税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见（精选6篇）

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇1

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见

作者：

时间：2010年1月25日

+ 大中小

更换背景颜色：

为贯彻自治区国税工作会议以及全国税收政策法规会议精神，认真落实“税收管理年”活动，积极构建“大征管”、“大教育”工作格局,加强税收政策法规理论研究，提高税收政策的正确执行能力，增强税收法制观念，根据阿克苏地区局政策法规工作的安排，温宿县国税局按照上级领导部门的指示，专门成立以马晓辉局长为负责人的课题研究小组。小组就“税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见”进行了专门研究。认真听取了纳税人、县里相关领导和工作人员，就近几年来税收优惠政策执行中存在的问题、建议等相关问题，进行了座谈交流，同时布置相关业务科室的业务尖子对收集的材料进行了认真地分析和筛选，进行了全面地讨论和研究。现将有关调研情况报告如下：

税收优惠政策的设立为国家鼓励产业发展、保护农民权益、扶持弱势群体，促进和谐社会的建立起着积极作用。但由于社会经济活动的多元性、复杂性、特殊性，政策执行中存在着认识、协调、落实上的不足，有些政策并没有实现其制定初期确定的目标和效果；同时，部分增值税税收优惠政策的设立，也违背了增值税普遍征收、环环相扣的原理，破坏了增值税抵扣的链条，增大了税收管理的难度，因此税收优惠政策有待进一步完善和规范。

一、税收优惠政策执行中存在的问题：

税收优惠政策在国家宏观经济调控、促进经济发展等方面充分发挥了积极作用，但随着我国经济的高速发展、市场经济体制的逐步完善，其不足日益凸现。

（一）增值税优惠形式繁杂，缺乏规范性和统一性，部分增值税优惠政策破坏了增值税的扣税链条。

从现行增值税优惠形式上看，减税、免税、税务退税和财政返还等多种形式并存，少数货物（化肥、农药产品等）还存在征、免、退政策经常变化的情形，严重影响了税收优惠政策的规范性和统一性，且一种优惠形式在不同的规范性文件中有不同提法，如对民政福利企业采用“先征税后返还”和对部分资源综合利用产品采用“即征即退”,其含义及操作方法基本一致，但提法不同容易造成混淆。现行增值税的免税破坏了增值税的扣税链条，违背了增值税的中性原则，对纳税人的生产经营造成了极大的扭曲。目前大量免税规定的存在，使原来上一道环节缴税下一道环节扣税的原则遭到了破坏，形成了“不缴税却扣税”或者“为多退税而少扣税”的现象，最终导致了整个扣税链条的“断裂”，使增值税偏离了规范化管理的轨道。

（二）部分增值税优惠政策导致了纳税人之间的不平等竞争。

一些增值税优惠政策在体现国家产业政策的同时，也造成了纳税人之间的不平等竞争，加大了对市场经济的扭曲力度，违反了税收公平的原则。由于部分增值税优惠政策的条件限制，如对投资主体、生产规模、组织形式的限制，使同一行业或生产同一产品的纳税人面对不同的税收政策，如福利企业、粮食、资源综合利用产品、废旧物资经营等。享受减免税的纳税人和正常缴税的纳税人在生产经营过程中，同等质量的产品往往只能选择不同的产品销售价格和营销策略，从而导致了经营利润的差异，最终影响了企业的发展方向。

（三）随着形势的发展变化，部分税收优惠政策陈旧，难以适应经济发展的要求

1994年我国以增值税为核心的税制改革是由有计划的商品经济向社会主义市场经济过渡过程中的产物。在党的十六届三中全会提出完善社会主义市场经济体制的今天，有些税收优惠政策已明显不能适应社会主义市场经济的发展。

如国家两次修订《资源综合利用目录》，但相关的增值税政策始终处在调研阶段，对于日益涌现的如污水处理企业、固体废弃物处理等作为公益事业由企业化运作的配套政策，未能尽快出台扶持政策。

（四）部分优惠政策操作难度较大

从我们税务部门的日常征管中，我们不难发现，有不少优惠政策在执行中是有很大难度的。如：（国务院令〔1993〕134号）第十六条第一条规定《中华人民共和国增值税暂行条例》：“下列项目免征增值税:(一)农业生产者销售的自产农业产品。” 《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（财法〔1993〕38号）第三十一条“条例第十六条所列部分免税项目的范围，限定如下:第一款第(一)项所称农业，是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业。农业生产者，包括从事农业生产的单位和个人。”既有农产品的加工（或其它），同时又有小部分的农业生产时，处于两种或两种以上的混合经营时，使得我们税务机关在管理上有一定的难度。对废旧物资经营企业的管理也因政策本身的缺陷，加大了基层管理难度。

（五）部分增值税优惠政策并没有给税法设定的受益群体带来真正的优惠

增值税属于间接税，最终还是由消费者承担其税收。但是在实际生活中，我们可以发现，虽然某些行业或产品属于免税范围，但是消费者事实上并没有从中获益，如增值税暂行条例规定：避孕药品和用具免征增值税，但事实上某些避孕药具虽然免税，而依然价格不菲、暴利惊人，在实务中，我们就曾发现某些安全套的零售价为其进货价的近10倍。

增值税暂行条例规定：农业生产者销售的自产农业产品免征增值税。在这里，用一个实事来说明这个问题：温宿县国税局管辖区内农业生产者企业从1994年的5户发展到现在的28户（其中牧场5户、林业3户、其它20户）。从农业生产者发展的纵向看，在这十几年的发展中，确实得到了长足的发展。大力鼓励农业生产者，使从事一线生产的农业生产者得到重点发展，这种较快的发展势头主要源于国家税收优惠政策的实施。但从其横向看，就单个企业的发展情况看，并没有达到国家政策预期的目的，在发展中走了型、变了样。分析其原因，主要存在以下几个方面：

1、企业税收优惠政策所减免的税款，并没有把大部分减免的税款用到企业发展上来，国家减免税这一政策的目的，并没有对农业的发展起到很大的推动作用。

2、部分农业生产者企业，采取以农业生产者为名的挂靠的方式进行生产经营，以便享受国家的优惠政策。比如有的农业生产者企业租赁或承租别人的土地，自己并没有真正从事一线的农业生产，而是在从事农业产品的加工、冷藏等业务来生产，利用这一优惠政策，从而达到获利的目的。由于该

类似企业具备“有土地证、有自产的农产品”的特征，我们的税务执法人员无法对其按照其它的有关税收政策进行依法征税。

（五）国家税收优惠政策的实施与优惠政策下受益的纳税人之间，存在着一定程度的偏差。同等的税收优惠政策下的行业发展不平衡，使得税收政策的杠杆调节作用发挥的不明显。例如：我局所管辖区共有农业生产者（企业）共有28户企业，其中果树业4户、牧场5户、林木业3户、粮食种植业16户，从表面上看：农业生产者（企业）发展快，数量多，但从整个农业生产者（企业）来看，不同行业发展是不平衡的。就来我县辖区来说，果树业与粮食种植业两种行业来比较：果树业数量虽少，但发展的速度较快，而粮食种植业数量虽多，但发展的速度却较慢。追其原因：一部分与水果和粮食的价格有着直接的关系，另一部分与企业利用税收优惠政策追求经济效益而采取一定的手段有着直接的关系。如粮食种植业企业采取租赁或承租的方式进行生产经营，把收上来的粮食进行初级加工后，再卖出去，却享受到了税收优惠政策。

