金融监管机构（通用12篇）
金融监管机构 篇1
我国金融体制和金融监管制度的形成与发展, 经历了几十年的演变, 演变过程大致经过了计划经济时期、中国人民银行统一监管时期和机构监管时期这三个阶段。但是我国现行的机构性金融监管模式在实践中存在着一定问题, 功能性金融监管逐渐进入公众视野。
一、金融创新背景下我国金融机构监管出现的问题
机构性金融监管模式的存在有其合理性, 具体表现为以下两个条件:第一, 证券、保险和银行的业务具有明显的区别, 在监管方面也理应得到不同的对待;第二, 证券、保险和银行实行严格的分业经营。只有这两个条件存在, 机构性金融监管才能很好地发挥作用, 这时的金融产品是“你是你, 我是我”。我国在建立金融体系的过程中, 证券、保险和银行等业务存在明显不同, 对各个金融机构的监管也是“分门别类”进行的, 因此我国实行了机构性金融监管。但随着金融创新浪潮的推动, 金融功能实现的方式出现变化, 金融产品的功能更是“你中有我, 我中有你”。金融机构的金融功能在金融创新浪潮的冲击下, 处于变化之中, 金融机构性监管开始出现问题。
第一, 金融监管领域出现监管真空或监管重复。“机构模式”监管强调的是每一种类型的金融机构都能够在与它存在明确对应关系的金融监管机构的监管下进行金融活动。这种监管策略形式上保证了每一个被监管对象得到了监管, 防止了监管漏洞的出现。但是在现实的金融交易中, 尤其是在金融创新的大背景下, 各个金融机构之间的业务界限日益模糊, 跨行业的金融创新产品层出不穷。传统的做法已不能保证对这些金融创新产品进行有力监管。同时, 实践中金融创新产品的交叉现象使得各个金融监管机构难以共同参与、协商。如果某一个金融创新产品发展态势较好, 那各监管部门对其监管的状态很有可能从互相推诿转变为争先恐后, 对该金融创新产品的监管则由监管真空转变为监管重复。
第二, 金融监管的风险由局限于各个行业趋向于整个金融业。在分业经营的条件下, 各个金融机构之间不存在业务交叉的关系, 金融风险一般局限于各个行业内部。但在金融创新产品浪潮的推动下, 金融业逐渐走向混业经营, 金融风险伴随金融业务的跨行业经营而潜伏在不同的金融行业之间。一旦这种新型的金融产品发生风险, 传统的监管模式并不能建立有效的应对机制。这种情况极易诱发多个金融行业的风险, 进而引发整个金融领域的风险。
第三, 机构监管会阻碍金融创新的发展。在传统的机构监管模式下, 监管机构无法对跨行业的金融创新产品实施有效的监管。金融创新产品作为金融业务领域的新生事物, 它的成长、发展必定会遭遇到现有力量的束缚。同时, 金融监管者主观上厌恶风险, 具有规避风险和责任的本性。在这种情况下, 金融监管机构的管理层大多会通过行政手段来限制金融创新产品的发展。
第四, 机构监管模式落后于我国的金融实践, 易引发金融机构的道德风险。在金融创新产品日益涌现, 金融监管却没有与之相适应时, 金融机构为追求自身利益的最大化, 就会利用现有监管机构的漏洞实施损人利己的行为, 增加金融机构的道德风险。面对一种金融创新产品, 原有的法律法规并没有对金融机构的各种义务作出明确规定;出现问题时, 金融机构也能够以法律没有规定, 甚至是自己也不清楚为借口来推脱责任。这种落后的金融监管模式会加大金融机构的道德风险, 使得金融系统的风险也随之加大。
二、功能性金融监管的优越性
针对金融观点的缺陷, 哈佛大学教授罗伯特·莫顿 (Robert C·Medon) 和滋维·博迪 (Zvi·Bodie) 于1993年提出功能观点 (functional perspective) 。他们认为, 金融机构的变化大于金融功能的变化, 从金融功能的角度建立金融体系更能应对未来金融发展的趋势。与机构性金融监管相比, 功能性金融监管具有以下优势:
第一, 功能性金融监管能够防止金融监管“真空”和监管重复。功能性监管关注的是金融产品所实现的基本功能, 并以此为依据确定相应的监管机构和监管规则, 从而有效地解决金融创新产品的监管归属问题。按照哈佛大学罗伯特·莫顿 (Robert C·Medon) 和滋维·博迪 (Zvi·Bodie) 的观点, 金融体系的基本功能的变化幅度和速度是远远小于金融机构的变化幅度和速度的。所以, 在这种情况下, 按照金融体系的基本功能建立的功能性监管模式下的各项监管政策和监管规则是具有更好地稳定性和连贯性的。这样有助于构建一个国家稳健发展的金融体系。
第二, 功能性金融监管有利于促进金融创新。功能性金融监管在面对金融创新产品时能够依据其具有的主要功能来确定它的监管机构。这样的监管模式使得新型的金融产品不再游离于法律规范之外, 而是受到了金融监管。金融监管机构可以减少因监管不力所造成的金融风险, 这种情况就会促进金融创新, 至少是不会阻碍金融产品的创新的。
第二, 功能性金融监管更符合成本-收益原则。在分析这一原则时, 我们可以把金融监管的成本划分为三种:直接成本, 守法成本和间接成本。直接成本是指在制定金融监管政策本身时所花费的成本, 又可以称之为“行政成本”。这部分成本将为实施金融监管政策所投入的硬件设施成本和对实施该金融监管政策的监管人员的培训成本包括在内。守法成本是指金融机构为了履行金融监管机构指定的政策所需耗费的成本, 如金融机构为此多付出的管理时间、为此设立专门机构的成本。间接成本是指从资金流向的角度看, 由于监管的宽松或严厉, 限制被监管者的活力或创新所造成的风险扩散, 使整个社会福利水平降低的幅度。基于这三方面的成本分析, 功能性金融监管可以对现有的金融监管资源进行整合, 有效提高对人力资源的利用, 降低公众对不同监管机构及其职责的识别成本, 进而降低金融监管的成本, 提高金融监管的收益。
三、我国实现金融功能监管的条件
研究我国金融监管的模式, 一定要在我国特有国情的基础上进行, 不能只是在理论的层面上进行论证, 因为任何一种制度的存在必有其存在的历史和现实的依据, 理论上得到充分论证的制度不一定优越于正在被实践的制度。我国现有的金融机构性监管模式存在一定的问题, 功能性监管对完善我国金融监管具有重要的促进作用, 但是我国现在仍然不具备实行功能性监管的条件。具体说来, 这些条件主要表现在以下几个方面:
第一, 我国金融业实行了混业经营。混业经营是指商业银行及其他金融企业以科学的组织方式在货币和资本市场进行多业务、多品种、多方式的交叉经营和服务的总称。混业经营作为选择适用功能性监管的一个前提条件, 在我国的金融实践中并没有得到成功。金融控股公司作为混业经营的一种模式, 曾经在20世纪90年代初期进行过尝试。当时, 我国的大多数商业银行都不同程度地通过全资或参股证券公司、信托投资公司参与了证券和投资业务, 尤其是1992年之后, 不仅各家专业银行, 甚至是人民银行各级分行都开始介入证券、股票、投资、房地产和保险等领域。但是实践结果是, 出现了金融秩序的混乱, 金融系统内部一系列腐败行为滋生, 最终以管理层提出实行严格的分业经营和分业管理的政策结束了短暂的混业经营实践。随着我国金融市场的国际化, 金融业的混业经营已然成为一种国际趋势, 但是我国现在仍不具备其条件。
第二, 我国要建立与功能监管相适应的法律体系。我国现有的金融法律主要为有各自的适用范围。这些金融法律法规与我国金融分业经营的模式相对应。如果我国要采用功能性金融监管, 这就意味着我国金融市场要经历一场系统性的法律改造工程, 就要对我国的金融法律法规进行相应的调整和整合, 如扩展对某些法律概念的理解以应对功能性金融监管模式下不断创新的金融产品。
第三, 我国要具有更多、更具专业性的金融实践和研究人才。我国应培养一批既懂得金融业务, 又能洞悉资本市场运作规律, 具有完善的金融知识和金融创新能力的高素质金融人才, 以期建立强大的金融人才市场。对于功能性金融监管模式在我国的适用, 需要具有金融知识的专业人士在综合分析我国国情的基础上进行理论上的论证, 并提出具有前瞻性的建议。没有前瞻性的政策不能得到长久实施。而且, 在金融监管政策实施过程中, 也需要专业金融人士的智力支持。不管是对金融功能监管政策的正确解读, 还是处理金融功能监管中出现的问题, 都离不开专业金融知识人士的指引。
金融业的混业经营是一种国际趋势, 也是我国金融业进一步发展的一种理想状态。在这种大背景下, 我国现行的是与金融业分业经营实践相适应的机构性金融监管。机构性金融监管的弊端日益暴露促进了我国学者对功能性金融监管的探索。但是, 制度变迁是有路径依赖性的, 我国从机构性金融监管到功能性金融监管不会是一蹴而就的, 需要经历一个过程。等到我国金融业实行了混业经营, 建立了与功能性金融监管模式相适应的法律体系, 拥有了一大批具有专业知识的金融人才时, 我国才具有了实行功能性金融监管模式的必不可少的条件。
参考文献
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金融监管机构 篇2
一、中国金融机构资产管理业务发展背景
2017年7月召开的全国金融工作会议，提出了服务实体经济，防范金融风险、深化金融改革三项重要任务，这是今后搞好金融工作、促进经济稳健运行和顺利转型升级的重要保障。会议着重强调了金融监管在促进金融发展的同时防范系统性金融风险的问题。“金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点”，“完善金融市场、金融机构、金融产品体系”，“要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管”，“要完善市场约束机制，提供金融资源配置效率”。当前金融秩序的混乱主要反映在资产管理市场（也称理财市场）和同业市场。银行、证券、保险、信托和基金管理公司都在发行各自的资管产品，其特点都是集合投资，法律关系是信托法律关系，产品属性是证券。但由于认识的不一致，资管产品无法实现统一监管，非法从事理财业务也没有一个部门去查处。尽管目前已责成人民银行牵头制定资管产品的规则，但如果不明确其产品属性和法律关系，不明确监管细则，那么资管市场的监督套利是无法消除的。就像公路上，交通规则一致，但如果站了军方、政府、公众三个警察指挥三类车辆，能期望交通秩序改善吗？
我认为，金融稳定要从金融回归为实体经济服务做起，但金融秩序的维护要靠法制完善、监管责任明确和严肃追责。防范金融风险，发展资管市场就要逐渐形成统一监管之趋势，建立统一的法律关系的资管监管体系，防止系统性金融风险及非统一监管所形成的监管套利现象，使得资产管理业务真正服务实体经济。
二、中国金融机构资产管理业务体系
1.资产管理业务定义
资产管理（以下简称“资管”）并没有一个得到广泛认可的定义，根据国内外行业共识，资产管理是资产管理者接受投资者委托，为实现资产的增值保值，进行证券和其他金融产品投资管理服务，并收取费用的行为。资管业务的核心参与方可分为三类：资
1金方，资产方和服务方。
2.中国金融机构资产管理业务体系
中国金融机构资产管理业务体系包含：银行、信托、证券公司、基金公司、基金子公司、保险公司及期货公司的资产管理业务。其中：
2.1 商业银行个人理财业务
商业银行个人理财业务是指商业银行为个人客户提供的财务分析、财务规划、投资
2顾问、资产管理等专业化服务活动，可分为理财顾问服务和综合理财服务。其中，理财顾问服务，是指商业银行向客户提供的财务分析与规划、投资建议、个人投资产品推介等专业化服务。在理财顾问服务活动中，客户根据商业银行理财建议或 1杨征宇、卜祥瑞、郭香龙、王晓明：《金融机构资管业务：法律纠纷解析》，法律出版社2中国银行业监督管理委员会：《商业银行个人理财业务管理暂行办法》第二条，200
52017版，第9页。
年9月发布。投资建议资产管理与运用资产进行投资活动，相应的风险也由自身承担。
综合理财服务，是指商业银行在向客户提供理财顾问服务的基础上，接受客户的委托和授权，按照与客户事先约定的投资计划和方式进行投资和资产管理的业务活动。在综合理财服务活动中，客户授权银行代表客户按照合同约定的投资方向和方式，进行投资和资产管理，投资收益与风险由客户或客户与银行按照约定方式承担。
2.2 集合资金信托计划及财产信托
我国《信托法》是这样定义信托的，“本法所称信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。”信托也是资产管理的一种方式。信托是一种特定的法律关系，其主要核心在于资产的转移，资产的独立，受托人的信义义务。在我国信托作为资产管理业务方式通常为：集合资金信托计划及财产信托。
2.2.1 集合资金信托计划
根据我国《信托公司集合资金信托计划管理办法》，集合资金信托计划是指由信托公司担任受托人，按照委托人意愿，为受益人的利益，将两个以上（含两个）委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动。
集合资金信托计划的特点是相特定委托人人发行信托计划，委托人同时也是受益人，3受托人负责管理委托人的资金。委托人需要符合合格投资者的要求。要求委托人符合合格投资者的要求是为了识别投资者的风险识别能力。由于集合资金信托资金的高风险性且控制或不承诺刚性兑付，筛选出风险接受能力高的合格投资者是对信托风险的合理控制。
3《信托公司集合资金信托计划管理办法》所称合格投资者，是指符合下列条件之一，能够识别、判断和承担信托计划相应风险的人：
（一）投资一个信托计划的最低金额不少于100万元人民币的自然人、法人或者依法成立的其他组织；
（二）个人或家庭金融资产总计在其认购时超过100万元人民币，且能提供相关财产证明的自然人；
（三）个人收入在最近3年内每年收入超过20万元人民币或者夫妻双方合计收入在最近3年内每年收入超过30万元人民币，且能提供相关收入证明的自然人。2.2.2 财产信托
财产信托计划，也称单一资产信托计划，是由委托人将自己的某种特定资产或资产的组合委托与受托人进行管理，受益人（可以为委托人本身）获取收益的信托活动。由于财产信托计划不受《信托公司集合资金信托计划管理办法》的约束，其委托人可以不为合格投资者。财产信托计划主要集中于家族财富管理，慈善信托之类。商业银行的银
4信业务或银信通道业务通常利用财产信托作为通道对一些不符合银行授信的客户进行授信。现银信或银信通道业务被监管机构注意到其风险的积聚，正被监管机构进行严格监管。笔者将在后文详细介绍监管机构对银信类业务的具体监管。
2.3 证券公司资产管理业务
证券公司需要开展资产管理业务需要到中国证监会申请资管业务许可。取得资管业务许可的证券公司，可设立集合资产管理计划。该集合资产管理计划可向单一投资者发行，也可以向多个投资者发行。不过，投资者都必须符合《证券公司客户资产管理业
