、乡五级政府性债务的全国性审计工作。

从中央对地方政府投融资平台的持续关注中可以看出, 在当前不断变化的宏观经济环境下,地方政府投融资平台的发展中不断出现新的现象和问题。 这些新投融资方式既体现了金融创新,也为金融体系带来了新的问题和风险。

三、地方政府投融资平台的风险和问题

地方政府融资平台的产生和发展有一定的客观必然性,是投融资体制创新的一种尝试。 在经营运作中, 地方政府投融资平台存在着许多问题,由于近年来地方投融资平台数量和规模发展很快,对宏观经济产生了不容忽视的风险。

从微观角度来讲,地方投融资平台运作中主要存在以下问题。 (1)担保质量不高,公司治理结构不够清晰,运作过程不透明。 地方投融资平台运作主体和服务对象是地方政府, 运作手段也相对特殊, 其投融资状况相对不够透明,不仅为这些平台公司提供资金的金融机构难以把握,甚至地方政府自己往往也不能全面了解下属各级投融资平台的经营和负债状况,信息不对称现象十分突出。 地方政府融资平台在实际经营中还普遍存在资本金不足、拨付不到位等现象,甚至有些将不能变现的公共资产如学校、 医院等作为资本注入到投融资平台当中。 地方政府融资平台公司仅仅作为一个为政府融资的实体, 利用政府信用作为保证从商业银行贷款, 操作中还存在资金和项目经营混乱现象,表现为借款人与用款人分离的权责不清。 投融资平台由于有政府背景,往往能够通过各种手段和渠道使得一些不符合授信标准的项目获得贷款。 商业银行在与地方政府投融资平台进行交易和沟通中,常用的风险管理手段往往难以奏效,银行难以对平台公司偿债能力做出准确评价,也难以运用传统的手段监控信贷资金的真正流向,主要依靠的往往是并没有真正法律效率的财政担保等形式。 (2)债务比例过高,投融资风险集中。 由于城镇化、棚户区改造、故障房建设需要大量的资金,而一些地方政府财政收入水平很低,这就导致其投融资平台负债率过高,存在资本金不足、偿债能力低下的问题,很多地方投融资平台都是通过举新债换旧债的方式不断进行融资。 同时,由于抵押物多数是土地、房产等国有资产,一旦土地、房地产价格大幅下跌,很有可能面临偿债危机。 (3)市场化程序和经营水平不高。 尽管地方投融资平台应该作为一个企业来经营管理,但是由于其组建之初是通过政府发起,管理层和经营人员往往都来自政府机关或事业单位,企业经营理念和职业素养都相对欠缺。 而且由于政府投融资平台的经营目的往往是贯彻落实政府的城市建设规划和民生等方面工程,不具盈利性质,因此也存在投资回报率和资金利用效率较低的现象。 (4)激励机制和道德风险问题。 由于地方政府投融资平台天然的特性,在经营和举债过程中往往被认为有政府作为债务的最终担保,因此不论商业银行还是投融资平台的工作人员在债务比例、项目风险等方面的管理自然宽松一些,进而导致债务比例和信贷风险不断上升。

从宏观的角度来说,地方投融资平台的快速发展累积了大量风险。 (1)地方政府投融资平台数量和债务规模增长过快。 2008年初,全国各级地方政府的投融资平台的负债总计1万多亿元,而前文已提到过,2012年国家审计署抽查36个地方政府本级政府性债务余额已接近3.85万亿元,2年增长了12.94%,一些城市债务率最高达219%。 伴随着政府负债比例的不断提高,我国财政体系的负担不断加重。 同时,地方政府投融资平台的债务透明度较低, 有些不在政府财政收支体系当中, 属于 “隐性负债”, 因此对宏观经济带来的系统性风险和不确定也相应增大。 (2)投融资平台与影子银行结合,融资结构不明晰,造成金融体系风险。 近年来,我国金融市场以银信、银证合作、民间借贷和理财产品为代表的影子银行不断发展,而其中很大比例的资金流向了房地产市场和地方投融资平台。 由于影子银行自身存在着透明度低、期限错配、难以监管等特点, 导致地方投融资平台的融资结构不清晰、抵押不规范,两者的业务结合给我国金融市场的监管和审查带来很大难度。 近年来,影子银行和地方债务规模都增长很快,导致金融市场流动性风险和信用风险都显著增加。 (3)宏观经济和房地产市场风险。 2004年以来,我国房地产市场的交易量和价格都呈现了快速上涨的趋势,在此过程中房地产市场泡沫不断累积,在一些地方房地产和土地价格已经严重偏离了原本应有的价值。 鉴于地方政府投融资平台往往都是以房产、土地、国有资产股权为抵押,一旦宏观经济出现较大的波动而导致房地产市场和土地价格的大幅下滑,就很可能导致大量地方政府投融资平台出现资不抵债、信贷项目难以偿还等问题。

