制度调整（共8篇）
制度调整 篇1
岗位调整离职交接制度
1目的本制度目的在于确保因员工离职或岗位调整时，能将正常的工作顺利的延续下去。同时保证生产工作的有效进行。
2范围
本项目的全体员工。
3交接内容
3.1办公用品用具、服装鞋帽移交给办公室（易耗品除外）。
3.2在个人手中管理的工机具，移交给工机具专门的负责人。
3.3工作中的名片、记录本、文件、资料等办公资料移交给对应岗位的接替人或对应领导。
3.4对本人负责而未完成的工作，以书面形式列出清单，并对应每项描述出实施内容和进展状况。
3.5对工作过程中的电子档文件，如果有也需要整理分类，进行移交。
3.6涉及财务事项要与财务部门，做移交。
3.7如涉及移交人拥有法令印章或资质文件，应移交上级领导。
4交接原则
4.1充分交接原则，即由足够的交接时间和过程，可以使接替人更加清晰的了解工作内容。
4.2内容不充分不接受的原则，即在移交人不能清晰的交接工作内容等情况发生时，接替人有权不接收。
4.3现场交接和实务交接原则，即指在书面不能充分表达时，需要通过现场演练进行交接。交接要求
5.1在第3条内容中，移交时都需列出详细的移交清单。
5.2移交人和交接人均需在移交清单上签字，并需上级领导签字确认，以证明该活动完成。
5.3移交清单原则上只容许机打清单，如有手写必须字迹清晰。
5.4移交内容一定要充分完整。
5.5如有物品损坏或其他移交人本身原因导致移交工作不能顺利进行的，必须待问题处理完毕方可进行移交工作。
5.6如操作技能不能再书面表达清晰时，移交人需要带领接替人到现场进行实际操作演练。
5.7移交人必须充分积极的进行交接工作，如有蒙混了事、搪塞敷衍等等行为，将不容许其办理离职或岗位调整手续。
制度调整 篇2
我国从20世纪80年代跟踪国外基本药物政策到90年代发布基本药物目录已经积累了一些经验。但是, 我国对基本药物的政策仅从技术角度关注了药物的遴选, 而对遴选出的基本药物如何保证生产、促进流通配送、优先使用和降低人群使用的经济负担等方面缺乏统一、有力、有效的公共政策保障。近年来, 居民反映的看病就医问题多与药品使用密切相关。为此, 2009年启动的深化医药卫生体制改革提出了基本药物制度的概念, 试图从基本药物生产、流通、价格、使用、补偿等环节入手, 系统性地解决一揽子问题。它实施两年多以来, 在城乡基层医疗卫生机构取得了一些成效。到2011年第一季度末, 政府办城乡基层医疗卫生机构实施基本药物制度的比例已经达到82%, 城乡居民到乡镇卫生院、社区卫生服务机构就诊的用药负担减轻[2]。预计到2011年底或者2012年初, 基本药物制度将覆盖所有政府办城乡基层医疗卫生机构。尽管如此, 从国内实践层面和国际经验来看, 我国基本药物制度的有关政策仍显不完善, 亟需调整充实。医改三年的五项重点任务即将结束, 我国目前正在着手制定2012-2015年的医改重点任务和相应政策, 有必要从完善基本药物制度政策的角度来进行深入思考。
1 基本药物应当广泛可及, 不应当与医疗卫生机构级别绑定
我国2009年启动的基本药物制度建设工作将居民获得基本药物的范围限定在城乡基层医疗卫生机构, 也就是城市的社区卫生服务机构和农村的乡镇卫生院。迄今为止, 基本药物目录仅颁布了城乡基层医疗机构使用版本, 而二、三级医院版本未能发布。这样, 城乡居民获得基本药物的范围明显受到限制。如果居民在村卫生室、非政府举办的城乡基层医疗卫生机构或者二、三级医院就诊, 就难以获得零加成提供的基本药物。这与国际上广泛认同和采用的在卫生系统内任何时候均可获得基本药物的通行原则是不一致的, 影响了居民获得基本药物的连续性和完整性。该问题的实质在于对基本药物的属性和地位认识仍然模糊。基本药物是一类特殊的药品, 是解决一个国家或地区居民主要健康问题的有效手段, 是保障和促进居民健康的基础, 建立并实施基本药物制度是国家公共政策的组成内容。基本药物与保障居民的健康权利相关联, 应当促进基本药物在卫生系统内广泛可及, 而不应当将居民获得基本药物的机会和权利与医疗卫生机构的级别绑定。
根据当前形势, 建议应当首先在公立医院和村卫生室引入城乡基层医疗卫生机构实施基本药物制度的现行做法;第二步, 在循证医学的指导下, 根据我国居民疾病负担情况, 按照药品安全、有效和成本效果比的情况, 参照世界卫生组织基本药物示范目录, 重新修订我国基本药物目录, 取消与医疗机构级别相联系来制定目录的做法;第三步, 在城乡所有公立和集体性质的医疗卫生机构实施基本药物制度, 如能做到公共财政支持基本药物的集中采购, 则可将基本药物的获得范围扩大至所有医疗机构、村卫生室和药店。
2 基本药物应当公平使用, 不应当依靠公平程度不高的保险制度来解决费用分担
我国当前实施的基本药物制度虽在采购配送、定价、报销等方面设计了一些支持政策, 但在最最关键的费用分担环节出现了乏力问题。居民使用基本药物的费用需要分别通过城镇职工、城镇居民、新型农村合作医疗、城乡医疗救助制度等去解决费用补偿问题。由于上述保障制度分别面向不同居民, 在筹资水平、补偿政策和保障水平上存在较大差异, 使得城乡居民在获得基本药物方面的实质保障待遇是显著不同的, 难以实现居民公平获得基本药物的目标。
居民能否公平获得并使用基本药物, 关键是要有强有力的统一的筹资政策来支持。为此, 应当考虑建立针对基本药物的筹资政策来推动基本药物制度取得成效, 不能依靠分散的、碎片化的、不公平的医疗保险制度来分担基本药物的使用费用。建议建立基本药物的政府采购基金, 由该基金统一向生产厂家采购基本药物目录内的药品, 较大幅度降低采购价格, 实行统一配送, 医药机构零加成提供价格低廉的基本药物。可向使用者按处方收取固定费用, 与所使用的药物品种和数量不发生关联, 居民不必再从各类医疗保险制度中报销基本药物费用, 实现待遇统一。中央财政可按比例向东、中、西部地区提供采购补助。采购基金除来自公共财政外, 还可来自城乡各类医疗保障制度, 但必须统筹集中使用。
3 基本药物应当数量适度, 地方不宜大量扩充
自2009年底, 国家发布城乡基层医疗卫生机构版本的基本药物目录后, 在执行过程中各地陆续增加了国家基本药物目录之外的药品, 平均增幅达到206种[3], 一些省份的增幅甚至超过国家发布的307种中西药品的数量, 总量达到700种左右, 而有的省份仅增补了几十种药物, 造成了各地基本药物实际执行目录相差悬殊, 国家基本药物制度所强调的公平原则再次受到地区差异和地方用药习惯的挑战。地方较多扩充基本药物目录的现象反映出由于缺乏基本药物独立的筹资政策, 地方政府没有受到有力的预算约束。世界卫生组织推荐的基本药物示范目录只有350多种药品, 可基本满足绝大多数国家的临床和预防用药需要。多数发展中国家的基本药物目录在200~400种之间。比我国经济条件富裕的墨西哥在2001年实施基本药物政策时, 仅列入150种药物, 而后才增加到260种左右。我国属药物滥用情况比较严重的国家, 如果一味迎合原有用药习惯, 则基本药物制度的目标是难以实现的, 制度的完整性和可持续性也将受到严峻挑战。
因此, 应当严肃维护国家基本药物制度的统一性和完整性, 考虑到地区差异和过渡性等因素, 地方增补基本药物应当严格备案审批, 增补药物的数量应当控制在100种左右。如果能够配合建立基本药物采购基金的话, 将大大抑制地方扩增基本药物数量的冲动, 切实保证基本药物制度取得实效并能可持续发展。
摘要：通过阐述对我国实施基本药物的三点看法, 即:基本药物应当广泛可及、公平使用、数量适度, 认为要严肃维护国家基本药物制度的统一性和完整性, 考虑到地区差异和过渡性等因素, 提出地方增补基本药物应当严格备案审批等完善基本药物制度的政策建议。
关键词：基本药物,基本药物可获得性,基本药物目录
参考文献
[1]World Health Organization.Medicines:Essential medicines[EB/OL].[2011-06-11].http://www.who.int/mediacentre/factshe-ets/fs325/en/index.html.