6务管理办法（2013年修订）》规定的合格投资者条件。证券公司集合资产管理计划只能接受货币资产，相比于信托，证券公司的资产管理业务局限性较大且更严格，信息披露机制更规范。
52.4 基金公司资产管理业务
基金公司的资产管理业务由《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法（2012修订）》规定，基金开展资产管理业务需要证监会的审批。基金公司资管业务是指基金管理公司向特定客户募集资金或者接受特定客户财产委托担任资产管理人，由托管机构担任资产托管人，为资产委托人的利益，运用委托财产进行投资的活动。基金公司的资 4《中国银监会关于规范银信业务的通知》：本通知所指银信类业务，是指商业银行作为委托人，将表内外资金或资产（收益权）委托给信托公司，投资或设立资金信托或财产权信托，由信托公司按照信托文件的约定进行管理、运用和处分的行为。本通知所指银信通道业务，是指在银信类业务中，商业银行作为委托人设立资金信托或财产权信托，信托公司仅作为通道，信托资金或信托资产的管理、运用和处分均由委托人决定，风险管理责任和因管理不当导致的风险损失全部由委托人承担的行为。
5《证券公司客户资产管理业务管理办法（20136《证券公司客户资产管理业务管理办法（201
3年修订）》第四条，中国证券监督管理委员会令第93号。年修订）》第二十六条，中国证券监督管理委员会令第93号。管业务普通资管计划，即为单一客户或多个客户办理资产管理业务。
对于专项资产管理，基金公司只能设立独立的基金子公司进行专项资产管理业务。
9基金子公司的专项资管业务也称为特定资产管理业务，需要满足一定条件的基金公司才能开展。该特定的资产管理业务是指基金公司子公司可以投资一些非标资产，比如：未通过证券交易所转让的股权，债权及其他财产权利。
对于基金公司资管业务的投资者也需要符合合格投资的要求。详见《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第十一条，第十三条。
872.5 保险公司资产管理业务
保险公司的资管业务主要为保险公司将其保险资金委托给符合保监会规定的保险
10资产管理公司、证券公司、证券资产管理公司、证券投资基金管理公司及其子公司。保险公司委托保险资产管理公司应满足相关条件，并经保监会审核批准。其中，保险资产管理公司是指经中国保监会会同有关部门批准，依法登记注册、受托管理保险12资金的金融机构。保险资产管理公司至少有一个股东或发起人为具备相关条件的保险公司。
保险公司资管业务只能投资相关的标准资产，比如：境内市场的存款、依法公开发行并上市交易的债券和股票、证券投资基金及其他金融工具。非标资产则在禁止投资范围内。保险公司资管业务如果需要投资非标资产，可以对价信托计划或基金公司子公司的专项资管计划。笔者将在下文详细介绍该种合作。7《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第二条，中国证券监督管理委员会令 8《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第九条，中国证券监督管理委员会令 9《基金管理公司特定客户资产管理业务试点办法》第十条，中国证券监督管理委员会令 10《保险资金委托投资管理暂行办法》第二条，保监发【2012】6011《保险资金委托投资管理暂行办法》第七条，保监发【2012】60
1第83号。第83号。第83号。
号。号。号。12《保险资产管理公司管理暂行规定》第三条，保监会令（2004）
22.6 期货公司资产管理业务
期货公司资产管理业务是指期货公司接受单一客户或者特定多个客户的书面委托，根据本办法规定和合同约定，运用客户委托资产进行投资，并按照合同约定收取费用或
13者报酬的业务活动。期货资管业务不得公开宣称，可以对接集合资产管理计划，即可以与证券公司资管计划，集合资金信托计划，及基金公司集合资管计划相对接。期货公司资管业务不得直接投资非标资产，只能投资于：(一)期货、期权及其他金融衍生品；(二)股票、债券、证券投资基金、集合资产管理计划、央行票据、短期融资券、资产支持证券等标准资产。
三、中国金融机构资管业务模式的监管
1.统一监管：2017年11月17日，央行与银监会、证监会、保监会、外汇管理局一同发布了《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》（以下简称“《指导意见》”）。《指导意见》是中国金融机构资管业务进行统一监管所迈出的第一步，其核心是协调一行三会对金融资管业务进行统一协调监管，防范监管漏洞，防止监管套利的存在。《指导意见》对以下事项进行了规定，并对之后各个机构所发的监管文件起到了总纲领的作用。
1.1 《指导意见》规定了资管业务监管的基本原则，减少金融风险，引导资本进入实体经济，防止在金融体系内空转，放大金融风险。其主要针对资管业务多层嵌套、杠杆不清、套利严重、投机频繁的问题进行机构及功能性监管。1.2 《指导意见》对资管业务进行了定义，该定义基本上为笔者前述的六种资管业务，这里笔者便不予赘述。意见对资管业务的定义里排除了私募基金与资产证券化业务，因为私募基金与资产证券化业务具有独立的法律法规，且相关规定更加成熟，并不是本文件所规定的资管业务范围。1.3 《指导意见》明确了资管业务的产品及分类，包括但不限于银行非保本理财产品，资金信托计划，证券公司、证券公司子公司、基金公司、基金公司子公司、期货公司、期货公司子公司和保险资产管理机构发行的资管产品。意见对相关资管产品进行了投资标的意义上的分类。其中固定收益类 13《期货公司资产管理业务试点办法（2017
修订）》第二条，中国证券监督管理委员会令第81号。与权益类资管计划在国内更常见，商品及衍生品资管计划则相对稀有。资管机构须想投资者明示资管计划的分类，详细披露相关风险。
1.4 《指导意见》对合格投资者进行了规定，该规定相当于将之前六种资管计划分别独立规定的合格投资者进行了统一。该规定为：
“合格投资者是指具备相应风险识别能力和风险承担能力，投资于单只资产管理产品不低于一定金额且符合下列条件的自然人和法人：
（一）家庭金融资产不低于500万元，或者近3年本人年均收入不低于40
万元，且具有2年以上投资经历；
（二）最近1年末净资产不低于1000万元的法人单位；
（三）金融监督管理部门视为合格投资者的其他情形。”
《指导意见》同时对投资者适当性进行了规定，要求资管机构在向投资者销售资管计划前，需要充分了解投资者的投资及风险偏好，向不同的投资及风险偏好的投资者销售与其投资及风险偏好相一致的资管产品。做到坚持“了解产品”和“了解客户”的经营理念。
1.5 《指导意见》同时对金融机构从事资管业务的工作人员资质提出了要求。要求从事资管业务的专业人员具有相应的专业胜任能力，需要一定的从业经历及资格。1.6 《指导意见》对金融机构作为受托管理机构的职责进行了规定。管理机构的职责包括但不限于信息披露，依法登记，财产隔离等。1.7 《指导意见》同时对资管计划的产品代销进行了规定，其中要求代销机构具有一定的资质，不得虚假及夸大宣传。1.8 《指导意见》对资管计划的投资标的进行了规定。其中投资标的分为四种，固定收益类，权益类，商品及金融衍生类，及混合类。对公募与私募资管计划的投资标的进行了区分规定，其中公募类偏向于投资标准化资产，以防范风险。非标准化资产投资收到限制。1.9 《指导意见》强化了对资管计划资金隔离的要求，要求资管计划设立严格的资产隔离措施，计划资金严格进入第三方托管机构进行托管。1.10 《指导意见》对资金池进行了规范。各个资管计划形成的资金池应当相互独立，绝对隔离，不得将资金汇集到统一资金池进行统一管理。1.11 《指导意见》打破资管计划的刚性兑付要求。各资管计划不得违规承诺保本保收益，同时要求资管计划进行净值管理。1.12 《指导意见》对分级产品进行了严格的规定，其中列于优先级与劣后级之间的夹层直接认定为优先级。同时对优先级及劣后级比例进行了规定。1.13 《指导意见》最后对多层嵌套及通道业务进行了严格规范。资管产品只能投资一层资管产品，嵌套只能为一层。通道业务更加规范，受到压缩。以上是笔者总结的央行与银监会、证监会、保监会、外汇管理局一同发布的《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见（征求意见稿）》对资管计划进行统一监管的内容的整理。上述内容将会在之后各个监管部门所发的监管文件中一一体现。我们可以总结上述监管文件的一些特点。
四、中国金融机构资管业务监管特点 首先资金端：进行流动性紧缩，对银行同业业务依赖降低；银行表外业务难度增加；回归银行表内一般负债；
其次资产端：限制银行同业空转；严控影子银行；防范实质风险；回归银行表内信贷；
再次业务模式：打破刚兑，规范资金池；多层嵌套；穿透监管；禁止监管套利； 最后监管自身：防止监管空白和监管重叠；标准统一；数据共享；监管问责；
五、强监管下，何种资管业务合法合规
在资管计划统一监管的大潮下，资管机构如何进行业务方合法合规？首先，要明确，在资金端，资管机构应根据自身的管理性质进行资金的募集。比如，如果是集合资金管理计划的信托，私募基金管理机构募集资金时只能向合格投资者进行募集，不得公开宣传，不得夸大收益，不得承诺保本保收益等。
在资产端，就是投资标的限制。现在对非标资产的投资受到极大的限制，投资非标资产或者最后基础资产是非标资产，资管计划需要进行合理合法审慎的作出投资决策。在业务端，就是限制银行的同业业务，防止资金在银行同业内部空转。限制各个资管计划之间进行嵌套。资管机构的为了规避监管委托另一资管计划进行投资，只能进行一层嵌套。
六、总结
中国金融机构资管业务多而繁杂，很难系统性进行概括，更难进行统一监管。其中各个资管计划之间复杂的嵌套，系统性风险正在积聚。统一监管的提出迫在眉睫。有学
14者提出，统一按信托结构进行规范与监管。其实笔者认为统一按信托结构进行规范与监管是一劳永逸的方法，不过这样会限制金融创新，抑制各个资管计划的独创性。各个资管计划针对的受众群体不一样，如果统一按信托结构进行监管，则会限制各个资管计划服务不同群众的基础。
笔者认为应借鉴信托结构，对宽泛的统一监管原则进行规定，各个不同的资管计划通过相应的法律法规进行细化监管。这样既能保证资管计划在具有信托结构的大原则下规范运行，同时又可以保证各个资管计划的独创性，从而服务不同的受众群体。
浅谈金融监管机构的法律地位 篇3
关键词：金融监管机构 独立性 法律地位
中图分类号：D912.28文献标识码：A文章编号：1006-4117（2011）06-0025-01
在金融监管法治的理论和实践中，监管体制的法治化程度十分重要。金融监管体制有三要素：其一，监管主体，要害在于明确监管机构；其二，监管对象，重心在于确定对象范围；其三，监管措施。而在此三要素中，监管机构的设置与定位，是金融监管体制的核心所在。因此，金融监管体制的法治化首先是金融监管机构的法治化；考察金融监管机构的法治化则无法避开金融监管机构的法律地位问题。
一、监管机构的性质
金融监管机构的性质，概括起来主要有三种情况：
1、行政机构。目前，将金融监管机构列为行政机关的国家十分普遍。比如，美国的联邦货币监理署、证券交易委员会、保险监控委员会、联邦存款保险公司；日本的金融厅、防卫厅和国家安全委员会。典型的还有法国、德国和台湾地区。
2、公务法人。在英联邦国家，监管机构多被定位为公务法人。公务法人居于行政机构之外，享有一定独立的法律人格，从事特定的公共事务。
3、事业单位。在我国，大部分监管机构是国务院组成部门、国务院直属机构或国务院组成部门管理的国家局，这些机构属于行政机关。随着政府行政体制改革的深入和适应政府职能转变的需要，我国对近年来新成立的一些行业监管机构的性质做出来特殊规定。我国的银行业监管机构、证监会、保监会、电监会被定位为国务院直属事业单位。
二、监管机构的核心法律特征
政府监管机构的核心特征是独立性，惟此独立性，监管机构才能摆脱政治行政干预和利益集团的影响，才能客观、公正、自主的履行职责和行使职能。从法律角度思考，对于独立性含义的理解可以集中于三方面：一为独立于政治。金融机构政治之独立性取决于金融监管机构向谁负责、金融监管人员有谁任免、金融监管者是否有任期要求和金融监管者是否有党籍要求四个方面。二为独立于行政。金融监管机构作为政府公权力，既受国家经济政策的约束，又要保持与相关宏观经济政策决策部门相对独立与适度分离。三为独立于产利益集团。监管者必须与被监管者保持一定距离，二者不得存在利益关系。从我国目前的实践来看，我国金融监管机构的独立性备受质疑。
三、关于我国金融监管机构法律地位的几点思考
随着我国对金融业的逐步放开，外资银行势必全面进入我国的金融行业，金融监管机构将会面对更加复杂的监管环境。如何对开放的金融业进行有效监管将是金融监管机构面临的一大挑战，而目前我国金融监管机构的设置还无法满足对开放后金融业进行有效监管的需要。因此，我国需要去金融监管机构的法律地位进行梳理，迎接即将到来的挑战。
1、我国金融监管机构法律定位为事业单位是否合适。由于目前我国事业单位现状十分混乱，对事业单位职能划分标准各异。将金融监管机构定位为事业单位是否会影响其职能的发挥。就我国现状而言，事业单位改革在即，因此，我们是否有必要重新审视金融监管机构的法律地位问题。
2、独立性是监管机构的核心要素，然而目前我国金融监管机构的独立性是否可以得到保障。就实践而言，独立性问题必然涉及权力制衡。若想保持监管机构的独立性，方法无非是要么赋予其较大权力，使其处于强势地位，要么为其建立“防火墙”，阻隔外部强势权力的侵扰。在企业国有，被监管者比监管主体更强势的背景下，如何保证我国金融监管机构的独立性。
3、我国金融监管机构为国务院直属事业单位在理论上是否有悖于监管机构独立性之独立于行政的要求。国务院直属部门的定位是否会使我国金融监管机构的独立性遭受一定程度的破坏。因此，在我国金融监管机构独立性方面，其法律定位值得商榷。
4、是否可以考虑将金融监管机构定位为公益法人。将金融监管机构定位于公益法人，可以满足监管机构的独立性含义三方面的要求。将我国的金融监管机构定位为公益法人，辅之以相应配套措施，可以确保其可以独立行使监管职权，避免来自外界的干扰。
目前，我国金融监管机构面临的最大问题是如何保持独立性，确保金融监管效果。而要保障金融监管机构的独立性，必须从金融监管机构的法律地位思考。就目前金融监管机构的实际独立性而然，有必要对我国金融监管机构的法律地位进行重新审视，以完善我国的金融监管体制。
作者单位：中国人民大学法学院
作者简介：张国龙（1986— ），男，汉族，山东临沂人，中国人民大学法学院2010级研究生，主要从事土地法研究。
參考文献:
[1]朱大旗.金融法[M].北京:中国人民大学出版社,2000.