四、地方政府投融资平台治理的对策建议

第一,改善地方政府的财政透明度,提高融资平台的偿还能力。 2013年7月国务院已经启动了全国各地政府债务的全面审计工作,通过对各级地方政府债务的摸底,了解各级政府负债情况和偿还能力,为政府债务偿还、投融资平台治理乃至宏观政策提供决策依据。 各级地方政府要提高负债透明度,通过扩股、注入土地等资产的方式充实投融资平台的资本,尝试以市场化的运作方式改善投融资平台的经营管理水平, 提升经营效率和投资回报, 提高投融资平台的偿债能力。 地方政府还应规范自身的投融资行为, 定期对投融资平台公司进行审计。 在投资决策机制上,要构建投融资平台资金和项目间的防火墙,实行不同资金和不同项目间的隔离。 要组织部门展开相关研究,强化风险意识,建立和完善投融资平台的风险监控和预警机制。

第二,多渠道募集资金,加快投融资平台市场化运作。 政府要对社会资金展开有效的引导,鼓励民间资本投资基础设施项目,明确支持社会资金参与投资的领域、方式和程度,进一步激活民间存量资本,不断提高社会融资在基础设施投资中所占的比例。 政府还应进一步完善非经营性项目投资的政策支持,对各类公益性项目建立合理的收费和投资补偿机制。 鼓励发展地方债和企业债市场,稳步扩大发行规模,通过债券融资为地方政府各项建设募集资金,也可以尝试通过资产证券化等方式更为灵活地进行融资结构安排。 鼓励金融创新,拓宽规范化、市场化的融资渠道,逐步开展各种形式资产证券化的尝试,通过新型融资工具和融资安排来满足融资需求,降低信贷风险。

第三,提高地方政府投融资平台的公司经营和治理水平。 地方投融资平台和地方政府在人事、经营、投融资行为等多方面都有着密切的关系,所以地方投融资平台存在着经营混乱、治理结构不完善等问题,而且人员也多数来自政府机关,在投融资业务水平方面也存在短板。 因此,地方政府投融资平台要规范其经营水平和投融资效率,通过引入社会资本、 股份制经营等方式改善其公司治理结构, 完善公司经营框架,逐渐将一些承担公益类项目较少的投融资平台公司推向市场。 同时,还要完善人才队伍,提高人员业务素质,改进投融资队伍的人才构成,逐步实现经营和管理的规范化,通过投融资平台自身的发展提高偿债能力,降低信贷风险。

第四, 坚持宏观调控政策的稳定性和连续性, 坚持房地产市场调控不放松,避免宏观经济、房地产市场和金融市场资产价格的大起大落,降低金融体系的系统性风险。 当前的影子银行体系的发展和城镇化的推进、地方政府的投融资行为等问题存在着密切的内在联系,大量的银证理财、银信理财等通道业务实际上在为地方政府融资平台和房地产企业提供资金。 一旦房地产市场出现过度的泡沫, 造成风险累积,进而引起房地产乃至土地价格的暴涨暴跌,很有可能出现银行贷款、理财产品、信托产品等融资项目大面积违约, 导致金融体系出现风险。 因此,地方投融资平台的治理要和宏观调控政策结合起来,监管和疏导相结合,既要加强对金融机构的监管和业务创新,又要保持稳定良好的宏观经济环境,降低金融风险,使金融体系更好地服务实体经济的发展。

