农村建设用地

农村建设用地（精选12篇）

农村建设用地 篇1

中国城乡一体化的快速发展,需要大量土地投入建设,在可用土地总量有限的情况下,农村建设用地得到密切关注。十八届三中全会明确提出“要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,建立城乡统一的建设用地市场”。目前,农村建设用地流转市场存在市场秩序混乱、利益分配不均等方面的问题,亟需对该市场进行规范。建立农村建设用地有形市场,通过有形市场的探索,以规范整体市场的秩序。

1 农村建设用地流转市场的困境

1.1 制度法规不先进,交易状况混乱

中国农村建设用地在流转的过程中受到了严格的控制。新《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设需要使用土地的,都必须依法申请使用国有土地。”集体建设用地流转在法律上是被禁止的,除非是政府根据规定进行征收转化为城市用地后才能进行流转。但是在实际的生产过程中,农村建设用地流转的现象非常常见。国家要求严格管控建设用地与现实的建设用地流转频繁之间的矛盾非常突出。农村集体建设用地流转的现行制度无法满足市场对农村建设用地的需求,征地范围宽泛甚至不征收便进行流转的现象时有发生。农村建设用地流转制度的不先进,导致农村集体建设用地流转混乱[1]。

1.2 参与者责任不明,利益分配不均

中国法律规定农村建设用地只能从集体所有转为国有后才能进入市场,目前正逐步放开农村建设用地的交易方式。在逐步放开过程中,法规仍不明确,参与者在农村建设用地流转市场中的职责也模糊不清,出现“政府主导、村集体配合、农民服从”的现象。政府为攫取利益,不愿放弃征地模式,仍然主导农村建设用地的土地流转。农村村委在地方政府的压力下,服从地方政府,成为农村建设用地的主权决策者和地方政府的配合者,使得农民缺乏参与权和知情权。在农民政府与村委会的地位压力下,处于严重弱势地位的农民应该享受的土地权利得不到保障。

1.3 隐形交易量大,地价评估不足

在农村建设用地市场制度不完善、监管不足的情况下,大量的供给和需求在经济利益的驱使下,产生了大量隐性的农村建设用地交易,如小产权房用地。隐性交易一方面使得政府无法掌握土地利用的状况,难以对土地市场进行宏观调控,对土地利用总体规划和城市规划的实施造成冲击,另一方面使得农民权益缺乏保护,农村建设用地市场缺乏管理。价格是市场供需关系的反应,是调节市场的杠杆。集体建设用地流转价格理应由市场规律决定,因为隐形交易双方不希望得到政府的监管,流转价格只是双方达成的协议价格,并非由市场供求决定,地方政府又对农村集体建设用地缺乏土地的定级评价,使得农村建设用地流转时地价评估不足,最终导致地价混乱。

1.4 中介服务组织匮乏,信息沟通不畅

市场制度不完善、信息不公开、流转形式局限等因素,导致农村建设用地市场交易量的供需矛盾,亟需中介服务组织参与以解决其市场化的问题。中介服务组织是在农村集体建设用地流转市场中进行搜集信息、组织谈判和订立合约、监督合约执行的组织。当前的农村建设用地流转市场中介服务组织还处于起步、摸索阶段,不能满足农村建设用地市场的实际需求。中介服务组织的匮乏,公开透明的信息平台不足,农民难以获得信息沟通的渠道,使得土地资源的闲置或价格不合理,造成我国农村建设用地流转市场市场化不够充分,资源配置不够合理[2]。

2 解决农村建设用地流转市场困境的途径———有形市场

关于如何解决农村建设用地流转过程中出现的问题,学者们从市场建立原则和实际市场建立模式提出了各自的观点。从市场建立的原则出发,陈燕(2012 年)提出让农村建设用地与城市建设用地“同地、同权、同价”的方案,为建设农村建设用地市场提供了依据。从实际市场建立出发,韦燕飞、严志强(2011)认为构建城乡统一的建设用地市场的途径之一是加快农村建设用地市场建设,特别是有形市场的建设。解决农村建设用地市场规范问题的关键是建立合法、公开的有形市场,通过有形市场的建立来规范农村建设用地流转市场。

建立农村建设用地有形市场来规范农村建设用地市场的必要性。首先,从一般市场建立的规律看,一般商品市场和金融市场发展,开始都是混乱的交易,随之建立和规范有形市场,之后因网络信息化以及市场规则的完善才逐步形成有形和无形并存的规范市场。根据中国农村建设用地流转市场的发展经历,中国的农村建设用地流转市场必然也符合以市场建立规律。因此,建立农村建设用地流转市场,首先需要建立规范有形市场。其次,从我国城镇土地市场由无市场、萌芽阶段到全面发展阶段的历史看,我国城镇土地市场从有形发展起来的历史也为农村建设用地市场提供了依据。再次,从构建城乡统一的建设用地市场来看,建立农村建设用地有形市场是为了更好地建立城乡统一的建设用地市场,因为只有城镇和农村的建设用地市场自身关系理顺和建设规范化后,才能建立起城乡统一的建设用地市场。最后,农村建设用地市场建立提出时间不长,建立中存在众多问题,为此需要农村建设用地的有形市场来引导其逐步完善。由于市场建设的一般规律、建设城乡统一的建设用地市场的需要和中国目前的农村建设用地流转的现状, 都决定了建立农村建设用地市场必须从建立农村建设用地的有形市场开始[3]。

3 农村建设用地有形市场的现状 ———以武汉市为例

我国已经在各地试点建立了农村建设用地的有形市场,比如重庆农村土地交易所、上海农村产权交易所等。珙至2009 年,武汉市共建成农村土地流转服务平台47 个,同年武汉农村综合产权交易所揭牌,成为全国第2 家、中部首家农村综合产权交易市场。武汉农村综合产权交易所的主要职能是为全市农村产权交易提供场所、配套设施以及交易信息发布、交易组织、咨询、投资融资等各项服务。武汉市农村综合产权交易所的交易产品包括十大类,其中便包括了农村建设用地,这便是农村建设用地流转有形市场雏形。但农村综合产权交易所上农村建设用地交易的成交记录为零,主要是因为农村建设用地流转的法律制度还未完善,导致该交易所不敢也不能正当进行该类土地的产权交易,但是该类土地的产权交易将是未来的趋势,农村综合产权交易所将其纳入服务业务之中。目前,农村综合产权交易所着力于夯实产权交易的记错,在试点乡镇进行土地确权的登记试点活动。

3.1 农村建设用地流转有形市场存在的问题

调查资料显示,农村综合产权交易所上进行交易的品种以荒地、耕地、水面资源为主,农村宅基地等建设用地的交易记录为零,农村建设用地流转的有形市场形同虚设,流于形式,其原因主要有以下几个方面。

3.1.1 法律限制。 涉及到农村集体土地管理的相关法律法规制定和修改的年限距今已较为久远,其中许多条款限制了集体建设用地的流转。湖北省人民政府办公厅出台《关于加强农村宅基地管理工作的通知》也明确了关于农村土地流转的规定,“农村村民因继承房产形成一户拥有两处以上宅基地的,可在本集体经济组织内买卖。农村宅基地不得向城镇居民出售,也不得批准城镇居民无偿占用集体土地建住宅。”农村建设用地被局限在集体经济组织内部,一般村民都拥有自己的宅基地,对他人宅基地的需求几乎为零,而禁止向城镇居民出售宅基地的规定几乎切断宅基地的市场需求。农村综合产权交易所虽然是农村产权交易的创新试点单位,但也不能违背法规行事,为此,“农村宅基地只能在本集体经济组织内部流转”让农村宅基地在农村产权交易所上交易数量为零。

3.1.2 规模限制。调研发现,乡镇企业建设用地伴随着乡镇企业改革,在转让上基本采用城镇建设用地的转让方式;公用设施建设用地由于其项目自身的公益性和非赢利性,多采用划拨的方式进行转让;农村宅基地流转由于量少且受到限制,没能形成固定的转让方式,以当事村民双方约定为主。农村综合产权交易所目前为止还没有农村宅基地流转成功的案例,但却存在挂牌的宅基地等待转让的案例。案例为武汉黄陂三里镇某一村村民面积58.5 m2的平房,该案例转让面积较小,购买后难以实现投资的目的,最后没有实现流转[4]。

3.2 农村建设用地流转有形市场建设经验

3.2.1 政策导向性强。十八届三中全会明确提出 “建立城乡统一的建设用地市场”,还提到“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”。以政策为导向,未来农村建设用地在农村综合产权交易所这类有形市场上进行交易的方式不仅得到政策的支持,也会为社会公众所接受。农村综合产权交易所这类以政策为导向的农村建设用地有形市场的建立,也为创新农村土地流转模式提供了一个实验的平台。

3.2.2 创新模式发展。 “ 武汉市发改委正牵头国土、 农业等部门加紧研究,拟在小范围内试水农村集体经营性建设用地、农村闲置宅基地交易。希望农村建设用地有形市场能够以此为契机,探索突破1~2 个农村产权交易新品种。”从武汉市农村综合产权交易所在农村建设用地交易板块建设的构架、存在问题、建设经验看,未来农村建设用地流转市场的公开化将成为趋势,而这种公开化趋势的推进需要像武汉市农村综合产权交易所这种能够设计出新的交易撮合机制的有形市场,这类有形市场的建设为农村产权交易提供了创新的平台。

4 规范农村建设用地有形市场的建议

4.1 制度建设

中国现有法律法规对于农村建设用地流转的权属限制条款较多,这种权属制度的阻碍使得当前中国农村建设用地未能合理高效流转。对于农村建设用地流转市场建设,首先需要加快农村建设用地的确权发证工作,在明晰各项权属的情况下,创新农村综合所有权的实现方式等,为农村建设用地流转市场铺平道路。政府应该明确其角色定位和管理职能,不能强制执行农村建设用地的流转,应站在引导者、监督者、服务者的角度,为农民进行农村建设用地流转提供信息、咨询、预测、融资等帮助,确保农民权益得到保障[5]。

