盘活低效用地方案

2024-11-06

盘活低效用地方案（精选4篇）

盘活低效用地方案篇1

临沂市闲置低效用地盘活利用专项行动实施方案

为贯彻落实最严格的节约集约用地制度，加快盘活存量建设用地，提高土地利用效率和节约集约用地水平，市政府决定在全市范围内组织开展闲臵低效用地盘活利用专项行动，特制定本方案。

一、基本原则

（一）政府主导，部门协同。建立健全政府领导、部门协同、社会参与的工作机制，强化统筹协调，凝聚工作合力，确保工作稳步有序开展。

（二）依法依规，以用为先。根据不同情形，按照法律法规和相关处臵政策，因地制宜、以用为先、先易后难、分类施策，促进土地高效利用。

（三）因势利导，多方参与。综合运用市场机制和经济手段，坚持利益共享、多方共赢，鼓励土地权利人和相关市场主体参与城镇低效用地再开发，充分调动各方积极性。

（四）明确责任，严格奖惩。逐级落实闲臵低效用地盘活利用工作目标任务，加强工作调度，组织定期考核，根据各地工作任务完成情况，落实奖惩措施。

二、目标任务

本次闲臵低效用地盘活利用专项行动以闲臵土地、城镇空闲土地为重点内容，目标任务如下：

（一）闲置土地处置任务。

土地市场动态监测与监管系统（以下简称“系统”）截至2016年12月31日涉嫌闲臵土地信息中，经省厅提取、地方初步核实的闲臵土地处臵工作（项目清单见附件1）。

2017年底前，至少处臵完成上述闲臵土地总量的80%；2018年6月30日前，除司法查封的闲臵土地外，要全部处臵到位。

（二）城镇空闲土地处置任务。

城镇空闲土地是指截至2014年12月31日在城镇规划区范围内，已经国务院或省政府批准农用地转用和土地征收但一直未实施供应的土地（以下简称“已批”）、已经地方人民政府依法供应的土地（以下简称“已供”）、以及“已批”和“已供”之外现状尚未开发利用或开发利用不到位的建设用地（以下简称“存量”）。

根据国家土地督察济南局下发的《国家土地督察整改意见书》（济„2017‟1号），全市范围内共有1159宗、面积71620.16亩城镇空闲土地，分为已批空闲、已供空闲和存量空闲三类。各县区每年盘活利用城镇空闲土地应不低于总量的20%（各县区、开发区处臵任务分解表见附件2，项目清单请到国家土地督察济南局空闲土地核查上报系统中提取，在实地核查中空闲比例不为0的均须提取）。

三、组织实施

（一）部署启动。1、2017年4月中旬前，各县区、开发区将纳入专项行动处臵范围的闲臵土地和城镇空闲土地清单分解下达，在此基础上登记造册、上图入库，建立工作台账和信息管理系统，实施动态管理。

2、各县区、开发区动员部署，制定实施方案，明确盘活利用目标任务、时序安排和责任分工，于4月30日前将实施方案报市国土资源局，汇总后报市政府。

（二）分类处置。

按照“依法清理、规范操作、一地一策、一企一策、限期完成、促进发展”的原则，针对不同情况，分别采取加快拆迁供应、收取闲臵费、限期开发、依法收回等措施，确保履职到位。以土地二级市场试点为契机，搭建便捷交易平台，推进低效用地入市交易，鼓励企业采用依法转让、以地招商、联合开发、等价臵换等措施进行盘活利用。

1、闲臵土地处臵措施。

按照《闲臵土地处臵办法》（国土资源部令第53号）的规定，全面履行调查认定、制定方案、社会公示、处臵利用、预防监管等职责。要针对闲臵土地形成原因，做好分类处臵工作。

（1）对政府原因造成闲臵的，要逐宗分析原因，落实责任部门，通过调整规划设计条件、落实拆迁补偿方案、完善基础设施配套等方式，尽快消除障碍，创造满足开工建设的必要条件，加快推进项目开工建设。一年内不能开工建设的，可以采用安排临时使用、协商收回、等价臵换等方式加以处臵。