第五,稳步推进国家财税体制改革。 国家财税体系设计的不合理是当前地方投融资平台快速发展和债务规模累积的深层次原因。 分税制改革以来,财权逐渐上移,事权不断下放,地方政府投融资平台在城镇化快速发展的背景下应运而生并发展壮大。 近年来,矛盾进一步凸显中央财政年年大量盈余, 而与之相反的是地方政府债务年年不断增长,这充分反映出当前的财税体系与经济社会发展现状不适应。 因此,要改变地方政府投融资平台的过快发展和地方政府债务的快速增加,要从财税体系改革这个根本之处着手,即提高地方政府的税收分成比例,中央政府则更多地承担一些重要基础性建设资金的筹集,通过财税体系的改革来理顺中央政府和地方政府在财权和事权方面的关系与分工。

摘要：近年来,我国城镇化发展速度不断加快,城市发展水平不断提高,随之而来的是地方政府在城市基础建设方面产生了大量的资金需求。投融资平台作为地方政府进行投融资运作的新型实体,在此过程中得到了迅速发展,平台数量和债务水平持续增长。然而,地方政府投融资平台在管理和运作过程中存在着公司治理结构不规范、债务结构不清、负债率过高等问题,这给我国地方经济发展、金融市场乃至宏观经济都带来了不可忽视的风险。治理地方政府投融资平台问题可以从提高债务能力、市场化经营、宏观调控和财税体制改革多方面入手。

治理平台 篇9

一、跨边界治理:整合农村公共服务供给的组织结构变革

在20世纪, 等级式的政府官僚体制是用以提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式, 通过命令下属出色地完成虽专业但无需判断力而只需整齐划一的日常工作任务, 公共管理者就可以赢得喝彩与认可。[2]然而, 随着网络信息技术迅猛发展, 当代公共服务系统理性化和现代化变革的中心逐步被整体性治理的新范式所取代。与其他质疑新公共管理流弊的学者们不同, 佩里·希克斯 (Perri6) 和帕却克·登力维 (Patrick Dunleavy) 等人找准了新公共管理理论的“死穴”, 即由官僚组织和新公共管理产生的权力分散、组织界限越发的不固定、服务功能之间的协调与合作缺失等问题, 提出趋于制度化跨界合作的整体性治理 (Holistic Governance) 或整体政府 (Holistic Government) 公共服务理论。

传统农村公共服务供给体制是由政府层级与职能相结合的“蜂窝煤”状“条条”与同一层级政府体系独立运作的“块块”交叉重叠形成的“条块分割”格局, 因而“部门不合作、政策不兼容、平台不对接、人员不互动”的“四不”现象相当普遍。以医疗卫生为例, 我国公共卫生、诊疗服务、医疗保险和药品供应分属卫生、民政和药监等多个部门主管, 造成城乡医疗卫生资源长期难以共享与整合。整体性治理理论则致力于政府内部机构和部门之间的功能整全, 将政府的横向部门结构与纵向的层级结构有机地网格化, 并构造一个由“长”、“宽”和“高”组成的三维立体的跨界治理模型, 以体现政府治理境界的协同耦合性及其延展。

具体而论, 变革农村公共服务供给的组织结构要移植整体性治理的三大基因。一是纵向治理层级整合的“高”。这主要涵盖中央、省、市、县、乡五个层级, 他们之间通过网络技术的连接和相应的数据保护协议来讨论共同的日益增多的“跨界”议题。徐勇教授认为, 城乡差别就是社会最现代部分与最传统部分的“分区”, 处于现代化之中的社会里政治的基本问题就是找到填补这一鸿沟的方法, 通过政治手段重新创造被现代化摧毁了的那种社会统一性;二是横向主体性整合的“长”。农村公共服务可以将公共部门、志愿组织、私营企业进行协调, 以推动公私合作、监督和协助发展;三是治理的功能性整合的“宽”。“整体政府观”是有效弥补农村基层政府公共服务职能“缺位”, 调和工具理性和价值理性二元对立的“武器”。农村公共服务的具体策略, 应当“透过资讯科技而建立一站式窗口的服务平台, 而这些平台设置是以农民的‘生活事件’作为服务的逻辑起点。”[3]

