城市流浪、乞讨人员管理初探

城市流浪、乞讨人员管理初探（精选7篇）

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇1

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城市流浪、乞讨人员管理初探

熊晓峰

2003年8月1日，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》正式取代《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》生效。《救助办法》的制定是一个进步，使一些确因生活困难而流浪的乞讨人员得到了有效的保护。但因种种原因，在执行中却遭遇了一系列难题。一些大中城市繁华路段的流浪乞讨人员数量大增，与现代化大城市发展不相适应，影响城市形象，影响市容，又严重危害城市社会治安秩序，人民群众反映强烈。为了提高城市的管理水平，加大对弱势群体的救助，有必要对城市日益增多的乞丐进行管理和控制。问题是对于流浪乞讨人员究竟该怎么进行管理?对于拒绝政府救助的流浪乞讨人员，目前管理中缺乏法律依据和执法手段，成为一个新的管理盲区，如何对流浪乞讨者进行管理，这已成为全国各城市的一大难题，亟待从政策上、法律上和管理上加以解决。

我们看到，从去年12月份开始，全国很多地方相继设了“禁讨区”，合肥市等地还通过报纸发表《致全体市民的公开信》，劝导市民不要直接向乞讨者施舍。在各地陆续出台了一些限制乞讨的规定措施后，对于乞讨是否一种权利、限制乞讨是否侵犯人权议论纷纷，对于流浪、乞讨是否属于人权，是否只有宪法明文规定的权利才属于人权，宪法未规定的不属于人权等等展开了讨论，这些问题已超越了单纯的法律层面，不是本文所能探讨的。但对于流浪、乞讨是否属于一种权利，实质上已不是一个问题。国务院颁布的《救助办法》明确了对于此类人员是自愿救助，虽没有在文字上明确地指出来，但其所隐含的意义明白无误地表明了流浪、乞讨不是犯罪、流浪乞讨行为不属于法律法规禁止的行为，既然法律法规不禁止，实际上就是默认了此类行为的存在的合法性。

在由计划经济转向市场经济转轨的过程中，要求政府转变职能，由管理型向服务型转变，实现小政府、大社会，通俗地说就是该管的管，不该管的不管，所谓该不该由政府管，也就是脱离了政府的监管是否还能自行正常运转。通过经济体制改革，我们已认识到经济运行过程中政府不宜过多地介入，而实际中对于社会事务总还认为离了自己不行，热衷于设立各种各样的机构、办公室加强管理，实践证明，机构的增加、人员的膨胀并不带来所预期的理想效果，甚

至起了反作用，就拿收容遣送办法来说，本来是针对盲流的，在实践过程中却逐渐异变，甚至成了创收的工具与手段，直至产生了孙志刚事件。我们返过头来再说，即便以收容遣送办法这样简便的程序、严厉的手段都没有杜绝流浪、乞讨现象，反倒愈演愈烈，现在我们又怎么能期望在所划定的区域内能杜绝流浪、乞讨行为呢?从广州等地的实施情况看，效果并不理想，这些人或者跟你打游击，你来我走、你走我来，你总不能每天24小时都蹲在这里吧，或者干脆就不理踩你，你又能奈我何，反正你又还能强制把我拖走，也难怪会有人提议要恢复强制手段了。现在的职业乞讨人员，肯定不是“生活无着”的，他们当然不会“自愿地”接受“救助管理”，因为这等于断了他们的财路。而需要救助的，要不就是并不承认自己是“无家可归的流浪乞讨人员”，要不就是救助管理并不能解决他们的实际问题，反而使他们受到束缚。还有一部分人，譬如走失的精神病人、痴呆老人，以及离家出走的孩子，他们都是没有行为能力或没有完全行为能力的，他们又怎能“自愿地”接受救助呢?所以，呼吁市民不要施舍是不解决问题的。同样，这些地方出台的限乞规定可能会同禁放鞭炮的规定一样最终成为聋子的耳朵—摆设，因为根本不具备可操作性。

对于这个人群的救助是当务之急，救助管理办法的出台就是这样一个转变的开始。它是一个更加有人文关怀的制度。它意味着对于流浪乞讨、无业人员不再以清理为目标，而是以救助为原则。对于目前出现的问题，也使我们必须认真思考这样的问题：在城市管理必须以人性化管理、以尊重人权为基础的时候，如何才能更有效地维护社会治安。城市管理与被管理者始终是一对矛盾，如何解决这个矛盾?首要的是要依法进行管理，重要的是要体现人文关怀、文明形象。国家颁布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，将生活无着的流浪乞讨人员由原来的遣送改为救助，这一改变不仅体现了人文关怀、社会进步和法制的完善，而且也体现了对生活无着的流浪乞讨人员的人格尊重。转变城市管理观念，最核心的问题之一就是如何看待这部分人群的存在。首先要解决的是出于形象考虑还是基于人道主义。我们不能认为，城市中出现乞丐，出现外来的无业人员，就一定要清理收容，以维护城市秩序。这只能是一种暂时的办法，解决的也只是表面问题。

转变城市管理观念的根本一点就是以人为本，在依据法律法规进行城市管理的同时充分显示对人的尊重。黑格尔所说的“存在即合理”引发了无数的证明与反驳，仁者见仁、智者见智，我们虽不能认定凡是存在的都有其合理的一面，但它至少说明了任何事物都有其存在的理由。在几乎所有的社会里，都存在着乞讨的现象。甚至在美国等一些社会保障体系比较完善的国度里，也存在一个文化乞丐沿街乞讨的现象。我国是一个有着悠久文化传统的国家，而千百年来的乞丐文化也同样源远流长，民间对于乞讨现象大多数还是能够接受的。流浪、乞讨的历史非常漫长，要考证其起源几乎不可能，“嗟来之食”的故事说明至少在春秋战国之时这种现象已较常见。流浪乞讨虽然始终是一种边缘行为，但没有哪个社会明确宣布其为非法;在社会危机时期，比如大灾之年，它更是正常社会体制的必要补充，中国古代正史中就多有“流民就食”的记载。在中国历史上，由于流浪、乞讨人员的大量聚集常常引起较大的社会动荡，历朝历代都较重视对流浪、乞讨人员的管理，但官府不直接出面，通过非官方渠道进行管理，我们在《三言两拍》中常见的团头即是乞丐头，他要向官府负责，担负起管理乞丐的职责，用现在的话来说就是行使民间组织的自治职能。新中国建立以后，流浪乞讨和卖淫嫖娼之类“丑恶的社会现象”一起被消灭，“收容遣送”应运而生，“收容遣送”形成于计划经济年代，那时候，每个人都是一颗“螺丝钉”，把你拧在哪里是不准随便挪动的。但即便在严格限制人员流动的年代，也由于自然灾害等原因流浪、乞讨人员从未真正杜绝过，还有的基层组织出具介绍信为外出流浪、乞讨提供证明。

但是，改革开放以来，尤其是对人口的流动迁徙逐渐开禁以后，这项制度就渐渐失去了其存在的基础。20世纪80年代以后，普遍推行了“大包干”为主的联产承包责任制，实施了身份证制度，废除了商品粮制度，阻止农民流动迁徙的制度性障碍已经越来越弱。如果说在城里还有许多使他们难以安身立命的条条框框，但在农村已经没有任何阻止他们外出的有组织的力量。《收容遣送办法》是1982年基于当时的国情而制定的，主要内容是对城市中的流浪乞讨人员实行强制性的收容遣送。这项制度在保护流浪乞讨人员基本生活权益方面曾经发挥过积极的作用，但随着社会的发展，收容遣送的运行机制和管理方式已不适应实际的需要，再加上一些地方违规操作，将适用对象从城市流浪乞讨人员，扩大到“三无”人员，收容遣送制度中存在的问题日益突出。在这样的社会背景下，收容遣送制度已经蜕变成一

项无效的制度。在民政部门内部一直流传着这样的笑话：执行遣送任务的人还没有回来，被遣送的人倒先回来了——前者坐火车，后者坐飞机。现在废除这项制度，正是一种正本清源的做法，符合我国现在建设法治国家的国情，是法制上的进步。

城市中的流浪乞讨人员很复杂，应该区别对待，对于那些真正无家可归的流浪乞讨人员，政府给予帮助、关爱是必须的，体现了党和政府对人民的关心与爱护。只要不扰乱别人的生活，合法的乞讨应得到尊重和保护。在社会保障制度尚不健全的背景下，那些丧失了劳动能力而又无其他生活来源的人只能依靠乞讨谋生。我们必须尊重并保障他们乞讨的权利。乞讨者中有文明的和不文明的，我们抨击的是一些不文明的乞讨者，相当多的人之所以对乞讨现象反感，并不是因为乞讨行为本身，而是由于种种不当甚至违法乞讨现象的存在。设立禁讨区的一刀切做法虽然在禁讨区内对这些现象可能会起到遏制作用，但同时却也侵犯了那些文明乞讨者的正当权利。

但是，城市中，有些所谓的流浪乞讨人员并不是真正的流浪乞儿，明明有生活能力，不自食其力，如果给了他们方便、照顾，会不会养成他们的依赖思想，因而不思进取，造成社会的不良风气?我们可以看看国际经验。譬如在英国工业革命初期，大批的农民沦为“流浪汉”，英国政府把他们关进“习艺所”，在酷刑威逼下进行强迫劳动。这种政策受到了人权卫士们的强烈批评，这导致了以后在限制人身自由方面逐渐减退的“济贫法”和“新济贫法”的相继出台，最终在上个世纪中期演变为以人权为基础的现代社会救助制度。但是，在这个变化的过程中，“不养懒汉”的基本价值判断是不变的。在当代失业严重的社会背景下，发达国家的社会救助制度的限制条件在一些方面可能更严于中国的低保制度。

救助站的目标本来就应该是救急不救穷的，国外称之为“中途宿舍”。因此，救助站不能将“乞讨者”养起来，哪怕他们怎么“自愿”也不行。但是，把他们“遣送”(或“护送”、“劝说”等等)回家也是无效的，因为没有任何人或者社会组织能够限制他们的再次出外乞讨。再者，“收容”起来强迫劳动更不可行，这恐怕会造成新的“孙志刚事件”。救助制度本身有一定的短处：它规定救助期限一般不超10天，同时规定将流浪乞讨人员送回原籍。这原本没

有什么问题，但一旦具体到流浪乞食者的情况，这样的规定却显得无力。因为它无法解决流浪乞讨群体长期的困顿，对于原本就是在老家呆不下去了的他们而言，送其回原籍只能是一次毫无现实意义的“旅行”。而另一方面，一个充分全面的社会保障机制也尚未成型。在这种情况下，直接给予是一种最直接、成本也最低的施助方式。应该看到，那些真正的乞丐能放下尊严前来进行乞讨，一是因为穷困或碰到了灾难，二是从侧面反映出了目前社会保障体系尚不健全的一个状况。在他们不强行索取，影响交通、影响路人基本权利的前提下，他们的乞讨行为应视为他的基本权利，也就是他有乞讨的权利。

对于流浪、乞讨人员主要来源的农村来说，缺的是使农民在遭遇任何社会经济风险时都能有最起码的生存保障的国家承诺，也就是农民的最低生活保障制度。有了这样的制度，除了那些实际上是靠“诈骗”在攫取城里人财物的职业乞丐以外，真正生活无依无靠的老年人、残疾人就不会再与他们混在一起。从国外(境外)——譬如英国、加拿大、日本、香港等等——传递回来的相关信息表明，实行全面的社会保障制度乃是使乞讨现象大幅度减少的最主要的原因。如果说实行全面的社会保障制度中国目前还做不到，但是，香港的例子告诉我们，他们类似于我们的低保制度的“综援”制度也起到了同样的作用。

目前而言，我们首先要坚决依法查处强讨恶要等扰乱社会秩序的违法行为，依法坚决查处流浪乞讨人员中的各种违法行为，特别是对在公共场所或交通工具上强讨恶要、纠缠行人的，发现一个查处一个。对组织、指使、教唆、胁迫、诱骗未成年人或者残疾人实施强讨恶要等行为的，予以从重处罚;严厉打击以乞讨为掩护从事犯罪活动的犯罪分子。对纠集乞讨人员在公共场所实施盗窃、诈骗、抢夺、敲诈勒索等犯罪活动的犯罪团伙，坚持露头就打，重点打击组织策划者和犯罪团伙骨干，严防其成为滋生黑恶势力的土壤。

其次，对于拐卖或者收买被拐卖的儿童，拐骗、租借儿童，压榨少年儿童乞讨牟利的;教唆未成年人违法犯罪，或者组织、参与带有黑社会性质的乞讨团伙等违法行为的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定进行处罚，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任。

再次，医疗单位对送来救治的属危重病人、精神病人和传染病人的流浪乞讨人员，在其病情基本稳定后，应告知或护送其前往本市民政部门救助机构求助。民政部门对属未成年人、老年人、残疾人、精神病人等情况的流浪乞讨人员，应积极查找并通知其亲属、所在单位接回。对无法找到其亲属、所在单位或其亲属、所在单位拒不接回的，应通知其户籍或住所所在地民政部门接回。须跨省接领的，应向省民政部门报告，由省民政部门按规定办理。

最后，公安机关在工作中发现未满16周岁的流浪乞讨人员，直接送民政部设立的儿童福利机构或流浪儿童保护教育中心收容抚养。对智障人员和无危害社会治安行为且非患危重疾病的精神病人，一律送救护站。对有严重危害社会治安行为的精神病人，直接送至定点医院治疗。

