的意见地震灾后恢复重建中行政争议

的意见地震灾后恢复重建中行政争议（通用6篇）

的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇1

地震灾后恢复重建中行政争议的意见

四川省人民政府办公厅关于预防和处置地震灾后恢复重建中行政争议的指导意见

(川办发[2008]41号 二○○八年九月二十六日)

为保障灾后恢复重建工作顺利进行，切实预防和处置各类行政争议，化解矛盾，维护社会稳定，经省政府同意，现就地震灾后恢复重建工作中预防和处置行政争议提出如下指导意见。

一、高度重视涉灾行政争议处置工作

维护社会稳定，是夺取抗震救灾全面胜利的重要基础;有效化解行政争议，是集中精力搞好恢复重建的重要条件。各级政府、省直各部门要高度重视预防和处置恢复重建中的行政争议，依法履行职责，遵守行政执法程序，规范行政行为，做好涉灾规范性文件的制定、备案审查和信息公开工作，确保行政行为合法有效和行政权力规范运用，有效预防和处置灾后恢复重建工作中的行政争议，切实维护稳定和谐的社会环境。

二、积极化解各类行政争议，切实维护群众合法权益

各级政府及其部门要加强组织领导，对已有的涉灾行政争议要加以认真梳理，仔细排查，及时妥善处理，力争使其化解在行政程序之中;对无法化解的要引导其在法制的框架下解决，切实防止因处理不慎导致矛盾升级、酿成群体性事件。

化解行政争议要注意维护人民群众合法权益。城镇居民原住房垮塌或严重受损，经法定机构认定不能继续使用应拆除的，在拆除和重建前，各级国土资源管理部门及建设(房管)部门应当对原居民土地使用权属进行调查和确认，并记录存档备查。在灾后恢复重建中，原地重建和涉及土地调整、置换或规划调整的，应当依法保护原土地使用权人的合法权益;在调整灾毁耕地复垦项目时，要做好对灾毁耕地的灾情评估，按照受损较轻、受损较重、受损严重分类，鼓励农民自行组织复垦，并按受损程度给予适当补助。

在恢复重建中采取临时征用房屋、土地、运输工具、通讯工具等行政征用行为时，要按照《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国突发事件应对法》等有关法律、法规规定的权限和范围实施征用行为，并注意以下问题：一是在采取征用财产行政应急措施时，如果被征用财产的所有人一时无法查清，由财产所在地基层组织工作人员或者群众见证征用财产的情况，并以书面形式记录。二是征用财产决定尽量以书面形式作出，同时告知对征用财产决定不服的救济渠道和救济程序，书面决定依法定程序送达，紧急情况下作出口头决定的要作好记录。三是被征用的财产在使用完毕后应及时返还并依法给予补偿;财产征用后毁损、灭失的，依法给予相应赔偿。

三、有效开展执法活动，确保灾后依法重建

(一)确保执法主体合法。“5·12”汶川特大地震灾难发生后，各级迅速成立了抗震救灾指挥部，并以指挥部的名义做了大量卓有成效的工作，发挥了重要作用。由于抗震救灾指挥部系临时性综合机构，为遵循行政法关于职权法定的原则，对可能产生行政复议或行政诉讼的行政行为尽量由相关的职能部门具体实施，对以抗震救灾指挥部为被告的行政诉讼应当依法申请变更诉讼主体，选择适格的行政主体参与诉讼。

(二)严格遵守法定程序。为了减少因行政执法违反法定程序而产生行政复议或行政诉讼，各级执法机关在注重效率、遵从应急规则的同时，一是要注重行政执法主体的合法性。对于不属于本部门管辖的案件，要及时移送有法定职权的部门处理。开展联合执法的，应由其中具有法定职权的行政执法机关作出最终处罚决定。二是在恢复重建中，各级行政机关要更加注重行政法律程序，行政行为特别是行政执法行为要严格按照相关法律法规规章的规定和程序进行。三是应当主动研究行政纠纷和矛盾，提出依法行政、解决纠纷的预案和对策，以减少不必要的行政纠纷。

(三)审慎采取强制措施。一要在实施强制拆除时注意对私有财产的保护。对于受灾群众提出抢救私有财产的要求，应最大限度地帮助受灾群众抢救财产。在拆除危房前对灾民提出的贵重私有财物应进行登记，便于危房拆除后对清理出的财产进行认领，避免灾民因认领财产而发生争议，造成新的社会矛盾。有关职能部门在拆除违法建筑前，应依照相关的法律规定，对其中的合法财产做好相应的登记、保管和取证工作，避免在今后可能产生的行政复议、行政诉讼中陷入被动。二要依照法定程序确定无主财产。由于汶川特大地震造成严重的财产毁损、失散和大量人员死亡，使财产的事实状态陷入混乱和不确定之中。要严格依法规范无主财产的认定标准和认定程序。对于有证据表明权利主体的不动产和动产，被认定为无主财产的，应当根据民事诉讼法“认定财产无主案件”的规定办理，不要直接运用行政权力来处置这些财产。

四、切实加强涉灾规范性文件的制定和备案审查

国务院颁布的《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》，是恢复重建的重要法律依据。各级政府和省直各部门作出有关重大决策时，要依法决策、科学决策、民主决策。要不断扩大灾区群众实际参与重建决策的机会和条件，完善灾区群众参与重建决策的制度。涉及面广、与灾区群众利益密切相关的决策事项，事前应当向社会公布或者通过座谈会、听证会、论证会等形式广泛听取灾区群众的意见。专业性较强的事项，应进行必要性和可行性论证，对重大行政决策要进行合法性论证。要加强备案审查力度，对涉及灾区群众切身利益的规范性文件的制定，要坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、合法有效的原则，各级政府法制工作机构可提前介入，为各级政府领导当好参谋助手。

五、依法做好灾后信息公开工作

要按照《中华人民共和国政府信息公开条例》、《四川省贯彻〈中华人民共和国政府信息公开条例〉实施办法(试行)》及时、准确地公开政府信息。除主动公开政府信息外，公众还可以根据自身的特殊需要申请获取相关政府信息。对公众申请公开政府信息的，相关部门应当依法、及时予以答复，避免申请人依据国务院条例和省政府规定提起行政复议或者行政诉讼，给灾后的救助、重建工作造成不必要的障碍。行政机关在公开政府信息时，应审查发布的信息内容，避免因公开的信息内容侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益而引发行政争议。

六、妥善处置行政争议，维护社会稳定

要积极做好受灾群众的思想工作，从源头上化解矛盾，减少纠纷，使矛盾和争议通过行政协调和多方调解等方式得以妥善解决;要加大对行政诉讼法、行政复议法和信访条例的宣传力度，引导广大灾区群众通过信访、行政复议和行政诉讼等合法渠道反映诉求、行使权利，防止群众因投诉无门而导致行政争议扩大或演变为群体性事件，增大解决行政争议的难度。对有可能产生行政复议或行政诉讼的行政争议，要做好证据的收集工作，便于在行政复议或行政诉讼时作为证据，供复议机关或人民法院综合考量;对于进入复议或诉讼程序的涉灾行政争议，行政机关要依照法定的程序提交答辩和证据材料，因特殊原因不能按法定期限提供答辩和证据材料时，要提前向复议机关或人民法院提交延期申请，避免因违反法定程序造成被动。对于处理结果可能产生较大负面影响的案件，应及时与复议机关或人民法院沟通，共同做好特殊时期化解行政争议的工作。

发布部门：四川省政府 发布日期：2008年09月26日 实施日期：2008年09月26日

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的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇2

关键词灾后重建；宅基地；法律问题

中图分类号DF452.F301.3文献标识码A文章编号1000－4769(2009)03－0029－05

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》提出，要把保障民生作为恢复重建的基本出发点，把修复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置。宅基地是农村居民住房重建的基础，其规划、分配和利用关系民生，关系农村经济和社会的发展。然而，我国农村土地制度正处于变更阶段，宅基地制度存在诸多值得探讨的问题。如何合法、有效解决灾后重建中的围绕宅基地的各种权益和矛盾，需要明确、探讨和创新。

鉴于农村灾后恢复重建可以归类为分散重建和集中重建，故本文依此为线。

一、分散重建与集中重建的决策

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规定，村庄应以就地重建为主，有条件的可适度相对集中。《汶川地震灾后农房恢复重建技术导则(试行)》则提出，村民房屋重建以原址恢复重建为主，只有符合条件的少数村镇才可异地重建。结合灾区农村原来分散居住为主的事实，其当然的结果是村民分散重建是灾后恢复重建的原则。然而，《汶川地震灾后恢复重建条例》和《汶川地震灾后恢复重建总体规划》都强调灾后重建要节约和集约利用土地，保护耕地。为此，《国土资源部关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》要求在重建规划时，要适度撤并自然村落，引导农民住宅相对集中建设。村民分散重建与集中重建的分野必然导致宅基地分配与取得上的不同，是农村灾后重建中处理宅基地问题的一个前提。《汶川地震灾后恢复重建条例》第33条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准公布的地震灾后恢复重建规划，服从规划管理。因此，如果村民适度集中居住或者建立农村新型社区已经纳入重建规划，村民等相关的人必须遵守规划。显然，分散或者集中恢复重建的核心是依据谁的意志和什么因素制定重建规划。

(一)国家与集体／村民的协调

《汶川地震灾后恢复重建总体规划》规定，村庄的重建类型由灾区市级或县级人民政府决定。政府决定重建类型应从灾区实际出发，综合考虑地质地理条件、经济社会发展和干部群众意愿等各方面因素。因此，政府如果依据地质、勘察、测绘、水文、环境等自然原因，或者依据自然条件与地区经济社会发展关系即资源环境承载能力综合评价要求集中重建的，村民集体和村民应当服从。反之，没有“自然原因”或者公共利益的需要，政府无权违背受灾村民的意愿强制通过重建规划。因为，依《土地管理法》、《物权法》等法律规定，农村土地属于全体集体成员所有，其对土地的支配(含宅基地的分配和使用)不受他人的非法干涉。政府如果要干预集体如何分配、处理宅基地，必须有法律依据。陕西结合新农村建设提出，滑坡险段等地质灾害点和受其威胁的自然村农户要另行选址，集中重建；对倒塌房屋比较集中而未出现地质灾害的自然村要求就地集中重建；其他农户实行就地或者新址分散重建。这种规定是合理的。《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》的相关规定也是可取的。

需要农村集体最终决定是否集中重建的，就表决程序而言法无规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第19条只是规定宅基地的使用方案必须提请村民会议讨论决定，方可办理，但就村民会议如何表决没有规定。事实上，就集体如何决定宅基地的程序，无论是国家还是地方法规多为空白。我们认为，集中居住涉及村民和集体的重大利益，应当准用《土地管理法》第14条的规定，即2／3以上村民或者村民代表同意。易言之，政府不得强制集中重建。不过，政府此时有义务和责任“引导”村民通过科学的重建规划，而不能够听之任之。

(二)对不同意集中重建村民的处理

如果因地质原因，出于保障公民人身、财产安全的目的，或者因公共利益需要，政府依法强制集中重建的，一方面，政府应当提供其他合理的安置方案，供村民选择。例如，《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》所规定的自愿搬迁异地安置。另一方面，对无力选择、又不同意集中重建的村民，应当着力进行说服、疏导，尽可能避免强制执行。

由集体表决通过集中重建的，是否可以强制不同意的村民服从决议，从法律上说，答案是肯定的，集体表决的结果对任何一个村民都有效。但是，集体还是不宜强制要求不同意的村民服从，因为一个集体的范围可能较大，集中建房完全可能严重影响部分村民的生产和生活；集体表决以民主为基石，没有类似上文中政府强制集中重建的客观理由或者公共利益需要，以人为本的民主不是简单的少数服从多数，还应当有对少数的适度关照。因此，不愿意参与集中建房的村民，在不违反规划和保护耕地的前提下，应当准予其申请规划可用的宅基地。成都市规定灾毁住房农户可以自愿选择入住统一建设的安置住房，这是值得肯定的。

二、分散重建中的宅基地

村民分散重建如果在原址上进行，自无宅基地问题。但系原地异址重建，即在原集体范围内重新获得宅基地重建，则生问题：一是谁有权申请新的宅基地，二是原宅基地如何处理，三是村民能否提供宅基地与他人合建。

(一)宅基地申请人

根据《物权法》第154条规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，失去宅基地的村民，有权申请重新分配宅基地。所以村民在原宅基地被地震毁损而丧失宅基地的情况下，可以依法另行申请分配宅基地进行重建，自不待言。问题是，村民可以出卖、出租、赠与住房，他人也可能继承村民的房屋，而《土地管理法》第44条规定出卖、出租、赠与住房后再申请宅基地的，不予批准。由此，这样的村民在房屋毁损后，是否有权申请新宅基地呢?或者房屋转手中，受让人是否有权申请宅基地?