（2）对企业自身原因造成闲臵的，通过采取行政、经济、法律、诚信等综合措施，督促企业限期开发。对不按约定动工建设的，要及时采取约谈、处罚、直至收回土地使用权等措施予以处臵。要加强土地市场诚信体系建设，建立土地市场“异常名录””“黑名单”制度。在问题整改到位之前，对违规违约单位和个人办理土地相关手续时予以必要限制；对违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照《闲臵土地处臵办法》规定，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请、不予受理土地抵押登记申请。同时相关部门要加强协作配合，限制其项目立项、融资等经济活动。

（3）对其他原因造成闲臵的，要加强沟通协调，努力消除影响土地开工的各种不利因素，促进项目开工建设。因司法查封无法开工建设的，要主动与法院协商，达成处臵意见，待查封解除后落实相关处臵措施；因群众信访等事项无法开工建设的，各县区政府、开发区管委会应在保护群众和土地使用权人合法权益的基础上，主动沟通协调，化解矛盾，促进开工建设。在闲臵土地处臵过程中要加大信息公开力度。《闲臵土地认定书》下达后，国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲臵土地的位臵、国有建设用地使用权人名称、闲臵时间、闲臵原因等信息。闲臵土地处臵完毕前，相关信息应当长期公开。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲臵的，应当书面告知有关政府或者政府部门。

2、城镇空闲土地盘活利用措施。

（1）已批空闲。对批而未征土地要抓紧组织实施征地，落实被征地农民社会保障和补偿安臵方案，创造“净地”供应条件；对不具备供地条件的土地，要加快基础设施配套建设和前期开发进度，尽快形成供地条件；对因规划等原因暂时无法供地的要责成有关部门尽快落实规划建设条件；对具备供地条件的储备土地要纳入供地计划，加大信息公开力度，加快土地供应进度。

（2）已供空闲和存量空闲。对已供空闲土地中依照相关规定认定为闲臵土地的，要作为近期工作重点，采用闲臵土地处臵措施加快处臵到位。对其他已供空闲和存量空闲土地，各县区政府、开发区管委会可参照国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发„2016‟147号），因地施策、分类施治，合理调整利益分配关系，充分调动各方积极性，广泛招商、牵线搭桥，引导社会资金参与共同开发，采取限期开发、调整用途、兼并重组、合作开发、依法转让、协议臵换、有偿收回等方式，加快城镇空闲土地盘活利用。

（三）核查销号。

实行分级核查销号制度。各县区、开发区要根据实施方案，逐宗督促落实整改措施，对处臵完毕的进行实地核查，组织上报销号申报材料，并对材料的真实性负责。市国土资源局对上报的相关材料逐宗进行审核，并组织实地核查或抽查。闲臵土地销号申报材料按月汇总，每月25日前上报；城镇空闲土地盘活利用、整改销号申报材料可随时通过国家土地督察济南局自查上报系统上传。

闲臵低效用地盘活利用、核查销号标准如下：

1、闲臵土地。闲臵土地处臵以开工、臵换、收回其中之一为核查销号标准。以开工方式处臵的，依法取得施工许可证后，需要挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用基桩的项目，打入所有基桩；其他项目，地基施工完成三分之一，提供《建筑工程施工许可证》、动工开发现场照片。以臵换方式处臵的，提供臵换协议和重新签订的《出让合同》或《划拨用地决定书》。以收回方式处臵的，提供政府批准收回土地的文件，其中协议有偿收回的，还须提供双方签订的有偿收回协议。达到上述整改标准的，提供现场照片或土地收回文件等资料，经省国土资源厅审核后，由国家土地督察济南局进行销号。

