农村集体建设用地流

2024-11-20

农村集体建设用地流（共8篇）

农村集体建设用地流篇1

政策和法规

陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法

第四条农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地所有证》，确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的设区的市、县（市）土地行政主管部门或者其派出机构提出土地登记申请，由设区的市、县（市）人民政府登记造册，核发《集体土地使用证》，确认建设用地使用权。

《中华人民共和国土地管理法》

第十一条农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

第十二条依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

第十四条农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。土地承包经营期限为三十年。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。承包经营土地的农民有保护和按照承包合同约定的用途合理利用土地的义务。农民的土地承包经营权受法律保护。

第六十三条农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。

第八十一条擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

第六条依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上

建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。

依法改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。

陕西省人民政府关于推进节约集约用地的实施意见

陕政发〔2008〕17号 2008年4月18日

四、加强农村集体建设用地管理，推进农村集体建设用地节约集约利用

（十四）强化农村村庄建设管理。按照统筹规划、节约集约用地的原则，结合我省新农村建设要求，因地制宜，加快编制乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。利用农民集体所有土地进行非农建设的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划。坚决贯彻“一户一处宅基地”的法律规定，宅基地的面积不得超过我省规定的标准，防止产生超面积占用宅基地。农村新增宅基地要优先使用村内空闲地、废旧老宅基地和未利用土地。凡村庄内有空闲地、废旧老宅基地和未利用土地的，不得批准新增宅基地占用农用地。规划明确撤并的村庄，除危房改造外，停止审批新建、重建和改扩建住宅。对因国家建设拆迁安置需要建设住宅的和因土地整理涉及村民建设住宅和农民新村建设的，应当统一规划建设农村住宅小区。

（十五）全面开展农村集体建设用地专项整治工作。各地要按照国务院办公厅《关于严

格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号）和《陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知》（陕政办发[2007]4号）要求，结合第二次土地调查，集中力量组织开展对农村“空心村”、公路沿线和城乡结合部建设用地的专项清理整治。全面掌握农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地的情况，尽快建立和完善农村宅基地和公路沿线、城乡结合部建设用地管理台帐等信息系统。对农村建房布局不合理、建新不拆旧等形成的“空心村”、以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，在公路沿线、城乡结合部非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农建设等问题，要结合实际制定切实可行的措施，依法采取经济、行政和法律手段进行综合整治，并进一步完善和创新管理制度，落实责任，加强监管。

各地要按照土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，结合新农村建设要求，有计划地开展农村集体建设用地整理。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，各地可给与奖励或补助。

（十六）依法盘活利用农村集体建设用地。对符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划，权属合法，界址清楚，已经依法批准为建设用地的农村集体建设用地，在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，经依法批准，允许以转让、租赁、作价出资(入股)等方式进行流转，确定给单位或个人有偿使用。严禁擅自将集体农用地和未利用土地变为建设用地。严禁集体建设用地用于商品住宅开发。不符合土地利用总体规划和乡（镇）规划、村庄规划的农村集体建设用地，不得以流转方式确定给其他单位或个人使用，其地上建筑物、构筑物不得改建、重建、扩建。

五、加强监督检查，努力推进节约集约用地工作的开展

陕西省国土资源厅

陕西省农村工作领导小组办公室陕西省建设厅陕西省农业厅

陕国土资发〔2009〕40号

关于开展《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》贯彻落实检查情况的报告

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部：

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、住房和城乡建设部、农业部《关于开展<国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知>（国办发[2007]71号）贯彻落实情况检查工作的通知》（国土资发[2008]188号）及检查工作方案下发后，我省高度重视，迅速安排部署，认真组织开展了全省贯彻落实情况的检查工作。现将有关工作情况报告如下：

一、加强领导，认真安排部署

按照国家四部门检查通知和检查工作方案的要求，我们成立了由省国土资源厅主管领导任组长，省国土资源厅、省农村工作领导小组办公室、省建设厅、省农业厅相关人员参加的检查工作领导小组，加强检查工作的组织领导。同时，结合我省实际，及时制定下发了国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查工作实施方案（陕国土资发[2008]134号），就检查的内容范围、方法步骤作了具体的安排，提出了明确要求，对检查工作进行了全面的安排部署。据了解，各市对这次检查工作非常重视，成立了相应的领导小组，迅速安排部署。有的市还组织召开了国土、建设、农业和农村工作领导小组办公室等部门联席会议，明确任务，研究抓好检查工作的具体措施，要求相关部门密切配合，搞好工作衔接，认真履行职责，确保不折不扣地完成好这次检查工作任务。

二、突出重点，严格自查自纠

这次检查工作重点以市、县两级的自查自纠为主，我省相关部门组成联合检查组对各市、县（区）贯彻落实国办发[2007]71号文件情况的自查自纠、总结整改工作进行全面的检查、督促，抓好落实。

从我们检查和各市上报的自查情况看，各市、县能严格按照国土资发[2008]15号、陕国土资发[2008]7号等文件的要求，认真抓好国办发[2007]71号文件的贯彻落实，注意加强文件的学习宣传，提高思想认识；切实加强集体土地的用途管制；严格依法办理集体土地的使用手续；坚决制止和查处乱占农用地进行非农业建设的违规违法行为。结合这次国办发[2007]71号文贯彻落实情况检查活动，按照检查工作方案确定的检查范围、主要内容和要求，对辖区内农村集体建设用地使用情况进行了全面检查，同时加强对重点地区的监督检查，加强对违法违规用地情节严重、群众反映强烈的案件的查处及督办工作。经检查发现，个别市、县在农村集体建设用地管理中，存在农村宅基地管理混乱、“以租代征”非法使用农村集体土地进行非农业建设，以及借农业园区建设，违反土地利用总体规划，擅自改变农用地用途进行非农建设等问题。对检查中发现的问题逐宗进行调查核实，统一登记填表；对查出的问题，按照土地管理法规和有关文件规定及时进行处理和纠正。据检查统计，我省农村建设圈占土地2658.75亩，其中耕地面积343.755亩,经批准的2289.01亩,未批准的369.74亩；实际使用面积2088.51亩,其中耕地面积343.755亩;用于农业开发用地475.03亩,其中耕地409.44亩,经批准的77.93亩,未批准的397.1亩;“以租代征”面积846.68亩,实际占地面积764.4亩,其中耕地面积500.67亩,不符合规划面积267.33亩。截止目前，在本次检查中查出的违规用地问题已全部得到纠正和处理。