[2]新华社.以体制机制建设为重点合力推进基层综合改革[EB/OL].[2011-06-11].http://www.gov.cn/jrzg/2011-06/09/con-tent_1880385.htm.
制度调整 篇3
一、制度约束对产业结构的扭曲效应
1．片面强调速度的增长方式对产业结构的扭曲
自从1998年开始实施积极财政政策以来，我国累计发行用于国债建设项目的特别建设国债已达到5100亿元，加上更大规模的项目配套资金，对通过扩大投资需求来拉动经济增长，但现存的国债投资体制又加剧了产业结构的扭曲：(1)现行的国债投资依然是政府安排投资计划，进行项目审批，积极的投资方式与市场经济按市场配置资源的要求之间摩擦日益增大，在审批时很少考虑项目的投资风险，并且项目超预算严重，效益低下，甚至建成之日既是企业亏损之时；(2)国债投资管理政出多门，由于部门利益冲动，造成投资外延化不断扩大，新项目摊子越来越大，分配资金却严重分散，投资技术含量低，技术改造力度不足，依然存在投资的重外延、轻内涵问题；(3)投资的地区分布上偏向城市地区，向农利地区的投资少，加剧现有的城乡：：元结构矛盾；(4)国债投资项目一般金额高、门槛高、政策严，对民间投资进入有很多限制，难以起到对民间投资的拉动和示范效应。
白“九·一一”事件后，我国取代美国成为世界上引入外资的头号大国，仅2001年就引入外资527亿美元，外商直接投资成为拉动我国经济增长的又一主导性投资力量。然而引进外资并未有效的促进我国正规制造业的升级与扩大，反而出现了外资代替本国正规制造业的结果，本国正规制造业处于明显的相对萎缩中。本应是正规制造业补充和配角的非正规工业生产活动却“喧宾夺主”，而“主角”由附加值低、技术工艺简单的非正规工业替代说明了本国制造业的整体素质弱化。
外资在我国的两个“替代效应”原因在于：(1)我国的对外引资由政府主导，地方政府出于征集目标片面追求引资的数量，对引资门标不清楚，存在“为开放而开放、为引资而引资”的局面，对引入的技术消化吸收也很滞后，用于消化吸收的资金只占引进资金的1/3，而日、朴用于消化吸收的资金却三倍于技术引进资金；(2)对外资开放的同时却采取对民营企业歧视的政策，据统计存在有23个行业允许外资进入却对民营企业设置各种障碍。 (3)各地的政府对外招商过程中为了引进外资，给予外资过于优厚的待遇，提供各种超国民待遇的政策和税费优惠，使其实际负担成本远低刁：国内企业。并且外资进出口加工企业大部分利用优惠政策从事的是技术简单、劳动密集型的出口导向型生产，从事高技术晶生产企业虽进口的产品零部件技术含量高，但在中国的加工装配工艺技术含量不高，需要的是大量的低工资熟练工，对国内相关产业带动作用有限。
2．国有企业的产权改革与产业结构调整未能有机结合，缺乏有效的微观市场主体
国有企业的产权改革对于实现国有经济布局的战略调整，建立现代企业制度有重要的意义，是国有企业保持良性发展的前提条件。然而旧有的国有企业的产权特征(政府的附属)决定了难以在产权改革中实现产业结构优化调整：(1)要达到在产权改革中实现产业结构的调整优化，就必须要以企业为单位按照市场原则对国有存量资产进行调整重组，现实的情况决定了普遍的情况是以政府为主导的“拉郎配”，强迫本地的优势企业去兼并亏损乃至资不抵债的企业，使原本应该退出市场的企业继续存活而优势企业则背负沉重的负担；(2)由于中央地方、各地区之间利益矛盾的存在，是各地区按自身优势以自我为中心进行的资产重组和国有经济结构调整却与国有资产在全国范围的优化配置背道而驰；(3)已经上市的股份制公司的国有法人股难以流通，是我国资本市场发展的一大桎梏，违背了通过资本市场实现对国有资产优化配置的初衷，大量的国有资产不能在有序的流动中保值增值，呈现凝固化状态；(4)现有的国有资产运营主体(企业集团公司、国有控股公司、投资公司)在授权范围内对国有资产依法自主经营，但国有资产运营主体之间缺乏有效的竞争，并且国有资产运营主体多是由原有的行业管理部门、国有企业转化而来，地域、行业、历史的局限使已有国有资产运营主体难以实现跨地区、跨行业、跨所有制资产兼并、重组，并不是市场所需的有能力、高效率、能从战略高度进行资本运营的主体。
3．地方利益的存在造成难以形成统一、高效的商品和要素流动机制
分税制改革以后，地方政府的利益得到调动，为了追求自己的财政收益，地方政府强化对经济的干预，在促进地方经济发展的同时也带来了诸多问题：(”重复建设问题，地方政府为了追求高的收益，对于支柱产业的选择集中在电子、汽车、机械、化工等高利润率的行业，国家相关产业政策受到地方利益的约束很难收到预期效果。(2)地方保护主义对外地的商品进行封锁问题。由于地区经济发展差异的客观存在，一些地方政府眼中税、利大户企业与外地的优势企业在竞争力上有较大的差距，为了保证当地政府的税收和社会稳定，对于外地商品的本地销售设立了重重壁垒或者是直接的封锁。(3)产权市场的分割问题。能够上市的国有企业只是少数，绝大多数国有企业的产权改革依托于产权市场进行。
4．行政垄断的广泛存在
行政垄断是指以行政权力而引发的经营性垄断。我国实施市场经济的时间相对较短，由纯粹市场竞争作用形成的垄断并不是我国垄断的主要形式，目前在我国存在的垄断主要是行政性垄断，即依托于政府对某些行业的市场禁入权力而产生的。行政性垄断主要包括以下几个方面：(1)事业垄断，如电信、航空、铁路等经营行业；(2)金融垄断，不允许民营资本进入金融领域；(3)中介机构垄断，市场经济所必需的律师、会计师事务所实际上是由政府审批和管理的，中介机构实际上对管理它的政府负责；(4)精神产品生产的垄断，媒体、文艺、教育都是由政府主导的事业性单位生产的。行政性垄断限制投资者自由进入各个产业投资领域，违背了市场经济资源流动的竞争原则，并造成政府将权力寻租产生腐败行为。行政性垄断集中的服务性领域，也是我国第三产业发展滞后的根源。
二、制度创新与产业结构的合理化
产业结构是否能合理调整，取决于制度效率，制度效率来源于制度创新，来源于制度与产业结构的相互作用。
1．规范政府管制，明确政府管制界限，避免政府过度干预。
政府干预过多导致产业竞争力不强、产业素质难以提高，有必要对政府的行为进行规范。首先政府必须转变高速度的增长方式，将经济增长的成果汇集中下阶层，释放出民间消费和投资能力使经济增长获得长期稳定的支持。其次要打破行政垄断，把政府的管理经济职能明确为企业造就条件和环境，而不是介入市场竞争中，要立法对自然垄断行业明确界定，消除行政垄断根源。最后要协调中央与地方政府之间利益、地方政府之间的利益，以立法的形式对政府的职责、权限做出明确的规定。
2，将国有企业的产权调整与产业结构调整有机结合，培育合格的战略投资者。
企业是构成产业的微观主题，产业结构的合理化也就是各产业之间比例关系、有机联系的相互协调发展，只有合格的市场主体才有能通过市场机制进行产业结构的合理调整，必须发挥企业在产业结构调整中的主体作用。鼓励有远见的战略投资者和培育大型国有现代资本运营主体，运用产权手段对产业进行高效率的整合，进行产业内部要素资源的合理配置，购置有国际竞争力的市场主
3．建设制定与执行产业政策的制度。
有效的产业政策对于产业结构优化有积极的作用，然而我国的产业政策在制定上没有制度化、法律化，并且重制定、轻执行，必须：(1)强化产业政策的实际约束力；(2)划分中央政府与地方政府在制定和执行产业政策权限，使地区产业规划和国家产业规划、各地区之间的产业规划相互协调；(3)制定产业政策时，必须从经济角度出发，避免对民营企业进入设置歧视性壁垒；(4)注重引导作用，促使产业政策对产业结构升级作用长期化、全局化、制度化。
4．鼓励海外投资并带动国内产业结构升级。
我国一些产业由于重复建设出现生产能力大于消费能力的矛盾在短期难以解决，鼓励海外投资实施“走出去”战略是必然的选择。海外投资可以进入国际市场消化过剩的生产能力，发展具有比较优势的劳动密集型产业，带动国内就业增长；在发达国家海外投资树立良好的晶牌形象、控制国际销售渠道，可以融入世界产业分工链条；可以通过海外投资的技术交流获取国内产业结构升级所缺乏的关键技术，以全球化带动国内产业升级。