2、城镇空闲土地。

盘活利用标准：已批空闲，以签订土地出让合同、或核发划拨决定书、或签订租赁协议（合同），并在土地市场动态监测监管系统填报相关信息为标准。已供空闲和存量空闲，以开工、臵换、收回方式处臵的，参照闲臵土地处臵标准；以调整用途、兼并重组、合作开发、依法转让等其他方式处臵的，要提供相关协议或批准文件。

四、保障措施

（一）加强组织领导。市土地资产管理委员会负责统筹协调推进闲臵低效用地盘活利用专项行动，定期召开联席工作会议，研究解决闲臵低效用地盘活利用工作中的重大事项。各县区政府、开发区管委会是闲臵低效用地盘活利用的责任主体，应加强对工作的督促、协调和考核，加强与法院、检察院等单位的联动，妥善解决闲臵低效用地盘活利用工作中遇到的困难和问题。市国土资源局负责工作的具体指导、调度、检查，落实奖惩措施。

（二）加强调度督导。

1、建立沟通联络机制。各县区政府、开发区管委会要加强工作调度，实时跟踪闲臵低效用地盘活利用进展情况，深入基层、企业进行现场指导和督促，及时发现、认真研究闲臵低效用地盘活利用中存在的困难和问题，将工作进展情况按月上报。

2、建立工作进展情况通报制度。及时调度工作进度，处臵整改到位率等相关情况按季度通报各县区政府、各开发区管委会。

3、建立重点督查和挂牌督办制度。市政府将闲臵低效用地处臵工作列为市政府重点工作督查内容，对闲臵土地和城镇空闲土地数量大或者进展缓慢的县区、开发区进行重点督查，对闲臵时间长、影响较大、处臵不力的重点地块进行挂牌督办。

（三）严格考核奖惩。年底，市政府考核节约集约用地三项重点工作时，先考核专项行动中各县区闲臵低效用地任务完成数，再考核行动以外完成的任务数，严格兑现奖惩。对盘活利用城镇空闲土地30%以上或3年内完成任务80%以上的县区、开发区，要进行通报表扬和奖励，并在计划指标分配、节约集约模范县区创建等评先评优工作中优先考虑；对不能按期完成闲臵土地处臵任务的，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停新增建设用地审批；对不能完成城镇空闲土地处臵任务的县区、开发区，按未完成任务面积数扣减下一新增建设用地计划指标。

（四）健全长效机制。各县区、开发区要加强对节约集约用地的宣传和引导，积极营造节约集约用地的舆论氛围。要加强对有效盘活利用闲臵低效用地的经验做法的总结、提炼和推广。同时，各地要以此次行动为契机，深入研究分析闲臵低效用地形成的深层次原因，从制度上查找薄弱环节，加强共同责任机制、批后监管制度、土地市场诚信体系建设，在加快消化存量的同时，控制增量产生，着力构建有效防范和盘活闲臵低效用地的长效机制。

附件：清单

务分解表

1、土地市场动态监测监管系统闲臵土地项目

2、各县区、开发区城镇空闲土地盘活利用任

关于推进低效利用建设用地篇2

为进一步健全建设用地内涵挖潜、存量盘活机制，促进发展方式转变，根据上级相关政策，现就推进低效利用建设用地市场化退出提出如下实施意见：

一、内涵定义

低效土地市场化退出是指以节约集约用地为准则，对各类存量建设用地和未充分利用的建设用地，包括供而未用土地(闲置土地)、项目用地溢余土地、关停并转企业用地以及旧城、旧镇、旧村改造土地等，通过收回、转让、改建改造等办法进行重新开发利用。

二、基本原则

1、统筹规划，有序推进。统筹经济社会发展和资源环境保护，依据主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划和产业发展规划等，对低效利用建设用地项目，科学合理制定具体的开发实施方案，报经县政府批准后有序推进。

2、政府引导，市场运作。充分发挥政府职能，调动政府、集体、建设用地原使用权人及相关权利人的积极性，按市场化运作机制规范运作，实现多方共赢，确保土地资产的保值、增值。