三、认真总结整改，完善制度措施

针对贯彻落实国办发[2007]71号文件检查活动中查找出的问题，我们要求各市、县认真总结农村集体建设用地使用与管理的经验教训，分析查找存在问题的原因，认真进行整改，在摸清情况、查清问题、依法处理的基础上，制定整改措施，完善相关制度。省国土资源厅等相关部门加强督促检查，努力抓好市、县整改工作的落实，对违法违规用地行为纠正不力、整改不彻底的地区，责令限期整改，限期整改期间省国土资源厅暂停该地区农用地转用和土地征收审批。同时明确了下一步的工作思路：

一是加大集体建设用地政策宣传力度。进一步加强国办发[2007]71号、国土资发[2008]15号两个文件精神的学习宣传，切实提高广大群众特别是各级领导的依法用地、节约集约用地的责任意识。

二是加大集体建设用地政策的执行力度。加强调研，准确掌握情况，提前介入，加强批后监管。研究制定对各级政府执行农村集体建设用地法律和政策的考评办法，把农村集体建设用地管理情况列入政府领导政绩考核内容。对违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，实行问责制和通报批评。

三是加大集体建设用地执法监察力度。协调各市政府进一步建立和落实土地联合执法机制，促使监察、公安、法院等部门积极配合国土资源管理部门及时查处土地违法案件，切实规范农村集体建设用地管理，坚决制止乱占农用地进行非农建设的违法违规行为。

《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》

国办发〔2007〕71号

二、严格规范使用农民集体所有土地进行建设

当前一些地方在使用农民集体所有土地进行建设的过程中，擅自扩大农民集体所有土地的使用范围，违法提供建设用地的问题比较严重。《中华人民共和国土地管理法》规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地。对这三类用地的范围，法律和政策都有准确界定，必须严格执行。按照《中华人民共和国乡镇企业法》规定，乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡镇（包括所辖村）举办的承担支援农业义务的企业。要严禁以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，任何建设需要将农用地和未利用地转为建设用地的，都必须依法经过批准。兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划（以下简称乡（镇）、村规划），纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地，兴办企业或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业的，必须符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，并纳入建设用地计划管理；涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续，用地规模必须符合有关企业用地标准。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

其他任何单位和个人进行非农业建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。不符合土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，没有土地利用计划指标的，不得批准用地。任何单位和个人不得自行与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

三、严格控制农村集体建设用地规模

一些地方借农民集体所有建设用地使用权流转、土地整理折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大建设用地的规模。严禁以各种名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》，土地整理新增耕地面积只能折抵用于建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点，必须严格控制在国家已经批准的试点范围内。试点必须符合土地利用总体规划、城市规划和乡（镇）、村规划，必须确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民权益。

《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》

对需要流转的农用地，要尽快完成集体土地所有权确权登记工作，并与土地承包经营权流转做好登记发证衔接；对需要流转的集体建设用地，要重点开展集体所有权和使用权确权登记，特别要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

在全国范围内启动“万村整治”示范工程建设，以村为单位，按照“农民自愿、权属清晰、改善民生、因地制宜、循序渐进”的总要求，开展土地整治活动，实行“全域规划、全域设计、全域整治”。部重点抓好1000个国家级示范点，各省(区、市)开展9000个省级整治示范工程建设。

各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权、二次分配政府参与”的原则，出台和试行集体建设用地有偿使用收益分配办法。部将研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法，保障集体土地所有权人和使用权人在集体建设用地有偿使用和流转等活动中的土地权益

各市、县国土资源管理部门要在省级下达的农村建设用地指标中，单列宅基地指标，保障农村居民住宅建设用地。

凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续，由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

《意见》强调，规范集体建设用地流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。一是明确土地市场准入条件，规范集体建设用地使用权流转。今年，在城镇工矿建设规模范围外，除宅基地、集体公益事业建设用地，凡符合土地利用总体规划、依法取得并已经确权为经营性的集体建设用地，可采用出让、转让等多种方式有偿使用和流转。近期，国土资源部将下发农村集体建设用地使用权出让和转让办法。二是完善土地资源配置机制，构建城乡统一建设用地市场。各地要充分依托已有的国有土地市场，加快城乡统一的土地市场建设，促进集体建设用地进场交易，规范流转。三是制定集体土地收益分配办法，增加农民财产性收入。各地在集体建设用地出让转让等流转活动中，要按照“初次分配基于产权，二次分配政府参与”的原则，总结集体建设用地流转试点经验，出台和试行集体建设用地有偿使用收益的分配办法。国土资源部将积极与相关部门沟通，研究建立集体建设用地有偿使用有关税费征缴和分配办法。

《意见》要求，完善设施农用地和农村建设用地管理，改善农民生产生活条件。一是完善设施农用地管理，支持设施农业发展。除了设施农业附属的管理和生活用房等永久性建筑物的用地，须依法办理农用地转用审批手续，按照建设用地管理外，凡未使用建筑材料硬化地面或虽使用建筑材料但未破坏土地并易于复垦的畜禽舍、温室大棚和附属绿化隔离等用地，以及农村道路、农田水利用地，均可作为设施农用地办理用地手续。由市、县政府审批，报省级国土资源管理部门备案，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标，但涉及占用