（六）税收优惠政策的减免与行业的发展不匹配，导致从事一线的生产者没有得到相应的实惠。而从事其服务的行业却从中得到了很好的利益。如：财政部 国家税务总局关于农业生产资料征免增值税政策的通知（财税[2001]113号）第一条第一款和第四款规定：“下列货物免征增值税:1.农膜。4.批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机。” 就拿我局辖区来说，现从事批发和零售种子、种苗、化肥、农药、农机、农膜的企业就有一百六十多户。国家减免农资产品的增值税，就是为了减轻农民的负担，但实际上，农民购买农资产品的价格仍然比较贵，而从事批发和零售的纳税人利用税收优惠政策从中获得较高的利润。

（七）税收优惠政策发挥的积极作用，在部分行业实务操作中存在一定的难度。如在资源综合利用退税中也普遍存在，水泥生产企业退税在实务操作过程中，需要凭检测部门的检测报告来确定其掺废比例，但实际上检测部门主要对企业送检的样品进行检测，企业实际的用废情况究竟如何，却缺少权威部门连续的、具体的监督，税收优惠的作用是否真正发挥难以衡量。

（八）对我们基层的县级税务机关来说，在具体的减免税审批中，诸如审批程序、审批权限和使用的文书等等的细化工作上还不是特别地规范、准确、全面。

二、改进意见。

针对税收优惠政策在设立和执行中出现的问题，为使税收优惠政策发挥应有的作用，税收优惠政策需要不断地完善和规范。

（一）取消或重新制定影响纳税人公平竞争的部分税收优惠政策

以增值税为例：制定的增值税优惠政策应以行业、产品、产业标准为原则，规避因地域、投资主体、经营规模、组织形式等要件对同一企业或同一产品增值税优惠政策适用的影响。要重新审视当前的增值税优惠政策，全面衡量这些政策的利弊，实事求是地评估法定受益人从各项优惠政策中得到的利益。一些过渡性的优惠措施和已经不适应经济发展的优惠政策，以及容易出现弄虚作假的优惠政策要坚决进行清理，该取消的要予以取消。对于确实需要扶持的产品和项目，国家应当限制使用直接减免方式，代之以“先征税后返还”方式，以加强对这些优惠政策的控管，确保增值税的链条的完整。

（二）税收优惠政策目标应明确：“以经济目标为主”

优惠政策目标应与经济政策相配合，而不应将经济、社会目标都纳入调节范围，社会目标由其他经济手段去解决。如目前优惠政策应与产业政策相配合，促进产业结构调整；应与循环经济、环保经济政策相适应，使经济可持续发展；应与科技政策相配套，让科技成为经济发展的领头羊，当前我国提出应当从“中国制造”向“中国创造”转变，那么税收优惠政策是否能从这方面加以引导，如加大对高新技术、生物技术等方面的支持力度，在一定程度上助推“中国创造”呢？由于经济政策目标众多，在确保国家财力前提下，应按轻重缓急排序，制定税收优惠政策，从而形成具有明确目标的税收优惠政策体系。

（三）在制定优惠政策时将政策实现和实际操作的难度和风险一并考虑

现行的部分增值税优惠政策制定的初衷是好的，如制定的一些比例在鼓励用废程度、农产品自产自销等都起到了积极的作用，但税务干部在实际操作中却很难把握。一些具体的管理办法无法对纳税人形成有力的监管，给不法分子造成偷逃税机会，带来了征纳风险。同时部分税收优惠政策的执行，需要其他政府部门的紧密配合，形成齐抓共管、通力合作、互相监督的管理机制，才能执行好政策。因此这就需要在制定优惠政策之初，深入考虑政策实现和实际操作的难度和风险，细致调研政策实施中可能出现的问题，避免基层税务部门产生理解上的不一致，做到税法的统一性和严肃性，从而真正实现优惠政策的调控和导向目的。

（四）缩小增值税优惠的范围和规模，以所得税优惠政策取代，我国已经加入WTO，如果还是过多使用增值税优惠政策的话，极有可能遭到其他成员国家以违反公平竞争规则为由，加以反对甚至干涉，以前的集成电路产品的增值税优惠政策就碰到类似问题。我们现行的某些增值税优惠政策，似乎也存在这方面的隐患。我们认为，应当逐步缩小增值税优惠的范围和规模，国家要加大对某些产业的扶持力度，不一定要通过对流转税的减免来达到目的，如果一定要采取税收优惠的方式，可以通过所得税优惠政策来加以引导，因为所得税的征收更多的体现为国家内政，所以遭到其他国家反对或者干涉的可能性较小。

（五）国家的税收优惠政策要明确到具体的纳税人以及纳税人从事的具体项目上来。比如：我们认为，对于农业生产者的界定，要做到具体的明细化，在对纳税人进行明确税务登记时的同时，还要对农业生产者进行税务资格进行认定，认定的条件比照“残疾人就业税收优惠政策”的方法进行，在进行减免税申请及审批时，必须提供以下材料： 1.经有关部门认定的纳税人，出具主管关部门的书面审核认定书；2.纳税人与从事一线具体的农业生产者（即从事农业生产者的农产品的生产工人）签定的劳动合同或服务协议（副本）；3.纳税人为从事一线具体的农业生产者缴纳社会保险费缴费记录；

4.纳税人向从事一线具体的农业生产者通过银行等金融机构实际支付的工资凭证；5.主管税务机关要求提供的其他材料。不予进行资格认定的条件为：因自己有土地而向外租赁或自己没有土地而进行承租别人的土地又进行向外租赁者，这都属于自己不进行农业生产而采取挂靠的方式进行的，都不在认定的范围之内。

（六）税收优惠政策的减免，要与具体从事农业生产者的利益紧密地联系在一起。除了国家必要的财政补贴而外，对生产资料的价格要进行全面地监控，例如：农膜、批发和零售的种子、种苗、化肥、农药、农机减免增值税，从生产厂家到农业生产者，这一系列的流通环节，最终到农业生产者后的价格上，是不是真正起到了减免的效果，是不是真正落实到了国家扶持农业的税收优惠政策。

（七）税收优惠政策的减免，要与从事的具体减免项目的发展紧密地联系起来。减免的目的，就是促使我们纳税人要不断地扩大再生产，这些资金的来源，其中就包括减免的税款。类似情况比照“对营利性医疗机构取得的收入，直接用于改善医疗机构卫生条件的，自其取得执业登记之日起，3年内对其自产自用的制剂免征增值税”，这就是一个很好范例。

（八）税法税收优惠中所规定的税收优惠政策，在具体的审批中，所涉及到审批程序、审批权限和所使用文书上，我们要做到规范、准确，要进行明确。

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇2

一、执行最低价粮食收购政策存在的问题

(一)仓储基础设施建设滞后,仓容紧缺。

基层国有粮食购销企业的许多仓储设施都是上世纪六七十年代建造的,年久失修;加之改制后大部分粮食购销企业实行了租赁经营,前几年由于经营困难,没有及时投入资金对老化的仓储设施进行大规模维修改造,不少基层粮库仓储设施老化仓房条件差,仓容紧张,出现了有仓不能收粮的现象,已不能满足最低收购价粮食收购需要。有的企业只有露天存储,以满足农民售粮,安全储粮存在问题。

(二)农发行系统“库、贷分离”。

今年由市级农发行向中储粮直属库承贷,收购资金由中储粮直属库下划到各县粮食购销总公司,然后再由县级粮食购销总公司会同县级农发行根据延伸收购企业粮食收购情况拨付收购资金;延伸收购企业逐期结报收购实绩,库存随之划转到中储粮直属库管理,这一模式看似合理,但是贷款人毕竟是市级分行,库存监管人却是县级支行,造成了贷款、库存分别由上、下两级行管理,库、贷分离,难以实施有效的库贷挂钩管理。

