我国预算外资金现状分析

我国预算外资金现状分析（精选7篇）

我国预算外资金现状分析 篇1

我国预算外资金现状分析

摘要：预算外资金是指不纳入预算管理，但却用于满足政府履行其职能需要的财政性资金。由于我国仍处于社会主义初级阶段，许多政策制度都不完整，因此预算外资金不仅要适合我国国情还要促进我国的发展。所以我国必须制定完整的措施去合理的利用它完善它。然而，很多政府承担的职能并不是通过预算来实现的，而是通过预算外资金和不是预算外的财政性资金来完成的。由于对预算外资金认识上的不足以及管理措施和方法的使用不当．是我国的预算外资金流失严重的原因。

关 键 词:预算外资金；政府职能转变；社会主义市场经济体制；财政性资金；预算制度改革；预算管理；制度适应；

正文：通过对财政学的学习，我懂得了许多知识。最重要的是我了解到我国预算外资金的作用以及目前它的状况。预算外资金是指不纳入预算管理但却用于满足政府履行其职能需要的财政资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。预算外资金指国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能，依据国家法律、法规和具有法律效力的规章而收取、提取和安排使用的未纳入国家预算管理的各种财政性资金。由于对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位问题，是财政改革中亟待解决的问题。例如高校预算外资金是高校直属单位利用学校资源，通过提供管理性劳动和服务性劳动取得的货币补偿，主要形式是事业性收费，这构成了预算外资金的主要来源。在社会主义市场经济条件下，高校办学方式多样化，随之取得的预算外收入大大增加，有些单位预算外收入部分甚至高出预算内收入的几倍。

现状

（1）预算外资金增长过快，1992年比1978年增长11倍，相当于预算内收入的97.7%，名副其实地成为国家的“第二预算”。

（2）预算外资金历年增长速度均超过童年的GDP和预算内收入的增长速度，造成资金的严重分散。

（3）从预算外资金结构看，一向是企业和主管部门管理的预算外资金居主导地位，从近几年变化趋势看，行政事业单位管理的部分增长较快，比重上升，地方财政管理的部分绝对数和比重下降的幅度都较大。

（4）由于管理不严，财经纪律松弛，化预算内为预算外、化生产资金为消费基金、化公为私等现象有所滋长和蔓延。因此，预算外资金迅速增长，已成为预算内收入占GDP的比重偏低的重要原因，也是当时固定资产投资膨胀和消费基金膨胀的重要原因。

预算外资金管理存在问题具体表现

（一）预算外资金收支管理粗放，部门利益格局尚未完全打破。根据《预算外金

管理实施办法》，各预算单位应按照规定编制预算外资金收支计划，财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后，汇总编制总计划。但实际的执行情况是，有些单位没有收支计划，财政部门也很难形成规范的汇总预算，只是粗略地按基数加增的办法编制并下达预算外资金收支计划。县乡两级均未建立预算外资金预决算制度，市级的预决算制度往往也是流于形式，难以发挥实际作用。还有，综合预算制度难以落实也很突出这一点在经济欠发达地区尤为突出。收入时，有的单位只是将专户资金一缴了之，而没有具体的资金项目名称，造成收入来源不清； 支出时，由于没有明确的定额标准，资金使用“ 以收定支”预算外资金管理粗放，导致用款单位挤占挪用资金有了可乘之机。预算外资金的存在，对中国的预算管理制度造成了巨大的影响。由于缺乏有的制约和管理机制，在资金运用过程中，很容易导致地方政府大量违规行为的产生，这对政府的信誉也造成了负面影响。

（二）纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金仍作为预算外资金管理，使政府宏观调控能力减弱。我国于经济发展水平较低，一些欠发达省份长期处于财政困难状况，严重制约着经济和社会的发展。从财政资金管理看，一方面，预算内资金短缺，收支矛盾突出，另一方面，一些应纳入预算管理的资金游离于财政预算管理之外。究其因：一是收费单位原为自收自支的事业单位，一旦将收入纳入预算管理，就要理顺各方面的关系，这不仅要加大各部门的管理成本且会突破各自的管理范围。二是有些行政事业单位的收费收入不能满足其正常出，有些单位甚至还有巨额贷款，改变财政管理方式，就要增加财政负担。三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差，担心纳入预算管理后其经费没有保障，还有一些单位错误地认为预算外资金“ 谁收谁用”，不愿意把专户资金纳入管 理。如将预算内转出的各类资金、所属单位和下级单位上缴的收入、资产变价入，经营服务性收入、反映在往来科目中的收入、账目以外的收入以及收回的支出等，作为预算外资金管理。

（三）监督机制不健全，约束软化，财政监督流于形式。目前，预算外资金的管理监督普遍存在重收入轻支出现象，一味强调纳入财政专户资金的管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政部门拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出后，用款单位如何使用资金却不能掌握。同时，由于收费经费化，使部分公司存在分配不公、苦乐不均现象。预算内财力不足，财政平衡的基础很不牢同。多数经济欠发达地区的财政平衡实际上建立在“应支未支、应保未保、应拨未拨” 的基础上的，预算内欠账多，财政资金只能围着“ 保吃饭” 低层次运行，财政宏观调控的能力很弱，搞建设的资金更是少得可怜。在这种情况下，如果将有专项用途的预算外资金和预算内资金统筹使用，就会出现预算内大量占有预算外的现象，致使预算内、外两方面的资金需要都得不到保证，更达不到提高地方财政宏观调控能力的预期目的。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资的效率。

（四）资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学，导致部分资金逃避财政监督，成体外循环。尽管近几年来各地都积极推行预算外资金“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的征管体制，但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收人、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市区)

三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理，但具体的征管模式却是：南地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但按级次入库的资金由于征缴过程涉及多个环节，又没有采取一定的监督手段，容易形成既不缴纳给当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。呈现出管理活动层次多，管理幅度大，经济活动专业化和复杂化的特点，控制难度加大。某些环节上存在监督盲区。一些技术性专业性比较强的单位的收费项目采用瞒天过海的手段，或收入采用部分入账，一些创收单位不认真执行“ 收支两条线” 的规定，截留、坐支、挪用预算外收入。资金管理、监督部门缺信息沟通，造成预算外资金管理与监督领域出现死角。

（五）相关政策和配套措施缺位，影响了国家财经法规的贯彻落实。《预算外金管理实施办法》规定，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体的规定，致使一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些取消的收费项目，由于没有及时理顺和解决相关单位的经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的政策无法落到实处。每项收费所取得的收入都要有相应的使用途径和支出方向，支出的主要形式是支付创收成本、弥补经费不足、发放补贴和奖金、购置固定资产等。由于预算外资金与创收单位和职工的切身利益密切相关，预算外资金具有“ 自留地” 的含义，所以管理部门在预算外资金批拨时，把关不是很严，造成创收单位乱发奖金、补贴、实物等，不能使资金用于事业发展，资金使用随意性较大。

加强与完善预算外资金管理的措施

（一）深化“ 收支两条线” 改革，积极推进综合财政预算。建立公共财政收入征管体系和国库集中收付制度是我国财政体制改革的一项重要内容。因此，首先要将明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预算管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政综合预算。预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统

筹安排，逐步改变按收入比例提取经的做法，比照部门预算的统一要求核定费支出，实行“ 预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。同时，各级财 政部门要改变重分配轻管理、重审批轻监督、重微观轻宏观、重预算内轻预算外的理财观念，充分认识宏观调控和财政监管的重要性，克服本位主义和小团体意识，切实加强综合财政预算编制，提高财政资金的管理能力。

（二）加强财政监督。实践表明，如果没有一个健全有效的财政监督管理机制，任何财政改革政策都不可能取得预期效果。在实际工作中，对预算外资金监督要是监督乱收费、乱开支预算外资金的行为。监督的绩效表现在个方面：一是及时发现预算外资金的滥收、乱收、乱用现象； 二是对这种现出现后怎样处罚，使犯规者以后不敢轻易再犯。为了实现第一个方面的绩效，我认为必须在政府监督基础上引进社会中介机构的社会监督。因为例如会计

师事务所等中介机构其行为动机在于发现违反国家财政纪律的行为和金额，主要收益来源于对违纪违法者的罚款，其个人利益和罚款收益紧密联结，有较 高的积极性。而且，社会监督者分布在各条战线、各地区，有众多获取信息渠

道，也具有充分的时间、精力以及较高的职业素质和职业道德同那些违法乱 纪者斗争，从而能在很大程度上弥补政府监督上信息少、检查少、经费少、人 力少的缺陷。因此，在预算外资金管理中，充分发挥中介机构的社会监督作是一项明智的选择。我国每年进行财务大检查，查出的违纪资金一年比一年 多，但违纪违规财政行为仍不断，根本原因在于处罚不严。因此，寻找一种制度安排，从严执法，对搞好监督管理至关重要。