4.2 平台打造

农村建设用地流转是一项复杂的工作,涉及信息公布、估价、交易、签约等方面的知识,没有专业人员的帮助难以完成。就目前的情况来看,建设用地流转平台体系尚不成熟,缺少相关的中介服务机构。为了促进农村建设用地合理流转,保障土地流出和流入双方的合理权益,政府要大力支持建设用地流传市场平台的建立,并协助完成中介服务组织的建立,打造农村集体建设用地交易中心,逐步形成集信息发布、中介流转、土地管理、资金运作等于一身的专业流转平台。

4.3 提高认知

农民作为农村建设用地流转的主体,由于自身知识水平的限制,无法及时参与到建设用地流转的决策中,导致农民的知情权、参与权和决策权难以实现。政府部门在加快改革步伐,赋予农民产权办证、满足市场交易需求的同时,还应该以中介服务组织的建设为契机,提高农民对农村建设用地流转的认知程度,通过加大宣传力度、典型示范带动等方式展现农村建设用地有形市场的实效,避免农民对农村建设用地流转的认识偏差。

摘要：当前农村建设用地流转市场的制度建设难以满足农村土地流转市场发展的需要,规范农村建设用地市场秩序,具有重要的现实意义。本文从当前农村建设用地流转市场的困境出发,探析农村建设用地有形市场建立的意义,以武汉市农村综合产权交易所为例,分析农村建设用地流转有形市场的建设经验和存在的问题。

关键词：农村建设用地,土地流转,有形市场

农村建设用地 篇2

集体土地有两大方面，包括耕地在内的 农用地，以及 集体建设用地。我国实行的是最严格的 耕地保护制度，严格控制耕地转为非耕地。而集体建设用地则包括农民 宅基地、集体公益性用地(如村集体管理用房、养老设施、道路等)，以及村办工厂等用地。

而集体土地的所有权，并不是分到每一户拥有所有权，而是土地归农民集体所有，由乡、镇、村、村民小组等农业 集体经济组织负责经营和管理。因此 集体土地所有权的确权发证，就是要将集体土地所有权确认到每一个集体经济组织。而 集体建设用地、宅基地，相对应的组织或农户个人是有使用权的，确权就是要明确其使用权。

集体土地的流转中，最前提和基础的就是产权明晰，也就是先要完成集体土地的确权发证工作。农村集体土地的确权发证就是要明确 农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权，并登记发证。只有经过确权登记的集体土地才能合法流转。

《 土地管理法》实施以来，各地按照国家法律法规和政策积极开展 土地登记工作，取得了显著成绩，对推进 土地市场建设，维护 土地权利人合法权益，促进经济社会发展发挥了重要作用。但受当时条件限制， 农村集体土地确权登记发证工作整体滞后，有的地区登记发证率还很低，已颁证 农村集体土地所有权大部分只确权登记到行政村农民集体一级，没有确认到每一个具有所有权的农民集体，这与中央要求和农村经济社会发展现实需求不相适应。明晰集体土地财产权，加快推进这项工作的任务十分紧迫繁重。按照中央有关要求，到底要把全国农村 集体土地所有权证确认到每个具有所有权的 集体经济组织，同时加快推进 宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作。

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》确定了依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖原则，即必须严格 依据法律法规和政策规定推进;坚持将便民、利民、护民要求贯穿全过程，同时尽可能提高效率;在中央有关文件总体要求下，允许各地根据自身条件，在满足维护农民土地权益和管理需要前提下，进一步细化政策;对开展综合整治和需要流转的农村土地，优先进行登记发证，为整治和流转提供条件;尽快完成综合改革实验区、农村 承包经营权登记试点地区、城乡接合部等 土地确权登记发证，满足改革发展和稳定需要。全面覆盖原则即 农村集体土地所有权确权登记发证应覆盖到全部农村 集体土地，包括林地、草地等。

《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》要求强化证书应用，明确规定实行凭证管地用地制度。要求凡被征收的农村集体所有土地，在办理征地手续之前，必须完成农村集体土地所有权登记，在征地拆迁时，要依据农村集体土地所有权证或农村集体土地使用证进行补偿;凡是进入市场流转的经营性 集体建设用地使用权，必须经过确权登记，做到产权明晰、四至清楚、没有纠纷，没有经过确权登记的集体建设用地使用权一律禁止流转; 农用地流转需与 集体土地所有权确权登记工作做好衔接，确保 承包地流转前后的集体所有性质不改变， 土地用途不改变，农民土地承包权益不受损害;对新农村建设和农村建设用地整理涉及 宅基地调整的，必须以确权登记发证为前提。

农村集体建设用地的调研报告 篇3

一、农村集体建设用地利用和管理中存在的问题

（一）农村集体建设用地违法行为屡禁不止

据近年全市农村集体建设违法用地调查处理数据显示，全市违法违规现象未能得到有效遏制。主要表现在：有的村未经批准，擅自占用土地，尤其是耕地或基本农田建设工业厂房，对外出租、出售；有的村以“以租代征”的方式，将土地出租给其他单位或个人，非法建设工业厂房；有的则以农业结构调整为名，擅自占用耕地，甚至基本农田建设永久性建筑，进行畜禽养殖。大量耕地遭到破坏，部分厂房闲置，既严重违背了土地管理法律法规，又造成大量资源的闲置浪费。

（二）农村住宅违法建设现象较为严重

近年来，由于农村集体经济增长乏力，再加上国家取消了三提五统等税费，一些空壳村和自然环境较好的村把农村住宅建设当作集体收入的唯一来源，纷纷违法建设住宅对外出售和寻租，其表现形式主要有：一是部分村集体未经批准，擅自占用土地建设住宅，对外出售；二是部分村以集体土地为条件与他人联合开发，建设住宅对外出售；三是部分村集体将土地出租给他人，用于住宅建设；四是部分村民未经批准，擅自占用土地建设住宅。

（三）农村居民住宅非法交易时有发生

随着城市化水平的提高，城市和农村住房价格差异的不断提升，在乡镇中心区域，尤其是城乡结合部，部分城镇居民以及农村村民受经济利益的驱动，非法交易农村住宅的现象时有发生，随着旧村改造和新农村建设的推进，一些违法交易现象逐渐表露。农村住宅的非法交易，不仅严重违反国家政策规定，扰乱了土地市场的正常秩序，而且引发大量的土地信访案件和民事诉讼，使农村村民的合法权益得不到有效保障，造成了农村土地权属混乱和产权纠纷，并给旧村改造及新农村建设带来新的矛盾。

（四）集体建设用地利用率低，闲置浪费现象较为严重

一是人均集体建设用地面积较大，利用率低。二是农村住宅空置率高，一户多宅较多。部分农村村民取得宅基地建房后，因考学、参军、工作、在外购房居住等原因，将户口迁出本村，造成大量住宅闲置；部分村民因结婚分户等原因已在村内单独申请建房居住，后又继承其父母或亲戚生前所居住的房屋，导致一户多宅和房屋闲置。农村住宅闲置及一户多宅等问题，造成了农村土地的粗放利用和浪费。

二、对策及建议

（一）进一步加大宣传教育力度，增强社会各阶层的国策意识

一是搞好法律法规宣传，增强法律意识。二是搞好国情、国策的宣传，增强危机意识。三是搞好科学发展观教育，增强责任意识。将正在开展的学习实践科学发展观活动延伸到基层、到农村、到群众，将科学发展、和谐发展、持续发展的理念扩展、落实到农村基层，切实增强社会各阶层的责任意识，把节约集约用地、促进科学发展变为广大群众的自觉行为，“但存方寸地、留与子孙耕”。

（二）强化执法，规范管理

一是强化审批管理。要严格按照有关规定，界定和控制乡镇企业、镇村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类用地的范围和规模，并纳入土地利用年度计划管理。除此之外，任何单位和个人建设使用土地的，必须依法使用国有土地，禁止以兴办“乡镇企业”、“镇村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用或租用农民集体所有土地进行非农业建设。

二是强化预防管理。逐步建立健全市、县（区）、镇、村四级巡查网络，普及执法监察管理信息系统，进一步完善案件发现预防机制，增强市（区）、镇、村基层执法监察网络的效能，实行专人分片包干责任制，突出重点区域，明确划分区域，确定巡查周期，加大巡查力度，对土地违法行为切实做到“早发现、早制止、早处理”，努力将土地违法案件消灭在萌芽状态。

三是强化执法管理。针对目前农村集体土地乱占滥建和非法交易等行为，各级国土资源部门要加大监督检查力度，制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为，对违法占用耕地，特别是基本农田的，要坚决依法处理到位。同时，要进一步加强与公安部门的协调与配合，推动国土、公安联合执法机制，共同查处、处理土地违法违规案件，不断加大对土地违法违规行为的震慑力及处理力度，有效制止各类违法行为。

（三）多措并举，提高农村集体建设用地集约利用水平

一是合理规划。认真组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作，合理编制农村集体建设用地挖潜利用规划，在确保全市建设用地总量不增加、耕地总量不减少、耕地质量不降低的前提下，充分挖掘农村集体建设用地的整理（复垦）潜力，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加有机结合，合理规划调整农村集体建设用地布局，优化用地结构，降低人均建设用地面积，进一步促进农村集体建设用地节约集约、高效和可持续利用，促进农村经济全面发展和社会全面进步。

二是积极推进农村居住工程建设。要严格按照国家有关规定，结合我市实际，实施村庄合并、集中兴建多层民居，将党的城乡统籌政策惠及到大多数农民，落到实处。首先，全面摸底，科学规划。第二，结合实际，分类实施。第三，严格标准，保证质量。第四，资金扶持，扎实推进。各级政府应从城镇土地出让收益中拿出专项资金，用于补助拆迁村和搬迁居民，保证农村居住工程建设顺利推进。

三是积极开展农村集体建设用地置换和挂钩。集体建设用地置换和挂钩，就是通过置换和挂钩的方式，将农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加相结合，通过整理复垦，将农村废弃、闲置、低效利用的建设用地整理成耕地，并将整理复垦后取得的建设用地周转指标由市（区）统一调剂用于城镇及工业园区项目建设。