(三)在途资金利息成本难以分摊。

由于收购铺底资金由中储粮直属库按预计收购量向市农发行一次性贷款全额下划到各县粮食购销总公司,其利息按农发行同期贷款利息计算。而延伸收购基层企业的收购铺底资金是由县级粮食购销总公司会同县级农发行为强化信贷资金管理,根据各延伸收购企业粮食收购情况先预付部分,然后再按入库进度陆续拨付的,其利息只能按同样方法计算。对于未能全额下划,仍停留在县级粮食购销总公司账。收购期间资金利息无着落,造成资金利息难以分摊。

(四)惠农政策不能完全到位。

在今年的最低收购价粮食收购中,到收购点售粮除农民外,大部分是“粮食经纪人”,这样就有可能让国家的惠农政策不能使农民完全受益。究其原因,目前在农村,家中男劳力大部分常年在外打工,在家留守的一般主要是老人、妇女和小孩,在出售粮食时,因家中缺乏壮劳力,往往图省事售给“粮食经纪人”,坑农损农事件时有发生,出现了国家惠农政策不能完全到位的现象。

(五)收购质量、价格难监控。

最低价收购不同于一般的市场收购。它是按照“有利于保护农民利益,有利于粮食安全储存,有利于监管,有利于粮食销售”的原则执行。有收购主体资格的企业在收购时必须公开收购价格,公开质量标准,不得压级压价,满足农民售余粮的要求,同时又要坚持质量标准。但近几年随着最低收购价政策的连续出台,农民的质量意识也逐渐淡薄,特别是农村收割机推广使用后,田间初步整晒,除杂基本上简化,加之今年收割期间连续阴雨,给粮食收购工作增加了压力,带来了难度。最低收购价粮食收购执行的主体是粮食购销企业,在执行过程中,个别购销企业出现为追求自身利益最大化,以企业以质量标准为借口,对需整晒入库的粮食,变相压级压价的现象。由于收购点多面广,价格监管难度较大。

二、建议

(一)加大基础投入,解决仓容不足。

仓储基础设施建设是保证最低收购价粮食数量和质量的基础,对保障国家粮食安全也需要现代化的仓储设施。因此笔者建议:一方面国家尽快出台相关扶持政策,加大对粮食主产区仓储设施的维修及改造资金的投入力度。除新建一批符合现代化储粮标准的粮仓外,还要立足现有仓库资源,给予专项仓储维修、建设费用,对其进行维修和改造,延长现有仓储设施的使用寿命。另一方面建议中储粮分公司、直属库和县级粮食主管部门都要建立起专门用于承担最低价粮食收储任务的基层粮食购销企业仓库维修方面的基金。另外,中储粮总公司应根据粮食主产区的粮食库存现状,适时开展移库调运、拍卖销售。可采取提前上市拍卖或与粮食加工龙头企业签订定向合作协议,消化吸纳一部分最低收购价粮食,以此来解决仓容不足,影响秋粮收购问题。

(二)加强粮食质量管理,明确损耗补偿标准。

一是要参照储备粮管理,推行最低收购价粮食的收购及代储资格认定工作。对不具备清粮设备、通风设备及保管条件的企业不认定其收购及代储资格,从源头上把关。二是要严格把好收购质量入库关。相关部门要尽快制定相应的最低收购价粮食质量管理办法,健全制度,做到依法依规加强最低价粮食的质量管理。建议在执行预案中明确最低收购价粮正常损耗标准和补偿办法,在粮食拍卖后给企业一次补偿到位。同时,指定符合条件的专业检验部门为质量检测权威机构,成立粮食质量检测小组,对入库的最低收购价粮食进行检测,出具书面质量检查报告。

(三)采取措施,把国家惠农政策落到实处。

针对部分农民对最低收购价粮食政策缺乏了解,粮食主管部门要借助新闻媒体,加强最低收购价粮食政策宣传力度,鼓励农民到粮食收购点直接售粮,有条件的购销企业可以在交通不便,离库点较远的地方通过设置临时收购点等途径来方便农民售粮,还可以组织一些移动收购点,到困难农户家直接收粮等措施,使国家这一政策确确实实惠及到每一位种粮农民。对今年最低收购价小麦销售不畅压库的问题,必须引起各有关方面的高度重视,尽快加以解决,否则,将影响到秋粮收购工作,影响到党的惠农政策落实,影响到社会主义新农村建设。

(四)多方配合,着力抓好最低价粮食环节管理。

一是收购上,粮食主管部门和农发行要通力协作,实行“联手”管理。建立最低收购价粮食收购管理联合督查小组,实行分片督查,通过明查暗访,核实收购码单等措施,监控企业收购期间是否有“压质压价”等欺诈行为,一旦发现上述现象,要及时采取相应措施,妥善加以解决,保证托市粮收购正常有序进行,从源头上防范因价格而可能导致的经营风险。对那些恶意抬价,扰乱粮食市场的不法行为给予严厉打击。在“质”和“量”环节上的监管,要指定符合条件的专业检验部门为质量检测权威机构,对最低收购价粮食,按入库的进度进行质量检查。同时对最低收购价粮食贷款实行“预案”管理,要求企业缴纳一定的质量保证金,落实好相关风险防控措施,最大限度降低因质量问题给企业带来的损失,减少经营风险。二是储粮保管上。粮食在储存过程中的正常损耗如水分减量、保管自然损耗等,得不到额外补偿,全部由企业负担。由于保管费是按实际保管月份拨付的,剔除粮食保管过程中的正常损耗、人员工资后,国家给的保管费用已所剩无几了。建议中储粮总公司根据实际情况,补足承储企业正常的费用支出。在库存管理上,中储粮直属库、粮食主管部门和农发行要协调一致加大监管力度,定期和不定期对库存进行检查,做到既节约费用又杜绝信贷风险。三是在粮食销售上,中储粮总公司要建立季节性、稳定性、可控性的最低收购价粮食多元化销售机制。国家指定托市粮食拍卖交易市场,要充分利用现代化的电子信息交易平台,采取灵活多样交易方式,在保证交易安全的情况下按照“公开、公平、公正”的原则组织竞价销售,尤其是粮食主产区的粮食要优先在网上挂牌销售,最大限度方便客商,提高拍卖成交率,扩大销售量。承储企业必须根据《出库单》无条件执行出库计划,且对出库费作了严格的界定,否则将承担相应的责任。所以各粮食承储企业在出库时,必须按合同规定的时间、质量、品种、数量交货。

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇3

【摘要】 为促进民族地区经济的发展，国家给予民族地区基本的产业税收优惠政策。指出了当前的产业税收优惠政策中的政策环境问题、内容设计问题、可操作性以及优惠效果问题。

【关键词】 民族地区；税收；优惠政策

一、税收优惠政策环境问题

区域性税收优惠差异，为民族地区产业经济的发展提供了一个不太公平的税收政策环境。国家实行了促进东部沿海、西部地区产业经济发展及振兴东北地区经济发展战略，在财税政策、重大项目立项、以及吸引投资等方面采取了一系列政策措施。目前民族地区产业执行的税收优惠政策普遍存在涉及面不广、优惠层次不高、没有很好体现民族地区产业资源的优势等问题。政策上的边缘化在很大程度上迟滞甚至影响了广大民族地区社会经济的快速发展，尤其在改革开放20多年后地区差距仍然较大的情况下，东部沿海等经济较发达地区仍然享受的优惠待遇。税收优惠政策大幅度提高沿海地区投资回报率，相应降低了在西部民族地区投资的可行性，中西部地区的资金、人才、劳动力等生产因素逐渐因收益差异而向东移，从而形成了“地理上的二元经济结构”差异。