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇2

对流浪乞讨人员的救助管理是我国社会救助体系的重要组成部分。2003年8月1日, 国务院颁布实施了以自愿受助、无偿救助为基本原则的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》, 同时废止了1982年5月颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。这标志着我国对流浪乞讨人员的管理由强制性收容遣送到关爱型救助管理的重大制度变革。《办法》实施的十余年来, 国家不断细化政策措施, 健全工作机制, 完善救助服务网络, 积极创新主动救助、部门联动救助、社会力量参与等工作方法, 及时、有效地保障了生活无着的流浪、乞讨人员的基本生存权益, 维护了社会的和谐与稳定。然而, 《办法》在彰显其人文关怀和政治文明、法制建设的进步性之下, 其强调社会救助而弱化社会管理的制度缺陷在政策运行过程中逐渐显现并日益成为对流浪乞讨人员进行有效管理的难点问题。因而, 如何完善城市流浪乞讨人员的救助管理办法, 建立健全政府主导, 社会参与的救助管理运行体系, 提升社会救助管理水平, 维护社会公平与正义, 就成为我们必须面对和亟需解决的重要课题。为此, 本研究以山西省太原市流浪乞讨人员救助管理的现状和实践为研究对象, 深入考察其在救助管理工作中取得的成效, 分析其面临的困境, 进而提出符合太原实际的救助管理可行性实现路径, 以为太原市流浪乞讨人员管理与救助政策的制定提供可资借鉴的理论和实践依据。

1 太原市城市流浪乞讨人员救助管理的基本情况

1.1 机构设置

太原市救助管理站为太原市具体实施救助管理工作的责任单位。现有在编工作人员66人, 床位300张。内设办公室、计划财务科、后勤保障科、医务所、安全保卫科、管理一科、管理二科、管理三科、咨询接待科、少儿管理科等10个科室。其前身为太原市收容遣送站, 时由太原市民政局和太原市公安局共同管理。2003年, 随着国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的出台, 原有的收容遣送站调整规范为救助管理站, 其职能也由强制性收容遣送转变为对流浪乞讨人员的救助、管理、教育、护送和安置。公安机关不再参与救助管理站的管理, 而由太原市民政局具体负责对城市生活无着的流浪乞讨人员的管理工作, 并对救助管理站进行指导、管理和监督。

作为对城市生活无着的流浪乞讨人员实施临时救助管理的工作机构, 太原市救助管理站担负着全市十个县 (市、区) 的流浪乞讨人员和流浪未成年人的救助、管理、教育、矫治、护送任务和全国对山西省流浪乞讨人员的接收、护送、中转任务。自2003年8月1日改制至2013年底, 太原市救助管理站通过生活救助、医疗救治、教育矫治、返乡安置等方式共救助流浪乞讨人员6.3万余人次, 其中包括流浪未成年人5500余人次。2014年, 太原市救助管理站被民政部授予“国家一级救助管理机构 (站) ”称号。

太原市还在各县 (市区) 、乡镇 (街道) 、村 (社区) 设立了流浪乞讨人员救助站 (点) , 对流浪乞讨人员的救助工作延伸到了乡镇 (街道) 和村 (社区) , 初步形成了以市救助管理站为中心, 区民政局为依托, 街道和社区的民政办为基础, 巡回救助为补充的四级救助管理体系。

1.2 相关政策

2003年, 国务院和民政部分别发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》, 明确了流浪乞讨人员救助的基本原则和工作目标, 并就流浪乞讨人员街面救助、主动救助、危重病人和精神病人救治、特殊困难救助对象跨省返乡、机构编制、经费保障以及流浪未成年人救助保护等问题进行了具体而明确的规定。从2003年至2014年, 中央先后出台了《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》、《关于促进社会力量参与流浪乞讨人员救助服务工作的意见》、中华人民共和国国务院社会救助暂行办法》、《中央财政流浪乞讨人员救助补助资金管理办法》等一系列政策法规, 用以指导和规范各地对流浪乞讨人员的救助和管理工作。按照中央的文件指示精神, 山西省和太原市相继出台了《山西省人民政府关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、《太原市人民政府办公厅关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见》、太原市人民政府办公厅关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的实施意见》等相关政策和配套措施, 成立了由分管副市长任组长, 市民政、公安、交通、城管、教育、人社、卫生等部门组成的太原市救助管理工作协调领导组, 并定期召开救助管理工作部际联席会议, 研究制定工作计划并协调解决全市救助管理工作中的困难和问题, 形成了政府领导、民政牵头、部门负责、社会参与的对流浪乞讨人员救助和管理的工作机制, 有效推进了全市救助管理工作的开展和落实。

1.3 救助现状

一是采取划分区域, 条块结合的方式, 建立了以市救助管理站为中心, 以县 (市、区) 级救助站 (点) 为基础, 乡镇 (街道) 临时救助点为补充, 村 (社区) 救助咨询引导点为依托的四级救助网络。

二是积极探索对流浪乞讨人员的发现机制。在全市主要街道设立了“救助咨询点”, 公布了救助管理站热线求助电话, 在城区重要地段 (如火车站、汽车站、广场等繁华地段) 设立大型救助引导牌, 并通过编印、散发宣传手册、群发短信等方式, 向市民告知对流浪乞讨人员的救助原则、救助条件、热线电话、救助站地理位置等内容, 方便求助人员求助, 做到重要公共场所有引导牌、街上有巡回救助流动车、社区有救助咨询点, 为市民参与对生活无着的流浪乞讨人员救助保护搭建了平台;太原市环卫局和民政局还联合发出《关于协助救助流浪乞讨露宿街头人员有关事项的通知》, 要求环卫工发现流浪乞讨人员后, 在不影响工作的同时, 了解情况, 劝导其接受救助。

三是与公安部门配合, 严厉打击教唆、胁迫儿童行乞、利用伤残儿童行乞、组织儿童进行团体行乞的行为, 对于公安部门解救的从事违法犯罪的流浪儿童, 本着“先解救、后救助”的原则, 全力配合做好接收、管理和护送工作。

四是积极开展志愿者“一助一”、“多助一”、等爱心活动, 鼓励青年志愿者、巾帼志愿者和社会热心人士参与对街头流浪乞讨人员的劝导、服务、教育、救助等工作;太原救助管理站还与太原科技大学建立合作关系, 作为科大社会工作专业的大学生实践基地, 参与救助站的街头救助行动和站内对流浪未成年人的服务辅导工作。

2 救助管理困境及其影响因素分析

2.1 受助对象甄别困难

按照《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及《实施细则》的规定, “城市生活无着的流浪乞讨人员是指因自身无力解决食宿, 无亲友投靠, 又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养, 正在城市流浪乞讨度日的人员。”即受助对象必须同时符合以下条件:自身无力解决食宿、无亲友投靠、不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日。而这一条款在实际操作中却有相当的难度。流浪乞讨人员的身份背景是否符合上述几项条件, 救助站主要是以受助人提供的口头资料作为判断依据, 而其口头资料的真伪无从辨别, 情况难以核实。即使受助人提供了个人身份等情况, 仍须户籍所在地等相关机构的协助调查核实。而此审查过程耗时冗长繁琐, 需要耗费大量的人力、物力甚至财力, 求助人真实身份等信息的核实认定短期内仍然无法落到实处。身份甄别的困境直接导致了救助功能的部分失灵, 流浪乞讨人员故意隐瞒真实身份的、属地不协助查明身份的、自己本身无法说明身份的情况在救助站比比皆是, 现实中更滋生了一批以专门骗取救助站救济的“跑站”群体, 而救助站却没有行之有效的手段和方式去审核他们提供的信息是否真实。救助对象的错位使政策在运行中偏离了既定目标, 严重影响了资源的合理配置及救助管理工作的效率。

2.2 职业乞讨群体成为救助管理的盲区

基于《管理办法》自愿救助的原则, 只有在被救助人主动要求的前提下, 救助站才能履行其职责, 因而对流浪乞讨人员的身份核实若掌握不好分寸, 就会造成对求助对象的“侵犯”。而在调查中我们发现, 拒绝接受救助的通常是那些以谋利为生的职业乞讨者, 而这一群体在太原流浪乞讨人员中的比例已高达80%左右。在这些职业乞讨者中, 强讨恶要、寻衅滋事, 骗乞、经营乞丐现象时有发生, 不仅严重影响社会秩序, 不劳而获的职业乞讨行为也不利于良好道德风尚的形成。而在现行的对流浪乞讨人员的救助管理制度和政策中, 并未对此类人群的救助管理作出明确规定。因为缺乏必要的法律规范, 救助管理站往往只能劝服教育, 公安、城管部门也不再像收容遣送时期那样承担重要责任, 而只是配合民政部门开展救助管理工作, 对城市流浪乞讨人员只能行使告知和劝说救助的义务。尽管《实施细则》第19条规定:“对受助人员的违法行为, 救助站工作人员应当及时制止;受助人员违规违纪情节严重的, 或者发现受助人员有犯罪嫌疑的, 应当及时报请公安机关依法处理”。但在实际操作中, 由于对违法行为如何界定、如何制止, 情节严重的标准等等缺乏明确的、可操作性的执法规定, 致使执法、管理人员因缺乏足够的制度依据而不能对其采取强制措施, 这给民政、公安、城管部门的管理和执法造成相当的困难, 也使得职业乞讨群体的行为失去了有效的约束, 在一定程度上加剧了乞丐的团体化、职业化、犯罪化倾向, 给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全带来不容忽视的潜在威胁。

2.3 特殊救助对象安置困难

太原市作为山西省流浪乞讨人员的主要流入地, 每年救助大量需要医疗救治、临时寄养、机构安置的流浪精神病人、智障人员和无生活自理能力的重症患者、重度残疾人等特殊困难受助人员。这些没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象, 由于流出地政府或其监护人迟迟不予接回, 导致其长期滞留在救助管理站内, 不能及时得到返乡安置, 从而影响了救助管理工作的顺利开展。

2.4 救助管理制度缺少与相关社会保障制度的有效衔接

救助管理制度是一项临时性的救助制度, 对于流浪乞讨人员的生活困难只可暂时发挥作用。依据《救助管理办法》第十一、十二条规定:“受助人员在接受救助之后因当返回其住所地或者所在单位。”然而在救助工作实践中, 一些流浪乞讨人员在进入救助站接受衣物及生活救助, 或经过治疗后被送回家乡不久, 又重操旧业, 反复性极强。究其深层次原因, 则在于我国城乡间没有建立起健全统一的社会保障制度。救助管理政策与城乡社会保障制度诸如最低生活保障制度、医疗、教育、就业、住房、养老及儿童救助与保护制度等相关配套政策的衔接不足, 致使救助对象返回流入地后因在维持基本生活等方面缺少制度性安排与保障而屡救屡返, 再次流浪。这种现象在流浪未成年人中表现得尤为明显。依据我们跟踪回访的情况表明, 部分流浪未成年人返乡遭排斥、进校受歧视、回家少关爱, 致使再次外出流浪的现象依然存在。比如来自山西阳泉市的一位流浪儿童李某, 两年中已在太原市救助管理站受助4次。此外, 这些受助人员在有过城市流浪经历后, 普遍希望在城市就业生活, 但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因, 使他们很难在短期内顺利就业, 因而也很难真正回归家庭、融入社会。无后续性制度的衔接, 救助管理制度就呈现出明显的孤立性和无助性, 也严重削弱了救助管理政策的实施效果。

2.5 救助管理专业人才严重不足

国家《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》及《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等相关政策明确要求救助管理机构应开展对流浪乞讨人员的教育矫治、心理辅导、技能培训等工作, 特别是对流浪未成年人的救助保护工作提出了更高的要求, 需要救助保护机构相应配备大量专业人才。从救助管理站现有人员素质看, 显然不具备这样的条件。目前太原市救助管理站的工作人员, 一部分是上世纪80年代民政系统照顾子女就业时进来的只有初中文化程度的职工, 另一部分主要是复转军人, 在知识结构、专业理念、工作方法上与国家的要求仍有较大的差距, 老龄化和低学历化的问题极为严重。加之救助管理工作的繁复和站内有限的经费开支, 使得机构工作人员接受专业培训和学习的机会少之又少, 而系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才更为缺乏, 这无疑制约了救助管理工作向更高层次的发展和进步。

3 政策建议

3.1 建立统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库, 以增强救助甄别工作的准确性和及时性

对流浪乞讨人员身份的准确甄别是有效开展救助管理工作的重要环节, 而流浪乞讨人员的地域流动性又增加了救助站甄别求助人员的难度。为此, 应创建覆盖太原11县 (市区) 、乡镇 (街道) 、村 (社区) 流浪乞讨人员救助站 (点) 的统一的流浪乞讨人员救助管理信息数据库, 并对受助人员的身份信息、确切流出地、在全国各地的受助纪录、享受社会保障情况等逐一录入, 做到救助信息共存共享, 以此及时掌握、跟踪救助对象的基本信息, 有效遏制不良人员的恶意骗取救助, 同时实现与民政系统的救助保护信息系统、公安机关的公安人口管理信息系统、全国打拐信息库三大信息系统的统筹与联网, 对来历不明或涉嫌违法犯罪活动的嫌疑人应通过公安人口管理信息系统对其面部、指纹等标志信息进行强制采集并建立数字档案, 从而加强流浪乞讨活动中违法犯罪行为的预测与防控, 进一步增强救助甄别工作的准确性和及时性。