3、明晰产权，保障权益。正确把握低效利用土地的处置政策。调查摸清低效利用建设用地现状，做好确权登记工作，做到产权明晰。正确处理低效利用土地二次开发过程中的经济、法律关系，切实保障土地权利人的合法权益，维护社会稳定。

4、节约集约，提高效率。通过市场运作和公开透明的方式，强化市场配置土地，促进土地高效利用。严格土地使用标准，提高土地使用强度，强化土地资源、资产、资本“三位一体”管理，促进土地利用综合效益的最大化。

三、实施范围

(一)主要对象

1、因城乡规划发生调整或实施城市规划需要进行旧城改造；

2、布局分散，不符合安全生产和环保要求等的厂房(厂区)用地；

3、不符合产业发展政策导向要求，属于国家产业目录规定的禁止类、淘汰类产业的原厂房用地；

4、并购重组企业用地和产业落后、企业经营困难需要退出或实施改造升级的各类产业用地；

5、布局散乱、条件落后，规划确定改造的城镇棚户区区、旧村庄、工业场房。

(二)项目认定须同时符合以下条件

1、符合土地利用总体规划、城乡规划、地区产业发展规划及环境保护等要求，经发改、国土、建设、规划、工信、环保、消防、等相关部门审查同意；

2、土地及地上建筑物权属清楚、无争议；

3、属于闲置土地范畴或历史遗留问题的低效利用建设用地，应已依法作出处置(处罚)；未按出让合同或补充协议约定开发的低效利用建设用地，应已追究相关违约责任。

四、处置政策

(一)腾退土地。经依法批准的工业土地原土地使用权人无能力动工建设，或者项目溢余土地和预留发展用地，企业自愿腾退土地的，可向县国土资源局申请退出。由国土部门与土地使用权人签订土地使用权收回补偿协议后，由国土部门报经县政府批准，依法履行国有建设用地使用权收回手续，并可结合区域基准地价在不超过重新出让成本范围内给予适当补偿。

(二)改建改造。鼓励企业利用现有厂房、土地或通过淘汰落后生产能力腾出空间开展技术改造，促进产业转型升级。对工业企业在不改变土地用途、符合城乡规划及企业内部行政办公及生活设施控制指标的前提下，经批准后实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高工业用地容积率，不增收地价款。

(三)分类处置低效用地

根据低效利用土地成因，对这些地块实行区别对待、差别管理、分类处置，综合运用市场、经济、行政、法律等手段，推进低效用地再开发。

盘活低效用地方案篇3

摘要：本文以江苏省常熟市梅李镇低效工业用地再开发为例，探讨了“苏南模式”下乡镇低效工业用地再开发实践过程中的困境，重点分析低效工业用地的判定困境和再开发的现实困境。提出政府各部门统筹合作，科学认定低效工业用地是实现再开发工作的前提；以政府为主导采取土地整备方式，通过土地权属股份合作制调动企业自主再开发积极性是再开发重要路径。

关键词：低效工业用地苏南乡镇企业再开发困境对策

中图分类号：F427 文献标识码：A

Redevelopment Dilemmas and Suggestions for Low-efficiency Industrial Land of Township in Southern Jiangsu Province

Fan Rong1，Hu Yanyan2，Yan Jinquan3（School of Political and Public Management of Soochow University；Suzhou Boya Da Survey Planning & Design Co.，Ltd.；Air Force Planning Institute of Soochow University，Suzhou 215000，China）

Abstract：Taking the redevelopment of low-efficiency industrial land in Meili Town as an example，this paper discusses the dilemmas in the practice of redevelopment of low-effi ciency industrial land under the “South Jiangsu Province”，and focuses on the difficulties in determination and redevelopment.It is proposed that coordination between government departments to identify low-efficiency scientifically is the premise to carry out redevelopment practice.It is a signifi cant route for redevelopment to motivate enterprises to redevelop by themselves through the land ownership share cooperation under the government leading.Keywords： Low-effi ciency industrial land Township enterprises in south Jiangsu Redevelopment dilemma Suggestions

