金融监管制度改革

金融监管制度改革（精选8篇）

金融监管制度改革 篇1

英美金融监管制度改革及我国之借鉴

「内容提要」在上世纪末以来的“金融业监管一体化”的潮流中，英国和美国分别成为将金融监管职能从中央银行分离出去和依然保留在中央银行的两个典型。本文阐明了两种监管模式的形成实践和理论，对比分析了两国做法中的有益经验，并对我国在创建独具特色的、科学的、合理的、高效的金融监管制度的过程中如何借鉴英、美的一些有益做法提出了 自己的建议。

「关 键 词」金融监管，金融调控，分离，整合

上世纪末以来的“金融业监管一体化”潮流冲破了金融调控和金融监管同为许多国家中央银行两大基本职能的原有格局，金融监管职能从央行职能中分离出去的趋势已日渐明显，英国是其主要代表。而与此同时，美国不仅仍将银行监管职能保留在联邦储备委员会，而且由于格拉斯――斯蒂格尔防火墙的被打破，银行混业经营的推行，美联储融银行、证券和保险业的监管于一身而使监管职能得到进一步加强。本文旨在通过对英、 美模式的比较分析，探寻对我国金融监管模式选择的借鉴意义。

一、英、美金融监管改革的理论与实践

(一)英国“分离”式的监管改革

随着各国中央银行制定和实施货币政策独立性的增强和金融混业趋势的抬头，全球性的金融改革随之展开。更高一级的监管成为市场监管的冲击波，许多国家为此修改了原有的监管体系，即在银行、证券、保险三部分监管职权之上建立一个单独的监管者。其中最典型的例子是英国。5月20日，英国财政大臣公布金融服务业监管体制改革方案，剥离英格兰银行(注：长期以来，英格兰银行是发达国家的中央银行中少数不具备独立制定货币政策权利的中央银行之一。进入20世纪90年代，英格兰银行由于对银行业及金融市场具有精湛而透彻的了解，经常对政府的货币政策与财政方针给予技术性的建议，其在整个金融、经济发展中的作用得到加强，独立性亦有所提高。英格兰银行的监管职能始于20世纪40年代，但直到1987年，其监管职能才被《1987年银行法》所规范与定位，权力得到加强。英格兰银行和证券投资委员会分别负责银行业和证券业的监管。此外金融行业自律组织在监管中发挥着相当重要的作用。)的银行监管职能，将银行业监管与投资服务业监管并入当时的“证券与投资委员会”(后更名为“金融服务局” 简称FSA)。6月，英国通过《金融服务与市场法》(FSMA)，(注：《金融服务与市 场法》(Financial Services Markets Acts)，将现行若干法律中所确立的金融监管体系进行协调和革新，对金融服务和市场的监管重新作出规定。该法于4月1日生效。这是一部英国历史上议院对提案修改达余次，创下修改记录最多的立法，也是英国建国以来最重要的一部关于金融服务的法律，它使得此前制定的一系列用于监管金融 业的法律、法规，如1979年信用协会法(the Credit Unions Act 1979)、1982年保险公 司法(the Insurance Companies Act 1982)、1986年金融服务法(the FinancialServices Act 1986)、1986年建筑协会法(the Building Societies Act 1986)、1987 年银行法(the Banking Act 1987)、1992年友好协会法(the Friendly Societies Act 1992)等都为其所取代，从而成为英国规范金融业的一部“基本法”。)从法律上进一步确认了上述金融监管体制的改革。按照该法，英国于20建立了FSA作为一体化的监管者。其结果是，英国目前的金融监管体制不仅是合一的，而且是同中央银行分离的。

根据英国《20金融服务和市场法》的授权，其金融业的单一监管机构FSA享有广泛 的法定监管权力。它有权制定并公布宏观的、适用于整个金融市场所有被监管机构的法令，例如“监管11条”。该法令要求被监管者一定要以公开及合作的态度接受FSA的监管，一定要将必须及时通报的情况报告给FSA.(注：乔海曙：《金融监管体制改革：英国的实践和评价》，《金融与保险》第8期。)从业务上看，FSA除继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力(注：如从英格兰银行手中将银行业监管的权力接过来;与英国财政部签订协议，将原由财政部拥有的保险立法的职能移交给FSA;对上市公司的审核责任也从伦敦证交所转到FSA手中等等。)以外，还负责过去某些不受监管的领域，如金融机构与客户合同中的不公平条款，金融市场行业准则，为金融业提供服务的律师与会计师事务所等的规范与监管。这样，英国用立法的形式强化了FSA的统一监管权 ，英格兰银行对银行业监管职能的整体移交得到了法律确认。

FSA作为目前英国统一的金融监管机构，将英格兰银行中的监管职能分离出来，转由FSA综合行使，使英格兰银行制定和实施货币政策的职能进一步强化。

“分离”式的金融监管模式具有以下优点：

其一，中央银行兼任金融调控和金融监管两项职能存在明显的矛盾和冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行为的控制(颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等)，对银行偿债能力的控制(例如制定与管理审慎监管比率)，对银行流动性的控制(管理货币市场从而保证足够的流动性)来监管银行体系的。正是在第三个领域里，银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家，货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部(物价)与外部目标(汇率)。”(注：[美]查理士??恩诺克、约翰??格林：《银行业的稳健与货币政策》，朱忠等译，中国金融出版社版，第343页。)英国中央银行职能之所以最终分离，就是因为双重职能一直受到各界指控：一方面要负责货币政策的稳定，注意商业银行的贷款规模与货币膨胀指数;另一方面又要注意商业银行的证券交易风险，保证商业银行充足的流动性，防止商业银行陷入流动性危机。这双重职能必然使英格兰银行陷入两难选择。事实上，英格兰银行主要关注货币政策的稳定，客观上存在只注意货币政策而忽视加强监管银行金融业务的可能，尤其是当货币政策与银行的流动性需求之间产生目标冲突时更为突出。(注：谢伏瞻：《金融监管与金融改革》 ，中国发展出版社版，第143页。)

其二，监管当局的独立性有助于消除道德风险。中央银行出于维护社会支付体系、经济政治稳定的目的，往往在银行发生挤兑之前出资救助，使之免于倒闭，避免社会动荡，此乃中央银行的“最后贷款人”职能。当中央银行兼具银行监管职能时，商业银行往往存在“太大而不能倒”(注：如果监管当局不是独立的，银行相信中央银行将在他们出现困难时给予援助，银行就不会有动力去遵守审慎原则和市场约束。陷于困境的银行规模越大，道德风险的可能性就越大，因为银行的高级管理人员知道，他们的倒闭对整个银行体系将是异常灾难。这就是所谓“大得无法倒闭”的论据。)的心理，为追逐利润一味扩大负债，忽视审慎原则，从而使道德风险问题突出;同时中央银行也因为可以启用

“最后贷款人”而存在疏忽监管的可能。相反，将银行监管脱离中央银行，使中央银行的“最后贷款人”职能与监管机构的银行监管行为相互独立，那么，监管机构的监管行为便不再存在因最后的援助而掩盖监管失职之责的机会，被监管者也不会因为可以 得到资金救助而纵容道德风险的积聚。

其三，实现货币政策职能与金融监管职能的分离，有利于推动金融深化与创新。一方面，中央银行对商业银行的直接监管，实质上为银行提供了大量“隐性担保”，使得银行在金融竞争中处于绝对优势地位，因为对于公众来讲，商业银行的可信度高于其它金融机构，再加上监管强度、管制力度的差别，这些不对称的外部环境对于其他金融机构的发展是极为不公平的;商业银行也会因得到特别的庇护而怠于创新、丧失竞争力，这无疑阻碍了金融业的公平竞争，降低了金融效率。另一方面，银行监管与中央银行分离，也为实现混业监管奠定了基础，这样既可以适应银行、证券、保险业务相互渗透、交叉的发展趋势，又可以避免监管真空或重复监管，合理利用监管资源，提高监管效率。

(二)美国“整合”式的监管改革

在19以前，美国对银行体系的监管是支离破碎的，仅对存款金融机构承担主要监管职责的就有5家联邦级机构和一家州级机构。其中联邦级监管机构有美联储(FRS)、联邦存款保险公司(FDIC)、货币监理署(OCC)、联贷监理署(OTS)、国家信用社管理局(NCUA)。除OCC和OTS在行政上隶属财政部外，其余 3家则为独立的联邦政府机构。此外 ，由于美国实行双轨银行制，每个州又都设有自己的银行监管部门，通常称之为州银行 (DFI)，美国存款性机构往往处于联邦和州两级金融监管机构的双重监管之下。美国对其金融监管体系是否应该整合的争论已经持续了60年，直到年美国参众两院通过《 1999年金融现代化法案》(GLBA)(注：1999年11月4日，美国参众两院分别以压倒性多数票通过了《金融服务现代化法》最后文本，同月12日克林顿总统签署了这部法案。至此，迄今为止美国金融法制建设史上分歧最大、争论时间最长、涉及面最广的法律终于问 世。)后，金融监管的基本模式才得以明确。

该法案是美国金融业从分业经营转到混业经营的标志。它一方面废除了《1933年银行法》第20节和第32节规定的银行业和证券业分离的“防火墙”，鼓励银行业、证券业之间的联营，为商业银行、证券公司的联合经营提供机构、人员上的保证;另一方面修改《1956年银行控股公司法》，规定凡是金融业务或附属于这些金融业务的活动，符合条件的银行控股公司都可以依法经营，从而为创立具有新的组织结构特征的金融机构(金融控股公司)提供了制度保证。但是，随着金融控股公司的出现和金融混业经营的发展，原有的金融监管框架已难以维系。为了解决这一问题，《金融现代化法案》对新的监管模式作了如下规范：(1)规定美联储为银行控股公司的伞型监管人(UmbrellaRegulator)，负责银行控股公司的综合监管，同时银行控股公司附属各类金融机构由功 能监管人分头监管，即证券、保险、货币监理署等监管部门按业务功能分别负责监管银行控股公司的特定子公司。(2)美联储必须尊重存款机构、证券、保险等功能监管部门的监管责任，一般不得直接监管银行控股公司的附属机构，而应当尽可能采用其功能监管部门的检查结果，以免形成重复监管而加重金融机构的负担。(3)美联储在要求银行控股公司从附属的保险公司或证券公司中抽取资金给附属的存款机构时，必须通知相应的证券、保险监管部门。(4)规定只有证券交易委员会有权对注册投资公司进行检查，联邦银行监管机构可从前者处获取必需的监管信息，但联邦存款保险公司为确定已投保存款机构的情况而检查其关联的投资公司除外。(5)要求联储、银行监管机构与各州保险监管部门加强协调与合作，相互提供关于银行控股公司和附属保险公司的财务、风险管理和经营信息，以及已投保存款机构与保险公司之间的交易信息，并要求适当的联邦银行监管机构在批准银行控股公司、存款机构与保险公司合并前，与州保险将官部门协商。同时规定各监管当局有义务为所获得的对方信息保密。(注：夏斌等著：《金融控股公司研究》，中国金融出版社年版，第174～175页。)这样，该法赋予美联储对金融持股的监管权力。由于美国的金融机构已通过金融控股公司使得银行、保险、证券行业高度混业，这实际上使得美联储成了能同时监管银行、证券和保险行业的唯一一家 联邦机构，监管职能进一步集中整合到美国的中央银行中。

中央银行可以身兼两职的理论依据在于：

第一，中央银行货币政策职能的发挥本身就需要监管职能的配合。理由有三：(1)强有力的金融监管能确保金融统计数据和其他金融信息的真实、准确和及时，这是制定正确货币政策的前提。(2)强有力的金融监管能确保金融机构的稳健运行和金融体系的稳定，这是建立货币政策有效传导机制的关键，是有效实施货币政策的关键。(3)中央银行的银行监管职能可以使其利用自身的权威性和超然地位全面充分地获取制定检验货币政 策所必需的信息，降低其货币政策职能的信息收集成本。

第二，中央银行货币政策的实施又有利于银行监管。货币政策的一些工具或手段，如 存款准备金、公开市场业务等在一定程度上可为金融监管所利用，同时，货币政策目标 的实现也有利于促进金融监管工作的顺利开展。