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[3]郝培培.浅论我国银行监管法制的完善[J].长江大学学报(社会科学版).2010,04.
[4]李振强.论我国银行监管法制的完善[J].金卡工程·经济与法.2010,05.
金融监管机构 篇4
随着网络信息、通信技术的快速发展和支付服务的不断分工细化, 信息技术与金融服务共有的网络效应加强了两者之间的融合。传统的支付服务一般由银行承担, 如现金服务、票据交换服务、直接转账服务等, 而新兴的非金融机构介入到支付服务体系, 借助技术与业务融合趋势及其专业优势, 逐步由信息处理支持服务发展到金融信息服务处理业务, 进而发展为直接从事支付清算业务。这种有效延伸拓展了银行业金融机构支付业务的广度和深度, 在支持“刺激消费、扩大内需”等宏观经济政策方面发挥了积极作用。然而, 随着非金融机构支付服务业务范围和规模的不断扩大和新的支付工具的推广, 这个领域固有的问题逐渐暴露, 新的风险隐患也相继产生。本文主要就如何规避这些风险, 规范非金融机构经营进行分析研究。
二、非金融机构支付服务发展现状
(一) 非金融机构市场交易额规模飞速增长。
随着中国经济的快速发展和网络应用的不断成熟, 电子商务产业已进入高速发展阶段, 第三方支付业务更是快速发展。根据i Research艾瑞咨询统计, 从2004年以来我国第三方网上支付交易规模迅速增长, 交易规模由2004年的72亿元上涨到2008年的2, 743亿元, 相比2007年的976亿元, 增长181%。 (图1) (数据来源:综合企业以及专家访谈, 艾瑞统计预测)
(二) 我国第三方支付企业数量逐步增加, 风格逐渐成形, 综合型领军。
据中国电子商务研究中心发布的《2010年上半年中国电子商务市场监测报告》调查显示, 截止到2010年6月底, 中国第三方网上支付企业数量达到320家。这些企业大部分集中在北京、上海、广东等经济发达地区, 业务种类覆盖网上支付、电子货币发行与清算、银行卡和票据跨行清算及集中代收付等各种业态。其中, 在中国第三方网上支付企业市场份额中, 排在前三位的分别为支付宝、财付通、中国银联电子支付。艾瑞将第三方支付企业划分成以下七种类型:综合型、资源型、创新型、特色型、行业型、外资型和微小型。目前的市场中综合型企业, 如支付宝、财付通这样的企业占主要市场份额。 (图2) (注:2008年中国第三方网上交易额突破2, 743亿元)
(三) 第三方支付的广阔前景。
自2005年以来, 第三方支付交易额年年保持翻番增长。其支付领域主要集中于网络购物、电信缴费等。随着网络信息、通信技术的发展, 其支付领域逐步扩展到了航空票、信用卡还款、股票基金等领域。根据艾瑞咨询公司推出的《2008~2009年中国网上支付行业发展报告》统计显示, 目前第三方网上支付交易额占网上支付 (包括所有通过网络进行的支付, 如个人/企业的网上银行支付、银行与银行之间的网上支付等) 交易额不足0.1%, 与传统网上支付方式相比, 第三方网上支付交易额仍有较大的提升空间。
三、国外对非金融机构支付服务的监管
国际上, 非金融机构支付服务市场发展较早、较快的一些国家, 政府对这类市场的监管逐步从偏向于“自律的放任自流”向“强制的监督管理”转变。美国将类似机构 (包括非金融机构和非银行金融机构) 界定为货币服务机构。自2000年以来, 美国已有40多个州参照《统一货币服务法案》颁布了适用本州非金融机构货币服务的法律。欧盟在2007年发布了《境内市场支付服务指令》, 从维护客户合法权益角度出发, 要求具有资质的机构有序、规范从事支付服务。主要做法包括:
(一) 实行有针对性的业务许可。
美国已实施的《统一货币服务法》强调以发放执照的方式管理和规范从事货币服务的非银行机构。要求所有从事货币汇业务的机构都必须登记注册, 获得许可并接受监督检查。欧盟2000年的《电子货币指令》和2007年的《境内市场支付服务指令》等规定, 各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度, 确保遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。英国2000年的《金融服务与市场法》要求, 对从事电子支付服务的机构实行业务许可。欧盟就从事电子货币发行与清算的机构先后制定了《电子货币指令》和《内部市场支付服务指令》等, 并于2009年再次对《电子货币指令》进行修订。这些法律强调欧盟各成员国应对电子货币机构以及支付机构实行业务许可制度, 确保只有遵守审慎监管原则的机构才能从事此类业务。
(二) 设置必要的准入门槛。
美国的《统一货币服务法》从投资主体、营业场所、资金实力、财务状况、业务经验等方面做出了要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》对支付机构的资本提出了明确的要求。英国的《金融服务与市场法》及相关法律除注册资本金的要求外, 还对这类机构的注册资本金与自有资金构成、业务活动和投资限制等进行了详细规定。
(三) 建立检查、报告制度。
美国的《统一货币服务法》明确规定, 从事货币汇兑等业务的机构应当接受现场检查;变更股权结构必须得到批准。这类机构必须维护客户资金的安全、具有足够的流动性, 不得从事类似银行的存贷款业务、不得擅自留存、挪用客户的交易资金。这类机构还应符合有关反洗钱的监管规定, 确保数据信息安全等。欧盟要求各成员国应采取合规性检查等必要措施, 切实保障消费者的权益。
(四) 通过资产担保等方式保护客户利益。
美国的《统一货币服务法》对货币汇兑机构提出了担保和净资产的要求, 以保护公众的安全和产业健康发展;规定这类机构的投资方式必须得到许可, 投资种类和比例应符合相关要求。欧盟的《境内市场支付服务指令》要求对客户资金提供保险和类似保证。2009年再次修订的《电子货币指令》强调支付机构应严格区分自有资金和客户资金, 并对客户资金提供保险或类似保证;电子货币机构提供支付服务时, 用于活期存款及具备足够流动性的投资总额不得超过自有资金的20倍。英国的《金融服务与市场法》要求对从事电子支付服务的机构实行业务许可, 并且电子货币机构必须用符合规定的流动资产为客户预付价值提供担保, 且客户预付价值总额不得高于其自有资金的8倍。
(五) 加强机构的终止、撤销和退出管理。
美国的《统一货币服务法》规定, 在特定条件下, 可以终止、撤销业务许可或要求从事货币汇兑等业务的机构退出该业务领域。欧盟的《境内市场支付服务指令》没有对支付机构的设立与撤销做出规定, 但明确规定可以就若干情形撤销对支付机构的支付清算业务许可。
我国的非金融机构支付服务起步较晚, 但发展迅速, 相关问题随着业务的不断发展而逐步显现。
四、我国非金融机构支付服务中的主要问题
(一) 超出范围经营。
非金融机构在工商部门核准的经营范围多数为电子商务、计算机技术服务、计算机网络服务、智能IC卡技术的研发及推广应用、系统集成服务、技术咨询服务、电子数据交换系统开发、电子数据处理服务等。从经营范围的表述来看, 未经许可的非金融机构从事支付清算业务并不具有合法性。
(二) 关联关系复杂。
从事支付清算业务的非金融机构之间存在着关联关系。越来越多的金融机构开始采取发行与渠道建设和后台系统分离方式开展支付清算业务。
(三) 沉淀资金使用备受关注。
由于缺乏具体管理措施, 非金融机构从事支付清算业务时产生的沉淀资金已经受到各界的广泛关注。这类机构使用沉淀资金的情况包括:委托贷款给关联企业、购买银行理财产品和直接进入资本投资等。而且新兴支付手段的大量沉淀资金带来的风险, 也增大了洗钱、套现、赌博、欺诈等非法活动的风险, 信用卡网上套现一度成为热门话题, 且虚拟货币对实体货币的正常运行也造成一定冲击。
(四) 业务制度建设不规范。
非金融机构制定的支付清算业务制度办法以及风险管理措施等参差不齐。许多非金融机构尤其是资金较小、技术较差和能力缺乏的机构既不重视规章制度建设, 也不知道如何开展制度建设。
(五) 核心技术认定缺少规范。
非金融机构对技术安全认证的重要性普遍认识不足, 甚至不了解支付清算业务技术的适用性和安全性要求。许多非金融机构从事支付清算业务时并未取得权威部门或者专业机构的技术安全认证。
五、结合《非金融机构支付服务管理办法》的出台, 我国在非金融机构监管中要借鉴和改进的地方
2010年6月22日, 央行出台《非金融机构支付服务管理办法》, 《办法》规定了非金融机构支付服务市场准入条件, 实行业务许可证制度, 还规定了支付机构在规范经营、资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务。
随着《办法》的出台, 我国对非金融机构的监管也将逐渐完善, 而其中还有很多要改进的地方, 借鉴国外发达国家对非金融机构监管的经验, 本文提出以下建议:
(一) 进一步出台相关细节监管法规。《办法》的有效执行仍需后续出台相关细节的监管法规, 例如支付企业的资金沉淀问题。《办法》规定支付机构只能选择一家商业银行作为备付金存管银行。而付款者肯定会使用多家银行账户, 这时就要求支付企业要在不同的银行账户之间不断进行划算和结账, 会增加成本和费用, 影响效率;此外, 还有对外资企业的从业资格、及支付公司在具体行业的从业范围和资质等都需要考量。
(二) 完善对整个行业准入, 以及对非金融机构从事支付服务的终止、撤销和退出管理。
(三) 加强行业的自律管理, 完善和规范业务制度, 对从事支付服务的非金融机构的核心技术要有权威部门或者专业机构的技术安全认证。
(作者单位:兰州大学经济学院)
摘要：本文在分析我国非金融支付中的问题的基础上, 借鉴国外发达国家对非金融机构的监管经验, 并结合最近新出台的《非金融机构支付服务管理办法》, 就如何更好地规范引导非金融机构健康发展, 给出一些建议。
关键词：非金融机构支付服务,监管问题,国外经验
参考文献
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[2]肖扬.支付安全并不轻松的话题[J].信息安全与通信保密, 2005.11.