耕地的要落实补充任务。

陕西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于加强农村集体建设用地管理促进社会主义新农村建设意见的通知

陕政办发〔2007〕4号

8.推进农村集体建设用地整理。我省农村建设用地总量较大，利用效率不高，要积极采取多种措施，用好现有的农村建设用地。各地要科学制订旧村庄改造、归并村庄整治的计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和村庄土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。开展农村建设用地的整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，积极稳妥推进，以盘活村庄现有存量建设用地为主，搞好内部挖潜，提高利用率。

11.稳步推进农民集体所有建设用地使用权流转。对于通过农村建设用地整理节省出来的存量建设用地，要按照土地利用总体规划和村庄建设规划，结合我省正在实施的农村集体建设用地流转工作要求，在符合规划和依法取得建设用地的条件下，引入市场化机制，积极消化利用和盘活；农村集体建设用地流转收益，主要用于新农村建设中村内公共基础设施建设和改造；要努力探索农村建设用地流转和管理的新机制，缓解农村建设用地矛盾，增加农民收入，保护农民集体土地合法权益，促进农村集体经济的发展。

农村集体建设用地流篇2

关键词：集体建设用地流转,必要性,流转模式,收益分配,建议

土地有偿使用制度建立以来,集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分,虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转,但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。

1 农村集体建设用地流转概念

我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看,该建设用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家;按土地的用途看,它不是指农用地,也不是指未利用土地;按合法性看,它是指依法经批准的建设用地,是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3,4]。

从我国的国情出发,土地权利的流转,更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人(或者其代表)的,其转移使用权称为初次流转,包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤;如权利转出方为土地使用权人,集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转,包括流转交易、流转登记2个步骤[1,4,5]。

2 农村集体建设用地流转的必然性和客观性

随着中国工业化、城市化的快速推进,国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给,但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。

来自国家土地部门2005年的数据显示,扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别约为1 700万hm2和700万hm2[7],农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。

随着土地经济价值观日渐成熟,集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物,是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果,农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求,它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径;盘活了存量土地,实现了土地资产保值增值,增加农民收入;同时,也促进了城乡一体化的发展[9,10,11]。流转制度创新使潜在收入得以增加,流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手,农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件;提供了部分资金,降低了农村城镇化和工业化的成本;也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级;与此同时,农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。

3 农村集体建设用地流转的运行模式

3.1 流转形式

目前,集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括:农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;集体土地以征、转为国有,并办理转让、出租手续,补交相关税费,实现所有权、使用权的流转;集体之间辖域调整,土地所有权或使用权相应调整;在基础设施项目建设中,以集体土地使用权合作的方式进行流转;集体土地使用权随企业厂房转让、出租;乡(镇)村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;由于企业倒闭或债权债务等原因,通过司法裁定使集体土地使用权发生转移;集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使用权流转,使用权流转又以出租为交易的主要形式[14,15]。

3.2 流转模式

对集体建设用地流转的研究主要体现在2个问题:一是集体建设用地是否应该向市流转,经过长期争论后,大多学者都认为是集体建设用地入市具有客观性、必然性。二是集体建设用地应该怎样流转、怎样进入市场,即集体建设用地流转模式的问题[11]。从实际情况看,各地较少规定集体建设用地是否可直接流转。而江苏省无锡市则明确指出,城市(镇)规划区内集存量建设用地用于商业等经营性用途的,必须先征为国有土地[16]。

在集体建设用地流转实践中主要形成了3种流转模式:转权让利模式、保权让利模式、2种方式相结合,即规划区内转权让利,规划区外保权让利[3]。

马保庆等[17]结合威海市集体建设用地流转的实践认为无论是城市规划区内集体所有还是规划区以外的集体土地用于非农业建设都应先转为国有,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现,并提出了转权让利、统一出让的流转形式。高迎春等[18]运用比较分析的方法,选择转权模式作为农村集体建设用地流转制度创新的方向,他们认为制度创新要有利于提高效率、降低成本,因此农村集体建设用地流转制度安排应在现有土地资源管理制度的框架下完成,实现对现有制度的完善,而转权模式更为接近现有土地资源管理法规。许坚[19]也认为集体建设用地直接入市应慎重,通过对农民的调查,了解到只要是按市价进行补偿,即便是集体建设用地不能直接入市流转,农民也能接受。

尽管国家垄断农村集体建设用地市场,禁止农民集体所有的土地直接入市的初衷是确保集体土地对农民社会保障功能的发挥,确保国家的粮食安全和生态安全利益,确保国家通过土地市场的垄断,以有效地进行宏观调控[20]。但由于建设用地价格的上升、农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变,导致了农民对集体建设用地市场流转权利的需求。农民采取黑市流转、变相流转等方式进行集体建设用地的流转;地方政府也有很强的改革意愿,突破了中央对集体建设用地流转的限制[21]。

因此,张梦琳等[6]从资源配置的角度分析,集体建设用地直接入市流转改变了资源配置方式,适应了市场经济发展的内在要求;缓解了供需紧张,减少建设占用耕地的潜在威胁;实现了效率、公平的双重改进,从效率上看体现了帕雷托改进,增进了社会福利,从公平上看体现了对农民利益的尊重。他们认为允许集体建设用地直接入市流转,意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入土地一级市场,打破政府垄断供地的状态,使城乡建设用地市场由分割走向整合[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22]。