四是逐步建立农村住宅退出机制，实行有偿使用。20世纪90年代初期，我市曾对农村住宅实行有偿使用制度，不仅有效解决了农村住宅乱搭滥建、少批多占的问题，还较好地改善了村容村貌，受到广大农民的好评。具体方法可采取对符合规定标准的住宅少收或不收有偿使用费、对一户多宅和超标准占地的多收有偿使用费。具体标准可由县级人民政府制定，也可由村按村民公约的方式确定。

农村建设用地流转现状研究 篇4

在农村集体建设用地流转过程中, 各个利益主体之间互相关联, 构成农村集体建设用地流转的利益相关系统。王宏娟等[1]从利益主体的视角出发, 认为农村集体建设用地流转的深层次原因是各利益主体间的利益冲突, 而地方政府与村集体之间的利益冲突是主要矛盾, 完善村集体经济组织的主体地位, 明确地方政府职能, 协调利益主体间的收益分配, 可以为构建城乡统一的土地市场提供决策参考。当前土地制度和土地市场存在诸多问题, 没有将土地市场规制作为房地产调控的重要工具。土地市场规制途径主要有土地供应、土地税收、土地金融及土地价格政策等[2]。段力等[3]认为对于农民主体地位的确立, 同时统筹使用置换指标, 设计地票交易制度并对其进行模式改进等实践, 对于我国农村土地制度改革能提供借鉴经验。

土地的资本化是一个国家、一个区域甚至一个村社高速成长的发动机。要发展农村经济、改善农民生活, 财政支持远远不足, 必须盘活农村土地资本, 总结各地流转模式, 有助于获得启迪[4]。集体建设用地流转改革存在许多风险:影响地方财政收入;破坏农村社保体系;威胁国家耕地保护;违反《宪法》规定, 打破城乡二元土地所有权结构。这些风险能否控制、如何控制、控制的成本是否会超过所创造的价值等问题还未得到解决, 因此, 孙鹏等[5]认为, 在集体建设用地进行流转之前, 需对其可能蕴含的风险进行评估。王文[6]认为农村集体经营性建设用地和国有土地同地、同权、同价的情况, 前提是土地使用权性质必须对应;现行不区分土地使用权性质, 笼统评估集体建设用地使用权流转价格的做法, 容易产生歧义和混乱。

马艳平[7]赞成农村集体建设用地直接流转, 而对于法律规定农村土地只能通过征收为国有的方式上市流通, 理论界褒贬不一。按照私法自治原则和市场经济运行规律, 法律严格限制我国集体建设用地使用权的流转不具有正当性。崔令之等[8]认为须修改并完善相关法律法规, 对农村集体建设用地使用权入市取消法律限制, 承认集体土地流转的合法性。目前农村集体建设用地隐性流转现象普遍, 且流转的形态和规模存在一定差异, 主要影响因素包括土地管理失范等制度环境因素、区域经济发达程度等区位环境因素、村集体经济实力等微观经济因素以及农民富裕程度等家庭环境因素[9]。而未来农村的集体建设用地流转应从以下方面进行研究:集体建设用地流转风险控制;集体建设用地流转收益分配, 农村集体建设用地流转潜力测算, 农村集体建设用地流转价格, 集体建设用地流转潜力、驱动力等研究[10]。

2 讨论

目前, 我国正处于深化改革阶段, 农村势必有所突破, 土地流转理所当然成为焦点, 这关系到社会转型的成败。目前关于农村集体建设用地流转的相关研究主要包括以下几个方面:农村集体建设用地流转的动因及影响因素研究, 农村集体建设用地流转模式研究, 农村集体建设用地流转的政策制度研究。

我国对于建设用地使用权流转尚处于探索阶段, 相关研究有待进一步的完善, 比如对其使用权权益及价值的研究、流转风险控制研究及建设用地流转隐形市场改进问题都有待完善, 针对农村集体建设用地隐性流转的多种形态和多重诱因, 需要进行多层面、多系统的综合结构改革, 引导农村集体建设用地流转向公平、公正、高效、透明的方向转变, 以推进建设用地市场城乡一体化建设。此外, 学术界对于农村集体建设用地使用权流转收益分配仍存在一定争议, 对完善法律法规, 进行土地产权改革、协调各方利益等方面的研究仍不够充分。而关于地票流转交易也存在争议, 即是否放开地票二级交易市场限制。放开二级交易市场可以说是一把双刃剑, 会对一级市场造成巨大冲击。一方面, 组织完善的二级市场会加速一级市场的分配和流通, 增加土地级差收益, 促进农民增收;另一方面, 在缺乏有效监管的情况下, 盲目放开二级市场, 可能会滋生恶意炒作行为, 甚至产生地票泡沫, 同时还会引起各利益主体之间的博弈。因此, 如何正确处理好地票一二级市场的关系, 调控地票流量、流速等, 建立健全地票交易监督机制, 都是值得深入研究的问题。

摘要：土地是一种重要的生产要素, 土地流转是市场经济生活的重要内容, 一直备受国内外学者和社会各界关注。随着城市化进程的加快, 城市发展空间不足, 土地资源的稀缺性导致国有土地价格不断上涨, 土地需求和土地供给的矛盾致使农村集体建设用地流转呈逐步加剧的态势。随着目前土地相关制度的弊端显露, 集体建设用地流转已成为必要趋势。集体建设用地流转对于盘活农村土地资产, 优化土地资源配置, 提高土地利用效益具有重要意义。

关键词：建设用地,土地流转,现状

参考文献

[1]王宏娟, 石敏俊, 谌丽.基于利益主体视角的农村集体建设用地流转研究——以北京市为例[J].资源科学, 2014 (11) :2263-

[2]张红利, 刘晓君.中国房地产调控中的土地市场规制研究[J].现代经济探讨, 2008 (10) :30-33, 39.

[3]段力, 傅鸿源.地票模式与农村集体建设用地流转制度的案例研究[J].公共管理学报, 201 (12) :86-92, 127.

[4]徐银波.集体建设用地流转模式梳理与困境反思二维论[J].中国不动产法研究, 201 (20) :146-157.

[5]孙鹏, 谢慧阳, 李任舟.集体建设用地流转的风险与控制[J].中国不动产法研究, 201 (30) :141-163.

[6]王文.农村集体经营性建设用地使用权权益及其价值研究[J].中国土地科学, 201 (57) :34-39.

[7]马艳平.农村集体建设用地流转的理论、实践和制度完善[J].经济问题, 201 (54) :105-109.

[8]崔令之, 席虎啸.论我国农村集体建设用地使用权流转制度的完善[J].法学杂志, 201 (58) :77-84.

[9]常敏.农村集体建设用地隐性流转的现状和归因分析[J].中国农村经济, 201 (311) :34-45.

农村建设用地复垦项目财务论文 篇5

刘 勇 荣昌县土地储备整治中心

摘要：农村建设用地复垦主要是在重庆市范围内实施，经历了2008-2010年的起步探索阶段、2011-2013年的全面推广阶段。农村建设用地复垦项目财务也在逐步探索，主要是参照土地开发整理项目执行，目前还未出台统一的财务管理和会计核算办法，因项目有其特殊性，并且个数多、金额大，非常有必要加强农村建设用地复垦项目的财务。

关键词：农村建设用地复垦项目;财务管理 会计核算;探讨

一、农村建设用地复垦简介

农村建设用地复垦是指依据土地利用总体规划、土地整理复垦开发规划，对依法取得的利用效益不高或废（放）弃的乡镇企业用地、农村公共设施用地、公益事业用地、农村村民住宅用地及特殊用地等，复垦为耕地或可转为耕地的园地及其他农用地的行为。农村建设用地复垦项目分为增减挂钩类、地票交易类，二类项目的支出内容基本相同，而指标用途不同。

农村建设用地复垦其政策性极强、投资金额大、项目个数多（具体项目名称极为相似，区县累计实施的项目达几百个）。农村建设用地复垦目前主要是在重庆市范围内实施，因项目承担单位在各区县，其下面仅对区县农村建设用地复垦项目的财务管理和会计核算作个简要探讨。

二、财务管理

（一）财务管理的总体原则

1.项目资金应实行专人管理、专户储存、专账核算、专款专用。项目承担单位应建立农村建设用地复垦专账，按规定设置和使用会计科目，应严格按照规定用途、支出范围和支出标准使用资金，不挪用、挤占项目资金。

2．项目承担单位应严格按照审定批准的项目预算执行，严格划清项目支出与基本支出之间的界限；严格划清不同项目之间资金支出的界限；严格划清项目资金中各项费用支出之间的界限；工程施工费结算审减的，要相应减少设备购置费和其他费用

（二）财务管理探讨的具体内容

1.备查登记。农村建设用地复垦项目投资金额大、区县资金需求量上亿元，加强备查登记就显得十分重要。一是要建立应收应付往来款项台账;二是建立银行贷款台账。登记时分银行、批次录入贷款信息，如借款时间、借款金额、质押项目、贷款利率、合同约定归还时间、实际还款时

1间、还款金额等;三是建立项目台账。要严格执行项目预算，建立项目台账非常有必要。要录入项目名称、入库备案通知书号、入库备案面积、竣工面积、合同总价款、预算金额、预算调整后金额、实际支出金额、决（结）算金额等信息。项目支出时自动生成实际支出数。这样便于与业务科室核对项目的支出情况，也便于杜绝支出超预算、超合同的发生，如确有超支的发生，则取得有相应权限的合法的资料。

2.综合费用的处理。发生项目相关的人员经费、公用经费，应严格划分各项费用之间的界限，能分清具体项目，直接计入相应项目的会计科目；不能分清具体项目的，是农村建设用地复垦项目共同产生的的，按合理的、配比、一致性的原则分摊计入相关项目的会计科目。分摊时间的选择要考虑重要性原则，业主管理费在年末或项目审计前分摊，其他费用在月末分摊进入具体项目。