3.2 社会救助与社会管理并重, 有效规范职业乞讨行为

对职业乞讨群体的救助管理不仅应强调社会救助的柔性手段, 同时也应完善社会管理的刚性职能, 做到“刚柔相济”, 以规范、合理、高效的解决城市流浪乞讨现象, 维护城市社会秩序的安定和有序。一是要对职业乞讨行为做出明确的界定和细化, 以使相关部门在处理非法乞讨行为的过程中做到有法可依, 有章可循。对于职业乞讨中的有伤风化、欺诈性、冒犯性、扰乱社会秩序以及可能造成明显危险等不良行为, 可以考虑通过立法明确制止、劝离、强制带离、强制学习等行政强制措施并加以约束管理, 同时赋予公安、城管等相关部门在执法上的相应职能和手段, 通过法律措施为执法者提供制度支持, 建立起民政、公安、城管等有关职能部门分工配合, 密切协作的工作机制。二是要对职业乞讨者合理分类, 实行差别化救助管理。对于侵扰他人、扰乱秩序的乞讨者应按照《治安管理处罚条例》等国家相关的法律法规进行强制性管理;对于以暴力、胁迫手段组织残疾者或未成年人进行乞讨谋利的违法犯罪人员应追究其刑事责任;对于身体健全、具备劳动能力的职业乞讨者, 政府则不仅仅是为其提供临时性的物质救助, 而应将重点放在引导流浪乞讨人员学习技能, 并进行有针对性的帮扶和职业培训, 使其早日回归社会;各级政府可将其纳入就业扶持政策范围, 为流浪乞讨人员开发劳动岗位, 引导他们走上诚实劳动的道路;对未成年的流浪乞讨者, 应参照《未成年人保护法》、《义务教育法》等相关法律法规对其进行教育转化、关爱帮扶、回归安置等强制性救助;对于职业乞讨群体中身患重疾的老年人和残疾人, 则应当实施医疗救助、社会福利等保护性救助, 避免其沦落街头。

3.3 加强专业人才队伍建设, 提升救助管理水平与能力

加强救助管理机构专业人才队伍建设是提升救助管理能力与水平的基础。应逐步推行救助机构人员上岗培训制度, 并借助高校、民间专业机构等社会力量, 定期对救助管理机构人员进行社会工作知识、专业伦理道德、专业沟通技巧与方法等方面的系统培训, 以提升其专业化素养;同时, 积极引进社会工作、心理学、教育、卫生等具备与救助对象建立专业关系的人才队伍, 以为求助对象的现实困境进行分析、判断、计划、干预和评估。通过沟通、抚慰、教育等专业手法, 帮助受助人员树立正确的劳动观和自尊、自强、自立的价值观, 增强救助对象摆脱流浪乞讨困境, 重新融入社会的自信心和生活能力。

3.4 建立完善“政府主导、社会参与”的多元化救助体系

成功的社会救助离不开社会力量的支持和参与。对流浪乞讨人员的救助不仅是政府的责任, 还需要全社会力量的广泛参与和支持, 以形成“政府主导、社会参与”的多元化、专业化救助体系, 这也是新时期社会救助发挥兜底作用的重要途径。

采取政府出资购买服务的方式, 委托具有资质的非政府机构诸如社会工作机构、心理咨询机构、教育培训机构等社会组织对流浪乞讨人员开展专业救助服务。可考虑将街面救助发现、未成年人社会保护、流浪残疾人救护等项目纳入政府购买服务目录, 通过发布救助服务项目的形式, 选择有承接资格和能力的社会组织通过竞争形式参与救助管理, 并建立评估制度, 对社会力量的资质和服务质量进行定期严格评估。对救助效果和社会影响好的社会组织、服务机构和项目要优先、重点扶持, 对不适宜继续开展救助服务的社会组织、服务机构和项目, 则要及时进行警示、终止和公布。

鼓励和引导非政府组织、民间团体及慈善机构参与社会救助, 扩大社会救助路径。应充分发挥社会力量在提供专业化、精细化、个性化救助服务方面的特长和优势, 通过财政补贴、税收优惠、费用减免等政策倾斜, 引入更多社会专业力量通过捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构、提供志愿服务等方式参与社会救助。

比如, 可通过设立孵化基地、提供服务场所、简化登记程序等方式支持成立以服务流浪乞讨人员为宗旨的社会组织, 为流浪乞讨人员提供社会融入、行为矫治、心理疏导、能力提升、教育培训、寄养托养等专业性救助服务, 以此延伸救助链条, 提升社会救助效果。

3.5 建立健全覆盖城乡的社会保障制度, 实现与救助管理制度的有效衔接

城市流浪乞讨人员的救助管理仅仅是我国社会救助体系中一项临时性的社会救助措施, 而流浪乞讨问题的有效解决途径, 则是必须尽快建立健全覆盖城乡的社会保障制度, 并与救助管理制度实现有效的衔接。通过这一平台, 发现需要救助帮扶的对象, 并将其转介到各项常规社会保障制度范围。应通过建立和完善医疗保障、最低生活保障、教育保障、养老保障等制度, 扩大贫困农民基本生活保障和农民工基本养老保险制度的覆盖面, 使流浪乞讨人员的社会救助同医疗救助、教育救助、就业援助、社会福利等社会保障的各个环节紧密结合, 以有效提升救助管理水平, 最终达到扶持贫弱, 匡扶正义的目的。

4 救助管理站的建立及面临的困难

到2014年为止, 太原市已建立起1700多个流浪乞讨人员救助点, 覆盖县 (市区) 、乡镇 (街道) 、村 (社区) , 以保证流浪乞讨人员在城乡任何地段都能及时得到救助, 实现无缝隙的城乡覆盖。

从2014年1~6月份太原市11个县 (市、区) 对流浪乞讨人员的救助情况分析, 在989名滞留在站的流浪乞讨人员中, 有449名为精神病人、智障人员和危重病人, 比例高达45.4%, 见表1。

救助站的建立, 虽然使很多流浪乞讨人员得到救助, 但是目前仍存在一些问题未能得到解决。由于健康情况、智力水平等原因, 上述人员中绝大多数无法查找到监护人和常住人口所在地, 而其中相当一部分人员为家庭有意抛向社会。而太原有限的福利机构资源也加大了这部分人员的安置难度。这些人员中的很大一部分因不符合福利机构接收条件而长期滞留在站内。这些滞留人员不仅挤占有限的临时救助经费和床位, 还需要大量的工作人员予以照料。部分智障人员更随意破坏公共设施, 甚至殴打救助站工作人员, 加剧了日常管理的难度。而临时救助资金的不足和医疗救助体系的不健全, 使得救助管理站对这类人员的救助常有力不从心之感, 救助工作也不能顺利进行。因此, 我们对流浪乞讨人员的救助管理工作还有待进一步提高和完善。

5 结语

党的十八大报告提出, 要“完善社会救助体系……完善和创新流动人口和特殊人群管理服务”, 对流浪乞讨人员救助管理工作提出了新要求。为此, 救助管理必须以在改善民生和创新管理中加强社会建设为主题, 以完善救助管理制度为主线, 以源头预防和综合治理为重点, 加快建立法规政策完善、工作机制健全、部门配合有力、地区协作顺畅、管理服务规范的救助管理体制机制, 以切实维护人民群众基本生存权益。

资料来源:太原市民政局社会事务处.

摘要：完善城市流浪乞讨人员的救助管理应以“政府主导, 社会参与”为原则, 坚持社会救助与社会管理并重, 鼓励和引导社会力量参与其中, 建立健全覆盖城乡的社会保障制度, 并实现与救助管理制度的有效衔接, 以提升社会救助管理水平, 维护社会公平与正义。

关键词：流浪乞讨人员,救助管理,困境,对策

参考文献

[1]国务院.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法[Z].2003, 6.

[2]民政部.城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则[Z].2003, 7.

[3]国务院.社会救助暂行办法[Z].2014, 5.

[4]太原市人民政府办公厅关于贯彻城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法的实施意见 (并政办发[2004]100号) .

[5]李迎生, 吕朝华.矫枉过正:城市流浪乞讨人员救助管理制度的实证分析[J].甘肃社会科学, 2007 (5) .

[6]苏学愚.试行救助服务的政府购买, 推进救助管理社会化[J].湘潮, 2009 (9) .

[7]夏雪, 杨舒新.流浪乞讨人员救助管理制度的实践社会学分析[J].成都理工大学学报 (社会科学版) , 2012 (5) .

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇3

温家宝总理在今年的《政府工作报告》中指出，“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”并提出要“加快完善覆盖城乡居民的社会保障体系，加快构建更加完善的社会保障安全网，使人民生活有基本保障、无后顾之忧。”毋庸置疑，构筑完善的社会保障体系和建设和谐公正的社会环境是解决城市职业流浪乞讨人员问题的根本之策，但前进的道路是曲折的，我们需要不断的探索和努力。

一、城市职业流浪乞讨人员现状及原因简析

民政部《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第2条规定：“城市生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象。可见，现有部门规章中界定了城市职业流浪乞讨人员的概念，即非因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员。依据规定，城市职业流浪乞讨人员依法不享有政府救助的权利。

（一）时间空间上：20世纪90年代以来城市职业流浪乞讨人员大量存在

城市职业流浪乞讨人员是伴随我国经济的飞速发展和社会结构的加快调整，在社会竞争日益严峻的形势下出现的。从时间上看，大体自20世纪90年代以来。可以说，我国城市职业流浪乞讨人员是经济和社会发展的必然产物，具体原因是：一是我国人口众多，尤其是大学招生扩招以后，广大农村及偏远地区没有学历及一技之长者就业压力不断加剧；二是社会转型期的经济社会发展出现区域性和城乡之间的严重失衡，导致落后地区的生活压力逐渐增大；三是家庭生活成本的不断提高和收入甚微之间的矛盾加剧；四是我国社会保障体系尚处于初级阶段；五是受流浪乞讨的“成本低、收益快、风险小”的特点吸引，这也和农村求职者在城市的成本较高、风险较大及欠薪事件多发等因素有关。

根据媒体报道和实践观察得知，现阶段，我国城市职业流浪乞讨人员普遍和大量存在于各大中小城市，尤以大城市最多，职业流浪乞讨人员混迹于非职业的城市流浪乞讨人员的大军中，两者之间很难判别。

（二）年龄文化上：分布各个年龄段，受教育程度普遍较低

城市职业流浪乞讨人员分布各个年龄段，其中以妇女儿童和老人为主。在这个群体中，少年和青壮年数量较少，原因是作为人本有的尊严、具有就业能力及长远发展需求等。一般来说，妇女儿童和老人就业能力较低，尤其是身患疾病或残疾者，就业难度加大。从年龄上分析此类人走上职业化乞讨的原因主要跟个人正常就业能力相关，而正常就业能力和受文化教育程度密切相关。根据南京市公安局城市管理警察支队2009年对本市流浪乞讨人员的统计显示：文盲占78%，小学文化占16%，初中以上文化占6%。不难看出，城市职业流浪乞讨人员的受教育程度较低，从而导致其就业能力较低和尊严意识淡漠，伴随生活压力加剧，逐步走上职业化乞讨道路。

（三）形式态度上：个人和团体、合法和违法并存，均拒绝政府救助

城市流浪乞讨人员的职业化形式上主要体现为个人和团体、合法和违法并存。流浪乞讨的个体伴随“乞讨行业”的竞争加剧，为了博得“执业”中的一席之地，个体逐步向团体合作化发展。团体形式依据主体自由度可分为自发组织型和被人控制型，显然，后者违法，甚至涉嫌犯罪，两者共同的特点是基本拒绝政府救助。据报道，在天津市各大繁华地段、路口，一度销声匿迹的乞讨人员又多了起来，并频频对司机和行人“伸手”。这些流浪乞讨人员每日的“收入”能达到近百元，而对于正常渠道的救助，他们全部予以拒绝。天津出现的“蓝围巾”职业乞讨团曾轰动一时。各种形式的职业化流浪乞讨的主要目的不是引起政府注意而获得社会救助，而是获取直接的经济收入。

城市职业流浪乞讨人员往往采取拦路、拦车、抱住行人腿、不停下跪作揖等形式迫使市民施舍，给正常的城市发展和市民出行带来不良影响；另外，由于居无定所，随意躺卧、随地大小便、随时走动等行为特点，极易被犯罪分子或不良势力利用，这将给城市公共卫生、环境综合治理及公共安全等带来潜在威胁。针对城市职业流浪乞讨人员现状及影响，全国各地都已经或正在积极探索管理的有效机制，但成效甚微。

二、城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析

（一）城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由

人权是指由共同人性所决定的，所有人民拥有的享受自由、尊严之生活的权利[1]。法定权利自由是对人之自然权利自由的国家确认和保护，有利于促进保障和实现。城市职业流浪乞讨人员的法定权利自由主要包括：（1）包括人身自由、人格尊严等在内的人权保障。《宪法》第33条规定国家尊重和保障人权。第37条规定中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。第38条规定中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。（2）获得国家和社会物质帮助的权利。《宪法》第45条规定中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。（3）正当民事活动的法律保护权利。《民法通则》第5条规定公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。（4）生命健康权。《民法通则》第98条规定公民享有生命健康权。（5）其他特殊群体的法定权利。主要是依据《未成年人保护法》、《老年人权益保障法》、《残疾人权益保障法》、《妇女权益保障法》等专项法律赋予的特定人群的权利。除此以外，从法治角度看，有别于公权力的“法无授权即禁止”，私权利的“法无禁止即自由”即是乞讨者选择现有生活方式的法理依据。

