低效建设用地

低效建设用地（精选6篇）

低效建设用地 篇1

摘要：为了提高低效建设用地的利用效率, 有效解决当前建设用地严重不足的现实问题, 浙江省嘉兴市正在开展“两退两进”工作。全市各级政府必须统一思想, 从加强政策宣传力度、强化现有倒逼机制、完善考核激励机制和细化各项操作标准等方面入手, 以正确的思想认识、科学的工作方法, 扎实地推进“两退两进”工作的开展。

关键词：嘉兴市,低效建设用地,使用效率,“两退两进”

一、开展“两退两进”工作的重要意义

“两退两进”是“退低进高、退二进三”的简称, 是指将制造业中资源占用多、能源消耗高、环境污染重、已不适合在当地继续发展的相对低端低效的产业、企业或某些生产环节, 从原所占有的空间中腾退出来, 继而引进相对高端高效的先进制造业和现代服务业、优质企业或某些先进生产环节的行为与过程。借助“两退两进”工作, 开展低效利用建设用地的二次开发, 将有利于从根本上缓解全市建设用地供应紧张和低效建设用地大量存在的矛盾, 具有十分重要的现实意义。

(一) 加快产业转型升级。

长期以来, 嘉兴市经济增长方式仍较粗放, 产业层次整体水平不高, 纺织、化纤等传统产业比重大。这些传统产业科技含量低、发展方式粗放、用地规模比较大, 占用了大量宝贵的建设用地。同时, 受建设用地指标等生产要素的制约, 许多高新技术产业项目由于缺乏建设用地指标, 无法落地, 在很大程度上影响了全市经济的转型升级。在全市范围开展“两退两进”工作, 通过对原有低效利用建设用地的二次开发, 将那些土地占用多、能源消耗高、环境影响大的相对低端产业, 从原占有的空间中腾退出来, 给培育和发展战略性新兴产业、先进制造业和现代服务业腾出建设用地空间, 确保资源要素向战略性新兴产业集聚, 才能有效加快产业转型升级, 促进经济发展方式的转变, 推动全市社会经济的可持续发展。

(二) 缓解建设用地供需矛盾。

根据政府相关部门预测, “十二五”期间, 嘉兴市每年需要建设用地3.5万亩以上, 但是浙江省下达给嘉兴市新一轮土地利用总体规划新增建设占用土地的数量很少, 年均用地空间仅1.57万亩左右。土地供需矛盾愈发突出, 用地保障更为艰难。通过开展“两退两进”工作, 一方面对那些科技含量低、能源消耗大、环境污染严重, 不符合产业发展规划的传统低端企业, 依法分批实施关停取缔, 将原占用的建设用地腾退出来, 可以弥补新增建设用地指标的不足;另一方面对于一些符合产业导向, 但是占地面积较大、空闲土地较多的企业, 通过政策搭线、利用市场化运作方式, 通过兼并重组、产业转移等途径, 引进新的投资项目, 解决新建项目缺乏建设用地指标的困境。

(三) 提高土地利用效率。

近年来, 嘉兴市委、市政府十分重视建设用地的节约集约利用, 全市建设用地使用效率有了明显提高。2011年每公顷建设用地GDP已经达到214.90万元, 但与全省每公顷建设用地产出GDP超过250万元的平均水平相比, 还有较大差距, 存在着一定的提升空间。通过“两退两进”工作, 对于腾退出来的建设用地, 一方面提高土地投资强度、注册密度、产出幅度、建筑容积率、亩均税收等节约集约用地指标;另一方面对新引进的建设项目, 从是否符合产业政策、节能减排、投资强度、建设期限、技术水平、现实条件、发展前景等方面进行严格审查。双管齐下, 确保高端高效的先进制造业、现代服务业等新兴高效产业的建设用地供应, 就能最大限度地提高建设用地的利用效率。

二、当前开展“两退两进”工作面临的主要问题

目前, 各县 (市、区) 按照省、市政府的文件精神, 以“两退两进”为突破口, 开展了低效利用建设用地二次开发的试点工作, 已在盘活存量, 缓解地要素制约方面, 取得了初步成效, 但总体来说, 这项工作才刚刚起步, 还存在着许多具体问题。

(一) 各地重视程度不一, 合力氛围尚未形成。

各县 (市、区) 和有关部门对开展“两退两进”、加快低效利用建设用地二次开发工作的重视程度不一样, 有些县 (市、区) 尚未将这项工作纳入重要议事日程, 推进机构没有组建, 具体实施措施没有出台, 工作人员没有落实, 基础工作没有开展。一些相关职能部门甚至认为这项工作仅仅是土地管理部门的事情, 与自己没有太大的关系, 积极性不高, 以围观为主, 导致政府各职能部门之间联动不够、信息沟通不畅、合力氛围不浓, 综合联动执法机制尚未有效形成, 如何通过综合手段合力开展“两退两进”, 推进低效利用建设用地二次开发工作还有待在实践中不断探索完善。

(二) 缺乏考核激励机制, 两大主体积极性不高。

参与“两退两进”工作的主体就是政府和相关企业。县 (市、区) 政府一般把市政府下达的腾退土地目标任务分解落实到镇 (街道) 或开发区 (工业园区) , 因此具体实施“两退两进”工作的主要是各镇 (街道) 和开发区 (工业园区) 。当前“两退两进”工作更多强调了责任和义务, 对镇 (街道) 和开发区 (工业园区) 、企业的损失补偿问题考虑不多。如果大规模实施“两退两进”工作, 短期内将造成一些考核指标降低, 甚至可能引起辖区内经济总量下降、税收收入减少等损失, 导致镇 (街道) 和开发区 (工业园区) 对开展“两退两进”工作的积极性不高, 普遍存在畏难情绪, 不敢动真碰硬。同时, 对于企业而言, 缺乏具体的鼓励措施, 腾退土地的具体补偿政策也不明确, 加上部分落后低效产能还有一定的市场空间, 对实施“两退两进”也不积极。