二、税收优惠内容设计问题

从西部开发税收优惠内容上讲，存在“两个不足”：一是门槛过高，享受范围过窄，时间过短，规定较严，缺乏必要的灵活性。一方面少数民族自治州大部分企业是由原企业改组改制而来，不属新办企业，难以享受到新办企业“免三减二”的税收优惠政策；另一方面可享受西开税收优惠政策的企业，主营业务必须属于国家鼓励类产业项目，且该项目主营业务必须占总收入的70%以上。范围虽然广泛，涉及28个领域，共计526种产品、技术及部分基础设施和服务，但少数民族自治州大部分属高能耗、低附加值初加工型企业，规模普遍小，年生产能力和创产值能力不强，产品技术含量不高，效益普遍不好，减免所得税大多是“墙上饼、水中月”，好看不中用。如2003年湘西州地税系统纳税企业享受西开税收减免的只有12户，仅占企业总数的2.1%，政策的覆盖面和影响面很小。再次，现行税收优惠政策只执行到2010年，而经济特区和高新技术开发区税收优惠都没有时间限制。一些税收优惠政策限制过紧，比如一个企业只能选择享受一种优惠政策，不能两项或几项优惠政策同时执行，使一部分企业没有获得给予的最大优惠。二是厚此薄彼，有悖税收公平原则，主要表现在：各种经济成分和内外资企业享受标准不一致。

三、税收优惠具体的操作问题

从操作上看，存在“三个难以把握”：一是难以把握“鼓励类”项目与“非鼓励类”项目的界限。按照国家税务总局有关文件规定，企业投资项目要属于国家鼓励类范围，才能享受到税收优惠，但在实际工作中，某些项目税务部门很难把握。对税务部门把握不准的，需要企业自行到省级以上行业主管部门认定，此项工作不仅增加了企业的负担，而且往往因为认定期限太长，延误了企业享受税收优惠政策的时间。同时，行业主管部门既有行政部门又有事业单位，还有半官半民的行业协会，造成确认中没有统一标准。二是难以把握新办企业的界限。一些企业为了享受优惠政策，采取重新设立公司，重新办理工商税务登记办法，作新办企业申请享受税收优惠政策，不仅在确认上难以界定，而且由于征管范围的重新划分，造成了国地税两家难以协调。三是难以把握执行政策与确保所得税基数的关系。国家出台的税收优惠政策，大多是“中央点菜、地方买单”，财政主要由地方财力负担，直接影响到所得税财政基数的完成。

四、税收优惠效果问题

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇4

刘爱云

一、我县福利企业基本状况

我县现有福利企业16家，市、县民政各管理8家，其中：选矿3家，耐火材料7家，化工1家，包装1家，建材4家。福利企业地域分布不均衡，东部乡镇共2户，白壁1户，崔家桥1户；西部乡镇共14户，马家2户，铜冶2户，许家沟1户，曲沟8户。.福利企业发展也不平衡，存在较大异差。经济发达地区的福利企业发展快，规模大，而落后地区福利企业发展较慢。

至2006年底我县持有残疾证的残疾人22300名，而全县16家社会福利企业集中安置的残疾人仅249人，集中安置数仅占残疾人总数的1.1%，近98.9%的残疾人通过政府或社会进行救济，税收优惠政策受益面过窄。

税收优惠政策成本过高，残疾人得到的实惠较少。2004至2006年福利企业分别享受所得税优惠814、569、838万元，2004至2006年福利企业分别退增值税552、499、431万元，（2007年退2006年10-12月增值税511万元，06年退税中含05年11-12月358万元，06年实际退增值税584万元）。2006年我县16家社会福利企业共享受增值税、所得税优惠1422万元，其中，残疾人职工工资性收入人均月收入670元，用于残疾人支出数仅占所退税款的14.1%，和企业获得的利益形成了巨大的反差。从以上情况可以看出，目前，我县残疾人福利企业获得的利润与安置残疾人就业支持残疾人事业极不协调，在社会上造成了负面影响。

二、福利企业税收优惠政策执行中存在的问题

国家针对福利企业和残疾人这一特殊群体，制定了一系列减免退等税收优惠政策，对保障残疾职工的就业和生活起到了积极作用。但随着经济的不断发展，福利企业改革的不断深化，在税收优惠政策的执行与落实、福利企业管理等方面存在的问题已十分突出，现行福利企业税收优惠政策存在着严重缺陷和滞后，亟需完善和改进。

（一）管理制度不健全。部分企业没有健全的管理制度，虽有“四表一册”和残疾人员档案，无残疾人员考勤表或虚假考勤现象较为普遍；另外企业通过银行卡发放工资，职工工资表上的签名真伪难辩。“四残人员”或部分“四残人员”的工资发放标准未遵循与健全职工同工同酬的原则，企业在支付残疾人工资时账实不符，列支多，实际支付的少，少数企业未为残疾人员办理社会养老保险金、医疗保险等。

（二）“四独立”不能真独立。有些福利企业未真正坚持独立法人、独立场地、独立核算、独立经营的“四独立”原则。如征税企业和福利企业法人代表为亲属关系，厂区不独立，职工也很难区分，征税企业的部分正常职工在福利企业中工作。

有些福利企业钻税收优惠政策的空子，与相关联企业开展业务。一是福利企业将产品以高于市场价格销售给关联企业，福利企业税负高，退税多。关联企业进项税额大，缴税少，两家受益。二是关联企业产品销售通过福利企业开具发票，福利企业骗取退税，关联企业未体现销售收入，偷逃税款。三是将福利企业购进生产材料的一些发票转移到关联企业进行抵扣，以减少关联企业应纳税额，增加福利企业应纳税额。四是财务会计制度不健全，有的购进的原材料、产品运费等未取得合法有效凭证，按规定不能抵扣税款，造成税负自然就偏高。五是有的福利企业与其相关联的企业开展经营活动，转移利润、税收。福利企业不列或少列费用，把费用发票拿到关联企业列支，以提高产品销售价格，从而可以多实现税收多退税。而关联企业利润减少甚至关联企业亏损，造成关联企业不缴或者少缴所得税。少数福利企业为了多享受减免税，混淆征免税项目核算，将征税项目混入免税项目，如对外购货物和委托加工货物不进行单独核算。税法规定民政福利企业外购的货物直接销售实现的增值税不予以先征后返，为此有的企业将外购货物在账面上不反映为外购，而是作为自产货物入账，从而骗取国家退税款。

（三）企业性质难以界定。有些福利企业投资主体不明确，“新办福利企业必须是实行独立核算的国有企业或集体企业”，由于现行的税收优惠政策从根本上限制了福利企业体制改革，使一些集体福利企业虽然在账本上保留了集体资本金，但从企业章程和有关资料中发现已转为个人股份。面对“集体”性质的营业执照，即便是国税、地税、民政三部门联合下发文件验审，也无法阻止一些假民政福利企业名正言顺地享受国家税收优惠政策。正是企业性质的难以界定，为税收征管埋下了隐患，残疾人的利益根本得不到保障，使国家照顾民政福利企业的税收优惠政策无法真正落实到位。

（四）残疾人比例难以界定。

1、“四残人员”安置比例不足。目前残疾人比例是决定福利企业税收返还政策的一项重要指标，但大多数福利企业使用的残疾人员都是个未知数：实行双班或三班制的企业在班次上做文章，每班使用多少残疾人员很难掌握；企业为了达到比例采用变通的方式：一是通过使用临时工和退休人员等降低企业在职职工生产人数，虚增“四残人员”安置比例；二是“四残人员”不符合安置条件，如一些残疾人员已到达退休年龄或根本无劳动能力；三是为达到税收政策规定标准，一些企业在残疾人一定的前提下，便在管理人员和生产人员安置比例上大做文章，有的虚设管理岗位，增设管理人员，以减少生产人员比例，增大残疾人占生产人员比例，如每个车间安置多名车间主任；有的虚报生产人员数，人为设置“编外生产人员”；四是企业中的残疾人员在多个福利企业中挂名，有的甚至跨区域，从而人为提高“四残人员”安置比例。