5．制度创新与科技创新相结合。
公司人员调整管理制度 篇4
1.1为了规范地管理＊＊＊＊人事调整事务，保证公司内部员工的合理配置，改善公司内部的人事关系，激发员工的工作热情，从而达到优化配置人力资源和创树人力资源优势的目的，特定本制度。
1.2本制度所指人事调整包括人员晋升；调动、降职与退休。1.3本制度适用于＊＊＊＊全体员工。2人员晋升
2.1晋升较高职位依据以下因素：（1）具备较高职位的技能；（2）相关工作经验和资历；（3）在职工作表现与品行；
（4）完成职位需要的相关训练课程；（5）具备较好的适应性和潜力。
2.2职位空缺时，首先考虑内部人员，若没有适合人选时，则从外部招聘。2.3员工晋升分定期和不定期两种形式：（1）定期：每年年终根据公司人事考核评议制度对员工考核评议的状况，统一实施晋升计划；（2）不定期：员工在行进中，对公司有特殊贡献、表现优异的员工，随时予以提升；（3）试用人员成绩卓越者，由试用部门推荐晋升。2.4晋升操作程序：（1）行政人事部根据年终考核评议资料，与各部门主管协调后提出晋升建议名单，呈请核定。不定期晋升者，另行规定；（2）凡经核定的晋升人员，行政人事部以人事通报形式发布，晋升者则以书面形式个别通知。2.5晋升核定权限：
（1）总经理、总经理助理、总监，由总经理提议集团审议核定；（2）各部门经理，由各部门经理提议总经理协行政人事部核定；
（3）各部门经理以下人员，由各级部门经理提议呈总经理协行政人事部核定。2.6员工接到调职通知后，应在五个工作日内办妥移交手续、就任新职。
2.7凡因晋升变动职位，其薪酬由晋升之日起重新核定，于晋升核定次月按新的职位标准发放。
2.8员工内受处分未抵消者，次年不能晋升职位。3调动、降职与退休
3.1调动是公司内的人事异动，人员调动必须符合人事管理的基本原则，主要有：（1）符合公司组织架构、经营方针；（2）符合相关人事政策；
（3）提高员工任职能力，做到适才适用。
3.2凡下列情况的，公司应对员工实施职位调动：（1）配合公司的经营发展需要；
（2）调整公司结构，促进公司员工职位的合理化；（3）适合员工本人的能力；
（4）缓和人员冲突，维持公司正常工作秩序。3.3员工调动的实施：
（1）行政人事部应根据所需调动人员情况填写《职位变更/调薪申请表》（见附表），以掌握员工动态，并作为核算薪资的依据；（2）因工作需要拟调动服务地点和职位的人员，行政人事部须在《职位变更/调薪申请表》调职情况栏中详细说明服务地点和职位调动前后的工作分配情况；
（3）奉调人员接到调任通知后，应于指定工作日内办妥交接手续前往就职；（4）员工因自身原因希望调动工作的，可填写《员工调职申请表》（见附表）递交行政人事部，由公司根据情况决定是否批准其申请。3.4降职是指从原有职位降到较低的职位，降职的同时意味着削减或降低被降职人员的地位、权利、机会和薪金。实际上是一种带有惩处性质的管理行为。3.5有下列情形者可对员工进行降职处理：（1）公司因机构调整而精简人员；
（2）不能胜任本职工作、调任其他工作又没有空缺；
（3）应员工要求，如因身体健康状况不好不能承担繁重工作等；（4）依照考核与奖罚规定、对员工进行降职。3.6降职的程序与审核权限： 3.6.1程序：
(1)由用人部门提出申请，报送行政人事部；
(2)行政人事部按公司有关规定，由行政人事部相关人员与被降职人员进行谈话、沟通，并对用人部门提出的降职申请事宜予以调整后，呈请总经理办公室核定；
(3)行政人事部以人事变动通知发布通告，并以书面形式通知降职者本人。3.6.2权限：
(1)总经理、总经理助理、总监的降职由集团公司裁决，行政人事部备案；(2)部门经理人员的降职由行政人事部提出申请，报总经理核定；
农村权力结构的制度化调整 篇5
[内容提要] 直接公开的村民选举制度的导入，使农村权力结构发生了根本性的变化，这就是从以党的一元化领导为特征的一元权力结构向村委会与党支部并列的二元权力结构转型。农村权力结构的制度化调整的目标，就是在促进村民自治制度发展的同时，完善村党支部的领导机制；其基本途径就是通过“两票制”和“二选联动机制”，把直接公开的竞选机制同时引入村委会与党支部建设，在共同的民意基础上建立村委会与党支部职能协调的制度化机制。 [关键词] 村民选举 农村二元权力结构 村委会 党支部
村民选举制度导入农村之后，一个始料不及的效应，就是农村权力关系普遍出现了结构性的矛盾，表现为村委会与党支部（以下简称村支两委）权力之间的冲突与调适，斗争与妥协。然而，矛盾的实质是什么？根源在哪里？解决矛盾的基本途径是什么？乃是一个亟待冷静思考的重大问题。
本文试图从二元权力结构的理论视野，结合中国农村社会实际，对上述问题进行经验性研究。
一、 农村党政关系问题的争论及其意义
美国一位政治学家，叫柯丹青（Daniel Kelliher），19他在《中国学刊》（The China Journal）发表了一篇文章，专门论述中国国内学者针对村民自治问题的争论。这些争论都是近10来年发生的事情。柯丹青发现，尽管大家都不否定党对农村的领导地位，但村党支部的法律地位却是模糊的。国内学者对村支两委关系的看法存在很大的差异，这同人们对待村民自治的工具主义态度有很大的关系。[1]柯丹青指出，无论支持还是反对村民自治的观点，差不多都是工具性的，他们有关村民自治的那些讨论，总是在选择能人、落实政策、完成任务等具体事务上兜圈子，人们回避或者大而化之地谈论村民自治本身的民主价值问题。那些支持村民自治的人，花了很大的气力去说服乡镇党委相信村民自治同党的利益不相矛盾。而反对村民自治的人，根本不信这套说教，他们的说法很直爽：“村民自治与党的领导存在直接的矛盾。如果让村委会自主运作，就必将削弱党的领导。如果加强党的领导，那就不可能实现真正的村民自治。这两者是相互排斥的。”[2]
不难看到，这样的争论还会继续下去，因为现实问题不仅没有解决，而且日益暴露其普遍性和严重性。不过现在断然拒绝村民自治的人怕是不多了，直截了当地否定农村党组织领导地位的言论更加稀少。最近一期《乡镇论坛》的一组专门讨论村支两委关系的文章引起了笔者的关注，因为这组文章比较集中地反映了国内当前对这个问题的争论焦点。这个焦点就是还要不要党政分开的原则，这个原则曾被认为是中国政治体制改革的关键。[3]显然，对这个问题的不同回答，构成了两个针锋相对的阵营。
坚持党政分开原则的人，有的认为，如果硬要搞村支书-村主任“一肩挑”，不仅很难保证村民选举的公平与竞争性，而且将导致党的基础力量的损失。[4]有的从理论上来看问题，认为村主任与村支书，他们的权力合法性来源不同、性质与职责不同、工作重点与工作方式不同、制约机制完全不同，如果两个职务所肩负的使命发生冲突时，会使“一肩挑”的人处于十分尴尬的境地。[5]还有的人强调法治原则，主张让村主任依法履行职权，并反问到：“全国农民都在自己选出的村委会带领下依法履行义务和行使权利，难道不正是我们党的最大愿望吗。”[6]
在赞成或支持党政合一原则的阵容中，有人从实践体会的好处罗列了“一肩挑”的优越性，这些优越性包括，既加强了党的领导，又提高了村委会的地位；既增强了村民选举的竞争性，又加强了村支两委的团结；既化解了干群矛盾，又提高了村级组织的办事效率，等等。[7]还有的人认为，“党政分开”是一定历史条件下的产物，这个理念有必要改变，实行“两委合一”为中国民主制度改革的深化探索了一条新路子，其潜台词就是抛弃党政职能分开的原则。这种观点的逻辑结论就是，最好的权力格局是村主任都由村支书兼任，村支两委高度重合。[8]
显然，这场有关村级党政关系的争论，是80年代政治体制改革争论焦点――党政能否及如何分开的继续。既然有人提到“党政合一”的重大意义，是因为它为中国民主制度的深化摸到了一条路子，这是不是意味着今天发生在村庄里的“一肩挑”故事，将会成为国家政治体制改革的摹本？无论答案是肯定的还是否定的，我们都不能小视目前的这场争论对中国未来政治体制改革的影响。起码，就目前的争论来看，人们对党政分开这个政改原则的态度似乎出现了动摇。