(三) 法律法规存在限制, 推进机制尚不完善。

首先, 存在法律法规限制, 操作难度较大。当前在开展“两退两进”工作中, 尤其在“退二进三”实施过程中, 大部分企业希望拆除建筑物自我重新建造, 而按现行土地管理相关法律规定, 如要重新建造必须在拆除建筑物后, 处理好权属关系, 达到净地后公开出让, 但如果实行公开出让, 原有企业不一定能竟得土地, 因而直接影响了企业积极性的发挥;其次, 倒逼机制不完善, 部门联动有待加强。虽然市和县 (市、区) 政府分别从用地、税收、电能、环保等方面出台了推进“两退两进”工作的倒逼机制, 但还有部分机制尚未发挥应有的作用, 各相关职能部门缺少必要的协作和联动, 税收、电力和环保等部门的倒逼力量还需进一步加强整合。

(四) 配套工作没有及时跟进, 具体操作细则有待公布。

从各县 (市、区) 试点情况看, 尽管省、市政府政策文件已出台, 但缺少可供基层政府操作的具体标准, 有些配套工作没有及时跟进。一是低效和腾退土地的界定标准不明确。如对需要退出的低效企业划分标准、需要做到什么程度才算达到腾退要求等方面都不明确, 因此在选择腾退企业和统计腾退面积上存在模糊性;二是建设用地调查工作尚未开展。对当前企业土地利用状况、产出水平、能耗和环境状况、劳动力就业等基本信息没有排摸清楚, 对企业高效或低效难以做出一个准确判断, 在确定低效企业上就存在盲目性;三是具体操作细则没有及时公布。如省、市文件规定鼓励企业退出土地, 对主动腾退的, 政府可在依法补偿的基础上, 给予一定奖励, 但具体标准不明确, 一些具体操作细则亟须进一步公布和完善。

三、进一步推进“两退两进”工作若干建议

为有效解决当前开展“两退两进”工作中面临的上述问题, 提出以下若干建议:

(一) 加大政策宣传力度, 营造节约集约用地氛围。

针对某些职能部门对开展“两退两进”工作不够重视的现状, 各级政府必须开展形式多样的宣传活动:一是召开“两退两进”工作动员大会, 明确目标, 明确责任, 明确要求, 形成合力, 全面掀起“两退两进”工作高潮。二是加大宣传力度。通过电视、报刊等各种媒体, 大力宣传“两退两进”的重要意义和工作推进过程中涌现出来的正面典型, 增加全社会的土地资源忧患意识和节约土地资源的责任意识, 引导全社会关心、支持和参与“两退两进”工作, 同时对低效利用、闲置土地等现象进行曝光, 督促用地单位及时整改, 在全社会营造节约集约用地的良好氛围。

(二) 多个部门联合行动, 强化现有倒逼机制。

全面推进“两退两进”工作时, 各相关政府职能部门必须联合行动, 建立起分工负责、任务明确、责任到位、合力推进的工作机制, 强化现有的倒逼机制:首先, 强制淘汰落后生产能力。对已经列为依法关停企业或未按规定期限淘汰落后产能的企业, 环保部门应及时吊销其排污许可证;工商、安监等部门不予批准核发、延续相关证件或及时吊销相关证件;金融机构不得提供任何形式的新增授信支持。其次, 实行差别电、价水价。对能耗超过国家和省单位产品能耗限额标准的企业和产品, 按《浙江省超限额标准用能电价加价管理办法》严格执行惩罚性电价政策;对化工、造纸、印染等行业中的高污染、高水耗、高能耗企业, 实行差别水价和差别用能政策。第三, 严格土地竞买人资格审查。对列入关停、淘汰、转移等低效利用土地企业名单、又拒不整改或拒不退出的企业, 禁止其参与土地竞买活动。

(三) 完善考核激励机制, 调动各主体积极性。

加快实施“两退两进”工作, 必须充分调动各级政府的积极性, 尤其是具体实施主体———镇 (街道) 、开发区 (工业园区) 的工作积极性和自动性。第一, 建立考核机制。将“两退两进”工作纳入县 (市、区) 政府及相关职能部门年度责任制考核体系, 根据下达的腾退面积、工业生产性投入、服务业投资和人才引进、节能减排等年度指标, 落实责任制, 年初分解任务, 年中跟踪检查, 年底考核评价, 并将考核结果予以通报;第二, 建立财政、用地指标等优惠政策。根据目前有关土地出让金提留资金的规定以及盘活存量建设用地成本较高的实际情况, 建议市政府对于“两退两进”过程中盘活的存量建设用地在二次出让时, 对土地出让金中原应提留的各项专项资金尽量不提留;建立年度用地指标分配与“两退两进”工作挂钩机制, 根据各县 (市、区) 腾退土地面积的多少, 给予一定的用地指标奖励。

同时, 为了引导各企业积极响应“两退两进”工作的开展, 政府应该:第一, 鼓励企业提高低效建设用地利用率。对依法取得建设用地的企业利用现有厂房、土地实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的, 政府不增收土地价款;对现有企业利用存量土地和原厂房兴办现代服务业, 需要改变土地用途并办理有偿使用手续的, 经规划主管部门同意, 允许采取协议方式处置, 确保原有企业主竞得土地使用权;第二, 鼓励企业主动腾退空闲用地。鼓励企业将空闲、低效利用的土地、厂房主动腾退, 交由政府重新招拍挂出让或者将土地转让投资者, 向战略性新兴产业和高新技术产业等符合市政府鼓励发展产业转型升级的, 政府将在依法补偿的基础上, 给予一定的财政奖励。

(四) 出台配套实施文件, 细化各项操作标准。

第一, 抓紧制定建设用地腾退标准。根据省、市出台的相关文件精神, 结合全市的实际情况, 对各个行业进行比较分析, 研究制定全市性的指导性意见, 各地要结合各自实际出台操作性意见, 尤其是对各个传统工业行业的投资强度、亩均产出等下限水平予以明确, 加快淘汰达不到行业下限水平的贡献低、能耗大、占地多的企业和落后产能;第二, 开展调查摸底工作。充分利用土地动态监管系统信息优势, 对照腾退标准, 各县 (市、区) 要对已供地项目开展一次横向到边、纵向到底的地毯式的调查摸底工作, 把所有闲置的、低效的、零星的、倒闭的企业摸清楚, 以各县 (市、区) 为单位建立台账, 制定目标计划, 明确责任和要求, 实行挂号销号制度, 有计划、有组织、有序地推进。

参考文献

[1]中共嘉兴市委、嘉兴市人民政府.关于嘉兴市实施“两退两进”促进经济转型升级若干意见 (嘉委[2012]23号) .