笔者认为，尽管《土地管理法》规定村民转让、出租房屋后，不得重新申请宅基地，但法律规定不得重新申请宅基地是以村民有宅基地，而其转让或者出租房屋为条件的。所以，原宅基地权利人因为宅基地灭失或者宅基地依客观情况不能够再为住宅建房使用时，不论其房屋是否转手，都可以申请新的宅基地。

如果原址不能够重建的宅基地之上的房屋已经出让、赠与或者发生继承的，就房屋受让人、受赠人、继承人(以下统称“受让人”)是否有

权申请新的宅基地，应当具体分析，分别处理。(1)《土地管理法》第63条规定，“宅基地属于农民集体所有，农民集体所有的土地使用权不得私自出让、转让或者出租用于非农业建设。”1999年5月《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》和2007年12月《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，都规定农村住宅用地只能分配给本村村民，农民的住宅不得向城市居民出售。因此，城镇居民受让村民房屋的，必然无权享有出让人申请宅基地的权利；城镇居民受赠村民房屋的，笔者认为，由于宅基地使用权以农村集体成员身份为取得的必要条件，在房屋产权转移时，不宜一并转移土地使用权。否则，将发生城镇居民利用宅基地建房的结果，与现行政策向背。故，城镇居民受让人没有当然取得宅基地的权利。(2)如果村民房屋的受让或者受赠人为其他集体的村民，依据宅基地的身份性，他还是不能够因地震毁损宅基地或者宅基地不再为住房使用而获得宅基地申请权。应当指出的是，如果房屋存在，宅基地被依法弃用的，房屋受赠人或者购房的村民有权取得因房屋获得的补偿。(3)如上所述，本集体村民因为其身份可以要求新的宅基地。同时，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”因此，如果房屋受让人、受赠人是本集体村民，并且他原来没有宅基地或者原宅基地面积不足，因受让或者受赠的房屋及宅基地毁损的，有权申请新的宅基地。反之，受让或者受赠房屋的人如果自有的宅基地面积已经达到规定标准的，无权因受让或者受赠的房屋及宅基地毁损申请新宅基地。

(二)原宅基地的处理

如果原宅基地灭失，因宅基地使用权风险由使用人承担，宅基地权利人无权请求他人补偿。如果系按规划不再为宅基地的，此时实为集体收回宅基地，集体应当根据房屋毁损情况对村民的房屋进行补偿，但不对宅基地本身进行补偿，因为宅基地的取得是无偿的。

(三)合作建房中的宅基地

从重建融资看，村民在实务中极可能运用对宅基地权益的安排，获得第三人的支持，或者与他人合建房屋，或者由他人独立完成房屋的重建。事实上，《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》和《广元市人民政府关于“5·12”地震灾后农房重建工作的意见》就同意这种合建。但对这些重建方式中的诸多问题却不见规定。农户与他人合作建房，在逻辑上，“他人”包括本集体村民、他集体村民和城镇居民甚至企事业单位。

1.与本集体村民的合作

如果这种合作实为借贷，自无问题。如果系对将来房屋的分割，原则上是合法的，但是如果一方村民另有宅基地，而且不存在面积不足，依据《土地管理法》第62条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，就存在法律问题。我们认为，法律限制宅基地面积是为保护耕地，因此这种合作建房本身并不违反立法精神，况且灾后重建面临重建资金问题。故，应当允许这种合作。

2.与非本集体主体的合作

有权取得宅基地的应当是本集体的村民，因此，非本集体的他人不得基于合作建房而主张对宅基地的权利。问题是他人是否可以取得房屋的所有权?或者说约定取得部分房屋所有权的合作是否合法?我们认为，这种合作建房一不违反保护耕地的精神，二不导致宅基地所有权归属变更，三不与法律限制城镇居民、单位购买村民房屋以保障村民有房居住的立法目的，在灾后重建急需资金的背景下，可以认定其合法性。《都江堰市人民政府关于加快灾后农村住房重建的实施意见》就规定，与灾毁农房户合作建房的，在提交相关宅基地、规划审查意见和批准开工、质检证明等文件后，可由市房管局按农村产权制度改革的办法及其农户与合作投资者的约定分割农村房屋产权或办理房屋共有产权。但我们认为，政府还应当考虑这种房屋产权分割后的一系列问题，出台相关规定：(1)必须明示合建他方对所有的房屋对应的宅基地无物权性质的使用权，只有基于合同的债权性质的使用权。否则，将违反《土地法》和国务院禁止城镇居民购买宅基地的规定。(2)当事人可以约定合建他方对房屋产权的期限，但约定期限不得太长。因为宅基地使用权基于其身份性，应当以村民寿命为限，村民死亡后被继承的是房屋而不是宅基地使用权。尽管我国还没有规定房屋自然存续的期限，但房屋毁损不能够居住使用的，房屋产权要消灭。房屋毁损后在土地上重建房屋，需有土地使用权，而合建他方没有这种权利。故，可以规定合建他方对房屋产权的最长期限为房屋的“寿命”期限。至于究竟是多长留待以后处理。当事人没有约定产权期限的，按房屋“寿命”计算权利存续期。(3)为有利村民的生产、生活，结束房屋与土地使用权分离的“非常态”，如果合建他方要转让其房屋，应当赋予合建灾民的优先购买权。

如果合作建房中非村民方取得对部分房屋的所有权可以是合法的，那么约定取得房屋使用权自然也合法。

三、集中重建中的宅基地

集中重建可以是村民自建，也可以是统一他建。例如，《成都市人民政府关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》就规定了按照规划集中自建、统一规划统一建设和社会资金开发重建。集中自建与他建都是集约用地的方式，存在如何处置节约的宅基地的共同性问题。同时，也有各自宅基地的特殊性问题。

(一)节约的宅基地的处置

村民住房进行集中建设或者搞农村社区。必然意味着宅基地的节约，节约的土地是用于农业生产还是其他建设用地，此为问题一。谁又对节约的宅基地享有权益，此为问题二。

土地为建设使用的增值远远大于农业使用，要鼓励集体节约宅基地，允许多出的宅基地面积为建设使用有其必要性。基于地震损失与农村的相对贫困，要吸引企业等经营主体参与重建，加快农村灾后重建步伐，将节约的宅基地用于建设也是集中他建可行之所在。因此，应当规定集中建房节约的宅基地可以为建设用地，——但这不排除集体自建时按集体决议为农业用地的合法性。

那么，以什么路径完成节约的宅基地为建设用地，《土地管理法》第43条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，如果重建人是政府或者非乡镇企业的企业，节约的宅基地就应当按征收程序，变为国有，再进行建设使用。需要指出的是，农村建设用地使用权的流转是必要的，可行的，但这得不出宅基地使用权在房屋建设上的当然流转。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》规定，农村宅基地所节约的土地，首先要复垦为耕地，调剂为建设用地的必须符合土地利用规划，纳入年度建设用地计划，并优先满足集体建设用地。而依据《土地法》第43条，

集体建设用地除宅基地外，为乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地。既然土地为宅基地的“节约”，就意味着它不是宅基地了，如果土地不用于乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业，就不能够以农村建设用地方式处理。在灾后重建中，如果重建人不是村民，也不是集体，而是与集体无关的他人，并且重建人要取得对土地的建设使用，那么就应当通过征收程序进行。另外，《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》规定，涉及集体土地征收的，要实行告知、听证和确认，对集体和农民妥善给予补偿和安置。新建地块实行有偿供地所得收益，优先用于支持农村集体发展生产和农民改善生活条件。结合灾后重建相关政策，我们认为：

(1)政府实施集中重建时，节约的集体建设用地可按征收方式处理，但除安置受灾村民外，不按通常的征收补偿处理。政府出让该土地或者同等面积其他土地时，其收益用于安置房的建设。有余的，可以返还给集体。

(2)集体实施重建的，可以将建设指标依法置换，按约定取得置换补偿，并对多余宅基地依约定复垦。也可以依法有偿用于乡镇企业，此时，按集体建设用地流转方式使用。

顺便指出，实施人为本集体组织的，因集体财产归全体集体成员所有，因此，集体出资集中建房，实质是村民用自己集体中的权益建房。所以，如果村民大会决定取得房屋的村民不出资的，应当认定其合法。在这点上，不宜一般地规定每户应按政府给予的住房重建补助资金等额交纳建房费。要注意的是，对未参与集中建房的，集体应当相应地对他们进行补偿。

(3)企业经营者实施重建，按约定对节约的宅基地享有建设用地使用权的，应当区别对待：第一，《土地法》对农村土地为建设用地的目的限于乡镇企业等，其立法宗旨在于为农村经济的发展，农村集体／农民独立或者合作从事企业活动，可以节约成本，使用集体土地进行建设。灾后农村恢复重建要节约成本，发展经济，可以考虑参与集中重建的企业通过集体建设用地使用权方式，获得土地使用权，而不必进行征收出让。但其前提是，该企业需将土地用于旅游、服务、商业和工业等项目。第二，如果该企业没有经营项目，得转让土地使用权的，应当依法将该土地征收为国有土地，另行出让。不过，此时的征收补偿对象是该企业，而且补偿标准应当按征收土地使用权处理。至于企业如何对集体进行补偿，按其集中建房约定处理。

(二)集中自建中的宅基地

村民集中自建存在两种情形，一是新宅基地重建，二是旧居住地扩建。不论哪种情况，村民依法申请宅基地后，集体组织都应当依法确定、分配宅基地。依《村民委员会组织法》第19条，村民委员会必须提请村民会议讨论决定宅基地的使用方案。在程序上，村委会应当制定分配宅基地的公平程序，例如抽签程序与选地程序。

需特别注意的是，在旧居住地扩建中，除非农村公共用地或者村庄规划需要，否则应当以满足原住村民原址重建为宜。因为，如果原住村民也重新分配宅基地，实质是收回了原宅基地使用权，但这显然有悖《土地管理法》第65条之规定。既然是征收性质，原宅基地使用权和房屋所有权消灭后，村民基于对房屋材料的所有权，有获得补偿的权利。

(三)集中他建中的宅基地

集中他建为更好节约宅基地的必然选择是修建多层住房以致建设农村社区。确定每户的宅基地面积，规范村民对房屋和宅基地的处置是必要的。

我们认为，首先，农村基础设施和公共服务设施，包括社区办公用房和服务设施，如“五室三站两栏一校”(“五室”即办公室、活动室、图书阅览室、警务室、档案微机室；“三站”即社区医疗卫生服务站、社会事务服务站和流动党员管理站；“两栏”即社区居务公开栏和社区党员活动公布栏；“一校”即居民学校)，以及公共性排水、道路、晒坝、绿地用地自然排除在宅基地面积之外。其次，村民多层住房建筑，可以参照城镇区分所有房屋的土地面积进行分摊。对区分建筑中为几户村民使用的设施用地，宜在受益的村民间分摊。最后，村民为生产、生活需要的牲畜圈养场所、独立的杂物间等用地，满足《房产测量规范》规定的房屋条件，得登记房屋产权的，宜独立计算面积；反之，宜附记在宅基地使用权证书下，载明面积。

村民的宅基地依法不得单独转让。房屋发生合法流转的，宅基地使用权应当进行变更，基于房屋享有的权益一并流转。村民不享有建筑所有权的牲畜圈养场所、独立的杂物间，除非有不流转的约定，否则一并发生转移；反之，除非有流转约定，否则不附随流转。

四、余论

宅基地问题不仅是在灾后重建中需要恰当处理的，而且是农村土地制度改革的重要方面。我们认为宅基地使用权与房屋所有权的分离、非宅基地使用权人的房屋产权的限制制度以及农村集体的建设用地处分权，或许也是农村土地制度创新可考虑的路径。这种路径也可以为将来宅基地使用一般性流转提供借鉴。

的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇3

川办发［2008］28号 二○○八年七月三日

《四川省汶川特大地震灾后恢复重建行政效能问责规定（试行）》已经省政府同意，现予印发，请照此执行。

四川省汶川特大地震灾后恢复重建

行政效能问责规定（试行）

第一条 为认真贯彻落实党中央、国务院关于汶川特大地震灾后恢复重建的重大决策部署，推动地震灾后恢复重建工作又好又快开展，进一步提高行政效能，根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院令第526号）、《中共四川省委四川省人民政府关于加强机关行政效能建设的决定》（川委发〔2008〕11号）及《四川省行政机关责任追究制度》等法规、规定，结合我省实际，制定本规定。

第二条 全省各级行政机关及其公务员，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织及其工作人员，行政机关依法委托的组织及其工作人员，企业、事业单位、社会团体中由行政机关任命的人员适用本规定。