二、 村民选举后的农村权力结构
在回应上述争论之前，有必要廓清村民选举后中国农村权力结构的实际状况，以便从理论上把握农村党政关系的实质。
邹谠用“全能主义”（totalism）这个概念来揭示当代中国宏观政治社会的基本特征。全能主义政治就是建立在一个总体性社会基础之上的、以党为核心的政治同心圆结构。[9]“党核心”具有纵横穿透力，在这种政治穿透的作用下，中国的各级权力组织都具有同构性，即所谓“组织对口设置”、“上下碗口一般粗”等等状况。在全能主义模式的影响下，农村所有正式组织，包括党支部、村委会、民兵营、妇女会、青年团等，都是国家自上而下建立并纳入了国家控制范围的组织形态。可以说，农村权力结构是国家制度框架在农村的延伸，农村党政关系是政权层面的党政关系的缩影。因此，农村党政关系的重建无疑对宏观政治结构的重构具有深远的影响。
不难发现，在实行村民选举以前，农村权力关系是以党的一元化领导为特征的一元权力结构。而村民选举制度的导入，改变了村委会权力来源的基础，村委会权力的合法性渠道与党支部出现了分野。如果党支部的权力仍然保持自上而下的性质，那么村委会的权力依赖于村民自下而上的村民授权，村民选举就是这种授权的制度化渠道。这就从根本上促使农村公共权力转向党政二元权力结构。
说到权力结构，必须考察权力的四个基本要素及其结构，即权力的资源配置模式、来源渠道、运行规范、支配力的强弱对比。[10]从这些要素结构分析来看，村委会与党支部是性质、职能以及运作机制都有不同的特征，不能混为一谈。
第一，农村权力资源配置的变化：从集体垄断到多元配置
传统的“党的一元化领导”体制之所以得以巩固，根本的原因是权力资源特别是经济资源的集体垄断。在全盘集体化中生活的农民，在经济上没有自主权，在政治上也就谈不上自治权了。
以包产到户为发端的农村非集体化改革，实质上是打破经济资源集体垄断的过程。非集体化的过程，无论是美其名曰“藏富于民”也好，还是恶其名为“集体空壳”也罢，必然是农村社会经济资源从单一的集体控制向多经济主体控制模式的转型。对于农民来说，他们掌握了土地使用权、粮食和现金的处置权，也就意味着他不再如从前那样依附于村集体或村干部。反过来，村集体或者村干部要靠从村民手中提留统筹才能运转或生存。村庄权力资源配置模式的变
革，从根本上改变了农村权力结构的经济基础。 当然，潜在的权力资源要转变成权力者可以动用的资源，需要有一个资源提取的过程。就权力资源提取的合法性来看，村委会有资格从集体经济、私营经济以及公私混合经济中提取经济资源，而党支部只能依托集体经济。[11]也就是说，集体经济是党支部权力的经济资源的唯一来源。因此，集体经济的强弱与党支部权力资源的多寡有直接的关联。显然，弱集体-强私营的经济结构使村委会占有的权力资源有可能优于党支部，导致“党弱村强”格局的出现。然而，在农户家庭私营经济为主导的村庄，村支书也有可能利用政治手段（或权威性资源）来控制村委会提取的经济资源。这样的案例不胜枚举。[12]因此，仅仅从资源配置及其提取方式? 飧龇矫妫?共荒苋?嫒鲜杜┐宥????峁沟淖纯觯?剐枰?疾烊??丛椿蛘呷?Φ暮戏ㄐ晕侍狻?/P>
第二，权力来源及合法性问题：“自上而下”还是“自下而上”
权力来源是指权力合法性或认受性的来源或渠道。就程序民主来说，治者之权必经被治者认可才具有合法效力。治者的权力主要有两种来源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民直选以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自村民选举。
权力的合法性问题，不仅仅是一个理论问题或者观念问题，农民在用自己的语言提出了这个问题。当农民认为“上千村民选举的村主任自然比几十名甚至几名党员选出的村支书要有权威”的时候，他接受的其实是上述的程序民主原则。当村民发出“为什么由多数村民选举的村委会必须接受由少数党员选出来的党支部领导？”的诘问时，他其实是质问党支部权力的合法性来源问题。当他们的疑问得不到满意的答复时，他们就会质疑村民选举的意义，于是就发出了这样的感叹：“如果村支书是铁定的‘第一把手’，那么选举村主任这个‘第二把手’又有什么实际意义？”[13]
其实，村党支部权力的合法性，不仅要从程序政治的角度来看，还要从规范政治的合法性来衡量。党支部的基本政治职能是保证党的路线、方针和政策的贯彻执行，村党支部的权力并不取决于选举（无论是党内选举还是扩大的支部选举如“两票制”），而是取决于它的政治正确，也就是保证党的方针政策在本村范围得以正确地执行。因此，党支部选举是“选人”而不是“选政策”（村委会选举也还没有发展到选政策的高度）。[14]因此，村委会对党支部领导的服从，实质上是对党的路线方针的服从，而不是听命于村支书的个人意志。如果一个党支部背离了党的路线、方针和政策，那么它既缺乏程序合法性，也失去了规范合法性。那些蜕化变质的村支书，尽管成天把“党的领导”挂在嘴上，其实是利用“党的领导”这个金字招牌来掩盖其贪桩妄法的行经。严重的是，这些蜕化变质的村支书所耗损的正是执政党的合法性基础。
第三，权力影响力及其变化
权力影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括：1）组织吸纳能力，即吐故纳新、容纳社会精英的能力；2）社会动员能力，即宣传、发动、取得民众支持的能力；3）制度监督与组织自控能力。
从现实观察来看，农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书在村落中的影响力削弱了，一是党员的先锋模范作用削弱了；二是村里青年人的入党积极性下降了；[15]三是作为党支部的外围组织或者“助手”，如共青团、村妇联等也几乎名存实亡。[16]据有关部门于1995年的调查估计，全国大约有10%的农村党支部处于这种状况。[17]这意味着农村基层党组织失去了对1亿左右农民群众的政治影响！村党支部特别是村支书能力弱化的原因，固然同权力资源的减少有直接的关系，但根源是党支部组织建设没有根本解决“四个化”的问题。所谓“四个化”，就是农村党员队伍的老化、党性观念的淡化、思想观念的僵化和部分党员干部的蜕化。在近期全国农村学习贯彻江泽民“三代表”思想的活动中，应该把解决这个问题摆在突出的位置。 国内外许多研究村民选举、村民自治问题的学者，大多认为村民选举加强了村委会的权力，提高了村委会的影响力。[18]就笔者的经验观察来看，这个判断符合事实。原因在于，定期的村民选举使村里的各种精英可以通过竞争而进入村委会。起码，我们在理论上可以说，村民选举制度既提高了村委会吐故纳新的活力，也能够通过预期选举或启动罢免程序来保证村民对村委会的动态监督。这种动力机制无疑有助于村委会影响力的提高和巩固。 图1是笔者对村民选举后农村党政关系类型的一个经验分析框架：
党支部影响力
强 弱
村
委 强
会
影
响 弱
力
A型：
党强村强
民主合作型
B型：
党弱村强
村委会主导型
C型：
党强村弱
党支部主导型
D型：
党弱村弱
软弱涣散型
图1：农村党政关系类型
先看“党强村强”的A型结构，就是村党支部与村委会在明确分工的基础上，建立了民主合作的制度机制。这种党村共强的结构可以说是一个理想模型。第二，“党弱村强”的B型结构，就是村委会主导村政事务，成为事实上的权力中心。其基本特征是，村委会控制了村庄大部分权力资源，村主任是村政事务的实际责任人，也是上级任务的主要承当者。党支部软弱涣散的根本原则在于“自毁长城”。第三，“党强村弱”的C型结构，就是党支部的组织吸纳力、社会动员力和政治监控力都比较强，党支部的群众威信较高，受党支部支配的村委会只是个执行机构。这种权力结构一般具有“行政化”的特征。[19]这种结构又同乡镇“党政一体化”的权力结构具有很强的相关性。最后，“党弱村弱”的D类型，就是党支部与村委会同时软弱涣散，都不能按照制度规范发挥应有的作用，这样的村往往既是组织“瘫痪村”，又是经济“空壳村”。
第四，权力制度规范的差异：法与政策