2、“四残人员”上岗率不足。一是企业安置的残疾人员无法上岗，如无劳动能力的和多头挂名的；二是有相当一部分企业安置的残疾人员不需上岗，只挂名领酬，只需在有关部门检查时才临时通知上岗；三是有些福利企业的没有或只有少量适合残疾人员的劳动岗位，如有些福利企业安排残疾人在食堂帮工。

（五）税负虚高。由于可以全额享受国家的税收返还，部分企业为了降低原材料的采购价格，获取高额利润，不按规定索取专用发票，企业的进项税额较少或根本无进项税额，造成税负率居高不下。这种税负高的非正常现象不仅在一定程度上破坏了市场的经济秩序，而且给销售单位偷漏国家税款提供了可乘之机。由于目前尚无明确的法律依据对税负偏高的民政福利企业不予办理退税，这为税务机关的退税管理增加了难度。

（六）税收优惠政策难于执行到位。一是税务部门未按规定即征即退，视税收任务完成情况办理退税，存在不及时，甚至截留的情况。二是减免税额集中提留使用与现行国家政策不符。如部分区、县（市）福利企业按减免税总额的15至25%上交所在政府部门。

（七）税收优惠政策未能体现多安置多优惠谁安置谁优惠的原则。现行税收政策规定，安置“四残”人员超过生产人员总数的35%和50%的国有或集体企业，可分别享受所得税和增值税退税。以安置比例为标准来界定所得税和增值税退税与否，不尽公平合理，会产生安置“四残”人员多反而不能享受税收优惠的矛盾现象。同时，1990年国家民政部等7家部委颁发的《社会福利企业暂行办法》只对国有集体福利企业管理提出了规定，到目前，没有出台对民营残疾人福利企业的管理办法，致使出现了私营福利企业得不到税收优惠政策，管理混乱。

（八）监管部门监管不到位。目前对福利企业退税管理工作实质由国税、地税、民政三部门负责，据调查，目前安阳县审计部门对福利企业退税各环节未进行监督检查。民政部门对福利企业进行审批、年审，国、地税对福利企业退税（抵税）申请进行审批确认，签发退税凭证，财政部门对退税是根据国税相关资料复印件办理退税签字，人民银行国库根据财政部门签字后国税相关资料办理退税，关口虽多，但多是走过场，造成一些人想方设法钻政策的空子。

三、改善和完善福利企业税收优惠政策的几点建议

（一）及时调整和完善现行福利企业税收优惠政策，充分发挥减免税金的杠杆和引导作用，保障残疾人合法权益。

1、放宽对投资主体的限制。事实证明，社会福利企业要真正发展，不能靠政府直接去办，通过改制、走向市场是关键，引入社会资本是必然之路。

2、改变当前单一以安置残疾人是否达到规定比例作为减免税依据的办法。可采取安置一个残疾人所需的费用，由国家在税收中返还并给予适当补贴的办法，或以人均一定的减免税为基础，超额累进递减的办法。

3、建立残疾人保障基金。在严禁地方各级政府和部门截留、挪用减免税金的情况下，可集中提留一部分减免税金，专户储存，专项用于扶持社会福利企业、支持社会福利事业及残疾人保障。

（二）加强部门间信息沟通和协调。在实际工作中，残疾人残情鉴定由医院和医生负责，残疾人证书由残联颁发，残疾人上岗证和福利企业证书由民政部门认定和发放。因此，福利企业税收优惠政策执行涉及民政、残联、卫生、税务、财政、人行多个部门，各部门相互之间只有协调联动、分工负责、互通情况、信息共享、密切配合，才能杜绝当前社会福利企业弄虚作假、骗取税款的行为。当务之急，应加强对残疾人鉴定的管理，尤其要对医院和医生的资质、相应职责作出明确规定，从源头上加以控制。

（三）加大对福利企业的监管力度。一是严格福利企业的审批，严格掌握新办、转办社会福利企业条件。还应进一步规范年检年审工作，认真清理整顿假冒福利企业，依法打击弄虚作假、骗取税收优惠的不法行为。二是坚持日常管理与重点抽查相结合，对符合标准的企业，应及时办理退税手续，对屡查屡犯违法骗取税收优惠的企业应坚决予以清理。三是加强对企业的税法宣传和纳税辅导，提高社会福利企业的守法纳税意识。四是审计、财政部门切实对福利企业增值税退税和所得税优惠进行监督检查，填补无人监督空白。

（四）建议县政府成立规范福利企业退税领导机构，尽快组织由财政、民政、残联、国税、地税、审计等部门人员组成调查组，对我县福利企业情况进行全面检查，对福利企业退税全过程进行复查，经过调研，出台行之有效福利企业的管理办法，加强管理。

（五）税务部门加强日常管理，严格退税资料审核，对于企业报来的退税资料，要认真加以审核，对不符合政策规定的坚决不予退税。

1、加强“四残”人员的实际上岗情况的日常管理。

税收管理员采取不定期巡查的方式，抽查残疾人安置与上岗情况、企业生产人员增减变动情况、掌握残疾人安置的排班、请假及调休情况。对残疾人岗位设置与正常人员岗位设置相比较，考究其生产工艺流程是否要设立岗位。残疾人必须挂牌上岗，要求厂区设立减免税公开栏，对安排残疾人员、减免税额等相关内容进行公开，接受群众监督，同时鼓励群众举报，按功给奖。

2、加强对福利企业的日常管理。

首先，加强对福利企业购销情况的检查，重点是关联企业之间的交易行为，对交易价格明显偏低的，主管税务机关应按照税收法规规定进行合理调整。其次，加强对其关联企业的成本、费用的审查，严禁福利企业将成本费用在关联企业列支，防止减少关联企业利润而增加福利企业利润以偷逃企业所得税。

3、强化纳税评估。对民政福利企业生产的单位产品成本价格组成以及销售利润进行定量测算，对企业的销售额、销项税金、进项税金以及税负的变动情况，每月进行评估，与同行业增值税税负进行比较，重点分析造成税负偏高的主要原因，查明与关联的业务往来情况，注意与关联企业之间的交易。

4、解决民政福利企业不积极索取增值税专用发票的现状。

税负偏高与其进项没有抵扣有很大的关系，部分企业在购进货物或劳务时不索取进项抵扣税的专用发票，而是要求销货方“让税”降价，一方面客观上帮助了销货方不交或少交税款，同时也造成本企业税负较高，而享受了税款返还。甚至少数福利企业将其进项发票转给非福利企业进行税款抵扣，使非福利企业少缴税款，而使福利企业少抵扣进项，多交、多退税款。要改变这种情况，应对未取得的增值税专用发票抵扣的部分税款不予返还。

5、强化基层税收管员责任心。

要强化税收管理员的思想政治教育、培养敬业精神，树立廉洁自律为税清廉的形象；要坚持日常管理与抽查相结合，严把返还税款申报材料的核查和审查关；要加强对企业的税法宣传和纳税辅导，提高民政福利企业的守法纳税意识。对未按制度规定对福利企业进行税收管理监督的税收管理员，严格进行过错责任追究。