[2]王建龙.嘉兴市加快推进低效建设用地二次开发的实践思考.嘉兴市土地学会2012年学术年会论文汇编.

[3]毛立财.嘉善县低效利用建设用地二次开发中涉及的问题及建议.嘉兴市土地学会2012年学术年会论文汇编.

低效建设用地 篇2

一、依据：

根据 国土资厅函[2015]661号 文件的要求，监管系统里新增了低效工业用地填报模块。

二、操作角色

区县编辑、市级编辑

三、功能所在路径：

专项工作->低效工业用地->低效用地填报

四、操作流程：

注释： 1、2006年12月31号（含）以前的数据：指得在监管系统上线之前已经竣工的项目或者由于其他的原因在监管系统上线之后也未在监管系统中录入过的项目。2、2007年1月1号（含）以后的数据：指得是在监管系统中录过出让合同、划拨决定书或其他供应方式的项目。

3、新增低效用地信息：是直接在[低效用地填报]里点[新增记录]按钮,录入相应的信息。对于2006年12月31号（含）以前的数据，各项都是由用户手动输入并保存。对于2007年1月1号（含）以后的数据，用户点击项目名称后，系统会弹出以前在监管系统里录入的工业用地项目，用户选择相应的项目即可（对于在弹出的列表里找不到的项目，一般是相应的合同没有在监管系统里录入，需要先在监管系统里将合同补录上）。

4、编辑低效用地信息：对于在填报时没有录入的数据。则直接点该项目后的面的编辑按钮，然后在弹出的页面里录入 低效利用情况、盘活利用方向、盘活利用期限等信息，然后再点保存，再上报即可；对于是以前没有在监管系统里录入过的数据，则直接在新增低效用地时候同时填相应的信息即可，然后再保存、上报。

四、相关报表

低效建设用地 篇3

西安市位于关中平原中部, 市域以东西走向的秦岭和渭河为骨架, 形成南部秦岭山地、北部渭河平原两大地貌区域。2010年全市常住人口847.41万人, 其中非农业人口584.71万人, 城镇化率69.00%。在工业化、城镇化、信息化和农业现代化加快推进的新形势下, 为盘活西安市城镇低效用地, 增加城镇建设用地有效供给, 实现土地的节约集约利用, 提高土地对经济社会发展的持续保障能力, 推动土地利用结构优化, 促进产业转型升级, 带动投资和消费的增长, 增强城乡经济发展动力, 迫切需要研究制定和实施西安市城镇低效用地再开发战略, 作为其专项规划编制和实施的战略导向支撑。

一、战略背景

(一) 土地利用现状

2010年, 全市土地总面积1009680.61公顷。其中农用地849265.52公顷, 占比84.1%;建设用地137645.14公顷, 占比13.6%;其他土地22769.95公顷, 占比2.3%。

根据2013年走访调查, 全市共有9198.59公顷城镇低效用地。其中待改造的城中村面积3044.04公顷, 占城镇低效用地总量的33.1%;待改造的棚户区2439.21公顷, 占比26.5%;需要改造升级或搬迁的旧工矿企业面积2616.81公顷, 占比28.4%;旧商业街区325.01公顷, 占比3.5%;需搬迁和改造的科研教育及其附属设施用地291.81公顷, 占比3.2%;其他需要再开发的城镇低效用地481.71公顷, 占比5.2%。

(二) 城镇低效用地产生的原因

1.土地管理制度及其相应法律法规的滞后。一是由于改革开放之前, 土地实行计划管理, 不认可土地的商品属性, 导致土地长期处于无偿、无限期使用的状态, 缺乏市场引导, 客观上形成了土地资源粗放利用的现状, 造成土地资源极大浪费;二是国务院颁布《村镇建房用地管理条例》 (1982年) 之后至土地管理法颁布之前, 城市规划和土地规划都相对滞后, 导致城市建设处于无序状态, 土地资源也不合理利用;三是土地的城乡二元管理体系, 使得农村土地管理处于失控状态, 一方面, 农村建设用地总量逐年增加而住宅闲置率更高, 空心村不断出现, 同时, 在市场需求的导向下, 农村宅基地不断扩建、加建、改建, 进一步加剧西安市城中村乱象的形成。

2.历史遗留原因。一是建国初期在西安布局了大量重要的工业, 由于受当时经济财力和建筑技术的限制, 所建的生产区、生活区在当时看来是节约集约用地的, 但现在看来几乎全是低矮破旧的危房, 是城镇低效用地;二是1986年城乡土地实行统一管理以前, 城市土地和农村土地分别由不同部门管理, 部分土地处于未得到有效监管状态, 导致乱占、乱用和乱建现象严重。三是历史上遗留下来的基础设施和各产业用地布局, 随着社会经济的发展, 需要更新、改造。

3.西安市正处于城市化发展的加速阶段, 在这一过程中, 必然有一些因素成为城镇低效用地产生的催化剂。一是城市化进程中外延扩张的一种重要形式, 就是“城市包围农村、楼房包围平房”, 在这一过程中, 部分农村、低矮破旧生活区完全融入城市成为城市社区, 而另一些却成为城中村和棚户区;二是城市快速发展导致功能分区的改变和产业结构的调整, 使得国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地的退出, 而形成大量闲置或低效用地;三是城市规划功能的改变、建设水平、政府财力和人民生活水平的提高, 使得原本按规划建设的筒子楼、简易楼家属区、单层工业厂房、低矮商业街区等需要更新升级, 成为新时期的低效用地。

4.节约集约用地意识不强。长期以来, 受“地大物博”思想的影响, 在用地管理上缺乏节约集约用地意识, 往往采取降低土地成本招商引资、引进项目, 以追求政绩目标, 使得土地粗放利用、布局分散和无序开发;同时, 企业和个人节约集约用地意识淡薄, 在企业发展、个人建房时, 往往是多用地、用好地, 批少用多、占而不用, 使得城市郊区的优质农田被大量占用, 且低效或闲置浪费。