论农村中小金融机构监管的有效性 篇5
摘要：为了促进农村金融的发展，需要提高农村中小金
融机构监管的有效性。为此，有必要明确农村中小金融机构监管有效性的基本内涵。农村中小金融机构监管的有效性有其特殊的内涵，这决定于农村中小金融机构与金融监管机构之间信息不对称的程度和农村中小金融机构的监管目标。
关键词：农村中小金融机构;监管目标;监管有效性中图分类号：F832.35文献标识码：A
文章编号：1001-490X2-037-03
作
者：湖南大学金融管理研究中心博士研究生;湖南，长沙，
410079基金项目：国家社会科学基金项目(09BJY104)
中国银监会在6月公布的《农村中小金融机构行
政许可事项实施办法》中将农村中小金融机构具体界定为包
括农村商业银行、
农村合作银行、村镇银行、贷款公司、农村信用合作社、农村信用合作社联合社、农村信用合作联社、省(区、市)农村信用社联合社、农村资金互助社在内的金融机
构。截止6月末，我国共有55家农村商业银行、
205家农村合作银行、
214家村镇银行、8家贷款公司和26家农村资金互助社相继获准开业;组建了25家省级联社，重组设立了县(市)统一法人信用社2047家，占全部县级信用社2174家的94%。农村中小金融机构的多样化在为农村经济注入了
生机和活力的同时，
也对金融监管工作提出了新的要求。正确把握农村中小金融机构监管有效性的内涵是一项基础工
作，
有利于推动关于农村中小金融机构监管有效性的研究，本文拟作必要的探索。
一“监管有效性”的文献综述
巴塞尔银行监管委员会在发布并于修改
的
《有效银行监管核心原则》(CorePrinciplesforEffectiveBank-ingSupervision，简称《核心原则》)，是在监管体制方面最具影
响力的指导性文件。《核心原则》强调对银行实施有效监管，
分七个方面提出了一系列建议，促使监管部门在更为合理、规范的条件下实施金融监管，防范金融风险。这些建议涵盖了外部市场环境、银行制度及内部控制系统、监管部门等监管体
系中的主要因素。《核心原则》为监管部门有效地实施监管提
供了一个良好的参照系。对照该原则及其评价方法进行自我评估，已成为各国发现和解决本国银行监管缺陷、提高银行监管有效性的重要途径。
除《核心原则》之外，近些年来，国内外一些学者对监管体
制进行了研究。MarcQuintynandMichaelW.Taylor()指
出，具有一定责任的独立监管会使得银行监管更有效、更具竞
争力、
更健康、结构更严谨。Barth，Caprio和Levine()对152个国家的监管作了实证分析，并全面地验证了银行监管有
效性问题，
认为监管部门的独立性能使银行监管运行得更好。王红伟()指出：有效监管是一种包含风险监管、资本约束监管以及持续监管等内容的监管。史纪良，王兆星等(2005)概括有效银行监管框架包括银行监管部门所制定的一系列规则，银行监管部门的监控和监督，激励结构，市场纪律和市场
监控，政府干预、救助失败银行机构，银行的公司治理结构安排，监管部门的纪律和责任七个方面的内容，为达到监管的有效性，需要这七个方面的有机融合，不能有任一方面的偏废。
另外，一些学者使用收益成本法对监管有效性进行了研究，具有代表性的研究主要有：R.ToddSmith()通过建模研究，得出如下结论：银行业竞争性增强可以提高经济活动的
水平、
减轻经济周期的严重性，而银行业监管在维护银行业稳定的同时，
可能妨碍了银行业竞争。因此，执行银行业监管政策应该考虑这一政策给宏观经济运行带来的成本。DouglasD.Evanoff(1998)计算了银行业监管给美国银行业带来的效率损失，其结论是因投入扭曲造成的成本占总成本的不到1%。英国金融服务局(FSA)在其官方网站发布了一系列关于成本
收益分析法(costbenefitanalysis，
CBA)的研究报告(―)。这些报告指出监管者应该以收益成本分析法为基础对一系列可选方案的边际收益和成本进行定量和定性分析，
筛选出在现实条件下的最佳方案。陈建华(2002)认为金融监管的有效性考虑的是达成金融监管目标的成本与收益的比较。阎庆民(2002)认为银行监管效率评价标准包括银行监管机构在处理有问题银行和化解银行风险时的工作效率以及银行促进经济发展方面的贡献程度两方面。刘晓勇()把银行监管的有效性定义为达成监管目标的成本与收益的比较。
鉴于监管的收益成本分析法中成本和收益难以量化，以及我国相关数据的缺乏，我国的一些学者在收益成本分析的思路基础上提出了成本有效性分析法。该方法采用目标完成的程度(即监管的有效程度)替代了金融监管的收益，避免了金融监管收益难以确定的难点，从而在总体上能运用其来判断金融监管是否有效。周道许()采用目标完成程度与付出成本的比例作为衡量监管有效性的标准。孟艳(2007)认为银行监管有效性的内涵是指银行监管能否以较低的成本实现各种公利目标。
上述国内外关于监管有效性的研究一般是局限于针对整个银行业的监管，对于农村中小金融机构监管有效性这一专
门领域的探讨鲜有人涉及。因为我国农村中小金融机构在支持
“三农”和县域经济方面发挥着重要作用，为了保证我国农村中小金融机构正确的经营方向和可持续发展，需要确保对
其监管的有效性，
金融监管机构 篇6
关键词：宏观审慎监管；组织机构安排；协调机制
一、 引言
国际金融危机爆发以来，学术界和各国监管当局已经认识到构建宏观审慎监管框架的必要性，积极进行理论和实践的探索。在理论上，学者们更多地关注系统性风险的监测和识别以及宏观审慎政策工具箱的开发，对宏观审慎监管组织机构安排与政策协调机制的研究还不够深入，尚未达成共识。在实践中，各国政府对选择哪个监管机构担任宏观审慎监管的主体尚无定论。例如，美国成立“金融稳定监督委员会（FSOC）”，英国在英格兰银行下设“金融政策委员会（FPC）”，欧盟成立“欧洲系统性风险委员会（ESRB）”，日本成立“金融系统管理委员会（FSMC）”等。究其原因，一方面是由于宏观审慎监管理论正处于不断发展和完善阶段，理论体系还不成熟；另一方面，影响宏观审慎监管理论与实践结合的因素是多方面的，而评估不同宏观审慎监管模式有效性和合理性的标准还未得到实践的检验。
受2008年国际金融危机的影响，我国监管当局加强了对宏观审慎监管的理论研究和政策实践。人民银行首先在理论层面上对系统性金融风险管理进行了分析，并在《2010年中国金融稳定报告》中系统性地阐述了宏观审慎管理的目标、框架等内容。2009年，银监会正式将“实施宏观审慎监管”作为重要的工作内容之一，开发了一系列宏观审慎监管工具，标志着我国开始建设宏观审慎监管工具箱。相比监管工具在实践中的运用，我国对宏观审慎监管组织机构安排与协调机制的探索相对滞后。直到2013年，国务院批复建立金融监管协调部际联席会议制度，推动了金融监管协调向制度化和规范化方向发展，强化了宏观审慎监管。目前，我国的宏观审慎监管协调机制初步建立，存在较大的完善空间，本文旨在探讨我国宏观审慎监管框架的组织机构安排，并就政策协调机制的优化设计提出政策建议。
二、 中国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路
宏观审慎监管的组织机构是实施宏观审慎监管的载体，具体负责宏观审慎分析、系统性风险的识别以及宏观审慎监管政策工具的运用，组织机构安排的合理性直接关系到我国整个宏观审慎监管框架的有效性，进而影响金融体系的稳定。在借鉴国际经验的基础上，本文结合我国实际，提出了我国宏观审慎监管组织机构安排的基本思路。
1. 不改变现行金融监管体制，不消弱有关监管机构现行职责分工。首先需要明确的是，我国的现行金融监管制度运行情况基本良好，“一行三会”各司其职，合理地配置了有限的监管资源，提高了对传统金融业的监管效率，为我国的金融稳定作出了重要的贡献。总体上看，现行金融监管体制与我国处于初级发展阶段的金融体系基本相适应（张晓朴等，2012）。其次，合理的金融监管体制为监管活动提供了良好的组织架构与制度环境，但不能确保有效地监管，改变监管体制也不意味着有效监管的自动实现，简单地将监管机构合并或拆分不能从根本上解决问题（张晓朴等，2012）。制度变迁往往具有路径依赖的特征，我国现行的金融监管体制是长期历史发展、行政体制改革和金融业发展共同作用的结果。在现行体制没有出现明显失败的情况下，剧烈的监管体制改革可能带来显性或隐性的高昂代价和成本。在权衡金融稳定与金融效率时，中国政府通常会将金融稳定放在更重要的位置，这也成为我国推进金融监管体制改革的出发点。2013年以来我国监管当局始终将守住系统性和区域性风险底线作为首要任务。再次，从技术层面上看，对现有监管机构的调整可能存在修改现行法律、安排监管人员、升级基础设施等障碍。最后，对监管职能和权力的集中还容易带来寻租问题，可能改变长期以来形成的监管权力制衡关系。因此，我国目前还不具备全面推进金融监管体制改革的条件。宏观审慎监管组织机构的安排应在不改变现行金融监管体制的前提下，综合地考量我国行政体制的特殊性和金融业发展的实际，不能照搬特定国家的经验。
2. 跨部门的政策协调是现阶段我国宏观审慎监管制度安排的主要特征。一方面，金融监管体制改革具有政治经济学问题的主要特征，往往带有浓厚的政治色彩（张晓朴等，2012），政治因素对监管模式的选择有重要的影响。从体制改革的难易程度考虑，我国宏观审慎监管的顶层设计应沿着“增量改革”的思路，依托现行法律制度框架和金融监管体制，充分发挥现行体制的优势，通过建立新的政策协调机制或设立新的组织机构，行使宏观审慎监管职能。另一方面，在操作层面，系统性风险的监测、识别和防范涉及到多个部门的职责，无论在哪个国家，由一个监管机构独立负责制定和执行宏观审慎监管政策都是不现实的（王兆星，2013），这就要求我国的宏观审慎监管制度安排应以建立和完善跨部门的政策协调机制为核心内容，在充分调动现有监管机构积极性的基础上，由多个部门共同承担宏观审慎监管的职责。
3. 人民银行和银监会是我国宏观审慎监管制度安排的重要组成机构。维护中国金融体系的稳定既需要银监会对单个金融机构的审慎监管，也需要人民银行采用传统货币政策工具、动态调整差别准备金等宏观审慎政策，实施逆周期宏观调控（夏斌，2010）。一方面，人民银行和银监会在开展金融稳定评估和系统性风险监测方面具有较高的权威性和较全面的数据积累，可以充分发挥各自在不同层面和维度上的信息优势，将各自掌握的宏观、中观、微观层面的信息进行对接和汇总，有助于提高监测和识别系统性风险的准确性和可靠性。另一方面，相比其他金融行业，自身的脆弱性和风险传染效应使得银行体系更容易累积系统性风险，而我国货币政策对银行风险承担的显著影响已经得到了实证研究的支持，如何协调好货币政策与宏观审慎监管政策成为监管当局面临的重要问题，这一问题的最终解决离不开人民银行和银监会的共同努力。
4. 人民银行参与宏观审慎监管的方式需要进一步明确。在理论上，宏观审慎监管政策与货币政策具有不同的政策目标和工具，两者的区别非常清晰（王兆星，2013）。宏观审慎监管政策既不是货币政策的组成部分，也不会替代货币政策。
从我国金融监管体制改革的历史看，曾经经历过监管职能分离的过程。2003年，国务院进行机构改革，将银行业监管的职能从人民银行分离出来，通过重组成立银监会。中央银行的货币政策与银行业监管两项职能存在冲突是成立银监会的重要原因。在成立银监会之前，人民银行在内部进行过主动的部门调整，但除了增加监管环节和人员配置外，没有有效地解决当时银行业监管存在的问题，而银监会正是在吸取人民银行机构改革教训的基础上成立的。监管职能分离后，人民银行的独立性得到了实质性增强（艾洪德等，2003）。需要指出的是，尽管人民银行享有一般货币政策事项的决策权，但是年度货币供应量、利率政策、汇率政策均由国务院决策。可以说，人民银行的目标制定权和工具执行权尚不完备，是否具备独立实施宏观审慎监管的能力有待检验。
人民银行的核心职能是制定和实施货币政策，并通过政策协调的方式参与宏观审慎监管。中央银行应在协调机制下发挥重要作用，成为当前国际金融业的普遍共识。但中央银行的作用方式，仍在探讨之中。可以确定的是，人民银行承担的职责包括但不限于：参与系统性风险的监测和识别；参与宏观审慎监管政策与货币政策的协调；在危机管理中，经国务院授权，发挥最后贷款人的功能，为金融体系提供流动性以及对系统重要性金融机构提供救助等。
5. 突出银监会在宏观审慎监管框架中的作用和地位。我国宏观审慎监管制度安排的多机构特征带来了部门利益冲突问题，这一点可以从我国支持央行实施宏观审慎监管的学者均来自人民银行系统看出来。基于对我国实际的客观分析，本文认为支持银监会在宏观审慎监管中发挥更重要作用的理由至少有以下四点：第一，银行业金融机构在我国金融体系中占据主导地位，是系统性风险的主要承担者。近年来，直接融资的快速发展深刻地影响了我国金融体系的格局，但是以商业银行为主导、间接融资为主要融资方式的金融结构未发生实质性改变。第二，银行业金融机构是我国开发交叉性金融产品的主体，加速了系统性风险的累积。近年来，在融资和投资双重需求的推动下，以理财产品为代表的交叉性金融产品快速发展。交叉性金融产品是以商业银行为主的银行业金融机构，通过银信合作、银证合作、银基合作、信政合作等形式，开发的交叉性、跨市场、跨行业金融产品。第三，银行业金融机构是我国开展金融综合经营的重要力量，部分机构具有系统重要性。在我国，银行业金融机构资本实力强，综合经营意愿强烈。2005年至今，五家大型国有商业银行已经拥有相对齐全的金融牌照，全国性股份制商业银行加快了跨业投资的步伐，部分城市商业银行也开始探索综合经营模式。第四，银监会积极开展宏观审慎监管实践，防范系统性风险的监管能力显著提高。经过多年的实践，银监会已经具备较高的宏观审慎监管理论水平，并在相关技术层面积累了丰富的实践经验，培养了一批专业的监管人才，能够为我国实施宏观审慎监管提供技术支持和指导。
三、 中国宏观审慎监管政策协调机制的设计
无论我国采用哪种组织机构安排，信息共享和政策协调是关键（王兆星，2013）。建立和完善针对宏观审慎监管的协调机制，加快协调机制的落实，提高监管协调的效率，形成政策合力都是构建宏观审慎监管框架的重点和难点。
自2000年以来，我国监管当局对金融监管协调机制进行了多次有益地探索，但由于明确的责任制和具体的实施细则缺失，监管协调机制并没有达到预期效果。国际金融危机以来，构建微观审慎监管和宏观审慎监管相结合的金融监管体系成为我国监管当局的目标，涵盖宏观审慎监管协调在内的金融监管协调机制得到了我国政府的高度重视。2013年8月，国务院同意建立金融监管协调部际联席会议（简称联席会议）制度。联席会议将“维护金融稳定和防范化解区域性系统性金融风险的协调”作为主要任务之一，具有宏观审慎监管政策协调的功能，与宏观审慎监管改革的方向相一致。联席会议制度的建立标志着我国宏观审慎监管的政策协调机制取得了实质性进展。目前，我国宏观审慎监管协调的长效工作机制还需要不断细化，协调的具体措施和细节有待进一步完善。本文提出如下思路：
（1）现阶段，我国实施宏观审慎监管应尊重现有监管机构的自主权，授权银监会等微观审慎监管机构防范其职责范围内的系统性风险，负责宏观审慎监管政策的制定和工具的运用。同时以联席会议为载体，建立专门的、多层次的宏观审慎监管协调机制。根据特定的宏观审慎监管职能，有针对性地设计一系列专项协调机制，确定各项职能的牵头监管机构，由其负责协调其他参与机构，并就该项职能签订监管协调备忘录。此外，需要对宏观审慎监管权力建立约束机制：一是提高宏观审慎监管过程的透明度，由国务院监督；二是建立和完善宏观审慎监管的责任制。责任制不应简单地与结果相联系，更需要关注监管过程，包括：①政策制定者整体策略的事前沟通；②关于特定政策的制定进行沟通；③对采取的行动进行事后有效性评估。
（2）短期内，监管协调的重点应是加强金融信息共享和推进金融业综合统计。信息共享机制是进行宏观审慎分析和系统性风险识别的基础性制度。因此，联席会议组成单位应共同签署信息共享协议，明确各单位负责提供的信息内容、形式、频率以及实现信息共享的流程。在流程上，各监管机构分别负责向其监管对象收集信息和数据，并由各单位联席会议联络员负责本单位所共享信息的定期收集和整理工作，最后联席会议办公室负责对各监管机构提供的信息进行统一汇总和编制，可建立中国金融监管数据库，为联席会议的各组成单位服务。在内容上，共享的信息应该至少包括经济金融统计数据和金融监管信息。此外，需要建立面向特定金融机构（如系统重要性金融机构）的额外信息收集机制。
（3）在未来条件成熟时，考虑赋予联席会议政策建议权。联席会议一方面应关注国内外金融改革中存在的问题，就可能引发系统性风险的因素，向国务院提出相关的政策建议；另一方面，可以对组成单位之间的争议形成书面的建议，但建议不具有强制效力。为提高监管机构对建议的采纳，监管机构可以参与建议的形成。需要强调的是，当协调宏观审慎监管政策与货币政策等宏观经济政策时，应遵循独立性原则，即允许联系会议对货币政策等宏观经济政策的影响进行评估并表达观点，但必须尊重人民银行的独立性，由人民银行保留最终决策权。
如果政策建议权能够顺利实施并有效地发挥作用，可考虑进一步鼓励监管机构在制定和出台可能涉及其他监管机构的宏观审慎监管政策时，通过“会签”的方式向联席会议的组成单位征询意见，并由联席会议对该项政策对金融稳定可能造成的负面影响进行评估。对监管活动中出现的不同意见，通过协调解决，由国务院负责最终决策。此外，为充分调动各监管机构的积极性，保障宏观审慎监管协调机制发挥作用。建议以多部门联合发布政策文件的数量和质量作为宏观审慎监管协调的成果，纳入相关部门官员的政绩考核内容。通过改革政绩考核评价制度，促进监管机构形成“合作提升政绩”的观念。
（4）是否建立一个得到法律授权的、负责宏观审慎监管协调的独立实体，例如更高层次的金融稳定委员会（李文泓，2010），需要根据我国金融监管改革的推进情况、金融体系的系统性风险特征以及现行金融监管协调机制的实施效果而定。
四、 结论
关于宏观审慎监管的制度安排，政策界与实务界的探讨可能比学术界的理论分析与经验总结更有针对性和时效性。这一问题在一定程度上不能完全依靠金融理论来解释和分析，而是需要在监管实践中不断地探索、总结和反思，从而选择现阶段最符合中国国情的模式。学术界对这一问题展开研究时，既不能盲目地照搬西方发达国家的模式，也不能单纯依靠统计数据总结规律，应该坚持全面性原则，从一国的经济金融发展水平、历史、政治、文化等多个方面，综合评估一种宏观审慎监管框架的合理性、有效性和适用性。本文对中国宏观审慎监管组织机构安排与协调机制进行了初步地探索，提出在不改变现行金融监管体制的前提下，我国宏观审慎监管职能应由多个机构共同行使，银监会应在整个宏观审慎监管框架中具有突出的地位并发挥更大的作用。同时，多层次的政策协调机制是保障我国宏观审慎监管顺利实施的基础性制度安排。本文旨在提供一种制度设计思路，其可行性有待实践检验。作为新生事物，我国宏观审慎监管框架的构建与实施还有很长的路要走，需要进行长期的探索与实践。
参考文献：
[1] 艾洪德.监管职能分离后的中央银行独立性问题[J].金融研究，2003，（7）：73-79.