3.项目结转资金和结余资金管理。项目资金在一个会计内，可划分为结转资金和结余资金两种类型。项目竣工财务决算前发生的项目支出需要结转的资金不需进行账务处理，当期编制财务报表时分析填列到结转资金，待项目竣工财务决算的当月再进行账务处理，这样便于查询众多项目支出的当期发生数和累计发生数。要按照财政拨款结转和结余资金管理的有关规定执行。项目结转资金可结转到下一继续用于该项目相关支出，不得擅自改变用途。项目结余资金，按照批复的数额，将结余资金上缴同级财政，或经同级财政部门批准后继续用于其他农村建设用地复垦项目。

三、会计核算

（一）会计核算的总体原则

1.设置依据。农村建设用地复垦项目资金会计核算科目共涉及资产类、负债类、净资产类、收入类和支出类等会计科目。在一级会计科目下设二级、三级明细科目。部分会计科目应按要求进行辅助核算。一级科目按照财政部《事业单位会计制度》（财会〔2012〕22号）、《重庆市国土房管局关于调整地票价款分配及拨付标准的通知》（渝国土房管发〔2011〕170号）等有关规定执行。明细科目的设置要符合农村建设用地复垦项目文件政策的要求，参照土地开发整理项目，同时要结合项目的实际情况，要满足单位管理的需要。

2.以项目为核算单位。项目名称的依据为重庆市国土房管局下达的入库备案通知书。项目核算主要用于核算项目的收入支出、往来款项情况。以入库备案通知书作为项目大类，下面再设具体的明细项目。项目编号考虑累计实施的项目个数，如将渝国土建复备[2012]年103号备案通知书项目编号为001，备案通知书内12个项目项目编号分别为001001-001012，这样便于快速的查询明细项目的收支和往来情况，也便于项目大类的汇总。

（二）会计核算的具体探讨内容

1.往来款项的核算。一是按往来单位和个人进行辅助核算。主要适用于“应收账款”、“预收账款”、“其他应收款”、“应付账款”、“其他应付款”科目。往来辅助核算分单位往来、个人往来，其编号位数考虑长期往来的单位和个人数量。可将单位往来编号为01，按涉及的单位再行编号，如将 A公司编号为01001，B公司编号为01002，C银行编号为01003，直至所有的往来单位。可将个人往来编号为02，按涉及的单位职工等个人再行编号，如D个人编号为02001;二是按往来内容进行核算。明细科目的设置根据经常发生的往来内容设置。如“其他应付款”科目下设置“履约保证金”、“民工工资保证金”等明细科目，其他的往来款项可考虑减少会计科目的因素，在摘要注明往来内容。

2.收入的核算。按项目进行核算，同时根据收入的来源情况设置会计科目，设置“财政补助收入”、“地票交易价款”、“其他收入”等一级科目。

3.支出的核算。按项目进行核算，同时根据支出类别设置明细科目。一级科目设置为“事业支出”;二级科目设置为：“工程施工费”、“设备购置费”、“中介技术服务费”、“工程监理费”、“拆迁补偿费”、“业主管理费”、“融资成本”、“竣工验收费”、“安全配套费”、“不可预见费”等科目;在“拆迁补偿费” 科目下设置“土地使用权人补偿费”、“ 土地所有权人补偿费”明细科目。为便于核算拨付给镇街的业主管理费，在“业主管理费”科目下设置“区县业主管理费”、“镇街业主管理费”明细科目。在“竣工验收费”科目下设置“工程验收费”、“项目决算编制与审计费”等明细科目，其他二级科目不设三级科目（因其明细分类意义不大）。

4.综合费用的处理。在“事业支出”设置“其他费用”二级科目，再在下设置“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级科目，用于核算需要分摊的综合费用。综合费用发生时，增加“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级明细科目。分摊时减少“中介技术服务费”、“工程监理费”、“业主管理费”等三级明细科目。

参考文献：

[1] 国土资源部.关于规范土地整治项目资金财务管理和会计核算工作的通知（征求意见

农村建设用地 篇6

关键词：农村集体建设用地；流转；制度变迁；制度创新

中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.06.071

1 农村集体建设用地流转制度变迁的主要动因

制度变迁的动因可以划分为内动因和外动因，或者内动力和外动力。内动因是除去变迁主体的作用，制度内部推动制度变迁的力量；外动因是指变迁主体从事变迁的动力。农村集体建设用地流转制度的变迁是内动因和外动因共同作用的结果。

1.1 集体建设用地流转制度变迁的内动因

集体建设用地流转制度的变迁首先是流转制度本身内部需求的结果。农村集体建设用地流转制度的变迁产生于流转主体对流转制度变革的需求。一方面，建设用地尤其是其导致的农村集体建设用地地价的攀升提高了农村集体对集体建设用地收益的预期，从而导致农村集体产生相应的制度安排的需求；另一方面，日益攀升的地价导致用地成本的增加，这也导致了用地者对集体建设用地代替城市建设用地制度的需要。而各地相继出现的集体建设用地流转的事实正是对这一需要的有力证明，这种需求会引导制度的创新。

流转制度的不均衡性是流转制度变迁的又一内动因。所谓制度均衡是指人们在既定的制度安排和制度结构状态下处于一种满意状态，不具有改变现状的动机或者力量，制度从总体上处于边际效应等于边际成本的状态。在我国，现行的集体建设用地流转制度处于非均衡的状态。现行的集体建设用地流转制度结构的净收益小于另一种可供选择的集体建设用地流转制度安排，即现实中已经出现了一种可以获利更多的机会，这种机会导致人们对此拥有强烈的追求动机。但是由于现行的流转制度政府主导型的性质造成了集体建设用地流转制度需求大于实际制度供给，流转制度供给不足。因此，旧制度的非均衡性成为流转制度变迁的根本原因。

1.2 集体建设用地流转制度变迁的外动因

外动因是主体追求利益的力量，流转相关主体对利润最大化的追求必然导致农村集体建设用地流转制度变迁。随着我国社会经济的快速发展和城市化的快速推进，城市建设对土地的需求不断扩大，土地尤其是建设用地的稀缺性表现得更加明显，在城市建设用地不足以满足城市建设对土地需求的情况下，人们将目光转向农村集体建设用地，农村集体建设用地的资产性质随之显现，农村集体建设用地的地价随之攀升，地价的升高成为农村集体建设用地的外部利润。因此相关主体在外部利润的驱动下去寻求另一种新的制度安排，进而诱发流转制度的变迁。

相关制度的变革为农村集体建设用地流转制度变迁创造了条件。戴维斯和诺斯认为，一种新的制度安排只有在这样两种情况下才会发生：一是创新改变了潜在的利润；二是创新成本的降低使制度安排的变迁合算了。因此，一种制度变迁不仅仅取决于潜在利润的存在，还取决于收益成本分析，只有这种制度变迁有利可图，制度变迁才会发生。我国当前科技、产品价格、市场秩序等方面的变革和发展都在一定程度上影响着农村集体建设用地流转制度的收益和成本之间的比值，从而为集体建设用地流转制度的创新带来新的获利机会。因此，相关制度的变革都可以视为集体建设用地流转制度变迁的外部诱因。

各地开展的流转实践加速了流转制度的变迁。实践中集体建设用地流转对经济增长、增加流转主体收益、提高社会总体福利水平等方面所产生的积极影响对流转制度改革和创新产生了重要的影响，使人们看到农村集体建设用地流转制度所产生的积极效应大于其所产生的负面影响，并且也加速了集体建设用地流转制度由禁止向允许转变的过程，因此成为集体建设用地流转制度变迁的推动器。

2 农村集体建设用地流转制度变迁面临的机遇及障碍

2.1 集体建设用地流转制度变迁面临的机遇

就目前情况来看，集体建设用地流转制度变革面临有利的内外部环境，这些环境在很大程度上促进了农村集体建设用地流转制度的变革。一是近年来，随着各地集体建设用地流转规模的扩大，中央政府对集体建设用地流转的态度已经从原来的严格限制变为支持各地在规范流转的基础上积极推进集体建设用地流转，尤其是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定，为我国农村集体建设用地流转创造了良好的环境；二是近年来全国各地积极推进农村集体建设用地流转的实践积累了丰富的操作经验、操作程序和办法，这些操作为推进流转制度变革打下了坚实的基础；三是全国许多地方试点尝试建立的地方流转法规为改革和完善流转制度奠定了基础。

2.2 集体建设用地流转所面临的隐形流转的路径依赖

由于特定集团的利益、不完全市场以及收益递增等因素的影响，隐形流转的路径依赖在实践中表现的非常明显，成为影响流转制度变迁的主要障碍因素之一。中国尚未建立集体建设用地公开流转市场，大量的集体建设用地流转仍然是一种私下行为，形成了隐形的集体建设用地流转市场。隐形流转主要有以下几种途径：一是以拍卖、租赁、联营、承包等形式实现流转；二是以规划修建中心村或者居民点或者以联建的名义开发小产权房并出售给非本集体成员的形式；三是以出租、入股、转让或者建立土地基金会的形式招商引资，发展产业经济。虽然少数地方出台了地方性流转办法，意图将集体建设用地流转由隐形推向公开，并对流转办法做出了规范，但是在实际的操作过程中这些地方性法规却没能或者只能在很小的程度上被真正采用，大部分地区新发生的流转行为仍然保持着原来的做法。这表明，目前政府法规还难以对新发生的流转行为发挥规范和纠正的作用，还没有达到可以打破集体建设用地私下交易流转的操作方式。endprint

3 优化农村集体建设用地流转制度创新的路径选择

3.1 建立健全集体建设用地流转法律法规

国家应在现有的相关规章制度的基础上，参考各地集体建设用地流转试点的经验教训，建立健全农村集体建设用地流转法律法规，从国家的法律层面上搭建流转法律平台，对农村集体建设用地流转运作进行约束和管理，对流转的原则、范围、操作程序、收益分配等进行详细的规定和规范，逐步形成一套完整、严格的法律法规体系，为集体建设用地流转提供合法、正常发展环境的同时，促进集体建设用地流转规范有序发展。