6、加大违法惩处力度。

对于在人员比例、上岗情况上弄虚作假的企业，一经发现，除停止享受税收优惠政策外，还要按骗取国家退税款进行处罚，并追缴已经享受的退税款，使这些企业不愿作假、不敢作假、不能作假，以保证国家的税收优惠政策切实落到实处。福利企业税收优惠政策的实施，促进了“四残”人员的就业和民政福利企业的发展，税务部门应加强税收管理，积极探索民政福利企业的税收征管，促使民政福利企业健康发展。

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇5

（国税发[2005]172号）

各省、自治区、直辖市和计划单列市财政厅（局）、地方税务局，扬州进修学院，局内各单位：

根据《国家税务总局、财政部、建设部关于加强房地产税收管理的通知》（国税发[2005]89号）（以下简称《通知》）的精神，经商财政部、建设部，现就各地在贯彻落实《通知》中的几个具体政策问题明确如下：

一、《通知》第三条第二款中规定的“成交价格”是指住房持有人对外销售房屋的成交价格。

二、《通知》第三条第四款中规定的“契税完税证明中注明的时间”是指契税完税证明上注明的填发日期。

三、纳税人申报时，同时出具房屋产权证和契税完税证明且二者所注明的时间不一致的，按照“孰先”的原则确定购买房屋的时间。即房屋产权证上注明的时间早于契税完税证明上注明的时间的，以房屋产权证明的时间为购买房屋的时间；契税完税证明上注明的时间早于房屋产权证上注明的时间的，以契税完税证明上注明的时间为购买房屋的时间。

四、个人将通过受赠、继承、离婚财产分割等非购买形式取得的住房对外销售的行为，也适用《通知》的有关规定。其购房时间按发生受赠、继承、离婚财产分割行为前的购房时间确定，其购房价格按发生受赠、继承、离婚财产分割行为前的购房原价确定。个人需持其通过受赠、继承、离婚财产分割等非购买形式取得住房的合法、有效法律证明文书，到地方税务部门办理相关手续。

五、根据国家房改政策购买的公有住房，以购房合同的生效时间、房款收据的开具日期或房屋产权证上注明的时间，按照“孰先”的原则确定购买房屋的时间。

六、享受税收优惠政策普通住房的面积标准是指地方政府按国办发[2005]26号文件规定并公布的普通住房建筑面积标准。对于以套内面积进行计量的，应换算成建筑面积，判断该房屋是否符合普通住房标准。

税收优惠政策执行中存在的问题与改进意见 篇6

摘要:税收政策是政府指导和诱导资源配置的一项重要经济政策，它在促进经济结构调整过程中发挥着重要的作用。我国目前的税收政策在许多方面还不能完全适应经济结构调整的要求，因此，必须通过对我国现行税收政策的改进和创新来推动经济结构的调整和优化：税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策；弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现；改革不利于经济结构调整和优化机制形成的税收政策及政策手段；推行以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策等。

关键词：经济结构；税收政策；税收优惠

一、税收政策在经济结构调整中的作用

我国经济结构调整的基本目标是通过深化改革，培育市场体系和市场主体，完善市场调节机制，形成经济结构自我调整、自我转换的机制。但是，在经济结构调整过程中，政府的作用不可或缺。税收政策是政府指导和诱导资源配置的重要经济政策之一，在促进经济结构调整过程中，税收政策的作用具体表现在以下方面。

第一，税收政策要保证市场机制对经济结构调整基础性作用的发挥。税收政策最基础的作用始终是作为生产要素自由流动的外部制度条件，对纳税人来说应尽量减少除税额和奉行成本之外的税收成本，对征税人（政府和税务机关）来说应尽量减少税收的征收成本。此外，税收政策还应在纠正“市场失灵”方面发挥应有的作用。

第二，采取鼓励性的税收政策，通过经济利益诱导生产要素的配置，实现经济结构向预定目标调整。鼓励性税收政策的作用主要体现在以下方面：（1）鼓励研究与开发，发展高新技术产业，以信息化改造传统产业。（2）鼓励企业兼并联合、资产重组，鼓励企业集团化和扶持中小企业发展，提高企业国际竞争力。（3）鼓励投资于落后地区，发挥中西部地区的比较优势，实现区域经济协调发展。（4）建立健全社会保障体系，以税收为城镇建设筹集资金，实施城镇化战略，实现工业化和城镇化的良性互动。

第三，采取限制性税收政策，抑制某些经济行为，辅助经济结构调整，实现社会福利最大化。比如：限制高能耗、高污染产业的发展，限制某些与我国目前人均收入水平存在差距的高档娱乐消费行为等。

总之，税收政策的作用在于通过中性的税收政策促进生产要素的自由流动，为经济主体的市场选择创造公平的制度环境，通过鼓励性和限制性的税收政策促进经济结构的主动调整。

二、当前我国税收政策不适应经济结构调整的表现

（一）当前税收政策不利于经济结构自我调整、自我转换机制的形成

1.1994年税制改革时面对的宏观经济形势是通货膨胀，表现为投资过热，因此税制改革侧重于用重税抑制投资，调控宏观经济。为了达到此项目的，国家对增值税的税基和征税范围作了一定的限制。从税基角度看，我国的增值税是生产型增值税，其结果是资本有机构成高的企业增值税税收负担一直较重，这导致各行业增值税税负不平等，扭曲了资源配置，使资源过多地流向资本有机构成低的行业。从征收范围角度看，我国对在本国境内销售、进口货物，提供加工、修理、修配劳务征收增值税，而对在本国境内提供增值税征收范围以外的劳务、转让无形资产和销售不动产征收营业税。由于大部分的劳务被排除在增值税征收范围之外，增值税链条不完整，其“中性”作用并没有发挥出来。随着信息时代的到来，无形资产和劳务在公司经营中的作用越来越重要，公司要消耗大量的劳务，但对劳务征收的营业税并不能作为劳务使用者的进项税额来抵扣。知识密集型或技术密集型企业会因为增值税不广泛的征收范围而承担较重的税负。可见，我国当前的税制不利于产业重心向资本密集型或技术密集产业转移，这不利于产业结构的优化。

我国税制抑制投资的另一措施是通过企业所得税实施的，即通过限制可扣除性的费用来高估应税利润，以减少企业税后利润抑制投资。费用不能在应税所得中扣除，致使税后利润不能完全体现企业的经营成果，企业要达到预定盈利目标所付出的成本因为企业所得税的存在而加大，这可能会使企业改变经营方向。例如，计税工资制较低的标准工资扣除不鼓励企业引进高素质人才，实现向技术密集型企业的转变。

2.地方市场分割的存在使要素难以在全国范围内自由流动，不利于确定地区比较优势，更不利于实现规模经济和培育企业的市场意识和竞争能力。而地方市场分割的重要根源则是分税制的不合理性。另外中央和地方划分财权的标准不是按事权财权一一对应原则来确定的，再加上当前政治体制的某些不合理环节，使得地方政府片面追求短期的地方利益，推行地方保护主义，人为地造成地方市场分割。此问题的存在阻碍了经济结构自我调整、自我转换机制的形成。

（二）税收政策缺少对产业组织结构调整的支持

1.缺乏实现企业集团化的税收政策。除了源于分税制不合理的地方市场分割使要素不能实现跨地区、跨行业、跨部门自由流动，阻碍资产重组外，另一个不利于企业集团化的因素是缺乏完善的社会保障制度。没有完善的社会保障制度使劳动力流动风险难以化解，劳动力倾向于滞留于原来的企业，企业为解决冗员问题困难重重。社会保障资金以收费形式而不是以税收形式征集，权威性、强制性不足，拖欠现象严重，社会保障体系建设得不到及时充足的资金支持。