[2] 李文泓.银行业宏观审慎监管：思路和政策框架[J].中国金融，2010，（13）：40-42.
[3] 王兆星.构建金融宏观审慎监管框架[J].中国金融，2013，（18）：18-21.
[4] 夏斌.宏观审慎管理：框架及其完善[J].中国金融，2010，（22）：30-32.
[5] 张晓朴，卢钊.金融监管体制选择：国际比较、良好原则与借鉴[J].国际金融研究，2012，（9）：79-87.
基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国金融监管制度优化设计研究”（项目号：09&ZD037）。
作者简介：李源（1988-），男，汉族，天津市人，南开大学金融学院金融学博士生，研究方向为金融风险管理、商业银行管理。
浅议金融机构经营风险的法律监管 篇7
一、金融机构的概念
金融指的就是货币资金的流通, 而金融机构是进行货币信用活动的中介机构属于金融的一个部分。在以前的金融活动中, 金融机构主要是进行资金融通, 随着金融市场的发展, 金融机构也演变成了提供金融服务、生产金融产品和分担客户风险和控制自身风险以此来获得报酬的组织。然而金融机构是靠风险溢价和承担风险来获得利润。现在的金融机构可以分为, 非银行金融机构和银行金融机构。
非银行金融机构是通过发行债券与股票、提供保险、接受信用委托等方式来筹措资金。把资金用来做长期性投资的金融机构。银行机构和非银行机构的信用业务不同是它们的区别, 它们的业务范围的不同, 取决于国家的规定。非银行机构在社会上所起的作用是:在借款人那里买初级证券, 而且代替需要贷款的人卖间接证券, 通过这样的活动, 能够减低投资成本;进行多样化的投资活动从而降低风险, 也可以降低资金流动性带来的风险。能够有效的控制偿付要求的情况。可以通过分发红利和提供利息的形式分发给债权人, 和提供优惠的贷款条件分摊给债务人, 以此来吸引大量的借贷活动。
二、金融机构中的经营风险
1、经营风险的定义
经营风险是由企业内部管理和外部经营环境的变化造成企业的收入增加或者减少的不确定。经营中的风险是;因企业的负责人的决策错误, 操作人员的方法不正确, 和其他的不确定因素造成, 企业的名声、资金、财产受到损失的可能性。金融风险有内在的也有外在的, 有主观造成的也有客观造成的。在经济景气的情况下, 往往只看见了经济好的一面, 却忽略了经济的经营风险, 在经济不景气的时候才暴露出来, 造成了企业的损失或倒闭。
2、风险的表现形式
在经营过程中金融机构的风险主要表现为:操作风险、道德风险、市场风险。
(1) 操作风险
操作风险是指银行在内部管理和办理业务的时候出现了错误, 不得不赔偿或者补偿, 法律文书不健全, 让人钻了漏洞, 或内部的操作人员故意行为, 还有外部人员欺骗得逞。操作系统被黑客侵入、系统本身发生故障或突然停电等等, 这些都会给金融机构带来损失。向这样的风险就是操作风险。对风险的研究, 起步比较晚, 近几年才开始兴起, 因现在的金融机构依靠于计算机技术、机构变得越来越庞大, 生产的金融产品也越来越复杂, 技术改革的速度又很快, 在这样的情况下, 一些操作风险, 可能带来非常严重的损失。操作风险成为了金融行业难以克服的问题, 要加强操作风险的防范变得非常的紧迫。
(2) 道德风险
道德风险指的是因为一些道德上的原则问题和规范性问题, 在履行和实行可能会造成负面影响和不理想的效果, 从而造成危险, 就是道德行为在现实生活中的不确定性。从具体的金融领域分析就是, 一些规范和道德原则在某一个具体的团体和社会组织中推行提前或滞后, 造成了价值观的失灵或扭曲。在经营的过程中主要的表现行为是失公风险、失约风险和失真风险等, 如在经营活动中, 没有遵守合同的内容的风险, 没有按期还款、基金、利息等等, 这就是失约风险。在经营活动中, 思想道德不诚实, 对外发布的信息不真实, 造假欺骗的风险。如对外发布假的财务信息, 虚增银行存款等造成的失真风险。在经营活动中不遵守公平、公开、公正的原则, 对人不平等, 没有进行透明工作。如在内部有通过“裙带”关系的贷款的情况出现, 从而造成了失公风险。
(3) 市场风险
市场风险是因市场中的各个因素变动而造成的风险, 如股市的价格、汇率、利率等等的变动, 而没能及时的预想到潜在中的风险和损失。在市场中包括利率风险、权益风险、汇率风险。
利率风险在整个金融市场中占居主导地位, 因资金的机会成本是利率, 任何一个金融产品都离不开利率, 与此同时客户和银行之间最重要的关系是信贷关系, 以此银行最重要的风险就是利率风险。汇率风险是市场经营风险的组成部分, 我国的经济不断发展, 国外业务也变得很多, 与此增加了汇率风险。
三、对金融机构法律监管
1、法律监管的定义
法律监管就是利用相关的法律法规对金融机构的经营进行监督管理, 以此来实现金融目标和宏观经济。法律监管是在金融机构整体或局部的爆发危机的情况下产生的。为了让金融体系能够安全、稳定和保证投资者的利益的一种法律制度安排。是在金融市场失控的情况下, 以法律的办法来改正市场错误的管理制度, 也是政府为了保证金融市场能够有效的运行而做出的法律安排。一个国家的法律监管是否可靠, 是要看它能否在本国的金融市场里起到相关的作用, 是否符合本国金融市场的发展需求。
2、法律监管的目标
法律兼顾有三个目标:第一提高金融效率和公平竞争, 以此来确定金融业的有效发展和货币政策合理运用。第二化解和防范金融中的风险, 从而达到金融体系的安全和稳定。第三确保广大人民群众的借款利益, 是法律监管的最终目标。
(1) 提高金融效率的目标
金融市场失控而导致没有效率, 要对那些寡头垄断、断和不经济的问题等, 政府要进行管理和监督, 在有必要的时候加以控制和干预, 以此来提高金融效率。对发布假消息的企业要用法律手段给予惩罚。
(2) 保体系的稳定和安全
金融市场内部复杂, 在市场上很容易出现欺诈的行为, 还有幕后操作行为, 在经营过程中存在很多的体系风险, 都有可能造成经营风险, 在这样的情况下只能利用政府的监管力量, 予以干涉, 用政府的力量保证体系安全。
(3) 保护公众利益的目标
金融监管机构 篇8
一、非金融机构从事支付服务的现状
(一) 非金融机构市场交易规模不断扩大
伴随着网购、航旅等电子商务领域市场的逐步成熟, 更多的支付企业开始将眼光放在市场更为宽广的第三方支付领域。未来, 以移动支付、多用途预付卡为代表的支付形式将为第三方支付企业带来更多的交易额。根据i Research艾瑞咨询的统计数据显示, 2011年第三季度中国支付行业网上支付业务交易规模达到6 155亿元, 同比增长130.7%, 环比增幅达到34.8%, 如图1所示。
(二) 非金融机构交易媒介和支付形式多样
非金融机构在提供支付服务时, 除了使用银行存款作为交易媒介外, 还创造出多种支付形式, 如网络支付、预付卡、无线支付和手机支付等。随着用户对手机支付需求的增加, 快捷支付与移动终端的结合具备优势, 这些都表明移动支付具有较强的市场需求及良好的发展前景, 见表1所列。
(三) 非金融机构支付前景广阔
截止2011年三季度, 中国支付行业翘首以盼的央行支付业务许可证已经陆续颁发, 这无疑对支付行业的发展是重大利好。各家获牌企业也纷纷启动相应业务, 并纷纷对待开发市场提前在各个层面布局。目前, 非金融机构支付领域逐步扩展到电子商务、旅行预订、信用卡还款、股票基金等领域。根据艾瑞咨询公司预计, 到2014年, 中国第三方网上支付市场交易规模将达到4.1万亿, 第三方支付市场潜力巨大。
二、非金融机构提供支付服务存在的主要问题
随着支付服务范围和规模的不断扩大, 新型支付工具的推广应用以及市场竞争的日趋激烈, 非金融机构在提供支付服务时也产生了新的风险, 需要高度重视并及时加以解决。
(一) 沉淀资金会产生信用危机和支付风险
非金融机构的职能决定了它可以从事资金吸收并形成大量的沉淀资金, 以维持经营和获得盈利。目前, 大多数非金融机构可以直接支配存于支付平台的交易款项, 有的机构每日的沉淀资金就达3~5亿, 有的甚至更多。面对巨额的沉淀资金, 非金融机构势必会用来投资, 一旦投资失败, 消费者的利益便得不到保护, 从而产生信用危机。2011年11月, 央行颁发了《支付机构客户备付金存管暂行办法 (征求意见稿) 》 (以下简称《暂行办法》) , 对备付金存管银行、备付金存放、划转以及沉淀资金的利息归属等问题做出了详细规定, 但在《罚则》中仅提出对违反《暂行办法》的非金融机构将给予1~3万元的罚款, 面对巨额沉淀资金的诱惑, 1~3万元的罚款约束力不强。
(二) 非金融机构从事支付业务面临违法犯罪活动的风险
由于网络交易的匿名性、隐蔽性, 支付平台很难辨别资金的真实去向, 为违法犯罪活动, 如资金的非法转移、洗钱、贿赂、诈骗等活动提供了便利的支付平台。同时, 利用非金融机构支付平台还可以进行信用卡套现, 规避相关的利息费用, 无偿占用银行的信用资金。另外, 网络支付的特殊性和信息无纸化保存等特性, 也为反洗钱可疑交易监测和核查工作增加了难度。
(三) 非金融机构的监管部门尚未明确
从政府层面看, 没有设立或规定明确的监管部门对非金融机构进行监管。非金融机构可能会受到与金融业务、网络运营和商务活动有关的监管机构, 如司法机关、人民银行、银监会、工信部、商务部门等多个国家职能部门的监管。从相关行业性的监督层面看, 缺少对非金融机构平台本身提供的服务进行评价和投诉的机构。而且由于网络支付的特殊性, 其涉及到科学技术因素多, 依靠传统的政府行业监管显然是不够的, 如何与现代网络科技结合, 克服监管中的技术障碍是确定监管机构时必须考虑到的问题。
(四) 监管法律法规尚不完善
某些非金融机构为追求经济利益, 将非金融机构监管方面的法律抛之脑后, 有法不依, 但基层央行按照现行的《非金融机构支付服务管理办法》 (以下简称《管理办法》) 开展监管工作又存在诸多不便。一是对不符合《非金融机构支付服务业务系统技术标准符合性和安全性检测规范》及《非金融机构支付服务业务系统现场检查要求》的机构如何管理没有明确要求, 在第四十一条和四十二条限期整改的内容中也没有提及支付系统设施建设不到位的情形需整改。二是《管理办法》中提出监管部门对存在重大经营风险的机构有权责令其停止办理部分或全部支付业务的职责, 但无论是《管理办法》, 还是《非金融机构支付服务管理办法实施细则》 (以下简称《实施细则》) 都未明确重大经营风险的范畴, 对于支付系统基础设施建设不到位的机构来说有空可钻。三是对“限期整改”没有明确的时间限制, 监管机构何时复查, 复查结果仍不符合要求该如何处理等情况都需要进一步明确。
三、规范非金融机构支付业务的相关建议
(一) 建立沉淀资金监管制度
1. 建立沉淀资金专用账户制度
要求非金融机构将用于交易的沉淀资金存入人民银行指定的商业银行开设的账户中进行托管, 有效约束非金融机构支付平台非法截留资金、恶意延长资金滞留时间、非法吸收存款等违法行为。同时, 还应要求支付平台严格区分自有资金和用户沉淀资金, 不允许非金融机构挪用用户的沉淀资金进行各种风险投资, 以保证消费者、商户的权益。
2. 实行保证金制度
非金融机构的沉淀资金风险会造成信用风险, 它将直接或间接地影响货币流通速度和资本流动性等问题, 因而建议实行保证金制度, 并由人民银行对其进行监管。
3. 建议对《暂行办法》进行修订和完善
在《暂行办法》中应加强对沉淀资金的监督和管理等内容, 对违反《暂行办法》的非金融机构应按照不同数额给予一定比例的罚款。
(二) 加强立法, 建立非金融机构电子监管制度
1. 加强网络支付监管立法
网络支付较传统支付的不同在于它的网络化, 但其本身仍然是支付活动, 因此仍应受原有支付结算法律的规范。面对网络支付带来的新问题, 应正确看待, 给予积极引导, 通过对传统法律规则进行调整或修改的方式, 使其融入现有的法律体制中。
2. 建立统一的电子认证制度
电子身份认证制度能够保证网上交易主体身份的真实性和交易的不可否认性。因此, 在网络支付方面, 为保障支付安全, 建议推广使用数字证书, 在人民银行监管的基础上, 建立统一的数字认证制度。
3. 完善交易信用记录
非金融机构应详细记录每笔交易的情况, 包括时间、金额、商品名、交易双方的名称、付款方式等要素。通过统一各非金融机构支付交易的标准, 将其作为征信数据导入人民银行征信系统, 规范非金融机构的业务, 促进其诚信交易。
(三) 建立以人民银行为中心的监管体系
根据《中国人民银行法》规定, 中国人民银行的职能是“在国务院的领导下, 制定和执行货币政策, 防范和化解金融风险, 维护金融稳定。”随着非金融机构市场规模逐渐扩大, 停留在非金融机构的在途资金日益增大, 如果缺乏流动性管理, 就可能会引发支付风险和信用风险, 进而影响整个社会经济金融的稳定。因此, 应建立以人民银行为中心的监管体系, 负责对非金融机构进行监督管理。
(四) 修订完善相关管理制度, 加强准入、撤销和退出管理
金融监管机构 篇9
随着我国经济的快速发展,农村经济的发展状况对影响我国经济发展有重要影响作用。 而农村金融状况是农村经济的重要内容,是我国金融体系中不可缺少的组成部分,在建设社会主义新农村的进程中有着巨大的推动作用。 但是,改革开放以后,新型农村金融的滞后性发展已经十分凸显。 越来越多的中央文件也强调发展新型农村金融机构的重要性。 2014 年中央一号文件、2015 年十三五报告中多次提出这个问题。 由于近几年来党中央相关政策的大力支持, 新型农村金融机构在农村地区广泛设立, 这对农村金融机构的监管产生了较大的压力对其进行有效监管已经非常必要。
二、发展现状
新型农村金融机构的定义是:主要从事信贷的发放、 回收以及与货币流通相关的金融业务等业务,以村镇银行,贷款公司,资金互助社为主体服务于“三农”的新型金融组织。 在这个定义上厘清新型农村金融体系的内涵, 概述新型农村金融体系现状,并以此为基础分析我国新型农村金融监管现状及可能存在的问题。