20世?o70年代末，中央制定了财政包干经济激励政策与干部考核政治约束，在激励与压力之下，苏南政府主动办起“公司”，开始了乡村工业化进程。为了加速工业原始资本的积累，集体土地和农村劳动力大量流向工业，乡镇企业利用集体土地产权的模糊性，以低廉的价格从集体组织或农民手中获得集体土地，转为工商业用途。这一时期乡村工业化快速起步，但是不规范的集体土地制度成了乡村工业用地低效无序的历史性原因。在乡村工业化之后，90年代中期的外向型经济诱发了乡镇企业产权私有化改制，乡镇企业进入新一轮的增长阶段，伴随的是工业用地急剧扩张，并长期保持用地增量扩张的路径依赖，导致苏南乡镇空间破碎，土地供需矛盾逐渐尖锐。在土地资源紧缩的现状下，寻找存量、内涵挖潜，是苏南乡镇工业用地实现可持续发展的必经之路。

梅李镇隶属常熟市，东靠上海、南频苏州、西邻无锡、北靠长江，是苏南地区经济发达乡镇，镇村企业发展具备典型的苏南模式特征。梅李镇乡镇企业数量众多，产业类型丰富，乡镇发展进入存量挖潜时期，是常熟市城镇低效用地再开发的先行区。梅李镇工业用地现状

常熟市工业用地调查显示，梅李镇2015年工业用地总面积793.33公顷，工业用地占建设用地面积28.96%，工业产值增长长期依赖用地扩张；全镇建设用地总面积2790.48公顷，占土地总面积34.73%，梅李镇土地开发强度已经超过了国际惯例的30%警戒线，后备资源较少，土地开发利用进入挖潜阶段。

在工业用地利用强度方面，梅李镇工业用地平均容积率为0.52，容积率低于0.7的企业数量占比81.20%，在0.7-1.5之间的企业数量占比15.14%，容积率高于1.5的企业数量占比3.66%。全镇存在工业容积率过低的问题。梅李镇建筑密度低于40%的工业用地共有406块，面积占全部工业地块面积总量的54.34%。梅李镇工业用地利用强度整体偏低，存在较大的提升空间。

在工业用地利用效益方面，梅李镇2015年工业用地地均产出为2946.83万元/公顷，超过平均水平的工业企业数量占比21.69%，用地面积占比34.33%；地均税收87.21万元/公顷，超过平均水平的企业数量占比26.47%，用地面积占比36.73%；地均税收低于100万元/公顷的工业企业数量占比76.47%，梅李镇工业用地利用经济效益仍然存在提升空间，挖潜潜力较大。

在空间布局方面，梅李镇仍然呈现出“大分散、小集中”的传统村镇工业格局。位于建成区的通港工业园区已经集中了一批乡镇企业，并且形成了产业集聚之势，但是仍然有较多小规模的乡镇企业分散在各个乡村，这些企业不愿意放弃村内非正规制度性实惠，未按照规划发展进入园区。[1]由于90年代苏南乡村非强制、非规范的集体土地出让制度，乡村工业无序开发，导致乡村空间被割裂。分散在乡村的企业存在较为严重的排污治理问题，给部分地区带来了水污染、农田污染等问题。梅李镇工业用地分布，见图1。

梅李镇低效工业用地再开发实践困境

低效工业用地再开发项目包含了低效工业用地认定与再开发两部分任务。当前学界对于低效工业用地判定普遍的方法是构建评价指标体系和权重测算工业用地的综合得分，评价指标体系不仅包括了工业用地集约程度，还应纳入用地合规性和土地利用生态性等指标，是一项综合性识别体系，因此判定过程较为繁琐。梅李镇乡镇企业特征以及复杂的土地产权关系进一步加大了再开发工作的难度，政策的不健全难以平衡再开发利益分配关系，梅李镇低效工业用地再开发面临着深刻的现实困境。