第三条 任何单位和个人对地震灾后恢复重建中违反行政效能有关规定的行为都有权进行投诉、举报。受理投诉和举报的机关和部门应当及时组织力量调查处理。实名投诉、举报的，应当将处理结果反馈投诉、举报人。社会影响较大的违规违纪行为，处理结果应当向社会公布。

第四条 在地震灾后恢复重建工作中，有以下情形之一的，应当问责：

（一）在贯彻执行中央和省委、省政府有关决策部署中，有令不行，有禁不止；行动迟缓，讲条件、打折扣；执行走样，落实不力的。

（二）在过渡性安置工作中，未按要求完成安置任务；安置方案的制定或实施存在明显疏漏，造成工作失误和不良影响；不按规定履行职责，致使发生社会秩序混乱、群众基本生活无保障等问题的。

（三）在调查评估、鉴定、统计等工作中，敷衍塞责，弄虚作假；不及时、准确提出调查评估、鉴定结论或者统计数据影响工作的。

（四）在制定、实施规划中，违背中央和省委、省政府确定的基本原则、时间限制或法定技术规范；或者出现重大遗漏、失误的。

（五）在组织实施规划方案中，不服从统筹安排，自行其是；不履行或不正确履行法定职责，影响工作进度和质量的。

（六）在资金和物资的管理使用中，滞拨、滞留；决策不当，导致使用效益低下；肆意挥霍；管理不善，损失浪费严重；分配、发放中出现重大遗漏；截留、挪用、侵占、贪污救灾资金和物资的。

（七）在群众工作中，不按规定征求、听取群众意见，接受群众监督；不及时、有效处理群众诉求；态度恶劣，故意刁难，蛮横对待群众的。

（八）在监督检查中，敷衍了事、不负责任，对存在的问题应发现而未发现，或者发现后不及时有效处置；对受理的投诉举报不及时调查处理的。

（九）违反机关首问负责制、限时办结制、责任追究制规定；推诿扯皮，牵头部门不牵头、配合部门不配合；应当请示、报告而不请示、报告；对下级的请示、报告不及时答复、处置；工作岗位无人值守，在岗不履职、不作为的。

（十）其他应当追究责任的情形。

第五条 对违反规定的责任单位和责任人员，情节较轻的，给予责令限期整改、责令作出书面检查、取消评先评优资格、通报批评等处理；情节较重的，给予告诫、诫勉、限期调离工作岗位、降职、免职等处理；情节严重的，给予责令辞职、辞退等处理。

涉嫌违纪违法的，依纪依法移送有关机关和部门处理。

本条所列责任追究措施，可以单独使用，也可以合并使用。造成严重后果或者恶劣影响的，从重或加重处理。

第六条 对违反本规定实施问责的提起、调查、责任认定、处理、权利救济等工作程序，依照《四川省行政机关责任追究制度》的规定执行。

第七条 本规定由四川省监察厅解释。

的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇4

—115个项目阶段性跟踪审计结果

按照审计署的统一部署和省委、省政府的要求，我厅从2008年10月份以来，组织全省15个市、直管市审计机关，对我省援建四川汉源县的工程项目建设和资金管理使用情况进行了跟踪审计。审计工作得到了汉源县委、县政府及所属部门、参建单位的支持和配合，进展顺利。按照“统筹安排、分级负责、把握总体、分头公告”的原则，现将阶段性跟踪审计结果公告如下：

一、基本情况

（一）灾后恢复重建计划安排和进度情况

根据国务院《汶川地震灾后恢复重建条例》和《湖北省对口支援汉源县灾后重建总体方案》鄂办文[2008]41号，我省对口援建四川省汉源县，其中，省直、武汉市对口援建县城，襄樊、黄石等十四个市、直管市对口援建乡镇，计划总投资20亿元，115个项目，252个单项工程，其中：城乡住房165项；学校、医院、福利院等公共服务设施56项； 城乡基础设施28项；其他3项，包括灾民重建补贴、智力援助、医疗设备采购等。所有援建项目从2008年7月开始,三年内完成。截至2009年12月底，开工单项工程247项，已完工并交付使用140项,累计完成项目总投资156 034.6万元，占投资总额的78%。从审计情况看，省本级及武汉市援建工作按计划实施，整体推进平稳，进度较快。咸宁、十堰、仙桃等14个地市援建项目已全部竣工交付使用，援建工作基本完成。

（二）灾后恢复重建资金筹集及使用情况

根据国务院关于按本省市上年地方财政收入的1%安排对口支援实物工作量的要求，经测算，我省三年对口支援的实物量为20亿元。（按省2007年地方预算收入590亿元为基数、每年计划增长15%测算），其中：省直8亿元，武汉市5亿元，承担援建任务的其他14个市、直管市共计7亿元，资金全部按要求纳入财政专户管理。截至2009年12月底，援建资金已使用156 034.6万元，按资金来源分：各级财政预算资金93 815.3万元，占已使用资金的60.1%；社会捐赠资金62 219.3万元，占已使用资金的39.9%。按用途分：用于学校建设32 785.2万元，医疗机构建设7 956.6万元，城市住房建设49 050.7万元，基础设施及其他66 241.5万元，分别占已使用资金的21%、5.1%、31.4%、42.5%。

（三）跟踪审计情况 按照省委、省政府和《审计署办公厅关于印发汶川地震灾后恢复重建审计工作方案的通知》要求，湖北省审计厅组织全省15个市、直管市审计机关，组成27个审计小组，对湖北省对口支援四川省汉源县灾后恢复重建情况进行了跟踪审计。审计采取“四个统一”（即：统一组织、统一方案、统一内容、统一汇总上报）和“五个结合”（即：国家审计与社会中介机构审计相结合，现场审计与援建地审计相结合、直接审计与延伸审计相结合、项目审计与资金审计相结合、跟踪审计与重点专项审计相结合）的方式，精心组织，及时跟进，及时查处，及时整改。审计过程中，各审计组提前介入，把工程质量、建设进度以及项目资金的管理作为重点审计内容，把学校、医院、民居工程作为重点审计监督对象，把变更签证、隐蔽工程量、材料取费定额、工程款支付等作为重点审计环节，从规划、立项、施工到竣工决算进行全过程跟踪，必要时还对项目建设、设计、施工、监理等相关企业或单位进行延伸审计和审计调查。通过审计，及时揭示了灾后恢复重建项目前期审批、资金使用和工程管理等方面的问题，并坚持边审计、边规范、边整改、边提高，督促各参建单位及有关部门及时整改，切实保证援建工作顺利开展。

二、审计评价

审计情况表明：我省各级政府、援建办和援建相关单位，积极为灾区提供了人力、物力、财力、智力等多种形式的援助，政策落实到位，内控制度严密，资金安全有效，工程质量优良。一是援建工作组织得力，政策落实到位。各地在最 短的时间内成立了以政府牵头，其他部门配合的工作专班，同时从发改委、建设、财政等部门抽调精兵组成工作小组，迅速展开工作。各地还组织专家多次深入灾区实地研究，会同受援方依据中央灾后重建政策，精心制定恢复重建总体规划，破解援建工作中的难题，为援建工作奠定了基础。二是建立各项工程建设管理制度, 责任分工明确，保证工程质量安全。省援建办建立制定了《湖北省抗震救灾对口支援工作领导小组办公室项目招标管理规定》等各种规章制度24项，聘请了社会招投标公司、设计公司、工程监理公司等单位全程服务，在组织实施过程中，各司其职；援建管理部门创新了招投标制、落实了合同和工程监理制，坚持了从施工技术、材料供应、监理控制、竣工验收等检验制度；实行了设计质量审核、材料质量送检、现场质量监理、竣工质量验收制度，并完善各种手续和严格责任追究，确保了工程项目质量。三是在资金筹集、使用、管理环节上，内控制度严格，程序合法，手续严密，做到专款专用、专账核算，未发现无故滞留工程款、挤占、挪用、贪污私分建设资金等违法违纪行为。

三、审计发现问题及整改情况

一是部分项目超预算。主要是城区居民住房等建设项目，因地质原因，加大了施工难度，增加了施工成本，再加上当地物价变化因素,导致项目超预算。

二是有1个项目未能及时办理项目建设立项审批和施工 许可手续。万里乡110千伏变电站项目，由于汉源县在抗震救灾时期因移民安臵和维稳工作量大，相关职能部门的行政审批、行业管理职能受到了较大影响，县域内没有任何行政部门承办水利、电力项目的立项审批、施工许可等工作，未办妥立项审批和施工许可手续。

三是部分施工企业管理不够规范。为了赶工期,部分施工单位存在预算资料、材料检验报告和监理等资料整理不规范，会计资料不完整，材料采购有的未签定购销合同，使用非正规发票报销等问题。

针对上述问题，审计提出了保证工程质量，加大工程造价、变更签证等监管力度，降低工程成本；加强与当地政府协调，积极办理援建项目前期各种审批手续；进一步规范施工企业财务和项目资料的管理等建议，相关单位积极采纳了审计意见和建议，认真进行整改。省援建办为了有效控制成本，组织工程造价、监理等部门联合现场办公，加大项目预算管理和现场变更签证及成本核算力度，加强与受援方沟通协调，有效控制建筑材料合理增长，使有限资金发挥更大效益。援建市积极与汉源县相关部门联系，及时补齐了万里乡110千伏变电站项目立项审批和施工许可手续。施工企业及时规范了财务和工程项目资料的管理，按项目设臵专账，单独核算，及时签定材料购销合同，严格使用正规发票报销。

下一阶段，审计机关将按照审计署和省委、省政府要求，继续做好灾后重建跟踪审计工作，充分发挥审计“免疫系统”功能，使我省援建工作更加扎实有序推进。

的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇5

国发〔2010〕17号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

现将《玉树地震灾后恢复重建总体规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

玉树地震灾后恢复重建工作事关灾区紧迫的民生问题和长远发展，事关三江源地区生态保护，事关民族团结和社会和谐稳定，具有重要和深远的意义。各地区、各部门要充分认识玉树地震灾后恢复重建的重要意义和特殊性，树立全局意识，切实加强组织领导，全面做好恢复重建各项工作。

国务院

二○一○年六月九日

玉树地震灾后恢复重建总体规划

编制单位：玉树地震灾后恢复重建组

组长单位：国家发展和改革委员会

副组长单位：住房和城乡建设部、财政部、国务院国有资产监督管理委员会、审计署、青海省人民政府

成员单位：四川省人民政府、教育部、科学技术部、工业和信息化部、国家民族事务委员会、公安部、民政部、人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、国家人口和计划生育委员会、中国人民银行、国家税务总局、国家质量监督检验检疫总局、国家广播电影电视总局、国家体育总局、国家林业局、国家旅游局、国家宗教事务局、中国科学院、中国地震局、中国气象局、中国银行业监督管理委员会、国家电力监管委员会、国家能源局、中国民用航空局、国家文物局、国务院扶贫开发领导小组办公室、中华全国总工会、中国人民解放军总参谋部作战部、中国红十字会总会

谨以此规划

向玉树强烈地震中罹难的同胞致以深切悼念

向抗震救灾中自强不息的灾区干部群众，英勇无畏的解放军、武警官兵、公安干警和各方救援人员致以崇高敬意 向社会各界所有关心、支持和参与恢复重建的人们致以诚挚感谢

目录

前言

第一章灾区概况和重建基础

第一节 灾区概况

第二节 灾区特点

第三节 重建意义

第四节 重建条件

第二章总体要求和重建目标

第一节 指导思想

第二节 基本原则

第三节 重建目标

第三章重建分区和城乡布局

第一节 重建分区

第二节 城乡布局

第三节 结古镇规划

第四节 重建方式

第五节 土地利用

第四章 城乡居民住房

第一节 农牧民住房

第二节 城镇居民住房

第五章 公共服务设施 第一节 教 育

第二节 医疗卫生

第三节 文化体育

第四节 就业和社会保障

第五节 社会管理

第六章 基础设施

第一节 交 通

第二节 能 源

第三节 通 信

第四节 水 利

第五节 市政设施

第六节 农牧区基础设施

第七章 生态环境

第一节 生态修复

第二节 环境整治

第三节 土地整治

第四节 灾害防治

第八章 特色产业和服务业

第一节 农牧业

第二节 旅游业

第三节 市场服务体系

第四节 特色加工业 第九章 和谐家园

第一节 人文关怀

第二节 扶贫开发

第三节 文化遗产保护

第四节 宗教设施

第十章支持政策和保障措施

第一节 支持政策

第二节 保障措施

第三节 规划实施

第四节 监督检查

结

语

前言

2010年4月14日7时49分，青海省玉树地区发生7.1级强烈地震，人民群众生命财产遭受严重损失。在党中央、国务院和中央军委的坚强领导下，灾区广大干部群众奋起自救，社会各界积极支援，全力抢救生命，及时救治伤员，妥善安置群众，恢复正常秩序，取得了抗震救灾重大阶段性胜利。