2008 年到2010 年中央一号文件以及2009 年银监会将小额贷款公司改制为村镇银行的暂行规定发布,新型农村金融组织得到了发展。 2008-201年之间, 新型农村金融机构总数迅速增长。 截至2014 年新型农村金融机构总数达1216 家(图1)其中村镇银行总数为1153 家, 贷款公司为14 家资金互助社为49 家。 在2008-2014 年之间,村镇银行从92 家增长至1153 家, 占比从85.19%增至94.82%, 资金互助社从10 家增长至49 家, 占比从9.26%降至4.03%,贷款公司从6 家增长至14 家,占比从5.56%降至1.15%。
数据来源:2008-2014年银监会年报整理
在农村新型金融机构中,村镇银行的数量增长最快。 从图2 中,可以看出其发展速度也远高于贷款公司和资金互助社。 同时在2014 年银监会年报中指出,将全面深化银行业改革开放,鼓励民间资本进入银行业,支持民间资本设立村镇银行等。 近几年来,随着政策的支持,新型农村金融机构增长速度年均大于10%,这也意味着新型农村金融机构的监管面临巨大的考验。
三、我国新型农村金融机构监管问题及原因分析
数据来源:2008-2014年银监会年报整理
1、我国新型农村金融机构监管存在问题
由于我国农村新型金融机构快速发展, 这也导致缺乏相关专业监管人员, 监管制度尚不完善的困局。 这对金融监管当局来说无疑是一个富有挑战性的问题。由于降低了新型农村金融机构的准入门槛,这使得具有较低资金储备的金融机构, 随时面临着资金规模不足的困难。同时农业具有生产周期长,受自然因素影响大等特点, 这使得新型农村金融机构的可持续发展受限。 由于新型金融机构在业务开展的过程中出现业务倾斜现象, 都向经济比较发达的县城聚拢,偏离服务“三农”的目标。 在地区分布上也呈现不均衡性(表1)。 通过对比2011 年新型农村金融机构的计划比例和实际比例发现, 东部实际比例高于东部计划比例,也比中部实际比例高16.1%,比西部高13.05%,因此国家应加大对新型农村金融机构的发展,使其不偏离自身立足点[1]。
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2、监管缺乏的原因
目前,仅就银行、证券、保险风险监控系统看主要有这些原因:一是主管农村新型金融的县级办事处没有独立监管权。 导致其对辖区内的违规违法行为缺乏必要的解决能力。 二是目前大多数县级银监会监管办人员不仅缺乏相关基础的专业人员,而且人数不足。 面对数量庞大、地域分散的农村新型金融机构,其效率比较低下[2]。 三是在主管单位方面呈现多龙治水的现象。 我国“一行三会”式的监管框架,即人民银行、银监会、证监会以及保监会,与美国监管体制极为相似,各监管主体间竞争越来越突出,协调日益欠缺。 除了这些部门,农业部主管三农问题,所以对农村金融机构也有一定监管责任。 以上情况使得监管主体多样,造成各监管机构之间存在权利划分的模糊性问题,监管机构职能和权限存在重叠和空白区域。 导致政府监管无法形成合力监督效率降低,增加了监管成本,阻碍了农村经济发展。 四是担保机制不完善。 目前不少农村新型金融机构缺少担保。 由于缺乏完善的农业保险制度及担保制度,大量缺乏信用的金融机构就是一个危害新型农村金融的定时炸弹,会引起极大的问题。
四、我国新型农村金融机构监管的建议
1、明确监管主体
明确银监会为主,各级相关政府金融监管部门为辅的制度。 银监会制定宏观的监管框架,各级政府金融监管部门制定符合本地区的监管框架,并报银监会审核。 这样就会避免出现监管部门职能及权限重叠和空白等问题,提升各监管机构之间的效率和相互合作,提高新型农村金融机构的监管效率。
2、建立实事求是的监管体制
在新型农村金融监管制度设计上应因地制宜,区别对待,建立分类指导、差别监管的模式。以便对不同区域性的农村金融实施有效的监管。在监管方式方面,应实行差异化监管。对贫困地区经济发展有阻碍且意义不大的监管措施暂缓执行。对于资产充足率以及不良资产率长期保持在合规水平之上的新型农村金融机构,可以将现场监管改为非现场监管,适当减少现场检查的频率及范围。对于长期不符合风险指标或在指定日期前不符合风险指标的金融机构,可以考虑派遣监管经验丰富的业务骨干帮助其整改,若在规定期限仍难以达标的可适时予以破产清算。考虑到县级监管部门人员严重不足的问题,在明确监管主体的前提下可以建立多元化监管体系,引入社会监督,增强监管透明性。通过宣传,加强公众金融法律法规知识和风险防范意识。
3、完善法律体系
目前,我国关于新型农村金融机构监管的法律还不够完善, 新型农村金融机构仍然没有合适的有效的监管法规及实施细则。 因此,首先要建立健全监管协调机制。 为了解决我国的一行三会协调难度增大的问题,在研究欧美发达国家监管制度的基础上,要明确责任,加强协调。 同时,建立内部信贷风险和稽查制度。 稽查部门应保持独立性,对各种可能发生的风险防患于未然,对于已发生或可能发生的风险应提出合适的解决措施。 建立问责制度通过健全经济立法和金融立法,对出现违规违纪的行为,都要追究相关部门和相关责任人。 对恶意违约的失信者或破坏金融信用关系的经济部门,均依法追究法律责任。 要建立完善的信息披露制度。 使金融机构和农民之间可以更快捷的获取相关信息金融机构应定期公布财产状况, 经营风险等内容这样不仅可以提高监管效率, 促使农村经济发展还可以降低监管成本,节约人力物力。
摘要：随着农村金融的快速发展,新型农村金融机构如雨后春笋般涌现,这带来了监管问题。目前存在的主要问题是监管主体自身缺陷,监管基础薄弱,监管机构之间信息不对称以及监管保障机制不完善等。要解决这些问题首先应明确监管主体,其次应构建差别监管,多元监管的体系,更应完善新型农村金融机构的监管法律。通过本文的研究,将为目前新型农村金融机构监管问题和解决这些问题的措施提供一定的参考。
关键词：新型农村金融机构,监管问题,完善措施
参考文献
[1]刘晓.农村中小金融机构监管问题研究[D].2013.
金融监管机构 篇10
一、系统重要性金融机构的界定
系统重要性金融机构监管可追溯至金融界遗留问题—对银行“大而不倒”问题的研究 (1984年大陆伊利诺伊斯银行案起始) 。2008年金融危机凸显了大型金融机构给整个金融体系可能带来的风险, 国际社会渐渐衍生出系统重要性金融机构的概念及相关探讨。随着经济的发展和社会进步, 针对于系统重要性金融机构所要考虑的已经不仅仅是“大”的问题了, 其他因素也纳入了考量。根据G-20、金融稳定理事会、巴塞尔银行委员会相关文件, 系统重要性金融机构监管框架已经提出。巴塞尔银行监理委员会也发布了全球系统重要性银行的评估方法。之后, 金融稳定理事会 (FSB) 又提出了全球重要性金融机构的概念。根据国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会的定义, 系统重要性金融机构 (SIFI) 是指其倒闭可能给金融体系造成系统性风险进而可能引发金融危机、损害实体经济的金融机构。评估系统重要性的标准主要包括三个方面:一是规模。指特定金融机构所提供的金融服务总量。二是关联度。指该机构与金融体系其他要素的关联程度。三是可替代性。指在该机构倒闭后其他金融机构在多大程度上可以提供相同或至少是相似的服务。全球性系统重要性金融机构 (G-SIFI) 是指“那些具有一定规模、市场重要性以及全球相关度以至于破产或出现问题时会对全球金融体系造成严重紊乱并在多个国家内产生经济后果的金融机构。”
我国系统重要性金融机构的认定, 2011年3月中国银监会发布《中国银行业实施新监管标准的指导意见》在认定“系统重要性金融机构”时主要考虑四方面因素:系统性;关联性;企业复杂性;不可替代性。
二、系统重要性金融机构监管目标
巴塞尔委员会认为监管措施的目标主要有两个, 金融稳定理事会提出了三个目标, 英国金融服务管理局针对其着眼于三个方面。综合而言, 笔者认为其追求可以有助于金融机构的良性循环和发展, 主要归纳为以下几个方面:
1、保证系统重要性金融机构有序运营
坚持审慎经营原则, 促进系统重要性金融机构稳健运行, 保持其提供基本服务的功能, 避免无谓的资产损失, 防止风险的传染和其他机构的恐慌。
2、减少系统性金融机构破产的可能性
要降低系统重要性金融机构的破产率就要加强资本和流动性要求, 提高其损失吸收能力。在系统重要性金融机构面临困境时, 提高其在特定条件下有序破产的可能性。
3、减少外部冲击的规模和程度
通过控制金融机构的规模和关联度以降低其系统重要性的影响, 包括限制业务范围、完善有问题机构的处置等, 降低其面临问题甚至倒闭时造成的外部冲击。
4、现阶段要注重纳税人利益的保护
减少公共资金的投入对系统重要性金融机构的救助, 确保大部分损失的责任由金融机构本身承担, 由做出错误决策的相关人员, 股东和债权人承担, 而不是全体纳税人无条件承担。
三、我国金融机构监管的立法走向
我国有关监管部门对金融机构采取分类监管的做法。相对于巴塞尔协议, 银监会采取了一系列措施对五大国有银行提出更高资本充足率要求。证监会自2007年开始根据资本充足、动态风险监控、信息披露等六类指标对证券公司进行分级评价与监管。创立了以“资本充足、贷款质量、大额风险集中度、拨备覆盖率、附属机构、流动性、案件防控”为重心的腕骨体系。保监会也建立了保险公司分类监管制度, 根据风险程度将保险公司分为四类。
在全球系统重要性金融机构的监管, 我国并未体现明显趋向。国际上则有两种不同的走向:美国极力促进全球金融监管标准的同步提高, 提出新的资本协议框架, 通过G20使各国改进并提高对金融衍生品及其交易市场的监管;欧盟现阶段则维持全能银行经营模式, 并未效仿美国, 其中, 英国也尚未决定是否将银行的投资和零售业务分离, 并且无意限制规模。在这一背景下, 分歧就出现了, 如果美国单方面限制, 会导致国际资本和大型金融机构转向欧洲或其他地区, 美国金融机构则成为牺牲品。可是任由商业银行从事高风险的自营交易, 放弃全球监管的力度, 衍生品交易泛滥, 最终会导致金融体系的混乱。
对于我国而言, 稳定我国国内金融机构秩序是摆在首位的, 同时, 对于不同的国际形势要灵活应对, 进行战略性抉择。建立国际合作与信息分享机制是必行之路, 通过对国际条约的拟定协商消除障碍, 同时, 通过各国监管机构签订跨境监管合作协议也是有效方式之一, 防止金融风险全球蔓延。
四、系统重要性机构监管必要性的反思
08年金融危机, 雷曼兄弟破产, 贝尔斯登破产等充分显示了系统重要性金融机构对金融体系的重大影响, 如果任由系统重要性金融机构随意发展会有极大的道德风险。宏观审慎监管中一个重要基点就是要加速一国乃至全球金融秩序和法律制度的革新, 确保金融体系的安全, 增强其发展的可期性。
在此期间, 我们经常面对这样一个问题:由政府出面扶持和监管系统重要性金融机构, 在一定程度上会破坏正常竞争机制, 一方面, 金融机构不畏惧于从事高风险经营投资行为, 因为政府救助总能为它们提供“后路”;另一方面, 社会公众产生了对这类金融机构不会出现大问题更不会破产的预期, 市场约束和社会监管也就随之弱化。产生如此现象的原因在于并未采用“正当”的方式对金融机构进行监管, 或者说, 监管并未产生“正当”的效果。
其实, 对于系统重要性金融机构监管的关键在于是各个金融机构能怀揣着一种谨小慎微的态度, 态度落在实位则根植于细节的执行和制度的设计, 加强法律方面的监管制度一方面可以以较为强制性的规范可以避免该类机构肆无忌弹地铤而走险, 另一方面也可以避免政府本身可能偏离监管目的和监管程序的行为, 从而开拓系统重要性金融机构监管研究的新视野。
五、完善我国系统重要性金融机构法律监管框架的构想
1、新监管理念的开发-保护金融消费者和投资者权益
目前, 监管的侧重点应该立足于加强对金融产品监管以保护消费者和投资者, 这也是系统重要性金融机构监管的主要立法目标之一。在消费者的保护方面, 从公平性, 可操作性, 透明度三个方面提高对信贷、储蓄、支付和其他金融产品的消费者的保护。在投资者的保护方面, 扩大投资者披露范围和程度, 诚信监管, 完善监督程序, 保护质疑人和揭发人等。
2、对于影子银行体系监管的前瞻性思考
影子银行体系, 是指复制商业银行核心业务, 发挥着商业银行核心功能, 期限匹配流动性服务信用转换杠杆的非银行信用中介。民间资金需求是影子银行存在的根源和动力, 但这有可能会对我国主体金融市场的稳定性造成威胁, 在对系统重要性金融构 (SIFIs) 的监管措施和法律规范中需要得到相应的重视。值得注意的是, 影子银行体系本身并非“邪恶”, 只是我国的金融监管法律制度仍构筑在一行三会的主体监管下, 金融法领域的立法修法工作还比较欠缺, 商业银行金融衍生、金融创新的步伐却早已仿效国外, 金融格局尚不完整。这种情况下, 影子银行在实体市场中即有可能呈现“疯狂成长”的态势, 所以, 将影子银行体系纳入系统重要性金融机构的监管之中势在必行。
3、制度设计上保持监管的连贯性
危机之前很多系统性金融机构的风险管理都被监管者评为合格。但是, 随后承销标准下降、错误的风险判断, 监管过程中许多带有复杂性的问题都没有引起监管者的注意和分析, 导致监管的连贯性和有效性都得不到真正的落实, 最终产生“多米诺骨牌”效应, 危机波及全球。我国已对系统重要性银行实施了更严格的监管标准, 银监会2011年的《指导意见》中新的资本监管标准已经高于了巴塞尔委员会的最低监管标准要求。但是, 我国还有必要对系统重要性金融机构的其他“非静态”运营过程和指标进行衔接。
4、具体措施的有效执行
首先, 完善系统重要性金融机构的早期风险预防机制。规定相应的结构性限制措施, 限制大型金融机构的盲目扩张。建立风险隔离机制, 对表外业务的经营活动进行相应的监管。
其次, 完善金融市场基础设施建设 (financial market infrastructures, FMIs) , 对包括登记、交易、清算平台等, 长远来看, 这对我国经济乃至法律制度的贯彻大有裨益。
再次, 借鉴国外的“生前遗嘱”计划。《银行业监督管理法》、《商业银行法》、《保险法》等规定了金融机构的接管、托管、重组和终止等制度, 但仍然缺乏针对系统重要性金融机构的特别处置机制。
最后, 建立金融机构责任分担机制。如果大型金融机构可以有序退出金融市场, 可以减少对金融体系的系统性冲击, 避免社会公众的恐慌, 防止资产的无端流失。
参考文献
[1]王兆星.从资本监管制度沿革看金融监管发展趋势[J].银行家, 2011 (12) :22-26.