崔娟等[20]从法理分析的角度分析,认为集体建设用地直接入市首先是符合《物权法》的平等保护原则;其次,依据中国《宪法》和《物权法》的规定,农民集体对其所有的土地依法享有收益和处分的权能;最后,集体建设用地流转改革可以成为社会政治改革的新动力。黄小虎[23,24]则从政府管理的角度分析现在集体建设用地市场虽然还没有放开,但在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。政府只有放开,才能管住。而放开集体土地市场以后,除了能使农民的财产性收入增加,还可以形成倒逼机制,促进政府职能转变,促进财政体制改革,促进投融资体制改革,加强农民工的社会保障制度建设,加大对城市存量土地的集约利用。

3.3 流转收益分配

土地收益的合理分配是关系到集体建设用地流转的核心问题[25],也只有建立了合理的收益分配机制,最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。马保庆等[17]从地租的形成原因着手,认为对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。他们认为新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。而储凡亮[26]和李延荣等[27]则认为集体建设用地流转是一种交易行为,应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则进行收益分配,而参与这种交易关系的主体不包括地方政府。并且各级政府参与流转收益的分配,很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序,因此李延荣认为土地使用权流转收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家,而非各级地方政府。

4 农村集体建设用地流转的建议

农村集体建设用地流转研究篇3

关键词：集体建设用地;流转;收益分配 ;保护耕地

农村集体建设用地流转是农村集体存量建设用地使用权流转的简称，是对存量建设用地使用权的重新分配。党的十七届三中全会明确了允许集体建设用地流转，建立城乡统一的土地市场的农村土地政策改革方针，促进了更加合理有效地配置土地资源，推进了农村土地产权制度和征地制度等方面的一系列改革。

1.集体建设用地流转的社会意义

从国土资源部批准成立广东为第一个集体建设用地流转试点至今，全国很多城市都开展集体建设用地流转的试点工作，取得了一定的成绩和经验，集体建设用地流转对缓解土地供需矛盾，统筹城乡发展等多方面具有重大的社会意义。

（1）有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局。把城乡土地纳入一体，在统一的制度架构下，通过建设用地供应总量控制，统筹城乡土地用途分区

管制。

（2）有利于合理配置土地资源。由于实现了土地与资本的市场流动，二者就能实现最佳结合，产生最佳效益。盘活了农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，显化农村集体建设用地价值，增加农民收入，保障农民权益。

（3）有利于保护耕地和节约耕地。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》，到2010年，非农建设占用耕地不得突破196.7万公顷，全国耕地面积减少要求控制在644万公顷以内，耕地保有量应控制在1.28亿公顷。在国有建设用地供给稀缺的状态下，通过集体建设用地流转，可以盘活存量建设用地，减少新增建设用地增量，减少闲置土地数量，从而减少占用耕地的经济冲动，从而达到保护耕地的目的。

（4）有利于完善城镇土地市场。城镇土地市场不可能与集体建设用地市场分割而孤立存在，二者只有统一才有利于市场发展和土地资源配置。集体建设用地市场是整个土地市场的有机组成部分，是城镇土地市场最终走向成熟和完善的必要前提。

（5）有利于体现集体土地的财产价值。使用建设用地，只能使用国有土地，农民集体所有的土地只有被征为国有后才能进入市场，其收益只能由国家得到，是忽视农民集体土地财产权的表现。集体土地是农民的最重要的财产，通过建设用地使用权的流转，不仅使农民集体能够利用土地资产参与经济发展和城镇化建设，同时农民也能获得地租收益，保障了农民的财产权益。

2.集体建设用地流转过程中存在的问题

农村集体建设用地总量较大，但由于土地所有权和土地使用上的双轨制，农村集体建设用地粗放低效、闲置浪费现象比较普遍，资产价值没有真正体现。

2.1集体建设用地流转缺乏合法法律依据

由于集体土地依法不允许出租，对非农建设用地流转的条件、用途、权益等缺乏明确规定，且难依法办理土地登记手续，流转程序难于规范，交易安全得不到保障。

2.2集体建设用地流转收益分配关系混乱

由于流转的是土地使用权，农民集体因保有土地使用权而将不断享有流转收益，这是土地流转与征用的重大区别。集体建设用地虽然是乡镇或村等集体经济组织所有，但这些土地的增值源于国家或地方各级政府对配套基础设施和公共公益事业等多方面的投入，以及土地所有者对土地的先期投入。

2.3耕地得不到有效的保护，造成耕地大面积流失

尽管耕地与集体建设用地分属于两大不同的用地类别，但从土地的比较收益来看，集体建设用地的收益明显高于农用地，尤其是耕地，建设用地若用于房地产开发，则收益更高。

3.集体建设用地流转的相关对策

3.1修改完善当前集体建设用地流转的相关法律制度

《土地管理法》第六十三条规定，除符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移外，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。《土地管理法》禁止集体建设用地流转的条款已滞后于当前土地利用的现实，而党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》则明确了集体建设用地流转的可行性与必要性。

因此，研究、修改当前与集体建设用地流转制度建立、发展相抵触的相关法律法规势在必行，为集体建设用地流转制度试点工作的开展以及制度的建立营造良好的法制环境。

3.2完善流转收益分配及监管机制

集体建设用地流转中的收益分配问题是集体用地使用制度改革即规范流转管理的关键所在，其涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡，涉及公平与效率原则的贯彻落实。各地有不同做法，如安徽芜湖将收益在土地所有者、镇、县（区）、市之间按2：5：2：1进行分配;而浙江湖州则按 “谁所有谁收益的原则分配，土地管理部门收取5%的手续费”的分配办法。

3.3加强土地用途管制与利用规划，保护耕地和土地资源

集体建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一规范管理，有利于保护耕地和节约耕地。由于建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体建设用地流转的一个基本前提是符合土地利用总体规划和城乡规划、依法取得农村集体建设用地使用权。农用地转为建设用地必须在规划的控制下，按年度用地计划实行农用地转用，任何建设用地的取得必须依法取得。必须加强土地利用规划，发挥规划在管理中的基础性作用。在科学规划的引导下，配合用途管制制度的实施，严格控制农地转用的数量和速度，确保耕地保护工作的落实。