玉树地震灾后恢复重建意义重大，建设新家园、新校园、新玉树，是灾区群众的热切期盼，是全国各族人民的共同心愿。灾后恢复重建工作要以科学发展观为指导，坚持以人为本，尊重自然，统筹规划，合力推进，从玉树经济社会、自然地理、生态环境、民族宗教文化等实际情况出发，借鉴汶川地震灾后恢复重建的成功经验，切实把灾后恢复重建与加强三江源保护相结合、与促进民族地区经济社会发展相结合、与扶贫开发和改善群众生产生活条件相结合、与保持民族特色和地域风貌相结合，建设生态美好、特色鲜明、经济发展、安全和谐的社会主义新玉树。

为科学、依法、统筹，有力、有序、有效地推进灾后恢复重建工作，依据《中华人民共和国防震减灾法》、《国务院关于做好玉树地震灾后恢复重建工作的指导意见》（国发〔2010〕14号）、《国务院关于支持玉树地震灾后恢复重建政策措施的意见》（国发〔2010〕16号），在灾害评估、资源环境承载能力综合评价和房屋及建筑物受损程度鉴定的基础上，经过科学评估、专家论证，制订本规划。

第一章 灾区概况和重建基础

第一节灾区概况

玉树地震给灾区人民生命财产造成重大损失。截至2010年5月30日18时，遇难2698人，失踪270人。居民住房大量倒塌，学校、医院等公共服务设施严重损毁，部分公路沉陷、桥涵坍塌，供电、供水、通信设施遭受破坏。农牧业生产设施受损，牲畜大量死亡，商贸、旅游、金融、加工企业损失严重。山体滑坡崩塌，生态环境受到严重威胁。

根据青海玉树地震灾害评估报告，玉树地震波及范围划分为极重灾区、重灾区、一般灾区和灾害影响区。本规划范围包括极重灾区、重灾区的各项恢复重建内容，以及一般灾区中受损居民住房和学校、医院等公用设施，涉及青海省玉树藏族自治州玉树、称多、治多、杂多、囊谦、曲麻莱县和四川省甘孜藏族自治州石渠县等7个县的27个乡镇，受灾面积35862平方公里，受灾人口246842人。

专栏1 规划范围

受损程度 省 县 乡镇 受灾面积（平方公里）受灾人口（人）

极重灾区 青海

玉树县 结古镇 992 106642

重 灾区

玉树县 隆宝镇、仲达乡、安冲乡、巴塘乡 7030 46910

一般灾区

玉树县 上拉秀乡、下拉秀镇、小苏莽乡 22423 69624

称多县 称文镇、拉布乡、歇武镇、尕朵乡、珍秦镇 治多县 加吉博洛镇、立新乡 杂多县 萨呼腾镇、昂赛乡 囊谦县 毛庄乡 曲麻莱县 巴干乡 四川 石渠县 奔达乡、德荣马乡、俄多马乡、洛须镇、蒙宜乡、尼呷镇、真达乡、正科乡 5417 23666 合计 7个县 27个乡镇 35862 246842

图1 玉树地震灾害范围评估图

第二节 灾区特点

自然条件严酷。灾区位于青藏高原北端三江源地区，平均海拔4000米以上，高寒缺氧，昼夜温差大，无霜期短，每年有效施工时间只有5个月，给施工带来极大困难。

生态环境脆弱。大多数区域属于极为脆弱的高寒草甸生态系统，植被生长期短，水土易流失，对外部影响的抗逆性弱，受到破坏极难恢复。

交通设施落后。灾区地域广阔，公路路网密度低、路况差、保通难度大，主要运输通道仅有国道214线和省道308线，运距长、成本高。

施工条件较差。城镇地形狭窄，施工作业面小，大规模施工组织协调难度大，后勤保障能力弱。

建筑资源缺乏。当地主要建筑材料基本依靠外部输入，设计、施工、管理等专业人才严重匮乏，适应高原作业的专业建设队伍短缺。

经济基础薄弱。灾区以草地畜牧业为主，产业结构单一，地方政府财力十分有限，农牧民收入水平低、贫困面广、自我恢复能力差。

少数民族聚居。灾区人口中少数民族比重达到97%以上，其中藏族比重达到93%，玉树藏族自治州区域拥有丰富的民族文化遗存，地域特色鲜明。

宗教影响深厚。灾区是藏传佛教众多教派的聚集地，寺院多、僧侣多、信教群众多，宗教影响大。

第三节重建意义 青海玉树地震灾区地处长江、黄河、澜沧江三大江河发源地，是全国重要的生态安全屏障；位于青、川、藏三省区交界处，是区域交通要道和商贸集散地；民族文化底蕴深厚、宗教影响广泛，是民族宗教工作的重点地区；贫困面广、贫困程度深，是扶贫开发攻坚的重点和难点地区。

做好玉树地震灾后恢复重建工作，关系解决当前紧迫的民生问题和长远发展，关系生态环境保护和构筑三江源生态安全屏障，关系民族团结和社会和谐稳定，对确保国家生态安全，实现青海等省藏区经济社会跨越式发展和长治久安，促进灾区各族人民生活水平不断提高和区域协调发展，具有重大战略意义。

第四节重建条件

党中央、国务院对玉树地震灾后恢复重建工作的高度重视，社会主义制度集中力量办大事的政治优势，支持青海等省藏区经济社会跨越式发展的一系列政策措施，为恢复重建提供了根本保证。

灾区各级党委、政府有效组织领导，广大干部群众自力更生、奋发图强，社会各界大力支持，将形成推进恢复重建的强大合力。汶川地震灾后恢复重建的成功经验，将为玉树地震灾后恢复重建提供有益借鉴。

第二章总体要求和重建目标

第一节指导思想

充分认识玉树地震灾后恢复重建的重要意义和特殊性，以科学发展观为指导，发挥社会主义制度的优越性；切实从玉树实际出发，借鉴汶川地震灾后恢复重建的成功经验，坚持以人为本，把保障民生放在优先位置，尊重民族文化习俗和宗教信仰，注重生态环境保护；以灾区各级政府为主导、广大干部群众为主体，中央大力支持，各方积极援助；精心规划、精心组织、精心实施，又好又快地完成灾后恢复重建任务。

第二节基本原则

以人为本，民生优先。把保障和改善民生作为恢复重建的基本出发点，优先恢复重建受灾群众住房和学校、医院等公共服务设施，抓紧恢复基础设施功能，改善城乡居民的基本生产生活条件。

保护生态，体现特色。充分考虑灾区生态环境的脆弱性和生态系统的重要性，按照构筑青藏高原生态安全屏障的要求，与三江源自然保护区生态保护建设统筹推进。要特别注重保护民族宗教文化遗产，充分体现当地民族特色和地域风貌。

统筹兼顾，协调发展。灾后恢复重建工作要与促进民族地区经济社会发展相结合，与扶贫开发和改善生产生活条件相结合，与加强民族团结和社会和谐稳定相结合，并为长远发展打下良好基础。保证质量，厉行节约。城乡居民点和重建项目选址要避开重大灾害隐患点。严格执行抗震设防要求和建设规范，确保重建工程质量和安全。积极推广利用新技术、新能源、新材料。合理确定建设规模和标准，坚持安全、适用、省地、节俭，严格保护耕地和草地。

自力更生，多方支持。灾区各级政府要加强组织领导，动员广大干部群众自力更生、艰苦奋斗，努力建设美好家园。国务院有关部门大力支持，同时发挥社会各界援助的积极性，多方形成合力，共同推进灾后恢复重建。

第三节重建目标

力争用三年时间基本完成恢复重建主要任务，使灾区基本生产生活条件和经济社会发展全面恢复并超过灾前水平，生态环境切实得到保护和改善，又好又快地重建新校园、新家园，为建设生态美好、特色鲜明、经济发展、安全和谐的社会主义新玉树奠定坚实基础。

居民拥有新家园。全面完成城乡居民住房恢复重建，使灾区群众早日住上安全、实用、省地、节俭的放心房。灾区教育、卫生等基本公共服务水平明显提高。

生态迈上新台阶。林草植被覆盖度和环境质量得到有效保护，防灾减灾能力明显增强，三江源地区生态建设和环境保护迈上一个大台阶。

设施得到新改善。交通、水利、能源、通信等基础设施及市场服务体系功能全面恢复，服务和保障能力显著提高。

城乡呈现新面貌。重点城镇市政功能完备，公用设施配套，农牧区水电路等设施得到恢复提高，城乡风貌特色鲜明，群众生产生活条件明显改善。

社会和谐新局面。弘扬各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的主旋律，弘扬伟大的抗震救灾精神，在各民族团结协作、共建美好新家园中，进一步巩固和发展平等、团结、互助、和谐的社会主义新型民族关系。

第三章重建分区和城乡布局

根据资源环境承载能力综合评价，城镇及农村居民点的重建选址原则为就地重建、局部避让、积极设防、科学规划。加强基础设施和公共服务能力建设，适当吸纳三江源自然保护区核心区、缓冲区生态移民以及分散居住的人口向生态环境容量和就业容量相对较大的城镇集中。

第一节重建分区

灾后恢复重建要与三江源、隆宝自然保护区规划相衔接，根据资源环境承载能力综合评价，将规划区国土空间划分为生态保护区、适度重建区和综合发展区。

生态保护区。主要指三江源、隆宝自然保护区的核心区、缓冲区和实验区，以及畜牧业适宜发展区。加强对生态功能退化的草地、林地和湿地的保护，控制人为因素对自然生态的干扰破坏，增强水源涵养、水土保持、生物多样性维护等生态系统功能。

适度重建区。主要指集中分布在玉树西北部和东部的农牧业适度发展区和人口相对集中区。对该区域内的乡镇实行就地重建，稳定人口规模，控制农牧业开发和乡镇建设强度。逐步恢复生态系统功能，重点实施退牧还草、退化草地治理、湿地与野生动物保护等工程，适度发展生态旅游等特色产业。

综合发展区。主要指27个乡镇驻地。以乡镇政府所在地为重点，适当集聚人口。在保护生态环境的同时，适度扩大用地规模，完善乡镇公共服务功能，拓宽就业渠道，发展农畜产品加工、生态旅游和特色产业，吸纳生态保护区人口转移。

专栏2 重建分区

类型 面积

（平方公里）占规划区比重（%）人口（人）

占规划区比重（%）

生态保护区 18519 51.6 76274 30.9

适度重建区 16769 46.8 48875 19.8

综合发展区 574 1.6 121693 49.3 总计 35862 100 246842 100

图2 玉树地震灾区重建分区图（按自然单元）

第二节 城乡布局

按照全区总体保护、建设重点乡镇、两线适度发展、多点特色分工、大均衡小集中的布局原则，实行就地重建，提升城镇功能，适度集聚人口，实现人口、生态、经济、社会协调发展。

突出一镇。“一镇”指以极重灾区结古镇为恢复重建重点，按照区域性中心城镇进行规划建设，统筹城乡发展，改善基础设施条件，增强支撑能力，发挥辐射和带动作用，实现跨越式发展。

带动两线。“两线”指沿国道214线和省道308线分布的重灾区乡镇、一般灾区的重点镇及县城所在地，主要包括沿国道214线的珍秦、歇武、巴塘、下拉秀、称文等乡镇，以及临近省道308线的隆宝、加吉博洛、萨呼腾等镇，可适当扩大用地规模，集聚周边人口。

兼顾多点。其他乡镇和农牧区居民点适宜就地重建，在尊重当地群众意愿的基础上，有条件的可适度集中。在重建过程中，要加强对自然植被保护和恢复，禁止借机占用草地、开垦草原等行为。

第三节结古镇规划

结古镇是玉树藏族自治州、玉树县两级政府驻地，曾是唐蕃古道上的历史重镇。结古镇是本次地震的极重灾区，几乎夷为平地，受灾人口占全部受灾人口的40%。建设好结古镇是灾后恢复重建的重要任务。

功能定位。结古镇是玉树藏族自治州行政、经济和文化中心，要在恢复重建的基础上发展成为高原生态型商贸旅游城市、三江源地区的中心城市、青海藏区城乡一体发展的先行地区。

人口规模。根据资源环境承载能力综合评价，结古镇建设应避开地震断裂带、山体滑坡等地质灾害隐患点，适宜建设区域有限。城镇建设的有效用地面积为12平方公里，重建人口发展规模控制在10万人以内。

总体布局。优先恢复重建居民住房，配套建设学校、医院等公共服务设施和市政配套设施。依托民主路、红卫路和胜利路等交通轴带，完善商贸和旅游文化服务功能。依托扎曲河、巴曲河、扎西河和湿地等自然资源，建设生态涵养区和自然生态景观区。