(三) 城镇低效用地再开发面临的机遇

1. 建设西安国际化大都市迫切需要城市更新。

《关中-天水经济区发展规划》赋予了西安“国际现代化大都市”目标定位, 把西安的发展提升到国家战略层面, 为把西安建设成为创新型城市创造了有利的条件。目前, 全市城市发展进入建设国际化大都市、城市骨架快速拓展的重要阶段, 迫切需要通过实施城中村、棚户区、工业企业等搬迁改造挖掘存量土地资源, 优化城市布局和改善城市面貌。

2.“丝绸之路经济带”为西安迎来难得发展契机。

建设“丝绸之路经济带”是新时期的国家战略, 是在古丝绸之路基础上形成的新区域经济带, 是“世界上最长、最具有发展潜力的经济大走廊”。而西安是古丝绸之路的东方起点, 是亚欧大陆桥中国段最大的城市, 是西部大开发的桥头堡。根据规划, 拟设立“丝绸之路经济带自由贸易区”将以西安为腹地, 重点打造“一高地, 六中心”, 即丝绸之路经济带开发开放高地和建设金融中心、物流中心、使领馆中心、文化交流中心、商贸中心、能源储运交易中心六大中心。因此, 随着建设丝绸之路经济带的启动, 将会为西安国际化进程的加快, 投资和生活环境的改善, 对外科技、文化交流力度等带来巨大的潜力。

3. 落实节约集约用地政策, 实施西安可持续发展的必经之路。

2014年5月22日国土资源部发布第61令, 颁布《节约集约利用土地规定》, 要求控制特大城市新增建设用地规模, 通过规模引导、布局优化、标准控制、市场配置、盘活利用等手段, 促进节约土地、减量用地, 提升用地强度和控制建设用地实行总量。《国土资源部关于印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见的通知》 (国土资发[2013]3号) 要求在包括西安等多个省市开展试点工作, 为西安市开展相关工作提供了强力的政策支撑。

(四) 城镇低效用地再开发面临的挑战

1. 改造综合成本上升, 资金筹措困难。

在建设西安国际化大都市的新形势下, 对城镇低效用地的改造和建设要求逐渐提高。城市综合改造不仅需要考虑盘活存量土地、改善城市环境, 还要注重城市居民居住环境、历史文化风貌、城市产业布局等。

2. 专项规划缺位, 市场引导不足。

近年来, 西安市城中村、棚户区、工业企业等改造快速推进, 针对城中村、棚户区、工业企业改造的专题研究和调研报告比较多。但是, 在改造过程中, 相关部门重微观、轻宏观, 重项目审批、轻规划研究, 缺乏让社会资源参与, 缺乏引导资源的市场配置, 缺乏城镇低效用地再开发与城市历史文化保护、产业发展、统筹城乡、生态环境保护等相关规划相协调的专项规划, 使得城镇低效用地再开发规划研究体系不健全。

3. 利益均衡机制缺失, 再开发积极性受阻。

城镇低效用地再开发涉及多元的利益相关主体, 主要有地方政府、原土地使用权人、开发单位, 三方利益主体的价值取向不同, 且在改造过程中注重自身利益最大化。目前, 西安市还没有建立完善的改造主体利益均衡机制和低效用地退出机制, 使得部分危旧住宅区、工业企业没能得到及时有效的再开发, 且导致再开发过程中各类矛盾和问题的产生。

二、战略目标

面对新发展形势下落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度的要求, 按照国土资源部关于“全面探索、封闭运行、规范运作、结果可控”的指导方针, 结合《西安土地利用总体规划 (2006-2020年) 》和《西安城市总体规划 (2008-2020年) 》的目标任务。充分考虑西安市土地利用现状和特点、面临的机遇和面对的挑战, 提出西安市城镇低效用地再开发战略目标为:通过开展城镇低效用地再开发试点, 盘活城镇低效用地, 增加城镇建设用地有效供给, 实现土地的节约集约利用, 提高土地对经济社会发展的持续保障能力;通过优化土地利用结构, 促进产业转型升级, 带动投资和消费的增长, 增强城乡经济发展动力;通过推进城中村改造、棚户区改造、企业搬迁和城市综合改造, 合理安排各类用地, 优化城市功能, 改善人居环境, 推动民生和公共事业发展, 进一步提升城市形象;通过推进城镇建设用地合理利用和管理制度创新, 增强国土资源管理政策储备和制度供给。

三、战略任务

(一) 增加城镇建设用地有效供给

城镇低效用地再开发是探索耕地保护严、建设占用少、用地效率高的科学发展道路, 是建设资源节约型、环境友好型城市的内在需要。通过对全市利用强度低、效益差、基础配套不完善及布局不合理的土地进行盘整与改造, 充分挖潜现有的低效存量土地, 按照产业集聚、布局合理、用地集约的原则进行产业升级改造, 提高土地的利用效率, 推进建设用地集约化利用, 从而增加城镇建设用地有效供给, 提高土地对经济社会发展的持续保障能力。

(二) 推动城市发展转型升级

按照“做大经济总量、突出工业地位、强化服务业支撑作用、做精做细都市型现代农业”的发展思路, 以发展高新技术和提升传统产业为导向, 统筹安排低效用地布局, 促进产业走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、无环境污染的可持续发展之路, 并将产业关联度相对较强的区块进行整合, 引导具有共同指向的产业向特定优势区域集聚, 形成生产专业化区域和产业密集带, 促进产业的集群化发展。

(三) 合理优化用地结构

按照“布局集中、节约集约、产业集聚、高效利用”的原则, 科学合理优化低效用地类型, 着力促进用地结构调整。在符合城镇规划的前提下, 确保重点项目、在建项目和民生项目用地, 特别是要优先保障战略性新兴产业和低碳产业的用地需求。规划期内, 城镇低效用地中的工矿仓储用地和住宅用地均有不同程度减少, 商服用地和公共管理与公共服务用地大幅增加。

(四) 促进土地节约集约利用

在保护历史文化名城的前提下, 结合全市不同区域的职能定位, 积极发展占地少、效益好、污染少的产业, 在不影响城市风貌保护、环境、景观和安全的前提下, 实行土地投资强度、土地利用强度、投入产出率等指标控制体系, 实现土地利用方式根本转变, 提高土地利用的社会、经济和生态效益, 促进土地节约集约利用。