党支部与村委会的制度规范各有特点。《村委会组织法》是村委会权力运作的基本法律规范，其他相关法律也是村委会组织行为规范的来源。其次，各地农村制定的村规民约、村民自治章程、村委会办事制度、村民代表会议议事规则等等，既对村民有一定的.约束力，也是村委会的具体行为规范。而农村党支部主要依据《党章》和《中国共产党农村基
层组织工作条例》运作。在实际政治生活中，党支部的行为规范主要来自不同时期的党的政策，它的工作任务和工作方式也因政策的变化而变化。
法的相对稳定性同政策的相对灵活性，这两者之间可能出现的矛盾和冲突，既导致了村支两委的规范差异，也导致了村支两委工作方式的矛盾和冲突。应该说，村支两委及其负责人角色协调的制度条件，是党的政策和国家法律的内在一致。如果政策与法律打架，投射到村支两委的关系上，就不可避免地导致关系紧张。这时，村支两委的权力冲突，反映了法与政策的内在矛盾。
三、 农村党政关系的制度化调整
无论是坚持“党政合一”的立场，还是坚持“党政分开”的观点，似乎都不否定这样一个潜在的假设，这就是党的领导同村民自治或者说村支两委之间不存在根本利益冲突。坚持“党政合一”或者“一肩挑”的人，相信村支两委由此能够更加协调一致；而坚持“党政分开”的人，则认为更多地发挥村委会的作用，对加强党支部的自身建设有利。如果党支部不陷入具体事务，就可以腾出手来抓大事。
笔者以为，农村的二元权力结构是宏观党政二元权力格局在农村社会的延伸。在这种政治背景下，既不能以党代政，使得村民自治如同虚设；也不能以政代党，把党的领导迷失在繁杂的事务工作之中。然而，无论进行何种制度设计，都必须在解决村委会权力合法性的同时，解决党支部权力的合法性问题。而把村民直接选举的制度机制一同纳入党支部和村委会，就是解决这个问题的制度化途径。
让我们先来看一看村民选举的实际情况。民政部党组对全国的村委会换届选举结果有个评价：村委会成员的构成比例出现了“三高一低”现象（党员比例高、致富能手高、文化程度高、平均年龄低）。[20]广东民政部门的一份总结报告说，全省10多万当选村干部中，中共党员占77%，党支部书记成功竞选为村委会主任的占53%。[21]这两个数据说明，农村基层党员干部的主体获得了村民群众的信任投票，村民选举的党员和非党员村干部，都有责任、有能力贯彻落实党的路线方针政策和国家法定任务。各地“一肩挑”的比例并不平衡，比较高的如广东的顺德、高州和郁南等市县，“一肩挑”的比例高达90%，[22]在山东省威海市，村支书当选为村主任的比例是65%。[23]在河北省隆化县，在村委会第五届换届选举中，村主任是村支书的比例为4.7%，而村主任是党员的占57.2%。[24]
其实，村支两委交叉兼职很普遍，导致这种状况的原因并不是坚持了“党政合一”的原则，而是村级干部职数的限制，不得不实行“一套人马、两块牌子”的结构。说交叉兼职减少了干部职数的论点也不成立，因为由村财政负担的干部职数基本上是不变的，维持在5-7人左右。实质的问题是，“村支两委”的人马如何产生的，是村民选举的人占多数，还是上级任命的人占多数？更为关键的是，村级混合班子的“班长”是选举出来的还是上级任命出来的？这就涉及到“一肩挑”的问题了。
如果我们把村民选举的制度同时导入村委会与党支部的干部选择，那么“一肩挑”是结果，而不是出发点。如果把“一肩挑”作为出发点，就有可能硬性推广这种模式，导致操选、霸选、逃选等不合法或不当行为的出现。目前，全国各地许多农村在推行村民自治的实践中，已经意识到把村民选举的制度机制纳入党支部建设的重要性，并采取了一些制度措施。具体的做法可概括为二种模式，一是“两票制”选村支部，二是“二选联动机制”，[25]即“从村支书到村主任”与“从村主任到村支书”这两种联动形式。例如，在广东省首次实行村民选举的实践中，估计以“二选联动”实现村支书-村主任“一肩挑”及交叉兼职的农村，占全省农村的50%以上。[26]这种建立在直接选举基础上的交叉兼职结构，使村支两委避免了权力冲突，增强了村级组织的整体能力。
“两票制”发端于山西省河曲县。这个县在1991年初实行“两票制”的动机就是为了解决农村党支部权威不足或者说权力的合法性危机问题。经过不断完善，“两票制”对加强农村党支部建设发挥了预期作用，山东、福建、江西、河北、湖北和湖南、广东等省市正在结合本地情况借鉴推广这一经验。[27]-19，深圳龙岗区在广东率先引入两票制选村党支部，也收到了明显的效果，[28]并把“两票制”提升到镇长选举的制度改革上来。[29] “两票制”的实质，在于支部建设中导入村民选举的制度机制，从而扩大党内民主，使村民群众在支书和支委的人选上开始拥有发言权。如果说这是一种制度创新，那么其本质就是在农村二元权力结构的框架中，在保持党支部权力自上而下性质的同时，为党支部提供了一个自下而上提取权力的信任资源的渠道，从而巩固和维新了农村基层党组织的合法性基础。而村民信任投票的多寡就是这种合法性的量化形式。因此，在推行两票制的过程中，越能提高和保证村民信任投票过程的竞争性和公正性，也就越能提高党支部权力的合法性。这就是河曲“两票制”经验被许多省市认同的根本原因。
“两票制”使村党支部权力基础发生了变化，简单地说就是有助于解决党支部的权力合法性问题。[30]这种制度化途径也让村民有了监督村支书和支委成员的权力，即如果凭借村民信任投票上台的村支书不为民谋利甚至蜕化变质，那么村民在下一次的信任投票中就能把他赶下台。
而“二选联动机制”似乎更为直接有效。说它直接，主要表现在两个方面，一是鼓励在职的村支书竞选村主任，如果当选了，在获得群众投票的基础上一身二任，有助于解决村支两委的权力争端。二是如果当选的是一个普通党员，那么由于他的民意基础强于在职的村支书，他也就有理由出任村支书，实现“一肩挑”，这样的制度安排也有助于解决村支两委“两张皮”的问题。我们似乎已经看到，无论是村支书竞选成为村主任的“一肩挑”，还是当选村主任被推选为村支书的“一肩挑”，都是村民直接选举的结果。如果颠倒过来，预先圈定在职村支书为村主任，就不可避免会滋生操纵选举等违法行为。
这样看来，解决农村党政关系问题有三种制度化途径，即“两票制”、“从村支书到村主任”，“从村主任到村支书”。这三种制度化途径的实质就是把村民直选的制度机制纳入了村支两委的组织建设。那么该如何运用这三种制度化机制呢？按照简便有效的标准，这三机制的启动次序是：首先启动“从支书到村主任”的机制。这就要求村支书参与村主任竞选，竞选成功者继续保留村支书职位，对于那些不敢参与村民选举的村支书，党内应该撤换。其次启动“从村主任到村支书”的机制，这就要求全体党员大胆参与村委会选举，当选的村主任以其得票最多，既成为村委会主任，也成为村党支部改选的首位候选人。第三是启动“两票制”，假如当选的不是党员，那么就应该随后实行“两票制”选村支书和村支部，把无能的村支书选下来。为配合这样的制度机制，党支部和村委会的任期应该基本保持一致。
总之，村委会与党支部不存在根本的利益冲突，在维护村民权利方面可以齐心协力，这就有条件也有动力以村民选举的制度化机制来协调、改善村支两委的关系。
四、结论
农
村的党政关系实质上是二元权力结构，村支两委在权力资源配置模式、权力合法性来源渠道、权力的制度规范、权力的影响力这四个方面都有不同的特征，但通过引入直接选举的制度化机制，能够协调两者的权力关系。
村民直选制度强化了村委会的权力地位，为村委会自上而下地提取民意支持（民主授权）提供了合法渠道。尽管乡镇党委及村党支部有办法控制甚至操纵村民选举，但这种做法已经失去合法性。在村民选举制度逐步完善的微观背景下，党支部的权力来源也迫切需要建构制度化的渠道，由此能够从村民群众中提取信任资源，“两票制”、“二选联动机制”就是提升党支部权威、协调村支两委关系的制度化机制。
农业产业结构调整的制度创新分析 篇6
农业产业结构调整的制度创新分析
在加入WTO后,中国的农业将面临一个全新的国际环境,农业和农村经济的.发展将是人们关注的重点问题.改革开放20多年来,我国的农业和农村经济迅猛发展,对保持经济的繁荣和稳定健康发展功不可没,这是农业和农村经济发展的主基调.