第三，兼容式监管有助于银行监管摆脱行政干预。凡是那些在中央银行以外成立综合监管机构的国家，一般要通过立法解决监管机构的独立性，以及通过向监管对象收费解决资金来源问题。但是，发展中国家很难做到这点。相比之下，由于货币创造功能，中央银行的资金来源总能得到最起码的保证。这种超然独立性可以使银行监管摆脱财政预算的压力，资金的独立使得其监管行为不必受行政干预，从而保证监管的中立性、客观 性。

最后，统一的监管结构有利于银行监管的国际交流。中央银行在与其他各国中央银行 、国际金融组织如国际货币基金组织、世界银行、国际清算银行等之间的往来与合作，会促进各国在银行风险管理、监管文化、监管技术、制度建设等方面的相互交流和借鉴，并由此加强本国银行监管的有效性和超前性，做到防患于未然确保金融体系的安全。

二、英、美金融监管制度变革的有益积淀

正如美国学者斯古勒所言：“美国和英国显然在中央银行监管职能上发生了分歧。”( 注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated andFunctional Regulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in BankSupervision in the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，423。)美国联邦储备委员会以前和现在始终保持其联邦银行三个监管者之一的地位。随着GL

BA法案的通过，联邦储备委员会的监管职能不可否认地得以提高;英格兰银行以前曾是主要的银行监管者，现在却基本丧失这一职能。英国由于合并性监管和大胆的中央银行职能分离而为世界瞩目，同样，逆向而动的美国GLBA方案也被公认为精妙绝伦的举措。毫无疑问，相互对立的英国模式和美国模式都证实为高水平的金融变 革。笔者认为，两国改革的以下积淀应该是有益的：

其一，尽管英国“分离”模式和美国“整合”模式的形成各有其不同的直接原因，但 两国都以变革金融监管制度的方式来应对金融全球化的浪潮，增强本国银行业的实力与 竞争力，这是值得我们思考的。

英国FSMA法案是在银行大量倒闭凸显自律监管难以应付金融超市的经济背景下出台的 .1984年，英国约翰逊??马修银行(Johnson Matthey)的倒闭暴露了1979年银行法案所 建立起来的监管框架的弊端，其结果是该结构为一个全新的立法框架所代替。1987年银行法案确认了银行作为监管者的地位以及加强了它的监管权力，开始建议建立一个新的 “银行监管委员会”执行英格兰银行的监管职能。雪上加霜的是，1991年另一家银行的失败――国际信用与商业银行(BCCI)再一次把英国银行监管框架置于详细审查之下，英格兰银行由于未及时干涉BCCI欺诈行为而遭受严重批评。由上诉法院本汉姆法官(LordJustice Bingham)主持的官方质询，发现英格兰银行过于依赖基于信赖和坦白的自律监管，同时也检测出英格兰银行权限之间的间隙过大。1995年引人注目的巴林银行倒闭促使了英国由银行委员会主持的另一项官方调查，巴林危机大量损失仅仅由巴林集团新加坡分行的一个委派员引发，其倒闭的主要原因是巴林银行管理的失误和缺乏适当的内部管理。此外，也发现英格兰银行作为巴林集团主要监管者的一些过失。正如在先的BCCI倒闭一样，巴林银行一案也提供了国内监管者难以应付复杂的多国银行集团的问题。这也表明了需要在央行职能分离的基础上建立银行与证券监管者之间的合作，达到获得对金融超市(其业务早已跨越这些部门的模糊边界)有效监管的目的。(注：EilisFerran，Symposium：Financial Supermarkets Need Super Regulations?Examining the United Kingdoms Experience in Dopting the Single Financial Regulator Model， 28 BROOKLYN J.INT‘L L.，257，261(2003)。)

美国则是顺应金融全球化和金融创新的迅猛发展，废除《格拉斯―斯蒂格尔法》等相 关法规的需要导致GLBA法案的问世。1929年美国股票市场的大崩溃导致了成千上万家银行破产和经济萧条。1933年3月6日罗斯福总统不得不下令全国银行业停业。为了重建银行业信誉，出台了《格拉斯――斯蒂格尔法》。该法的出台对恢复当时的金融稳定起到了很大的作用，在20世纪60年代以前，美国经济一直快速增长，通货膨胀率很低，每个金融行业均能保持可以接受的增长率和利润率，银行基本上按照3―6―3规则运行，很少有人产生“侵犯”他人“地盘”的动机。但是，私人养老金计划的发展和工会管理的退休计划增长的需求，将市场参与者带入到了一个崭新的金融服务领域：“脱媒”的出现，客户将资金从存款机构撤出，进入了更具市场敏感性的投资市场，购买诸如国库券、商业票据以及货币市场共同基金等，使存款机构的存款大幅下跌;先进通讯设备和计算机技术为银行和证券公司提供迈向新领域，实现全球金融一体化化更多有效地机会。 (注：Joseph J.Norton，Tribute：“International Financial Law，”AnIncreasingly Important Component of“International Economic Law”，20MICHIGAN JOURNAL OF INTERNATIONAL LAW，133，140(1999)。)尤其在60年代以来，美国大的商业银行根据《银行控股公司法》的规定几乎都建立了银行持股公司。银行持股公司可以拥有若干家不同的公司，其中最重要的就是商业银行。通过这种形式，控股公司可以从事除商业银行业务以外的与银行业务密切相关的其他业务，如投资咨询、信息服务、信用卡服务、发行商业银行票据、租赁、不动产评估等。近几十年来，银行业与证券业、保险业、房地产金融业、旅游业等既合作又竞争而相互融合。也正因为这样，有不少金融案件，在美国法院引起争议甚至久拖未决。GLBA法案的出台，从某种意义上讲，就是为了解决上述悬而未决的问题或经济生活中业已存在的“踩红线”问题。

实践表明，英、美的金融监管改革在不同的直接原因背后有着共同的价值取向，即都 是先“效率”后“安全”。英国为拓展其商业银行的发展空间，增强本国金融业的竞争力，率先通过“大爆炸式”的变法，(注：1984年10月27日，伦敦证券交易所宣布实行酝酿已久的重大改革，称为“大爆炸”，主要内容包括允许交易所会员可一身兼任经纪商和中间商，二者业务可以交叉;允许本国和外国银行、证券公司、保险公司申请为交易所的会员等等。)放松对银行业分业体制的法律管制，商业银行业务涵盖存贷款、投资和保险等各个领域。美国不甘落后，为确保其金融实力与竞争力，拆除“格拉斯―斯蒂格尔”防火墙，以GLBA法案出台为标志，使混业经营模式从法律上在美国正式确立。两国后来的金融监管改革，都是在对银行分业经营监管松绑之后，为解决原有的监管体 制不适应“超市金融”的问题而推行的。

其二，无论英国还是美国，中央银行监管职能的整合与分离都只是相对的，而不是绝 对的，其区别仅仅在于运用正式的还是非正式的监管权力。

美国联邦储备委员会虽肩负金融调控和金融监管双重职能，但它并不是美国唯一的金融监管者。联储是州特许会员银行的主要监管者，(注：美国19《联邦储备法》将商业银行划分为会员银行和非会员银行。作为国民银行，必须加入联邦储备体系作为会员银行，符合规定条件的州银行可以自愿申请参加联邦储备体系成为会员银行。原来任何会员银行都必须按自有资本6%认购联邦储备银行的股票，获得6%的固定利息。由于会员银行要受到中央银行的严格管理，最初几年州银行加入联邦储备体系的很少，代以后才逐渐增加。参见张贵乐：《金融制度国际比较》，东北财经大学出版社1999年版，第9～10页。)而不是州特许非会员银行或者国立银行的主要监管者。当然，如果一个银行是金融控股公司或者金融控股公司的一部分就必然受到联储的监管，包括检查和报告。显然的例外情况是联储将依赖于FDIC和OCC对有关银行监管的工作。在这一假定下，联储直接监管8，005个商业银行中的955个。这些银行的资产总和在总计为6，504，593 百万美元银行总资产中只占1，706，559百万美元。在联储监管的955个银行中，仅仅只有 26个银行资产超过10亿美元，而其他929个的资产均在1亿美元以下。(注：HeidiMandanis Scho

oner，A Comparative Analysis of Consolidated and FunctionalRegulation：Super Regulator：The Role of Central Banks in Bank Supervisionin the United States and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，438(20 03)。)可见，所谓美国联储的监管职能只是金融体系中的一部分而非全部。当然，目前联储作为美国央行比英格兰银行享有更多的正式监管权力。不可忽视的事实是，当英格兰银行在失去正式地监管银行的权力后，仍可在很大程度上继续行使非正式控制，短期内，这一倾向还将真实存在。例如，许多目前FSA的工作人员就是前英格兰银行的雇员 .(注：Id.，28 BROOKLYN J.INT’L L.411，415(2003)。)以上分析表明，在今天的任何国 家，中央银行无论是独自垄断全部金融监管职能还是完全脱离金融监管，都是不现实的 .

其三，英、美两种模式各有利弊，相互之间具有互补性。

美国在一体化监管方面与国际化趋势保持了距离，不仅银行、证券和保险监管者之间相分离，甚至在每一传统的领域中，都存在多重监管者，例如多个银行监管者、多个证券监管者以及多个保险监管者。如果说这种体系有优势的话，那就是存在监管者的潜在竞争;缺点即昂贵的重复监管成本和模糊的`责任界限。英国统一监管则恰好相反，FSA 继承了原有9个金融监管机构分享的监管权力，金融监管权高度集中。它强调用最节约和有效地使用资源的方式统一实行监管，减少了监管成本;缺点是中央银行的金融调控职能与监管职能的脱节以及缺乏监管者之间的竞争。事实表明，无论哪种模式，都有合 理的做法可供借鉴。

三、对我国金融监管改革的借鉴

目前，我国已经顺应中央银行职能分离的国际潮流，设立了银监会将央行监管职能剥离出来。但仍有学者对这一分离举措持怀疑态度，他们认为，在人民银行之外成立“银监会”，目的是要解决“央行在制定和执行货币政策时，兼具金融监管职能的角色冲突问题，角色冲突的确存在，并且可能引发央行的通货膨胀倾向，以及商业银行对中央银行的‘监管捕获’效应，但通过机构分立将角色冲突外部化，并不能使监管职能也同步分立，并带来央行和监管机构的协调难题，以及央行在行使最后贷款人职责时的非中立性姿态。”(注：钟伟：《论货币政策和金融监管分立的有效性前提》，《金融与保险》20第5期。)仔细分析，其中某些观点的确值得关注。笔者认为，他山之石，可以攻玉。在我国顺应国际金融改革的潮流、独立探索一条发展中国家金融监管模式的过程 中，英、美的有些做法是可以借鉴的。

首先，在银行监管职能从中央银行分离之后，重建金融调控与金融监管之间的衔接与 协调，廓清银行监管、证券监管、保险监管之间的分工与合作成为当务之急。在这方面 ，英国的做法具有借鉴意义。

英国在FSA成立不久就发布了《财政部、英格兰银行和金融服务局之间的谅解备忘录》，为英国金融监管体制改革后财政部、英格兰银行和金融服务局之间分工协作建立了制度性框架。(注：黎和贵：《英国金融监管体制的改革及启示》， www.financialnews.com.cn/lldx/200309290074.htm.)我国自银监会成立以后，中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会也十分重视相互间的协调配合工作机制建设，于2003年6月初成立了专门工作小组，起草了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》(以下简称《备忘录》)，并于9月18日讨论通过了该《备忘录》。《备忘录》内容包括指导原则、职责分工、信息收集与交流和工作机制等几个方面。主要是：(1)按照分业监管、职责明确、合作有序、规则透明、讲求实效的原则，确立了对金融控股公司的主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对金融控股公司的集团公司可依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。(2)建立了三家监管机构对其监管对象的信息收集与交流制度，规定各金融机构负责统一汇总、编制各类数据和报表，按照国家有关规定予以公布。(3)明确了就重大监管事项、对金融控股集团的监管以及跨行业、跨境监管中复杂问题及时进行磋商的做法。 (4)规范了每季度召开联席会议的工作机制和讨论、协商具体专业监管问题的经常联系机制。(注：参见《建立协调配合机制，加强金融监管，防范金融风险》，www.cbrc.gov.cn/yaowen/detail.asp?id = 155.)可见，我国已经将银监会、证监会和保监会之 间稳定的信息沟通机制和多边紧急磋商机制通过立法方式有效固定下来，这是十分可喜的。但现在问题是，人民银行与上述监管机构之间的分工与协作还缺乏制度性建设，这既不利于金融监管，也不利于货币政策的实施。因此，笔者建议在银监会、证监会和保监会之上建立一个类似于英国金融服务局的统一监管机构，并在该机构与人民银行之间建立起制度性的协调合作机制，以实现信息共享，促进金融创新，加强金融监管，防范 金融风险的目的。