（二）针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据

管理的意义基于维护良好的公共秩序，关注和保障秩序是法律的价值所在。权利和义务的一致性原理决定了权利主体对法律秩序的遵守和服从，具体要求就是履行和权利相对应的法定义务。

针对城市职业流浪乞讨人员管理的法定依据主要是宪法法律的规定。综合起来，大概包括以下内容：（1）权利行使底线。《宪法》第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。《民法通则》第6条规定，民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策。（2）公民遵守公共秩序和公共利益的义务。《宪法》第53条规定中华人民共和国公民必须遵守宪法和法律，保守国家秘密，爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。《民法通则》第7条规定民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《治安管理处罚法》第23条对扰乱社会秩序的几种行为制定了罚则。（3）公民有劳动的义务。《宪法》第42条规定中华人民共和国公民有劳动的权利和义务。劳动是一切有劳动能力的公民的光荣职责。（4）打击乞讨有关的违法犯罪活动。《宪法》第28条规定国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动，制裁危害社会治安、破坏社会主义经济和其他犯罪的活动，惩办和改造犯罪分子。《治安管理处罚法》第41条规定胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款。反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨的，处五日以下拘留或者警告。

值得说明的是，城市管理的依据和管理对象的义务（或禁止性、限制性规定）并不完全吻合和对应，这中间需要理性辨别。对管理者而言，权力的优势和负面特性极易造成对被管理者的侵害，所以，管理者的执法行为需要法律的授权，即依法管理。

（三）城市职业流浪乞讨人员管理的困境分析

针对城市职业流浪乞讨人员管理中出现的问题和冲突，即管理对象的权利和管理依据、城市发展之间存有冲突。在面对法律权利冲突时，依据法理，我们必须对权利进行科学理性的甄别和判断。

首先，管理对象的权利和管理依据之间的冲突。城市职业流浪乞讨人员的权利属于私权利，而管理依据主要是根据宪法和法律赋予的为了维护社会公共利益或公共秩序的权利。在法治社会，不能简单笼统地说个人权利应当让位于公共利益和公共秩序。罗尔斯认为：“一个社会的基本制度和由它安排所形成的结构应该符合正义原则。”回顾历史，假借社会公益和公共秩序而侵害民众权利的事件并不新鲜，良好的社会秩序当是权力权利良性互动的结果，社会公共利益的目的是为了保护绝大多数人的利益。我们万不能因为少数流浪乞讨人员的职业化倾向或行为而忽视社会公益的真正内涵。当然，也不能因为个人权利保护而损害公共利益。

其次，管理对象的权利和城市发展存有冲突。众所周知，城市发展关乎民众的方方面面，其根本的目的是满足市民日益增长的物质和文化需求，而保障体现之一是维护城市良好的公共秩序，针对职业流浪乞讨人员而言，其权利的行使无疑给城市发展带来诸多不利影响，比如带来社会治安隐患、影响市容市貌或破坏城市环境等。毋庸置疑，依据《宪法》第33条：任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。我们可以这样理解，流浪乞讨人员在行使权利同时，一定程度上忽视了应当履行的宪法法律规定的义务，那就是“爱护公共财产，遵守劳动纪律，遵守公共秩序，尊重社会公德。”这不仅给城市管理者带来困惑，更给城市发展和民众权利良性互动带来法理隐忧。

第三，流浪乞讨人员的职业化取向甄别和治理困境。在衡量以上两种冲突之后，值得注意的是，我们必须分清和甄别流浪乞讨人员是否属于职业性，对非职业性流浪乞讨人员，就不能一概而论，因为管理的依据和城市发展所涉及的“公共利益和公共秩序”，在法律位阶上当让位于公民的“生存权”。由此看来，对当下某些城市向市民发出的《致全体市民的公开信》，呼吁广大市民不要直接向街头流浪乞讨人员施舍金钱，避免爱心被不法分子利用，应当让爱心真正温暖那些需要救助的困难群体。这种做法的目的是防止职业流浪乞讨人员“阴谋得逞”，但是对流浪乞讨人员“一刀切”的做法欠妥，不仅侵犯了非职业化流浪乞讨人员的合法权利，也妨碍了市民行善的权利和自由。

三、城市职业流浪乞讨人员管理的出路探讨

伴随法治国家进程的不断加快，对城市职业流浪乞讨人员的管理，应当在宪法和法律范围内，针对当前存在的城市流浪乞讨人员中的职业化严重等突出问题，结合我国基本国情，从解决非职业化流浪乞讨者着手，逐步减少乞讨者群体数量，为走出职业流浪乞讨人员的管理困境营造条件，探索一条行之有效的中国特色解决之道。

（一）完善相关法律法规，规范社会救助制度

可以说，针对这一困扰城市发展和社会稳定的问题，我国自上而下已出台了相关规定，以体现以人为本的执政思路和构建社会主义和谐社会的要求。但是宥于国情，相关的规定存在操作性较差及没有针对职业乞讨人员如何处理的法律漏洞问题，根本之策是进一步完善相关法律法规，以真正使中央精神和国家意志惠及全体人民，尤其是使需要社会救助的弱势群体合法权利得以保障和实现。这对于减少非职业化流浪乞讨人员数量、营造劳动致富的社会氛围和构建公平正义的社会环境等意义重大。比如《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》第19条规定对受助人员的违法行为，救助站工作人员应当及时制止；受助人员违规违纪情节严重的，或者发现受助人员有犯罪嫌疑的，应当及时报请公安机关依法处理。但在实践操作中，如何界定违法行为，应当如何制止，情节严重的标准是什么，等等，都亟待进一步规范和明确。

（二）建立健全甄别机制，依法打击违法行为

依据相关法律法规，当前违法乞讨行为主要体现在：反复纠缠、强行讨要或者以其他滋扰他人的方式乞讨和胁迫、诱骗或者利用他人乞讨。对此类流浪乞讨人员，在充分调查取证基础上，坚决予以依法惩处，尤其是对组织、胁迫和利用他人乞讨者依法从重处罚，以及时解救被困人员。在今年全国“两会”上，全国政协委员濮存昕呼吁：救助被拐儿童应该成为社会关注的问题。如果看到路边有行乞的孩子，大家一定不要忙着慷慨解囊，而是必须报警，让公安部门来调查孩子的身世、背景。让孩子尽早的回家。当务之急是探索制定流浪乞讨人员分类管理救助的办法，为各地管理和救助提供法律依据。这样一方面维护了施舍者不受欺骗的施舍自由，另一方面也间接保障了非职业乞讨人员的乞讨自由。

（三）加大宣传力度，倡导勤劳致富的社会氛围

倡导勤劳致富的社会氛围，本意在于鼓励人与人之间进行正常的交往和评价，这符合人类社会发展的规律和目标。充分利用各种媒体资源，广泛宣传“职业乞讨可耻、勤奋劳动光荣”的风尚，同时民政部门加大劝诫和思想教育说服工作，让有劳动能力的职业乞讨者回乡劳动或寻找工作。宣传不是目的，宣传是为了让正常人回归理性的生活常态，为了让好心人的慈心善举真正发挥作用并逐步发展壮大。

（四）发挥社会力量，促进安居乐业

解决就业是解决职业流浪乞讨人员治理困境的根本性举措，以非政府组织为主体的社会力量在促进职业流浪乞讨人员就业上具有诸多优势，一方面是具有较丰富的培训教育的社会资源；另一方面是具有较为完备的监督机制和灵活的运转机制。同时，政府应当做好配套服务，因为依据《宪法》第46条：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。社会力量的承担意味着在促进职业流浪乞讨人员受教育权利保护上对国家责任的一种分担，政府一方面制定相应的促进和保护政策措施；另一方面采取积极措施鼓励、引导和奖励此类行为，以形成有力的社会救助之社会支持系统工程。

（五）完善社会保障制度，保障社会公平正义

导致流浪乞讨人员职业化的重要原因之一社会保障制度的不完善，这直接导致社会公平正义的实现程度不高。社会公正是普适的社会价值。罗尔斯在《正义论》中告诉人们，社会公正体现为两条“正义原则”：其一，所有公民的基本权利必须得到平等的保护；其二，社会中的“最不利者”的利益应当得到最大程度的增进——所谓“最不利者”就是身处社会阶层低端的社会群体，也就是我们常说的“弱势群体”。温家宝总理在今年全国“两会”的记者招待会上也曾强调，“公平正义比太阳还要有光辉”。现阶段，如何进一步健全社会保障制度，让人们生活在比太阳更大光辉的公平正义生活环境中，人人享有均等的机会、权利、条件和资源等，相信流浪乞讨人员的职业化数量或倾向将大幅降低。

四、结束语

社会转型期的特殊国情告诉我们，思维方式要不断与时俱进，以适应传统社会向现代社会的转变。流浪乞讨者享有的自由权不应当被随意剥夺，哪怕是为了公共利益，因为这是作为人最基本的生存权。社会救助作为兜底的社会保障制度，应当伴随经济社会的不断发展而逐步健全完善，绝不能因为一些人的拒绝而放慢步伐，因为这是法治国家的应有之义。流浪乞讨者的尊严在于尊重其主观意愿，社会救助的理想在于社会没有需要救助的对象。政策设计和现实之间的差距造成了今天社会救助的困境：“救助—政府义务—被拒绝，不救助—政府不作为—权利损害”。可见，合理的政府处于救与不救的中间阶段，即以被救助者为主导，社会救助的大门随时向社会敞开，需要即救，不需要就时刻准备。伴随我国改革开放向纵深推进，政府对“发展”和“人”的理解认识逐步清晰和深刻，“让人民生活得更加幸福更有尊严”已渐渐成为执政者的思维方向和行动目标。新形势下，我们不仅要关心流浪乞讨人员的基本生活，还要关注其尊严；我们不仅要使所定政策合乎法理，更要尽政府和社会所能，为尊严的活着和活着的尊严提供每个人应有的宽容。

参考文献

[1]联合国开发计划署.2000年人类发展报告[M].北京：中国财政经济出版，2001：15.

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇4

第一条 根据国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和国家有关规定,结合我省实际,制定本规定。

第二条 本规定所称城市生活无着的流浪乞讨人员(以下简称流浪乞讨人员),是指因自身无力解决食宿,无亲友投靠,又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养,正在城市流浪乞讨度日的人员。

以乞讨为生或者行乞敛财等人员不属于国家规定的救助对象。

第三条 开展流浪乞讨人员的救助管理工作,必须严格遵守国家和本省对流浪乞讨人员救助管理的法规、规章。

第四条 省辖市人民政府应当依法设立流浪乞讨人员救助管理站(以下简称救助站),县级人民政府根据需要设立救助站,未设救助站的县级民政部门应当指定相关科室负责救助工作。

救助站应当具有与救助管理任务相适应的设施、设备和人员。

第五条 救助站对流浪乞讨人员的救助,是一项临时性社会救助措施,实行自愿受助、无偿救助。

第六条 流浪乞讨人员向救助站求助时,应当依法如实提供本人的有关情况,救助站应当告知其救助对象的范围和实施救助的内容、时限,询问与救助需求有关的情况,并对其个人情况予以登记。对故意不如实提供有关情况的,不予救助。

救助站对属于救助对象的,应当及时安排救助;对不属于救助对象的,告知其不予救助的理由。

对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的,救助站应当先提供救助,再查明情况。

第七条 救助站应当根据受助人员不同的民事行为能力采取不同的管理方式。对具有完全民事行为能力的人员,实行开放式管理;对无民事行为能力或限制民事行为能力的老年人、未成年人、残疾人实行保护式管理,由工作人员负责照料;对女性求助人员,由女性工作人员负责救助管理。

第八条 救助站为受助人员提供的食物和住处,应当能够满足受助人员必需的基本生活和安全需要。受助人员生活标准按照当地城市居民最低生活保障标准执行。

第九条 受助人员在救助站期间应当遵守各项管理制度,不得骚扰、辱骂、殴打救助站工作人员或者其他受助人员;不得毁坏、盗窃公私财物;不得吸毒、赌博;不得携带和私藏危险品、违禁品;不得传播色情、淫秽物品;不得扰乱救助管理工作秩序。

受助人员在救助站内违反管理制度的,救助站工作人员应当及时教育和制止;有违法行为或者有犯罪嫌疑的,救助站应当及时向当地公安机关报告,公安机关应当依法受理并及时处理。

第十条 受助人员在救助站内突发急病的,应当及时送医院救治。受助人员在受助期间出现不明原因发热或者有其他传染病可疑症状的,救助站应当及时报告当地疾病预防控制机构,由当地疾病预防控制机构依照相关法律、法规处理。

受助人员在受助期间因病死亡的,救助站应当如实记录有关情况,并向有关单位取得有关手续。医疗、丧葬等费用由其亲属或者所在单位负担;对确实无法查明身份或者没有亲属和单位的,由流入地民政部门按照有关规定处理。属于非正常死亡的,救助站应当及时报告当地公安机关和上级民政部门,由有关部门依照相关法律、法规作出处理。

第十一条 救助站对受助人员的救助期限一般不超过10天,因特殊情况需要延长救助期限的,应当报主管民政部门备案。

受助人员接受救助站提供的必要的救助后,应当离开救助站。无正当理由不离开救助站的,救助站应当终止救助。

救助站对同一救助人在同地的救助,每6个月一般不超过两次。

第十二条 受助人员自愿放弃救助离开救助站的,应当事先告知,救助站不得限制。受助人员擅自离开救助站的,视为放弃救助。

第十三条 受助人员返回常住户口所在地、住所地或者所在单位时没有交通费的,由救助站按照国家有关规定给予帮助。

第十四条 下列受助人员应当由救助站通知其亲属或所在单位派人接领方可离开救助站,如属无亲属、无所在单位或其亲属、所在单位拒不派人接领的,由救助站主管民政部门通知该受助人户籍所在地或者住所所在地民政部门派人接领:

(一)未成年人及其他无民事行为能力人或限制民事行为能力人;

(二)不能自理的残疾人;

(三)老年人及其他行动不便的人。

对跨省流浪乞讨人员的接收和安置,应当严格按照国家民政部门的有关规定办理,省民政部门应当加强协调。流出地的民政部门不及时按照规定接回流浪乞讨人员时,流入地的民政部门可以根据具体情况安排救助站送回。

流浪乞讨人员流入地的县(市)不得违反规定将受助人员转移至非流出地的其他县(市)。

第十五条 救助站的地址和求助电话应当向社会公布。救助站及主管民政部门应当在码头、车站及其他流浪乞讨人员较多的公共场所显著位置设置标志牌,标明救助站所在位置及联系方式,有关部门和单位应当配合和支持。

第十六条 救助站应当建立健全岗位责任制、安全责任制和工作人员行为规范等各项制度,实行规范化管理。

救助站应当如实记载受助人员入站、离站、获得救助的情况等,制作救助档案,并妥善保管。

第十七条 县级以上人民政府应当加强对城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作的领导,建立健全有关部门参加的救助工作协调机制,采取有效措施,及时依法救助流浪乞讨人员。

受助人员住所地的人民政府应当采取措施,帮助受助人员解决生产、生活困难,教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。

第十八条 各级政府有关部门应当按照职责分工,各司其职,密切配合,共同做好流浪乞讨人员的救助管理工作。

各级民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作,并对救助站进行指导、监督。

各级财政部门应当将救助管理经费(包括机构经费和专项救助经费)列入同级政府财政预算,并确保及时、足额拨付到位。未设立救助站的县级城市,同级财政部门应当安排临时救助经费,用于救助符合规定条件的流浪乞讨人员。

各级卫生行政部门负责流浪乞讨人员中危重病人、精神病人和传染病人的救治,同级民政部门或救助站应当予以协助。卫生行政部门应当指定医院,对流浪乞讨人员中的危重病人、精神病人和传染病人进行抢救、治疗,待病情基本稳定后确实需要且符合救助条件的,由医疗单位告知或护送其到救助站求助。抢救、治疗费用由救助站或者民政部门会同本级财政部门核拨。

公安、城管(含城市综合执法部门)以及其他有关行政部门在执行职务时发现或遇到需要救助的流浪乞讨人员,有责任告知其到救助站求助,并应当指明救助站所在位置;对其中的危重病人、精神病人和传染病人应当直接护送到医院治疗;对其中的残疾人、未成年人、老年人或行动不便的其他人员主动求助且符合救助范围的,应当帮助和护送到救助站。

交通部门负责为流浪乞讨人员返回住所地或者所在单位提供交通便利。有关交通(运输)单位对救助站或民政部门为流浪乞讨人员购买车、船票时(凭救助站或者县级以上民政部门的证明)给予优先照顾。

第十九条 救助站及其工作人员违反本规定的,依照国家流浪乞讨人员救助管理的有关法规、规章处理。

流浪乞讨人员扰乱社会秩序,违反治安管理规定的,由公安机关按照治安管理处罚的法律规定处理;构成犯罪的,由司法机关依法处理。

流浪乞讨人员救助管理工作制度 篇5

为进一步做好我镇流浪乞讨人员救助管理工作，维护正常的社会秩序，根据《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，特制定本工作制度。

一、指导思想

以“三个代表”重要思想和科学发展观为指导，坚持“以人为本”工作理念，不断完善社会保障机制，建立民政部门为主导、公安、城管、卫生、财政等有关部门相互配合，社会各界和广大群众积极参与的流浪乞讨人员救助联动机制，加强对流浪乞讨人员的社会管理和公共服务，为促进社会稳定做出积极的贡献。

二、组织机构

金中镇未设站，由镇社会事务办负责履行救助工作，切实做好接待求助人员工作，由镇财政发给一次性临时救助费。

三、救助对象

“生活无着的流浪乞讨人员”是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受最低生活保障或者农村五保供养，正在流浪乞讨度日的人员。

救助工作严格按照求助人员实到人数进行救助的原则，防止冒领或骗领行为发生。

四、救助办理程序

1、流浪乞讨人员向社会事务办口头申请临时救助时，应当如实提供本人姓名、年龄、居民身份证或者能够证明身份的其他有效证件；流浪乞讨的原因、经过、去向。

2、救助管理人员对流浪乞讨人员进行审查，对符合救助条件的流浪乞讨人员，镇社会事务办发给到下一站点救助经费。

3、受救助的流浪乞讨人员领到救助经费后，必须及时离开本辖区，否则，再来求助，救助管理人员有权拒绝接待，不予救助。

五、职责分工

1、社会事务办负责贯彻实施《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》，切实做好区域内生活无着的流浪乞讨人员救助管理工作，对流浪乞讨人员劝其返回原籍，发给一次性救助经费（到下一救助站点）。

2、派出所、城管部门负责实施保护性救助，发现其他流浪乞讨人员中病倒路边人员，急时通知社会事务办或者120进行急救。派出所应配合民政部门对流浪乞讨人员流出地查寻工作，以便于流浪乞讨人员劝返工作。对于侵害流浪乞讨人员的合法财产和人生安全以及胁迫、诱骗、组织未成年人、残疾人、老年人进行乞讨的，公安机关应依法查处。

3、对流浪乞讨危重病人，由社会事务办应急时送入医院，由卫生部门负责流浪乞讨病人医治工作，费用由民政部门解决。

4、财政所负责将流浪乞讨人员救助管理工作经费列入同级财政预算，确保各项救助资金的落实，并做好资金使用的监督工作。

5、纪检监察部门对救助经费使用情况进行监督、审计。

六、工作要求

流浪乞讨人员成分复杂，实施救助政策性强、工作难度大，各部门要充分认识做好流浪乞讨人员救助管理工作的重要性，切实增强责任，严格按照《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》和《社会生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》的规定，各司其职、密切配合、相互支持、齐抓共管，共同做好流浪乞讨人员救助管理工作，为维护社会稳定做贡献。本工作制度由民政局负责解释。

、金中镇城乡困难群众临时救助制度

一、城乡困难群众临时救助制度的指导思想、原则和范围

（一）建立城乡困难群众临时救助制度的指导思想：以“三个代表”、“关注民生、构建和谐”重要思想为指导，认真贯彻落实科学发展观和党的十七大、十七届三中、四中全会精神,完善我镇城乡社会救助体系，促进城乡经济发展和社会稳定和谐。

（二）救助原则和救助范围:

1、救助的原则：坚持公平、公正、公开、属地管理和自愿申请的原则。

2、救助范围：本镇范围内因灾或其它原因造成基本生活困难的城乡困难群众和虽已享受了五保供养、城乡居民最低生活保障待遇、优抚及其他特殊政策救济待遇但基本生活仍有困难的城乡困难群众。

二、城乡困难群众临时救助的申报、评议、审核、审批程序

（一）临时救助对象的申报：临时救助对象由户主向所在地的村委会或社区居委会提出申请，村委会或社区居委会进行核实并将申请临时救助对象在村务公开栏或社区公开栏上进行张榜公示3天以上,群众无异议后报社会事务办审核。

（二）临时救助对象的审核：镇社会事务办对上报的临时救助对象进行调查，临时救助金直接由社会事务办审批和发放。

（三）临时救助对象的审批：镇社会事务办接到村报来的临时社会救助对象材料后按本制度规定认真核对审批，将审批结果返还给村，由社会事务办将救助款物发放到临时救助对象手中。

三、临时救助对象工作管理

1、经确定的临时救助对象发给《临时救助卡》，每户一卡,《临时救助卡》由县民政局核发。

2、《临时救助卡》是灾民和贫困户领取救济款物的登记卡，也是检查救助款物是否发放到户的凭证和依据。

3、临时救助款物的发放按三联单发放方式进行。临时救助对象的管理由社会事务办按救助对象姓名、家庭人口、临时救助金额、临时救助物资数、家庭详细住址进行微机管理，随时接受县民政局及有关单位的检查。

四、临时救助标准的确定与救济款的发放

（一）临时救助标准的确定

1、火灾、洪涝、地质、冰雹、凝冻等灾害损毁房屋的五保户、城乡低保对象、重点优抚对象及其他享受特殊政策救助对象，根据其房屋受损程度每户给予200元不等的临时救助；其它生活较为困难的群众根据其房屋受损程度每户给予100元不等临时救助；同时安排部分救灾捐赠物资进行救助。

2、处于低保边缘的城乡困难群众由于其它原因造成基本生活困难的按每人50-200元标准给予临时救助。

3、子女上学（大专及以上）导致基本生活困难的城乡困难群众救助标准：低保户、重点优抚对象及其他特殊政策救助对象入学子女每人给予适当临时救助；处于低保边缘的城乡困难群众入学子女每人给予适当临时救助；上述救助必须出具大专及以上入学录取通知书，每人只能享受一次临时救助。

4、其它原因救助标准：五保户死亡、安葬无名死尸都给予适当补助。

（二）临时救助款物的发放

临时救助对象由社会事务办根据县民政局审批情况以现金或物资方式进行发放。

五、临时救助资金的筹集与管理

城乡临时救助资金的筹集：城乡临时救助资金按当年安排农低保资金、城低保资金、救灾资金总额的1%-2%分别提取，在县级安排的农低保资金、城低保资金、救灾经费中解决。

临时救助金的拨付、使用，由县民政据根据我镇实际，划拨到财政所，由乡镇社会事务办工作人员安排发放。

六、本制度从二00九年三月一日起开始实施。

优抚对象医疗保障办法实施细则

一、总则

为保障我镇优抚对象医疗待遇，切实解决优抚对象医疗困难问题，根据《军人抚恤优待条例》及有关政策规定，结合我镇实际，制定本实施细则。

二、保障对象

本实施细则所称的“优抚对象”是指具有金中镇常住户口，并享受抚恤补助待遇的下列各类优抚对象：退出现役的残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、参战(参核)退役人员。以上对象除一至六级残疾军人外，在本细则中简称其它优抚对象。

三、医疗保障原则

优抚对象按照属地原则相应参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗等城乡基本医疗保障和救助；建立优抚对象医疗补助制度，保障水平与我县经济发展和财政负担能力相适应；给予优抚对象医疗服务优惠和照顾。

四、医疗补助

无固定收入的优抚对象在享受城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险或新型农村医疗以后，个人承担的医疗费用（不含基本医疗保险规定不予报销的自费费用），超过一定数额影响生活的，应当在医疗发票开出之日起一年内申请医疗补助。

（一）一至六级残疾军人住院费用个人负担部分全额进行补助。

（二）七至十级残疾军人，因伤口复发的医疗费个人负担部分全额进行补助。非伤口复发的医疗费个人负担部分按60%补助，年补助金额不超过7000元。

（三）烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属和在乡老复员军人，住院费用个人负担部分，按照55%补助，年补助金额不超过6500元。

（四）带病回乡退伍军人、参战退役人员，住院费用个人负担部分，按照50%补助，年补助金额不超过6000元。

（五）现金救助。对长期患有慢性病，需常年门诊治疗，医疗费开支过大的；身患绝症无力住院治疗的，由个人提出申请,经民政部门审核批准后,给予500-2000元的现金救助。现金救助每人每年只能审批一次（特殊情况除外）。

（六）门诊医疗补助：在年底结余资金允许的情况下,一至六级残疾军人每人每年补助不高于500元；七至十级残疾军人、烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属和在乡复员军人每人每年补助不高于150元;带病回乡退伍军人、参战退役人员每人每年补助不高于100元;定额门诊补助于年底划入个人账户。

（七）已经按照城镇职工基本医疗保险、新型农村合作医疗及城镇居民基本医疗保险等城乡基本医疗保障制度规定，所报销的医疗费和从其他形式（如保险、赔偿）获得的医疗扶助金，达到或超过本人实际发生的全部住院医疗费用时，不再享受医疗救助。

（八）具有双重或多重身份的优抚对象，按照就高原则享受医疗待遇。

（九）下列情况不得纳入优抚对象医疗救助范围：

1、特殊慢性病患者购买与本病治疗无关的药品费用；

2、住院期间与本身疾病治疗无关的医疗费用；

3、打架斗殴、自杀致残、酗酒伤害等发生的费用；

4、自请医生、自购药品、整容、矫形、康复医疗等费用。`

六、医疗优惠

优抚对象在县、乡镇定点医院就医时凭证件享受优先挂号、优先就诊、优先治疗等医疗优惠服务。定点医院要切实做到合理检查、合理用药、合理治疗，规范医疗服务行为，尽可能减少患者负担。

七、就医方式

（一）定点医疗机构原则上是乡镇卫生院，在乡镇卫生院不能治疗的，经乡镇卫生院同意后可转到县级医院治疗，如县级医院不能治疗的，经县级医院同意并出具证明后可转院治疗。

（二）定点医疗机构应参照本地医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供治疗。

（三）定点医疗机构事前救助。对患有重大疾病且符合医疗救助的无固定收入的优抚对象，在乡镇医院不能治疗且无力支付医疗费用的可申请享受事前救助。事前救助金额由县民政局根据病情确定，但不超过1000元。我县选择县人民医院和中医院作为定点医院实施事前救助。