3.2 继续发挥地方政府和流转微观主体推动流转制度改革创新的作用

随着中央政府分权改革的进一步推进，地方政府在集体建设用地流转制度变迁中扮演着重要的角色。各地流转实践取得的成果、出台的地方性流转法规都离不开地方政府的积极推动。因此，在今后进一步推进流转制度改革中必须继续充分发挥地方政府的积极作用，才能确保流转制度改革顺利、快速进行。

继续鼓励微观主体的制度创新。一种新的制度安排只有与当地的实际情况相适应，才能起到积极的作用。新的集体建设用地流转制度只有顺应了当时当地的环境，才能促进经济增长和农村发展。因此，政府要保护制度创新，给予可能出现的诱致性变迁充分的发展空间，鼓励流转相关主体根据客观实际，在政府许可的范围内，积极创新流转制度，使之与当地的实际情况相适应。

3.3 打破隐形流转路径依赖，减少制度变迁障碍

路径依赖理论表明，所有制度的形成、变更及随时间的变化都具有路径依赖的特征。因此，在创新我国集体建设用地流转制度的过程中要高度重视路径依赖对制度变迁的影响。在制度变迁中，要设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，使创新沿着市场经济所要求的目标前进。一是政府要赋予流转合法的地位，尽快形成统一的公开流转规范操作方式，在流转中真正实现公开市场化运作；二是政府要通过统一指挥协调，减少流转的转换成本；三是要加大宣传力度，并严格执行法规，让法规真正起到指导作用。

3.4 强化集体土地产权制度建设

明晰的产权关系、明确的权能是农村集体建设用地有序流转的前提条件。我国当前存在的农村集体建设用地流转寻租行为、低价流转、流转收益分配差异现象，其根源便在于集体土地产权制度不完善。因此，要将明确集体建设用地产权主体作为产权制度建设的重点，对集体建设用地产权制度进行重构，探索合理的产权实现形式，并在此基础上探索农村集体建设用地产权市场的运行管理规则。在明确集体建设用地所有权主体、产权结构和权能的基础上，加快农村集体建设土地确权登记工作步伐，实现集体土地的垂直管理。

3.5 制定规范的流转运行方案

为了提高农村集体建设用地合法流转制度的绩效，必须制定规范的流转运行方案，以促使流转中各主体合理、合法利益的实现，兼顾公平和效率。因此，我国应在公开、透明、可监督的原则下，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式，对城镇工矿建设范围外除宅基地、集体公益事业建设用地的符合土地利用总体规划并依法确定为经营性的集体建设用地进行出让、转让、出租或者抵押。土地收益的合理分配是土地流转的核心，要按照初次分配基于产权，二次分配政府参与的原则，总结各地集体建设用地流转试点的经验，出台和试行集体建设用地流转收益分配管理办法。

参考文献

[1] 黄少安.制度经济学.北京：高等教育出版社，2008.

[2] 姜开宏，孙文华，陈江龙.集体建设用地流转制度变迁的经济分析[J].中国土地科学，2005，（01）.

[3] 常城.解放后我国农村集体建设用地流转的3次变革[J].安徽农业科学，2012，（11）.

[4] 刘双良，马安胜，姜志法.集体建设用地流转的困境及其破解路径[J].现代财经，2009，（10）.

[5] 刘双良.集体建设用地流转中的产权体系重构与政策设计[J].中州学刊，2011，（06）.

[6] 张新桥，张海涛.集体建设用地使用权流转存在的问题及对策[J].特区经济，2007，（02）.

[7] 袁枫朝，燕新程.体建设用地流转之三方博弈分析——基于地方政府、农村集体组织与用地企业的角度[J].中国土地科学，2009，（02）.

[8]杨少垒.农村集体建设用地自发流转的经济学解释——基于内生交易费用的理论视角[J].农村经济，2010，（10）.

农村集体建设用地流转研究综述 篇7

关键词：集体建设用地流转,必要性,流转模式,收益分配,建议

土地有偿使用制度建立以来,集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分,虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转,但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。

1 农村集体建设用地流转概念

我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看,该建设用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家;按土地的用途看,它不是指农用地,也不是指未利用土地;按合法性看,它是指依法经批准的建设用地,是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3,4]。

从我国的国情出发,土地权利的流转,更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人(或者其代表)的,其转移使用权称为初次流转,包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤;如权利转出方为土地使用权人,集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转,包括流转交易、流转登记2个步骤[1,4,5]。

2 农村集体建设用地流转的必然性和客观性

随着中国工业化、城市化的快速推进,国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给,但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。

来自国家土地部门2005年的数据显示,扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别约为1 700万hm2和700万hm2[7],农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。

随着土地经济价值观日渐成熟,集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物,是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果,农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求,它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径;盘活了存量土地,实现了土地资产保值增值,增加农民收入;同时,也促进了城乡一体化的发展[9,10,11]。流转制度创新使潜在收入得以增加,流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手,农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件;提供了部分资金,降低了农村城镇化和工业化的成本;也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级;与此同时,农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。

3 农村集体建设用地流转的运行模式

3.1 流转形式

目前,集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括:农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;集体土地以征、转为国有,并办理转让、出租手续,补交相关税费,实现所有权、使用权的流转;集体之间辖域调整,土地所有权或使用权相应调整;在基础设施项目建设中,以集体土地使用权合作的方式进行流转;集体土地使用权随企业厂房转让、出租;乡(镇)村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;由于企业倒闭或债权债务等原因,通过司法裁定使集体土地使用权发生转移;集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使用权流转,使用权流转又以出租为交易的主要形式[14,15]。

3.2 流转模式

对集体建设用地流转的研究主要体现在2个问题:一是集体建设用地是否应该向市流转,经过长期争论后,大多学者都认为是集体建设用地入市具有客观性、必然性。二是集体建设用地应该怎样流转、怎样进入市场,即集体建设用地流转模式的问题[11]。从实际情况看,各地较少规定集体建设用地是否可直接流转。而江苏省无锡市则明确指出,城市(镇)规划区内集存量建设用地用于商业等经营性用途的,必须先征为国有土地[16]。

在集体建设用地流转实践中主要形成了3种流转模式:转权让利模式、保权让利模式、2种方式相结合,即规划区内转权让利,规划区外保权让利[3]。

马保庆等[17]结合威海市集体建设用地流转的实践认为无论是城市规划区内集体所有还是规划区以外的集体土地用于非农业建设都应先转为国有,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现,并提出了转权让利、统一出让的流转形式。高迎春等[18]运用比较分析的方法,选择转权模式作为农村集体建设用地流转制度创新的方向,他们认为制度创新要有利于提高效率、降低成本,因此农村集体建设用地流转制度安排应在现有土地资源管理制度的框架下完成,实现对现有制度的完善,而转权模式更为接近现有土地资源管理法规。许坚[19]也认为集体建设用地直接入市应慎重,通过对农民的调查,了解到只要是按市价进行补偿,即便是集体建设用地不能直接入市流转,农民也能接受。

尽管国家垄断农村集体建设用地市场,禁止农民集体所有的土地直接入市的初衷是确保集体土地对农民社会保障功能的发挥,确保国家的粮食安全和生态安全利益,确保国家通过土地市场的垄断,以有效地进行宏观调控[20]。但由于建设用地价格的上升、农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变,导致了农民对集体建设用地市场流转权利的需求。农民采取黑市流转、变相流转等方式进行集体建设用地的流转;地方政府也有很强的改革意愿,突破了中央对集体建设用地流转的限制[21]。

因此,张梦琳等[6]从资源配置的角度分析,集体建设用地直接入市流转改变了资源配置方式,适应了市场经济发展的内在要求;缓解了供需紧张,减少建设占用耕地的潜在威胁;实现了效率、公平的双重改进,从效率上看体现了帕雷托改进,增进了社会福利,从公平上看体现了对农民利益的尊重。他们认为允许集体建设用地直接入市流转,意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入土地一级市场,打破政府垄断供地的状态,使城乡建设用地市场由分割走向整合[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22]。

崔娟等[20]从法理分析的角度分析,认为集体建设用地直接入市首先是符合《物权法》的平等保护原则;其次,依据中国《宪法》和《物权法》的规定,农民集体对其所有的土地依法享有收益和处分的权能;最后,集体建设用地流转改革可以成为社会政治改革的新动力。黄小虎[23,24]则从政府管理的角度分析现在集体建设用地市场虽然还没有放开,但在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。政府只有放开,才能管住。而放开集体土地市场以后,除了能使农民的财产性收入增加,还可以形成倒逼机制,促进政府职能转变,促进财政体制改革,促进投融资体制改革,加强农民工的社会保障制度建设,加大对城市存量土地的集约利用。

3.3 流转收益分配

土地收益的合理分配是关系到集体建设用地流转的核心问题[25],也只有建立了合理的收益分配机制,最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。马保庆等[17]从地租的形成原因着手,认为对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。他们认为新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。而储凡亮[26]和李延荣等[27]则认为集体建设用地流转是一种交易行为,应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则进行收益分配,而参与这种交易关系的主体不包括地方政府。并且各级政府参与流转收益的分配,很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序,因此李延荣认为土地使用权流转收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家,而非各级地方政府。

4 农村集体建设用地流转的建议

探讨加强农村集体建设用地管理 篇8

关键词：集体建设用地

农村建设用地是指乡 (镇) 村公益事业用地和公共设施用地, 以及农村居民住宅用地。我国是一个农业大国, 农村人口占80%左右, 农村家庭户多, 农村集体经济组织也多, 农村建设用地数量就大, 如果不加强管理, 就会造成农村建设用地无序紊乱和大量的土地浪费, 保耕地红线的目标难以实现, 进而影响国家粮食安全。为此, 加强农村集体建设用地管理已迫在眉睫。