其次，银监会成立之后，担负着监督管理银行和非银行金融机构安全运营的重要职责 .为了达到维护银行业合法、稳健、高效运行之目标，采用美国的某些灵活做法，是较好的选择。在美国银行监管中，存款保险制占据着不同寻常的地位，有人甚至认为“随着美国在FDIC(联邦储备保险公司)参于银行监管的广泛化和必要化，人们会质疑美联储的有关机构直接银行监管的必要性。如果FDIC对银行败战负根本性的责任，那么是FDIC ，而不是其他机构为逻辑上的银行监管者的位置。”(注：Heidi Mandanis Schooner，A Comparative Analysis of Consolidated and Functional Regulation：SuperRegulator：The Role of Central Banks in Bank Supervision in the UnitedStates and the United Kingdom，28 BROOKLYN J.INT‘L L.411，441(2003)。)实践表明，美国“近年来虽然出现了大的经济冲击，却并未出现银行挤兑现象，其原因在于储蓄者对于存款保险系统的信任。即使像美国这样经常出现大的银行破产，储蓄者也总能得到全额补偿，虽然明确的存款保险上限为10万美元。”(注：Mathias Dewatripont、Jean Tirole：《银行监管》，石磊、王永钦译，复旦大学出版社20版，第51页。) 因此，笔者建议，我国可在银监会之外，成立存款保险机构，并强制有存款业务的银行和非银行金融机构参加保险。银监会负责银行和非银行金融机构的风险防范监管，其实施手段主要是通过对金融机构的审批、检查、稽核;对金融

机构和金融市场的统计管理;对金融市场主体的处罚强制等形式来实现。其中对金融经营的资本充足率、流动性与贷款集中度的监管尤为重要。而存款保险机构则能在减少金融机构(主要是银行)倒闭方面起到重要作用，因而成为保护存款人利益、稳定金融体系和信用的一道重要防线。此外，我国可以借鉴美国的多元监管主体制度，(注：多元泛指以联储(FRS)为代表的银行监管系统、以证券委员会(SEC)为代表的证券监管系统、以国家保险委员会(NAIC)为代表的保险监管系统分别在各自的行业内行使联邦监管权，再往下细分，各个行业监管系统内部又可以分为多元的监管主体。程宗璋：《创新我国金融监管体制的问题研究》， www.pkufli.net/html/institute-chunjiluntan/lun-tan-biao-txt.asp?)它可以确保每家金融机构随时处于严密的监管之下。一家金融机构同时受两家或两家以上的机关的监督管理，有助于监管者从不同侧面、不同角度及时发现银行在经营中存在的问题或漏 洞，并及时采取相应的措施最大限度地降低金融风险。

再次，顺应国际金融改革的潮流，以安全性和效益性的统一为价值取向，全面审视我 国的金融监管制度。

安全性与效益性应是我国金融监管立法的两大价值目标，两大价值目标之间是对立统一的关系。一方面，由于金融业是高风险行业，且具有发生支付危机的连锁效应，因此安全性是前提。另一方面，金融监管又要成为促进金融创新，提高金融服务效率以及我国金融业在国际市场中的竞争力的根本保证。固然一味追逐赢利性、效益性而不顾流动性、安全性，只能是饮鸠止渴;但迷信流动性、安全性而忽视效益性，也无异于因噎废食。我国的金融监管立法从总的来看，十分注重安全性，而对效益性有所忽视。比如“ 分业经营”监管就是一例。作为一种监管措施，分业经营制度的初衷是想通过限制银行等金融机构的经营范围的方式来控制金融风险，分业经营也确实具有切断风险传递链条的作用，但它也有限制被监管对象的主动性和创造性，进而影响金融效益的弊端。特别是我国已经加入WTO，在以后，金融业将面对实行混业经营、功能齐全、资金实力雄厚的外资银行的全面竞争，为提高我国金融机构的国际竞争力，实现由“分业”到 “混业”的转变，已是我国金融监管立法变革刻不容缓的任务。如果说英、美的做法是先对“分业”监管松绑，然后为适应这一转变而调整监管体制，我国从具体国情出发，先调整监管体制，当然是无可厚非的。但笔者认为，应结合监管体制的调整，以安全性与效益性的统一为价值目标，全面审视金融监管制度，为建立具有我国特色的、科学的 、合理的、高效的金融监管制度而努力。

上海交通大学法学院・许多奇

金融监管制度改革 篇2

2013 年9 月18 日,中国国务院发布《中国(上海)自由贸易试验区总体方案》(以下称《总体方案》)。上海自贸区广泛涉及贸易、投资、金融等各个方面①,其中自贸区金融开放和金融创新是上海自贸区建设最大的看点。《总体方案》提出“人民币资本项目可兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用、面向国际的外汇管理改革试点”四点核心任务②。自贸区金融改革带来红利的同时,也带来了诸如系统性风险、利率市场化风险、流动性风险等各项风险。面对这些风险的冲击,在上海自贸区构建适时合理的金融监管体系显得尤为重要。

二、相关文献综述

1.从微观审慎监管到宏、微观审慎监管并举。一直以来,我国金融监管都将焦点集中在微观审慎监管上,而金融危机的接连爆发使微观审慎监管的有效性受到广泛质疑,促使管理者和理论界重新审视现有的金融监管体系。Andrew Crockett(2002)划分了宏观审慎和微观审慎的界限,指出二者的作用对象分别是“系统性风险”和“个体风险”,作用对象的不同意味着宏观审慎也是金融监管强有力的工具,要提高金融监管的有效性,必须把宏观审慎和微观审慎紧密结合起来①。Acharya(2008)研究银行有效资本组合后认为,只关注单个金融机构根本无法维护整个金融体系的稳健性,现有的以实现微观审慎监管目标的金融监管模式无法确保整个金融体系处在安全稳定状态,微观审慎的方法有很大的局限性②。

2.利率市场化监管。Demirguc Kunt和Detragiache(1998)通过研究证明一国的金融监管体系越健全时,金融自由化对金融脆弱性③的影响就越小。因此,完善金融监管体系是保证利率市场化顺利进行的必要条件。黎宁、黄培论(2001)认为利率市场化理论不是对政府金融监管的全面否认和摒弃, 而是要求政府金融监管做出适于效率需求的调整。利率市场化必然给金融监管立法带来新的指导,而金融监管的具体化又必然为推动利率市场化注入新的金融监管内容③。韩鑫韬(2011)认为,1981—1989 年韩国利率市场化改革的教训之一就是金融监管的缺失。由于金融监管体系的主体多头导致监管标准不统一,且金融监管未与利率市场化改革同步,反而诱发了银行和企业的道德风险,导致金融监管破坏多于建设④。

上述关于宏观审慎监管的研究文献都只是从宏观审慎的监管目标、主体以及监管范围等这些框架性内容进行研究,在上海自贸区行之有效乃至全国金融系统实践可运用的宏观审慎监管并未进一步研究,缺少如何监管以保证利率市场化顺利进行的研究,从自贸区金融改革会带来的风险的角度去讨论金融监管的重要性相关文献较少。鉴于此,本文拟通过分析我国金融监管现状以及在上海自贸区金融实施四项核心任务所面临的风险,构建基于自贸区金融改革实践以及风险防范的自贸区金融监管制度。

三、我国金融监管现状分析

我国现行的“一行三会”的监管模式由中国人民银行、银监会、证监会和保监会四个部门构成。采取的主要是规则性监管模式,并且主要运用微观审慎监管指标进行监管。尽管这样的金融监管体系对金融行业的稳定发展已经起到了明显的促进作用,但是具体深入分析过后,可以发现目前的监管机制尚存在较多问题。

1.分业监管体制存在缺陷。我国现行的金融监管主体“一行三会”把控着整个监管体系,实行分业监管,就目前中国的金融发展现状而言,分业监管是有实效的,各个行业的监管者可以通过专业分工专注于各自的金融领域,从而提高监管效率。但这种模式会使各个监管机构更注重自己系统内部的金融风险,而对整个金融体系的系统性风险缺少关注。而且由于各个监管机构的立场和角度不同,缺乏协调配合的途径,容易出现监管真空和套利的空间。随着中国金融改革的不断深化,金融创新的不断涌现和混业经营的逐步展开,上述问题会越来越突出。

2.规则性监管模式滞后。我国金融监管一直以来采取通过比较体系化的法律法规规范市场中的相关金融活动的规则性监管模式。虽然这种方式能有效地控制系统性风险,但是在利率市场化的过程中单纯的规则性监管的弊端越来越明显:(1)规则性监管依赖于严格的金融法规,对于改革中出现的新情况考虑不全,有可能损害区内金融服务业的运行效率和抑制金融创新。(2)相关金融法律法规的制定和实施滞后于实际情况的变化,现有的金融工具大多缺乏市场敏感性,无法及时反映金融市场所面对的风险。(3)规则性监管侧重于事后的处理和惩罚,并不能起到事前风险预警的作用。(4)相关的金融法律法规并不完善,产生了不少监管套利空间。

2.金融监管法律体系存在空白领域。目前,我国金融监管的法律法规主要包括 《中国人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》等,这些法律法规虽然在一定程度上缓解了我国金融监管曾经无法可依的窘境,但是由于这些法律法规多为原则性规范,缺乏实际操作性,导致金融监管无法达到预期效果。此外,对于推动金融发展的一些相关法律法规也仍未出台。例如,《农村合作金融法》、《期货交易法》、《金融消费者保护法》等基础性法律还没有颁布;金融机构破产退出的法律法规仍未出台。这些都暴露了我国金融监管法律上的空白。

四、上海自贸区金融改革的风险

1.系统性风险。所谓系统性风险是指一家银行倒闭引起其他银行连锁倒闭,并进而殃及和损害整个金融体系,引发金融危机的风险④。传统上,中国金融业一直是闭合体系,资本项目的严格管制,限制了中国金融企业参与国际金融市场的自由。但是,上海自贸区的建立,疏通了国内外资金双向流动的渠道。随着外资金融机构进入,区内金融行业市场主体将更加多元化,本国金融机构和国际的联系更加紧密,风险的传染性更加明显。资本项目的逐步开放,可能会引致跨境资本的套利套汇需求集中释放,资金的大规模进出和异常流动。人民币跨境使用、人民币可自由兑使得国际资本对国内金融市场产生的冲击很快传导到国内,一旦监管不力,就有可能演变为引发系统性风险的恶性竞争。离岸金融中心的建立,使国内监管机构无法有效监管大量游离于国内金融市场的外部金融业务的市场风险状况。

2.利率市场化风险。利率市场化在自贸区的先行先试,会使区内和区外市场对利率波动的反应有所差异,给短期套利资本提供了空间,伴随的是套利风险;而自贸区内的金融主体代表是商业银行,利率市场化意味着传统的利率调节工具作用有限,产生的利差风险、利率风险、信用风险和流动性风险等,商业银行首当其冲。这些利率市场化伴随的风险对区内金融业的监管要求大幅提升。

(1)套利风险。目前我国利率市场化处于利率双轨制阶段,即自贸区利率决定机制与国内机制共存及相互作用的阶段,这种利率决定机制会不可避免地出现利差,给投机者提供了套利机会,在自贸区金融改革初期,很有可能区外利差会大于区内利差。此时,大量国际套利资金利用自贸区的通道进入区内套利,再通过自贸区进入国内套利。一方面资金短期的喷涌进入到股市或房地产等我国支柱型行业形成资产泡沫,给我国实体经济带来冲击;另一方面改变国内的资金供求状况,使国内的资金供给供过于求,利差缩小,中央银行就很难维持官定利率,倒逼中央银行实行利率市场化。但是这样的利率市场化的过程是有负面影响的,一旦国内利差缩小,区内或国外的利益高于国内,资金就会倒流出国内,造成利率的大幅波动。这对自贸区金融市场乃至我国整个金融市场的稳定性产生了威胁,不利于金融改革的稳步推进。