农村集体建设用地流转是一项系统的工程，应该用改革的思路管理农民集体建设用地，充分发挥集体土地资产作用。作为管理部门的地方各级政府及土地管理部门必须认清形势，因势利导，在不违反国家政策法规前提下，加强对集体建设用地的流转管理，促进农村集体建设用地的节约与集约利用，逐步构建集体建设用地流转的新机制，引导集体建设用地流转进入规范化

农村集体建设用地流篇4

近年来，随着xx试验区经济社会发展，农村面貌发生巨大变化，城乡结合部、交通沿线，坝区周边等区域非法买卖、转让集体土地和违反规划占地建房等问题较为突出。为进一步加强土地管理，规范我市农村集体建设用地管理秩序，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《xx省土地管理条例》等法律法规和相关政策，结合我市实际，制定本工作方案。

一、工作目标

全面贯彻落实习近平总书记关于耕地保护、生态建设和对xx试验区的重要指示精神，践行十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策，坚持堵疏结合，标本兼治，综合治理，重在治本的原则，通过源头严管、过程严控、违法严处等措施，坚决遏制农村集体土地非法转让、买卖违法行为蔓延的势头，确保农村集体土地利用规范有序，监管有力有效，各类合法建设用地需求得到有效满足，促进xx试验区经济社会更好更快发展。

二、重点任务

（一）源头严管

1.坚持规划引领。按照好用、好懂、好编的原则，结合乡村振兴战略，进一步修编完善乡（镇、街道）建设总体规划，30户以上自然村寨为单位的村庄规划及村级土地利用规划，合理安排生活、生产、生态区，在乡（镇、街道）、村（居）合理布局建设用地空间，保障合理用地需求，规范农村宅基地和其他项目建设用地设置，鼓励和引导规划区外的散居农户逐步搬迁到小城镇、中心村和30户以上的农村村民点。

2.严格规划许可。农村村民建房和其他项目建设用地选址须符合集镇规划、村庄规划和村土地利用规划，并按程序办理《乡村建设规划许可证》，在规划许可证规定的时间内动工建设，确需延期的，应在规定时间申请，不按规定动工建设且未申请延期的，规划许可证自行失效；农村村民确需拆除重建的危房，或因分户、结婚等原因需改建、扩建房屋的，需向所在地村（居）、乡（镇、街道）提出申请，经乡（镇、街道）初审后报县级城乡规划主管部门审核；严禁未经批准擅自在集体土地上进行项目建设和新建、改建、扩建房屋。

3.强化规划管控。农村村民建房和其他集体建设项目应在乡（镇、街道）、村庄规划区内的土地利用规划确定的建设用地范围内依法合理建设。各县（自治县、区）应结合实际依法报批、预留一定数量集体建设用地满足乡（镇、街道）村（居）建设需求；要充分利用村内现有空闲地、老宅基地及废弃地等土地资源，集约高效建设农村新社区；严禁以任何形式非法审批农村宅基地和其他项目建设用地，严禁非法买卖、转让集体建设用地使用权。

4.规范许可审批。严格执行土地、规划法律法规和《xx省乡村建设规划许可证实施办法（试行）》《xx省加强农村宅基地管理的实施意见》《xx省加强农村住房规划建设管理的实施意见》等规定的许可审批程序。

（二）过程严控

1.加强批后监管。乡（镇、街道）政府（办事处）要组织对批准的集体建设用地或宅基地实施动态监管，督促指导用地者严格按照批准的用地面积、规划位置、动工时间、批准用途使用土地，防止闲置土地、超面积用地、不按批准位置、用途使用土地，非法买卖等行为发生。

2.注重源头防范。各县（自治县、区）国土资源执法机构和乡（镇、街道）国土资源所要认真贯彻“预防为主，预防与查处相结合”的方针，按层级、分区域开展巡查，及时发现、制止、查处国土资源违法案件，把各类国土资源违法行为消灭在萌芽状态，有效降低违法案件的发案率。

3.压实层级责任。各县（自治县、区）人民政府（管委会）是辖区内农村集体建设用地管理工作的责任主体，要加强领导，细化方案，分解责任，强化调度，严格问责，确保各项规定落实。乡（镇、街道）是违法行为制止主体，要整合力量，联合执法，延伸巡查网络到村（居）组，坚持重心下移，关口前移，及时发现和制止违法行为。要发挥村民自治组织对本村集体建设用地的管理作用，用村规民约规范和约束建设用地行为。

4.建立联动机制。各县（自治县、区）人民政府（管委会）和乡（镇、街道）政府（办事处）要依法采取措施，对违法用地行为进行严控，公安、城乡规划、住建、文广、供电、供水、农业等部门要结合部门职责，给予大力支持，主动配合，协助审查，对违反规划，未经批准的违法用地项目依法依规进行查处。

（三）违法严处

使用农村集体建设用地必须符合相关规划，依法申请获得许可。以下违法违规行为，依法严肃查处：

1.买卖或者以其他形式非法转让农村集体土地的；

2.违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的；

3.违法占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房的；

4.未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用农村集体土地的；

5.擅自将农民集体所有的土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的；

6.以其他形式非法占有、使用农村集体土地的。

按照区别对待、有保有压、疏堵结合、既查事又查人的原则，对本方案下发前发生的违法行为，属于基础设施、脱贫攻坚、民生项目且可以完善手续的，依法办理；对买卖、占用集体土地进行经营牟利的，依法严惩；对不作为、慢作为、乱作为的监管人员和执法人员，严肃问责。