（三）借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改革预算外资金收缴制度。规范预算外资金管理，就要堵塞收入漏洞，做到应收尽收。以收费票据为资金监管源头，利用现代科学技术手段赋予财政票据的信息功能，借助收费单位、代收银行、财政部门之间强大的网络管理系统，建立起一个“ 单位开票、银行代收、财政统管” 的预算外资金管理体系。所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政部门的调控能力，使财政“ 准国库”大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

（四）实行票据统一管理，加强源头控制，完善专用户储存。首先，收费渠道合理。预算外资金有它的合理l生和合法性，不能在经济利益的驱动下置人民利益国家利益于不顾，对此应由省政府组织物价、财政部门对所有收费单位收费部门进行拉网式检查，重新明确各单位收费范同、收费项目。其次，严格票据管理是加强预算外资金管理的源头。凡是收费单位，必须按规定到物价部门申请“ 收费许可证”，凭证收费。收费必须是用财政部门统一印制的收费收据。而没有收费许可证或收费资金为纳入财政预算内管理的单位，一律停止发放票据。解决预算外资金的根本途径，仍然是对中央和地方财政权力的进一步划分和界定，给以地方在税收收入上的更大自主权和享受受益的权力，归根结底，就是要逐步减少预算外收入在地方政府财政收支中的比重直到其逐步消失。(五)完善措施及法规建设，提高预算外资金的管理效率。预算外资金管理改革是一项政策性较强、难度较大的丁作，它不仅是权力、利益的调整，而且涉及单位性质、经费供给 以及内部减员等问题。因此，只有把它与财政管理制度改革、政府机构改革以及经济体制 改革等结合起来，才能相互促进。因此，要对政府性基金和纳入预算管理的预算外资金列收列支的管理方式作更进一步的规范和完善，逐步消除单式预算，真正发挥财政部门应有的管理监督作用。尽快建立、发展和完善市场经济条件下的法制体系，为财政体制改革提供制度保障。另外，还要澄清对预算外管理资金的模糊认识，扭转“ 三权不变” 和“ 谁收谁用” 的运行惯例，为进一步推动综合预算管理创造良好的条件。

总结：

以上就是我对我国预算外资金的认识和分析。由于我国预算外资金改革牵扯面广，政策性强．既涉及现有各方面利益格局的调整，又涉及到政府职能部门的职责重新划分和界定，关系到社会的稳定和发展．所我国的预算外资金政策并不完善，为了更好地利用预算外资金，就必须在解放思想、统一认识的基础上．必须向社会各界做好宣传解释工作，使之得到各方面的广泛理解和支持．确保预算外资金改革的顺利进行。参考文献 ：【1】司路，《对我国预算外资金管理的思考》，2008年第五期。

【2】张裕民，《谈我国预算外资金管理存在的问题及解决对策》，2010

年第十一期。

【3】陶源，《我国预算外资金问题》，2008年第九期。

【4】田疏，《我国预算外资金管理探微》，2003年第四期。

我国预算外资金现状分析 篇2

(一) 是政府转型的必然要求

当前, 我国政府正在向服务型政府转型, 实行财政资金预算绩效管理是新型政府的必然要求。财政资金预算管理符合科学发展观, 是一种能够帮助政府合理利用财政资金, 有效提高财政资金使用效益的科学手段。

(二) 明确责任, 权责分明

财政资金预算绩效管理是预算管控与绩效评价相结合的产物, 从而有助于帮助财政资金使用单位科学高效的使用财政资金。另外, 有效的财政资金预算绩效管理能够提高使用单位的责任意识, 明确责任主题, 将单位对资金使用情况、项目完成情况等与绩效评价相结合, 直接挂钩下一年预算, 从而提高单位的资金使用的严谨态度。

(三) 是监督体系的一部分

虽然财政资金预算管理是财务管理的核心内容, 但是通过将预算管理与绩效评价的结合, 有助于监督制度的实行, 提高监督效果, 促进财政资金使用的公开透明, 从而提高政府决策的权威性。

二、当前财政资金预算管理存在的问题

(一) 制度流于形式

很多单位设立了财政资金预算管理制度, 但是该制度却没有真正发挥作用。一方面, 该制度专业要求较高, 实施需要一定成本, 一些单位缺乏精通预算管理和绩效考核管理的复合型人才, 并且没有考虑长远利益, 制度的设置只是“空中楼阁、面子工程”;另一方面, 很多单位的侧重点没有放在管理上, 只注重项目数量, 没有认识到精细化管理的重要性。

(二) 绩效管理制度存在缺陷

很多单位的预算管理体制相对完善, 但是绩效管理制度存在一定程度的缺陷。绩效管理制度多应用于企业管理中, 政府部门和事业单位对绩效管理制度的应用经验少, 熟练程度有待提高。这个问题的突出表现就是政府经常会借助社会中的审计评价机构进行评价, 并且支付高昂的费用。因为缺乏相关的绩效考核部门, 通常对财政资金的使用绩效评价也只会在重要的环节进行评价, 无法将绩效考核应用于整个财政项目之中, 严重影响了财政资金的使用效果。

(三) 绩效评价结果的重要性被忽视

无论是财政资金使用单位自己做出的绩效考核结果还是社会审计机构做出的绩效考核结果, 现阶段大都没有引起重视, 这个问题在一些中小事业单位尤其突出。因为很多单位的绩效考核制度不完善, 绩效考核的流程缺乏科学性, 结果的正确性不足, 很多单位只是将绩效考核作为执行项目的流程, 其结果的指导作用并没有真正发挥。这与绩效考核制度不完善、人才欠缺、绩效标准不科学有直接关系。

三、提高财政资金预算绩效管理水平的建议

(一) 引进人才, 制定科学制度

财政资金预算绩效管理制度若想真正发挥作用, 必须要制度设置科学。我国财政资金预算绩效管理起步较晚, 经验相对不足, 与西方国家比起来, 在制度保障方面也存在一定程度的欠缺。因此, 财政资金使用单位在人才的引进上一定要格外注意, 着重对预算管理和绩效管理人才的吸收, 对已经入职的工作人员, 要重视培养与培训, 增强其业务技能。在制度与流程的设计上, 多参考成功经验, 并结合自身单位的特点, 设计一套科学的、可执行的制度体系。

(二) 完善绩效管理制度

财政资金预算绩效管理是预算管控与绩效评价的结合, 在目前财政资金使用单位绩效评价机制普遍不健全的情况下, 要想实行预算绩效管理制度, 首先要完善绩效评价机制。另外, 在完善绩效评价制度时, 要明确责任制度, 做到权责分明, 避免出现问题时相互推诿的问题发生, 并且做好内部监督, 防止财政资金在使用环节中被挤占挪用。管理人员还可以依据绩效评价制度找出资金使用环节出现的问题, 并及时解决, 从而提高资金的使用效果。

(三) 注重预算绩效管理的结果

实行预算绩效管理, 其重要目的之一是根据其绩效评价结果, 对下一年度预算管控进行指导。因此, 预算绩效管理的结果不能忽视, 在制度科学, 结果正确的前提下, 财政资金使用单位应当根据结果做出应变和调整, 从而帮助单位更好的完成项目。财政资金使用单位应当明确, 项目的完成数量不是绩效评价的唯一标准, 完成的质量、水平与最终的社会效果都会直接影响到绩效评价, 目前盲目追求项目数量的做法必须改变。

(四) 完善政策

我国财政资金预算绩效管理起步晚, 与西方国家相比有一定的差距。在财政资金使用单位积极的进行制度设计与进步的同时, 国家也要做到相应的政策保障, 尽快出台法律或行政法规对该项制度进行保障。相关部门应当联合建立预算执行跟踪监督控制机制, 收集各地财政资金预算绩效管理的实行效果与相应数据, 根据我国整体环境, 制定具有普遍指导意义的政策, 从而为那些正在着手建设财政资金预算绩效管理制度的单位提供参考依据。

四、结语

财政资金预算绩效管理制度需要尽快在我国财政资金使用单位中建立起来, 才能够保证我国财政资金的高效利用。该项制度的建设需要法律、行政法规的保障, 也需要各个财政资金使用单位自身的努力。但是在制度建设过程中不能盲目求快, 否则会造成相反的不利效果。

参考文献

[1]财政部基层财政干部培训教材编审委员会, 组织编写.全过程预算绩效管理基本知识问答[M].经济科学出版社, 2013.