(2)信用风险。利率市场化后,银行的存贷款利差必然减小,为避免在竞争中淘汰出局,银行间容易产生恶性竞争,利率在短期内必然大幅提升。银行在信贷市场上属于信息弱势的一方,它们不能完全了解贷款人的道德品质和贷款项目的风险程度,而贷款人对自己的经营状况和投资项目风险了如指掌,因此商业银行在发放贷款时只能根据市场上企业的平均风险状况来决定贷款利率水平。在自贸区实行利率市场化的情况下,区内商业银行的这种逆向选择风险会增加。因为一方面随着利率市场化,利率的最高限的解除使得商业银行追求高利润的内在冲动成为可能,银行为实现利益最大化,倾向于提高利率,这导致那些不喜欢违约、较安全的、低风险偏好的企业退出信贷市场,市场上只剩下风险较高的贷款对象。另一方面,商业银行的高利率也会刺激贷款的企业风险偏好的提升,使大量信贷资金流向房地产等高风险领域。这些都会导致商业银行的信用风险增加。

(3)利率风险。所谓利率风险,是指利率的不利变动给银行财务状况带来的风险。利率风险中最常见的表现形式就是利率变动影响到银行的净利息收入和其他利息敏感性收入,使银行的当期收入产生波动。此外,利率波动将改变银行资产、负债和表外工具的市场价值,银行可能会开发和更偏好高风险的融资工具,进而改变银行的资产结构和质量。习惯于享受垄断价格政策红利的中国商业银行缺乏应对利率风险的经验,目前的管理制度下又缺乏相应的规避利率风险的工具。因此,建立应对利率风险的管理体系,是防范自贸区面对的利率市场化所带来的风险的迫切课题。

五、上海自贸区金融监管制度的构建

1.构建宏观审慎监管框架,加强对系统性风险的监管。针对自贸区特色宏观审慎制度建设,首先要做到的是如何评估自贸区内系统性风险的大小以及判断其是否在可控的范围内,这依赖于监测系统性风险需要的指标体系的建立。可以参考IMF《金融体系稳定的宏观审慎指标》的界定建立指标体系,包括经济增长、收支平衡、通货膨胀等,再结合资本充足率、资产质量、盈利状况等微观审慎指标,通过这些宏微观审慎指标构建一个管理监控自贸区内宏观经济、金融主体(包括金融机构、金融工具和金融产品)和企业系统性风险的压力指数,通过这个指数评估区内系统风险的大小及其发展趋势。其次是要建立一个风险预警系统,一旦区内系统性风险超过设定的阀值,可以根据风险来源的情况采取相应的应对措施。

2.稳步推进利率市场化改革,发展利率衍生产品,对冲利率市场化风险。国际上利率改革实践表明,利率市场化成功的首要条件是改革在一个稳定的宏观经济中进行。因此我们需要发挥自贸区资金枢纽的作用,保证国际———自贸区———国内这条资金通道的通畅,维护金融市场的稳定。其次,利率市场化是一个渐进的过程,上海自贸区率先实现的外币存款率的完全市场化,是利率改革迈出的关键一步。利率市场化改革应按照先存款、后贷款,先浮动、后放开的次序稳步推进。再次,通过金融创新丰富金融工具和金融产品种类,吸引更多金融市场主体,金融市场主体种类越多,风险偏好类型越多样,利率定价也就越精准,有利于利率市场化风险的化解。而金融产品特别是要发展利率衍生产品,为利率市场化提供风险对冲工具。最后,要对自贸区内本币和外币资金流动的总规模及变动情况,异常资金流动情况,存款规模,存贷款利率波动情况等进行监测,防止国内外大量热钱进入自贸区进行“空转”的现象的出现

六、结论

金融作为经济的核心,随着中国经济改革步入深水区,中国金融体制改革刻不容缓。设立上海自贸区,是我国经济建设发展的一个大胆创举,体现了我国改革开放的决心。风险监管与防范是保证金融创新成功的重中之重。因此,构建金融监管制度是自贸区金融改革的题中之义。自贸区的建立将区内金融市场和区外金融市场分割开来,但是风险的外溢性和传染性会使区内风险影响到区外经济,相关部门不仅要对区内金融体系进行监管,还要将自贸区与区外经济视为一个整体进行全局性的监管。

参考文献

[1]Crockett,Andrew.Market Discipline and Financial Crises,Regulation and Growth[J].National Institute Economic Review,2008(206):56

[2]Acharya,Viral.A Theory of Systemic Risk and Design of Prudential Bank Regulation,CEPR Discussion Survey,2009(1):52-89

[3]黎宁,黄培伦.构建适合利率市场化的现代金融监管体系[J]华南理工大学学报(社会科学版),2001(6)

[4]韩鑫韬.韩国利率市场化改革的教训及启示[J].中国金融,2011(15):18-19

[5]胡滨.中国金融监管体制的特征与发展[J]中国金融,2012(9):49-50

金融监管制度改革 篇3

关键词：金融监管；金融监管改革；风险

中图分类号：D910 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）17-0090-02

自2008年金融危机爆发以来，无论是经济学领域还是法学领域，提及和研究最多的莫过于“金融监管”这个词语，当然这也是有其独特背景的。从正面来讲，《“十二五”时期上海国际金融中心建设规划》中明确指出要将上海建设成为国际金融中心，中小企业发展和壮大中对资金的需求等等；从反面来讲，一系列与融资有关的案件的爆发，中小企业担保链断裂等等都让我们一次又一次地把金融监管问题提上研究的日程，这已经是实务界和理论界都亟待解决的问题。本文欲从我国当前金融监管现状及问题展开讨论，通过分析和借鉴美国金融监管改革的措施，提出一些完善我国金融监管的建议。

一、中国金融监管现状

当前，我国金融监管制度还是“一行三会”的分业监管模式，这种监管模式的诞生是金融市场分业经营制度决定的。但是，我们也必须看到金融国际化、金融创新和混业经营等给金融分业监管发起的巨大挑战。

（一）金融监管缺少协调机制

2003年，我国建立了“监管联席会议机制”，这是在当前分业监管下，三会之间进行沟通和协调的渠道。虽然，这种协调方法在目前的分业监管模式下对于监管信息交流，重大监管事项磋商等方面起到了一些作用，但这不能从根本上解决分工监管与混业经营之间的矛盾，即使人民银行具备一定的统一监管职能，但是，人民银行是不履行具体的行业监管职责的，因此，它也不能掌握全部的金融监管信息。

（二）金融监管内容不全面，监管形式单一

但是，我国目前的监管状态是注重金融机构市场准入和经营上的合规性，对金融机构经营中可能会出现的经营风险的监管不规范。对金融机构的资产质量、财务盈亏状况以及日常的业务运营缺乏相对应的监管措施，对金融机构市场退出机制的监管更是缺乏。而且，我国采用行政手段较多，这种方式能够迅速平息风险，从而保持市场暂时稳定，但这很难触及根本问题，并不能从根本上解决风险。

（三）金融机构内控制度和行业自律制度不健全

内控制度是防范金融风险的最为直接的保障，也是金融机构和行业稳健运行的前提和基础。虽然，我国建立了一套金融机构基本的内控制度，行业自律是行业的自我约束和自我规范，它是一种自我管理方式，配合政府共同维护金融体系的稳定。但实际的操作中，这套制度因流于形式并没有发挥多大作用，至于风险防范更是形同虚设。当前，我国金融行业自律组织在金融监管领域中，还没有充分发挥其应有的作用，因此，需要进一步发展和完善。

二、美国监管制度的改革

经过两年多的努力，2010年7月15日，美国国会正式通过了《金融监管改革法案》即《多德—弗兰克华尔街改革与消费者保护法》——这是美国金融监管改革中取得的最为重要的阶段性成果。

（一）加大金融消费者的保护力度

金融监管立法领域，保护消费者是最为基本的价值原则。由于信息的不对称性和相对弱势的主体地位，消费者仅仅依靠金融机构披露的金融产品信息，是无法做出精确判断的，这就要求在投资者保护上，除了基本的制度构建之外，还应当设立专门的消费者权益保护机构。美国金融改革在这点上主要采取了四项措施：一是设立消费者金融保护局；二是设立投资者顾问委员会、投资者保护办公室以及巡视官；三是设立专门的信用评级机构监管办公室；四是加强对企业高管薪酬的监督。

（二）整合监管体系，强化监管职能

新的监管体系下，美国金融监管机构被整合为四家，即美联储、联邦存款保险公司、货币监理署和国家信用社管理局。其撤销了美国储蓄机构监理署，并将其合并到货币监理署，部分职能转移到美联储和联邦存款保险公司。各部门具体职能划分为：美联储负责监管五千多家银行控股公司和约八百五十家州注册银行；联邦存款保险公司负责对在各州注册的非联储成员银行进行监管；货币监理署负责对在联邦注册的国民银行及储蓄存款机构进行监管；国家信用社管理局负责监管所有参加联邦保险的信用社[1]。新法案同时也提出了在财政部内部建立一家新的联邦保险办公室，对保险行业进行专门监管。这意味着原来主要由各州进行监管的美国保险公司，将来需接受联邦监管机构的统一监管[2]。

（三）加强防范系统性风险

《金融监管改革法案》提出，成立金融稳定监管委员会，主要职责就是监测和处理威胁国家金融稳定的各种系统性风险。从这次金融危机爆发的过程来看，一些重要的金融机构因其规模大、市场关联度高等因素，本身经营状况的恶化直接冲击了整个金融体系，甚至波及实体经济。因此，改革法案针对性地强调加强对系统性风险监管的重要性，将该监管权力赋予美联储。美联储通过维持较高资本充足率、限制高风险投资等防控性措施来控制可能对金融稳定构成威胁的金融机构，以维护金融系统的稳定运行。美联储成为系统性风险监管者，监管范围扩大到整个金融系统的各个角落，这标志着美联储在金融稳定运行过程中的作用和权威得到加强[3]。

（四）加强对金融衍生品的监管

金融危机爆发之前，金融衍生品一直呈上升趋势，促使“储蓄”向“投资”转化，这在提高市场资本运转效率的同时，也对于金融市场的监管提出了更高的要求。而美国监管当局在金融危机之前对金融衍生品一直是放松的态度，这也使金融衍生品规模迅速扩大，并伴随着风险的日益凸显。因此，金融危机之后，美国金融监管当局进行了深刻的反思，并出台了一系列的改革方案：一是限制高风险的衍生品交易；二是加强对金融衍生品的信息披露；三是对参与金融衍生品交易的影子银行加强监管。

三、美国金融监管改革之于我国金融监管的启示

（一）保护投资者权益

没有投资者的金融市场是死的，如果不把保护投资者作为金融市场的价值基础，那么，金融最终是要走向毁灭的。目前中国金融消费者保护制度基本处于空白状态，《消费者权益保护法》并没有针对金融产品的特殊性设置特殊的法律规则，消费者权益保护协会也无法对金融产品消费者权益进行有效保护。同时，随着中国金融市场进一步发展和金融产品复杂程度的加深，我国有必要借鉴美国的措施，设置专门的消费者金融保护机构或者部门，完善金融产品销售与购买以及售后环节的金融监管，促进金融机构的自律和约束，切实保护消费者和投资者的利益[4]。

（二）探索统一监管体制的可行性

美国并不属于采用统一监管模式的国家，虽然其在改革过程中曾尝试整合监管机构，成立单一的机构监管银行，但最终只撤销了联邦储蓄管理局，同时加强美联储的监管权，而因为复杂的监管机构产生的问题，并没有得到根本性的解决。监管体制上，我们可以借鉴英、德两国的经验，建立专门的单一金融监管机构，实行统一监管。而这样做目的在于，全面掌控金融监管信息，全面掌握金融市场运行状况，制定、实行统一的监管规则，从而有利于防范系统性风险。在保证金融稳定的前提下，发挥金融为整体经济发展服务作用，同时，达到有效地保护投资者、存款人和消费者利益的效果。