第四节重建方式

灾后恢复重建必须依法在统一的城乡规划、土地利用规划和重建规划指导下进行，按照规划确定的目标、原则、空间布局和控制要求进行项目建设，因地制宜，创新机制，统建与分建相结合，统筹兼顾，突出重点，分步实施。

整体设计城镇风貌。依照城镇总体规划，对城镇公共建筑、居民住房、市政设施等各类建构筑物的功能分布，以及风格、尺度、色彩等景观要素进行整体设计，力求安全适用，节俭美观，特色鲜明。

统规统建公共设施。对于公共服务设施、市政工程、社会管理用房以及各项基础设施，采取统规统建，由政府统一组织实施。

分类建设居民住房。针对城乡居民住房建设的不同特点，在统一规划的指导下，采取统建、分建相结合的方式，充分尊重群众意愿，加强技术指导和服务，选择适宜的重建形式和模式。对于缺乏建房能力的居民，政府要组织力量帮助建设。

第五节 土地利用

统筹恢复重建城镇、农村、交通、能源、水利等各类用地需求，科学核算、合理安排各项用地的规模，优化用地结构与布局。

新增用地。保障恢复重建新增建设用地。恢复重建期间，安排临时用地572公顷，恢复重建新增建设用地1675公顷，其中城镇用地530公顷、农村居民点用地80公顷、基础设施和其他用地1065公顷，确保受灾群众临时过渡性安置和重建住房用地。

节约用地。严格保护草地、林地和耕地，各类重建项目应充分利用原有建设用地和废弃地，尽量不占用草地、林地和耕地等农业用地，合理控制建设规模，优化用地结构与布局，节约集约利用土地。

第四章 城乡居民住房

把恢复重建城乡居民住房摆在突出和优先的位置，先行开展农牧民住房恢复重建，抓紧开展城镇居民住房恢复重建。要科学选址，集约节约用地，严格执行抗震设防标准和建设规范，建筑风格要突出地域和民族特色。

第一节 农牧民住房

农牧区居民住房的恢复重建，要与新农村新牧区建设、生态移民、农村危房改造、游牧民定居等工作相结合，统筹使用资金，突出重点，分步实施。

按照保基本住房需求的原则，先满足农牧民基本生活需要的住房面积，并为今后农牧民自我改善住房条件留有余地。按照当地的抗震设防要求，科学确定建筑结构形式，推广使用节能环保材料，加强施工技术指导，确保建设质量，满足安全适用的要求。建设部门要根据不同的经济条件和生活习俗，为农牧民提供多样化、有特色、不同规格的住房设计式样，供农牧民选择。

专栏3 农牧民住房 省 县 新建 加固

户数 面积（平方米）户数 间数 青海 玉树县 16138 1291040 125 625 称多县 7796 623680 240 1200 治多县 1237 98960 360 1800 杂多县 1646 131680 80 400 囊谦县 2074 165920 120 600 曲麻莱县 524 41920 64 320 合计 29415 2353200 989 4945 四川 石渠县 1593 127440 2681 9785 总 计 31008 2480640 3670 14730

第二节城镇居民住房

城镇居民住房的恢复重建，要按照城镇总体规划的要求，优化空间布局，完善配套设施，推动适用新型建筑材料和建造技术的应用。

按照房屋受损程度鉴定结果，凡是能够维修加固、符合安全条件的住房，不推倒重建，要抓紧开展维修加固工作。对倒塌和严重损坏的住房进行重建。采取自建方式重建的，按统一标准给予补助。地方政府要建设经济适用房，以适当价格出售给符合条件的家庭，同时要加大廉租住房的保障力度。居民小区和居住组团要相应配套建设服务设施。

专栏4 城镇居民住房 省 县 新建 加固面积（平方米）

套数 面积（平方米）

青海 玉树县 26199 2095920 8000 称多县 1698 135840 54000 治多县 476 38080 2000 杂多县 845 67600 2000 囊谦县 0 0 0 曲麻莱县 0 0 0 合计 29218 2337440 66000 四川 石渠县 0 0 52000 总计 29218 2337440 118000

第五章 公共服务设施

公共服务设施的恢复重建，要根据地域特点和人口分布，整合资源，调整布局，统筹安排，推进标准化建设，建立覆盖城乡居民的公共服务体系，促进基本公共服务均等化。优先安排学校、医院等公共服务设施的恢复重建，严格执行依法确定的抗震设防要求和强制性建设标准规范，把学校、医院建成最安全、最牢固、群众最放心的建筑。

第一节教

育

学前教育和义务教育。以义务教育为重点，高质量地恢复重建中小学校，促进义务教育均衡发展。合理调整学校布局，原则上初中建在县城，完全小学建在乡镇。加强中小学寄宿制学校和幼儿园建设。提高农牧区中小学现代远程教育能力。加快发展农牧区学前双语教育。办好特殊教育。

高中阶段教育。恢复重建普通高中学校和中等职业学校。按照基本普及高中阶段教育的需要，大力发展中等职业教育，加强职业教育基础能力建设。调整学校布局结构，州举办高中阶段教育。统筹民办教育机构恢复重建。

双语教育。加强双语教学，建立健全适合藏区的教材、师资和教学模式相结合的双语教学体系，依托省内高校实施双语教师培训。

师资队伍建设。根据国家教师编制规定，配置合格教师和职工，采取多种举措补充合格的双语教师。按照教师编制的合理比例，建设教师周转住房。

专栏5 教育

义务教育小学41所，初中8所。其中，石渠县小学8所，初中1所。高中阶段教育高中3所，中等职业学校2所，教师培训中心1个。特殊教育特殊教育学校1所。

学前教育幼儿园27所。其中，石渠县幼儿园1所。

第二节医疗卫生

公共医疗卫生。全面恢复州、县、乡、村四级基本医疗、公共卫生服务体系，恢复重建州县两级医疗和疾病预防控制、妇幼保健、卫生监督、食品药品检验机构，以及乡镇卫生院、村卫生室。加强鼠疫、碘缺乏病、包虫病、大骨节病、高原心肺病等传染病和地方病防治能力建设，提高医疗卫生应急处置能力。统筹民营医疗机构恢复重建。加强中医和藏医医疗服务体系建设，积极扶持藏医药发展。计划生育。恢复重建计划生育服务机构。加强基层计划生育、妇幼保健与其他医疗卫生服务资源的有效整合。乡镇计划生育服务用房与乡镇卫生院统一建设，健全功能、优化管理。村计生室和卫生室在村级公共服务设施中统筹考虑建设。适当配置计划生育流动服务车，增强服务能力。

重建期医疗卫生服务。建设临时医疗卫生服务设施，配置高压氧舱、制氧站、急救设备和移动实验室等必要设备。合理安排医疗救治、卫生防疫和卫生监督人员。做好鼠疫、高原病的防治，抓好重点地区、重要环节的防疫工作，保障恢复重建阶段医疗卫生服务需求。

医疗卫生队伍建设。与相关政策相衔接，加强专业技术人员、藏医药人才和乡村医生培养培训。合理补充卫生专业技术人员，充实医疗卫生机构专业人才队伍。按照医护人员编制的合理比例，建设周转住房。

专栏6 医疗卫生和计划生育

医疗卫生 恢复重建综合医院6个，民族医院5个，乡镇卫生院26个（含乡镇计生站），妇幼保健机构6个，疾病预防控制机构6个，卫生监督机构6个，药品检验机构5个，其他医疗卫生机构10个，社区医疗卫生服务机构11个。其中，维修加固和重建石渠县县级医疗机构5个，乡镇卫生院7个。

重建期医疗卫生保障 配备高压氧舱、急救车等设备。计划生育 州级计划生育服务机构1个，县级计划生育服务机构4个。维修加固石渠县计划生育服务机构1个。

第三节文化体育

文化场馆。恢复重建州、县、乡、村四级公共文化服务设施，重点恢复重建文化馆、图书馆、影剧院及乡镇综合文化站、村文化室、社区文化中心。恢复重建文化信息资源共享工程。统筹建设州县同城文化设施。

广播影视。恢复重建广播电视功能，重点恢复重建广播电台、电视台和无线广播电视发射台站、有线电视网络、监测台站，以及广播电视村村通和农村电影放映设施。提高藏语广播影视节目译制制作能力。

新闻出版。恢复重建新华书店、公共阅报栏、农家书屋，支持藏文图书出版印刷等文字工程建设。

体育设施。恢复重建民族传统体育场、高原训练和群众健身设施等。

专栏7 文化体育

文化 州级文化馆、图书馆各1个，县文化图书馆3个，恢复重建乡镇综合文化站27个，社区文化活动室5个，影剧场（团）和文化信息资源共享工程服务点。其中，石渠县乡镇综合文化站8个。

广播影视 州县广播电视台站，中短波发射台1座，无线广播电视发射台1座，监测系统1个，应急广播系统1个，有线电视前端1个，流动电影放映车4辆，以及广播电视村村通设施。

新闻出版 州县新华书店5处。

体育 体育场1个，赛马场1处，以及社区群众健身设施。

第四节就业和社会保障

服务平台。恢复重建州、县、乡镇、社区（行政村）劳动就业和社会保障服务设施，包括州、县级劳动就业和社会保障综合服务中心及乡镇、社区（行政村）劳动就业和社会保障工作平台，提供涵盖就业、技能培训、人才、社会保障、争议调解仲裁服务等功能的“一站式”服务。

信息系统。恢复重建人力资源和社会保障管理信息系统，建设州、县、乡镇、社区（行政村）广覆盖、全畅通、高效率的城乡一体的信息服务网络。

就业援助。实施就业援助工程，加强对灾区青壮年的职业技能培训，通过对口支援、定向招生、定向培养、劳务输出等方式，解决灾区劳动人口的就业问题。

专栏8 就业和社会保障

服务机构 州级劳动就业和社会保障综合服务中心1个，县级劳动就业和社会保障综合服务中心4个。

基层工作平台 乡镇、社区（行政村）劳动就业和社会保障工作平台30个。信息系统 人力资源和社会保障管理信息系统1个。

第五节社会管理

党政机关用房。在做好民生工程恢复重建的前提下，恢复重建各级党政机关、政法机构、监督监管机构的办公业务用房，以及党校教学、干部周转用房。恢复重建公检法司、消防、人防设施。党政机关用房的恢复重建，要严格按照国家相关建设标准和人员编制实施，整合资源，集中建设，共建共享，厉行节约。

基层组织用房。统筹村级公共服务，建设综合办公服务设施，为村级组织办公、党员教育、社会事业、警务等提供统一共用场所。恢复重建城镇社区办公场所及综合服务业务用房。第六章 基础设施

基础设施的恢复重建，既要加快灾区受损设施的功能恢复，又要充分考虑恢复重建的能力保障需求，根据灾区地质地理条件和城乡建设规划，调整布局，优化结构，合理确定建设标准，统筹各类设施建设，推进共建共享，充分发挥基础设施对经济社会发展的支撑作用和安全保障能力。

第一节交

通

公路。加快干线公路恢复重建，提高国省干线公路技术等级和抗灾能力，构建“一纵一横两联”生命线公路通道，建设通县二级公路，提高西宁至玉树公路建设等级和保通能力。全面修复农村公路灾损路段，恢复建设便民桥梁，努力提高通达、通畅水平。修复重建客货运站场等设施。

民航。尽快修复玉树巴塘机场受损设施设备，建设目视助航灯光系统及市内保障基地等工程，建设航线通信工程等，提高机场吞吐能力和航空应急救援保障能力。

铁路。为加强恢复重建物资运输保障，实施青藏铁路相关站场货运设施配套完善工程。

邮政。恢复重建邮政业务用房及相关设施，完善邮政网点，配置相关设备，保障和提高邮政服务能力。

专栏9 交通

干线公路 构建“一纵一横两联”生命线公路通道：“一纵”为国道214线共和至多普玛（青藏界）段、“一横”为省道308线玉树至不冻泉段、“联一”为省道312线珍秦至称多段、“联二”为省道309线多拉麻科至杂多段。整治改造1717公里，其中一级公路10公里，二级公路1277公里，三级公路430公里。

农村公路 建设农村公路343公里；修复便民桥梁65座，总长1822米。

客运站场等设施 建设玉树州客运站及9个县乡客运站；恢复重建公路道段设施。

铁路 建设西宁北站铁路货运中心应急工程，配套完善平安驿、湟源、海晏、格尔木等站货运设施。

民航 修复玉树巴塘机场建筑、道路、供电、供油、通信、导航等设施，新建目视助航灯光系统、站坪、联络道、通信导航、应急救援等工程。建设玉树至西宁航线通信工程、西宁二次雷达工程。