如图1所示, 我国传统农村公共服务供给的路径依赖是农民与县乡政府部门之间单向度关联, 同时政府各职能部门之间缺乏必要的合作。农民办事手续繁琐, 需要到处盖章, 影响了农村公共服务供给的效率和质量。农村“一站式”服务改变了传统模式的流程, 通过以政府为导向的人工方式将职能部门集中起来组成“一站式”服务中心为农民提供公共服务。但这种“一站式”的功能并没有发挥得淋漓尽致, 真正意义上的“一站式”服务平台应该巧妙地整合长、宽和高3个维度的农村公共服务功能。依循整体性治理的逻辑, 利用现代信息技术将各层级的政府及其部门与农村中介组织、企业、网络公司、银行系统等其他治理主体有机地并联起来, 形成流程深度整合之后的新型农村公共服务平台系统的后台。农民只需在前台或登录统一的门户, 就能随时与纵横关联的后台系统产生互动, 政府和其他部门便可根据农民的需求信息及时地提供整体化的农村公共服务。

二、重塑农村公共服务组织载体:“双溪桥模式”探微

湖北省咸宁市咸安区双溪桥镇农村公共服务中心成立于2006年11月。该中心设立固定集中的办事平台和健全严格的规范制度, 一体化提供农业技术、畜牧防疫、村庄建设、民政福利、计划生育、信访接谈、法律咨询、劳动保障、社区文化、财政及编制政务信息等各类农村公共服务, 并形成有效的监督管理和综合性考核结算体系。尤其值得研究的是, 近年来该镇在“以钱养事”改革的进程中摸索创建了以整体性治理为趋向, 跨越组织功能界限的农村公共服务新模式 (简称“双溪桥模式”, 见图2) 。

1.“双溪桥模式”的中枢系统——模块C:农村公益性服务合同库

图2中的字母C所指的椭圆形区域, 即农村公益性服务合同库。“双溪桥模式”再造公共服务组织和流程的战略“圆心”, 是农村公共服务平台联系农户需求和乡镇政府职能的中枢神经。双溪桥镇依据《合同法》统一编制“合同样本”, 按照全镇农民需求的差异化, 分别制定了农技、水产、农机、水利、计生、畜牧、泵站、城建、财务、文艺、体育、电影放映、护林防火、堤防管护、社区服务等15种“标准合同书”。合同由甲方 (镇政府或办事处) 、乙方 (服务组织或个人) 及鉴证方 (业务主管部门) 3方协商签订, 合同一式4份, 甲乙双方、鉴证方和区政府综改办各执1份。以农技服务合同 (期限:2008～2010年) 为例, 合同除基本的服务项目和权责义务外, 还规定了服务范围, 约定了经费支付方式。

合同约定每季度甲方须将乙方劳务报酬的20%拨付至个人工资卡, 其余待年终考核后视合同完成情况核算兑现, 养老保险费、医疗保险费、工伤保险费由乙方按规定集中缴纳;物化补贴、“养事”工作经费由区政府财政部门按规定达至乙方账户。服务费的支付与考核结果挂钩, 得分90分以上的, 支付乙方100%服务费;得分80～89分的, 支付乙方90%服务费;得分70～79分的, 支付乙方80%服务费;得分60～69分的, 支付乙方70%服务费;得分60分以下的, 不予支付, 原先按季度已支付的服务费追回, 并追究乙方的相关责任。

调查结果显示, 这种制度设计解决了“七站八所”转制后农村公共服务人员基本的生活和待遇无着以及服务“断裂”问题, 使国家政策与农村服务实际相衔接, 用“契约”的方式奖惩激励, 从体制机制上杜绝了道德失范, 彰显出政府在农村公共服务供给中的主体性责任。假如因技术失误、乙方玩忽职守等主观原因造成大面积、大范围农业减产, 镇政府可扣除部分甚至全部的服务经费, 并诉请司法部门追究其法律责任, 当事人5年内不得被聘用从事农技公共服务工作;一旦发现乙方在服务期内推销假冒伪劣的农资产品导致严重影响和损失, 镇政府可扣一定数额或全部的服务经费, 并视情节依照法律法规进行处罚;如果乙方出色完成农村公共服务任务, 除按合同约定支付经费外, 镇政府还应给予奖励。