四、战略保障制度

(一) 加强组织领导

为加强对城镇低效用地再开发试点工作的领导, 市人民政府成立城镇低效用地再开发试点工作领导小组, 各区县、开发区也要成立相应的机构, 确保各项工作任务落实到位。

(二) 强化制度建设

制订出台相关扶持政策文件, 继续深化“城中村”和“棚户区”改造, 统筹兼顾城镇低效用地再开发的各方利益, 鼓励原国有土地使用权人开展城镇低效用地再开发, 妥善解决历史遗留用地问题。建立城镇低效用地再开发项目信息公开制度, 规范土地市场秩序, 及时将试点项目的基本情况、资金安排使用和收益分配等进行公示, 严禁各区县、开发区管委会擅自扩大试点政策适用范围, 确保试点过程的公开、公平、公正。

(三) 严格监督管理

制定严格的审批程序和监管程序, 严格控制试点政策的适用范围, 严禁擅自扩大试点政策适用范围。要结合国土资源“一张图”工程, 加强城镇低效用地再开发管理信息化建设, 及时做好城镇低效用地地块再开发审批、项目实施、竣工验收等情况的上图入库, 实行开发改造全过程动态在线监督;在试点过程中要同步开展试点项目风险评估, 提出防范措施, 保障试点工作顺利实施。

(四) 加强宣传引导

充分利用网络、报纸、广播、电视等多种渠道, 对城镇低效用地再开发政策进行积极宣传和正确引导, 营造浓厚的舆论氛围, 引导社会各界广泛参与, 为推进城镇低效用地再开发出力献策。

摘要：随着国家进一步明确控制特大城市新增建设用地规模, 处于建设国际化大都市“飞跃”时期的西安市将很难寻求外延式扩张发展。在建设用地增量指标消耗殆尽时, 必然转为内部挖潜, 推进城镇低效用地再开发将成为保障西安市社会经济发展的重要举措。文章采用实证分析方法, 基于西安市土地利用现状与特点、机遇与挑战、宏观政策要求与西安市发展需求分析, 明确了西安市城镇低效用地再开发的战略目标和战略任务, 并进行了再开发战略保障制度设计, 从宏观层面上为西安市城镇低效用地再开发专项规划编制和实施奠定了战略导向支撑。

关键词：城镇低效用地再开发,战略目标,战略任务,西安市

参考文献

[1]王世元.新型城镇化之土地制度改革路径[M].北京:中国大地出版社, 2014.

[2]汪晖.中国土地制度改革:难点、突破与政策组合[M].北京:商务印书馆, 2013.

[3]沈金德, 王建龙.嘉兴市推进低效建设用地二次开发的实践与思考[J].浙江国土资源, 2013 (06) .

[4]唐健.城镇低效用地再开发政策分析[J].中国土地, 2013 (07) .

济宁市闲置空闲低效用地认定标准 篇4

一、闲置用地的认定标准

建设用地符合下列情形之一，即形成闲置用地：

1.建设用地使用权人依法取得建设用地使用去后，未经市县(市)人民政府同意超过规定日期满一年未动工的，或原批准用地机关同意延期动工后超过新规定日期满一年仍未动工的；

2.国有建设用地有偿使用合同(以下简称合同)或国有建设用地划拨决定书(以下简称划拨决定书)未约定动工日期，但自合同生效或决定书颁布之日起，满一年未动工的； 3.集体建设用地自市、县(市)人民政府批准使用之日起，满一年未动工的； 4.已动工建设的，但已动工建设的土地面积不到应动工建设面积的1/3或以投资额(不包括取得建设用地使用权的费用)不到开发建设总投资1/4，且未经市、县(市)人民政府批准中止开发建设连续满一年的；

5.面积较大的宗地内，未动工开发建设的土地面积超过50亩，且未经批准终止开发建设连续满一年；

6.法律、法规、规章规定属于闲置用地的其它情形。

二、空闲用地的认定标准

建设用地符合下列情形之一，即属空闲用地：

1.因生产、建设、挖损、塌陷、压占、污染等人为原因而造成的土地空闲的； 2.因单位撤销、歉意和破产等原因停止使用处于空闲状态的； 3.因公路、铁路等项目废弃停止使用的； 4.因自然灾害造成不能继续利用的；

5.因建设用地使用权人灭失处于空闲状态的。

三、低效用地的认定标准

建设用地符合下列情形之一，即可认定为低效用地：

1.已动工开发建设，开发建设土地面积占因开发建设土地面积的1/3以上或以投资总额占总投资额的1/4以上，大为达到《国有建设用地使用权出让合同》约定的建筑容积率、投资强度50%的；

2.面积较大的宗地内，未开发建设面积超过30亩、低于50亩，且可以另行单独供应的； 3.工业项目竣工后一年以上未投产或连续一年处于停产状态的；

4.园区内的工业项目投产后，连续三年未达到招商引资协议，入园协议约定的产出强度或上缴税收额度的；

5.其他建而不产、建而不用的。

四、其他要求

在闲置空闲低效用地的认定中，投资额和动工建设面积等指标按照下列要求确定：

1.因开发建设土地总面积，是指按照合同约定应在规定时间内完成开发建设的土地面积； 2.已开发建设总面积，是指现状条件下实际完成开发建设的土地面积；

3.已投资额，由县(市区)发改部门根据企业申报资料估算；应投资额根据合同约定确定，不包括土地价款和向国家缴纳的相关税费；

4.合同约定分期动工的，按照分期动工范围确定已投资额、总投资额、已开发建设面积和应开发建设面积；

低效建设用地 篇5

1.1 急功近利的主观思想

近年来, 我国各地政府“贪大求洋”, 一味地追求快速的经济效益, 在大搞城市建设, 建设城市大广场、大草坪、大园区和大CBD等形象工程, 以及建设房地产等快速效益工程的时候, 往往会忽略科学发展观和群众观。城市中的道路宽度动辄40米, 绿化隔离带动辄10米、20米的现象比比皆是;城市的建设随意占用大片优质的耕地, 造成土地的过度开发、粗放利用和布局分散等问题。