2.缺乏支持小企业发展的税收政策。小企业在科技创新、吸纳劳动力等方面发挥着巨大的作用。小企业的特点和作用决定了政府应采用一定的金融、财政（包括税收）等政策扶持其发展。但我国目前却没有支持小企业发展的专门税收政策。现行税法规定：对于年应纳税所得额在3万元（含3万元）以下的企业，减按18%的税率征收企业所得税；对于年应纳税所得额在3万元以上10万元以下（含10万元）的企业，减按27%的税率征税。此规定的对象并非是全部小企业而只是盈利少的企业，这会诱使企业避税。这种以应纳税所得额，而非企业规模为标准判定适用税率的做法，不利于小企业的发展。营业税优惠也存在同样的问题。

（三）中观税负结构与经济结构的调整方向不符

理论上讲，要快速发展第三产业应有较优惠的轻税政策相配合。可是我国目前三个产业的实际税负率分布并不符合这一理论。如表1所示，第三产业税收负担率大大高于第一产业，也高于第二产业。

同时，第三产业的税收负担逐年上升，而第二产业则逐年下降。从税负方面来说，相对其它产业，对第三产业的重税政策，与大力发展第三产业的宏观经济政策是矛盾的。

表2中列出的部分产业的“两税”税收负担率中，基础产业较高，而轻工业和商业则低的多。主要行业中与产业政策意图相左的税负分布状况反映出税收政策未能及时根据产业政策进行调整，形成一定程度的偏离。

（四）税收优惠政策手段单一，产业导向薄弱，对技术改造和科技创新的激励作用不足

税收优惠可分为税率式优惠和税基式优惠。税率式优惠以降低税率的形式存在（免税可视为零税率的税率式优惠），而税基式优惠内容较多，主要包括加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免等方式。我国税收优惠（1）的主要形式是税率式优惠，税基式优惠较少且力度不够。

税收优惠政策的目标不明确，产业导向作

本文由www.FwSir.com收集整理,版权归原作者所有.

用差。主要表现为：（1）以区域作为界定税收优惠对象的依据，急需税收政策扶持的西部地区并没有得到足够的税收优惠。（2）以资金来源作为划分税收优惠对象的依据，使内、外资企业面对不同的企业所得税待遇。（3）以所有制作为划分税收优惠对象的依据。由于企业享受的税收优惠政策受到多重条件的限制，企业资源难以按照产业导向进行配置，产业结构难以向预定方向调整。

科技创新是产业结构调整的核心内容。税收优惠政策对科技创新应发挥一种基础性的激励作用，但现实中税收优惠政策只起到了“锦上添花”的作用，一是税收优惠政策的重点是对科技创新成果的奖励，而非对科学研究和中试过程的支持，同时对转化阶段的支持也不够；二是税收优惠政策偏重于新建高科技企业，而忽略了传统企业的技术改造与创新，使高技术和高科技产业的发展成为空中楼阁。

（五）税收收入目标与税收政策的经济结构调整目标之间存在矛盾

我国税收收入中采用比例税率的流转税占绝对比重，说明税制的累进性不太强。按理论分析，税收收入对GDP的弹性系数应大致维持在1左右。但是通过实证考察我国历年来GDP与税收收入的资料（见表4），可以看到与以上理论分析相悖的结论：1994～19间，经济增长速度很快，但弹性系数却一直低于1；～间，经济增长速度放慢，弹性系数却快速拉升至2左右，甚至达到了3.37.

这种现象出现的重要原因之一是指令性税收计划的存在。指令性税收计划的弊端在于：一是税收计划的编制存在问题。我国的税收计划编制和分配一直采用“基数×系数+特殊因素”的方法，税收计划任务逐年加码。二是税收计划过于刚性，灵活性差。在我国，税收收入是各级政府执政业绩的主要考核指标，允许财政超支但不允许短收，并且更为严重的是税收计划在执行的过程中还存在层层追加任务的情况，这使得税务部门疲于应付收入任务，而执行税法、落实经济调控的职能难以贯彻。在不发生税制调整的情况下，完成任务的地方就可以“藏富于纳税人”，不能做到应收尽收，完不成任务的地方便会发生“寅吃卯粮”、征“过头税”的现象。

指令性税收计划歪曲了税法利用税收促进产业结构调整的意图。税收脱离经济状况的独立发展，篡改了市场形成和税法修正过的税后受益的部门分布状态。更进一步，由于指令性税收计划的存在，各地区形成了不均衡的.中观税负分布。地区间税负水平的不统一引起资源低效率流动，容易导致地区分割，不利于全国统一大市场的形成。受此影响，市场经济中产业结构自行调整、自行转换机制也难以成熟。 三、促进经济结构调整的税收政策的改革与创新

（一）税收政策主体应按市场经济的要求制订和实施税收政策

税收政策是通过税法表现出来的，为了保证税收政策的合理化，首先，应改进立法授权制度。全国人民代表大会应在一个确定的时间内对授权行政机关制定的行政法规、地方性法规等进行评价，对达到要求的行政法规及时上升为法律，消除立法主体与执法主体一体化现象的长期存在，增加税法的权威性。其次，根据《立法法》规范税法的立法程序。法律是人民意志的反映，代表公众利益，所以税收政策的制订要坚持平等原则，即使是歧视性的税收政策，其前提应该是能增进全社会的福利，而不应是某些利益集团的福利。这要求税收政策的制订要民主化——充分听取来自各部门、各地区、政策执行单位和人民群众的意见，并公开制订过程，防止集团利益的产生。

一项科学的税收政策，如果没有一个有效率的守法的税收政策执行主体——税收机关的贯彻执行也难以取得好的效果，所以税务机关的正确执法是税收政策发挥作用的保证。为了保证促进经济结构调整的税收政策的效果，就应严格执法，加强征管，但不能就征管论征管，还应做一些其它工作，比如，修正和改变影响税收执法和征管的因素（如税收计划等）和加强司法监督。

（二）弱化税收收入目标，保证税收调控目标（特别是促进经济结构调整的税收政策目标）的实现

弱化税收收入目标的关键就是改革指令性的税收计划，主要建议如下：（1）改指令性税收计划为指导性税收计划，尤其是税收计划不能硬化为任务，其关键是将税务机关的考核标准由收入改为执法水平。（2）实行零基税收计划。零基税收计划的主要特点是取消基数在计划编制和分配中的基础作用完全以经济发展水平和税收法律、法规为依据，重新编制每个年度的税收计划。从效果来看，零基税收计划优于基数法中的税收负担率法。零基税收计划的编制必须以科学的税收预测为基础，为此必须在税务系统内部建立健全税收预测机构。

指导性的以税收负担率法编制的税收计划或零基税收计划的目的是使税收计划与经济发展水平相适应，同时有利于实行依法征税，确定税收收入目标的恰当位置，完整、准确地贯彻税收政策。

（三）促进经济结构调整的税收政策手段的改革与创新

1.改革不利于经济结构自动调节和优化机制形成的税收政策。

促进经济结构调整的税收政策的目标首先是为各行业的发展创造一个“水平竞技场”，保证同类企业公平税负，维护经济结构自我调节和优化机制的运行，实现优胜劣汰。因此，必须消除和改革阻碍经济结构调整的税收政策。

——改革增值税制度。第一，尽快实现由“生产型”增值税向“消费型”增值税的转变，以减少税收对整个社会资源配置的扭曲，鼓励产业重点向技术密集型和资本密集型产业转移。第二，尽快拓展增值税的覆盖范围，完善增值税链条，进一步发挥其中性作用。当前应将建筑业、交通运输业和其它与企业经营密切相关提供劳务（如广告、技术和无形资产转让）的部门纳入增值税的征收范围，以解决由于企业投入不同而导致的税负不公平问题。第三，扩大一般纳税人的范围，以解决当前一些小规模纳税人遇到的一些特殊问题。