作 者：万瑞林 作者单位：江西省上饶市委党校刊 名：贵阳市委党校学报英文刊名：GUIYANG SHIWEI DANGWEI DANGXIAO XUEBAO年，卷(期)：“”(6)分类号：F3关键词：
制度调整 篇7
一、制度变迁与利益结构调整
制度变迁是人类社会的常见现象,也是人类社会发展进步的动力之一。从利益角度看,之所以进行制度变迁,是因为随着生产力的发展和生产方式的变化,在现有的利益格局之外存在着潜在的利益增进。制度变迁就是为了使潜在利益内部化并获得潜在利益从而打破原有的利益格局,实现新的利益均衡的过程,即制度变迁的动因是制度变迁后总体的未来利益(TR2)大于现有的利益(TR1)。人们之所以有动力推进制度变迁,是因为人们发现在现有生产方式外,存在着改进的余地,即通过变迁能够促进一个国家、一个地区经济社会更好更快地发展。
制度为人类行为提供了一定的约束,给人们以稳定的预期,有利于降低交易的成本,促进经济效率的提高。从利益角度看,“经济制度一般有三个功能:激励、资源配置和利益分配。”[4](P16)一定的经济制度是与一定的生产力发展水平相适应的。生产力又是不断发展的,在一定时期某种制度是适合生产力发展的,但随着生产力的发展,其如果失去了激励作用,就会成为生产力进一步发展的障碍,这就要求微调原有的制度或彻底改变旧的制度,引入新的激励机制,以激发社会的活力和积极性,这样就产生了制度变迁的需求。对于不同的国家来说,为什么有的国家发展的快,有的国家发展的慢?对于一个国家不同的发展时期来说,为什么有的阶段发展的慢,有的阶段发展的快?是否存在合理的激励机制是其重要原因。激励机制是一个社会发展的动力。引入新的激励机制的过程是利益重新组合、再分配的过程。通过利益的再分配,更大范围、更高程度地激发人们生产的积极性,从而促进经济和社会的发展。制度变迁的动力在于潜在利益的发现。“经济体制模式的转换即是经济利益主体的重新分化与组合,经济利益结构的重新调整与再造,经济刺激与动力机制的改进与发展。”[5](P179)
制度变迁要考虑变迁的成本与收益,当一项制度变迁的潜在收益大于成本时,就存在着变迁的动力。总之,制度变迁是一个利益结构调整的过程,通过建立新的更富有效率的激励机制,促进社会经济效率的提高。
制度变迁改变了原有的利益格局。利益格局调整是一个渐进的过程,即首先是利益格局的打破,利益格局处于非均衡状态,然后通过利益各方的博弈,最终实现利益均衡。利益格局调整的根本原因在于利益格局改变的潜在收益,即利益格局的改变者发现了新格局中存在的潜在利益。
如果抛弃制度变迁的利已因素,即假设制度变迁推动者的目的是为了追求社会总体利益的提高而非一已私利,那么制度变迁的最终结果就是社会总体利益的改善。然而,即使如此,在利益变化过程中也存在着不同情况。一是总体增进,部分受损。即利益变迁的最终结果是增进整体利益,但是有个别利益的受损。即增进了社会利益的总值,但是损害了部分群体的利益。二是结果增进,过程受损。即由于利益变迁过程的不确定性,即使是能够最终增进所有人的利益,在利益格局被打破的初期可能有的人利益受损,有的人的利益得到增进。利益结构的变化是一个动态的过程,开始的时候处于一个非均衡、非稳定的状态,制度变迁过程中的利益分配决定了人们对变迁的态度,并决定了制度变迁的命运,当利益关系调整到一个稳定的状态时,制度重新达到一个新的均衡水平。借鉴福利经济学划分福利变化的办法,根据制度变迁中利益结构的变化,可以简单地把制度变迁划分为以下两类:
一是帕累托制度变迁。帕累托指出:“最大偏好状态是:在那种状态,任何微小的改变,除了某些人的偏好依然不变而外,不可能使所有人的偏好全增加,或者全减少。”[6](P85)因此,帕累托制度变迁是只有人受益,没有人受损的制度变迁。然而,所有人的状态都变好只是一种偶然的情况,现实的情况多数是一部分人受益而另一部分人受损,帕累托标准不能就这些情况进行判断。
二是卡多尔-希克斯制度变迁。帕累托改革是制度变迁的理想模式,在这种情况下所有人的利益都得到了增进,而没有人的利益受损。然而,现实的情况是有的人利益受损、有的人利益得到增进。1939年卡多尔在《经济学的福利命题和人际间的比较》一文中提出:“当一定的政策导致物质生产率提高,并进而导致总实际收入的增加时......使所有受损的人都得到了充分补偿,社会上其他人的状态仍然比以前变得更好了。”[7](P549)即如果通过使受益者对受损者进行补偿,如果补偿后受益者仍有剩余,则改革的结果也会增进社会的整体福利,这种补偿的改革即为卡多尔改革。正如希克斯《消费者剩余的复兴》一文指出:“如果说A的情况由于某种变化而变得好些,以至于他境况的改善能在补偿B损失后还有剩余,那么这种变化肯定是效率的增加。”[8](P108)
根据制度变迁的主体不同,制度变迁有两种方式:一种是诱致性制度变迁,另一种是强制性制度变迁。诱致性制度变迁来自于基层个体的主动变迁,它具有自发性,即个体意识到变迁的利益后自发进行的变迁过程。人们自发地进行变迁说明了所有的个体都会受益。因此,这种变迁总体上说是一种帕累托式的改进,即在改革的过程中所有人的利益都得到了增进,而没有人的利益受损。“我国农村经济体制最初的改革,也就是联产承包责任制,之所以能较为顺利而迅速地实施推广,其根本原因就在于在此过程中大多数人都获得了实惠而很少有人受到了损失。”[9](P93)强制性制度变迁是一种由政府法令引入强制实施的制度变迁方式,这种变迁的动力来自决策者预期的总收益大于总成本,但是对于每一个主体来说并不一定如此。也就是说国家意识到了某项改革会从整体上增进整个社会的利益,但是有的个体利益会减少、有的个体利益会增加,即这种变迁可能是一种非帕累托的变迁。例如在中国的城市改革中,国企改革导致一些职工下岗失业而成为改革的受损者。强制性变革的力量来自国家的强制推行,即国家是利益格局变革带来收益的发现者,认识到通过利益格局的改变可以促进整体的利益,从而颁布法令,以强制的方式在国家范围内推进改革,但是改革的落实者认识到改革的重要性及其带来的利益增进需要一段时间,因此基层可能消极推进国家的改革。
二、产权残缺与利益受损
制度变迁的理想结果是所有人的利益都得到了增进,即没有任何人的利益受损、有的人利益得到了增进,这样的改革没有反对者。但是,现实的改革往往是非帕累托改革,即改革的过程中有的人的利益得到增进、有的人的利益却减少。于是,受损者会通过游说、抗议方式阻碍改革的进程,动摇改革者推进改革的决心。这样的情况下,使受益者拿出一部分收益补偿受损者的损失,如果在补偿了受损者的损失后,受益者仍有剩余,则这种改革就是一种卡多尔改革,应该推行。
利益受损的情况多种多样,概括起来主要有以下几种。一是绝对利益受损。即个人的收益和成本的比较,如果个人从事一项活动收益小于成本,则是一种绝对利益受损,TR-TC<0。二是相对利益受损。设某种变革前收益为TR1,而变革后收益为TR2,而且TR1>TR2,即这种变革后收益减少了的受损叫做相对利益受损。三是比较利益受损。经济学认为,人们存在着一种妒嫉心理,如果一个人的利益增长得快些,而另一个人的利益增长得慢些,则存在着比较利益受损,即后者的地位相对于以前来说下降了。
制度变迁过程中的利益受损源于产权残缺。产权是人们围绕和通过财产而形成的经济关系,“任何一项产权,都包括主体的权能和利益两个方面。所谓权能就是产权主体对财产的权力、职能或作用。所谓利益,则是指财产对主体的具体的效用或带来的好处。”[12](P1)产权残缺是由于产权界定的困难或者外力的强制剥夺等原因,那些用来确定“完整的”产权的权利束中的一些权能不能正常行使,从而使所有者不能得到由权能所带来的利益。