享受事前救助的资金核算。享受事前救助对象的事前救助资金，在个人支出的部分按比例享受的医疗救助资金中扣减，具体事项由县民政局与定点医院对接。

八、医疗救助的申请、审批程序

（一）由本人或户主向村（居）民委员会提出书面申请、如实提供已支付的大病重症的医疗诊断证明、医疗费用收据（原则上要原件，如没有原件的须经县农村新型合作医疗机构或居民医疗保险机构盖章注明已报销金额后方有效）、民政局制发的优抚证件、必要的病史材料，经村（居）民委会盖章后，2个工作日内报乡镇人民政府审核。申请现金救助对象必须出具历年来的门诊病历原件及住院复印件，与本病有关的检查报告单、化验单、辅助检查报告单、县级以上医院诊断证明。

（二）乡镇人民政府应在5个工作日内对村（居）民委员会上报的有关材料进行逐项审核，符合救助条件的在申请表中填写建议补助金额和救助意见，并注明患者所属救助对象类别，报县民政局审批；不符合条件的退回村（居）民委员会，并通知申请人，同时做好解释工作。

（三）县民政局应在5个工作日内对乡镇上报的申请表和有关材料进行复核，符合医疗救助条件的将批准意见及时返回乡镇，由乡镇社会事务办发放救助资金。

（四）事前救助的申请程序。医疗救助对象申请事前救助时,由申请人凭医疗救助对象持有的有效证件和定点医院出具的病情证明书，向县民政局提出书面申请，县民政局应在接到救助对象申请后立即完成审核工作，并出具通知给定点医院，定点医院凭县民政局的通知和事前救助金额，安排患者住院治疗。患者出院后定点医院凭通知与县民政局结算，每季度结算一次。对不符合事前救助条件的应将申请退回，并将理由告之申请人。

九、医疗资金管理

（一）优抚对象医疗补助资金来源为：

1、上级政府及有关部门拨付的专项资金；

2、由县民政局根据经济和社会发展水平、财政负担能力、优抚对象实际支出和医疗保障水平等因素测算，经县财政局审核确认后，列入当年县级财政预算；

3、依法可用于优抚医疗补助的福利彩票公益金；

4、依法接受社会捐助的资金；

5、依法筹措的其他资金。

（二）优抚对象医疗保障资金专项管理、分帐核算。接受监察、审计部门监督检查。

十、相关部门工作职责 为加强领导，成立贵定县优抚对象医疗保障工作领导小组，各成员单位要切实履行工作职责。

（一）民政部门负责做好联系、协调、审查工作。严格审查享受医疗保障优抚对象的资格，及时提供有关信息资料，统一办理相关人员的参保登记、缴费等手续；基层民政要做好政策宣传和服务工作。

（二）劳动保障部门负责做好参保优抚对象的医疗保险和工伤保险服务管理工作，按规定保障参保优抚对象相应的保险待遇。

（三）财政部门负责及时安排医疗救助资金，列入财政预算，并加强对资金的协调指导和资金使用的监督，确保优抚对象医疗保障金专款专用。

（四）卫生部门要将符合条件的农村优抚对象纳入新型合作医疗；负责非营利性医疗机构的监督管理，规范医疗行为，保障医疗安全，督促医疗机构制定相关的优惠政策，落实优质服务措施，提高医疗服务质量。

（五）药品监督部门负责加强对药品市场的管理，督促定点药店或药品超市将本实施细则对优抚对象的优惠政策落到实处。

（六）优抚对象应严格按本实施细则规定申报和享受医疗救助，如发现有弄虚作假，冒名顶替等现象，令其返回医疗救助经费，并给予停止一年的申报医疗救助的资格。

（七）民政、人事劳动和社会保障、卫生等部门工作人员应坚持原则，秉公办理，如有作弊行为，一经查实按有关规定严肃处理。

十一、本实施细则由县民政局会同县财政局、县人事劳动和社会保障局、县卫生局负责解释。

十二、本实施细则自2009年8月1日起实施。我县在此之前出台的有关政策与本实施细则不一致的,以本实施细则为准。

农村医疗救助制度

一、指导思想和原则

农村医疗救助制度是对患大病农村五保户和贫困农民家庭实行的一项社会救助制度，是党和政府高度重视“三农”问题，解决当前农村因病致贫、因病返贫的重大战略举措。建立农村医疗救助制度以“三个代表”“关注民生、构建和谐”重要思想为指导，认真贯彻“以民为本、为民解困、为民服务”的工作方针，建章立制，规范管理，统一思想，加强领导，积极推动我县农村医疗救助工作的开展。

农村医疗救助实行属地管理原则，对农村贫困群众实施医疗救助。

二、医疗救助对象

符合下列情形之一的，纳入农村医疗救助对象：

（一）农村五保户。

（二）农村居民最低生活保障对象。

（三）在乡重点优抚对象。

（四）60年代精减退职老职工。

（五）处于农低保边缘且患有重大疾病的困难群众。超出上述五种对象范围的农村居民不得纳入医疗救助范畴。上述

（一）至

（五）种对象参加农村新型合作医疗费用由县民政局统一从农村医疗救助资金中对他们进行救助，各乡镇不再收取上述对象参加农村新型合作医疗费用。

三、医疗救助标准

医疗救助标准及限额按年计算，符合上述五种救助条件的救助对象在扣除农村新型合作医疗救助资金后，按下列标准进行救助。

（一）五保对象。按照个人支出的医疗费用全额救助。

（二）农村居民最低生活保障对象。二类救助对象按个人支出金额的50%进行救助，三类救助对象按个人支出金额的40%进行救助，四至五类救助对象按个人支出金额的30%进行救助。农低保救助对象中个人支付金额超过3000元（含3000）以上的上述救助对象，医疗救助比例分别上浮10%，但同一救助对象一年内最高救助金额不得超过6000元，重症或绝症患者(如癌症、白血病等）年内最高救助金额不得超过8000元。

（三）在乡重点优抚对象。在乡重点优抚对象在享受优抚对象医疗救助后基本生活仍然困难的，可继续申请享受农村医疗救助，救助比例为：个人支出金额（除合作医疗、优抚对象医疗救助后的个人支出金额）的40%进行救助，个人支出金额超过3000元的给予50%的救助。同一救助对象年内最高救助金额不得超过6000元。

（四）60年代精减退职老职工。按照个人支出医疗费用的40%进行救助，个人支出金额超过3000元的给予50%的救助。同一救助对象年内最高救助金额不得超过6000元。

（五）处于农低保边缘且患有重大疾病的困难群众。个人支出金额在500(含500元)元以上的按个人支出金额的20%进行救助，个人支出金额超过1000元(含1000元)以上的按个人支出金额的30%进行救助，个人支付金额超过3000元（含3000元）以上的按40%进行救助，同一救助对象一年内最高救助金额不得超过5000元。特殊患者根据患者家庭情况特殊处理。

（六）现金救助。对于患有重大疾病（如癌症、白血病、瘫痪、长期久治不逾的特殊慢性病）没有自付能力住院治疗或靠长期吃中草药的救助对象。根据其贫困程度和病情给予600-1000元的现金救助。现金救助每人每年只能审批一次（特殊情况除外）。

（七）已经按照新型农村合作医疗制度规定，所报销的医疗费和从其他形式（如保险、赔偿）获得的医疗扶助金，达到或超过本人实际发生的全部住院医疗费用时，不再享受医疗救助。

四、下列医疗费用不列入救助范围：

1、特殊慢性病患者购买与本病治疗无关的药品费用；

2、住院期间与本身疾病治疗无关的医疗费用；

3、打架斗殴、自杀致残、酗酒伤害等发生的费用；

4、自请医生、自购药品、整容、矫形、康复医疗等费用；

5、申请救助医疗住院发票开出日期距申请日期超过一年以上的。

五、就医方式

（一）定点医疗机构原则上是乡镇卫生院，在乡镇卫生院不能治疗的，经乡镇卫生院同意后可转到县级医院治疗，如县级医院不能治疗的，经县级医院同意并出具证明后可转院治疗。定点医疗机构应参照本地医疗保险用药目录、诊疗项目目录及医疗服务设施目录，为医疗救助对象提供治疗。

定点医疗机构事前救助。对患有重大疾病且符合医疗救助对象条件的农村贫困对象，在乡镇医院不能治疗且确实无力支付医疗费用的可申请享受事前救助。事前救助金额为1000元，由县民政局具体实施。我县选择县第一人民医院和中医院作为定点医院实施事前救助。

享受事前救助的资金核算。享受事前救助对象的事前救助资金在个人支出的部分按比例享受的医疗救助资金中扣减。具体事项由县民政局与定点医院对接。

（四）定点医疗救助机构优惠减免政策。定点医疗救助机构应根据有关规定，本着优惠、便利的原则，按照相关政策对医疗救助对象医疗费用予以减免。

五、医疗救助的申请、审批程序

（一）由本人或户主向村委员会提出书面申请，填写申请表，如实提供已支付的大病重症的医疗诊断证明、医疗费用收据（原则上要原件，如没有原件的必须经县农村新型合作医疗盖章注明已报销金额后才有效）、必要的病史材料，村委会对上述资料进行初步审查，符合条件的在申请上签字盖章后，2个工作日内报乡镇人民政府审核。申请现金救助对象必须出具历年来的门诊病历原件及住院复印件，与本病有关的检查报告单、化验单、辅助检查报告单、县级以上医院诊断证明。

（二）乡镇人民政府应在3个工作日内对村民委员会上报的有关材料进行逐项审核，符合上述五种救助条件的在申请表中填写建议补助金额和救助意见，并注明患者所属救助对象类别，报县民政局审批，不符合条件的退回乡镇及村民委员会并通知申请人，同时做好解释工作。

（三）县民政局应在5个工作日内对乡镇上报的申请表和有关材料进行复核，符合医疗救助条件的将批准意见及时返回乡镇，由乡镇社会事务办发放救助资金。

（四）事前救助的申请程序。医疗救助对象申请事前救助时,由申请人凭医疗救助对象持有效证件(农村五保证、农村低保证、在乡重点优抚对象补助领取证、60年代精减退职老职工定期救济补助证等）和我县一医、中出具的病情证明书，向县民政局提出书面申请，县民政局应在接到救助对象申请后立即完成审核工作，对符合事前救助条件的给予1000元事前救助资金，定点医院凭县民政局开出的通知和事前救助金额安排患者住院治疗，出院后凭通知与县民政局结算，每季度结算一次。对不符合救助条件的应将申请退回，并将理由告知申请人；

六、医疗救助资金的来源和管理

医疗救助所需资金主要通过同级财政拨款和上级民政部门下拨资金解决。积极鼓励社会各界人士对医疗救助进行捐赠，所得资金纳入医疗救助基金专户管理。

县财政每年年初根据民政部门提供上年度医疗救助人数和所需资金合理安排医疗救助资金，列入县级财政预算，纳入医疗救助基金专户，实行专帐管理，专款专用。

七、工作要求

（一）各乡镇人民政府应加强领导，认真组织实施，切实抓好医疗救助的组织实施工作。医疗救助要按照公开、公平、公正的原则，接受社会和群众监督。

（三）财政部门根据民政部门按季度报送的用款计划及时将医疗救助资金拨付至县民政局医疗救助专用帐户，并由民政局根据各乡镇救助的情况将所需医疗救助款项核销后下拨至乡镇社会事务办发放到救助对象手中。

（四）财政、审计部门对医疗救助资金实施财务监管和审计，确保医疗救助资金按时拨付和支出，保证渠道畅通，杜绝挤占挪用等现象的发生。

（五）卫生部门应加强对提供医疗救助服务的医疗卫生机构的监督管理，规范医疗服务行为，提高服务质量和效率。

（六）各有关单位、组织和个人应当积极配合有关医疗救助的调查，如实提供所需情况。

八、本制度自二00九年七月一日起执行，原2004年县政府下发的《贵定县人民政府办公室关于印发县农村医疗救助制度实施方案的通知》（贵政办发[2004]10号文件）同时废止，由贵定县民政局负责解释。

城乡困难群众临时救助制度

一、城乡困难群众临时救助制度的指导思想、原则和范围

（一）建立城乡困难群众临时救助制度的指导思想：以“三个代表”、“关注民生、构建和谐”重要思想为指导，认真贯彻落实党的十七大精神,在我县已经建立城乡居民最低生活保障制度、农村五保供养制度、农村医疗救助制度、城市居民基本医疗保险的基础上，建立城乡困难群众临时救助制度，完善我县城乡社会救助体系，促进城乡经济发展和社会稳定和谐。

（二）救助原则和救助范围:

1、救助的原则：坚持公平、公正、公开、属地管理和自愿申请的原则。

2、救助范围：本县范围内因灾或其它原因造成基本生活困难的城乡困难群众和虽已享受了五保供养、城乡居民最低生活保障待遇、优抚及其他特殊政策救济待遇但基本生活仍有困难的城乡困难群众。

二、城乡困难群众临时救助的申报、评议、审核、审批程序

（一）临时救助对象的申报：临时救助对象由户主向所在地的村委会或社区居委会提出申请，村委会或社区居委会进行核实并将申请临时救助对象在村务公开栏或社区信息栏上进行张榜公示3天以上,群众无异议后报乡镇人民政府审核。

（二）临时救助对象的审核：乡镇人民政府对上报的临时救助对象进行调查，50元以下的临时救助直接由乡镇审批,资金由乡镇社会事务办发放，50元以上的临时救助由乡镇根据调查情况填写临时救助表格并签署意见后，及时报县民政局审批。