我国预算外资金现状分析 篇3

[关键词]事业单位；财政预算；资金管理

一、财政预算资金的概念意义

财政预算也称为公共财政预算，是指政府的基本财政收支计划，是按照一定的标准将财政收入和财政支出分门别类地列入特定的收支分类表格之中，以清楚反映政府的财政收支状况。透过公共财政预算，可以使人们了解政府活动的范围和方向，也可以体现政府政策意图和目标。

预算是对未来一定时期内收支安排的预测、计划。它作为一种管理工具，在日常生活乃至国家行政管理中被广泛采用。就财政而言，财政预算就是由政府编制、经立法机关审批、反映政府一个财政年度内的收支状况的计划。

财政预算由一般财政收入和财政预算支出组成。财政预算收入主要是指部门所属事业单位取得的财政拨款、行政单位预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入等；财政预算支出是指部门及所属事业单位的行政经费、各项事业经费、社会保障支出、基本建设支出、挖潜改造支出、科技三项费用及其他支出。而基金预算收入是指部门按照政策规定取得的基金收入。基金预算支出是指部门按照政策规定从基金中开支的各项支出。

从形式上看，它是按照一定标准将政府财政收支计划分门别类地反映在一个收支对照表中；从内容上看，它是对政府年度财政收支的规模和结构所作的安排，表明政府在财政年度内计划从事的主要工作及其成本，政府又如何为这些成本筹集资金。与一般预算不同的是，财政预算是具有法律效力的文件。作为财政预算基本内容的级次划分、收支内容、管理职权划分等等，都是以预算法的形式规定的；预算的编制、执行和决算的过程也是在预算法的规范下进行的。财政预算编制后要经国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施；预算的执行过程受法律的严格制约，不经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，通过预算的法制化管理使政府的财政行为置于民众的监督之下。

财政预算是政府调节经济和社会发展的重要工具。在市场经济条件下，当市场难以保持自身均衡发展时，政府可以根据市场经济运行状况，选择适当的预算总量或结构政策，用预算手段去弥补市场缺陷，谋求经济的稳定增长。

由于最近几年，事业单位加强了自身的改革，受我国市场经济体制的影响，财政预算资金管理也慢慢地偏向市场化.笔者结合自身的实际经验，分析并探讨了事业单位财政预算资金管理中的问题，并且提出了相关的解决措施。

二、目前事业单位财政预算资金管理存在的问题

目前，我国财政预算资金管理发生状况的事业单位的数量在不断增加，这些状况对于事业单位开展各项工作而言是非常不利的。这不僅仅降低了事业单位的工作效率，还造成了事业单位管理理念的滞后。在很长的一段时间内，我国许多的事业单位管理没有意识到财政预算管理工作的重要性，只是将其作为财务部门的普通工作处理。这不但体现在上级领导没有对这项工作引起重视方面，而且还体现在一些部门日常的工作态度上。举一个简单的例子，人事和行政部门在处理这项工作时工作热情不高。实际工作中，单位内部的管理人员没有对预算资金作出一个全面的理解，并且其专业能力不足，所以在具体的工作中使用的数据还是参考前一年的，这与实际结果是不相符合的，此外，没有制定出合理的规章制度也是事业单位财政预算资金管理中的一大问题。从调查的结果来看，这项资金的来源相对较广，一般从以下三个方面获得，即事业性收费返还款、上级的财政拨款以及单位固定资产收益收入。以前，政府缺乏事业单位固定资产管理方面的制度，导致财政预算资金的管理状况相对较差，这些资金几乎全部落入事业单位自有资金中，事业单位一般将这些资金作为单位员工的福利发放，有的将其消费在日常生活上。这些行为不仅扰乱了国家相关的政策，也使得事业单位预算的编制工作没有一个明确的方向。加上财政部分没有对财政预算资金的使用情况进行监督，这里特别指出实际过程中资金的支付方式为委托支付。这样一来，财政部门无法了解到资金的真正用途，在拨资金划入单位银行账户时，财政部门己经结束了对这笔资金的管理。即使事业单位努力改善自身的运营模式，使得事业单位向着非营利组织方向发展，然而事业单位还是背负着重要的社会责任，它必须使得这笔资金实现应有的价值。所以在这个过程中无论事业单位管理体制作出任何改变，相关的政府部门必须履行好监督职能。

需要指出的是，预算编制工作的不合理性也是财政预算资金管理中不容忽视的问题。尽管在事业单位的预算编制工作中，计算过程己经相对准确，然而在投入使用时还是存在一定的弊端。例如在进行专项资金的核算工作时，未将其具体的指标明确化。对于一些相对不重要的项目，没有及时对其进行验证并且实行。如此一来，既使得工程的整体目标存在较大的不确定性，也使得分期目标的可行性没有得到证实，整个财政预算资金管理过于随意。

三、事业单位预算管理存在问题的解决措施

结合以上提出的种种问题，可以采取以下的措施来改善事业单位财政预算资金的管理工作。

1.加强对管理工作的认识，转变已有的管理思想

近几年，为提高事业单位财政预算资金管理工作的效率，有关部门就这项工作进行了多项变革，比如预算编制的改革、重点项目由政府集中采购等等。并且在这个过程中不断完善资金的管理机制，目前这些工作己经取得了一定的成绩。所以，在事业单位开展财政预算资金管理知识培训显得很有必要，它能够使得事业单位的工作人员改变管理理念，意识到预算资金对于事业单位发展的重要性。要在具体的工作中树立"全位通力协作进行管理"的思想，使得管理人员加强与其它部门之间的交流，使得资金的使用更加符合实际需要。

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2.建立并且使得各项规章制度得到完善

和其他行业的工作一样，预算资金的管理工作必须以满足法律法规为前提。进行这项工作的首要任务是国家必须制定出有关的法律法规对财政预算资金管理工作进行约束。

3.提高预算编制工作的质量

通常来讲，预算的编制必须严格依据实际情况进行，尽量减小工作中出现的误差。所以，在具体的工作中必须使得预算编制做到精细化处理，其主要是指：对财政预算资金的使用进行严格的控制。采取以上措施，能够使得政府部门对财政资金的支出了如指掌，同时对于预算资金的评估工作也是相当有利的。因此，事业单位必须对过去已有的管理工作进行分析，找出其中的优点以及弊端，深思熟虑后再对各项支出标准进行确定。在计算一个项目的预算支出时，要对每个环节的具体花费进行记录，以便全面地掌握到资金的使用状况。必须改革以往的"切块预算"管理模式，使得预算支出管理工作变得更加透明。事业单位难免存在一些不能细化的预算支出，对于此类预算支出可以使用"项目合同"的方式来监督资金的使用状况。这个过程必须要求有关的负责人签署合同，合同必须符合一定的要求，即必须指出资金的流向、结果预测等等。除此以外，还存在一些专项的建设預算，这个阶段必须考察需要建设的工程的具体情况，在全面地对其进行审核之后，方可依据工程的进度来支付资金，此过程中禁止"一刀切"的做法，一旦预算资金的使用发生了意外状况，与预算资金相关的多个责任方都必须受到相应的惩处，这主要是为了从整体上提高事业单位财政预算资金编制的质量。

四、结束语

随着市场经济的不断发展，我国很多事业单位参与市场活动的程度也越来越深入，事业单位获取资金的渠道也相应发生了较大变化，为使事业单位财政预算资金的管理工作更加科学、合理，事业单位必须在改变传统管理理念的基础上，使得每笔财政预算资金支出具体化、透明化，通过以上方式，事业单位的各项活动才能顺利开展。因此事业单位需要根据形势的变化对财政预算资金管理体系进行创新和完善。

参考文献

[1]倪炳锐，孙丽华.对加强乡镇财政预算管理的研究与思考.中国集体经济，2011，（4）.

[2]刘霞.浅谈财政预算管理存在的问题及对策.商业经济，2010，（9）： 67-68.

[3]张文忠.事业单位财政管理存在的问题及对策.国际商务财会，2011， （2）.