邮政 重建及改造邮政业务用房10处，配置网络交换机等设施设备。新建邮政网点30处。

图3 交通通道示意图

第二节 能源

电网。恢复完善灾区供电网络，加快重建城镇电网，扩大农村电网覆盖范围。建设玉树地区六县电网互联工程，提高供电保障能力。尽快开展与电网主网互联工程的前期工作。

水电。修复重建受损小水电站及农牧区小水电设施，新建查隆通、查日扣水电站，增加有效电力供给。

新能源。推动太阳能等可再生能源利用，修复受损光伏电站设施设备，新建并网光伏电站，推广户用光伏电源，提高新能源供应水平。

应急能源。抓紧建设过渡期应急燃油机组。组织做好灾区煤炭、天然气、成品油等能源调配及相关设施配套工作，及时保障灾区恢复重建阶段生产生活用能需求。

专栏10 能源

配电网 修复和加固受损35千伏线路159公里，10千伏线路145公里。全面恢复重建城乡中低压配电网络1100公里和进户设施。

六县联网工程 新建110千伏线路589公里，变电站（开关站）7座，新增变电容量约22万千伏安，新建玉树地区电力调度中心。

水电 修复拉贡、禅古等11座受损水电站，重建西杭、当代2座水电站，新建查隆通、查日扣2座水电站。

光伏发电 修复光伏电站机房面积579平方米、设备（逆变器）6台、线路80公里，更换蓄电池。新建1万千瓦光伏电站1座。采用户用光伏电源解决无电户用电问题。推广户用光伏电源4万户，共7200千瓦。

应急电源 新建3万千瓦应急燃油机组。

油气 建设成品油库1座，液化石油气灌装站1座。

供煤设施 新建结古镇封闭储煤场，占地6000平方米，储煤规模3万-5万吨。

第三节通

信

公众通信网。加快公众通信网的恢复重建，修复受损的传输网、移动通信网、固定电话网和宽带互联网，提高城乡通信覆盖率、服务水平和安全可靠性，推进通信基础设施的共建共享和三网融合。

应急通信。加强应急通信建设，建立健全应急通信保障体系，提高应急通信、运输通信保障能力。

专栏11 通

信

公众通信网恢复重建固定电话网3.34万线，宽带网4.23万线，移动通信核心网设备7套、基站587个，通信光缆1.57万皮长公里、传输设备418套，通信局房、通信管道、杆路、铁塔、电源等配套基础设施。

应急通信建设卫星应急通信设备72套、短波电台10套和其他配套设施。

第四节水

利

农田水利。恢复重建玉树、称多、囊谦三县农牧区水利灌溉设施，改造灌区配套设施，提高农牧业综合生产能力。

防洪设施。建设结古镇防洪工程，加强河道综合治理，建设巴塘河和扎西科河堤防、北山排洪渠及沟道防洪工程。加强其他县镇防洪工程建设和重点河流河道整治。

水土保持。加强三江源自然保护区水土保持综合治理，以沟道拦蓄、沟岸防护、林草恢复为重点，加大水源地保护力度，提高水源涵养能力。

水文及水资源监测。恢复重建水文、水保设施，提高水文、水保监测能力。

专栏12 水利

农田水利 恢复重建5项农田灌溉工程，新建33公里输水渠道；改造9项农田灌溉工程，衬砌输水渠道28公里；恢复重建7项草场灌溉工程，新建引水口13座、输水管道53公里、阀门井30座、分水闸20座；恢复重建设施农业水利配套工程5项，引水堰(闸、坝)20座、温棚97座、输水管道20公里、输水渠道0.2公里、水源13处、各类渠系建筑物343座、蓄水池29座。

防洪设施 除险加固水库1个；恢复重建堤防7.6公里、排洪渠15.8公里;新建堤防48.7公里、排洪渠30.5公里。

水土保持 重建谷坊40座、拦砂坝33座、沟岸防护21公里；新建谷坊64座、拦砂坝8座、沟岸防护28公里。

水文及水资源监测 恢复重建新寨水文站、直门达水文站、下拉秀水文巡测站、隆宝滩水文巡测站，配置相应的监测设备。

第五节市政设施

结古镇。按照结古镇总体规划，建设道路及公共交通系统。加强供水、排水等设施建设，提高建筑节能标准，因地制宜地选择供热和采暖方式，推广利用可再生能源和清洁能源供热。配套建设污水、垃圾处理设施，建设必要的民用液化石油气储配设施，实现市政公用设施全面覆盖。按照标准设置紧急避灾场所和避灾通道。

其他城镇。加强城镇道路改造，加大水源设施及供排水系统建设力度，配套建设污水、垃圾处理及储配气站等设施。支持村镇垃圾处理和环卫设施建设。

专栏13 市政基础设施

城镇道路、桥梁和公共交通系统 修复、新建城镇道路238公里，建设市政桥梁26座，新建公交场、站12处。

城镇供排水系统 改扩建自来水厂4座及配套附属设施，输配水管网450公里。建设排水管网。城镇污水处理设施 新建城镇污水处理厂4座，配套中水回用及污水管道。城镇燃气 建设液化天然气供气站1座及配套管道，建设液化石油气供应设施9处，贮存能力1500立方米。

城镇供热 恢复重建城镇供热设施，因地制宜建设太阳能等可再生能源与清洁能源供热系统。生活垃圾处理 新建垃圾处理场1座，修复县城生活垃圾处理场3座以及相应配套环卫设施。

第六节农牧区基础设施

饮水安全。恢复重建农牧区饮水安全工程，基本解决玉树灾区农牧区饮水安全问题。

配套设施。加强恢复重建村庄及居民点通水、通电、通路及必要的防护等配套设施。实施乡村清洁工程，有条件的村庄推行垃圾收集、填埋处理。

专栏14 农牧区基础设施

饮水安全 恢复重建饮水工程1463处，受益人口12.96万人；新建饮水工程786处（含寺院饮水），受益人口4.66万人。

农村能源 恢复重建太阳灶19886台、生物质炉64115台，修复农牧区小水电设施。乡村道路 油路1374公里，砂石路206公里。清洁工程 建设乡村清洁工程258处。

第七章 生态环境

加强生态环境保护是恢复重建的重要内容。坚持尊重自然、尊重科学，加强三江源、隆宝自然保护区等建设，加大环境整治和土地整理力度，提高防灾减灾能力，努力实现高原生态系统良性循环。

第一节生态修复

自然保护区。加强三江源、隆宝自然保护区建设，坚持自然恢复与人工治理相结合，加大天然林保护、封山育林和小流域综合治理等工程建设投入力度，加快开展水源涵养区、自然保护区管护设施恢复重建，逐步修复生态系统功能。

草原恢复。继续推进退牧还草工程，加大以草定畜、畜草平衡实施力度，加强草原封育，实行划区轮牧、休牧和禁牧，有条件的地方建设人工草场。积极开展鼠害防治和黑土滩治理，逐步恢复林草植被。

专栏15 生态修复

自然保护区 修复三江源和隆宝2个国家级自然保护区管护设施等。森林和草原防火 修复防火设施，维修防火道路等。

森林保护和城镇绿化 修复森林病虫害防治和森林保护设施，城镇及周边绿化造林、苗圃建设。草地恢复 修复人工草地0.4万公顷和受损草地围栏。

图4 自然保护区示意图

第二节 环境整治

水源地保护。加强水源地保护，防止有害物质排入水源保护区，消除地震产生的病原微生物、消毒剂等多种次生灾害对集中式饮用水水源地环境影响。开展城乡饮用水水源地保护区环境整治和生态恢复，保障饮用水安全。

废弃物处置。加大固体废弃物安全处置力度，加强资源回收利用，完善再生资源分类、回收、加工、利用。鼓励对建筑废墟中的有用物质进行回收利用。加快玉树医疗废弃物处置中心建设，加强医疗废物产生、收集、运输、处置全过程监管，消除环境安全隐患。

环境监测。加强环境监测监管，恢复重建环境监测设施，建立完善的环境监管体系，增强生态环境与生态破坏的环境监察执法和突发事件应急能力。

专栏16 环境整治

环境监测 修复环境保护机构的监测、监察、信息及实验室等业务用房。

应急监测 配备环境监测与环境监察的必要设备，实现环境监测、监察标准化建设。专项监测 建设结古镇环境自动监测站、长江直门达和巴塘河兴寨断面水质自动监测站，修复珍秦、隆宝生态定位站。

第三节土地整治 灾毁土地整理。加强对因灾受损土地的整治，确保受损耕地、抢险救灾和过渡性安置等临时用地恢复畜牧业和种植业综合生产能力。重点做好对灾毁耕地、牧草地、村镇建设用地的整理复垦，土地整治总面积2139公顷，其中复垦耕地1160公顷。

临时用地整理。对抗震救灾和恢复重建过程中的救灾抢险用地、过渡性安置用地、施工临时用地等，能够恢复的尽可能整理复垦。

第四节灾害防治

次生灾害防治。加强地质灾害隐患排查及地质灾害调查，按照预防为主、治理与避让相结合的原则，采取切实可行的地质灾害防治措施。及时开展城镇及重要公路沿线泥石流、山体崩塌、滑坡治理。

防灾减灾能力建设。加强防灾减灾体系和综合减灾能力建设，提高灾害预防和紧急救援能力。加强地震、地质、气象、洪涝灾害等的专业监测系统建设，提高监测预测预警能力。加强雷电灾害防御工作，恢复雷电防御设施。加强基础测绘工作，恢复建设测绘基准基础设施，开展基础地理数据生产，建设地理信息公共服务平台。

专栏17 防灾减灾

监测预警 地质灾害隐患点监测302处，地震监测点48个，地震活动构造探察和地震小区划6处，气象综合观测系统、预报预测系统和公共服务系统及其配套设施14处，恢复州气象台雷电防御中心、人工影响天气作业基地。

救援救助 州县乡三级救灾物资储备设施共9处，建设防汛仓库5处，防洪减灾信息化系统5处。

地质灾害治理 崩塌应急治理138处，综合治理211处。

测绘设施 连续运行参考站7个，遥感影像获取与地理信息数据生产；公共服务平台建设。

第八章 特色产业和服务业

以生态环境保护为前提，依托资源优势，适应市场需求，促进特色产业、服务业恢复和发展，夯实产业发展基础，扩大就业，提高群众收入水平，促进经济、社会、生态环境的持续协调发展。

第一节农 牧 业

生态畜牧业。转变畜牧业发展方式，大力发展农牧民专业合作社，加大牦牛提纯复壮、藏羊品种选育和犏牛推广力度，推进良种繁育体系、养殖基地和养殖小区建设，恢复重建畜用暖棚、贮草棚。

种植业。推广优良新品种和新技术，加强青稞生产基地建设。建立青稞、马铃薯良种繁育基地，大力发展特色农业，发展马铃薯、高原蔬菜、中藏药材生产，在适宜地区建设高标准日光节能温室，逐步提高蔬菜自给水平。

生产设施。修复农牧业生产设施，因地制宜发展高原优势特色农畜产品，积极发展生态农牧业，稳步提高农牧业综合生产能力。

技术服务设施。按照整合资源、共建共享的原则，统筹安排农技、畜牧兽医、动物疾病预防控制、动物卫生监督和草原、农经、农机、农产品质检、农业有害生物预警等农牧业服务设施，以及农牧业信息网络平台建设。

专栏18 农牧业生产设施

生态畜牧业 建设牛养殖场2个、藏羊养殖场2个、生猪养殖场1个。重建养殖牲畜暖棚及畜圈3630处，贮草棚1515处。建设动物防疫注射栏760个。

畜禽良种繁育 重建玉树州、县种畜场棚圈，配套饲养、繁殖、育种等设施设备。恢复重建玉树州种畜场（原良种场）1个。

农作物良种繁育基地 建设青稞生产基地2000公顷，青稞良种繁育基地866公顷；建设白菜型油菜良种繁育基地33公顷；建设脱毒马铃薯种薯繁殖基地66公顷，马铃薯生产基地400公顷；建设芫根良种生产基地33公顷；建设中藏药材生产基地660公顷。日光节能温室建设 恢复重建温室1923个，其中重建1325个、修复598个。农牧场 恢复重建农牧场生产设施2个。

综合服务设施 建立州农牧业综合服务中心1个，县、乡农业综合服务中心6个。

第二节旅 游 业

旅游设施。围绕“一区四带”旅游布局，恢复重建重点旅游景区景点。结合灾后交通基础设施建设，改善重要旅游通道交通条件。建设旅游安全应急救援系统，修复旅游服务设施，提高旅游服务水平。