（三）重视对系统风险的防范

系统风险对于金融市场是极大的威胁。美国建立了金融稳定监管委员会，赋予其对系统风险的监管权，这就使宏观的系统性风险有了统一监管的机构，并明确系统性风险评估和管理方式，从而为防范系统性风险奠定基础。因此，我国应意识到系统性风险的重要性，它存在银行、证券和保险的各个角落，一旦某一环节出问题，其会迅速蔓延，甚至导致整个金融体系的崩溃。所以，将来中国金融监管改革的方向应该体现现代金融市场中高度关联的系统性风险要求，高度认识和防范系统性风险，将影响到整个市场经济的稳定。

（四）扩大金融监管范围

具体来讲，可以从以下几个方面着手：建立金融衍生品信息披露制度；商业银行要建立科学的衍生品授信风险管理构架，加强对交易方的资信调查，促使商业银行构建合理的衍生品定价机制；我们应制定统一的金融衍生品市场交易基本性制度，统一衍生品市场参与者的行为，并针对性质不同的衍生品制定个性化的管理制度和方案；加强监管部门之间的合作，建立监管部门之间的协调机制。同时，在经济和金融全球化不断深入的大环境下，我国应加强监管的国际间合作。只有这样，我们才能更好地利用金融衍生品市场的相关功能，防范系统性风险，并为“资本市场服务于实体经济”营造良好的运行环境[4]。

（五）加强征信行业的培育和完善

征信行业的良好运行可以提高监管效能，从而促进金融行业稳健发展。但是，我国《征信管理条例》还未正式出台，这给我国的征信行业带来了极大的不确定性。因此，我国应当重视对于征信行业的制度规制和市场模式构架：一要尽快出台有关征信方面的制度规定；二要重视对信用评级市场培育，提升征信行业水平；三要推动独立评级机构发展完善等。

参考文献：

[1]美国金融改革法案“消费者至上”加强协调监管[N].中国经济时报，2010-07-22.

[2]范文波，李黎明.美国金融监管改革法案及其对中国的启示[J].当代财经，2011，（2）.

[3]何德旭，饶云清，饶波.美国金融监管制度改革的新趋势及启示[J].上海金融，2011，（1）.

美国金融监管体制改革要点范文 篇4

一、危机前的美国金融监管体制

（一）危机前美国金融监管体制概况

美国金融业长期以来实行“双层多头”金融监管体制。所谓的“双层”指的是在联邦和州两个层级都有金融监管部门，“多头”是设立了多家监管机构，分别行使不同的监管职责。

具体来说，在金融危机以前，美国联邦一级的金融监管机构有：美国联邦储备系统（Federal Reserve System，简称美联储或FED）、货币监理署（The Office of the Comptroller of the Currency，简称OCC）、联邦存款保险公司（Federal Deposit Insurance Corporation，简称FDIC）、全国信用社管理局（National Credit Union Administration，简称NCUA）、证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，简称SEC）和商品期货交易委员会（Commodity Futures Trading Commission，简称CFTC）。州一级的监管机构包括各州银行业监管机构、证券业监管机构和保险业监管机构。此外，美国还有跨部门的监管机制，主要是联邦金融机构检查委员会（Federal Financial Institution Examinations Council，简称FFIEC）和总统金融市场工作组（President’s Working Group on Financial Markets，简称PWG）。

（二）银行业监管机构的基本情况

1、联邦储备系统（FED）

1913年12月23日，美国威尔逊总统签署了《联邦储备法》，由此创立了承担中央银行职能的联邦储备系统。联邦储备系统的组成包括：联邦储备委员会（The Board of Governors of the Federal Reserve System）、联邦公开市场委员会（Federal Open Market Committee）、联邦储备银行（Federal Reserve Banks），以及数千家会员银行。

其中，联邦储备委员会的主要职责包括：制定货币政策，运用法定存款准备金和再贴现率两大工具，影响市场资金成本与价格，促进经济、就业和物价等经济指标的稳定；实施金融监管，控制金融市场的系统性风险；管理美国支付清算体系。

联邦公开市场委员会的主要职责是根据经济形势，决定联邦基金利率水平，运用公开市场操作这一货币政策工具，通过买卖美国国债和政府机构债券，将联邦基金利率控制在目标水平，从而影响长短期利率、汇率走势，继而引导商品生产与价格、就业状况等经济指标，以此实现货币政策目标。此外, 它还负责决定货币总量的增长范围（即新投入市场的货币数量），并对联邦储备银行在外汇市场上的活动进行指导。

联邦储备银行的主要职能包括：一是货币发行职能。各联储区行负责向所在区域银行系统发放和回收现金。二是货 币政策职能。联储银行参与政策制定，进行宏观经济调研并提出贴现率调整建议。三是银行监管职能。联储区行主要负责对在各州注册的商业银行、银行控股公司以及外国商业银行进行现场检查。四是政府服务职能。财政部在联储区行开设政府资金专户，各类政府部门的日常收支都通过该账户进行操作，为税收缴纳、各类国债和联邦机构债券资金的清算提供服务。五是存款机构服务职能。为各存款机构提供支票清算、转账支付、电子汇款等资金清算服务。

2、货币监理署（OCC）

美国货币监理署成立于1863年，隶属于财政部，总部位于华盛顿。货币监理署对在联邦注册的银行的业务活动进行全面监督管理，确保美国整个银行体系的稳定健康和竞争能力。

货币监理署的主要职责包括：一是银行监管职责。货币监理署对申请在联邦注册的商业银行（包括外资银行）进行审批，对其机构增设撤并和资本金调整等事项进行审批，并主要对联邦注册的全国性银行的境内外的各项经营活动开展监督管理。二是金融稳定职责。货币监理署通过监管服务，促进整个银行业的安全、高效和健康运行。

储蓄机构监管署（Office of Thrift Supervision，简称OTS）主要负责储蓄协会及其控股公司的监管。但根据《多德-弗兰克法案》，储蓄机构监管署于2012年7月21日并入货币监 理署。货币监理署因此新增了监管在联邦注册的储蓄银行和储蓄贷款协会的职能。

3、联邦存款保险公司（FDIC）

美国政府针对20世纪20年代到30年代初大量银行倒闭导致的金融危机，根据《格拉斯-斯蒂格尔法》于1933年成立了联邦存款保险公司，总部位于华盛顿。联邦存款保险公司的宗旨是通过提供存款保险，维护公众对银行体系的信心，监督银行安全运营，确保存款安全，维护存款人利益。该公司向参与存款保险的金融机构的收取保险费，组成保险基金，在金融机构发生风险时，动用保险基金对储户补偿。

4、全国信用社管理局（NCUA）

全国信用社管理局负责监管所有持有联邦牌照的信用社，以及选择参加其存款保险计划的州牌照信用社。全国信用社管理局作为“最终贷款人”为信用社提供流动性支持，同时管理运作“全国信用社保险基金”，为信用社提供存款保险。

5、各州银行管理机构

各州政府均下设专门的银行管理局（厅），实施对州注册银行的金融监管。主要职责是准入审批并发放州注册银行执照、机构撤并；颁布并实施本州银行的监管政策和规章制度；对州立银行和其他金融机构日常经营活动进行检查；对经营不善银行吊销执照并勒令停业整顿。

（三）证券、保险业监管机构的基本情况

1、证券交易委员会（SEC）

美国证券交易委员会是根据《1934年证券交易法》于1934年成立的美国联邦政府专门委员会，旨在监督证券法规的实施。

美国证券交易委员会的管理条例旨在加强信息的充分披露，保护市场上公众投资利益不被玩忽职守和虚假信息所损害。美国所有的证券发行无论采取何种形式都必须向委员会登记注册，发行人必须要按相关规定进行信息披露。证券交易所、投资银行、证券经纪商、共同基金、投资顾问及其他所有在证券领域里提供服务的中介机构和个人都必须接受委员会监督管理。

2、商品期货交易委员会（CFTC）

商品期货交易委员会是美国政府的一个独立机构，成立于1974年，最初任务是监管美国的商品期货和期权市场，之后职责范围逐渐更新和扩展，现负责监管商品期货、期权和金融期货、期权市场。

商品期货交易委员会的任务是保护商品和金融期权期货市场的参与者免受欺诈、操纵等不当行为的侵害，培育开放、竞争和健康的期货和期权市场。通过有效的监管，商品期货交易委员会能够使得期货市场发挥价格发现和风险转移的功能。

3、各州保险监管局

美国的保险监管职责主要由各州的保险监管局承担，包括市场准入以及监测检查等日常监管。此外，各州保险监管局于1987年共同设立了全美保险监管协会（National Association of Insurance Commissioners，简称NAIC），作为州保险监管局的辅助监管机构。

（四）跨部门监管机构的基本情况

1、联邦金融机构检查委员会（FFIEC）

联邦金融机构检查委员是成立于1979年的一个跨部门机构，作为银行业监管机构的协调机构，主要职责是协调统一各个负责监管银行机构的联邦监管部门的监管检查原则、标准和报告格式。

2、总统金融市场工作组（PWG）

总统金融市场工作组最初是里根总统于1988年创设的，工作组成员包括财政部长、美联储主席、证券交易委员会主席和商品期货交易委员会主席。其职能是进行跨部门的协调，共享信息，以及研究涉及跨部门监管的事宜。

二、美国金融监管体制改革

（一）《多德-弗兰克法案》主要内容

2007年次贷危机发生后，美国政府针对监管体制中的漏洞积极推行金融体制改革，对金融监管采取了一系列措施，力图堵塞监管漏洞。2009年6月，奥巴马政府颁布了被外界称为金融体制改革方案的白皮书，旨在增强美国资本市场的 竞争力，保护美国的消费者利益和维护市场稳定。2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署经过一年多修正的金融监管改革法案——《多德-弗兰克华尔街改革和消费者金融保护法案》（《多德-弗兰克法案》），力求从强化宏观审慎监管、提高监管标准、建立自救处置机制、加强影子银行监管、改革证券市场、加强消费者保护等方面改革金融监管。该法案围绕监管系统性风险和消费者金融保护两大核心，着重推进了七个方面的改革措施。

1、成立消费者金融保护局，加强对消费者权益的保护 新法案在美联储体系下建立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，简称CFPB），对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管。消费者金融保护局拥有检查所有抵押贷款相关业务并对其实施监管的权力，大型非银行金融机构及资产规模超过100亿美元的银行或者信贷机构均将在其管辖范围之内。

法案赋予其的职责有：第一，该局可以通过数据分析和研究，以对相关金融市场进行监管，并对这些产品和服务的适当性进行评估。第二，该局有权根据现行消费者金融法来设立规则，并采取适当的强制执行来处理违规事件。第三，负责实施金融教育。第四，负责接收、处理和解答消费者的 7 投诉。第五，该局有责任保护弱势消费者，包括年长者、服役人员及其亲属。

此外，消费者金融保护局下设金融知识办公室（Office of Financial Literacy）加强对公众的金融知识教育，并设立社区热线，处理消费者对金融产品和服务的投诉。

2、成立金融稳定监管委员会，应对系统性风险

新法案建立由9家金融监管机构首脑组成的金融稳定监管委员会（Financial Stability Oversight Council，简称FSOC），美国财长同时担任金融稳定监管委员会主席，成员还包括美联储主席、货币监理署主席、联邦存款保险公司主席、美国证监会主席、消费者金融保护局主席等。

设立金融稳定监管委员会主要有三重目的：一是识别威胁金融稳定的风险；二是强化市场纪律，消除股东、债权人、交易对手方关于政府将保护其免受损失的预期；三是应对威胁金融体系稳定的新的风险因素。

金融稳定监管委员会主要职责有：一是认定系统重要性非银行金融机构。被认定为系统重要性的非银行金融机构必须接受美联储监管。二是促进成员机构、其他联邦或州监管机构之间的信息共享，协调政策制定、检查、报告和处罚等事项。三是跟踪国内外金融监管和金融发展动态，并向国会提出建议，提高金融市场效率和竞争力，促进金融稳定。四是为资本充足率、杠杆率、流动性、风险集中度等方面制定 和实施更严厉的监管标准，并针对金融机构的某些业务可能导致流动性风险或可能引发金融体系连锁反应的，向功能监管机构提出提高监管标准的建议。五是认定具有系统重要性的支付结算系统等金融市场基础设施。六是探寻可能影响金融稳定的监管真空。