我国预算外资金现状分析 篇4

预算外资金，是指根据国家财政制度和财务制度的规定，不纳入预算管理，由地方各部门，各企事业单位自收自支的资金。它是国家预算资金的必要补充，具有分散性、自主性、专用性的特点。我国预算外资金形成于建国初期，改革开放后，特别是市场经济体制建立以来，政府职能和社会分配格局发生了巨大变化，预算外资金迅速增长，而对预算外资金认识上的滞后和政策、管理手段的缺位，造成预算外资金游离于政府控制之外，并一再膨胀，既扭曲了收入分配结构，分散了国家财力，又滋生了腐败现象。近年来随着“收入两条线”管理改革的实行，逐步缩小了资金规模，增加了政府宏观调控能力，但仍缺乏具体有效的法规制度以及运行机制的保障，财政管理尚未完全到位。因此，正确认识并解决预算外资金管理缺位，仍是财政管理改革中亟待解决的问题。

一、我国预算外资金管理的历史发展

我国预算外资金由来已久,解放伊始就存在。1958年,我国对财政体制进行了较大的改革,财权大幅度下放,国家财政部明确提出了预算外资金的概念,从此,预算外资金就基本上形成了三大块,即由地方财政部门管理、行政事业单位管理和国营企业管理的三个部分。1978年党的十一届三中全会以后,为改变以往过分集中的经济体制,国家采取了一系列简政放权的措施,预算外资金的项目迅速增加,规模迅速扩大。针对预算外资金的膨胀,1993年国家财政部对预算外资金作了一次大的调整,国有企业折旧基金和税后留用资金不再作为预算外资金 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 管理,因而,预算外资金口径及其范围缩小了。1996年,中央开始对预算外资金进行治理整顿,将13项数额较大的政府性基金(收费)纳入预算,并将地方财政按规定收取的各项费、附加纳入预算,不再作为预算外资金管理。1997年底,财政部会同国家经贸委、计委、审计署、监察部和纠风办联合发布了《关于第一批取消的各种基金(附加、收费)项目的通知》,首批取消了217项预算外资金项目。由此可见,预算外资金范围界定的变化是与我国经济体制改革的推进分不开的。

预算外资金虽然对缓解财政支出压力、促进经济发展和社会进步等方面起到了一定作用，但由于预算外资金项目繁多、数额巨大、管理不规范和监督不力等也带来了一系列的政治、经济问题，它扩大了部门之间的收入差距，造成苦乐不均，冲击收入分配，脱离财政监管，加剧了固定资产投资规模和消费基金双膨胀，其消极作用显而易见。2007年6月27日，审计署公布了2006政府审计工作报告。其中，预算外资金在管理、使用中出现的问题尤为突出。

近年来，随着国民经济的迅速发展和财政收入分配格局的变化，预算外资金(包括行政事业性收费、基金和罚没收入)大幅度增加，目前有大约3000—4000亿元，成为预算内资金的重要补充，对减轻财政负担、促进经济建设和社会事业发展起到了一定的积极作用。然而，由于缺乏统一管理和监督，预算外资金的筹措、分配使用上不断出现问题。主要表现在：一些地区、部门弄虚作假，大量隐瞒财政收入；一些部门和单位擅自设立基金(包括各种专项资金及附加)、行政事业性收费项目或随意扩大基金征收范围和提高收费标准；预算外资金收 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 支混乱，滥发钱物、挥霍浪费、投机牟利、搞计划外投资的现象相当普遍，有的甚至私设“小金库”或贪污私分。

由于预算外资金规模巨大，又游离于财政预算之外，容易被随意支配和滥用，不仅助长了乱收费、乱摊派、乱罚款、乱集资等歪风，成为滋生腐败的温床，而且扰乱了正常的社会经济秩序，加剧了消费基金和固定资产投资膨胀。

按照现行预算法的规定，财政超收收入的使用可以由政府自行决定，全国人大可以对超收收入的使用提出要求，但不具有强制性。因此，不少地方的预算外收入如何使用，常常是地方的领导人说了算。由于来得容易、用着方便、缺乏监管，致使本来应用于调节收入分配、解决民生问题的预算外资金，成了谁都想吃一口的“唐僧肉”，背离了“取之于民、用之于民”的原则和初衷。

二、我国预算外资金管理的未来趋势

（一）对预算外资金管理的正确认识

由于观念、体制以及管理手段上存在缺陷，预算外资金管理一直以来是财政会计工作中的难点，预算外资金的迅速增长，给本地区的财政会计工作带来了许多困难，比如预算外资金的迅速膨胀加剧了财政困难，削弱了财政的调控能力；扰乱了财政分配秩序；预算外资金使用比例较混乱，资金使用效益不高；乱收滥支不利于转换政府职能等。由于这些原因，有些人主张立刻取消预算外资金，根据国家预算的统一性原则，建立统一的财政预算，统一掌握财政资金。但是我认为在目前的财政预算体制下，还不可以马上取消预算外资金，而是应该正确认识其性质和地位，并通过加强管理来解决当前财政会计工作 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 中的问题，继而循序渐进地深化财政体制改革，并最终将预算外资金纳入预算管理。

1、预算外资金作为对现行财政体制的补充，有其存在的合理性，在一定的历史时期内，起到了一定的积极作用。预算外资金的快速增长有其更深层次的原因，不能通过简单的取消就能解决问题。预算外资金的快速增长，其根本原因其实是在经济体制的转型过程中财权和事权的不统一。经过20多年的改革，中央放权让利，地方权限得到了扩大，在下放财权的同时，却没有下放相应的事权，造成财权和事权相脱节。预算外资金是在经济体制转轨过程中的特有范畴，随着社会主义市场经济体制的完善，国家财政预算将走向规范化、统一化，预算外资金最终必将萎缩甚至消亡。而如果在当前急于取消预算外资金，由于利益驱动，原预算外资金的拥有主体还将以新的办法、新的名目取得预算外收入。

2、加强对预算外资金的管理是解决当前问题的最好方法。对于预算外资金膨胀的问题，比较务实的做法是，以加强对预算外资金的管理为目标，选择合适的管理模式，控制规模，健全管理，加强监督；而从长远看，则要科学地划分财政收入，合理地划分财政支出范围，实现财权和事权的统一，消除预算外资金存在的制度原因，从而逐步取消财政资金的“双轨制”，建立统一的政府预算。

（二）、当前预算外资金管理中存在的问题

目前我国预算外资金加速膨胀的原因是多样的，有单位、监督机构和法律法规等各方面的原因。正确认识预算外资金管理工作中存在 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 的问题，有助于切合实际，找到妥善解决预算外资金管理的办法。总的来说，当前预算外资金管理中存在的问题可以归纳如下：

1、单位对预算外资金的概念和性质认识不清。长期以来，在预算外资金问题上，由于性质不明、概念不清，制度不全，从而产生了三种错误观念。第一种观念认为预算外资金是单位自行组织、自行提取的、所有权理应属单位；第二种观念认为，既然预算外资金是单位组织的收入，那么政府无权调控，更不能上缴财政预算外专户；第三种观念认为，预算外资金是单位的自有资金，因此，可不受财政、财务制度的约束，可以任意地自由支配使用。在这些错误的观念引导下，预算外资金的使用容易出现违规现象。

2、监督检查机制不健全。目前预算外资金的监督检查普遍存在着重收入轻支出的现象，一味强调纳入财政专户管理和缴存比例，忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时，根据用款单位上报的用款计划进行了核定，但财政资金划出以后，用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。事实上有的单位常常以事业发展、专项经费为名申请拨款，但实际上多用于人头经费，事业发展无从谈起，资金使用效益十分低下。这种监督管理方式，从一定程度上讲是走了过场，没有起到应有的作用。这可以从近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题中得到印证。同时由于收费经费化，资金支出向个人倾斜，使部门间存在分配不公、苦乐不均的问题。从更深层次看，它还造成财政支出结构不合理，降低了国家基础设施投资效率。2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234

3、资金征缴模式陈旧、征缴程序不科学。尽管近几年各地都积极推行预算外资金“单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制。但由于种种原因，一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在，给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外，由于征缴程序不严密、不科学，也容易导致部分资金逃避财政监督，形成资金体外循环。如一些地方出台的行政事业性收费属于省、地(州、市)、县(市、区)三级预算收入，应按比例纳入同级财政预算管理。但其具体征管模式是，由地县基层单位负责收缴资金，由省级部门归集资金、报批手续，待审批后，再由省级部门按比例逐级返还原单位，然后各自缴入国库。这种方法虽有利于资金到位，但对按级次入库的资金，由于征缴过程涉及多个环节，又没有必要的财政监督手段，容易形成既不解缴当地国库，又不纳入专户储存的体外循环资金。

4、相关政策和配套措施缺位影响国家财经法规的贯彻落实。根据财政部《预算外资金管理实施办法》，行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费。但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有作出具体明确的规定。目前，一些地方迫于强大的财政压力，不得不要求预算部门自行解决一些财政支出，因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定，一些单位超标准收费、使用不合法票据以及白条收费，进而逃避专户管理、违规投资基建，甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。此外，一些国家收 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 费命令取消，但由于没有及时理顺和解决相关的单位经费，致使一些旨在建立政府与民间良性关系、规范行政行为、减轻企业负担的国家政策无法落到实处。

（三）、加强和完善预算外资金管理的对策

针对预算外资金管理工作的发展现状和存在问题，我们在财政会计工作中，应该围绕财政综合预算的总体目标，在各方面加强管理，逐步实现预算内外资金统管。

1、改变观念，提高认识。其实，从理论上讲，预算外资金是国家财力的重要组成分，是国家财政性资金；从形式来看，预算外资金是一部分社会产品价值的转移，是凭借政府的职权参与国民收入和再分配所取得的资金，如果没有国家法律法规授予的权力，任何部门和单位都不可能取得预算外收入。预算外资金是国家财力的重要组成部分，无论是从理论上讲，还是从形式来看，都必须把预算外资金所有权、调控权、管理权分别归还于国家、政府、财政。