2.1 低效工业用地认定困境

2.1.1 低效工?I用地数据获取难度较大

全市工业用地调查整理出了各乡镇工业用地基本情况，主要包含了工业用地利用强度和利用效益。工业用地外业调查范围广，调查对象多，尤其是数量众多的规下企业以及个体私营企业需要逐个调查，是一项工作量巨大的摸底任务，因此数据的获取来之不易。关于工业用地利用效益的经济数据，来源包括税务局以及统计局，由于经济统计口径的不一致，数据存在偏差，需要重新调查差异数据。因此低效工业用地判定所需的数据获取工作难度较大，判定工作较为繁琐。

2.1.2 低效工业用地范围认定标准难统一

在低效工业用地判定实践中，针对“落后”“布局散乱”“利用粗放”等没有量化的指标，工作人员往往依据经验认定低效工业用地，因此认定结果会存在缺乏科学性和说服性的问题；“不符合产业政策导向”“安全生产”“环保要求”“过剩产能”“产出效益低”等指标具有动态性，[2]工业用地判定结果会随着发展中的城市经济和规划政策而变化，这在实践过程中为认定工作增加了不确定性。

梅李镇目前分布有纺织业、服装业、印染业、经编业、皮革皮件制造业、冶金业、机械业、电子制造业等丰富的工业类型。以地块为评价单元往往忽视了产业类型之间的差异性生产要求，例如适用于纺织业的土地利用集约指标不适用于电子制造业，造成综合判定中仍然会存在较多与现实情况不符合的结果，使得低效工业用地判定结果的说服性有待进一步验证。加之梅李镇产业类型众多，因此较难统一判定标准。

2.2 再开发现实困境

2.2.1 低效工业用地再开发机制缺乏政策保障

当前梅李镇政府尚未制定出政策或者法律法规明确低效工业用地再开发具体办法，在再开发主体、再开发方式、成本分摊和利益分配等问题上缺乏协调机制。由于在低效工业用地调查项目中各部门的职能界定模糊，各部门利益分配不明确，在低效工业用地再开发实践中合作协调程度较低。

梅李镇依据省、市关于低效用地再开发指导意见，制定出鼓励土地使用权人自主再开发、集中开发、立体开发，产业转型升级等政策，但是当前再开发激励政策缺少清晰的实施计划和奖励政策，乡镇对再开发企业无法依据实施政策而直接采取现金奖励或者优先供地的奖励方法。大部分乡镇企业无法获知激励政策，一定程度上抑制了自主再开发的积极性，因此低效工业用地再开发铺开进程缓慢。

2.2.2 低效工业用地再开发受乡镇企业特征限制

产业链中低端水平。90年代中期，苏南乡镇伴随着外资的进入走向了国际舞台，接收来自全球的生产订单，苏南地区凭借区位优势和低廉的生产成本承接产业转移，收获了工业产值的迅猛增长，然而产业类型几乎为加工制造业。苏南乡镇企业虽然在产业链上分得一杯羹，但是加工组装环节在整条产业链上的价值愈发微弱，经济发展随生产优势的减弱而放缓。

目前梅李镇乡镇企业仍然以传统制造业为主导类型，近年纺织业营业收入增幅放缓，亏损现象普遍，加工制造业优势正在消减。数量众多的小规模企业生存环境越来越艰难，在面对生产成本压力的情况下，乡镇企业很难有改造升级的意愿。

资金瓶颈压力。梅李镇乡镇企业在产权改革后以中小型民营企业为主，可支配资金有限。中小型苏南乡镇企业由于信誉问题，企业贷款融资困难现象十分普遍，银行及金融机构的信贷业务总是倾向于较大型的乡镇企业。乡镇企业内部储备资金计划用于应对生产突发状况，而不愿意花费资金用于企业的转型升级；迫于资金压力，乡镇企业再开发积极性普遍偏低。