2.“双溪桥模式”的耦合系统——模块A:“处方笺”式农村公共服务平台

双溪桥镇在实行“以钱养事”的过程中, 并没有把公共服务像“甩包袱”一样扔给市场和私人, 而是协调相关涉农部门, 组构“处方笺”式的农村公共服务一体化操作平台。图2中的字母A所示区域, 即“双溪桥模式”的耦合系统。

(1) 宏观鸟瞰:

整合政府公共服务职能, 提供“按过程管理”的无缝隙服务。为了实现农村公共服务的“无缝隙”和“全覆盖”, 镇政府把民政、税务、计生、农林、水利、科技、畜牧、土地、司法、文体、卫生等职责划分为若干个具体服务项目, 根据类别在中心设立服务窗口, 张榜公示服务程序, 实行集中办公, 搭建起服务农民的基层政府“一站式”工作平台。

中心以“服务立项→招标采购→资格审查→台帐登记→合同签订→服务兑现”为基本环节, 再造政府公共服务部门, 创新性地设计出“按过程管理”的流程。第一, 勘测农民的实际需求和确定需要向农民提供哪些服务, 对适合农村发展的服务予以立项。针对农业季节性与专业性特点, 该镇增加了水利、水产等服务, 还根据农民需求新增电影下乡和文化下乡等服务项目, 形成覆盖面广、辐射“三农”的全方位农村公共服务体系。第二, 该镇规定凡取得“农村公益性服务资格证书”的人员, 统一时间到农村公共服务中心报名, 经资格审查后, 参加招标大会竞标。

(2) 微观审视:

打造“农村公共服务超市”, 推行“门诊化”服务。“门诊化”服务是为满足农民需求和便于农村留守的弱势群体咨询办事而推出的个性化窗口服务机制。中心内各窗口统一制作包括申请人基本信息和申请服务事项、问责任人与承办人信息、办理过程、结果以及申请人对服务的满意评价等栏目在内的《农村公共服务办理承办单》。农民凭单自主选择相应服务窗口, 服务人员开具针对性的服务“处方”, 受理和处置基层农村公共服务疑难事项, 使基层政府成为满足农民多样化需求的“农村公共服务超市”。

在农业生产中, 农户会经常遇到由于缺乏急需的农药物资而影响农作物产量和质量的情况。中心组建有农技专业服务队, 只要农户打一个电话, 服务队就能在最短的时间内将农民所需的物械运到农户家中;中心还规定, 农技服务人员入户对庄稼、禽畜、水产进行诊治时, 必须使用全镇统一的“农业科技服务‘110’处方笺”, 如同医生给病人看病、开处方那样规范地开具公共服务“处方”, 农户依据“处方”买药、用药。这种无缝隙化的随时随地提供服务的做法, 规范了农技服务行为, 有利于增强服务人员的责任感;既减少了差错, 又便于管理。

3.“双溪桥模式”的配套系统——模块B:全过程监管与综合绩效考核制度

“双溪桥模式”能够顺畅而高效运转的一个重要原因是其建立了“全过程监管与综合绩效考核制度” (见图2中字母B区域) 。作为整个模式的配套构件, 它有效地监督和保障了农村公共服务“合同外包”的效率和质量, 从而破解了公共服务市场化后的监管缺失等顽疾。

(1) “一志三卡”监督机制:

动态控制的“紧箍咒”。该镇农村公共服务中心用“一志” (《公益性服务日志》) 和“三卡” (《服务登记卡》、《检查监督卡》、《考核结算卡》) , 对合同外包或委托出去的农村公共服务进行“跟踪式”监管。《公益性服务日志》是服务人员每天入户提供农村公共服务的记录表, 主要功能是反映服务人员日常工作基本状况, 其另一项功能是帮助服务人员随时发现农户存在的困难并及时提供服务。《服务登记卡》是农户对上门服务人员工作进行监督的记录卡。它可以直观反映农户对公共服务的满意度。此卡留存在农户家中, 既是上门服务的记录, 又是季度或年度绩效考核的依据;《检查监督卡》是记载乡镇主管干部、村组干部和农户联合检查督导服务人员从事特定服务工作 (如“晚稻第四、五代稻的病虫害防治”等) 情况的表卡;《考核结算卡》则是记录镇中心相关人员依据服务人员申请, 按季度对其业务进行考核形成经费结算意见等情况的表卡。服务人员唯有顺利通过“服务登记→监督检查→考核结算”三道“关”, 方能获得相应的报酬。