（三）临时救助对象的审批：县民政局接到乡（镇）报来的临时社会救助对象材料后按本制度规定认真核对审批，将审批结果返还给乡镇，由乡镇社会事务办将救助款物发放到临时救助对象手中。

三、临时救助对象工作管理

1、经确定的临时救助对象发给《贵定县城乡困难群众临时救助卡》，每户一卡,《贵定县城乡困难群众临时救助卡》由县民政局核发。

2、《贵定县城乡困难群众临时救助卡》是灾民和贫困户领取救济款物的登记卡，也是检查救助款物是否发放到户的凭证和依据。

3、临时救助款物的发放按三联单发放方式进行。临时救助对象的管理由乡镇社会事务办按救助对象姓名、家庭人口、临时救助金额、临时救助物资数、家庭详细住址进行微机管理，随时接受县民政局及有关单位的检查。

四、临时救助标准的确定与救济款的发放

（一）临时救助标准的确定

1、火灾、洪涝、地质、冰雹、地震、凝冻等灾害损毁房屋的五保户、城乡低保对象、重点优抚对象及其他享受特殊政策救助对象，根据其房屋受损程度每户给予200-500元临时救助；其它生活较为困难的群众根据其房屋受损程度每户给予100-300元临时救助；同时各乡镇相应安排部分救灾捐赠物资进行救助。

2、处于低保边缘的城乡困难群众由于其它原因造成基本生活困难的按每人50-100元标准给予临时救助。

3、子女上学（大专及以上）导致基本生活困难的城乡困难群众救助标准：

低保户、重点优抚对象及其他特殊政策救助对象入学子女每人给予500元临时救助；

处于低保边缘的城乡困难群众入学子女每人给予300元临时救助；

上述救助必须出具大专及以上入学录取通知书，每人只能享受一次临时救助。

4、其它原因救助标准：五保户死亡每人补助500元作为安葬费用；安葬无名死尸每具按400元进行补助,但必须出具公安部门无名死尸证明。

5、因自然灾害致人死亡的家庭造成基本生活困难的给予1000元安葬救助经费。

（二）临时救助款物的发放

临时救助对象由乡镇社会事务办根据县民政局审批情况以现金或物资方式进行发放。

五、临时救助资金的筹集与管理

城乡临时救助资金的筹集：城乡临时救助资金按当年安排农低保资金、城低保资金、救灾资金总额的1%-2%分别提取，在县级安排的农低保资金、城低保资金、救灾经费中解决。

临时救助金的拨付、使用，由财政部门根据民政部门审定的人数和所需资金，通过县级民政部门拨入乡镇财政所帐上由乡镇社会事务办工作人员安排发放。每个乡镇每年的小额临时救助资金不能超过5000元。

临时救助资金的管理：临时救助资金的管理要按照救助资金的来源渠道进行管理，即是火灾、洪涝、地质、冰雹、地震、凝冻等灾害造成的由县级匹配救灾资金支出，按救灾资金的管理办法进行管理；因子女上学和其他原因支出临时救助资金的是农村居民的由县级匹配农村低保资金支出，按《农低保资金管理办法》进行管理，是城市居民的由城市低保资金支出，按《城市低保资金管理办法》进行管理。

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇6

高薪翔

为落实全市救助管理工作会议上提出的专项整治活动的要求，摸清当前我市流浪乞讨人员救助管理工作的情况和存在的问题及专项整治工作的成效和“寒冬送温暖”的开展情况，按照市局的要求，市局救灾科会同市救助管理站组成调研组于11月25-27日实地考察调研了城固县、洋县、勉县、西乡县、镇巴县、略阳县救助管理站，并通过查阅资料、实地检查、街面巡视等方式，了解当地救助管理工作开展情况，就整改的情况和存在的问题及完善措施与当地救助管理站的负责人进行了交流、探讨。

一、基本情况

目前，我市共建立12个流浪乞讨人员救助管理机构，所有县区（共12个）都建立了流浪未成年人救助保护中心，成立了流浪乞讨人员救助管理工作领导小组或联系会议，核定了专职人员，配备了设施设备。各有关部门充分发挥职能作用，切实做好救助保护、医疗救治、教育矫治、妥善安置、回归家庭和源头预防等各项工作。

工作开展情况

二、工作开展情况

（一）部门协作机制健全。各县区目前均已成立救助管理工作领导小组，完善了联席会议制度，健全了政府主导、民政牵头、公安、城管、卫生、财政等多部门密切协作的工作机制，建立了考核制度，形成了工作合力。城固县每年以政府专题会议纪要的形式提出救助管理工作重点目标，明确部门工作职责，定期通报救助管理工作进展情况，不定期召开联席会议，针对突出问题和困难，研究制定和完善相关政策措施。汉台区建立了民政牵头的联合救助工作机制，加大重大活动、节假日、特殊天气条件下主动救助的力度以及日常工作中的协调配合。西乡县、洋县救助站积极协调财政局落实流浪乞讨人员救治安置专项经费，对流浪精神病人及时送往定点医院接受治疗，病情稳定后仍无法确认身份的人员，寄养或安置到乡镇敬老院；对返乡生活困难的流浪乞讨人员，由当地政府将其纳入五保或低保。略阳县、西乡县救助管理站与辖区派出所广泛开展合作，有针对性地解决跑站骗助、恶意求助、无理取闹、刁难威胁工作人员的现象。

（二）“寒冬送温暖”活动开展不断深入。11月19日，汉中市召开“寒冬送温暖”专项活动启动仪式，张正荣局长作了重要讲话，要求全市做好上街巡查主动救助工作，切实加大流浪乞讨人员等困难群体的救助力度，确保街头流浪乞讨人员安全过冬。各县区救助站积极开展专项活动，确保每周白天上街巡查不少于3次，夜间上街巡查不少于2次。截止12月1日，全市在“寒冬送温暖”专项活动中已救助流浪乞讨人员500余名。汉中市、汉台区救助站创新工作方式，联合汉中市志愿者协会及社会各界力量开展“寒冬送温暖”活动，在城区繁华地段设立救助点和救助引导牌，每周定期组织人员开展街头巡查主动救助，建立民间信息员队伍，充分调动志愿者和出租车司机、环卫工人、夜间安保人员等热心群众参与外展巡查工作，并对提供有价值信息的热心群众给予奖励，鼓励其做好发现、报告、引导服务。城固县、镇巴县救助站分别以“晒时间、比业绩”和“值班周工作清单”的形式，将“寒冬送温暖”活动街头巡查主动救助工作纳入到日常必须做的工作中来，并制定了活动实施方案，编排了工作人员上街巡查表，将此项工作落到了实处。西乡县、略阳县救助站工作人员在组成救助小组上街进行巡查救助的同时，还联合巡警等城市管理执法人员形成合力，将主动救助常态化。

（三）多渠道开展寻亲工作。为积极开展寻亲工作，市救助站及汉台区、城固县、洋县、勉县、镇巴县、略阳县救助站利用站内寻亲公示、报纸和网络电视媒体等多渠道的开展寻亲工作，目前滞留的74名人员中已有7名回归家庭。市救助站对来站求助人员中查不清户籍的人员，在《汉中日报》、《华商报》及时发布寻亲公告，使11名滞留站内的流浪人员中1名回归家庭。汉台区救助站于11月26日联合汉中路派出所对滞留救助站人员的指纹和DNA数据进行了统一采集，及时报送汉中市公安局进行信息比对；联合汉中电视台、汉中日报、华商报对站内滞留的24名人员的信息和照片进行了播报，并刊登寻亲启示，现已有2名滞留人员回归家庭，2名已有线索，成效明显。城固县救助站利用在站内和县婚姻登记处、极星户外商店等人流量较多的公共场所装置电视机滚动播放滞留人员的照片及相关信息的方式进行寻亲，并安排专人负责，使15名站内滞留人员，寻亲成功3名。洋县救助站通过站内设置寻亲公示栏，在县电视台播放寻亲启事的方式使站内24名滞留人员，其中2名已有线索，1名回归家庭。

（四）救助保护工作不断延伸拓展。各县区积极拓展流浪未成年人救助保护工作职能，探索开展困境未成年人源头预防工作，加大延伸服务力度。汉台区救助站组织对本辖区的困境未成年人进行调查摸底，对有流浪倾向的未成年人进行主动关爱，与市未保中心、市新星困境儿童援助中心联合开展合作，将辖区内的留守儿童、单亲家庭和服刑人员的未成年子女纳入服务对象范围，预防困境未成年人外出流浪。城固县将因打击犯罪、精神抑郁、寻找网友、父母服刑等原因造成的需要提供临时性或保护性救助的困境未成年人纳入救助保护范围。市救助管理站加强开展返乡受助未成年人的跟踪回访工作，对本地或附近周边城市的，通过实地回访及时掌握生活动态和家庭情况，协调村干部、街道（乡）民政助理解决实际生产生活困难，共同做好回归家庭工作；对异地远途实地回访不便的，及时通过电话沟通，督促其家庭或监护人全面履行监护职责。

三、专项整治活动工作成效

（一）救助管理第三期信息系统各县区已全面使用。为规范救助管理工作，提高救助管理工作水平，民政部开发了全国救助管理信息系统，目前已逐步完善到第三期系统，救助管理信息系统作为覆盖全国、实时联动的工作网络和工作平台，对于加强民政部门科学决策，促进救助管理机构规范管理和协作配合有着十分重要的意义。在全市救助管理工作暨未保工作会议上，市救助站对各县区的救助管理信息系统录入人员进行了培训，并在市站内进行了多次练习使用。城固县、洋县、西乡县、镇巴县等救助站已经配备了工作电脑、摄像头、指纹仪等相关设备，正在抓紧对滞留人员进行指纹采集、信息补充完善等工作。

（二）规范工作流程。各县区对照救助管理机构检查项目表中的要求对站内的工作流程进行了规范。西乡县救助站按照《流浪乞讨人员托养机构指南》，与托养单位签订了符合制式标准的托养协议。城固县救助站针对极端天气、自然灾害、群体性事件等突发事件制定了规范化的应急突发事件处置预案，并形成了在站内突发疾病的受助人员处置的工作机制。洋县、略阳县救助站按照《生活无着的流浪乞讨人员救助管理机构工作规程》的要求，加强求助人员的档案管理和信息登记工作，印制了制式的《救助登记表》、《不予救助通知书》、《自行离站声明书》、《在站服务登记表》、《终止救助通知书》，建立档案管理制度，设立了档案室。

（三）不断加强安全管理工作。各县区救助站全部实行24小时接待服务，救助热线实行24小时服务，统一使用有录音功能的电话，并配备有技防设施。洋县、城固县救助站在站内安装了具有储存功能的摄像监控系统，加强了安全管理工作。西乡县救助站及时更换了站内的灭火器等消防器材。

四、存在的问题

（一）救助管理机构定位有待明确。按照现行救助管理政策的规定，救助管理机构为受助人员提供临时性救助服务，机构性质为事业单位。但随着经济社会的不断发展进步，救助管理机构承担的社会管理事务不断增多，救助管理机构职能正逐步发生转变，政府已相应赋予救助管理机构参与社会治安综合治理、流动人口管理、特殊人群管理、预防青少年违法犯罪、反对拐卖妇女儿童、维护社会秩序等多项社会管理职能。党中央、国务院《关于加强和创新社会管理的意见》和国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》等文件，对进一步做好救助管理工作提出了更高要求，客观上迫切需要救助管理机构充分发挥社会管理功能。同时，社会力量积极参与救助服务的现状，也亟待救助管理机构加强引导和监督。

（二）长期滞留人员问题突出。我市是川陕甘交通要道，作为浪乞讨人员主要流入地，每年救助大量需要医疗救治、临时寄养、机构安置的流浪精神病人、智障人员和无生活自理能力的重症患者、重度残疾人等特殊困难受助人员。由于健康情况、智力水平等原因，上述人员中绝大多数无法查找到监护人和常住人口所在地（相当一部分人员是被家庭有意抛向社会的），此问题在市或省的边界县更加突出。据统计，全市每年救助无法查明家庭情况的智障人员、精神病人约160余人（约占全市救助人员总数的1.5%），仅西乡站目前就滞留流浪乞讨精神病人近24人，每年医疗救治及托养费用就占了财务支出的大头。目前，我市民政系统的福利机构和精神病医疗机构已满足不了当前救治安置工作需求。以镇巴县为例，镇巴县没有可供滞留人员安置和治疗流浪乞讨精神病人的机构，目前，镇巴救助站的3名滞留人员托养在汉台区的养老机构，治疗流浪乞讨精神病人需要到勉县。由于救助管理站安置到民政系统中的托养机构内的滞留人员不仅挤占有限的临时救助经费和床位，还需要大量的工作人员予以照料，影响到救助管理机构公共服务能力的发挥，救助管理机构对这类人员的救助已显力不从心。

（三）预防未成年人流浪有待深化。各市跟踪回访情况表明，部分流浪未成年人回归后，因家庭贫困、监护不当或就业困难等原因，导致再次外出流浪的现象依然存在。单一经济层面的安置帮扶并不能有效解决家庭监护不到位的问题，部分受助未成年人回家少关爱、返乡遭排斥、进校受歧视。此外，流浪未成年人在有过城市流浪经历后，普遍希望在城市就业生活，但由于文化水平低、学习掌握新技能难度大等原因，使他们往往难在短期内顺利就业。上述原因导致了部分返乡未成年人难以真正回归家庭、融入社会。