此外，该委员会拥有“先发制人”的监管授权，即为防范可能的系统性风险，在三分之二多数投票通过后，可批准美联储对大型金融机构强制分拆重组或资产剥离。美国财政部建立的金融研究所，配备经济学家、会计师、律师、前任监管人员等专家，也将协助金融稳定监管委员会进行金融信息的收集和分析，并将相关结果定期上报国会并公开披露。

3、完善机制，解决“大而不能倒”问题

首先，法案致力于健全预防机制，降低金融机构“大而不能倒”情况出现的可能性。主要措施是建立新的系统风险监管框架，将所有具有系统重要性的银行和非银行金融机构纳入美联储的监管之下，并引入“沃尔克规则（Volcker rule）”，限制银行和控股公司从事自营性交易，禁止银行做空或做多其销售给客户的金融产品。

其次，为了保护纳税人利益，法案还进一步完善了处置机制。一是由联邦存款保险公司建立有序清算机制，对系统性重要金融机构进行清盘，股东及无担保债权人将承担相应损失。二是对金融危机期间美联储实施的所有应急借款计划 进行一次性审计，并限制美联储的应急借款权。三是通过向大型金融机构征费建立“清算基金”，用于对濒临破产的金融机构的破产清算。

4、监督高管薪酬，抑制风险过度行为

法案在高管薪酬问题上为股东提供了更多的话语权，包括使用代理人参与董事选举、拥有不具约束力的投票权，即对管理层薪酬有建议权，但不构成强制约束等；要求董事会下的薪酬委员会完全由独立人士组成；允许监管机构强行中止金融机构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所有的激励要素；对上市公司基于错误财务信息发放的高管薪酬，美国证监会拥有追索权。

5、强化证券业监管，保护投资者利益

法案要求制订新的严格规定，以保证投资顾问、金融经纪人和评级公司的透明度和可靠性；强调华尔街经纪人的受托职责，即客户利益高于经纪人的自身利益；加强美国证监会的监管职能，增加其监管经费。针对信用评级机构，新法案规定在美国证券交易委员会中成立专门的监管办公室，每年提供监管报告；对评级机构要求更完全的信息披露，包括其内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等等；降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关联度，在评级公司人员跳槽至客户方时实施离职审查；允许投资者对恶意和轻率的评级行为提起诉讼；鼓励投资者建立内部信用评级标 准，降低监管机构和投资者对评级公司的依赖；对长期评级质量低劣的机构，美国证券交易委员会拥有摘牌的权利。

6、加强金融衍生产品监管

该法案特别加强了对场外交易（OTC）衍生产品和资产支持证券等的监管，重要内容包括：将大部分场外金融衍生产品移入交易所和清算中心；要求银行将信用违约掉期等高风险衍生产品剥离到特定的子公司（银行可保留常规的利率、外汇、大宗商品等衍生产品）；对从事衍生品交易的公司实施特别的资本比例、保证金、交易记录和职业操守等监管要求。为防止银行机构通过证券化产品转移风险，要求发行人必须将至少5%的风险资产保留在其资产负债表上。

7、加强对对冲基金等机构的监管

要求大型的对冲基金、私募股权基金及其他投资顾问机构在美国证监会登记，披露交易信息，并接受定期检查。如果此类机构具有特大规模或特别风险，将同时接受美联储的系统风险监管。针对此前保险业没有联邦监管机构的制度空白，财政部下设新的监管办公室，与各州监管部门联合监管保险公司。

（二）近期《多德-弗兰克法案》框架下各项金融监管改革措施推进情况

1、沃尔克规则

2011年10月11日，美国货币监理署、美联储、联邦存 款保险公司和美国证监会联合发布了《禁止与限制自营交易以及投资对冲基金和私募股权基金》（Prohibitions and Restrictions on Proprietary Trading and Have Certain Interests in, or Relationships with, Hedge Funds and Private Equity Funds）（征求意见稿）。该草案对《多德-弗兰克法案》中“沃尔克规则”的相关原则提出了具体实施措施，对合法的做市行为和禁止的自营交易提出了区分方法，并确定了诸多豁免条款。例如由美国政府、政府支持企业、地方政府发起的金融工具的交易不受“沃尔克规则”的限制，流动性、资产负债管理方面的自营交易也属于豁免之列。草案还要求银行建立内部合规程序并向监管机构报告相关数据，确保其相关交易业务合规。

该草案于2012年1月13日结束意见征询。2013年12月沃尔克规则通过最终版，并已于2015年7月21日起执行。

2、强化外资银行集团审慎标准规则

2014年3月，美联储通过了《强化外资银行集团审慎标准规则》，此规则也属于《多德-弗兰克法案》中一部分，将于2016年7月1日生效执行。此规则主要通过加强外资银行对在美设立的附属公司、分支机构等管理模式、风险控制、压力测试、债务与流动性限额等方面的监管要求，以达到防范金融危机发生，降低美国金融体系风险，保持美国金融体系稳定等目的。

3、系统重要性金融机构监管

2011年10月11日金融稳定监管委员会发布《监管特定非银行金融机构》（Authority to Require Supervision and Regulation of Certain Nonbank Financial Companies）（第二次征求意见稿），进一步明确了系统重要性非银行金融机构的初步识别标准。

2012年4月11日，金融稳定监管委员会批准通过了《监管特定非银行金融机构》的最终规则和解释性指导，并于2012年5月2日生效。最终规则和解释性指导阐述了金融稳定监管委员会将如何依据《多德-弗兰克法案》实施法定标准和注意事项，以及实施遵循的程序。

4、自救处置计划

2011年10月17日，美联储和联邦存款保险公司联合出台自救处置计划（Resolution Plan）的有关规定，推动《多德-弗兰克法案》“生前遗嘱”相关监管要求落地。并表资产在500亿美元以上的银行控股公司和金融稳定监督委员会指定的由美联储监管的系统重要性非银行金融机构，每年均须向美联储和联邦存款保险公司提交自救处置计划。当目标机构经营出现困难，但仍然具偿付能力且无需开展破产处置时，可以触发自救处置计划。

5、衍生品交易

在 2013 年第一季度，《多德-弗兰克法案》要求包括利 率掉期（Interest Rate Swaps）和信用指数（Credit Indices）在内的所有标准化场外衍生品合约通过受监管的中央对手方结算机构进行统一清算。

在 2014 年第二季度，《多德-弗兰克法案》新增了互换交易平台（Swap Execution Facility，SEF），废除了原有的覆盖品种有限的场外监管平台——衍生品交易平台（Derivatives Transaction Execution Facility，DTEF）。法案要求小规模的场外衍生品（如利率掉期及信贷指数衍生产品，Credit Index Derivatives）都必须在受监管的交易所、SEF或证券互换交易平台（SSEF）内交易。

6、消费者金融保护

金融监管制度改革 篇5

改革我国现行金融监管机制的几点建议

一、改革不适应现代金融发展的监管模式.长期以来,我国金融监管模式机械单一,监管目标模糊,金融监管主要靠行政指令,硬性操作,令行则行,令停则止,没有基于市场进行相关运作的灵活性机制,超脱性的.监管多,切合实际的监管少;上级部署任务多,基层自主性监管少,导致监管的主观行为居多,客观问题解决显少,久而久之形成监管真空,造成问题屡查屡犯,监管目的无法很好实现.

作 者：王振卿  作者单位：人民银行乌海市中心支行 刊 名：华北金融 英文刊名：HUABEI FINANCE 年，卷(期)： “”(4) 分类号：F8 关键词： 

金融监管制度改革 篇6

加强监管、建立多层次的监管体系早已为内地学界与政府部门所共识。中国股市被誉为「监管年」。我想这种趋势今年也不会改变。在一定意义上说，对内地股市的监管会进一步加强。但是，证券监管体系如何确立，其走势与特点如何?是政府如何制定多少法规、如何加强对上市公司的管制、如何努力改善上市公司的股权结构吗?是如何扩展政府的权力、如何增加政府对市场的管制吗?如何确立中国证券市场的监管体系，月披露出的美国安然(Enron)事件，或许能够给中国证券监管制度改革给予不少启示。

安然破产带来启示

整个20世纪90年代的间，安然公司从一个天然气、石油传输公司变成一个华尔街能源证券的「美林、高盛」，成了一个华尔街最为溺爱的宠儿。年12月2日美国安然公司宣布破产。这个叱咤国际能源市场的巨擘、这个美国500强排名第七而「最富创新能力」的公司，撩开了「皇帝的新衣」。从中不仅有许多鲜为人知的故事，也有对美国证券市场的影响。对於其是如何发迹的、对於其惊奇的故事及破产事件所造成的影响，并非是本文所关注的问题。我们所要了解的是，一个成熟有效的资本市场，它是通过什麽机制撩开安然公司那「皇帝的新衣」的。这种机制对确立中国证券市场的监管体制能够有什麽启示?

2001年3月5日，《财富》杂志发表了一篇题为《安然股价是否高估?》的文章，首次指出安然财务有「黑箱」，质疑安然的钱是怎样赚的和它的财务报表繁琐混乱而有意让人看来懂。5月6日，波士顿的OffWallStreet证券分析公司发表了一份安然分析报告，建议投资者卖掉安然股票，因为不仅安然营运的利润率越来越低，而且安然的关联交易与会计手法使得其公布的财务利润不可信。但是，此时，高盛、美林的卖方分析师仍强力推荐安然股票。7月12日，安然公布了第二季度的财务状况，并与分析师、基金经理、媒体及投资者召开一次电话会。在会上，众多分析师对安然的不动产价值急剧波动及与LJM资本管理公司的关联交易严重质疑。会后媒体与多位买方分析师进一步追踪报道了安然内幕。8月中旬，安然CEO斯格林突然辞职，这更加重了媒体及分析师对安然的质疑，但此时

，卖方分析师仍然极力推荐安然股票。关联交易虚报利润

8月30日，著名投资网站TheStrest.com发表分析文章，指出安然在通过关联企业间的高价交易人为制造利润。10月16日，安然公布第三季度的财务状况并召开电话会。媒体与分析师同样对安然的关联交易穷追猛打。而随后的几天里，《华尔街日报》连续披露安然许多关联企业的细节，如安然财务总监法斯托是安然关联企业LJM、LJM2等公司主要股东或总经理。10月22日，网站TheStrest.com进一步披露安然与另外两个关联信托基金的复杂交易关系，并指出这种复杂关系对安然的负债率和股价潜在的致命性风险。当天，安然召开特别电话会。在会上，当有人追问财务总监与各关联企业的关系时，安然总裁不仅拒绝回答，反之对基金分析员破口大骂，并要电话生赶走这位分析员。事后，安然股票跌去了21%。

在媒体与市场各方压力下，安然不得不决定对过去数年的财务进行重审。11月8日，安然宣布，在到间由关联交易共虚报了五点五二亿美元的利润。随即与竞争对手德能公司商谈重组。11月9日德能宣布收购安然。随着安然更多的「地雷」引爆，11月28日，标准普尔与穆迪公司都将安然的债信评级连六级为「垃圾股」，安然股价立即重挫85%。当天，德能终止与安然的兼并计划。12月2日，安然在粮尽弹绝之后正式向法庭申请破。市场力量与媒体监督

从安然事件演变发展的情况来看，是谁把安然推向断头台，应该是市场的力量与媒体。在美国的证券监管体系中，对上市公司的监管应该有五个方面的力量：公司董事会、证券市场参与者、媒体、政府监管、法庭诉讼。对於上市公司的董事会来说，其监管效率与监管成本应该是最优的，但是，安然的情况表明，由於董事与公司的利益关系，使得董事会成了一个有「深厚人际关系的`俱乐部」。在这种情况下，董事会可能受到管理层的影响及至控制，董事也只好按管理层的意志行事，独立董事对公司监管的职责也丧失。对於政府监管与法庭诉讼来说，到安然事件已经完全披露出来，问题十分严重时，美国证监会到10月底才正式介入对安然立案调查。目前美国证监会正在通过法庭迫使安然公司各方与调查合作。不少律师事务所正在代表股东对安然、多位董事及管理层提