一谈到产权残缺,很多人就会联系到与产权清晰相联系的私有制。然而,产权清晰并不意味着产权的高效。产权残缺是与产权完整而非产权清晰相对应的一个概念。产权清晰主要是指产权的边界清晰。但是产权的边界清晰界定并不必然导致完全拥有产权的收益权。由于外力的竞争、保护收益权的能力大小、政府的行政强制等因素,在产权边界即使清晰的情况下,所有者也有可能把一部分权益让渡出去,即由于所有者不能拥有全部收益权而导致产权的残缺。如对于生态建设者来说,由于生态效应的空间流动性,生态建设者的所有权是明确的,但是并不能享有全部的权益。对于政府主导的制度变迁来说,制度变迁的过程是一项政府推动的强制性的行政过程,这个过程必然不可避免地造成部分产权所有者失去控制权,从而失去所有权,造成产权的残缺。
产权残缺与否取决于多种因素。一是产权的清晰程度。产权越清晰,利益边界越清晰。但是如上分析,产权清晰并不意味着产权的完整。产权清晰只是决定产权完备程度的一个因素。二是个人保护自身产权的意愿和能力。在竞争性社会中,存在着他人掠夺产权的可能,而个人保护自我产权的意愿和努力程度决定了产权的完备程度。“除非产权得到完全界定———在交易成本为正的情况下,这是永远做不到的———部分有价值的产权将总是处在公共领域中。”[13](P2)三是法律的完备程度。法律的界定、政府的努力有利于降低个人保护的成本,提高保护的效率,从而促进产权的完备。四是政府的行政干预。政府通过行政命令的强制方式会导致私人产权的残缺。“政府通过对所有者选择用其财产做什么的权利(即产权的排他性)或者对其以共同商定的价格将之转让给他人的权利(即产权的可转让性)进行了干涉而削弱了产权。”[14](P5)
“权利之所以常常变得残缺,是因为一些代理者(如国家)获得了允许其他人改变所有制安排的权利。对废除部分私有权束的控制已被安排给了国家,或已由国家来承担。”[15](P112)由于制度变迁多是由政府依靠行政力量强制推动的强制性制度变迁,这种变革是通过行政强制力量推进的,变迁实施主体的产权控制权、支配权等受到强制的干涉。因此,在这个过程,存在着个人产权“政府征收”从而导致个人失去控制权导致的产权残缺,进而导致个人利益受损。
三、利益补偿、利益平衡与利益关系协调
制度的变迁过程存在着路径依赖现象。正如马克思所指出的,“历史是至关重要的,人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”[10](P1-2)“人们创造自己的历史,但是他们并不是随心所欲地创造,并不是在他们自己选定的条件下创造,而是在直接碰到的既定的从过去继承下来的条件下创造。”[11](P585)所以,“任何事物的运动都有它的起点、过程和目标。起点的特殊性决定目标自身的构造,也决定到达目标的特殊途径。”[13](P1)由于路径依赖,若改革使传统体制的既得利益者失去以前的利益,他们就会成为改革的阻碍者。由于在制度变迁过程中存在着利益的粘性或者说刚性,只有对受损者进行适时、适度、适量的利益补偿,才能维护社会的公正与正义,才能协调社会利益关系,促进制度变迁朝着预期的方向发展。
从历史视角考察改革开放以后我国的经济体制转型,总体上来说,我国农村的改革是一种诱致性制度变迁,这种改革是一种帕累托改进,所有人的利益都得到了增进。而我国城市的改革是政府在意识到改革的收益后,自上而下推动的一种强制性制度变迁,因此城市改革不一定是一种帕累托改革,必然会有一部分人的利益受损。对利益格局改变造成的受损者应进行适应的补偿,使他们成为利益格局变化的受益者,从而促使非帕累托改革向帕累托改革的转变。因为“这种经济利益的有限性,要求经济利益必须在经济利益主体和群体之间进行适当的分配。当一种经济利益总量不变时,某一经济利益主体或群体经济利益的增加,就意味着另外一些利益主体或群体利益的减少,从而必然引起利益主体或群体之间的利益矛盾或利益冲突。即使利益分配的比例不变。利益差别也会随着利益问题的增长而不断扩大,导致矛盾加剧和冲突的频繁。”[16](P182-183)
传统计划经济体制下为了实现工业化的目标而加快资本积累,实行的是低工资与充分就业的政策。这样每一个城市居民都有一份稳定的工作,而且城市居民的工资虽然低,但统购统销制度下的农产品低价供给保证了城市居民的基本生活。另外,城市居民还可以享受到各种福利待遇,如企业分配的住房、企业举办的工厂子弟学校、厂卫生室为职工提供近于免费的福利等,所以计划经济时期城市里的贫困问题不突出。市场经济体制的建立要求企业成为独立的市场主体,而计划经济体制下的一个突出问题就是工人过多、效率低下,存在着严重的隐性失业,企业要进行成本核算,就要减员增效,这不可避免的使一部分人下岗分流,这种企业市场化改革是造成工人下岗失业,形成城市低收入群体的根源。市场体制的建立有利于激发经济的活力,提高劳动的积极性,促进社会整体利益的增进,但是这一过程是以部分工人的利益受损为代价的,对于这部分工人的利益受损应予以补偿。
在传统计划体制下,还有一些人掌握了计划分配的配额制特权,改革后由于实行市场经济,运用价格、竞争和供求等机制来配置资源,他们的特权没有了,他们也是改革的受损者。但是,由于这些特权是不合理的,这部分人的利益受损就不需要实施补偿。
我国的改革已经进行了三十余年,其主要是靠行政力量推进的,这一过程中必然会产生因为行政强制而导致产权残缺,并因此导致一些群体的利益受损。比如农村土地征用过程中的产权残缺导致的农民利益流失、城市居民拆迁过程中的产权残缺而导致的城市居民利益的受损。利益的受损必然会产生利益矛盾冲突,只有给予受损者一定的利益补偿,才能协调社会利益关系,维护社会的稳定。
然而,依靠受损者个体的努力获得直接的补偿存在种种困难。制度变迁的利益受损是一种外力强制下的群体性的受损,对于受损者来说,申诉自己的权利面临着种种困难。一是受损与受益群体界定的困难。对于受损者来讲,个体本身是受损者,但是除自己之外还有哪些受损者,这存在着界定、认知的困难。另外,制度变迁是一项公共性的变迁过程,在这个过程中哪些群体受益、受益多少也存在着界定的困难。二是受益者的搭便车行为。受损者是一个群体,如果某一个受损者花费一定的成本诉求受损的利益补偿,诉求成功后补偿由全体受损者分享,而申诉者要承担诉求的成本,这种搭便车现象会降低受损者诉求的积极性。三是受损者诉求能力的限制。从本质上讲,受损者往往是相对弱势的群体,缺乏保护自己利益的知识和能力,从而部分地丧失自己的产权;而他们往往又没有表达自己权益的能力和机会,从而导致利益受损。因此,只有以政府为中介进行利益补偿,才能维护受损者的权益。例如,我国在工业化过程中采取了重工业优先发展的战略,与此相适应,通过户籍制度、人民公社制度、农产品的统购统销制度,把农民固定在农村的土地上,农民通过工农品价格剪刀差等形式为工业化的发展作出了巨大贡献,现在我国工业化过程中出现的“城市支持农村、工业反哺农业”便是以政府为中介进行的利益公共补偿。
四、结语
厉以宁：调整制度才能创造新红利 篇8
“旧改革红利行将消失之日，就是原有改革的优势潜力耗尽之时，此时必须推出新的改革措施，才能保证新的改革红利或制度红利的出现。”著名经济学家、全国政协常委厉以宁，一辈子都在为中国经济发展的顶层设计建言献策。
上世纪80年代初，厉以宁提出“股份制是解决就业问题的重要途径”的论断。这是当时深化经济体制改革的核心与关键之一，开启了资本市场的发轫，对中国经济改革与经济发展产生了积极而又深远的影响。
如今，面对贫富差距悬殊、环境污染严重、经济增长放缓、红利逐渐衰退等问题，厉以宁再次直言：改革才能带来新的红利。这是大师情怀——已是耄耋之年，他仍以一颗赤子之心，时刻牵挂并思索着当代中国经济社会的发展路径。
“如今，改革进入深水区了，摸不着石头了，这种情况下就需要有顶层设计，用战略家的眼光，从战略高度来进行改革、发展。”对于改革，厉以宁多次提到信心这个词，“美国最担心中国的是什么？不是GDP的增长率，而是我们的科技人才和创业人员。我们的信心来自哪里？一方面政府有改革的决心，有维持中国特色社会主义道路的决心，另一方面大量的青年人、科学家、企业家正在成长。所以中国信心应该建立起来，我们是有前途的。”