1 当前农村集体建设用地管理中主要存在的问题

1.1 农村集体建设用地存在法律意识淡薄, 乱占乱建现象较多

一是由于受传统思想的影响, 农民建房要依风水, 同时要交通条件好的地方, 不按规划, 随意选址的现象尤为严重。二是以调整产业结构为名, 占用大量的耕地甚至基本农田挖塘建池, 搞种养殖业。三是部分单位部门“以租代征”搞城镇建设现象严重。四是乡镇和村集体修建农村道路时, 没有规划, 无序乱建。五是乡 (镇) 村公益事业用地和公共设施用地不按规定程序审批, 往往是先建后批或不批。

1.2 农村闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地现象突出

一是在城市或城镇购房, 举家外迁, 其原宅基地未腾退而空置, 这种现象已经成为空置宅基地的主流。二是一户多宅的现象也越来越多, 造成这种现象的主要原因是近年来新建住房, 而原旧房未拆除的居多。三是超标准占地的现象也十分突出, 已经占了一定的比例, 主要是厨房、畜禽圈舍、道路、地坝占地所致。

1.3 新农村建设和集约节约用地规划落实困难

新农村建设和集约节约用地是适应经济发展形势所提出来的, 是保护耕地发展长远的新目标。然而, 由于地理条件的限制, 农民种地如果太远, 农户大家集中居住, 楼上楼下, 很难满足每家每户生产生活的需要, 导致工作阻力相对较大。

1.4 以新农村建设为名, 建设出售“小产权房”

所谓“小产权房”是指占用集体土地搞建设, 并向集体经济组织之外成员销售的住房。随着城市化水平的提高, 城市和农村住房价格差异的不断提升, 在乡镇中心区域, 尤其是城乡结合部的规划区内, 开发商以修建新农村为名, 出售修建的集体土地房屋出售。

1.5 农村集体建设用地管理难度大, 查处难

随着乡镇体制改革, 撤乡并镇将原来的几个乡镇合并为一个镇或街道, 原来的行政村同时扩大, 大的村有几千农村家庭户, 上万的村民, 幅员面积大, 则给农村集体建设用地的管理增加了难度, 目前, 由于村民的意识和村干部以及土地协管员的待遇、乡镇国土管理部门人员少、无交通工具、业务素质差、经费等问题, 导致在农村集体建设用地管理中还存在着一些问题。

1.6 村镇建设规划不合理, 落实困难

由于村镇规划事先缺乏调查, 规划选址不切合农村实际, 一是布点少, 不能满足村民建房的需要, 也不方便村民的生产、生活。二是房屋结构设计不合理, 村民不愿意接受, 为此造成村镇规划难以落实。

2 农村集体建设用地管理的对策建议

目前, 农村集体建设用地管理上存在着诸多的问题, 也将日益成为一个事关全局的社会问题, 是落实耕地保护制度的重点之一, 必须引起各级的高度重视。应围绕严格保护耕地, 节约集约用地, 规范集体建设用地审批, 加强集体建设用地管理。特提出完善农村集体建设用地管理的相关意见和建议。

2.1 加大宣传力度, 进一步增强社会各阶层的国策意识

各级各部门要充分利用各种形式, 广泛宣传农村集体建设用地的政策、法律和法规, 使广大干部群众懂得农村集体建设用地政策的落实, 是涉及国计民生的大事, 是关系子孙后代生计的大事, 真正做到依法用地, 节约用地, 进一步增强全社会的国策意识, 营造农村集体建设用地的良好氛围。

2.2 加强土地管理体系队伍建设, 强化农村集体建设用地的管理

充分发挥乡镇国土房管所在土地管理工作主力军作用, 在目前乡镇国土房管所人员编制少, 经费紧张, 办公条件差的情况下, 逐步适当扩大编制, 增加人员, 改善办公条件, 努力提高干部队伍综合素质, 同时也要充分发挥乡镇、村社干部和村土地协管员的作用, 逐步落实村土地协管员的报酬, 真正做到农村集体建设用地的管理信息畅通, 网络健全, 齐抓共管的局面。

2.3 制定切实可行的乡村土地利用规划, 做到有章可循

制定乡村土地利用规划, 要在充分调查的基础上, 结合农村村民生产生活的实际, 制定切实可行的乡村土地利用规划, 真正做到规划用得上, 有章可循, 严格按照农村集体建设用地的审批程序和规定, 审批农村集体建设用地, 减少或杜绝村民乱选址乱建设的现象。

2.4 加大执法的力度, 维护农村集体建设用地秩序

结合土地卫片执法检查, 对违法违规的建设要加大执法的力度, 特别是对单位部门以新农村建设为名, 建设出售“小产权房”, “以租代征”搞房地产开发, 以农业产业化为名违法占用耕地, 修建非农永久性建筑的要严肃查处, 做到人和事一起处理, 决不姑息迁就;对村民违法违规建筑, 限期整改, 影响特别大的, 坚决撤出。维护良好的农村集体建设用地秩序。

2.5 积极开展土地整治和农村宅基地复垦工作

积极开展土地整治和农村宅基地复垦, 盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能, 保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置, 保障1.2亿hm2耕地红线不被突破, 为子孙后代留下可贵的财富。

农村建设用地 篇9

一、我国农村集体建设用地流转制度创新中的制约因素

1. 农村土地使用权流转的法律约束机制。主要表现在以下方面。

(1) 集体土地所有权主体不明确, 使用权无法得到保护。

(2) 集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展。

(3) 承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

2. 不同利益集团的行为决策方式的约束。

(1) 中国农民传统观念与经济行为的约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此, 农村土地制度的改革与创新, 必须充分估计农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

(2) 社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性, 导致社会信用水平下降, 农民难以建立有效的长期利益预期;中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、我国农村集体建设用地流转制度创新中的难点

1. 流转的条件和范围。

对于集体建设用地流转的范围和条件, 当前国内经济界主要有4种观点。第1种观点认为, 应当按照城市规划区进行区分, 城市规划区外的集体建设用地可以流转, 城市规划区内的集体建设用地则不允许流转, 应通过征地制度改革解决。第2种观点认为, 应当按照是否为新增建设用地进行区分, 现有非农集体建设用地可以流转, 新增非农集体建设用地则不允许流转。第3种观点认为, 只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第4种观点认为, 流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》, 农业建设用地属于农用地范畴, 不属于集体建设用地范畴。因此, 笔者认为, 对于集体建设用地, 应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理, 只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地, 均可依法使用和流转, 不应分“圈内”、“圈外”区别对待, 也不应按是否属于公益性质来区分。为此, 应明确规定, 可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划, 已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地;各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划, 严格控制新增集体建设用地;使用集体建设用地进行开发建设, 要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时, 土地是农民的重要财产, 在符合规划和依法批准的前提下, 土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利, 有权决定是否流转和流转的形式;土地使用者依法取得的集体建设用地使用权, 可以依照合同约定使用和流转。因此, 集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则, 任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地, 也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2. 集体建设用地流转的方式。

对于集体建设用地使用权的流转方式, 目前主要有3种观点。第1种观点认为, 应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系, 这是土地使用权的来源和前提, 其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第2种观点认为, 应当包括出让、租赁、作价出资 (入股) 、联营和转让、出租等形式, 并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第3种观点认为, 出让方式有特定含义, 应主要规范土地使用者转让、作价出资 (入股) 或租赁土地使用权的行为。事实上, 集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系, 前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用, 使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式, 今后实践中可能还会出现新的方式, 有无必要规定具体的使用和流转方式, 各地意见不完全一致。

3. 集体建设用地流转后的用途。

对于集体建设用地流转后的用途, 主要有4种观点。第1种观点认为, 只要符合规划, 没必要对用途作特别限制。第2种观点认为, 应限制不得用于经营性用途。第3种观点认为, 应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第4种观点认为, 应当对商品住宅开发加以必要限制。对这一问题, 笔者认为, 集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划, 在此基础上, 还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发, 在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求, 同时, 由于产权形式复杂, 也难以保证商品住宅交易的安全。为此, 应进行相应限制, 加强规划管理, 明确集体建设用地使用权流转, 必须符合土地利用总体规划, 在城市、村镇规划区内的, 还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物, 不得重建、扩建, 集体建设用地使用权也不得流转。

4. 集体建设用地流转后的使用年期。

对于使用年期, 各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转, 作为一种规范的用地方式, 就应当考虑取得土地使用权的开发建设和长期利用, 具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定, 期限不宜过短。同时, 集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接, 应当加以必要限制。因此, 应规定集体建设用地使用权流转年限, 参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行, 最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

5. 政府的角色定位和管理内容。

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资 (入股) 等活动中具有双重角色, 既是国有土地的产权代表, 又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中, 所有者是农民集体组织, 政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份, 只是流转活动的管理者和服务者。因此, 在集体建设用地使用权流转过程中, 政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能, 不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务, 应简化管理程序, 提供优质服务, 加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求, 对于使用集体建设用地, 应明确以使用许可代替项目审批, 明确使用集体建设用地应当申请许可, 取得使用许可文件后即自行确定土地使用者, 并与土地使用者签订土地使用合同, 办理土地登记。对于依照规定取得土地使用权流转的, 明确可以直接办理土地变更登记, 无须再办理许可和审批。

6. 流转中的土地收益分配。

农村建设用地 篇10

1 农村居民点整理潜力分析

农村居民点整理是一项“转千年意识、改百年旧习、享现代文明”的庞大系统工程。一方面, 农村居民点用地整理对改善农村生态环境, 提高农民生活质量, 缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡, 发展农村经济、促进城镇化, 缩小城乡差距, 解决“三农”问题都具有重大的现实意义;另一方面, 农村居民点整理将在我国加快城镇化进程、缩短城乡贫富差距中发挥积极作用, 同时可以一定程度上增加对城镇工矿用地的供给, 保障经济的快速健康发展。

1.1 白云区农村居民点用地存在的主要问题

(1) 农村居民点用地分布散乱。

根据专项调查, 白云区农民居民住宅分布较为散乱, 一些进城务工的农民, 经济条件有了好转后就搬迁到公路边建房居住, 而且相互不愿房连房、院连院, 故单家独院有增加的趋势。这种分散的独立小院不仅土地利用率低, 而且占用的多是平坦、肥沃、水源有保障的优质土地。