（四）专业人才严重不足。国务院办公厅《关于加强和改进流浪未成年人救助保护工作的意见》明确要求开展教育矫治、心理辅导、技能培训等工作，对流浪未成年人救助保护工作提出了更高的要求，需要救助保护机构相应配备大量专业人才。我市作为全国第二批未成年人社会保护试点地区，目前我市各县区救助保护机构工作人员在知识结构、专业理念、工作方法上仍有一定差距，特别是系统接受社会工作、特殊教育、心理干预等方面专业教育的人才明显缺乏。

五、对策建议

（一）完善政策，明确救助管理机构定位。根据当前流浪乞讨人员救助管理工作的实际需要，可考虑结合新一轮事业单位改革，对救助管理机构的性质、人员编制、专业人员配备等问题进一步研究论证，探索赋予救助管理机构行政管理职能的可行性，将救助服务以政府购买服务方式剥离给民间组织。我市作为全国第二批未成年人社会保护试点地区，按照各县区实际开展工作情况，我市的救助管理机构在社会事务管理职能不断强化的同时，应逐步实现由直接的服务提供者向社会服务的监督管理者的转变。一方面，要协调相关部门整合优势资源，加大街面治理力度。另一方面，要引导社会力量参与救助服务，对参与救助服务的社会组织和个人进行专业培训、业务指导、评估检查等规范管理。

（二）双管齐下，妥善解决滞留人员安置问题。要解决好无法查明家庭情况的重度残疾人、智障人员、精神病人长期滞留问题，需要做好两方面工作：一是要有效控制增量。如果不能及时把住源头，控制上述人员外流，此类救助对象将越积越多，救助管理机构将不堪重负。主要流出地要积极做好社会保障和源头预防工作，全面落实城乡低保、临时救助、医疗救助等各项社会保障制度，帮助困境人员及其家庭解决实际生活困难，防止其因生活贫困导致外出流浪。同时，加强对困难家庭的帮助，对低收入家庭中丧失劳动能力、生活不能自理的残疾人、精神病人、重症病人提供补贴和日间照料，督促、帮助家庭履行抚养义务，从源头上防止他们被抛向街头。二是要逐渐消化存量。对于现有的滞留人员，要积极开展多渠道的寻亲工作的同时，拓宽安置渠道，通过整合民政资源、发动社会力量，综合利用各类公办福利机构和民办福利机构，通过购买服务的方式，多渠道安置长期滞留人员，缓解救助管理机构工作压力。

（三）整合资源，建立立体化未成年人社会保护体系，深化我市预防未成年人流浪工作。要在现有工作基础上，进一步统筹规划救助管理措施，切实提高救助保护实效。一方面，要建立城市社区管理与救助管理工作的联动机制。可总结汉台区联合社会各界力量参与救助管理工作及建设社区救助点的经验做法，充分发挥社区服务平台优势，积极发动社区联络员、志愿者队伍、社区群众、社工共同参与，建立问题家庭档案，采用定期调查、邻里走访、家庭访问等方式，了解家庭抚养情况，及时对特殊家庭进行指导，加大救助帮扶力度。另一方面，要着力做好农村返乡未成年人跟踪管理。从以往调研和救助情况看，流浪未成年人75%来自农村。农村返乡未成年人能否有效回归家庭和社会，直接影响着流浪未成年人救助保护工作的成效。可探索建立城乡一体化服务体系，将救助服务网络覆盖到乡镇、村，充分利用乡镇民政助理、村干部掌握本辖区困难群众情况的优势，将受助返乡未成年人登记造册，定期走访返乡未成年人，及时掌握生活状态，发现问题及时采取帮扶措施。对适龄适学返乡未成年人，协调学校做好返乡适龄适学未成年人接收入学工作；对已满16周岁、有就业意愿的未成年人，协调有关部门组织开展职业培训、职业介绍和就业指导，提供免费技能培训和职业介绍服务。

（四）加强创新，推动形成政府社会协同配合的救助管理工作新格局。政府不仅是救助管理工作的主体，同时也对社会力量参与救助服务具有引导、鼓励、监督的责任。全国第十三次民政工作会议报告上提出着力构建政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，提高社会管理服务效能。市民政局康局长在今年初检查市救助站工作时提出过，要着力扩大民政事业的社会参与，协调制定和施行政府购买社会服务、资金补助等制度，制定和落实社会力量提供社会服务的优惠政策，鼓励社会力量参与社会服务。救助管理工作可考虑采取双向运行模式，即政府公共财政支出和社会力量共同参与。研究制定鼓励社会力量参与救助服务政策措施，引导救助管理机构充分运用专业机构、慈善公益组织、专业社会工作者、具备专业技能的志愿者等社会力量，采取教育辅导、行为矫治、技能培训、心理疏导、精神抚慰等多种方式提供救助服务。研究建立社会力量参与救助工作模式，鼓励社会力量通过政府购买服务、开展慈善捐助、实施公益项目等形式积极参与，满足受助人员多元化服务需求。

城市流浪、乞讨人员管理初探 篇7

一、当前流浪乞讨救助管理领域的不足

第一, 救助主体单一、救助层次较低。目前, 民政部门是主管部门甚至是唯一救助主体。公安、城管部门仅是配合民政部门开展工作, 对流浪乞讨人员进行告知和劝说。随着改革发展的不断深入和经济社会结构的深刻调整, 我国基本民生保障的形势与任务发生了新变化, 从“强制收容”到“自愿救助”, 救助管理模式已发生制度性转变。救助管理是一项临时性救助工作, 传统救助方式以提供基本的衣、食、住、行、医为主, 难以有效满足社会救助对象日益增长的社会需求, 无法有效化解因社会救助对象心理、行为偏差引发的个体和社会问题。

第二, 社会工作人才队伍与服务机构数量及能力不足。救助管理工作人员缺少社会工作专业素质要求, 无法满足受助对象个性化需求。当前, 社会工作介入救助管理领域工作主要有两个途径, 一是通过公开招聘引进社会工作人才在救助站提供各项服务;二是救助管理站通过政府购买的方式引进专业社会工作机构独立自主开展流浪乞讨人员服务。在大政府、小社会的背景下, 民间机构介入救助管理领域若没有政府的支持, 介入空间明显不足。虽然社会工作在近几年发展迅速, 但是介入社会救助领域的社会工作机构数量仍屈指可数。

第三, 救助对象受益范围小。在实地走访调查中我们发现, 救助对象主要来自其他机构转介或是救助对象主动求助。其中, 绝大部分救助者为公安或其他救助站转介而来, 自己主动求助的人员在救助人员中所占的比例特别低。家里走失、务工不着、被偷盗、投亲不着、被骗等是临时有困难, 流浪乞讨的人却很少自愿寻求救助。此外, 受助人员普遍文化水平不高, 影响了受助者了解救助政策和选择求助。与主动求助不同的是, 真正生活困难的人员或职业乞讨人员则拒绝到救助站接受救助, 他们较多地选择长期在外流浪。究其原因, 主要是救助站是一个短期性的临时救助, 不能解决后续生计问题。救助者主动求助比例很低, 救助对象受益范围狭小, 直接影响了社会救助领域社会工作发展。

二、增能视角下社会工作介入优势

Solomon首先提出增能的概念并把增能注入了社会工作。20世纪90年代以来, 增能已成为社会工作领域提倡的重要价值观念和工作模式之一。增能是个人在与他人及环境的积极互动过程中, 获得更大的对生活空间的掌控能力和自信心, 以及促进环境资源和机会的运用, 以进一步帮助个人获得更多能力的过程。增能理论作为社会工作较为重要的理论, 强调服务对象自身能力及价值的体现。增能视角下的社会工作介入服务理念人性化、服务手法专业化、服务内容个别化, 使得其在救助管理领域有着广阔的施展空间。

首先, 理念人性化。社会工作以“平等”“尊重”作为价值指引, 认为每一个人都是平等的、值得尊重的。“以人为本”价值观更注重救助对象本身权利、能力、优势, 使服务过程更凸显人性关怀。社会工作提倡以“优势视角”看待服务对象, 注重评估、挖掘、培育和激发受助对象的潜能, 增强其自我能力。

其次, 服务手法专业化。受过专业教育的社会工作者在科学理论指导下, 遵循一套科学的助人程序采用个案工作、小组工作、社区工作、社会工作行政等直接或间接的方法为救助对象提供物质帮助、心理疏导、精神慰藉等专业性服务。服务人员专业化、服务手法专业化将有利助推救助管理领域的社会工作服务发展。

最后, 服务个别化。每个救助对象的问题和需求都存在差异, 比如, 未成年人和成年人、患疾病者和正常人、不同文化层次的救助对象需求均有不同。社会工作者需要遵循个别化的价值理念, 链接资源为救助对象提供个别化、有针对性的服务, 满足救助对象多样化的需求。

三、基于增能视角下的社会工作介入探讨

社会工作介入流浪乞讨人员救助管理领域, 用专业的方法为受助者提供人性化增能服务。通过介入, 填补临时救助安置工作中的空白, 探索出有效的工作模式, 造福救助站站内的受助对象, 减少服务对象反复流浪的几率, 促进社会和谐。本文从流浪乞讨人员能力提升及社会支持网络构建两个方面进行分析。

1. 流浪乞讨人员能力提升服务

增能理论认为, 每个人都不缺少能力, 个人的能力可以通过社会互动不断增加。服务对象是有能力、有价值的。服务对象的能力不是助人者给予的, 而是自身所拥有的。社会工作者的作用在于通过共同的活动帮助服务对象去除环境的压制和无力感, 使他们获得能力, 并能正常发挥社会功能。在救助管理机构开展的社会直接服务工作, 体现在外展服务及站内服务、返乡安置跟踪服务。

一是开展外展服务。外展服务是对流浪乞讨人员实施社会服务的重要方法。考虑到某些流浪乞讨人员不了解或不愿意主动到救助管理站寻求帮助, 社工要走出救助站, 走近流浪乞讨人员, 与他们交往, 向他们提供服务, 以使其走出边缘状态。外展服务主要体现在街头救助中。通过外展, 社工及时发现求助对象, 告知救助政策, 对于不愿意接受救助的人员予以引导, 鼓励其接受救助站服务。

二是开展站内能力提升服务。对进入救助站的受助对象, 社工可在思想和行为矫治、继续教育、就业技能培训三方面帮助救助对象提升回归主流社会的能力。 (1) 思想和行为矫治。流浪乞讨人员在流浪中沾染了许多不良习气, 甚至有些犯罪行为。社工应在救助对象入站时进行心理健康评估, 对有心理辅导需要的救助对象进行心理健康知识的普及和辅导、对于有偏差行为的受助对象则应制定个性化的矫正方案, 通过艺术治疗、音乐治疗等方式促使其改变偏差思想和行为。服务中, 社工应积极采用接纳、同感等价值理念和技巧, 同时运用优势视角发现救助对象身上的优点。此外, 组织受助人员参加有益于身心健康的文体娱乐活动, 以建立积极向上的价值观。 (2) 继续教育。绝大部分救助对象法律意识淡薄、容易被人诱骗从事非法活动。社工可整合资源为救助对象开展普法宣传、禁毒宣传和防传销、防被骗等主题讲座, 发放相关宣传手册, 帮助受助人员了解有关法律知识和自我保护知识。对流浪未成年人开展驻站日常教育、艺术教育和职业技能培训等替代教育专项服务, 以提高其思想认识, 增强社会归属感和社会认同, 预防未成年人再次流浪, 切实满足他们的多元化需求。 (3) 就业技能培训。生存力是救助对象回归主流社会最主要的能力。社会工作在介入过程中务必要重视救助对象就业技能的提升。可探索“社工+救助管理站+职业院校、职业技能培训机构”三方共同培养模式, 或对接爱心企业建立救助站技能培训基地, 整合企业、学校资源为受助者开设手工技能培训、厨师培训、家政服务等较为简单的技能课程。在提升受助对象就业能力的同时, 鼓励和推荐流浪乞讨人员到相关单位就业。

三是返家安置及跟踪回访。由社工协助受助对象制定返家安置服务方案, 链接资源帮助受助对象成功返家。在救助对象返家后对其生活状况进行访问, 了解回归后的生活现状, 协助解决生计、子女教育问题, 巩固其融入主流社会的效果。

2. 社会支持网络构建

增能理论认为, 个人的无力感是由于环境的排挤和压迫而产生的, 社会环境中存在着直接和间接的障碍, 使人无法发挥自己的能力, 但是这种障碍是可以改变的。为流浪乞讨人员构建良好的社会支持网络有助于他们更好地回归主流社会。

一是整合志愿力量开展志愿者服务。社工可招募社会爱心人士、爱心企业到救助站为流浪乞讨人员开展志愿服务。例如, 招募爱心理发师为救助站受助对象爱心理发, 整合社会爱心企业捐赠爱心衣物, 充分调动出租车司机、环卫工人、公交司机、夜间安保人员等热心群众及社会组织、居 (村) 委会等基层组织积极性, 鼓励其做好发现、报告、引导和应急服务。同时, 也可以动员依托高校资源建立志愿者联盟。利用高校资源组织大学生志愿者参与到流浪乞讨人员的救助工作中。

二是进行社会救助政策宣传及互助氛围营造。社工通过传统媒介 (发放宣传单页、册子等) 、新媒体 (微信公众号、网站等) 进行社会救助政策的宣传和咨询, 倡导人人参与社会救助服务。此外, 在流浪乞讨人员较为集中区设立关爱文化墙, 引导媒体和公众客观理性认识生活无着流浪乞讨人员救助管理工作, 形成良好的人人互助氛围。

参考文献

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