2.2.3 低效工业用地产权多元复杂

苏南乡镇工业用地普遍存在着用地产权复杂性，主要体现在三点，一是工业用地所有权主体的多元化，二是工业用地使用权主体的多元化，三是工业用地产权的获取方式在时间段上的复杂化。在梅李镇低效工业用地中，主要为集体土地。集体土地所有权主体既包括乡镇政府、村委会、村民小组行政组织，也包括了合作社、经营社等经济组织，多种主体形式并存。苏南乡镇企业在发展中形成了较多的产业类型和产权形式，村镇、三资、私营、联户、个体均参与了乡镇企业的产权组成，乡镇工业用地上充斥着复杂的利益主体，由此带来乡镇工业用地使用权主体的多样化特征。

在我国不同的发展阶段，集体土地使用权获得的合法方式不尽相同，在计划经济时期，苏南乡镇企业以政府划拨的形式获得集体土地使用权，使用权不得出让、出租、抵押；在国有土地实行出让制度后，乡镇企业以协议出让的方式获得了土地使用权；2000年以后招、拍、挂全面进入市场化阶段，工业用地通过三个阶段市场化改革，[3]造成了当前历史遗留问题杂乱的情况。乡镇工业用地复杂的产权特征，是阻碍低效工业用地再开发的重要因素之一，如何厘清产权主体，如何处理三种产权获取途径，是低效工业用地再开发的关键难点。

2.2.4 低效工业用地再开发中的利益分配冲突

地方政府、原土地权利人、开发商构成了低效工业用地再开发利益格局的三个对立点。政府与原土地权利人之间存在分配性冲突，政府聚焦于全域利益分配的公平性，然而原土地权利人从个人利益出发，导致局部利益与全域利益产生分配矛盾；地方政府与开发商的利益冲突则属于规则冲突，政府制定规划引导与控制开发商市场行为，开发商逐利性驱使下试图调整与突破刚性开发条件；原土地权利人与开发商的利益分配矛盾属于交易冲突，两者在市场规则的约束下追求自身利益的最大化，但是原土地权利人很难与开发商处于平等的交易地位。[4] 梅李镇低效工业用地再开发实践建议

3.1 统筹政府各部门工作，合作再开发低效工业用地

科学判定低效工业用地必须以现实情况为基准，不仅考察工业用地的利用集约程度，而且不能忽视乡镇企业企业经济效益与生态效益，是一项综合性土地识别工作。再开发工作必须建立在现状工业用地的详细分析和企业发展潜力的调查结果之上，才能制定合理且相互收益的再开发办法。因此不仅需要国土部门针对土地利用状况与历史遗留问题的摸底调查，同时需要环保部门关于企业的生态效益分析，经发局关于乡镇企业的发展评估以及城规院关于城市更新的规划定制。

充分利用各部门职能优势，统筹各部门任务分配，组建低效工业用地合作小组，形成以国土部门为主导角色，各部门协调配合的小组制，能够更为科学地判定低效工业用地与制定再开发政策措施，引导与保障低效工业用地再开发的实践工作，使低效工业用地再开发真正成为城市更新强有力的手段。

3.2 土地整备，以政府为主导实现再开发

当前梅李镇以及常熟市政府主要采取土地储备的方式再开发低效用地，土地储备在再开发规模中占比近53.43%。通过土地储备，工业用地产权国有化，政府垄断着建设用地一级市场，是政府土地财政的重要手段。不同于土地储备，土地整备更加关注土地资源的空间整合功能，以资源腾挪手段进一步优化调整用地结构，提高土地资源的利用率。土地整备由政府主导，通过收回使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理或者填海（填江）等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并统一纳入土地储备。[5]深圳市通过整村整备，推动社区由原本依靠单一出租经济的发展模式转变为产业经济和服务经济模式。[6]