(2) 农村居民点人均用地偏大。

由于白云区东部特殊的多山的地理条件, 2012年白云区农村居民点用地8318.03公顷, 人均用地311.46平方米, 高于国家《村镇规则标准》 (GB50188-93) 中规定的人均最高限150平方米。

(3) 农村居民点的“空心”现象严重。

在对农村居民点的实地调查中发现, 传统村落内一改过去的热闹场面, 所剩人口大多是老幼年者。这些外迁户或外出户中的大多数还保留着原有的宅基地, 出现宅基地的空置。

1.2 农村居民点用地城乡挂钩潜力的测算

(1) 农村居民点用地城乡挂钩潜力内涵。

农村居民点城乡挂钩潜力是指依据城乡挂钩政策, 在土地利用总体规划确定的规划用途分区基础上, 按照土地集约利用的要求, 采取科学的工程技术手段, 通过对农村居民点和农村工矿废弃地的整理 (复垦) , 在减少农村建设用地的同时, 相应增加一定数量城镇工矿用地的面积。其潜力大小取决于生产力发展水平、生活水平、城镇化速度及经济社会发展水平。

(2) 白云区农村居民点整理的理论潜力测算。

由于土地变更调查与人口统计方法有所不同, 街道中还存在少量农村居民点却无农村人口, 但实际上, 街道内的农村居民点用地面积过少, 不具备挂钩整理条件, 则不计算人均面积。因此本规划只对四镇农村居民点的潜力进行计算并规划整理。另外, 四镇中有一些实际是农村居民点的用地被归入建制镇用地,

根据2012年白云区土地利用更新调查资料, 四镇农村居民点面积为8316.05公顷。根据白云区经济社会发展战略推算, 2020年四镇总人口将达到85万人, 城市化水平将达到70%, 城镇人口将达到59.5万人, 农村人口将减少至20.5万人。根据《村镇人均建设用地指标》 (GB50188-93) , 选用120.1~150类Ⅴ级, 规划人均建设用地指标为120.1~150平方米/人 (可减0~20平方米) , 结合新一轮规划的核心思想——节约和集约用地、严格控制建设用地总规模和白云区的实际情况, 确定本规划期间四镇人均农村居民点面积按照150平方米控制。同时, 参考《广州市白云区土地利用总体规划 (2010-2020年) 》关于规划至2020年农村居民地用地的规模, 综合测算, 到2020年, 白云区农村居民点用地规模控制为3988公顷, 则2012—2020年间农村居民点城乡挂钩理论潜力规模为:

农村居民点城乡挂钩的理论潜力规模=2012年农村居民点面积-2020年农村居民用地规模=8318.03公顷-3988公顷=4330.03公顷。

(3) 白云区农村居民点城乡挂钩的现实潜力测算。

受经济条件以及农民传统观念的制约, 同时考虑到两栖人口的现象, 要把理论空置的农村居民点用地全部置换为城镇建设用地是不太现实的。同时, 基于正在编制的《广州市白云区土地整治规划 (2011-2015年) 》并参考多方面的考虑, 可保守地把四镇农村居民点用地的理论潜力按26.38%计算为本规划期间可实现的整理潜力:

农村居民点城乡挂钩的现实潜力=理论潜力×农村居民点用地实际可整理率=11 41.9 2公顷。

2 建制镇用地整理潜力分析

白云区建制镇集中分布在十四个街道, 由于街道都已为建成且人口分布密集, 十四个街道中建制镇用地整理可能性不大, 潜力为零。四个镇范围内, 如机场噪音控制区、流溪河沿岸保护控制区等的敏感区域需要整村搬迁, 搬迁后可整理为农用地的, 还加上存在部分实际上是农村居民点用地但被划分为建制镇用地的情形。根据专项调查, 四镇合计共有342.43公顷城镇用地可以整理为农用地。其中以人和镇为主, 面积为189.56公顷, 占全区的55.36%, 其他三镇平均分布。

3 采矿用地整理潜力分析

根据2012年白云区土地利用现状, 白云区四镇共有24.97公顷的采矿用地。从历史的角度上, 多山的白云区内曾经分布有较多的采石厂, 随着时间的推移, 这些采石厂部分严格执行复绿复耕工作, 部分则自行废弃致使自然复绿, 致使在2012年变更调查中, 采矿用地仅有24.97公顷。根据全区的专项调查, 白云区可以整理的废弃的采石场面积为5.7公顷。

以上三项合计, 2013—2020年间, 白云区农村各类建设用地的现实整理潜力为1490.05公顷。

4 结论

综上所述, 白云区可实现的农村建设用地整理潜力达1490.05公顷。城乡建设用地增减挂钩能够减少农村建设用地, 新增城镇用地建设用地, 有利于优化土地利用结构, 实现集约节约用地。在实施过程中, 以地方政府为主导的情况下, 需要统筹安排, 确切重视农民意愿, 维护农民合法权益, 落实资金保障, 保护耕地重质重量, 优化城乡用地结构。

参考文献

农村建设用地 篇11

深改组于近日举行的第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》。这项任务已在2013年11月的中共十八届三中全会上作出部署，此次审议推动表明三中全会的相关决定将逐步获得落实。习近平强调“推进农村土地制度改革时，必须严守耕地红线，不能侵犯农民利益，也不得以退出宅基地使用权作为进城落户的条件”，土地改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。土地制度改革必须在试点基础上有序推进。三条红线是“试点的大前提，绝不能逾越”。

经营性建设用地的产权充分实现还有一段漫长的路要走。农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价还存在哪些具体障碍？如何才能保证其产权充分实现？

从农村集体经营性用地说起

——农村集体经营性建设用地的内涵与外延。根据《中华人民共和国土地管理法》，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。建设用地按照土地权属又分为国有建设用地和集体建设用地。农村集体建设用地实际上分为三类：第一类是农民宅基地，第二类是农村公益性和公共设施用地，第三类是农村经营性建设用地（实际是乡镇企业用地）。

按照国土资源部令第11号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（2002年5月9日），经营性用地是特指商业、旅游、娱乐、商品住宅等用地。农村集体经营性建设用地，是指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的農村集体建设用地。

——农村集体经营性建设用地的产权属性。农村集体经营性建设用地产权是农村集体经济所有制关系的法律表现形式，广义上包括农村集体经营性建设用地所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。所有权和使用权是农村集体经营性建设用地产权两项最重要的权利。农村集体经营性建设用地所有权是所有人依法对农村集体经营性建设用地所享有的占有、使用、收益和处分的权利。农村集体经营性建设用地使用权是建设用地使用权人依法对农村集体经营性建设用地享有占有、使用和收益的权利。

《土地管理法》规定村民小组具有经营管理土地的权利，而《村民委员会组织法》规定，村民小组无独立地位，隶属于村民委员会，其对土地的经营管理权也就自然归村委会。但土地所有权主体明确为村民小组是不可行的，许多村民小组并不能决定其所有的集体土地的处置，而是由村委会甚至乡镇政府代替，这在某种程度上就造成混乱与矛盾。

合法入市尚存障碍

——农村集体经营性建设用地产权归属不明。现行法律没有明确规定“农民集体”作为集体土地所有权主体的构成要素和运行原则，没有明确产权代表和执行主体的权限与地位。农村集体经营性建设用地产权归属不明晰必然带来责权不清、处置无度、权力寻租以及分配关系的模糊和混乱问题。而且，农村集体经济组织的市场主体地位不明确、不完整，难以行使法律赋予的职权。

——农村集体经营性建设用地确权面临不少困难。农村集体经营性建设用地确权面临不少困难，比如土地纠纷、权属争议等问题。由于新旧矛盾叠加积累，农民产生不少土地纠纷。农村土地多轮流转、公用设施占用农田、农转非及婚丧嫁娶土地无调整、农户互换田地等土地纠纷问题相当突出，利益协调难度相当大。由于权属来源资料不全和历史遗留问题，权属争议相当激烈，权属关系相当混乱。

——农村集体经营性建设用地入市需要具体配套制度。虽然有些地方已经探索出一条农村集体建设用地颇具特色的入市路径，如佛山南海区已经建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系，而能够推广到全国的农村集体经营性建设用地入市体系和税收制度还需要更具体的政策制度配套。如农村集体经营性建设用地不动产登记制度、使用权流转制度、共用宗登记制度、抵押融资制度以及农村集体经营性建设用地土地增值税和房产税征收原则和税率确定。

——农村集体经营性建设用地收益分配不尽合理。农村集体经营性建设用地存在收益分配不规范、不合理的因素。要么各级政府对土地流转管得过死，政府收益分配比例过高；要么集体土地所有者绕开政府进行私下交易，侵占由国家投资带来的土地增值收益；甚至出现集体土地使用者私下流转的隐形市场，造成集体和国家土地收益的双重流失。

——国家尚未出台统一规划和用途管制政策文件。土地用途管制是通行的土地管理原则，农村集体经营性建设用地管理也不例外。十八届三中全会重大《决定》指出，农村集体经营性建设用地合法入市前提是“符合规划和用途管制”。农村集体经营性建设用地管理缺乏统一规划和用途管制，造成很多乱象。按现行法律规定，农民宅基地不属于农村集体经营性建设用地，不在入市流转之列。由于缺乏统一规划和用途管制，农村集体建设用地隐形流转市场活跃。在隐形市场上，农村集体侵犯农民宅基地使用权现象屡屡发生，违法用地屡禁不止甚至危及耕地安全。

合法入市途径探析

——明确界定农村集体经营性建设用地产权主体是其合法入市的前提。当前，农村土地制度改革当务之急是产权明晰。首先要实地勘测，摸清家底，尊重历史传统，明确“权属合法，界址清楚，面积准确，材料齐全，无争议”的农村集体经营性建设用地所有权、使用权；通过土地登记确权颁证，理清乡镇、村、村民小组、农民个人四类主体的产权界限；不搞一刀切，避免产权主体虚置与权能重叠。形成产权明晰、权能明确、权益保障、流转顺畅、分配合理的农村集体土地产权制度，是建设城乡统一的土地市场的前提。