出起诉。也就是说，政府监管与法庭诉讼只能起到「最后补救」的作用。

而真正把安然送上断头台的是市场力量与媒体。可以说，在安然整修事态的发展中，首先是媒体的质疑，让人们感觉到了安然可能存在的问题。而以此为出发点，媒体与买方分析师对安然公司的问题更是不断地分析与质疑，简直是穷追猛打，丝毫不放松一个可疑点，使得安然的问题越查越明，最后迫使安然面对现实，调整不当行为。如果没有媒体与市场参与者对安然的积极监管，安然不可能把问题暴露出来。它仍然会使用金融手法、会计手法和多重关联企业来欺骗投资者。投资者有知情权

那麽，市场参与者与媒体为什麽有激励去积极监管上市公司呢?甚至於冒着很大风险与承担昂贵的成本，他们也在所不惜这样去做。这正是市场激励机制使然。因为，在一个发达的市场体制中，广大投资者不仅具有话事权，他们通过自己手中钞票来决定个人意志的取舍，而且具有知事权，他们需要知道市场的发展变化，需要知道市场所发生的事件的真相，他们也需要了解这些市场事件发生的来龙去脉等等，特别是信息不完全、不对称的金融市场，信息的透明性和真实性对广大投资者来说更是显得特别重要。当然，这种信息的透明性和信息的真实性可以通过建立完善的信息披露制度来达到，通过政府设立的制度安排来实现。但是这种信息披露机制如何来实施，不仅需要相应的机构来监管，更需要通过新闻媒体诚实公正的报道来达到的，因为新闻媒体天然地具有聚集

信息与传播信息的特性，或者说它本身就是一种人们低成本的获得信息的组织选择。因此，在一个发达的市场体制中，新闻媒体诚实公正地向民众传播信息正是它的生命力所在。一家优秀的媒体为了获得市场的青睐，它有动力来报道事实的真相。而这种事实真相的报道正是金融市场有效监管的另外一种方式。

对市场参与者来说，对上市公司研究有两类人员：一是投资银行的职业分析师，他们服务於投资银行，而投资银行的收入主要来自承销、推销股票或买卖股票，因此，这些人总是会看好股市，怂恿甚至於欺骗投资者如何尽量多地购买股票。还有一类是机构投资公司、基金管理公司与对冲基金公司的证券分析师与基金经理，以及为投资者和这些基金公司提供分析报告，不依靠股票交易本身挣钱的独立分析师。而这些人的最终收入取决於其分析报告的准确性，因此他们有较强的激励与动机去对上市公司作客观的分析。也正是这些人，对安然公司的欺骗事件披露出来起到十分重要的任用。须确立多层次监管体系

从目前中国证券监管体系的现状来看，政府对上市公司的治理结构的作用已强调得无以复加了，但是安然的事实表明，健全上市公司的治理结构没有什麽不

好，但是希望确立这种制度后能够起到多大的作用是不确定的。对法庭诉讼，仅仅是认识上的开始，什麽时候才能建立证券市场诉讼赔偿机制还不知道在那个时候的事。对於媒体监管，目前主要的内地大多数财经媒体仅是政府权力的喉舌，根本无法起到对金融市场有效监督的作用。而市场参与者更是与市场监管无关。目前，政府一谈到监管就是如何制定更多的法律法规，如何有更多的权力来大小事情进行管制。

因此，从安然事件中可以看到，中国证券监管体系的改革，首先在於如何确立多层次的证券监管体系。这种证券监管体系不仅需要明确的监管分工，更重要的是政府如何以市场法则为依归来设计与调整现行的监管体系的制度安排。有了好的制度安排，市场参与者才有相应的激励，媒体与市场就可在相当的程度上市公司发挥监管的作用。这些才是中国证券监管体系改革的关键所在。

金融创新与监管制度创新 篇7

改革开放以来, 我国银行机构发生了重大变革, 四家国有商业银行、多家股份制商业银行、城市商业银行和其他金融机构陆续建立, 并在20世纪90年代后期开始引入了外资银行;在业务交易方面, 除传统的存贷款业务外, 创办了个人消费信贷、中间业务、同业拆借、银行债券和外汇交易活动等等。通过这些创新, 我国银行业的金融资产品种逐步走向了多样化, 不断满足居民、企业和金融机构追求利益和规避风险的需要。但这只是从纵向上比较的结果, 若同西方发达国家进行横向比较, 就不难发现我国的金融创新水平还是十分低下的。

关于中国金融创新落后的原因, 如受到体制制约、环境制约、管理制约、技术制约和观念制约;由于市场机制问题、管理体制问题, 金融主体创新的意识不强等等, 这些方面对我国银行业金融创新的确具有重要的影响。但是, 从深的层次分析, 则是金融监管理论和实践发展的滞后, 导致了中国银行业金融创新乏力, 制约了银行体系向更高级阶段发展。

其一, 现行的合规性监管压制了金融机构创新的主观能动性。所谓合规性监管, 就是把监管的重点放在金融机构的审批和业务经营的合规性上, 明确规定金融机构的业务经营范围, 要求金融机构只能在规定的业务范围内开展经营活动, 违规则要受到严厉处罚, 处罚对象包括违规机构和相关责任人。这种合规性监管对于维护金融安全发挥了重要作用, 但这种安全是以牺牲效率为代价的。同时各金融机构在理解法规和执行时的差异, 导致这种监管方式极大地压制了金融机构创新的主观能动性。

其二, 仍然存在的较为严重的金融管制扼制了金融创新的有效空间。金融管制的放松是金融创新至少需要的两个金融环境之一。我国在诸多方面仍存在严格的金融管制, 这种管制压缩了金融创新的有效空间。首先, 在业务范围上, 实施严格分业经营、分业监管的抑制性金融监管政策。其次, 利率水平还没有市场化, 银行存贷款利率基本上是由中央银行确定的。再次, 外汇管制十分明显。

其三, 金融监管对创新的保护和激励机制尚未形成。监管激励是金融监管当局通过保护产权和推动相关制度措施来推动创新。如制订金融创新专利保护法律, 维护金融创新成果的独立性;制订创新的相关条例, 明确金融创新的有关程序和有关优惠政策;制订金融安全条例, 引导金融机构正确处理好金融创新过程中安全与效率的关系。我国目前这些都是不完善的。

其四, 忽视效率的单一目标监管创造不出竞争性的市场环境。公平竞争的市场是金融创新需要的第二个方面的金融环境, 但是在我国, 四家国有银行仍然处于垄断地位。而且前些年, 由于亚洲金融危机, 我国更加突出了金融安全, 在防止金融机构之间恶性竞争的同时, 一些合理的、有助于增进金融体系效率的竞争也遭到人为的遏制。

二、适应我国银行业金融创新需要的监管制度创新构想

1. 加快监管理念创新步伐, 建立适合和支持金融创新的监管模式。

(1) 在监管目标模式上, 由合规性监管向目标导向型监管转变。金融监管应该是目标导向的, 即监管者规定明确的目标, 但不规定具体的做法, 目标导向型监管是实现由中央银行外部监管为主向商业银行自我管理、自我控制为主转变的必然选择。

(2) 在监管内容上, 由全面监管向重点监管转变, 突出加强对资产风险和创新业务的监管。即由支付风险监管向资产风险监管转变, 由传统业务监管向中间业务等创新业务监管转变。

(3) 在监管方式上, 由直接的监管检查向间接的考评监督转变, 由普查重处向监测考评转变。变单纯的行政制裁为自发的市场竞争和优胜劣汰, 变一味的经济和行政处罚为将机构升降格、业务种类增减、高管人员准入退出等方面结合起来实施综合治理。通过这种诱导式、监测式监管, 变较为直接和严厉的金融管制为间接和相对宽松的市场化监管, 给商业银行一定的自主创新空间。

(4) 在监管程序上, 由风险事后控制监管向风险过程控制监管转变, 建立实时监管制度。实实时监管是对金融业务处理全过程的监管, 更重视过程, 有利于对各商业银行的金融活动及时进行规范和引导, 支持和促进金融创新的发展。

(5) 在监管组织架构上, 由单向被动式监管向双向互动式和联动式监管转变。加强监管者和被监管者进行沟通和交流, 促使监管人员对商业银行做出更切合实际的评价, 有利于被监管者充分了解相关的监管政策和标准, 从而抵消和抑制金融创新的负面效应。

2. 逐步改革现有分业经营、分业监管框架, 为金融机构开展金融业务创新创造空间, 实施统一的监管, 建立统一的监管框架。

这不仅符合未来混业体制改革的需要, 而且即使是在分业经营的情况下, 实施统一监管也有利于促进金融创新和加强对各种类型金融创新活动的监管。

3. 建立并启动金融创新支持体系, 逐步构造银行业良性有效发展的生长机制。

一是规范金融创新业务市场准入制度。二是加强引导, 建立金融创新目标导向制度。三是建立创新业务绩效评价体系。通过分析各类创新业务的成本利润率、相关业务支持率、资产风险度、内控管理等指标, 形成考评机制, 真正扶持那些有效益或有潜力的创新业务。

4. 渐次放松并逐步取消各类金融管制活动。

一是稳步推进利率市场化进程, 尽快建立以中央银行利率为基础, 以货币市场利率为中介, 由市场供求决定存贷款利率水平的市场利率体系和形成机制。二是逐步放松汇率管制。国际贸易的大幅增长、资本国际化趋势的不断增强, 以及金融市场的快速发展都要求我们尽快放松汇率管制。

5. 尽快完善市场退出机制, 为金融创新风险的有效处置建立公共安全设施。

金融创新对经济金融发展所带来的巨大冲击决不容忽视, 因此必须预先建立相应的公共安全设施, 一是尽快建立完善的金融机构市场退出机制。二是尽快建立存款保险制度。

三、开辟金融服务创新

金融创新是金融发展的动力和源泉。在当今时代, 经济大发展, 金融竞争日趋激烈, 国内外竞争对手虎视眈眈, 商业银行面临发展机遇更面临挑战, 只有不断创新, 才能增强竞争力, 增强实力, 金融创新是商业银行发展的生命线。商业银行金融服务创新的有效途径主要表现在以下几方面:

1. 大力发展中间业务是金融服务创新的突破点。

商业银行有中间业务、负债业务和资产业务三大支柱业务。中间业务具有成本低、收益高, 风险小的特点, 为外资银行带来的利润占其年利润的80%以上, 而我们只有10%左右, 具有巨大的发展空间, 是商业银行改革的突破点。金融全球化环境下, 中间业务的冲击是外资银行对我国商业银行首当其冲的冲击, 因此中间业务的竞争是商业银行更高层次的竞争。我国商业银行应继续推广和创新中间业务新项目, 逐步开放担保类业务和不断扩大租赁、委托、代理、理财、信息咨询等低风险或零风险中介业务的市场份额。随着金融市场的快速发展和混业经营趋势的逐步形成, 中远期逐步转向风险略大、技术要求高的投资银行、期权、金融期货等衍生金融工具, 积极探索高科技风险投资中商业银行中间业务的参与方式, 并逐渐向全球清算系统及其他知识密集型和高增长、高收益型、适应国际化要求的中间业务方向发展。

2. 积极开发新的电子技术是金融服务创新的有效手段。

随着电子和网络技术不断应用于银行业务领域, 商业银行的发展更加依赖于技术进步和科技创新。首先, 要加快金融电子化的步伐, 大力提高支付结算系统的现代化程度, 其次, 是逐步建成全国性的主干网和分区网相互配套、应用软件系统和卫星通讯系统有机结合的自动网络系统, 为国内外客户提供准确、快速、便利、周到的金融服务。

3. 加快新产品开发是金融金融服务创新的载体。

商业银行要想在与外资银行的竞争中立于不败之地, 就必须打好金融产品品牌。在进行金融产品创新时一定要适应客户需求, 贴近百姓生活, 方便客户使用, 这样新产品进入市场后才容易被客户接受, 才具有竞争力。产品的创新要结合本企业的企业文化建设, 使产品便于为客户区别和识别。新产品的问世后, 随着被客户大量使用, 将进一步增加社会效益和社会影响, 增加银行的经济效益和利润增长点。