1.2 宽泛阻滞的管理体系

我国自改革开放以来, 城镇发展迅速, 城镇建设不断外延, 但是对土地和规划的管理却未能及时跟上, 使得城镇建设对土地的使用没有约束, 占用了大量的优质耕地, 而且城镇中各项用地, 如商业、居住及其他用地互相穿插, 功能分区混乱, 城镇内的边角空地到处可见, 不仅对居民的生活和生产造成了极大的不利影响, 也严重阻碍了城镇功能的发挥, 更凸显了建筑密度偏高、地块容积率偏低和土地利用率偏低等问题;另一方面, 我国传统的居住方式和生活习惯等原因, 也阻碍城镇旧城区改造的积极性, 加上居高不下的房价更让一部分人在改善居住环境的同时背负起数额不菲的住房贷款压力。诸如此类, 均使得城镇土地在高效建设推进的过程中受阻滞。

1.3 后续乏力的监管体系

我国虽然已经出台有《闲置土地处置办法》 (中华人民共和国国土资源部令第53号) , 但是在实际执行的过程中由于受到地方保护主义 (特别是经济利益的保护) , 一些地方政府职能部门往往不能很好地执行, 或者虽执行却不到位;同时也没有形成一套行之有效的土地批后集约利用管理体系。虽然在供地环节上对土地容积率、建筑密度等有一定形式上的审查, 但是当业主取得土地后, 便取得了土地的主动使用权。相关部门对业主取得土地主动使用权后的制约措施较少, 城镇土地占而不建的情况普遍。

1.4 滞后严重的规划布局

由于早期规划的不完善、滞后性, 加上规划意识的淡薄和某些地方自身的落后等原因, 我国早期的规划布局存在不够合理的现象。一些地方只注重“开疆拓土”, 对新城区的建设情有独钟, 却往往忽略统筹区域土地利用, 没有形成以控制指标为基础、以政策引导约束为导向、以市场来主导土地节约集约利用的机制, 导致一些有区位优势的旧城区长期得不到改造和再发展。

1.5 利用失衡的土地结构

根据中华人民共和国国家标准《城市用地分类与规划建设用地标准》 (GB 50137—2011) 城市建设用地结构主要有居住用地 (25.0~40.0%) 、公共管理与公共服务设施用地 (5.0~8.0%) 、工业用地 (15.0~30.0%) 、道路与交通设施用地 (10.0~25.0%) 及绿地与广场用地 (10.0~15.0%) 五大类。通过查阅相关城市调查成果报告发现, 我国大多数城市在土地结构上偏重居住用地 (多为房地产) 和工业用地等, 忽视绿地与广场用地的建设。由于土地利用结构的不合理, 导致偏重的用地供过于求, 且多有闲置浪费和低效利用。

1.6 注重二维的平面扩张

随着我国经济的发展和人口的增加, 在城镇建设规划的拓展过程中, 建设用地存在宽打宽算、不节约用地的现象, 导致城镇占地面积过大, 而实际上真正的建成区却又很小。在农村住宅建设的扩张是非常自然的事, 但是“空心村”问题也造成村落外延内空。村落在不断的向外扩张, 却使得村庄内原有住宅闲置, 一些地方的新建住宅空置率也很高。农村里“一户多宅”、超面积房的现象十分严重。像这类只注重二维平面扩张, 轻视挖潜改造的情况导致了土地资源的浪费。

1.7 房地产空置率高

早些年, 我国各地房地产行业极度膨胀, 有的地方甚至直接与交通、城建等工程建设挂钩。这种追求片面的土地收益, 往往没有顾及到城市区域发展的特点以及区域土地市场的实际需求, 对房地产企业开发方向和用地不加以控制, 使得城市中出现大量高档商品房。近年来, 由于早期房地产建设存量庞大且价格昂贵, 远超普通居民的经济购买力, 出现闲置浪费, 后虽然通过管理和限购等措施控制但收效甚微。

2 城镇低效用地的定义

城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地。如国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后, 规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。

3 推进低效用地集约利用的建议

3.1 加强规划的约束效力

根据区域经济和人口增长的科学预测, 来确定不同区域、相应的用地数量和不同的开发时序。尽量避免各自为政的现象, 避免由分散发展到连片的低效率土地利用模式, 应确定核心区域, 并以此为中心, 使得区域内的人口、资金等资源向核心区域集聚, 形成向心型的集聚效应。

3.2 强调土地的布局优化

为了避免出现城镇内用地功能混杂, 应引导工业向开发区集中、人口向城镇集中、住宅向社区集中, 从而推动农村人口集聚, 产业功能集中, 耕地经营适度, 并鼓励线性基础设施并线规划和建设、集约布局、节约用地。同时, 在城市建设用地上应因地制宜采用组团式、串联式等布局, 避免成片铺开, 避免占用优质耕地。

3.3 重视城市的立体建设

土地的稀缺性和城镇化进程的进一步提升, 都要求城镇土地的开发利用必须由粗放外延的二维平面扩张方式转向集约立体的挖潜方式。通过多维空间的利用, 适当的增加地块容积率和建筑限高, 成为城镇土地开发利用的发展方向。并在今后城镇建设的过程中, 要注意集约利用边际远离, 充分利用土地的空间资源, 适当提高地块的建筑限高, 适当增加地块的容积率。鼓励兴建生态住宅, 并加大城镇地下空间的利用, 可在城镇地下修筑商场、停车场和服务设施等。通过对城镇土地的立体空间利用可以节约大量土地, 减少占用耕地, 有效提高城镇土地的利用率, 从而创造更大的经济效益。另外, 政府部门可以通过行政、法律和经济的手段对城镇容积率实现管制, 还可以制定一些额外优惠政策, 鼓励开发商投资改造旧城区, 来提高居民的居住环境质量。

3.4 提高土地的利用效率

土地是一种不可复制的资源, 土地的数量是有限的, 如果一味地、不加限制地平面扩张, 可以预见未来没有土地存量的窘迫。同时, 在城镇中存有大量的低效土地, 根据不完全统计, 我国城镇低效用地就达到40%以上, 农村空闲住宅达到10~15%, 应尽可能的优先盘活利用这些存量土地, 多做内部挖潜改造, 促进城镇土地集约利用。一方面, 通过治理“城中村”、“空心村”等, 对一些旧村采取改造等整理措施, 有效地挖掘城镇的存量潜力, 为城镇的建设提供空间, 尽量控制城镇外延, 尽量减少占用耕地;另一方面, 坚持农用地“最后使用”原则, 在城镇建设过程中, 尽可能的利用坡地、瘠地和劣地。城镇建设用地应因地制宜, 多利用山坡地和劣地等地形条件, 发挥建设用地的效能, 改变城镇建设大量占用农耕地的传统做法。尽量在现有存量建设用地和废弃地上做挖潜改造。同时, 建立土地开发与复垦制度, 对于确实需要占用好地的项目, 应规定其统一开发和复垦不少于所占面积且符合质量标准的耕地, 力争做到占补平衡, 切实保护好耕地资源。