旅游产品。加强旅游市场培育和宣传，建立和完善旅游市场营销体系，开发历史文化、民俗风情、高原自然风光等特色旅游产品，发展藏家乐旅游。

专栏19 旅游业

一区四带 “一区”：打造结古镇旅游区，建设旅游信息、咨询、服务中心；“四带”：唐蕃古道旅游带、高原湿地草原旅游带、康巴民俗风情旅游带、宗教文化旅游带等四带。

重点景区景点 勒巴沟-文成公主庙景区、结古镇景区、巴塘温泉景区、尕尔寺峡谷景区、拉司通藏村景区、隆宝滩生态旅游区、赛巴寺宗教景区、尕朵觉悟景区、桑周寺景区、贡萨寺景区、苏莽景区、嘉塘草原景区等景区景点。

旅游设施 恢复重建旅游景区道路19条，旅行社4家，餐饮设施5项，购物设施4项，娱乐设施3项，游客服务中心5个，游客接待点14个，自驾车营地2座，景区环境整治工程7项，藏族文化观光休闲区1个，民俗旅游特色村落3个，停车场11个，旅游厕所46处，旅游标识等。旅游安全应急救援系统 建设旅游安全预警系统1个，旅游应急救援中心1个。

图5 玉树地震灾区旅游资源分布图

第三节 市场服务体系

商贸流通设施。发挥结古镇的区位优势，继承历史商贸传统，建设区域商贸流通中心。优先恢复重建保障灾区群众基本生活的商贸流通服务网点，建设农畜产品、消费品批发市场、农贸市场及生产、生活资料配送中心等流通基础设施。

服务网点。优化城乡服务设施网点布局，根据城乡建设规划，适度增加服务网点数量，支持民族贸易网点建设。恢复重建加油站。加强现代物流配送设施和信息网络建设，提高商贸、物流服务水平。

储备设施。恢复重建粮食储备库和粮食加工厂，适当增加粮油供应网点（含军粮）、粮食批发市场。建设肉类、蔬菜等生活必需品储备仓库。

金融服务。恢复重建农业银行、农业发展银行、邮政储蓄银行分支机构及保险业分支机构，支持农村信用合作社恢复重建，建设营业用房、金库和金融网络信息系统等设施。合理布局基层金融服务网点，鼓励商业银行和保险公司设立分支机构，方便群众生产生活，为灾区经济发展提供支持。

专栏20 市场服务体系

零售业 恢复重建百货商场4个，综合超市及便利店38个，农贸市场6个，农牧区商贸综合服务中心5个，其他商业零售网点205个。

批发市场 恢复重建农畜产品批发市场2个，消费品批发市场3个。物流配送中心 恢复重建万村千乡配送中心1个，建设生产资料配送中心1个、建材物流集散中心1个。

粮食流通设施 恢复重建粮食流通设施4个，其中：省级粮食储备库1个（4座仓库），州级粮食物流中心1个及配套设施，县级粮食流通设施2个。生活必需品储备设施 恢复重建肉类储备库1个，生活必需品储备库1个。建设蔬菜等生活必需品储备库2个。

牲畜屠宰场 恢复重建屠宰企业4个，其中牛羊屠宰场3个，生猪屠宰场1个。

餐饮住宿服务 恢复重建宾馆10个，维修加固餐饮设施10个，恢复重建餐饮设施78个。加油站 恢复重建加油站26个（含加气站2个）。

金融机构 恢复重建农业银行分支机构5个，农业发展银行分支机构1个，邮政储蓄银行1个，农信社4个。恢复重建保险机构1个。

第四节特色加工业

农牧产品加工。以满足本地和周边市场需求为重点，促进公司、基地、农牧户相结合，积极发展肉、乳、青稞等产品加工，提高精深加工水平。在保护生态和资源的前提下，发展冬虫夏草等药用生物资源加工生产，提高产品附加值。

民族手工业。加快民族佩饰、服装、特色家具、家饰等民族特需品生产恢复，满足群众的生活需要。做好唐卡、佛像等宗教用品的生产恢复。以旅游业发展为契机，积极发展石刻、剪纸、羊皮画、编织、藏绣、藏毯等特色旅游纪念品的生产加工。支持中小企业和民族特色手工业发展，繁荣民族工业，带动群众增收致富。

建筑材料。根据当地灾后恢复重建和经济发展，优先恢复建材生产企业，建设水泥粉磨站、混凝土搅拌站以及商品混凝土预制、新型墙体材料、节能门窗等建材企业。加强废旧建筑材料、建筑垃圾的综合利用，生产新型节能环保建筑材料。结合地质灾害整治，规范砂石料生产，避免破坏生态。

绿色产业聚集区。结合结古镇的恢复重建，按照合理布局、集聚发展、节约用地的原则，规划建设绿色产业聚集区，合理确定聚集区规模。加工类企业的恢复重建、新建原则上应入区建设。严格准入条件和环保要求，合理确定产业发展规模，高起点、高标准建设，发展循环经济和绿色经济。

专栏21 特色加工业

农畜产品 恢复重建农畜产品加工项目8项，特色生物资源生产加工项目2项，建设农畜产品加工项目5项，特色生物资源生产加工项目1项。

民族特需商品 民族服饰服装、民族家具家饰、民族宗教用品生产项目7项。旅游纪念品 恢复重建旅游纪念品、民族手工艺品项目4项。建材生产 恢复重建建材项目6项，建设建材项目9项。

绿色产业聚集区 规划建设绿色产业聚集区及配套基础设施项目1项。

第九章 和谐家园

灾后恢复重建要体现人文关怀，加大扶贫开发力度，注重保护和传承民族优秀文化，落实民族宗教政策，构筑各民族和谐相处、和衷共济、和谐发展的美好家园。

第一节人文关怀

心理康复。实施心理康复工程，组织汉、藏双语专业心理咨询人员，采取积极心理干预措施，医治灾区群众心理创伤，促进身心康复。

社会福利。实施弱势人群特殊关怀工程，增强社会福利、社会救助和优抚安置服务能力。恢复重建社会福利院、敬老院、儿童福利院、流浪未成年人救助保护设施。关爱残疾人，优先恢复重建残疾人康复设施，在城乡居民住房重建中优先安排残疾人家庭住房。恢复重建青少年活动中心。发挥社区（村委会）自治组织和社会组织作用，营造关心帮助孤儿、孤老、孤残的社会氛围。

专栏22 人文关怀

福利设施 社会福利院（含儿童福利院、精神病院）10个，敬老院26所。服务设施 社区服务中心9个（含社区老年活动中心4个）、服务站20个，青少年活动中心1个。

救助设施 救助管理站2个（含流浪未成年人救助保护中心1个），社会救助和社会事务服务中心5个，殡仪馆4个，烈士纪念设施4个。康复设施 残疾人康复中心5个。

第二节扶贫开发

贫困村产业扶持。依托当地资源优势，建设高标准日光节能温室，发展蔬菜等经济作物种植、马铃薯种植、畜牧业养殖。发展民族家庭手工业和小型农产品加工业，扶持贫困村、贫困户建立综合性农贸市场和专业市场，多渠道增加受灾农牧民收入。开展贫困村互助资金试点。

易地扶贫搬迁。对居住在生态环境恶劣、存在地质灾害隐患等地区的贫困人口，有计划地实施易地搬迁，集中安置，配套基础设施建设，扶持产业发展。

劳动力转移培训。对青壮年劳动力进行“雨露计划”和实用技术培训，开展以中长期培训为主的民族服装加工、民族用品加工、机械修理、藏绣等各种专业的技能培训，提高贫困群众自我发展能力。

专栏23扶贫开发工程

贫困村扶持产业发展建设各类市场、生产基地80个，兴办村级实体经济8个，修建商业铺面700间。

贫困劳动力转移培训培训劳动力3万人，其中转移培训1万人，实用技术培训2万人。整村推进126个贫困村实施整村推进产业项目，开展产业化扶贫。

贫困村互助资金试点建立村级互助组织，增强贫困村发展后劲，在126个贫困村开展互助资金试点。

第三节文化遗产保护 文物保护。对国家级、省级、县级文物保护单位和重要文物点实施保护性清理、维修加固和修复重建。对馆藏文物、寺内文物进行认定和修复。维修加固和重建受损的博物馆、文物库房、文管所。注重文物保护与当地居民生活特别是宗教生活的和谐共存，做好文物保护修复与开展传统宗教文化活动的协调工作。

非物质文化遗产保护。重点恢复重建受损国家级、省级非物质文化遗产和博物馆。培养民族民间文化传人，加强卓舞、依舞、民歌、安冲藏刀锻制技艺等的传承。

地震纪念设施。保留必要的玉树地震遗址，建设纪念设施。

专栏24文化遗产

文物保护国家级文物保护单位3处，省级文物保护单位17处，县级文物保护单位3处，一般文物保护点21个，文物中心库房1个。

文化遗产少数民族物质文化遗产保护2项，重建东仓大藏经珍藏馆。非物质文化遗产恢复重建非物质文化遗产博物馆（传习所）6个。遗址纪念设施建设地震遗址纪念设施1处。

第四节宗教设施

宗教活动场所。对损毁宗教活动场所及宗教教职人员生活用房的恢复重建，要一视同仁，同等对待，合理安排，给予支持。寺院等宗教活动场所的恢复重建，由相关部门进行评估并与寺院管委会协商，合理制定恢复重建方案。其中涉及文物保护单位宗教活动场所的原址恢复重建方案，要按规定报文物主管部门批准。

宗教教职人员生活用房。宗教教职人员生活用房的恢复重建，要合理确定建设规模和标准，与寺院管委会协商，统筹考虑施工组织方式。

专栏25宗教设施

宗教活动场所玉树宗教活动场所（含清真寺1座）87座，以及石渠县宗教活动场所维修加固。教职人员生活用房宗教教职人员生活用房87358平方米。寺院配套设施建设饮水、通电、通信、广播影视、道路等。佛教学校玉树藏传佛教学校1所。

第十章支持政策和保障措施

鉴于玉树地区的特殊困难，采取特殊的支持政策和保障措施，恢复重建所需资金以中央财政安排为主，同时采取更加优惠的税收、金融、土地、援助、援建等政策措施。建立健全规划实施机制，明确目标任务，科学安排时序，加强各项保障，落实工作责任，坚持质量第一，强化监督检查，有力有序有效推进规划实施。

第一节支持政策

财政政策。根据本规划确定的目标和恢复重建任务，玉树地震灾后恢复重建资金总需求约为320亿元。灾后恢复重建所需资金以中央财政资金为主，同时包括省级财政资金、社会捐赠资金以及居民和企业少量自筹资金。中央财政灾后恢复重建资金实行“总量包干，分类控制”的管理办法，由地方政府根据规划项目和轻重缓急统筹做好中央财政资金、省级财政资金、捐赠资金和其他自筹资金的安排使用。

税收政策。减轻受灾地区企业和金融机构的税收负担。对受灾地区个人和参与抗震救灾的一线人员取得的与抗震救灾有关的收入，免征个人所得税。采取税收优惠政策，支持受灾地区基础设施、房屋建筑物等的恢复重建。鼓励社会各界支持抗震救灾和灾后恢复重建，对捐赠受灾地区的企业、单位和个人免征相关税费。减免相关税收，支持受灾地区扩大就业。

金融政策。鼓励银行业金融机构加大对受灾地区信贷投放。增加对受灾地区再贷款（再贴现）额度，对支农再贷款执行优惠利率，对受灾地区地方法人金融机构执行倾斜的准备金政策。对灾前已经发放、灾后不能按期偿还的各项贷款适当延长还款期限。加大对受灾地区基础设施、居民住房、农牧业、中小企业和因灾失业人员的信贷支持力度。

土地政策。对灾后恢复重建需要的新增建设用地计划指标，在国家下达的土地利用计划指标中优先安排，指标不足的，可预先安排使用。为受灾居民新建安置住房，以及行政机关、学校、团体和企事业单位重建，免收新增建设用地土地有偿使用费和土地出让收入。为受灾群众重建住房、基础设施、公益设施等，可采用划拨方式供应土地。对新建工业或大型商业设施等项目用地，可根据实际情况降低地价标准。

援助政策。开展教育援助，对生源地为极重灾区、重灾区的高等教育阶段和高中阶段学生，以及在恢复重建期内迁出省外和玉树州外就读的初中和高中阶段的极重灾区、重灾区学生，在一定期限内提供学习和生活补助。开展就业援助，对因灾就业困难人员，纳入就业援助对象范围，优先保证受灾地区零就业家庭至少有一人就业。

援建政策。在中央加大政策支持力度的基础上，采取对口援建方式，组织东部省市、中央有关企业承担施工建设任务，军队和武警部队参加部分项目援建和承担部分运输任务。统筹组织东西扶贫协作、支援藏区的对口省市做好支持灾后恢复重建工作。青海省、四川省要在灾区开展以工代赈，并组织省内力量，大力支持灾区建设。鼓励相邻地区的设计、施工力量参与恢复重建。