2、加强票据管理，从源头上把关。要完善票据管理模式，使用新的票据管理软件，通过控制、管理、电脑缴销和银行联网的方式进行票据管理，把票据管理与资金管理科学有效结合起来，真正做到“验旧换新，票款同行”，进一步规范预算外资金征管行为，有效地防止收入不进专户和截留，隐瞒收入等现象。但目前财政预算外专户还没有使用票据管理软件，并且只有一个人操作，对于预算外资金的管理缺乏力度。

3、积极借助科技手段以及高效、智能的网络管理系统，彻底改 2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234 革预算外资金收缴制度。规范预算外资金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到应收尽收。由于所有收费通过银行代收，不仅便于财政性资金集中纳入财政管理，增强财政调控能力，使财政专户发挥“准国库”的功能，而且通过银行代收，还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式，大大提高了财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度，有力地遏止了自立收费项目、自定收费标准等乱收费行为。

4、充分发挥财政部门对各单位会计工作的指导和监督作用。各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金不折不扣地全部纳入预管管理，相应支出通过预算予以安排。其次对有预算外资金收入的单位必须自下而上地编制预算外资金收支计划，并将其纳入单位的财务收支计划和财政的综合预算;预算外收入要全部纳入专户管理，相应支出由财政统筹安排，要逐步改变按照收入比例提取经费的作法，要按照部门预算的统一要求核定经费支出，实行“预算制”，进而促进执收执罚部门依法行政。

5、强化综合预算管理，逐步推行“阳光工程”。严格预算管理，认真编制综合收支预算，统筹考虑预算内外收支，将预算内外资金捆绑一起，支出按定额统筹安排，作为预算内资金的补充，以弥补人员经费公用经费的不足，充分发挥财政资金的整体效益。用于工资、奖金、补贴、津贴和福利等方面支出，应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准，在条件成熟情况下，逐步推行“阳光工程”，统一各部门、单位奖金、福利发放标准，做到透明化。2012级 经管系 公共事业管理专业 人力01班 张从明 2012082234

6、建立健全财政法制体系。近年来尽管我国出台了大量的财政法规，但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态，加之财政法规层次较低，财政法律、法规之间，以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾，影响了法律的严肃性。

7、完善相关配套措施，提高预算外资金管理效率。预算外资金管理改革是一项政策性强、难度大的工作，它不仅关系到单位原有权力、利益调整，而且涉及单位性质、经费供给以及内部减员等现实问题。

我国预算外资金现状分析 篇5

当恒通集团掏空上市公司时，我们才如梦初醒;当资金占用费成为上市公司最主要的利润来源时，我们还能自我安慰;当劣质与低效资产成为股东清欠的主要策略时，我们仍麻木不仁;但是，在大股东占有资金成为我国上市公司的一种普遍现象之后，要重返公正与诚信、再开始提小股东的权益维护，更多的努力将不可避免。因此，从体制上、监管或监督中防范于未然应是根本。

研究范围界定

大股东及其关联方占用上市公司资金，有“正常”与“非正常”之别，我们认为后者应是规范之重点。因为我们注意到，在正常的结算周期内，控股股东或关联公司可能正常存留应付上市公司的资金，于是上市公司的应收帐款、预付帐款中是否属“被非正常占用”，存在较大的判别难度;但是，“其他应收款”多形成于非经营性业务往来，是“非正常占用”最主要的体现，因此，理所当然地成为“非正常占用的分析重点”。

为提高研究的针对性，我们以“其他应收款”占总资产或净资产比重较大的上市公司为“重点分析对象”，即：(1)其他应收款占总资产的比重高于15%;或(2)其他应收款占净资产的比重高于40%。满足上述标准的上市公司，其“大股东或关联方占用资金”的严重程度要远高于其他公司，此类公司的正常经营更可能受到严重影响。

上市公司中报数据反映，有161家上市公司的其他应收款占总资产的15%以上，有128家上市公司的其他应收款占净资产的40%以上，满足两标准任何一个的上市公司数共达到173家，占上市公司总数的14.63%。因此173家样本公司的“其他应收款”占总资产或净资产比重较大，其对上市公司的正常经营产生的影响要远大于“非样本公司”，因此我们选择其作为研究重点。

资金占用的特征分析

一、其他应收款清晰反映大股东与关联方侵占上市公司资金

在其他应收款的占用对象上，20中报中仅披露了“前5大股东”与“关联方”占用资金情况，我们将第一大股东占用资金称为“大股东占用”，这可以做出准确的判断;同时，我们将“其余股东、股东的关联公司、上市公司的关联公司”等均界定为“关联方占用”，为尽可能保证数据的准确性，对无法准确判断是否属于“关联方占用”时，其资金占用不被视为“关联方”占用(本文统一采用这种判断标准，于是实际的关联方占用资金的数额，要大于统计值)。

统计结果显示，173家样本公司中有41家公司存在大股东占用上市公司资金的情况，有53家公司存在关联方占用资金情况，有42家公司存在关联方与大股东共同占用资金情况，仅有37家公司(约占21.39%)不存在大股东或关联方占有资金情况，因此，从其他应收款来挖掘“大股东与关联方占用资金”具有可行性，同时也说明“其他应收款金额较大的上市公司中，大股东与关联方存在较严重的侵占上市公司资产的行为”。

二、样本公司普遍被大股东或关联方占用1-3亿

1、普遍被占用1-3亿

除少数几家公司，如三九医药(在年6月末达到18亿)、中关村(2002年6月的其他应收款达到35亿，2002年3季末更增加到42亿，在2002年6月末的35亿其他应收款中，其23.79亿来源于总承包建设融资款<公司重大关联交易形成>)，大部分公司的资金占用在1-3亿之间，因此基本上可以认为“中等规模上市公司是大股东与关联方占用资金的重灾区”。

从统计中还发现，大股东占有资金的平均值达到1.65亿，关联方占有资金的平均值达到1.38亿，这两个平均值也再次印证了这一结论。

2、中等规模公司是资金占用的重灾区

按资产规模对样本公司、两市所有上市公司进行分类，可以看出：存在较严重资金占用的样本公司中，净资产达1-3亿的公司所占比重大大高于“同类资产规模的`公司占两市整体的比重”，反映出此类公司被占用的可能性更高;从总资产上看，资产规模为3-5亿的公司出现资金占用的可能性也大于两市的平均值。

三、占用上市公司资金的平均时间超过1年半

大股东或关联方占用上市公司资金的时间差异较大，其中50%上市公司的资金被占用的时间在1年以内，但是加权平均的占用时间仍达到1.62年，其中有3家上市公司的资金被大股东占用达5年以上(注：评价资金占用时间，我们以有大股东或关联方占用资金的上市公司为统计样本，以“由近及远的方式”分析资金占用量达到其他应收款的50%的时间段，作为资金占用时间)。

四、资金占用影响上市公司经营业绩

存在着“资金被大量占用”的上市公司(样本公司)，其业绩指标要差于沪深两市的平均水平。首先，样本公司在2002年上半年、的主营利润率分别为18.40%与17.79%，低于沪深两市同期的20.15%与19.71%的平均水平;其次，在20与2002年上半年，58%以上的样本公司的主营收入、主营利润、净利润较同期均有不同程度的下滑，由此可以大致判断出业绩下滑与“被占用资金占总资产或净资产的比重过高”存在一定联系。

同时，样本公司在年与2002年第2季度出现整体亏损，而且亏损率明显高于沪深两市的整体水平，结合前文大致可以得出“大量的资金占用可能导致业绩下滑，甚至亏损;业绩欠佳公司更可能存在资金占用”的判断，其中后一判断一定程度上折射出大股东或关联方经营欠佳(因为在改制上市过程中，生产性资产、优质资产进入上市公司，当此块资产已成低效资产时，其他资产的情况应可想而知)。因此，资金占用可能存在“业绩下滑公司资金占用量大、资金占用量大进一步加剧业绩下滑”这种奇异的现象。

五、处于弱势控股中的大股东更具有占用资金的动力

一般认为，在“一股独大”下，大股东控制了公司的大部分投票权，选举并控制公司的大多数董事，决定其他事项的投票结果，也就有了损害小股东的权益而增加自己受益机会的能力，于是绝对控股股东的掠夺行为被作为

监控的重点。正是由于对“一股独大”下大股东或关联方侵占上市公司资源的防范与警惕，使大股东持股在50%以上(处于绝对控股地位的一股独大)、且资金被大量占用的上市公司，仅占样本公司的24.28%，这一比例远低于“沪深两市中第一大股东持股超过50%的公司占40.34%”的比例。

但是，当大股东处于弱势控股地位时(第一大股东持股在20-30%之间)，该类上市公司出现“资金被大量占用”的概率较大。统计中发现，在所有的有“大量资金占用”的样本公司中，36.26%的上市公司的第一大股东持股比率在20-30%之间。