参考文献

[1]程婕:改进网点是中国银行业当务之急.北京青年报, 2007.06.14

[2]王川:新世纪的金融创新.中国金融出版社, 2002

[3]李扬黄金老:金融全球化研究.上海远东出版社, 1999

金融监管的供给侧改革 篇8

近段时间，中国政府有关部门对于经济金融管理的能力频遭质疑。如去年以来股市和汇率市场多次大幅波动、银行体系钱荒、P2P平台跑路频繁发生，都暴露出“一行三会”协调监管十分薄弱以及监管层对金融危机防范能力亟待加强。当前“一行三会”体制下，央行专注于货币政策的制定和实施，而银监会、证监会、保监会分别负责银行、证券、保险三大领域的监管，导致金融市场的机械分割，不能适应金融机构混业经营的新情况，难以形成高效、一体化的金融市场监管体系。构建适合金融市场新形势的金融监管框架，已经成为中国的当务之急。

“十三五”规划提出，要加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，健全符合中国国情和国际标准的监管规则，实现金融风险监管全覆盖。如何在“十三五”利率与汇率市场化、资本项目开放、人民币国际化不断深入的阶段做好金融监管，关乎金融稳定。种种迹象显示，中国金融监管改革正在提速，改革的路径图愈加清晰。

当前金融监管框架的问题

中国现行金融监管体制形成于1992年以后，具有两大基本特征：银监会、证监会、保监会分别对银行、证券、保险实施分业监管，以及按机构牌照确定监管对象的机构监管。在上述监管体制下，央行主要负责货币政策制定，基本不承担监管职能。

但随着金融业的快速发展，现行“一行三会”模式无法满足宏观审慎监管框架的要求。央行研究局局长陆磊在接受《中国经济报告》记者采访时指出，1992年后逐渐形成的宏观调控框架已经不适应当前经济发展状况，需要运用宏观审慎监管进行逆周期调控，熨平经济波动。特别是中国目前正在推进供给侧结构性改革，在宏观层面能做的，就是提供良好的货币金融环境，减少经济大起大落，为供给侧结构性改革营造空间。“就像熨斗熨衣服，如果衣服老是起皱，说明熨斗不行。”

此外，金融市场越来越复杂，如资产证券化、PPP等金融工具都运用了两种以上金融机制，分业监管难以有效监管各类金融活动。安邦咨询高级研究员贺军对《中国经济报告》记者表示，近年来随着金融创新力度不断加大，国内金融机构跨行业、金融产品跨领域、金融业务跨市场的现象越来越多，再加上互联网金融跨业态、地方金融跨区域以及金融市场国际化，都对分业监管体制带来了严峻挑战，尤其是金融机构综合经营削弱了分业监管的基础。“谁的孩子谁抱”变成了“有的孩子抢着抱”（争权争利，重复监管），“有的孩子没人抱”（监管空缺，互相推诿）。

针对上述问题，国务院建立了金融监管协调部级联席会议制度，但该制度由于缺少牵头责任部门，存在对各监管主体缺乏有效约束力、缺少有效争端解决机制和外部监督机制等问题，在运作中难以解决金融监管中的实际问题，甚至还会出现利益冲突外部化的现象。

改革设想

去年以来，关于“一行三会”合并的言论甚嚣尘上。陆磊透露，央行相关部门正在抓紧开展课题研究，包括国外改革经验、中国需要吸取的经验教训以及具体改革方案设计等内容。

在目前关于金融监管改革的讨论中，可能的方案有以下几种：

“委员会+一行三会”模式，即维持目前“一行三会”格局基本不变，在国务院层面成立金融监管协调委员会，统筹协调“一行三会”金融监管；

“一行三会”功能重组模式，即保持现有格局不变，但监管职责有所调整。“三会”对金融机构和业务实施微观审慎监管，同时将系统重要性金融机构和金融基础设施的监管交由央行负责，以增强央行货币政策功能和宏观审慎监管；

“一行两会”模式，即将银监会并入央行，构成“一行两会”基本格局，同时对证监会和保监会职能加以调整；

“一行一会”模式，即合并银监会、证监会和保监会，改组成为金融监管委员会或审慎监管局进行微观审慎监管，央行负责宏观审慎政策的制定和执行以及系统重要性金融机构的监管；

“一行”模式，即将证监会、银监会和保监会与央行合并，所有监管功能回归央行。

瑞穗证劵首席经济学家沈建光告诉记者，从所涉及的利益分配、部门调整以及人员调整来看，上述几种方案复杂程度依次从简入繁，推进难度从易到难。

在英国《金融时报》首席评论员马丁?沃尔夫（Martin Wolf）看来，中国可以从其他国家的金融监管实践中吸取经验和教训。他在接受记者采访时指出，金融监管系统不应该集中在一个机构，比如央行。大一统的监管有一定优点，但存在“集体思维”的问题。在中国这样的大国，拥有多个监管机构或许会更好。分业监管模式固然会带来协调方面的问题，大一统监管模式同样会带来监管过度集中后创新不足、监管机构之间相互制衡和相互监督将消失、货币政策与金融稳定之间可能存在冲突等问题。

光大证券首席经济学家徐高对记者表示，中国金融监管如何改，主要涉及两个问题的争论——金融监管的混业程度要提高到什么水平，以及金融监管机构是否需要与央行整合。金融监管混业程度方面，反对单一监管机构的人认为，单一监管机构管得过多、过死；而支持单一监管机构的人认为，集中监管能避免监管漏洞，降低监管成本。在金融监管机构与央行整合的问题上，也有两方意见。反对整合的人认为金融监管与货币政策操作之间可能发生利益冲突，金融机构出现的问题可能会影响央行声誉，但支持整合的理由也很充分——将央行掌握的宏观信息与金融监管获取的微观信息结合起来能更好地进行政策调控。

目前来看，这些改革方案都是在组织框架层面的落地结果，需要注意的是，改革的关键不是将“一行三会”的监管架构重新排列组合，而是尽量科学合理地解决监管供给有效性的问题，变革监管理念。央行货币政策司司长李波就曾撰文表示，并不存在所谓最优的金融监管体制，各种方案都可能有利有弊，关键是新的金融监管体制要有利于强化宏观审慎政策框架，提升防范和化解系统性金融风险的能力，促进经济和金融体系的稳健运行。

核心是宏观审慎监管

对于中国金融监管体系的改革，陆磊对记者表示，2008-2009年金融危机后，各国推出的金融监管体制改革决非仅仅为了适应金融混业经营，核心是建立宏观审慎管理的制度框架，使事前事中监管与救助机制有效结合，统筹兼顾宏观审慎管理与微观审慎监管，防范系统性金融风险。他分析称，英国北岩银行危机和美国雷曼危机的教训表明，仅有微观审慎监管不足以防范系统性风险，因为在危机发生时监管机构反而推动各自监管的金融机构采取抛售资产、惜贷等行为，使部分机构风险最终演化为断崖式危机。

2009年，英国启动了金融监管体系改革，确立了英格兰银行作为中央银行在维护金融稳定中的核心地位，并在英格兰银行下设金融政策委员会（Financial Policy Committee，FPC），负责宏观审慎监管。英国金融服务管理局前主席阿代尔·特纳（Adair Turner）在接受《中国经济报告》记者采访时建议，宏观审慎政策的内容主要包括：关注杠杆，包括总杠杆和分类杠杆；限制信贷，如更高的银行资本、逆周期资本、限制房地产贷款。“如果央行只关注通胀，没有人考虑总体宏观基本面，比如杠杆率、房地产、主权投资、流动性，将是很危险的，因为这些内容才是最重要的部分。对于中国而言，不管监管机构如何变化，始终要确保有一群人负责宏观审慎监管，并要有足够的授权和工具实施宏观审慎监管。”

2016年，中国央行推出了“宏观审慎评估体系”（Macro Prudential Assessment，简称MPA），全面关注资本和杠杆、资产和负债、流动性、定价行为、资产质量、外债风险、信贷政策执行等方面。市场普遍认为，MPA体系的推出为央行实现以宏观审慎为主线的“大金融监管”提供了可能，央行将全面而系统地监管金融体系。

陆磊指出，宏观审慎管理制度框架的构建主要是要建立事前有效识别和防范风险、事中有效实行逆周期管理、事后有识别系统性风险能力的机制。宏观审慎管理在应对改革影响和经济下行过程中可以发挥以下作用：一是降低波动性，进行逆周期管理；二是当波动不可避免时，防范系统重要性金融机构的风险；三是实现系统性风险的事中事后管理，包括央行对价格体系的管理和救助等。

外管局国际收支司前司长管涛对记者表示，宏观审慎管理的本质是完善金融治理体系，并且与国家治理能力现代化一脉相承。具体改革建议包括：（1）加强金融宏观审慎管理制度建设，加强统筹协调，改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架，明确监管职责和风险防范处置责任，构建货币政策与审慎管理相协调的金融管理体制。（2）统筹监管系统重要性金融机构、金融控股公司和重要金融基础设施，统筹金融业综合统计，强化综合监管和功能监管。完善中央与地方金融管理体制。（3）健全符合国情和国际标准的监管规则，建立针对各类投融资行为的功能监管和保护金融消费者合法权益的行为监管框架，实现金融风险监管全覆盖。（4）强化综合经营监管，实现新型金融业态监管全覆盖。构建集中统一的货币支付清算和金融产品登记、托管、清算和结算系统，建设统一共享的金融综合统计体系和中央金融监管大数据平台。（5）建立国家金融安全审查机制，健全金融安全网。建立安全高效的金融基础设施，实施国家金库工程。（6）建立风险识别和预警机制，全面提高财政和金融风险防控和危机应对能力。有效运用和发展金融风险管理工具，健全监测预警、压力测试、评估处置和市场稳定机制，防止发生系统性、区域性金融风险。这些改革措施既符合完善宏观审慎政策框架的要求，也符合2008年国际金融危机以来金融监管体制改革的实践，应当以此为基础构建与宏观审慎政策框架相适应的金融监管体制。

改革要点

改革和完善金融监管体系，陆磊强调要把握住四个要点：针对各类金融行为的功能监管、保护金融消费者合法权益的行为监管、实时监管、穿透式监管。涉及金融监管机构改革的主要是前两项。

上海黄金交易所理事长焦瑾璞任央行金融消费权益保护局局长时专门研究过英美等国功能监管和行为监管模式。2009年英国撤销金融服务管理局（FSA），在英格兰银行下设审慎监管局（PRA）并单独设立金融行为局（FCA），共同负责微观审慎监管，其中PRA着重负责金融机构功能监管， FCA则主要负责金融服务行为监管。PRA与FCA之间相互协调合作，并受FPC的指导。美国的监管则更加复杂和碎片化。美联储（FED）负责系统重要性银行的监管，美国证监会（SEC）对证券机构进行功能监管，联邦存款保险公司（FDIC）主要监管国有银行和保险公司，还有一部分行为监管统一到了消费者保护局，主要负责信用卡、养老金、学生贷款、普惠金融等消费者金融业务监管。

焦瑾璞对记者坦言，“三会合并”解决不了现有的问题，应该按照市场功能进行监管，从目前金融业务发展看，可以让证监会管得更多一些。行为监管主要有三项职能，包括与消费者权益保护法相关的监督检查、对消费者进行金融知识教育以及金融纠纷调解机制，但现在在中国都还比较薄弱。

实施功能监管是克服机构监管弊端的关键。日本金融服务监管局前副局长浜中秀一郎（Hideichiro Hamanaka）对《中国经济报告》记者表示，当某些金融机构的危机是孤立的且可以控制在行业内，机构监管是有效的。但当金融机构的危机有可能在不同行业、产品、市场中扩散，则必然要求进行功能监管。Hideichiro Hamanaka根据自身在日本推行监管体制改革的经验对中国建议，“应构建综合监管的外部专家库，特别是律师、会计师、税务专家、咨询人员、原金融机构雇员。进行功能监管时要重点检查和处置不良贷款，必要时提供资金注入。向国内外市场主体以及国外金融监管机构发出明确的政策信号。”