3.5 加大管理的监管力度

在处置现有闲置土地的同时, 要加大用地管理力度, 加强批后监管措施, 严防出现新的闲置土地。通过进一步规范用地审批, 严把建设用地预审关、报批关和批后跟踪管理关, 及时掌握土地供应和开发利用的状况, 定期组织区域节约集约用地评价分析, 加强对建设用地的监管和对项目单位建设进度的跟踪监督, 尽量避免出现新的闲置土地。

4 城镇低效用地再开发策略初探——以温州市瓯海区为例

近年来, 温州市委市政府高度重视城镇低效用地开发利用工作, 在城中村改造、旧村庄改造、退二进三、拆后空置土地利用等方面都进行了一些探索, 也积累了一些经验, 尤其在“三改一拆”工作上, 取得了明显成效。2011年以来, 温州市坚守“违章不计”, 按照“政府可承受、农民可接受、发展可持续”的原则, 完成城市建设征迁、农房改造集聚、城中村改造和低收入居民保障房建设“四策合一”制度设计, 基本解决了“村房两改”中的政策难题。同时, 确立违章就是违法的理念, 实施“违必拆、六先拆”专项行动, 依法强力推进拆违工作。本文通过温州市瓯海区城镇低效用地再开发, 初探低效用地再开发的规划路径。

4.1 开发范围的确定

根据《温州市城镇低效用地再开发试点工作方案》明确:利用粗放的存量建设用地, 布局散乱的存量建设用地, 用途不合理的存量建设用地和其他经认定的低效利用存量建设用地, 做为本次城镇低效用地再开发范围。

4.2 基本情况的阐述

在城镇低效用地再开发范围内, 用地构成复杂, 根据现状用地情况进行归类, 划分为旧村庄用地, 旧厂矿用地, 边角地插花地夹心地和违章拆后土地等五类低效率利用土地。

通过对瓯海全区十个街道和一个镇的现状调查, 温州市瓯海区处于低效率利用状态下的土地总量庞大且分布零散, 全区共519个低效率利用地块, 总面积约4573.40公顷 (约6.8万亩) ;且每个地块用地性质和用地权属构成复杂, 地块边界曲折, 在未来用地再开发时必然需要整合临近其他用地, 进行统筹考虑 (见图1—3) 。

4.3 规划技术路线

低效用地再开发应以街道为基本单元, 通过对街道内各现状情况及低效地块的统计, 以及街道已有的规划和街道拟开发项目的布局进行整体用地整合;同时, 统筹考虑瓯海全区道路交通体系、公共服务设施、绿地系统、开发强度控制、拆迁安置布局和开发时序等最终测算街道低效率利用土地释放量和明确街道年度实施计划 (见图4) 。

4.4 低效用地再开发策略

城镇低效用地的再开发实质上是对存量用地和增量用地实行差别化管理, 是上层次法定规划的要求, 是现状建设状况及街道开发意愿, 是街道开发实施计划的综合体现。

低效用地的再开发应以控制性详细规划为基础, 优化土地利用布局方案, 在完全符合总体规划并已审批控规的原则上不做调整, 在不符合总体规划或在总规范围外及尚未审批控规的根据实际情况作出优化调整。结合瓯海区发展的现实诉求, 落实重大产业及重大项目布局;优先满足全区基础设施 (如道路、市政等) 与公共服务设施 (如学校、医院等) 发展需求;重点解决低效用地内拆迁安置于土地释放的平衡, 研究制定综合安置补偿策略与办法。

4.4.1 上层次法定规划

根据上位规划依据, 以街道为单位将瓯海全区十一个街道 (镇) 划分为三类。

一类发展街道:街道内所有低效用地都在城市总规建设用地覆盖范围内, 如景山、新桥, 该类街道以城市总规及控规为依据指导本次低效用地再开发利用。

二类发展街道:所有低效用地不完全满足两大总规建设用地覆盖范围的街道, 如娄桥、潘桥等, 该类街道满足城市总规的低效用地以城市总规为依据进行用地再开发建设, 该类街道不满足城市总规的低效用地, 部分争取纳入新一轮城市总规进行再开发建设, 部分以已编制的镇总体规划为依据进行再开发建设。

三类发展街道:所有低效用地都不在城市总规建设用地覆盖范围内的街道, 如泽雅、仙岩, 该类街道以风景区总体规划和已编镇总体规划为依据进行再开发建设。

4.4.2 街道安置意向项目

以街道安置意向布局为指导, 以拆迁安置测算量为依据, 结合区域土地利用布局、采用街道内部平衡为基础, 以低效用地内、低效用地外两种安置结合为原则, 布局街道安置点, 安置点面积不应小于拆迁测算所需安置面积。经过测算, 瓯海区低效用地再开发规划安置用地总面积约1620.31公顷, 其中低效用地内安置用地约929.83公顷 (见图5) 。

4.4.3 低效用地释放量测算

在全区低效用地总存量的前提下, 明确低效用地中由于整治的地块;结合全区道路交通系统和水体、绿地系统的建设;落实因城市建设带来的拆迁安置用地;配置基础的公共设施用地。释放出可用的低效用地量。

经过测算, 瓯海全区低效用地总存量约4573公顷 (约6.8万亩) 通过再开发理论上能释放土地总计约1046公顷 (约1.57万亩) , 占全区低效用地的22.89% (见图6、图7) 。

4.5 低效用地再开发时序

由于全区低效地块数量众多, 无法同期进行。应结合上位法定规划和街道近期实施计划进行分类。凡符合上位法定规划, 并已经纳入各街道近期实施计划的应作为近期内开发地块;凡符合上位法定规划, 但未纳入各街道近期实施计划的应作为中期开发地块;凡不符合上位法定规划、又未纳入各街道近期实施计划或不符合各街道意愿的应作为远期开发地块。

同时, 为了提高规划的灵活性, 在城镇建设的推进过程中, 若有好的可行项目, 则允许将低效地块开发时序提前。

5 结语

通过对温州市瓯海区低效用地对象的识别, 明确低效用地地块的属性归类, 建立包含有地块单元面积、性质、权属等多方面信息库, 对接上层次规划, 对全区低效用地提出再开发策略, 通过优化规划布局, 明确开发用地性质, 从而制定开发规划和路径, 完善配套体系, 分类引导各低效地块再开发。

参考文献

[1]童少君.城市土地利用存在的问题及对策.现代农业科技, 2009 (23) .