同时，值得注意的是，“随着第一大股东持股比率的上升，其占用资金的动力增加更快，但第一大股东持股达30%时是一个坎，高于30%后存在大股东占用资金的上市公司的比重，明显低于两市所有上市公司在同等持股条件下的比重”(见表4)。

基于以上的分析，我们认为对大股东与关联方占用上市公司资金，不能仅强调对“一股独大”类上市公司的监管;处于弱势控股条件下的大股东，其占用上市公司资金对其他股东的损害更大(若大股东持股不足30%，其从上市公司提款1亿并造成损失，其自身资产损失不足30%，70%以上则由其他股东承担，这种杠杆效应对上市公司的危害更大)。

六、综合类公司最可能出现大股东或关联方占用资金

存在“大股东或关联方”占用资金的样本公司中，综合类上市公司是“资金被大量占用”的重灾区，“这类公司占样本公司的比例”远高于“综合类公司占沪深两市所有上市公司的比重”，对此类公司而言“主业不够鲜明，核心竞争力不强”是重要原因(由于大股东与上市公司的业务结构存在较大的相似性，综合类公司的大股东也可能存在主业不鲜明的情况);同时，上市公司过泛的业务也使其关联方大大增加，这是较多的综合类公司中存在“大量资金占用”的重要原因。

文/张弘、吴载德

我国财政扶贫资金投入机制分析 篇6

李小云 唐丽霞 张雪

[内容提要]财政扶贫资金的治理关系到扶贫效率和效果，目前已经有很多研究开始关注因为管理问题带来的扶贫资金投入效果不善，但对于扶贫资金治理中其他环节，如投入、分配、拨付和使用所产生的扶贫资金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是这些环节中出现的制度上的缺陷更容易造成扶贫资金出现目标瞄准偏离，从而直接影响到贫困农户参与和受益于我国的扶贫投资。本文尝试全方位分析我国目前财政扶贫资金运行情况和效果。[关键词]财政扶贫资金，瞄准，偏离，治理结构

财政扶贫资金的治理涉及到财政扶贫资金的投入、管理、分配、拨付和使用等各个方面，财政扶贫资金只有在这几个方面都做到、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶贫效率。虽然近些年有很多学者关注扶贫效果，并且对扶贫效果不善的原因进行了很多研究，但从资金治理的角度来看，大部分研究仍然是将讨论的焦点放在了资金的管理环节，比较一致的观点是认为项目和资金管理问题也是我国政府扶贫过程中的薄弱环节，成为影响扶贫效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金的外溢；或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致了目标组认证错误，致使扶贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。康晓光(1995)认为，许多部委、部门参加意味着配套资金短缺变得更加突出，很多项目不能完成，项目资金过于分散，难以产生影响。项目资金使用的监督也变得更加复杂，有的项目资金被转移。汪三贵(1997)在研究中发现，1993年财政拨款55.4亿元，占扶贫资金的1/2。然而财政拨款的75.2%用于贫困县财政补贴、维持行政事业费开支和职工工资，即将近2/3的总扶贫资金没有落实到贫困户的生产与交换环节中。因此扶贫资金被贫困地方政府挪作他用，直接抵达贫困户比例低。李含琳等(1998)认为，同20世纪80年代初中期相比较，20世纪90年代初反贫困的资本供给是比较充足的，但由于管理和体制方面的原因，扶贫资金的使用效果不十分理想。扶贫资金管理体制机构庞大，手续繁杂，管理层次、环节多，扶贫资金经常被截留挪用，造成扶贫资金的低效率。扶贫资金的来源和管理分散，多头管理，并且在资金的分配过程中平均分散使用，难以形成效益，大大降低了扶贫资金的使用效果。扶贫贷款的期限与生产周期不相适应、资金被用于非贫困户和地区、扶贫贷款财政化现象严重，都使其很难发挥脱贫的作用。吴国宝(1997)等指出，由于扶贫是由地方政府具体管理实施的，因而地方政府在目标上可能与中央政府设定的目标相冲突，加之体制的各种弊端、官僚主义、寻租腐败等，从而可能出现扶贫资金不用于扶贫的现象。

一、我国财政扶贫资金投入和管理机制及影响

我国财政扶贫资金投入和管理机制的典型特点是分项投入、多头管理。虽然说我国政府有组织的大规模的专项扶贫行动开始于1986年，但实际上早在1980年政府就设立了“支援不发达地区资金”，专门支持老革命根据地、少数民族地区、边缘地区和贫困地区发展，当年的资金规模为5亿元；1982年设立了“三西农业建设专项补助资金”，每年投入资金2亿元；并且也开始以实物形式来进行以工代赈扶贫活动。随着市场化经济改革的逐渐展开，经济增长对减缓贫困的影响日趋减弱，继续采用以往增长为主、辅以适当救济的反贫困战略已经很难有效地对减缓贫困发生积极的作用。基于这种形势，国家成立了国务院扶贫开发领导小组，并下设办公室，开始了专项扶贫活动，所采取的扶贫模式为开发式扶贫。在财税政策方面，继续执行前述的各项资金扶持政策，并扩大了资金的规模。在“八七”扶贫攻坚阶段，国家又增设了“新增财政扶贫资金”，同时将以工代赈资金原有财政部和中国人民银行按比例承担改由中央财政专项拨款，并扩大了资金规模。就目前情况来看，我国财政扶贫资金主要包括支援经济不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“二西”农业建设专项补助资金(以下简称“三西”扶贫资金)、少数民族发展资金、以工代赈资金。通常将支援经济不发达地区发展资金和新增财政扶贫资金统称为财政发展资金。

从总体上来说，中央财政扶贫资金是国家为解决少数贫困人口温饱问题，进一步改善贫困地区生产生活条件，巩固温饱成果，提高贫困人口生活质量和综合素质，加强贫困乡村基础设施建设，改善生态环境，逐步改变贫困地区经济社会文化的落后状况，为达到小康水平创造条件而设立的专项扶贫资金，但具体来看，每项资金的用途都有自己的投向重点(见表1)。资金的多部门管理虽然可以鼓励政府各部门都能积极地参与到扶贫工作中，但是却带来资金管理成本的增加和效果的降低，同时由于缺乏有效的协调机制和沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发制定了相应的管理规定和程序，从而造成了实际中财政扶贫资金管理上的混乱，同时也给资金的监测工作带来了很多的不便。

根据财政部统计数据，1986～2003年，我国政府共投入扶贫资金2383.6亿元，其中以以工代赈资金、财政发展资金、三西扶贫资金及少数民族发展资金为主的财政扶贫资金为1039.6亿元，占到扶贫资金总量的43.6%。虽然从绝对数量上看，我国中央财政扶贫资金每年都在增加，但从财政扶贫资金占全国GDP的比重波动图可以看出，中央政府财政扶贫资金投入强度间波动较大，1988～1990年投入强度最低，1994尽管是“八七”扶贫攻坚开始年，但1994～1996年政府财政扶贫资金投入强度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又开始略下降。从整条波动曲线来看，我国政府的扶贫投入强度有明显的下降趋势。出现这种情况的原因可能有两点：(1)官方报道的我国的贫困发生率以喜人的成绩逐年下降，国家扶贫资金的投入强度也就有可能相应地下降；(2)目前对实际扶贫资金的最佳需求量与规模还缺少科学的测算与估计，也就是说，政府扶贫资金投入规模的客观依据还不存在。

二、我国财政扶贫资金的分配机制及影响

1978年以后，农村改革极大地解放了农村生产力，促进农村地区的经济发展，在很大程度上缓解了我国贫困问题，农村贫困从广泛的普遍贫困状态过渡为特征性和结构性贫困，农村贫困人口在分布上更加集中，因此1986年开始的开发式扶贫开始以贫困县为瞄准单元来分配国家财政扶贫资金。由于在国家层面直接向贫困县分配资金缺乏可操作性，并且同时由于我国财政扶贫资金省级负责制的实施，中央财政扶贫资金的分配原则为：(1)中央财政扶贫资金按照因素法分配到各个省区，考虑因素分别是贫困人口数、地方财力、农民人均纯收入、人均GDP四项指标数据和政策调整因素。(2)中央财政扶贫资金全部直接用到国家确定的扶贫开发重点县(以下简称重点县)*和各省区确定的贫困县(或贫困乡村)，至少70%中央扶贫资金用于国家扶贫开发工作重点县。这些规定无疑为规范我国财政扶贫资金的使用起到了一定的作用，但在实际操作过程中仍然还存在着不少问题。