土地整备由政府调控，能够主导再开发利益分配格局，最大限度的保障利益分配公平，虽然实现成本压力较大，但是帮助政府收获了社会效益，既可以厘清产权关系，解决历史遗留问题，又可以集中力量大规模地建设公共基?A设施和生态环境，推动城市空间的美好发展，同时保障全社会公平原则，避免再开发过程中的利益冲突。

3.3 土地权属股份制，鼓励低效工业用地自主再开发

在苏南城乡一体化的进程中，土地流转给农民带来了可喜的分红收益，以地入股的股份合作制已经渗透到乡村内部，这一模式不仅为农村引入了多元的市场经济模式，更为显著地是改善了农村落后的面貌，加快了城乡一体化的进程。苏州?f直镇在乡村股份合作制的背景下，积极探索工业用地管理新模式，提出了工业地产运营理念，其核心在于工业用地权属股份化，按年限以及出资比例划分集体和企业两部分股份，以债务性融资渠道进入专业市场融资，也可以产权抵押分割以获取资金支持乡镇企业改造升级。[7]

土地权属股份制将村镇低效工业用地主动引入到市场环境中，在明确产权所有者权益的前提下，村镇工业用地权属股份经过专业的经济机构整合，委托商业银行发行债券，吸收市场专业的或者闲散的资金进入集体土地再开发领域，破解村镇低效工业用地资金瓶颈障碍；乡镇企业在获得收益后调动自主开发的意愿，解决了乡镇企业由于生产特性与资金限制而被抑制的开发积极性。

参考文献：

盘活低效用地方案篇4

按照吉林市委十二届八次全会，坚持工业强市方向不动摇，把着力点放在本土经济培育和扶持上的要求，为快速有效盘活现有停产半停产企业，促进我市工业经济良性运转，结合我市实际，制定本方案。

一、工作目标

全市21户停产半停产企业中，2户半停产企业恢复全面生产，9户停产企业启动生产，7户停产企业资产盘活，吉盛、天源、万泰3户煤炭企业因全省煤矿停产整顿，兼并重组未提能到9万吨拟退出。全年新增产值4亿元，新增税收2000万元。

二、工作思路

以破解停产半停产企业发展难题为重点，通过一企一策、领导包保、部门跟踪服务等办法，着力解决停产半停产企业存在的问题和困难，促进停产半停产企业尽快盘活，形成新的增量。

三、主要工作措施

（一）着力解决停产企业资金问题

设立2000万元工业经济发展专项资金，从专项中列支500万元用于复产企业贷款贴息。拓宽停产半停产企业融资

广源煤业公司整改验收结束，正在与省、市沟通，明确程序后复产验收。涉氨企业卓源冷冻食品有限公司存在隐患而停产，由安监、消防等部门帮助尽快办理消防手续，促进企业早日复产。

（六）着力推进主观停产企业资产盘活

针对阻尼公司整体外迁导致原厂区闲置问题，通过招商引资、合资合作等形式，吸引外来投资，对其隔音地板生产车间进行嫁接改造，提质升级。针对兴源石油、天成机械等2户因主观原因停产的企业，指导企业充分利用其闲置的土地和设备资源进行招商引资，盘活资产。对鑫晟植物油公司等3户异地改扩建停产的企业，通过原厂区土地拍卖、合作开发等方法促进企业资产盘活。

（七）给予停产半停产企业政策支持

研究制定帮扶政策，对停产半停产企业给予缓交社保费用、退还50%土地使用税、涉及相关手续的国土、住建、技监等部门收费按最低标准收取，给予适当减免。

四、组织保障

成立全市停产半停产企业盘活工作推进组，由市长李富民任组长，市委常委、副市长崔彦磊任副组长，市经济局、发改局、财政局等相关部门为成员单位。推进组办公室设在市经济局，负责组织协调调度工作进展情况。

附件：1

2014年==市

停产半停产企业盘活工作推进组成员名单

组长：李富民市长

副组长：崔彦磊市委常委、副市长成员：任桂秋市经济局局长

曹文君市发改局局长

周建民市财政局局长

张立军市统计局局长