[2]王刚, 张波, 金克祥.浅谈土地资源的节约集约利用的措施.中国地名, 2011 (5) .

[3]闫旻, 马鹰, 许明.小城镇低效建设用地利用的原因及对策.现代经济信息, 2012 (23) .

[4]吴志强.城镇低效用地问题及开发对策初探.城市建设, 2013 (24) .

低效建设用地 篇6

关键词：必要性,问题,强化和控制

1 修改的必要性

1.1 城乡统筹是形势发展对规划工作的要求

我国已经进入城市化的高速发展期, 城市化水平已经超过50%, 进入了城乡一体化的时期。城乡发展的联系日趋紧密, 原来“二元制”的城乡分置的模式已经不适应新形势的发展。在我国“十二五”经济和社会发展规划中明确提出了“优化城市布局和形态, 加强城镇化管理, 不断提升城镇化的质量和水平”。城镇化的动力是城市对城市化的“拉动力”和农村对城市化的“推动力”, 二者必须兼顾, 否则就会出现“短板效应”。我国按照每年城市化提高1.5%, 城镇就会增加195万人口, 相当于两个特大城市或者四个大城市。

1.2 农业用地管理压力巨大

我国实行世界上最严格的土地管理制度, 但是对土地使用的粗放管理和严格控制没有得到根本改变;小产权房、空心村问题并存, 城市建设用地压力很大。土地管理和建设用地管理必须统一, 以便强化用地管理, 保护土地资源, 促进城镇化的健康发展。

1.3 城镇化发展要科学

经济不均衡发展造成城镇化发展的不均衡, 使劳动力的不均衡流动, 社会贫富差距越来越大。我国未来要向中等国家迈进, 实现收入翻番, 首先是农民的收入翻番。城镇化水平的提高使人们对公共利益、住房、绿化、公共空间更加关注, 提出了更加高的要求。

1.4 新《城乡规划法》的要求

城乡规划法改变了就城市论城市大的思路, 要求规划工作要城乡统筹考虑。“制定和实施城乡规划, 应当遵循城乡统筹、合理布局、节约用地、集约发展和先规划后建设的原则”。规划必须正视上诉问题, 集中到规划用地上, 必须要有相应的变化, 以适应形式的需要。

2 规范修改应该解决的问题

原来的《城市用地分类与建设用地标准》对引导城市规划合理布局、节约用地和规划编制过程中的用地分类、建设用地统计和计算口径等起到了积极作用。但是也出现了一些问题, 主要是:对改革政策性体现不够;对城乡一体化发展统筹不够;乡村用地管理缺位;对非建设用地控制不力;对政府职责与市场调控的责任不清;最主要的是与现行的土地规划管理的相关标准、统计口径、计算方法缺乏有效地衔接, 长期以来, 对于建设用地规划“两张皮”的现象长期存在, 影响了政府对土地管理的决策。因此, 对原来的标准进行调整, 以适应规划工作的需要已经势在必行。

2.1 体现《城乡规划法》对城市规划编制和实施的要求;

建立覆盖城乡的用地分类标准, 便于城乡规划的统一管理。落实国家土地严格管理控制的政策, 把各类开发区、园区等纳入规划统一管理。

2.2 适应城乡一体化发展的要求, 满足新城镇规划的需求;

对于农村出现的新的经营模式如:农家乐、设施农业以及新出现的“准城市型功能”———风景区旅游度假、生态疗养等纳入规划用地管理。对于近些年来出现的生产服务、经营型科研等新型商务形式;大型交通枢纽、物流园区等在规划上得到落实。

2.3 适应政府职能的转变, 保障政府的主要职能———公共利益和公共安全基本职能在规划上得到落实。

把政府必须控制的保障性用房、教育、医疗、大型文化设施等单独并列, 保证留有足够的用地和空间。要与公共财政投资的项目做到衔接。对于涉及城市安全的防洪排涝设施、消防设施、抗震设施等在规划上得到落实。

2.4 分清国有土地和集体所有土地的区别;

即政府行为与市场行为的区别。

2.5 强化土地利用总体规划与城乡规划的有机衔接。

2.6 体现因地制宜分类指导, 以强化规划的可实施性。

我国的疆域辽阔, 必须分别不同情况区别对待。

2.7 做好与其他法规和技术规范的衔接。

主要有:土地管理和土地利用相关规范、历史文化名城名镇名村保护条例及相关规范、居住区设计规范、风景名胜区规划规范、城市公共设施规划规范、城市道路交通规划设计规范、城市绿地分类标准、城市绿地规划建设标准、国家园林城市标准等。

3 城市和镇强制性内容的体现

新规范中对城市强制性内容进行了强化和控制。主要有:

3.1 明确了对城镇区域规划中必须控制的内容

主要是明确了在规划区内必须控制的开发区域, 即空间管制的区域。主要有:风景名胜区;湿地和水源保护区、水土保护区等生态敏感区;基本农田保护区;地下矿产资源分布地区等。注意规范规定的强制性内容是保护和控制的区域, 不能做出行政许可行为。

3.2 明确城镇建设用地范围内控制

按照规划法的规定, 在本期规划期限的建设用地范围内, 规划部门不得做出行政许可。规范中根据建设用地评价结果, 提出用地的限制性规定及各类用地的布局。为行政许可等规划管理行为提供了依据。

3.3 基础实施和公共服务设施配置

与“黄线”相衔接, 主要按照规范控制城市道路走向、市政工程和公用事业的用地位置。城市基础设施建设涉及城市系统的运转, 其建设用地必须保证。

3.4 自然保护和历史文化遗产

主要与“绿线”和“紫线”控制相衔接, 根据规范要求, 规定核心保护区、建筑协调区等特定区域。

3.5 综合防灾规划