一个多月前，厉以宁又来到湖北调研考察新型城镇化，并接受了《支点》杂志专访，就中国当前经济热点话题一一做出解答。
有改革才有新红利
《支点》：改革可以说是当代中国历史篇章中的主题词。“改革是中国最大的红利”，此论断一提出便引起了社会的共鸣。为什么说改革是我们当前的首要任务？
厉以宁：“改革红利”是指通过改革，制度或体制得以调整，让制度或体制能释放出更大的能量，使经济继续发展、前进。当一轮改革措施实行了一段时期之后，改革带来的优势或红利总有越来越减少的趋向，这是难以避免的，是普遍现象，而并非只有中国才发生的情况。
经济中有两种变量，内生变量与外生变量，一个人如果身体健康，一定是内在自我调节能力很好，但是在必要的时候也需要打针吃药。经济也是这样，良好运行的前提在于内部机制的完善。改革是创造内生的机制，改革拖延越久，代价越高，阻力越大，所以说改革是当前的首要任务。
《支点》：如今，旧有的人口红利、资源红利逐渐消失殆尽。您认为我们应当从哪里寻找新的红利？
厉以宁：红利的消失是经济发展过程中的正常现象，每一个国家在发展过程中都会出现这种情况，发达国家也是如此。
每个国家在发展初期都有人口优势，农民大量进城，提供廉价劳动力，这是旧人口红利。廉价劳动力渐渐消失，这是正常现象，不可避免。现在东南亚一些国家劳动力很廉价，孟加拉国工人一个月的工资合三百多块钱人民币，还有越南、柬埔寨、印度都有大量廉价劳动力。从这方面讲我们的优势是在消失，但我们应该看到，新人口红利产生，是指劳动力质量的提高。我们正在从廉价劳动力时代进入技工时代，通过提高劳动力质量，以拥有较高技能、但低于发达国家技工价格的人力形成新的人口红利，形成比较优势。
而对于土地、矿产这些旧的资源红利的丧失，我们可以依托新的科学技术来创造新的资源红利。比如海水淡化、新能源、新材料、生物科技等等。
当旧改革红利行将消失之日，也就是原有改革措施的优势潜力耗尽之时。这时，我们就要继续推出新的改革措施，继续进行制度调整，才能保证新的改革红利或制度红利的出现。
“老城区+新城区+农村新社区”
《支点》：目前我国能尽最大可能释放“改革红利”的措施之一，是不是新型城镇化建设？为什么说传统的城市化模式不适合我国国情？
厉以宁：传统城市化是先行工业化的发达市场国家的城市化模式。当时，城市化与工业化基本上是同步的，缺乏统筹安排，也没有科学的城市规模概念，经济和社会的可持续发展并未被城市领导层所考虑。
结果，无论在先工业化和先城市化的国家还是在后起的工业化国家中，都发生了所谓的“城市病”，一是自然环境方面，工业污染、城市拥挤；二是社会生活质量下降，住房跟不上人口的增长，社会治安欠佳。以致出现了“反城市化”倾向，即穷人继续涌入城市，富人纷纷迁离城市，搬到郊区甚至乡村居住。
在某些发达的市场经济国家，城市化率高达90%以上。如果中国要达到西方发达国家的城市化率，即90%以上的人口集中于城市，那么城市居住条件必定严重恶化，居民生活质量必定大大下降。
《支点》：您认为，怎样的城镇化路径或模式才是适合我们的？
厉以宁：我们不用“城市化”而用的是“城镇化”，这是跟中国的国情结合在一起的，因为镇就是最小的城市。中国国情的城镇化由三部分所组成，老城区、新城区再加上农村新社区。
老城区的发展方向是改造。由于工业企业已经造成了环境污染，所以一定要设法把这些工业企业迁出老城区，城里要成为商业区、服务区、居民区。老城区的改造要注意历史文化遗址的保留。例如山西大同过去是边塞重镇，那么大的城墙拆掉了非常可惜。
新城区一般在城市郊区，历史所留下的包袱都比老城区要少一些，这正是其优势所在。新城区将来是支柱产业的基地，因为城市一定要有产业支撑，包括新兴产业和具有本地特色的产业。新城区一是要有工业园区这样的基地，也要有居民，不能成为“鬼城”（白天有人上班工作，夜晚回原住地睡觉去了），可以发展“就地城镇化”。广西桂林附近有一个自治县，就是发展“就地城镇化”，把小城镇都发展起来，在那里生活跟桂林市区一样方便，有事情去桂林一个小时就能到。
新社区的前身是社会主义新农村，因为新农村先把房子建了，渐渐地就变成了新社区。新社区建设有四点要注意：第一，新盖的房子一定要园林化；第二，推广循环经济；第三，公共服务要到位；第四，城乡社会保障要走向一体化。符合这四个条件后慢慢做，然后从村的组织改为社区组织，再然后转化为新的城镇。农民融入城市是比较难的，据我们在有的地方调查，只有三分之一的农民愿意进城。这需要一个过程，但是融入新社区，转化为新城镇是没有问题的。
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初次分配改革更重要
《支点》：农村土地产权制度作为新型城镇化各种利益的交会点，可以说是改革的关键所在，您认为解决这个问题的突破口在哪里？
厉以宁：重要的是推进关于土地确权的改革，赋予农民三权三证，即承包土地的使用权、宅基地的使用权、农民在宅基地上所盖房屋的房产权，然后给三权发证。
中国长期以来实行城乡二元体制，在这种体制之下，农民财产权是空的，没有财产性收入，束缚在那块土地上靠耕种为生。农民工进城二三十年了，还是农村户口，城乡二元体制在，农民就没有财产收入。土地确权是农村新一轮改革的起点，最终目标是要实现城乡一体化。
现在全国大概有50个地方正在试点，试点的过程中我们看到农民的积极性非常高涨，形势与1979年农田承包制推广一样。农民成了市场的主体，土地流转在这个基础上也活跃了起来，土地的充分利用，经营规模的扩大提高了农民的收入。我们在浙江嘉兴的调研数据显示，土地确权以前，城市和农村人均收入之比为3.1：1，土地确权后的比例为1.9：1。
为什么农民的收入提高了这么多？农民多样收入来源，其中就包括了财产性收入，嘉兴市平湖召开的村干部和村民的座谈会上，就反映确权后农民可以充分利用土地，扩大规模经营，增加收入。土地确权以后土地流转了，出租出去，入股给农民合作社，农民就可以放心到城里去打工，而且每年都有租金收入。宅基地确权后，农民把旧房子拆了，我们看到的全是四层楼的新房子。
《支点》：您提到，“改革红利”第一是土地确权，第二就是跟我们紧密相关的收入分配制度改革。针对不断扩大的收入差距，您认为改革的重点是什么？
厉以宁：中国的收入分配制度改革，我的观点是应该把初次分配放在重要的位置上。初次分配最重要的是机会均等，所有人站在同一起跑线上，差别是市场调节的结果。所以首先得机会均等，但是实际上收入的基础即初次分配是不公平的。
为什么城乡收入差距不断扩大呢？这涉及到物质资本、人力资本和社会资本，三种资本共同创造价值。广东改革开放后为什么发展那么快？因为它有充足的社会资本，海外华人华侨港澳同胞都是它的社会资本。城市三种资本都占优势，而农村都占劣势。所以，收入差距越来越大。
这就要改革，首先收入分配制度改革要把初次分配作为重点，明确农民的产权问题。教育资源要重新分配，城乡要做到相等的状态。除了给农民产权外，还有一个重要的问题就是在劳动力市场上，打工的一方是弱势，招工的一方是大企业，一个弱一个强，如何解决双方地位不均等，也是目前中国初次分配遇到的问题。
在中国现实条件下，二次分配的重点应该放在城乡社会保障一体化，这是要解决的大问题。当然要量力而行，为什么呢？因为经济学中有一个福利刚性问题，就是指福利能多不能减，有了就不能再取消了。中国要在量力而行的基础上逐步扩大社会保障的覆盖面，不要以为二次分配的重点在增加某些税，增税要慎重。
最后，收入分配制度要大力培育中等收入阶层，中等收入阶层是稳定社会的最重要力量。有了中等收入阶层以后，社会可以进入更稳定、进一步繁荣的阶段。（支点杂志2013年8月刊）