——加快修订其合法入市的依据。农村集体经营性建设用地合法入市需要国家做出顶层设计，推进配套改革，关键在于建立集体经营性建设用地使用权入市的法律制度和配套措施。根据2014年中央一号文件要求，“有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规”。农村集体经营性建设用地与国有土地“同权同价”，推进农村集体经营性建设用地合法入市，需要对《宪法》《土地管理法》《担保法》《物权法》等涉及土地管理制度的法律法规进行修改，农村集体经营性建设用地专门立法应尽快提上议事日程。

——积极建立农村集体经营性建设用地交易市场是其合法入市的条件。积极建立统一的土地交易市场和社会服务体系，逐步完善土地市场管理规定和交易规则，为农村集体经营性建设用地使用权流转提供政策咨询、信息发布、地价评估、交易代理、纠纷仲裁等相关服务。按照《决定》要求，“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，优化农村集体经营性建设用地价格形成机制促进土地流转入市。农村集体经营性建设用地产权流转价格是产权实施能力的货币化体现，合理的产权流转价格形成机制能够优化配置稀缺的农村集体经营性建设用地。

——逐步优化农村集体经营性建设用地收益分配机制是其合法入市的动力。《决定》要求“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。逐步优化农村集体经营性建设用地土地增值收益和使用权流转收益分配机制，理顺收益分配关系，出台级差收益分配办法，确保农村集体和农民成为增值收益和流转收益的主要获得者。同时加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度，确保集体和国家土地收益不流失，并将其用于全社会，造福百姓。

——应该制定时间节点让县级部门划定土地规划与用途管制。农村集体经营性建设用地入市要以严格用途管制、符合用地规划为前提。 而现实中许多农村地区是没有规划方案的，或者是规划方案修改很随意。应该责成县级部门统一规划，划定时间表，不能因为此项而拖延。

中国土地制度的最大弊端是集体土地与国有土地同地不同权，同地同权是农村土地制度改革核心。 农村集体经营性建设用地管理制度的产权充分实现也是“同地同权”。应该尽快出台全国性的集体建设用地管理办法。由于集体建设用地进入市场的试验和地方探索已有多年，广东、河北等省份已出台了地方性规章和法规。目前应尽快出台全国性的法规，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体建设用地出租、出让、转让、抵押。

城固县农村建设用地整治潜力 篇12

“天帮忙、地给力、人勤奋”是保障国家粮食安全的基本支撑, 而其中土地整治是“地给力”的重要措施[1]。在耕地后备资源匮乏的现状面前, 我们只有挖潜内部潜力来缓解吃饭和建设的矛盾。农村建设用地在土地利用中所占比例较大, 其中不仅农村宅基地面积普遍高于国家标准, 所以农村建设用地整治潜力较大。农村建设用地整治潜力主要由居民宅基地用地量的减少、闲散土地的再利用、村镇规划的落实、建筑容积率的提高、自然村向中心村的合并等构成[2]。

2 城固县概况

城固县地处陕西南部汉中盆地腹部, 北靠秦岭, 南依巴山。全县土地总面积占汉中市约8.18%。2010年, 全县土地总面积2265平方公里, 耕地总面积25926.47公顷 (388897亩) , 人均耕地0.7亩, 整体上, 农村居民点用地、城镇用地、采矿用地、其他独立建设用地所占比重分别是70.83%、21.72%、4.18%、3.27%, 农村居民点虽占有的份额大, 但农村居民点空置率较高, 整理的潜力较大。

3 农村建设用地整治潜力测算

3.1 人均建设用地标准法

根据《城固县村镇规划》中2010年和2020年农业人口以及人均建设用地标准得到规划期农村建设用地面积, 与基期建设用地面积进行比较, 最终算出新增耕地系数和新增耕地数量。人均建设用地标准法计算步骤如下:

(1) 根据城固各个乡镇经济发展水平、实地调查和专家咨询对城固人均建设用地标准进行适当的调整。现状人均建设用地指标≤60平方米/人, 规划调整幅度增5;>60~≤80平方米/人, 规划调整幅度增0;>80~≤120平方米/人, 规划调整幅度减10;>120~≤140平方米/人, 规划调整幅度增减15;>140平方米/人, 规划调整幅度增减至130。

(2) 农村居民点整理潜力依据规划期末农业人口、农村居民点整理标准和农村居民点现状用地规模计算, 其计算公式为:

式中:△S-测算区域农村居民点整理潜力 (m2) ;S0-农村居民点现状用地面积 (m2) ;Q测算区域规划年末 (2020年) 农业人口 (人) ;B-农村居民点人均规划用地标准 (m2/人) ;aj-农村居民点整理潜力系数 (%) 。

3.2 户均建设用地标准法

户均宅基地标准法是以现状农村居民点用地为依据, 同时参照国家、省级相关标准, 用规划的农村居民点户均宅基地控制标准计算整治潜力的测算方法, 通过整治, 将现状用地超过标准的部分作为农村居民点用地整治的理论潜力。计算步骤为:

(1) 确定户均宅基地标准。城固县域内地形地貌差异巨大。地形分为三部分:汉江两岸为冲积平原, 平原两侧为低山丘陵。根据城固县农村居民点的差异性, 在综合《陕西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十二条进一步规定以及到2020年末农村人口和农户规模的不断变化和当地农民生活与生产的实际需要的基础上, 确定城固县各乡镇户均宅基地标准。户均建设用地标准见表1。

(2) 确定建筑用地比。根据实际调查, 城固县村庄居住建筑用地比例2010年为76%, 结合专家咨询意见得到2020年各乡镇的村庄居住建筑用地比例见表1。

(3) 根据

公式计算各村农村居民点整治潜力。

式中:Si:第i村农村居民点整治潜力;Sio:第i农村居民点现状用地面积;Ai:第i村农村居民点户均规划用地标准;Mi:第i村规划期末农业户数;a:宅基地占农村居民点的比例。

4 城固县农村建设用地潜力计算与分级

人均建设用地标准法、户均宅基地标准法各有一定局限性, 对上述两种方法进行综合, 更能够科学、全面、准确的对农村建设用地整治潜力进行测算。运用特尔斐法确定两种方法对两种测算方法打权重, 最终得出城固县各村农村建设用地整治理论潜力, 人均建设用地标准法权重为0.45, 户均建设用地标准法权重为0.55。

运用自然裂点法将全县农村建设用地整治潜力划分为5级, 因为5级更能够使得点状分布结果趋于正态分布。

I级潜力区:β≥25%, II级潜力区:15%≤β<25%, III级潜力区:10%≤β<15%

IV级潜力区:5%≤β<10%, V级潜力区:β<5%。

城固县农村建设用地整治潜力及潜力分级见表2。

5 城固县农村建设用地整治潜力测算结果

城固县农村建设用地按照新增耕地系数对农村建设用地整治潜力进行分级。整体城固县净增耕地系数为12.22%, 新增耕地面积6373207.92平方米, 属于III潜力区。与《陕西省土地整治潜力分析》中计算得出的城固县农村建设用地整治潜力新增耕地600公顷相比较, 差异不大。

城固县农村建设用地整治I级潜力区, 主要分布在博望镇、柳林镇、老庄镇、三合乡等4个乡镇, 新增耕地面积为1102420.95平方米, 占新增耕地总量的17.33%。该潜力区的农村建设用地一般都会超过国家制定的人均和户均宅基地面积, 由于经济发展外出打工和迁出较多, 且所处村庄一般都是较之经济比较发达的地方, 农民参与整治的意愿强烈, 是城固县农村建设用地整治重点区域。

城固县农村建设用地整治II级潜力区, 主要分布在博望镇、沙河营镇、文川镇、柳林镇、原公镇、天明镇等6个乡镇, 新增耕地面积为1673036.54平方米, 占新增耕地总量的26.31%。该区域包含的村庄一般处于城固县较为平坦地区, 人口相对与城固县周围地区较少, 整治的难度不大, 有足够的条件整治成为可利用的耕地。

城固县农村建设用地整治III级潜力区, 主要分布在龙头镇、老庄镇、上元观镇、五堵镇、双溪镇、水磨镇、宝山镇、五郎庙乡、盐井乡等9个乡镇, 新增耕地面积为2648943.25平方米, 占新增耕地总量的40.38%。该区域农村建设用地由于地区差异较之国家和陕西省规定的人均和户均建设用地面积大, 加之现状人均和户均宅基地面积基本上已经达到文章确定的新的标准, 所以建设用地整治潜力相对较小, 潜力级别较低。

城固县农村建设用地整治IV级潜力区, 主要分布在崔家山镇、桔园镇、二里镇、孙坪镇、小河镇、三合乡、董家营乡、大盘乡、盘龙乡等9个乡镇, 新增耕地面积为963800.62, 占新增耕地总量的15.15%。处于IV级农村建设用地潜力区的村庄, 现状建设用地面积本身就不大, 所以可整治的潜力较小。

城固县农村建设用地整治V级潜力区, 主要分布在董家营乡、大盘乡等乡镇, 新增耕地面积为52923.36平方米, 占新增耕地总量的0.83%。该区域农村建设用地现状面积不大, 而且由于经济发展缓慢, 人均和户均建设用地标准面积与现状相差不大等因素, 造成农村建设用地挖潜余地不大。

摘要：研究目的:分析城固县农村建设用地现状, 测算出城固县农村建设用地整治潜力。研究方法:文献法、人均建设用地标准法、户均建设用地标准法、对比法。研究结果:测算得出城固县各村农村建设用地整治潜力将城固县农村建设用地整治依照整治潜力系数分为五级整治潜力区。

关键词：农村,建设用地,整治,潜力

参考文献

[1]郧文聚.土地整治规划概论[M].地质出版社, 2011.