第二节保障措施

建材保障。灾区省级人民政府要做好重建主要建材需求量测算，制定建材保障工作方案。根据恢复重建任务合理确定建材需求，统筹组织省内及周边地区建材生产供应，采取集中采购与自主采购相结合的方式，确保建材供应。国务院有关部门对恢复重建所需建材供应给予必要的指导和支持。要切实加强对恢复重建建材质量的监督检查，确保各类重建建材安全、合格。要加强对建材市场价格的监督检查，防止哄抬物价，必要时对重建所需主要建筑材料启动价格干预机制。

运输保障。灾区省级人民政府要会同国务院交通运输部门制定运输保障方案，科学统筹组织物资运输。采取有效的工程措施，确保重要运输通道通行能力。加强道路管理，维护交通秩序和安全，实行物资运输全程监控，开辟绿色运输通道。统筹组织调度各方面运输力量支援灾后恢复重建物资运输。在重点交通运输通道沿线设立必要的交通服务站点，提供休息、维修、补给等服务，确保运输安全有序。

施工保障。灾区省级人民政府要制定施工保障方案，加强施工现场指挥调度，统筹安排，分片包干，协调推进，确保现场施工安全、有序、高效。加强电力保障，加快受损电网设施修复，尽快修复水电站，建设应急电源，保障恢复重建施工用电需要。加强用水用油保障，抓紧饮水工程抢修和应急水源建设，加大对灾区油料供应，满足施工用水用油需要。加强卫生保障，建设临时医疗卫生设施，做好施工人员健康保障工作。加强生活保障，做好后勤保障物资调控，组织粮油蔬菜等食品、生活用品供应。加强安全质量保障，建立完善安全质量监管体系和施工企业质量安全保证体系，落实安全质量责任制和各项规章制度。

第三节规划实施

组织领导。青海省、四川省人民政府对玉树地震灾区的灾后恢复重建负总责，要建立强有力的领导机构和现场指挥调度系统，明确任务，落实责任，科学高效地组织实施，确保灾区社会和谐稳定。国务院有关部门要按照职能分工，加强指导，做好相关工作。国务院成立玉树地震灾后恢复重建组，协调有关部门大力支持、密切配合，及时帮助解决灾后恢复重建工作中的有关问题。

规划管理。本规划是统筹和制订恢复重建各专项规划的依据，灾区各级政府、国务院有关部门、各参建单位在恢复重建实施中都要自觉遵守并执行本规划，维护规划的严肃性。灾区省级人民政府要根据本规划及各专项规划制定恢复重建实施方案，适时开展规划实施情况的中期评估。

第四节监督检查

强化监督检查。加强对恢复重建资金和物资使用各环节的监督检查，确保资金和物资合规使用。及时公布灾后恢复重建进展情况，自觉接受社会监督。加强对恢复重建资金、物资使用以及重点项目全过程的跟踪审计，定期公布审计结果。

建立档案制度。对各类恢复重建项目及恢复重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用情况要登记造册，建立健全档案，在建设工程竣工验收和恢复重建结束后，及时向建设主管部门或者其他有关部门移交档案。

严格项目管理。灾后恢复重建项目必须严格履行审核程序，由灾区省做好相关审核工作。恢复重建项目实行项目法人责任制，认真执行招投标制、合同管理制、工程监理制和竣工验收制。加强对建设工程质量和安全监管，组织开展对重大建设项目的监察。严格执行工程竣工验收规定，未经竣工验收不得投入使用。

结

语

的意见地震灾后恢复重建中行政争议 篇6

【关键词】：汶川地震；灾后重建；物资供应；物资保障体系

汶川5.12大地震对灾区构成了毁灭性破坏，给当地人民造成了重大的生命和财产损失，灾后重建总规划投资述1万亿元。因此，在地震灾区灾后恢复过程中，建筑物和基础设施的重建是一项浩大的工程，而重建过程中，重建物资的及时、有效供应是确保灾区人民生活稳定，经济稳步发展的关键问题之一。随着灾后重建深入，重建需求的物资增多。由于所需物资种类多并且涉及生产单位多，没有做好物资供应计划管理，导致重建过程中一些物资供应与重建进度不协调。所以，汶川地震灾后重建的物质保障体系的建立及落实值得深入研究。

1现有的救灾物资供应体系的现状分析

1.1物资数量种类不足

在重大的自然灾害面前，由于缺乏必要的思想准备，也缺乏必要的物质准备，导致震后急需的物资数量明显不足。在品种结构上，目前中央级救灾物资储备品种比较单一，一般只有救灾帐篷和一些捐赠来的衣被，离紧急抢救、保障灾民生活所需要的物资要求还有相当大的差距，无法满足各地对救灾物资多样化的需求。特别是基础设施、活动板房、建筑材料方面更是储备不足，延迟了灾后重建的进程。

1.2仓库数量不足

目前中央级国家救灾物资储备仓库数量少，储备库规模小、储备物资少，数量分布不均、布局不合理，导致救灾物资运距过远，运输时间过长，影响了救灾工作的时效。并且储备库的大小及标准都不高，仓库的建设及配套设施均不完善，难以完成救灾储备物资的管理和调拨任务。各地特别是中西部贫困多灾地区，地方财政困难较多，对救灾投入较少，救灾物资仓库建设缓慢。仓库管理信息系统不太健全，不能做好物资入库与出库统计，不能更好了解物资储备情况。

1.3物资管理分散低效

目前我国的应急物资管理体系—直是由政府各职能部门归口管理、分兵把守、自成体系，未建立起统一指挥、分级负责、互相协调的应急管理机制。如衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备由民政部门负责，而药品、车辆、粮食等其他救灾抢险物资分别由物资、交通和粮食部门负责。这种救灾物资分散管理，分散储备的直接后果是导致救灾过程中救灾物资需求信息传递速度慢、物资供应调度困难，救灾物资运输车辆需求大、救灾保障成本高。这种灾害管理体制，造成资源不能适时的、台理的储备，应急资源得不到科学的优化配置，极易造成救灾物资种类和时间上的失衡。灾害应急资源的管理工作—直处于分散无序的状态，没有从统一、整体的角度来充分考虑多种灾害而配备应急物资资源。

2 建立完善的物资保障体系的措施

2.1物资资金的筹集

在重大自然灾害应急安置和灾后重建中，需要大量物资资金投入。如何积极、有效的筹措物资资金，建立完善长效的物资资金筹措渠道与方式。努力保障受灾地区群众基本生活，尽快恢复生产与重建家园，是政府和全社会在灾后重建相当长一段时间内的重要任务。

从政府财政角度，广开资金筹措渠道根据国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案挣的说明，重大自然灾害属于突发性公共事件范畴，从国内外灾害救援的经验和经济调控理论来看，无论是应急救灾，还是灾后重建，由于财政资金支付的公共性、及时性和基础性等特征，使得政府财政的直接拨款理所应当的成为应对此类突发公共事件最为直接、有效的赈灾资金筹措渠道。

(1)及时调整财政资金预算安排，切实做好救灾财政转移支付工作。

(2)适当调节国债资金使用计划，支援灾区重建。

(3)合理运用财税优惠政策，鼓励开拓赈灾资金筹措渠道

从金融信贷角度，大力支持灾后重建。金融信贷也是赈灾资金的重要筹措渠道，各项积极、有力的金融货币政策可以为抗震救灾与灾后重建提供有效可靠、长期规范的资金供应。

(1)是积极争取世界银行亚洲开发银行等国际金融组织的赠款、无息、低息贷款，争取其他友好国家和地区的贷款支持，在国际范围内筹措资金。

(2)做好灾后保险理赔工作，为灾后重建提供必要资金保障。

(3)以债券方式在全国范围内筹措资金。

从社会捐赠角度，积极开通、理顺救灾捐赠渠道。从政府角度，财政部门应会同民政等部门发动社会各界力量，通过正确的舆论宣传gl导。向社会提供正规、明确的捐赠渠道与方式，积极争取国内外各渠道的救灾资金与物资，包括国内社会民间捐赠、国内其他地方政府捐赠、国外政府、国际组织、慈善机构和个人的捐赠。与此同时，鼓励各民间慈善机构、知名人士、企业发挥其社会影响力，在大灾大难面前更多的承担社会责任，为赈灾物资资金的筹措献力量。

2.2政府物资采购

灾后重建物资的紧急采购，必须优先采取效率高的方式。即在保障效率的前提下，根据实际情况，兼顾不同情况，规定选择不同的采购方式的条件。

(1) 对于十分紧急的物资与服务采购，如地震后的食品、药品、救助工具等物资和服务，能够就近和及时采购的，可以采取单一来源采购和询价采购方式。但采购价格需要进行评估和公开。

(2) 对于需求比较紧急，但可以适当后缓一些的物资与服务需求，可以采取除询价等以外的谈判采购方式。谈判采购的目标是在保障需求的情况下，尽可能寻找到更好更适合的供应商。

(3) 对于灾后恢复与重建中采购数量较大、质量要求更高、需要严格控制成本、公开性和透明度要求更高的采购项目，应该采取公开招标方式。

政府在采购过程中要通过良好的制度设计，解决好重大灾害时期采购的援助性、强制性、市场性及补偿性“四性”兼顾的问题。所谓“市场性”，是指虽然灾害时期采购情况特殊，但无论如何，还是应该坚持市场性原则，即尊重供应商的利益、体现等价交换、供应商略有盈余的原则，“援助性”和“强制性”是指根据灾害时期的采购，虽然并不能偏离市场原则，但不能完全按市场原则进行，而是根据灾害时期需求与供应的特殊性，必须从道德伦理与法律制度两个方面进行规范。道德伦理方面的原则是抗击灾害必须万众一心，本着相互支援和共同救助的原则，供应商应该不计较得失，不从灾害供应中追逐利润，尽最大努力为灾区及受灾民众提供物资与服务。

2.3物资储备

为了提高我国应对突公共事件和重大自然灾害的能力，加快健全国家救灾物资储备体系，应充分整合利用各种社会资源。救灾物资储备与管理是紧急救助、安置灾民的基础和保障。为了切实保障灾害发生时救灾物资的供应投放，建立系统的救灾物资储备管理系统。

(1) 构建五位一体的物资储备系统，在应急物资储备系统中，国家是主体，军队是骨干，地方是补充，市场是辅助，家庭是基点。我国应立足恶劣复杂的环境条件，根据不同地区可能发生灾害的类型、烈度等实际情况，由国家主管部门统一部署，各级地方政府组织指导，从家庭储备做起，市场参与，建立国家、军队、地方、市场和家庭“五位一体”有效保障应对突发公共事件的物资需求。

(2) 仓储设施现代化，搞好仓库建设，增加库容。未来应急物资储备库建设需要走由平面库到高层库再到立体库发展的道路，由水平存储物资发展为立体存储。自动化立体库房采用先进的堆垛、出入库输送和货架等设备，运用现代库存控制技术，建立信息管理系统，通过计算机的控制实现整个作业活动的自动化，既充分利用库容空间，又适应作业机械化、自动化需要，提高工作效率。

(3) 物资管理方面，必须以高度的责任感强化救灾物资的储备管理。同时，保质保量供应，做好物资的购置、入库、保管、出库、维护等方面的管理工作。要按照“分类管理、管理科学、进出规范”的原则，引入现代化管理手段。把救灾物资管好管实。

(4) 管理制度精细化，国家救灾物资储备相关部门应根据有关规定，加强对各储备仓库储备物资的监管，防止储备救灾物资被挪用、变质等现象的发生。要按照《中央级救灾储备物资管理办法》及相关管理办法的要求，做好救灾物资储备的储存，检查、整理、轮换、出入库、运输等工作，保证其工作质量和效率。

2.4 物资运输与配送

物资供应的最终目标是把所供物资及时、齐备、质量良好地送到站段。而实现逸一目标的物资位移过程，就是物资运输与配送，它是物资供应的关键，如果不通过运输或配送将物资送到站段手中，一是会直接影响铁路运输生产的正常运行，二是所供物资不可能实现其使用价值。把所供物资及时配送到位，既是物资部门保证铁路运输生产需求物资的责任体现，又是物资部门与物资供应工作的价值体现。

(1)合理规划运输路线。救灾物资从哪里调运，调运的线路规划，必须由地震救灾中心统筹安排：合理布局，形成较为固定的交通运输网络。

(2) 在规划好线路后，还要对运输力量进行合理安排，如采用陆、水，空运力征用的方法。

(3) 合理安排运输的货物。运输货物需分急需运输、网络运输、网络恢复和分批运输。

地震灾区原有运输网络的修复，主要是铁路和公路网络的修复。另外，也要建立良好的反馈机制，即在交通瘫痪的情况下做出应急选择，如这次地震，部队部门立即采取预先配送、直达配送、接力配送、直接前送等方式，第一时间组织实施精确配送。

3 结束语