三、保障措施

（一）强化领导。

为确保工作落实到位，市人民政府成立分管副市长为副组长，市督办督查局、市公安局（分管常务工作的负责人）、市国土资源局、市城乡规划局、市住房城乡建设局、市文化广电新闻出版局、市林业局、市农委、市水务局、xx供电局等部门主要负责人为成员的领导小组，统一领导全市农村集体建设用地的规范管理工作。领导小组办公室设在市国土资源局，承担相关日常工作，负责调度、协调、综合、督导等相关事宜。各县（自治县、区）人民政府（管委会）要比照市级成立相应机构，细化工作方案，加强组织领导，有序推动工作。

（二）强化宣传。

要广泛利用传统媒体和现代媒体，通过各种宣传途径，构建横向到边、纵向到底的宣传网，形成宣传合力;采取广大群众喜闻乐见、易于接受的方式，通过制作动漫、微博推送、建立微信群和QQ群、在广播、电视黄金时段和报纸重要版面开设专栏，在村庄周围、交通沿线选择显要位置书写标语、拉挂横幅，邀请专家以案释法等方式，集中宣传集体土地管理使用的法律法规和相关政策，使广大群众都知晓合法用地的途径和违法用地的后果，增强法制意识，主动远离违法。

（三）强化督导。

市领导小组办公室要发挥牵头、协调作用，对各级各部门落实本方案，规范集体建设用地情况加强调度和指导，每月向领导小组报送工作信息，特殊情况随时报告。根据工作推进情况，必要时由市领导小组办公室牵头，各相关职能部门配合共同组成督导组，对各县（自治县、区）的工作开展情况进行督导和检查，准确发现和督促解决存在问题，适时召开工作调度会议，确保工作有效推进。市督办督查局要配合开展好重点工作、重点区域的专项督查，及时发出督察意见书。

农村集体建设用地流篇5

——农村集体建设用地使用权流转抵押调查

２００３年以来，江苏省在海门市开展农村集体建设用地使用权流转、抵押试点工作，盘活了存量建设用地，推动了中小企业的发展，有效地维护了农民的利益，为进一步推动经营性集体建设用地使用制度改革积累了重要经验。

基于调查，建议扩大经营性农村集体建设用地制度改革试点范围，完善集体建设用地制度改革的配套政策，加快完善《土地管理法》、《担保法》、《物权法》等法律法规，尽早出台《农村集体建设用地管理办法》，对经营性农村集体建设用地流转抵押做出明确规定■中国农村调查

（二）■樊雪志

２００３年，江苏省决定在海门市开展集体建设用地使用制度改革试点工作。海门市政府根据限定土地用途、控制流转总量、合理分配收益等原则，先后制定下发《集体建设用地使用权流转试点工作实施方案》、《集体建设用地使用权流转管理办法》（试行）、《集体土地流转收益管理办法》（试行）、《集体建设用地登记办法》等文件，明确了集体建设用地使用权有偿出让、转让、租赁、作价入股、抵押和集体建设用地置换的具体程序和要求，确保经营性集体建设用地使用权规范有序地流转。

海门试点集体建设用地使用权流转抵押成效显着

一，主要做法

１．明确经营性建设用地流转条件、流转范围和产权代表。海门市限定的试点土地范围包括城区、开发区和一般区域内纳入当地整体工业区域范围的集体出让土地及工业用地。流转条件要求符合土地利用总体规划以及乡镇建设规划；合法取得土地使用权，领有集体土地使用权证；土地权属无争议。土地用途限定不得用于开发房地产和娱乐项目。

２．采用“保权让利”的经营性集体建设用地流转模式。在保持土地集体所有权不变的前提下，《集体建设用地使用权流转管理办法》（试行）对土地使用权出让、转让、租赁、作价入股、置换做了明确的界定，特别是对集体建设用地抵押的含义、抵押办理时限、使用权抵押价格评估、办理抵押所需材料等均给出了详细规定。

３．注重经营性建设用地流转收益分配的合理性，适当向农民倾斜。所有权属乡（镇）农民集体的，土地出让金、租金和红利的分配比例为：土地所有者占９０％，海门市财政占１０％；所有权属村农民集体的，分配比例为：土地所有者占７５％，乡（镇）财政占１５％，市财政占１０％；所有权属村民小组农民集体的，分配比例为：土地所有者占７５％，村占５％，乡（镇）财政占１５％，市财政占５％。按照这种调整后的土地收益分配方式，在地

段相同的条件下，农民通过集体土地使用权直接出让，要比工业用地征用收益多得６０００元／亩。

４．提出了“两个承诺”，推动银行开展经营性集体建设用地抵押贷款业务。海门市为加快集体建设用地抵押贷款业务的推进速度，一方面向受让企业承诺：“集体建设用地同国有建设用地享有相同的权能”，另一方面向商业银行承诺：“如果集体建设用地抵押权变现遇到法律障碍或拍卖受阻，市土地资产储备中心将按工业用地出让市场价收购，确保实现银行的优先受偿权”。

二，主要成效

１．盘活存量土地，有效维护了土地所有者权益。通过经营性集体建设用地流转试点，集体建设用地也就享有了与国有土地等同的使用权能，改变了过去用地企业喜欢使用国有土地，不愿使用集体土地的习惯，因而盘活了存量建设用地。集体建设用地出让、出租、抵押、作价入股后，其所有权仍然属农民集体所有，农民可以持续享有土地升值带来的巨大收益。截至２００８年１１月，海门市共办理农村集体建设用地出让４１７宗，出让面积４３５７．５亩；集体建设用地转让７４宗；土地收益金２３９８４万元，乡镇及村组土地所有者共得到２２０５５万元，占土地出让总收入的９２．０％。共办理集体建设用地租赁７３宗，租赁面积６２３亩，年租金１２０４万元，其中市财政仅占６．８％，乡镇财政占３９．７％，村占５．４％，组占４８．１％，农民利益得到了较好的维护。