我国支付机构监管体制研究 篇11
关键词：支付机构；监管；体制
中图分类号：F832.2 文献标识码：A 文章编号：1003-9031（2012）09-0059-03 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2012.09.15
支付机构是指按照有关规定取得中国人民银行颁发的支付业务许可证，并且在收付款人之间作为中介机构提供部分或全部货币资金转移服务的非金融机构。近年来，越来越多的存量非金融机构及新成立机构取得了支付业务许可证，取得了从事支付业务的资格，成为支付机构。面对交易规模与日俱增的非金融机构支付服务市场，探索一条符合我国国情行之有效的支付机构监管之路已成为亟待思考的问题。
一、我国支付机构监管现状
（一）法律法规体系
非金融机构支付在我国蓬勃发展了十多年，行业的发展促使相应的法律法规也建立起来。目前在我国可以参考的与非金融机构支付联系较为密切的法律和规定主要有以下内容：
2005年1月，国务院办公厅对外公布了《关于加快电子商务发展的若干意见》，电子商务成为发展重点，在一定程度上促进了非金融机构支付服务行业的蓬勃发展；4月，《电子签名法》实施，确定了电子签名的法律效力，肯定了数据电文的法律形式，为电子签名技术应用于支付行业提供了法律保障；10月，《电子支付指引（第一号）》发布，明确了银行与客户在电子支付活动中的权利与义务，但是从事电子支付业务的非银行业机构未被纳入到指引中。
2010 年，中国人民银行先后出台了《非金融机构支付服务管理办法》（以下简称《办法》）和《非金融机构支付服务管理办法实施细则》（以下简称《实施细则》），推出了支付业务许可证制度，既解决了从事支付服务的非金融机构面临的身份困惑问题，又规范了支付机构在资金安全、系统运行等方面应承担的责任与义务，将网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单都纳入到了监管范围，一些较差、不规范的企业被拦截在了门外，对行业的长期发展起到了基础性作用。
（二）行业自律
2005年，中国电子商务协会兼顾我国电子商务发展的实际情况及前瞻性，组织制定并发布了《网络交易平台服务规范》，在加强网络交易平台自身建设和运营管理、建立健全交易安全保障、交易者身份审核、隐私权保护、消费者权益保护、交易记录保存等方面提出了要求。
2011 年 5 月，为了充分发挥行业自律组织的作用，中国支付清算协会在北京正式成立。由于中国支付清算协会是介于政府、企业之间，并为支付机构支付服务、咨询、沟通、监督、自律、协调的社会中介组织，因此，它对防范支付机构各种风险具有重要的作用。
（三）监管实践
截至2012年6月末，中国人民银行已经为全国196家非金融机构颁发了支付业务许可证，赋予其支付机构的合法地位，将其纳入人民银行监管体系，也对一些不符合准入要求的机构进行了相应的处理，未获许可机构所占市场份额逐渐减少，显示了支付业务监管工作的正面导向作用。
为了配合非金融机构审批与监管工作，2011年下半年，中国人民银行、国家预防腐败局、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局等七部委组成联合检查组，共同规范多用途预付卡的市场发展，对北京、上海两地的预付卡业务进行了检查，并组织各分支行与中国支付清算协会，对全国多用途预付卡市场开展专项检查，严格按照法律规定的程序与措施进行规范，进一步整顿了预付卡市场。这是中国人民银行履行非金融机构支付服务监管职能以来实施的第一次全国性现场监管，是对支付服务市场监管工作的一次重要实践。
二、我国支付机构监管体制存在的问题
（一）监管目标被弱化
不同的监管目标决定着不同的监管行为方式，塑造着不同种类的监管模式，对监管体制具有重大的影响。《办法》对非金融机构支付的申请与许可、监督与管理、罚则等进行了规定，成为一个具有指导意义的监管框架。在《办法》中第一条指出监管目的是“促进支付服务市场健康发展，规范非金融机构支付服务行为，防范支付风险，保护当事人的合法权益”。由此可看出，《办法》中关于支付机构的监管目标层次过多，有些面面俱到，具有较强的综合性，这实质上是对监管目标的弱化，不能充分发挥监管的功效。
（二）法律法规体系不完善
1.重要的规章制度法律层次不高。我国对支付机构支付业务的监管刚刚起步，监管主体、监管理论依据都处于摸索阶段。作为对非金融机构支付服务进行主要监管依据的《办法》和《实施细则》，其法律层次属于部门规章，尚未上升到国家法律层次，因此监管效果会受到一定影响。
2.备付金管理制度不完善。一是在《办法》和《实施细则》中，“备付金”的含义及备付金收益归属问题未明确[2]。例如，付款人委托支付的、但非金融支付机构尚未付出的货币资金是否应该认定为备付金。备付金金额的计算范围不明确对如何判断支付机构实缴货币资本数量造成了影响，备付金收益归属的不明确则可能会造成利益相关方的法律纠纷。
二是备付金存管制度难以有效执行。虽然对于支付机构管理的大量沉淀资金，给出了开立专用存款账户、在存管银行缴纳备付金等措施。但资金的实际控制权仍由支付机构掌握，存管银行在实际业务中对备付金使用缺乏有效的监督，较难实现对支付机构备付金的动态管理，容易引发备付金被挪用以谋取高额利润等信用风险。
3.客户身份识别制度缺乏可操作性。虽然在《办法》中要求了支付机构要对客户信息进行核实，但是对于核实的手段和方式并没有细化的规定。因此，监管机构在对支付机构进行监管时如何判断商业银行是否履行了相应的客户身份识别义务，将面临调查取证难、事实定性难的问题。
（三）监管组织体系不健全
1.监管主体方面。根据现有法规，目前监督管理支付机构的部门主要有中国人民银行、工商行政管理部门、信息产业管理部门等，但并没有较高层次的法律明确支付机构的主要监管部门[3]。由于支付机构的特殊性，其涉及到科学技术因素多，依靠传统的政府行业监管显然是不够的，监管主体如何与现代网络科技结合，克服监管中的技术障碍成为一个问题。
此外，虽然中国支付清算协会名义上是一个独立的社会团体法人，是支付清算服务市场各参与主体组成的一个行业自律组织，但从经费来源、关系的挂靠、实际赋予的职能来看，它相当于中国人民银行的一个执行部门，其管理职权是中国人民银行赋予的，其实质并不单单是行业自我管理的组织，而是政府监管职能的延伸。
2.监管内容方面。《办法》及其《实施细则》中将非金融机构提供的包括网络支付、预付卡的发行与受理、银行卡收单以及中国人民银行确定的其他支付服务等都涵盖进其监管范围，但是监管内容还有待进一步细化。例如，具有公共服务领域及多用途商业预付卡双重职能的公司是否属于非金融机构支付服务范围界限模糊。根据《办法》第二条相关规定，明确界定这类公司的性质有一定难度。
3.监管方式方面。一是事前、事中监管不足。目前对支付机构的监管主要采用事后监管方式，这种方式虽然比较容易发现问题，但存在风险监管不足、及时性不够以及重复检查等缺陷。二是动态监管不足。静态监管是现在对支付机构准入、业务范围、资本状况等方面的主要监管方式，而对支付机构日常经营状态的动态监测预警不足存在一定的风险。
三、完善我国支付机构监管体制的建议
（一）明确监管目标定位
我国支付机构的监管目标应明确为宏观审慎监管目标，即从宏观层面对支付机构进行规范，而不是将关注点放在每家支付机构个体上。要促进整个支付服务市场可持续健康发展，发挥支付机构提升整个社会支付服务效率的积极作用，避免引起支付服务市场混乱的风险。
（二）确定监管原则
1.监管效益原则。监管制度并非越完善越好。监管制度不完善会导致监管成本过高，监管仍然不能有效。监管制度过于完善，监管成本就会远远高于监管所产生的收益。只有在监管制度维持在一个均衡状态，使监管的边际成本等于边际收益时，监管效益才能最大化。因此，在考虑完备性的同时，监管制度的建立还要考虑到监管效益。既要确保监管职责的全面履行，监管效率的提高；又要将监管成本控制在合理范围之内，寻求监管成本与监管收益之间的平衡点，保证监管效益的最大化。
2.市场手段与行政手段并重原则。非金融机构支付服务市场的规范需要国家相关部门积极合理的介入，行政手段必不可少，但是同时也要充分尊重市场规律，不能对其进行过多的限制。监管部门要结合实际，立足未来，不断完善相关的制度，遵循“市场机制”与“国家监管”并重的原则，以助于非金融机构支付产业的健康持续发展。
（三） 具体措施
1.完善法律法规，加强法律监管。
一是逐步将《办法》上升至国家法律，重点明确监管主体、监管内容等，以增强对支付机构监管的法律效力，避免一些机构游离在非金融支付服务监督体系之外。
二是建议尽快出台《支付机构备付金管理办法》，明确备付金的含义、范围以及收益归属，强化客户备付金的管理，尤其是备付金存管制度如何有效执行，统一客户备付金的核算方法等。明确界定支付机构涉及到的各方当事人的权利、义务范围以及争端解决机制，保护各方的正当权益。
三是对一些不够明确的地方进行细化。例如可以对客户身份识别的具体方式和步骤进行规范，规定支付机构必须使用全国公民身份信息系统查询核对客户的有效身份证件，因客户身份信息有疑点无法判断的，应通过其他辅助方式进一步核实，从而提高监管机构事中控制能力。
2.理顺监管组织体系。一是划分监管组织职责。明确支付机构的主要监管部门应为中国人民银行，中国支付清算协会应定位于服务会员、服务市场和消费者的行业自律组织。中国人民银行、中国支付清算协会应共同履行好各自的职责，构建良好的内外部监管体系。人民银行应在《办法》和《实施细则》的基础上，科学制定市场规则，防范支付风险，合理引导支付机构的发展方向。中国支付清算协会必须在中国人民银行监管制度框架内发挥应有的桥梁作用，组织制订自律公约和行业规范，化解矛盾和纠纷，维护支付清算服务市场秩序，保护消费者的权益，促进公平竞争和合作互助。
二是进一步明确界定监管内容。明确具有公共服务领域及多用途商业预付卡双重职能的公司是否属于非金融机构支付服务范围，以及备付金的收益归属等。
三是创新监管方式。首先，在监管时间上将管理重心前移，尽可能地将问题消灭在萌芽状态，在做好事后监督的同时，要突出事前管理，强化事中监管，避免不良后果的出现，有效规避管理风险。其次，要积极引入社会监督。例如，新闻媒体和公众可以提供大量有价值的线索，为监管部门和中国支付清算协会提供参考依据。当出现重大问题、处理重大案件、出台重大举措的时候，依靠新闻媒体进行广泛宣传，社会公众通过微博等新型媒体方式快速传播，可以有效传递监管方面的信息，加大对违法违规行为的曝光，增强监督的威慑力，争取社会公众对行业的支持和信赖。最后，要加强动态监管，对静态监管形成有益补充。既要依据现有的法规对支付机构准入、业务范围、资本状况、内部控制、系统运行、风险管理等是否符合规定进行静态监管，又要从技术上完善监管手段，加大资金监测力度，建立动态、实时的风险监测和预警系统，及时评价和反映支付机构的业务与经营风险情况，便于监管部门采取有效措施防范和控制风险，保护有关各方正当权益。
（责任编辑：陈薇）
参考文献：
[1]林宜.《非金融机构支付服务管理办法》解读[J].中国信用卡，2010（8）.