因素法使扶贫资金的分配方法更明确，按因素法分配财政扶贫资金是力图为扶贫资金的公平分配提供政策依据。但是财政扶贫资金的无偿性质使地方政府有获得无偿资金的巨大努力，同时也形成了地方政府为获得无偿资金的博弈行为。理论上讲，如果因素法依据的各因素的方法很明确、透明，那么地方政府的努力将会是无效的，博弈也是无结果的；反之就为地方政府的努力与博弈留有很大的空间与余地。但实际工作中，我国还没有形成一套公开、透明和可操作的基础数据的收集方法、具体标准、计算影响因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口号的层面，缺乏具体的可操作方案，其作用也就很难真正发挥。

中央下达给各省区的扶贫资金必须全部用到贫困县的规定，试图从政策层面杜绝层层挪用财政扶贫资金的做法，减少扶贫资金目标偏离的机会。至少70%的扶贫资金要用到国家扶贫开发工作重点县的政策本身考虑了贫困人口在重点县和非重点县不平衡分布的实际情况，隐含的假定是国家扶贫工作重点县与非重点县对财政扶贫资金的实际需求强烈程度比值为7:3。这一方面为更高程度地瞄准贫困人口提供了机会，另一方面为进一步减少扶贫资金的层层挪用与流失、减少扶贫资金目标偏离提供了政策保障。但是在实际操作中，扶贫资金在重点县和非重点县之间的分配并没有严格按照规定的比例进行，2001～2003年的财政扶贫资金流向上看，大约只有60%的资金是流向重点县的(见表2)。

这种目标偏离可以从以下两方面去解释：(1)假设“至少70%的财政扶贫资金用到重点县”的规定本身是合理的，那么这种偏离至少可以说明为保证财政扶贫资金准确瞄准的监管不力，财政资金使用的约束性不强，以及制度保证不完善。从某种程度上说，扶贫资金层层下拨、层层管理所形成的多元化的权利资源可能会诱发项目寻租，从而导致目标偏离。(2)这一目标偏离至少从一定程度上暗示了“70%的扶贫资金用于重点县”的某种不合理性。如果以贫困人口分布作为决定财政扶贫资金分配比重的主要依据，那么2001年重点县覆盖了全国61.9%的贫困人口，应该规定至少60%的财政扶贫资金用于重点县。因此，如果按照70%的分配要求分配扶贫资金，会有许多分布在非重点县的贫困人口不能公平地受益于国家财政扶贫资金的扶持。

三、我国财政扶贫资金的拨付机制及影响

在中央一级，资金的分配是从每年3月全国人大通过国家财政预算开始的。根据规定，财政扶贫资金必须在预算通过后的1个月内下拨到各省区财政厅。地方各级财政在收到上一级财政下达的财政扶贫资金后，应尽快与扶贫办、计委(以工代赈办)衔接项目计划，分批下达资金。首批下达时间不得超过1个月，比例不得低于80%。当年计划的项目和资金应该在财政之前完成和拨付。财政扶贫资金的拨付规定考虑了贫困人口需求项目生产的季节性与市场的变化性，从政策上限制了延迟拨付的可能。但实际中发现，从中央到省区的拨付都能按时，但从省再到市、县的拨付就有延迟的现象。2004年8月份笔者调查时，有的县2003年的资金还没有完全到位。迟到的资金影响了扶贫资金的及时有效使用，降低了扶贫资金的使用效率。

财政扶贫资金迟到的主要原因是行政层层拨付的制度，使得经手机构实际上无形中把经手权变成了控制权，形成了一种无形的权力资源。权力资源的利用会弱化资金分配的公平与合理性，也同时为县级单位最大化获取财政无偿扶贫资金的目标提供了博弈的机会，这也是各地出现“跑项目、争资金”的主要原因。跑项目、争资金不管是多么隐蔽的形式都增加了获得资金的交易成本，这一交易成本相当大，而这些成本最终都来自于扶贫资金，会极大地降低扶贫资金的使用效率。据非正式调查，每年每个县扶贫办的非项目活动经费超出行政开支达3～8万元，如果按照3万元的最低数估算，全国592个重点县每年就会有1776万扶贫资金被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的0.5%；如果按照8万元的最高数估计，每年会有4736万元被“挪用”，占2002年重点县财政扶贫资金总量的1.3%。以上分析说明了：(1)目前保证财政扶贫资金及时足额到位的拨付方式缺乏高效率的技术措施；(2)目前的行政层层拨付资金方式本身效率很低且不合理。

四、我国财政扶贫资金的使用机制及影响

我国财政扶贫资金在使用上有几个特点：(1)明确规定了资金的投向，这种规定在实际中的反应就是财政扶贫资金投向重点，从产业上看以农业为主，从项目类型上来看以基础设施建设为主。1998～2002年的5年间的中央财政扶贫资金的平均投向，农业占40.8%，占22.5%，其中还有约6%左右是投向农副产品加工业，用于农村文教卫生和科技培训的社会服务约为5%，用于包括道路、农田水利、人畜饮水等农村基础设施建设的约占22.8%，而用于其他方面的约占到9%。(2)资金使用上必须以项目为承载，即通常说的“资金跟着项目走”。中央对财政扶贫资金使用上的这两点规定的根本目的是想从制度层面上为扶贫资金不被挪用提供制度保证，从而降低扶贫资金的目标偏离。但是在实践中这种规定并没有达到预期的目标，并且还对扶贫资金的使用效率产生了负面影响，主要表现为扶贫资金的使用在很大程度上偏离了贫困农户的需求，排斥了真正的贫困农户受益于扶贫干预。

由于中央对财政扶贫资金用途有严格的限制，地方政府则把这部分扶贫资金的用途限制在更小的范围内，如村路、沼气池—猪圈一改厕三位一体、人畜饮水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技术培训。而实际上，我国农村贫困问题非常复杂，剩余贫困人口面临的生存环境差异巨大，贫困人口的需求也是千差万别，这种差别不仅体现在省区间，即便在同一个县内也十分普遍，因此采取这种一刀切的扶贫方式很难适应贫困问题的多样性特点和满足贫困人口的不同需求，这也就不可避免地会造成扶贫资金的使用偏离贫困人口的实际需求，从而也无形中降低扶贫资金的使用效果。

在某省2个县的8个贫困村农户扶贫需求与扶贫项目对接情况。村民的第一需求是道路修建，这和其大石山区的贫困特征密切相关，排在第二至九位的是提供盖房子方面的支持、养殖业、提供补助、发展沼气、解决人畜饮水、进行科技培训、解决通讯问题和进行农田水利建设。将农户需求与两县扶贫资金投向作比较，不难发现，农户在基础设施建设方面的需求基本上能够得到满足，如道路建设、沼气池、人畜饮水和农田水利建设，但是对于住房改造、发展养殖业和教育补助等具有明显的个体性特征的需求基本上没有涉及。

“资金跟着项目走”从制度设计上是为了避免财政扶贫资金被截留和挪用，从而保证财政扶贫资金的专款专用。但是在实际操作上，扶贫部门为了降低扶贫项目的实施成本和利于监测，从而在项目选择时考虑的重点是：(1)项目有一定的规模；(2)以扶持基础设施建设项目为重点。“项目有一定的规模”的审批偏好，往往使多样性、分散性及小规模性的贫困人口需求因为不能满足这一偏好而被筛选掉，在一定程度上会造成扶贫资金的目标偏离。同时实际中具有一定规模的项目多是更能使非贫困人口受益的项目，如大规模修建需要农产配套资金的沼气池多是把难以支付配套资金的最贫困的农户排除在外，更多受益者是有能力支付配套资金的相对富裕农产。而如果不需要配套资金，只是把有限的扶贫资金用来扶持真正的贫困户，让富裕农户自费修建沼气池，可能的结果是沼气池的规模(数量)短期内不会很大，达不到审批偏好的“有一定规模的项目”。“以扶持基础设施建设项目为重点”的项目审批偏好，考虑到了项目的覆盖度与受益范围，能使更多的人口得到扶贫资金的扶持，但是对商品生产程度低、收入来源缺乏的农产，有限的扶贫资金只便利了他们的生活，而不能增加其持续发展、摆脱贫困的经济收入来源。也就是说，扶贫资金的使用偏离了最贫困人口的实际需求。

从表5中可以看出，在XX县6项扶贫项目覆盖贫困农户比重平均仅为18%，除了沼气池—猪圈—改厕三位一体项目覆盖51%的贫困户与贫困人口外，其他扶贫项目对贫困农户及贫困人口的覆盖度都很低，最低的易地开发项目只有6%。

利用参与式评价工具对一些到村的具体扶贫项目进行受益群体分析，其结果同样也表明贫困户受益比重要远远低于中等户和富裕户，贫困户受益比重仅为16%，中等户为51%，富裕农产为33%，详细情况见表6。出现这种情况的核心原因是一旦扶贫资金的投入转为项目机制以后就面临着项目成本与扶贫资金投入缺口的问题，地方政府往往会把不足的部分以农户提供配套资金的形式转嫁到目标群体身上。