(2) 综合绩效考核制度:

严密把关的“防火墙”。综合绩效考核制度是该镇农村公共服务中心建立的有关公共服务项目的统计方法、量化指标及多角度的测评的制度。具体的做法是:每个季度, 镇农村公共服务中心考核组走进农户, 将获取的农户对服务人员工作满意度的信息情况填入《入户调查表》, 然后对照《入户率统计表》的数据, 通过公式“入户率= (入户记录本上的入户数/应入户数) × (抽样调查认定的入户数/抽样调查户数) ×100%”计算入户率。例如, 某服务人员应入户数为954, 入户记录本上的入户数是855, 抽样调查了20户, 20户均认可其服务, 则该服务人员的入户率为89.6%;考核组在《考核评分表》中根据已掌握的情况对照指数进行打分, 将各项分值和加权得分记录下来, 作为季度考核的依据。

三、结论与启示:让农村公共服务运转起来

如图3所示, 总结“双溪桥镇模式”的经验和成效, 笔者认为, 应当围绕农村公共服务供给的主要序列运行的规则, 将过去传统服务“顺序式”流程中的“无益”步骤选出并及时剔除, 对农村公共服务的整个系统进行流程再造, 萃取农村公共服务供给的标准化程序。

实现几个过程并举代替顺序操作的流程再造不是各个公共服务部门的“拼凑”, 而是要形成从中央到地方各级政府无缝隙对接的平台和机制。职能壁垒被无界限的联系所取代, 管理人员可以“随时随地”提供公共服务。远程办公为这种“随时随地”的整合操作提供了便利, 农村公共服务管理人员甚至可以不必坐在办公室里, 他们只需要使用电脑、网卡、传真以及电子邮件与同事保持联系, 相反, 如果失去了农村信息化服务的网络系统, 农村公共服务流程再造也只能是奢望。换句话说, 通过信息技术的重新整合, 采取整体的、协同的决策和执行模式, 在一定程度上破解了政府内部机构和公共服务提供过程中所导致的碎片化和分散化。简化农村公共服务中心运行的手续, 使之成为政府公共服务机构、社会中介组织与农民之间灵活反应的“联合岬”, (1) 已经远远超越了“鸽笼化”管理的圈囿。

正视“经济建设型”与“公共服务型”财政的双重挤压之下, 农村公共服务组织体系被“撕破”的现状, 我们应反思对市场基本教义和运作机制所产生的不当崇拜和依赖, 将“农民”与“顾客”在新公共管理的“隐喻”中解脱出来。农村公共服务的“以钱养事”不等于政府将服务的责任轻易让渡给市场、社会抑或农民个人, 而必须探寻基于“整合”的农村基层服务型政府建设的道路, 即运用市场经济为主体的替代、互补、嵌套等方式, 实施“一对多”或“多对一”的公共服务供给的同时, 建立起各级党委领导、政府负责、社会协同、公众参与, 在现代网络信息技术的支持下, 通过多主体联合提供无缝隙公共服务的系统机制。渡过当前改革“阵痛期”的理性抉择, 是重塑农村公共服务组织和服务的供给链, 以农民多样化需求为导向, 以政府统筹为方略, 践行“整体联动”的技术路线, 构建“以钱养事”与“无缝隙服务”机制有机耦合的新模式, 让农村公共服务真正运转起来。

参考文献

(1) 张珺.中国农村公共产品供给[M].北京:社会科学文献出版社, 2008.

(2) (美) 斯蒂芬·戈德史密斯, 威廉·D·埃格斯著, 孙迎春译.网络化治理[M].北京:北京大学出版社, 2008.