２．推动征地制度改革，初步探索建立了城乡统一的建设用地交易市场。允许经营性集体建设用地进入市场并对其加以规范管理，是推进征地制度改革的重要动力。海门市在进行集体建设用地使用制度改革过程中，制定并完善了有关集体建设用地使用权出让、转让、抵押的有关流程与管理要求，坚持用途管制、总量控制、有偿使用、收益合理分配等四个原则，初步建立了与国有建设用地使用权权利体系一致、权能内容相衔接的农村集体建设用地新制度。从目前海门市实施的有关办法来看，集体建设用地中基本实现了与国有出让土地相同的待遇。海门试点经验表明，农村集体建设用地资产潜在价值巨大，集体建设用地使用权实现抵押之后，流动性好、变现能力强，便于中小企业集约使用。以公开规范的方式出让、转让农村集体建设用地使用权，实现经营性集体建设用地与国有土地“同地、同价、同权、同场交易”，可以使土地资产由死变活，防止以权力扭曲集体土地的流转价格，有利于形成统一、开放、竞争、有序的统筹城乡建设用地市场体系。

３．拓宽农村中小企业抵押贷款渠道，增强了中小企业活力。试点以来，使用集体建设用地的中小企业领取了集体土地使用权证和房产证。集体建设用地抵押贷款业务的展开，大大增加了中小企业的抵押担保资产，解开了因房屋所有权与土地使用权在抵押权上错位而形成的制约中小企业贷款的死结，有效地缓解了农村中小企业融资难题，也减少了企业间互保贷款形成的风险。目前，集体建设用地及其地上建筑物抵押贷款约占全市中小企业贷款余额的２０％，并呈现上升趋势。根据海门市已经流转的工业用途集体出让土地使用权及地上建筑物估价，４００多家中小企业还可向银行申请抵押贷款近２０亿元。

４．扩大了银行业金融机构农村业务范围。目前，海门市银行业金融机构开办的集体建设用地抵押贷款业务覆盖了８０％以上的乡镇。工行海门市支行拓展的６０％的小企业客户和４０％的贷款余额在农村建制镇，该行发放的集体土地抵押及地面建筑物抵押贷款占其小企业贷款余额的２３％。试点６年以来，该市集体建设用地抵押的不良贷款仅２３９万元，只有两个受让集体土地的企业倒闭，市人民法院通过协调，确保了银行的抵押权优先实现。集体建设用地使用权抵押贷款业务开拓了资金流回农村的渠道，增加了农村信贷资金投放，形成了银行和农村中小企业共赢的局面。

集体建设用地使用权流转抵押试点中遇到的问题

１．集体建设用地使用权流转缺乏权威的集体土地权利人管理办法。农村改革３０多年来，海门市的乡镇、村、组变动很大。当地农业户口成为享受集体土地权利的唯一凭证。随着户籍制度改革和城市化进程加快，一部分农民离开农村到城镇定居，一部分在城镇生活的居民回到原出生地定居，户口的迁移无法同步进行，在集体土地权利中合理分配征地补偿费用或集体建设用地使用权出让收益成为一个难题。受一些传统旧观念的影响，婚丧嫁娶、分配截止日期、公共提留的多少等问题都直接影响土地收益的分配、管理，容易引起农民不满。制定行之有效的《农村集体经济组织成员管理办法》，为在集体土地权利人中合理分配土地收益提供依据，成为较为紧迫的一项任务。

２．集体建设用地使用权流转缺乏有力的法律支撑，银行、土地使用者和所有者心存疑虑。目前，法律法规对集体建设用地使用权流转限定模糊、规范滞后。３０年来，我国已经基本不存在原有意义上的乡镇、村办企业，绝大多数已经改制为民营中小企业。如果严格按照原有法律条文来看，广大中小企业都必须申请使用国有土地，这在现阶段是不合时宜的。银行普遍担心集体建设用地流转缺乏法律依据，担心企业无力还贷时处置抵押的集体建设用地遇到法律障碍，法院判决不会以县（市）政府的流转管理办法为依据，只会以法律为依据，银行担心优先受偿权无法实现，因而不敢放手放贷。土地所有者、中小企业也对集体建设用地使用权流转、抵押心存疑虑。

３．集体建设用地使用权出让年限过长。试点过程中，海门市经营性集体建设用地出让年限大多为５０年，束缚了农民持续享有土地升值收益的空间。当地工商部门和农民都反映，中小企业连续存在的平均年限为１０至１５年，集体建设用地实际出让年限远远超过了中小企业的生存周期。一旦企业倒闭或者发生兼并重组，都容易导致土地所有者的利益受损。农村干部从维护农民利益出发，希望能够签订尽可能短的出让合同，而企业必须考虑取得土地使用权后的开发建设成本，希望签订较长时间的出让合同。

完善集体建设用地使用权流转的政策建议

海门市农村集体经营性建设用地使用制度改革试点，为探索建立统筹城乡的建设用地市场积累了宝贵经验。

１．完善经营性农村集体建设用地制度改革的配套政策。要加快研究制定《农村集体经济组织成员管理办法》，为有效管理集体土地权利人提供依据，更好地维护农民利益。要建立土地流转抵押的咨询、评估、代理、仲裁等机构及其相关的中介服务体系，做好确权发证和地价评估等工作。建议将征地过程中发生的耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金、围垦造地专项资金、征地管理费等六大收费项目调整为征地资源税、被征地农民安置基金、管理费三项，分别用于维护耕地后备资源、合理安置被征地农民和土地行政管理。建议国土资源部门、人行和银监等部门联合出台《农村经营性集体建设用地使用权抵押贷款管理办法》，明确经营性集体建设用地使用权抵押的申请、审批、登记、发证、注销等流程，明确抵押人和抵押权人的权利和义务。督促商业银行抓住经营性集体建设用地使用权流转改革试点机遇，创新信贷管理体系和信贷产品，通过有效载体把信贷服务延伸到农村城镇化和工业化之中，满足中小企业因经营性集体建设用地使用权流转抵押衍生出的旺盛的信贷需求。