[2]方志敏.完善第三方支付机构客户备付金管理的几点建议[J].中国金融，2010（16）.
金融监管机构 篇12
(一) 被调查银行对外包的认识
银行业信息科技外包是指银行以固定的价格在一定的IT服务水平基础上, 以合同的方式委托IT服务商 (以下简称服务商) 向银行提供所需的部分或全部IT功能的一种信息服务。我省银行业金融机构普遍将信息科技外包作为提高信息科技服务水平的重要手段, 外包可以为银行业金融机构带来以下优势:
1.帮助提高银行的管理和服务效率;
2.节约信息科技建设和运维成本;
3.缓解科技部门人员和技术力量不足的压力;
4.快速接触最新技术, 降低IT技术遭淘汰的风险;
5.加快产品的创新和业务的推出, 增强银行核心竞争力和应变能力。
(二) 我省辖内银行业信息科技外包的开展情况
通过调研发现, 我省银行业信息科技外包的主要内容包括软件开发和维护、主机设备维护、桌面计算机及外设的维护、运营机房等基础设施、部分业务运维 (如贷记卡业务、网银) 以及其他外围业务系统等。我省银行业金融机构开展科技外包服务主要有以下特点。
1.国有银行和股份制银行分支机构的外包以桌面维护和设备维护为主。由于国有银行和股份制银行的业务系统大多由总行统一开发维护, 数据中心和灾备中心也由总行集中管理, 分行仅负责辖内特色业务和部分外围系统的开发应用及维护, 其外包内容以桌面和设备维护外包为主, 主要分为三类。第一类是桌面计算机及外设的维修维护。特点是工作量大、技术含量较低, 通过外包可降低成本, 提高服务效率并减少人力资源投入。第二类是与主机相关的核心设备维保, 包括小型机、存储阵列、核心交换机等。特点是备件成本高、专业化程度较高, 需要原厂商的技术支持和服务, 而通过外包可节省成本, 提高系统维护质量。第三类是自助终端设备的维保, 包括ATM机、自助查询机及POS机等。这类设备在大机构中数量多, 分布广, 需要有专门的公司对其运行进行检测和维护以降低维护成本。除此之外, 部分大型银行或股份制银行也将部分非核心业务系统外包, 如中行浙江省分行将客户关系管理、影像系统、IP语音网建设和视频会议系统等系统外包给专业技术公司, 再如深发展外包部分外围系统的支付系统、验印系统等。
2.辖内中小法人银行新业务发展和灾备建设对外包依赖较大。辖内城市商业银行和省农信联社由于自身技术力量有限, 外包服务偏向技术含量较高的工作, 包括贷记卡业务系统、灾备建设、主机设备维护和网银系统等。其中贷记卡业务外包的比例最高, 在开展贷记卡业务的7家中小机构中, 除省农信联社之外的6家机构贷记卡系统都采用外包, 而且外包服务商都是银联数据服务有限公司。灾备建设外包分为两类, 一类是灾备建设咨询外包, 包括省农信联社、温州银行、台州商业银行3家机构;另一类是灾备中心机房外包, 包括省农信联社、嘉兴商行、湖州商行3家。目前没有机构对灾备中心进行整体外包。网银业务一般都由外包公司开发, 金融机构自己维护, 只有1家城商行计划将网银系统整体外包。另外, 主机核心设备维保技术要求较高, 多数机构也是将其外包给专业公司。与大型银行形成鲜明对比的是, 中小机构桌面计算机及外设维护外包的比例很低, 大多数都由自己的科技人员完成。
3.发展成熟的外包服务商对银行开展外包有重要的影响。调查中发现, 中小银行开展贷记卡业务基本选择通过外包的方式来建立, 而且外包服务商都选择了银联数据服务有限公司。该公司是经中国人民银行批准的中国银联控股子公司, 于2003年1月成立, 是中国第一家得到中国人民银行和中国银联资质认证的第三方处理机构。公司注册资本为人民币2亿元, 总部设在上海。由于该公司具有政府背景, 其母公司中国银联作为中国的银行卡联合组织, 处于我国银行卡产业的枢纽和核心地位, 因此选择银联数据作为外包服务商可以获得安全可靠的服务。这种现象从一个侧面说明了并非银行不愿意外包, 而是可选范围有限。如果国内能建立起一个成熟规范、竞争充分的外包市场, 存在多个背景雄厚、信誉良好、技术过硬、规范化运作的公司, 如银联数据服务有限公司、惠普、IBM等, 大多数中小银行都将愿意通过外包迅速接触并进入新市场, 缩小与大银行之间的差距。
二、信息科技外包的风险点
(一) 外包与银行业务发展不匹配的战略风险。如果商业银行未能对外包内容进行总体的评估与考量, 盲目将业务整体外包给服务商, 就会造成外包项目与机构业务发展战略不匹配, 反而对自身的业务发展不利。一旦银行意识到该风险隐患, 无论是选择中途退出或者到期终止外包合同, 都要支付很大的战略退出成本;在重新建立信息系统和外包服务体系时可能需要支付比原来更高的费用, 而且必然存在外包服务短期脱节的问题, 处理不当会使银行在财务、信誉、运作和潜在客户资源等方面蒙受极大的损失。
(二) 外包服务商无法提供所需服务的风险。这种风险主要源自外包服务商承接服务过程中的具体行为, 包括服务商由于人力、物力、财力发生变化而无力提供外包合同原先规定的服务水平;提供的服务质量低劣导致与客户的交互过程不符合银行整体服务标准;从事不符合银行要求、损害银行利益的不当行为及信用恶化等因素所引起的一系列风险。还有因外包服务商技术问题或维护问题引发事故, 使银行设备或系统遭受损失, 或由于服务不到位影响工作效率甚至对银行业务及声誉造成严重影响等问题。
(三) 选择外包服务商的风险。该风险主要源于银行选择服务商之前未能很好地评估其人员、技术及财务状况, 缺少关于综合服务水平的全面考评, 片面地考虑局部优势, 而忽略了IT外包的总体服务水平, 致使最终选择了低劣的服务商。外包服务商的不足会使外包在服务的及时性和质量方面失去控制, 进而导致银行在运行管理上的严重失控。这种风险会通过外包服务自身的连续性在后期得到放大。
(四) 外包合同制定与执行的风险。在外包合同的制定过程中, 若银行在合同中只是关注于技术细节, 而没有全面地考虑服务商的综合状况以及银行业务需求的发展和变化, 未详细明确必须提供的最低服务水平、详细的服务范围和标准、发生故障时的服务级别及响应时间等, 那么银行将在发生变化或意外故障时处于被动地位。目前金融机构在外包合同执行期间, 很少执行服务提供商财务状况以及支持IT外包业务的技术和关键人员的监督审计制度, 忽视了必要的日常检查, 有些甚至将监管的责任移交给服务提供商, 这势必导致服务水平的下降。
(五) 信息泄密的风险。信息泄密风险是指由于外包服务商不具有完备的守法体系与内控能力, 在为银行提供服务时, 有意或无意地将银行内部信息和商业机密泄露, 从而使银行面临潜在的风险。这类风险涉及面很广, 发生概率较大。无论是低层次的桌面计算机维护外包, 还是高层次的业务系统整体外包, 都有可能发生客户信息、银行经营数据泄密的风险, 其中客户信息等个人隐私一旦泄漏将导致严重的信誉风险和法律风险。在被调查的机构中, 大多数机构都对数据信息泄密问题非常敏感和谨慎, 这说明了这类风险存在的广泛性。
(六) 过度依赖外包服务商导致系统失控的风险。如果信息科技外包的范围过大、层次过深, 会导致银行对外包商服务的依赖程度越来越大。随着时间的推移, 银行自身的科技人员会慢慢丧失了对核心技术的掌握能力, 从而导致外包商成为技术强势的一方。银行对于业务需求的任何变更都必须经由或取得外包服务商的同意, 在服务要求和成本控制上无法对外包服务商形成有效约束。长此以往, 银行信息科技工作的灵活性和自主性就会降低, 从而削弱银行的核心竞争力, 外包服务商反而成为银行整体发展的障碍。
(七) 外包服务的业务连续性风险。这种风险来源于外包服务商未采取严格的质量控制体系和完善的应急措施, 未能严格按照银行的要求提供连续服务, 从而使银行蒙受损失。这种风险一般在某些不可抗力的、外包服务商破产、核心技术人员流失等情况下, 需要银行在选择外包服务商时就予以考虑。
(八) 知识产权风险。对于项目开发之类的外包, 外包服务商所开发技术的专利、版权的归属问题、源代码的归属等通常是由银行与外包厂商双方协议达成而非法律规定, 如果合同条款规定不当或者细则不明确, 都有可能在后期带来纠纷。
三、外包风险防范措施
(一) 建立全面的外包政策和外包风险管理机制。银行高管层应对制定外包政策和外包风险管理机制负责。首先银行的业务外包策略必须与其总体战略相匹配, 总体战略是制定外包策略的基础, 而外包是在总体战略安排下的具体战略举措。银行的总体战略不仅决定了机构的自制或外包决策, 而且还影响外包内容、外包模式以及供应商的选择。其次要切实履行外包业务风险管理的责任, 不能将风险管理的责任进行外包。银行应建立适当的外包风险管理机制, 设定必要的批准程序, 将外包服务商纳入银行的风险管理和内控体系, 对外包商设定合理的考核评价标准, 并进行持续的监测和评估活动, 针对外包风险制定专门的风险防范措施。
(二) 合理确定外包服务的范围。银行应根据信息科技对自身的重要性和风险等因素对其进行分级, 并依据分级结果合理确定科技外包服务的范围和内容。对于属于核心业务能力的信息技术, 银行应掌握在自己手里, 避免外包导致的系统失控;对于非核心业务的信息技术, 银行可酌情考虑外包。可参照美国J.P.摩根银行的三层信息技术构架理论对信息技术分层, 第一层指计算机系统的硬件、系统软件、工具软件、网络、基础设施和其他专用机具;第二层主要由应用软件和人机接口组成;第三层主要包括业务流程重组、策略规划、应用系统集成和现有应用系统的管理和维护。工行的外包管理即参照这个理论, 只外包第一层和部分第二层的技术内容, 第三层技术内容属于机构的核心业务能力, 完全由自己实现。中小银行没有实力完全开发核心业务系统, 对于核心业务系统一般都采用合作外包的方式, 开发完成后应逐步过渡到自己维护。
(三) 选择合适的外包服务商。银行和外包服务商间实际上形成一种合作伙伴关系, 外包服务商的表现在很大程度上影响银行对外部市场的服务水平, 因此选择合适的服务商对银行至关重要。首先要明确外包业务的目的是获取资源还是降低成本, 然后根据目的确定相应的选择依据。其次要建立科学的评价体系来评价潜在的外包服务商, 从经验、能力、技术、资本、信誉、对金融行业的熟悉程度、自身发展的稳定性、已有的类似案例等多方面对外包服务商进行考核, 其中外包服务商能力和服务质量的可靠性是评价和选择服务商的关键, 一味追求服务价格的低廉极可能会带来低质的外包服务。
(四) 严格管理外包服务合同条款的制定。信息科技外包合同应就项目实施范围、服务内容、服务水平达成一致, 并充分考虑合同中容易忽略的细节, 尤其要明确责任与义务的划分。对于项目开发的合同, 需明确项目成果的知识产权归属问题, 同时对项目成果对第三方的侵权责任承担予以说明, 避免项目带来的法律风险。
(五) 强化对外包服务商的管理。由于外包服务商比银行拥有更多关于产品和服务的质量、成本等信息, 从而导致信息不对称, 另外合作双方理念和文化的差异、无效的沟通机制等因素都可能导致外包的失败。因此, 强化对外包过程的管理非常必要。一是通过设立专门的管理协调部门或组织, 构建畅通的沟通渠道, 解决外包过程中的问题和矛盾, 防止意外的发生;二是通过细化外包合同条款、建立质量保证体系等管理控制手段, 强化对外包过程的监督, 减少外包过程中因信息不对称造成的风险;三要建立有效的审计和后评价机制, 定期对服务商进行服务质量考核并予以公布, 根据工作量的增减及时调整外包标准的和服务要求。
(六) 严格保护敏感的信息。一是与服务商签订专门的保密协议, 对保密信息内容、保密信息提供与保护、服务商保密义务、保密期限和违约条款等进行约定, 以防止服务商对银行敏感信息的泄露;二是加强服务过程中的信息保密管理, 加强对服务商技术人员的监督, 如服务商员工进出银行营业场所的管理, 包括身份认证、陪同等。
(七) 加强外包的应急管理机制。银行对外包服务的各种意外情形, 应建立必要的应急措施 (包括灾害恢复计划及备份设施的定期测试计划) , 尤其是对以下情况设计必要的应急规划:外包商发生破产、遇到不可抗力无法完成外包事务、外包商在内部技术或者骨干人员方面的变动等影响外包合同履行等。
四、监管政策建议
目前, 我国银行业信息科技外包业务快速发展, 但银行在外包风险管理方面刚刚起步, 缺乏统一的标准, 管理水平参差不齐。而国内信息技术服务提供商在服务规范、技术水平、管理实施等方面还存在许多不尽人意的地方, 外包服务纠纷也时有发生。银监会作为银行业的监管部门, 非常有必要在信息科技外包方面制定全国统一的指导性文件, 引导外包服务的健康有序发展。除对上述各项外包风险防范措施予以规范外, 其他外包服务监管的政策建议有以下几点。
(一) 明确管理层责任, 确立风险控制原则。明确要求银行对系统安全稳定运行的责任不能转嫁给外包公司, 并要求银行根据自身业务发展情况建立整体的外包策略和政策, 在选择外包商、外包服务采购、合同制定、运行监督管理、服务评价和审计等方面建立完善的内控制度体系进行有效管理。
(二) 明确信息科技外包服务的定义和范围。外包服务的范围是监管制度关注的焦点, 也是规范的难点。外包服务的范围原则上仅限于非核心金融服务, 这可以借鉴我国台湾地区的经验, 先明确规定允许金融机构进行外包的服务, 然后对于其他事务的外包则通过特别的批准程序。在列举范围上, 建议通过分类和列举结合起来。
(三) 对选择外包商提出原则性要求。外包商选择是关系到外包服务实施效果的关键所在, 因此监管政策应该就选择合格外包商的流程和机制提出原则性要求。另外, 银监会在规范和引导外包服务市场健康发展方面也可以有所作为, 如对外包服务公司制定准入标准、建立黑名单制度等。