五、简短结论

1.中央财政扶贫资金类型多样，资金数量可观，充分反映了我国政府解决贫困问题的决心和努力，但是资金分散到各个部门管理，部门之间缺乏有效的协调机制和信息交流平台，从而造成了扶贫资金管理上的不一致性和使用上的重复性，带来了扶贫资源的浪费，同时也为资金的有效监测带来了诸多的不便。

2.中央财政扶贫资金的分配根本上仍然遵循着以重点县为基本单元的县级瞄准，但实际上中央财政扶贫资金在重点县的投入比重远小于“至少70%”的目标规定，大约仅为60%左右。

3.财政扶贫资金在各层次的拨付时间有明确的规定，中央到省区的拨付都能按时到位，但从省到市、县的拨付就有延迟的现象，这种延迟势必导致扶贫资金使用效率的降低。

4.依托项目进行日标瞄准长期以来受到了研究者的质疑。一方面，对扶贫项目的类型限制使得扶贫项目并不能适应我国农村贫困问题的复杂性特点和农户需求的多样性，项目的选择受到了管理方便与农户需求分散这一矛盾的制约而无法做到准确瞄准，从而造成了我国扶贫资金不能准确瞄准穷人的结果；另一方面，对于项目的资金配套要求和技术要求也为排斥穷人受益、鼓励富人参与提供了合理性，从而造成了扶贫资源在目标群体瞄准上的偏离，研究表明，扶贫项目对贫困群体的覆盖率只有16%，而对中等户与富裕户的覆盖率分别为51%和33%。

我国预算外资金现状分析 篇7

一、我国预算外资金的特点

预算外资金是国家机关、事业单位和社会团体为履行或代行政府职能, 按照国家法律、法规和有关规章制度, 收取、提取和安排使用的各种财政资金。它具有这样几个内涵:预算外资金属于国家财政资金的范畴;其预算和使用方法, 都必须按照国家有关规定和授权收取和使用;预算外资金也应该纳入预算管理。预算外资金的特点是来源分散, 监管困难, 数目难以准确估算。

上世纪90年代, 我国的预算外资金进入迅速膨胀时期。1996年, 国家明确了对预算外资金实行“收支两条线”管理, 此后预算外资金除个别年份有所增长外, 总的来说, 处于稳定并略有下降的态势。

二、我国预算外资金管理存在的主要问题

1、预算外资金收支管理粗放。

按照预算外资金管理的要求, 各单位应按照财政部门的规定编制预算外资金收支计划, 财政部门按照经费定额和开支标准对该计划进行审批后, 汇总编制年度总计划。但实际的执行情况是, 有些单位没有收支计划, 财政部门也很难形成规范的汇总预算, 只是粗略地按基数加增长的办法编制并下达预算外资金收支计划。具体收入时, 有的单位只是将专户资金一缴了之, 没有具体的资金项目名称, 造成收入来源不清;支出时由于没有明确的定额标准计划, 资金的使用仍处于“以收定支”阶段。预算外资金管理粗放, 给用款单位挤占挪用资金提供了可乘之机。

2、应纳入预算外资金管理的项目仍游离于财政预算管理之外。

从财政的资金管理看, 一方面预算内资金短缺, 收支矛盾突出;另一方面一些国家已明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金, 财政仍作为预算外资金管理, 使本应纳入预算的资金游离于财政预算管理之外。究其原因:一是原编制为自收自支的事业单位, 一旦将其收入纳入预算管理, 就要理顺各方面的管理关系, 这不仅要加大各部门的管理成本, 而且会突破各自的管理指标;二是就单位而言, 收费收入不足以抵顶其正常支出, 因此改变财政管理方式, 就意味着财政负担加重;三是执收单位作为征收主体在认识上存在偏差, 担心纳入预算管理后对其经费保障产生影响, 主观上不愿意把专户资金纳入预算管理。

3、预算外资金的监督检查机制不健全。

目前预算外资金的监督检查普遍存在着“重收入、轻支出”的现象, 一味强调纳入财政专户管理和缴存比例, 忽视了支出上存在的问题。虽然财政在拨付资金时, 根据用款单位上报的用款计划进行了核定, 但财政资金划出以后, 用款单位怎样使用、用到什么地方都不得而知。近几年审计查处的一些单位擅自扩大行政开支范围、乱发津贴、私费公付等问题, 反映了预算外资金使用效益十分低下的情况。

4、征缴模式陈旧、程序不科学。

尽管近几年各地都积极推行预算外资金单位开票、银行代收、财政统管”的征管体制, 但由于种种原因, 一些地区仍处于自存自缴的状态。而预算外资金收入过渡户的存在, 给个别单位截留预算内外收入、坐收坐支预算内外资金提供了可能。另外, 由于征缴程序不严密、不科学, 也容易形成资金体外循环。

5、相关政策和配套措施缺位。

根据预算外资金管理的要求, 行政主管机构可以按照国家规定从所属企事业单位和社会团体集中一部分管理费, 但该办法对管理费的收取方式、标准、票据使用、支出范围及资金管理都没有做出具体明确的规定。目前, 一些地方迫于强大的财政压力, 不得不要求预算部门自行解决一些财政支出, 因此一些主管部门就以各种名义向下属单位收取管理费。由于没有具体的政策规定, 一些单位超标准收费、使用不合法票据及白条收费, 进而逃避专户管理、违规投资基建, 甚至隐瞒收入、私设小金库等问题时有发生。

三、加强和完善预算外资金管理的措施

1、深化“收支两条线”管理改革, 强化财政综合预算管理。

根据国务院转发财政部深化“收支两条线”改革意见, 目前我国总体上是依照与人民群众生活相关程度, 采取逐步将预算外资金纳入预算管理的做法。因此各级财政首先要将国家明确规定应纳入预算管理的行政事业性收费和政府性基金全部纳入预算管理, 相应支出通过预算予以安排。

2、强化预算的刚性和完整性。

对有预算外资金收入的单位要严格预算管理, 认真编制年度综合收支预算, 统筹考虑预算内外收支, 将预算内外资金捆绑一起, 支出按定额统筹安排, 作为预算内资金的补充, 以弥补人员经费、公用经费的不足, 充分发挥财政资金的整体效益。应严格执行财政部门核定的项目、范围和标准, 统一各部门、单位奖金、福利发放标准, 做到透明化。

3、积极借助智能网络管理系统, 规范预算外资金管理。

规范预算外资金管理, 首先是堵塞收入方面的漏洞, 做到应收尽收。要以收费票据为资金监管源头, 利用现代科学技术手段赋予财政票据信息功能, 再借助收费单位、代收银行、财政三家之间强大的网络管理系统, 彻底建立起一个“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金征管体系。所有收费通过银行代收, 不仅便于财政性资金集中纳入财政管理, 增强财政调控能力, 使财政专户发挥“准国库”的功能, 而且还构建了财政部门与执收单位间高效的收费票据领购、核销管理模式, 可以大大提高财政部门对执收单位收取预算外资金的监控力度, 有力地遏止自立收费项目、自立收费标准等乱收费行为。

4、切实完善配套措施和法规建设。

近年来尽管我国出台了大量的财政法规, 但相对于我国市场经济发展而言仍处滞后状态, 加之财政法规层次较低, 财政法律、法规之间, 以及同其他法律之间在涉及财政经费投入和财务管理方面存在冲突和矛盾, 影响了法律的严肃性。因此, 要尽快建立、发展和完善市场经济条件下的财政法制体系, 为财政体制改革提供制度保障, 推动预算管理制度的改革和建设向纵深发展。预算外资金管理改革要与财政管理制度改革、政府机构改革及经济体制改革等结合起来, 才能切实贯彻执行国家的财经法规, 并达到相互促进的作用, 进而对现行的政府性基金和纳入预算管理的预算外资金管理方式进行规范和完善, 真正发挥财政部门应有的管理监督作用, 努力提高预算外资金的管理效率。

5、切实加强对预算外资金管理的监督检查, 充分发挥预算外资金的效益。

要把对预算外资金管理的监督检查作为财政监督的一项主要内容进行经常性定期检查。认真检查收费项目、范围、标准;检查票据的使用情况;检查预算外资金的存储使用情况;检查预算外资金的预算执行情况, 对预算外资金实行跟踪问效。通过检查, 合理引导预算外资金的流向和流量, 使预算外资金在财政的宏观控制下管好和用活, 充分发挥预算外资金的效益。

总之, 我国的预算外资金管理已经取得一定成效, 但仍缺乏具体有效的法规制度及运行机制的保障, 财政管理尚未完全到位。因此, 必须重视并解决预算外资金管理中存在的问题, 切实加强对预算外资金的监督检查, 充分发挥预算外资金的效益。

参考文献

[1]、巫建国.公共财政学[M].北京:经济科学出版社, 2009年.