——改革企业所得税制度。按外资企业所得税法标准改革现有企业所得税法，统一内外资企业所得税，特别是应废除计税工资制，放宽对其它费用或基金的税前扣除，让税后利润更能反映企业的经营成果，激励企业的发展。如果考虑到收入因素和会计核算水平因素暂不废除计税工资制的话，则应适当提高计税工资标准的数额，以促进企业引进人才，进行科技创新和技术改造。

——改革消费税。与当前的经济形势相比，消费税的部分税目有些过时，而应当征收消费税的一些劳务或产品却迟迟没被纳入征收范围。对此，第一，废除过时税目，如工业酒精、医用酒精、护肤护发品、轮胎等。第二，新增税目。有些产品或劳务如桑拿浴、高尔夫球、夜总会服务等已达到了甚至大大超过了消费税调节的标准，为了产业结构的健康发展，应对其征收消费税。

——改革与建筑业和房地产业相关的税收。在将建筑业和房地产业纳入增值税征收范围后，土地增值税与增值税会发生重复征税。土地增值税的存在不利于房地产开发和交易，应考虑废除土地增值税。契税和印花税也有重复之嫌，建议合并，以促进房地产交易的进行。房产税和城市房产税是对房产的价值或租金征税，而房产中包括地产的价值，同时租金是房产价值的现金流，自然也包含地产的价值，而另外一个税种——城镇土地使用税恰好是对土地征税，所以两个税种有重复征税现象，建议协调两者关系，通过改革，降低房地产成本，刺激房地产消费，促进房地产和建筑业的发展。

——改

本文由www.FwSir.com收集整理,版权归原作者所有.

革现行分税制下的税收返还机制，尽快建立中央对地方的一般性转移支付机制。按照中央和地方事权量化后的比例，通过一般性转移支付机制，在中央和地方之间划分财力，满足各地执行事权的需要，以期达到全国各地公共服务水平一致。为此就必须改革税收返还机制，淡化地方收入与地方产值的联系，打破地方市场分割，促进要素自由流动。

2.改革与产业组织有关的税收政策。

建立健全社会保障制度是进行经济结构调整的基础条件之一。当前我国社会保障制度面临的主要问题之一就是社会保障费拖欠严重。借鉴国外经验，我国应开征社会保障税，由企业和职工共同负担，以保证社会保障资金的及时收缴。但是，社会保障税的开征只能保证收入及时入库，却难以解决社会保障基金入不敷出的问题，解决此问题还得依靠其它措施，如出售部分国有资产或国有股份减持等。社会保障制度的完善有利于资产重组和企业兼并联合，实现企业集团化，同时也可促进国有企业进行结构调整。

为了促进小企业的发展，应将现行企业所得税按应税所得额划分适用税率的做法，改为按企业组织类型决定税率，为小企业专门设立一档低税率，小企业不论应税所得额的高低均适用低税率。同时由于目前小企业的判定标准为产值、产量等指标，不包括雇佣人员数量标准，为鼓励小企业吸纳劳动力，建议修订小企业的判断标准。

3.确立以产业导向为主，区域导向为辅的复式税收优惠政策。

我国的税收优惠政策主要是税率式优惠（包括免税），较少运用税基式优惠政策，特别是加速折旧、税前列支（扣除）、投资抵免、税收信贷技术开发基金等方式。“工业化国家和发展中国家的经验都表明，广泛的税收激励措施（如免税期和公司税率的降低）是成本很高的促进投资的方法”，但“在激励投资政策中，目标定位于机器设备以及研究与开发等新投资且提供预先激励的选择性税收激励具有成本效率”（2）。而且实践中西方国家的税收优惠政策也正在从侧重于税后优惠的税率式优惠向侧重于税前优惠的税基式优惠发展演变，其原因是税基式优惠总能充分调动企业从事科研及技术开发和增加投入的积极性，有助于增加其资金来源，充分体现出政府对科技创新的基础推动作用。因此，我国的税收优惠应努力实现由税率式优惠为主向税基式优惠为主的转变。当前已有的一些税基式优惠（如加速折旧）运用范围较小，力度不够，今后应面向高科技企业和科技改造的企业缩短折旧年限，提高折旧率，加快资金回流速度，加快其发展。

要发挥优惠政策的产业导向作用应做好两件事：一是明确税收优惠的效力范围。税收优惠政策应在其能充分发挥作用的领域内起作用，那些不适宜税收优惠政策的领域应交由财政支出政策来调控。为此；我们应该清理当前税收优惠政策中效果不明显、漏洞较大且易引起税收套利行为的税收优惠政策，如对福利企业、高等学校后勤实体的税收优惠政策。二是简化和明确当前经济结构调整主线中税收优惠政策“以产业导向为主，区域导向为辅”的目标，使全国的税收政策系统化、条理化，废除对享受税收优惠所规定的无谓限制，如区域限制、资金来源限制、所有制限制、盈亏限制等，保证凡是符合产业政策的企业均能享受税收优惠待遇。对高新技术产业和能源、交通、重要原材料、农业开发项目、技术过硬竞争性强的出口产品项目给予必要的税收优惠。

在产业为主导的前提下，税收优惠政策重心应从东部向西部转移，配合西部大开发战略的实现，并且东西部优惠方式可以根据情况不同而有所差异。东部沿海地区经济经过一段时间的发展之后已具备了相当的经济总量，经济结构在原来基础上的升级显得尤为重要，科技创新和技术进步应成为其优惠目标，所以宜采用税基优惠，其效果会更好。中西部地区经济基础较差，当前应侧重于对其增量结构的调整，保证新增投资能保持一个良好的结构，所以，税收优惠采用较长时间的税率优惠（包含免税）会更有利于吸引投资，并在新增投资中实现经济结构调整。

我国企业科技创新的税收优惠政策也应进一步改革。第一，鼓励企业加大科技研究和开发方面的投入已是当前发达国家税收优惠政策的重点，我国对企业科技创新的税收优惠重点也应从对企业、科技成果的优惠转向对科技研究、中试和转化过程的支持。增加R＆D费用扣除、加速折旧、提取科技开发基金、税收抵免等都是可采用的方法。另外，为了促进科技成果的转化，对风险基金的经营者和投资者应当实行优惠。第二，放宽科技创新税收优惠政策的范围，扩大优惠额度。除了软件业和大规模集成电路等高科技企业外，生物制药、化学制药、新材料、生物工程、基因工程、光电工程等新科技行业都应划入税收优惠的范围甲。

[参考文献]

[1]汪洋。国民经济和社会发展第十个五年计划纲要500题解答[M].北京：中国计划出版社，中共中央党校出版社，.

[2]刘佐。经济结构与税收管理[M].北京：经济科学出版社，.

[3]王永治，胡春力。我国经济结构的战略性调整[M].北京：中国计划出版社，1999.

[4]刘世锦，冯4飞。19中国产业发展跟踪研究报告[M].北京：经济科学出版社，.

[5]张军立。中国经济结构调整问题报告[M].北京：企业管理出版社2000.

[6]刘溶沧，赵志耘，夏杰长。促进经济增长方式转变的财政政策选择[M].北京：中国财政经济出版社，2000.

[7]安沃。沙赫。促进投资与创新的财政激励[M].北京：经济科学出版社，2000.

[8]刘佐。中国税制概览（2001）[M].北京：经济科学出版社，2001.

[9]樊丽明，等。税制优化研究[M].北京：经济科学出版社，1999.

[10]余采，杨蓉。税收优惠政策与操作[M].北京：中国审计出版社，1999.