农村集体建设用地流篇6

(辽国土资发[2008]41号)

各市国土资源(规划和国土资源、国土资源和房屋)局：

最近，针对一些地方违反农村集体建设用地管理的法律和政策规定，随意将农用地转为建设用地，非法批准建设用地等问题，国务院办公厅下发了《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号，以下简称《通知》)，进一步重申了有关农村集体建设用地管理的各项法律和政策规定，对加强农村集体建设用地管理提出了更加严格的要求。国土资源部就贯彻落实《通知》精神作出了部署。为认真贯彻落实《通知》精神和国土资源部的部署，现就切实加强农村集体建设用地管理，提出如下意见。

一、强化乡镇土地利用总体规划实施管理，严格执行土地用途管制制度

土地用途管制制度是最严格的土地管理制度的核心。发挥土地利用总体规划的整体性控制作用，是执行土地用途管制制度的前提和保证。加强农村集体建设用地管理，必须强化乡镇土地利用总体规划对农用地转用和村庄、集镇建设用地规模的控制作用，严格按规划批地、用地，严禁擅自突破或改变土地利用总体规划确定的建设用地规模和土地用途。要从严控制乡镇土地利用总体规划的调整和修改，不得为单个项目调整乡镇土地利用总体规划，不得通过调整和修改乡镇土地利用总体规划设立工业园区。凡涉及改变土地利用方向、规模、布局等问题修改乡镇土地利用总体规划的，必须报省辖市人民政府批准，并报省政府备案。调整和修改乡镇土地利用总体规划不得改变基本农田布局。开展农村集体建设用地整理、城乡建设用地增减挂钩等试点的地区，确需调整和修改乡镇土地利用总体规划的，报省国土资源厅审查同意后，再按法定程序和权限审批。

二、严格农民集体所有土地使用范围，依法依规办理用地手续

根据法律规定，兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅建设可以使用农民集体所有土地，其他单位和个人使用农民集体所有土地必须依法办理土地征收或征用手续。农村“三类”建设需要使用本集体经济组织农民集体所有土地的，必须符合乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，纳入土地利用年度计划，并依法办理农用地转用和使用土地审批手续及规划建设许可手续。严禁以兴办乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业建设为名，非法占(租)用农村集体所有土地进行非农建设。

使用农民集体所有土地的乡镇企业，必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡(镇)村举办的承担支援农业任务的企业。农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业，或与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业，涉及占用农用地的，必须先依法办理农用地转用审批手续;涉及占用耕地的，必须依法履行耕地占补平衡义务，用地规模必须符合有关用地控制标准。

乡(镇)村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有土地，应当符合乡镇土地利用总体规划，最大限度地利用农村现有建设用地，尽量避免占用农用地，特别是耕地，不得占用基本农田。确需占用农用地的，应依法办理农用地转用审批手续;涉及占用耕地的，应由项目建设单位落实耕地占补平衡。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过《辽宁省实施中华人民共和国土地管理法办法》规定的标准。农村村民出卖出租住房后，不得再申请、批准宅基地。经批准使用的宅基地应当在当地村、组予以公示。农村住宅用地应尽量使用原有宅基地或村内空闲土地，确需占用农用地的，应当依法办理农用地转用手续。

市、县国土资源部门要按照城乡统筹和社会主义新农村建设的要求，在土地利用年度计划中安排一定比例的指标，用于乡镇企业、乡(镇)村公共设施和公益事业、农村村民住宅建设，保障农村经济社会发展的合理用地需求。对符合法律和政策要求并依法报批用地的农村集体建设项目要积极提供优质服务，简化审批程序，提高审批效率。

三、严格控制农村集体建设用地规模，规范农村集体建设用地流转

市、县国土资源部门要依据土地利用总体规划和乡(镇)、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制，严禁以各种名义擅自扩大农村集体建设用地规模。要在坚持尊重农民意愿、保障农民权益的原则下，采取鼓励措施，依法盘活农村建设用地，稳妥推进农村集体建设用地整理，逐步改善农民生产生活条件。开展农村集体建设用地整理，县(市、区)国土资源部门要科学制定规划和实施方案，经各市局审查，报省国土资源厅同意后按土地整理工程项目组织实施。开展农村集体建设用地整理新增加的耕地面积，只能折抵建设占用耕地的补偿，不得折抵为建设用地指标，进而扩大建设用地规模。城乡建设用地增减挂钩试点要严格控制在国家批准的试点范围内，各地不得自行组织试点工作。经批准开展试点的地区，必须依据土地利用总体规划、城市规划和乡(镇)、村规划确定项目区，确保城乡建设用地总量不增加，农用地和耕地面积不减少。实施过程中，涉及土地调整、互换以及征收集体土地，涉及对被占用土地农民补偿安置的，要实行公示。不得以试点为名违背农民意愿大拆大建、强制搬迁，侵害农民利益。严禁通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农村集体建设用地使用权流转范围。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的乡镇企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的集体建设用地使用权可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、已依法批准取得的建设用地。在全省农村集体建设用地使用权流转办法正式出台前，开展集体建设用地使用权流转的范围要控制在各省辖市政府批准的试点范围之内，不得扩大。经依法批准流转的集体建设用地，不得用于商品住宅开发。

四、开展农村集体建设用地调查，分类处理违法违规用地

各市、县国土资源局要结合第二次土地调查，对乡镇企业、乡村公共设施和公益事业、农村村民住宅等三类农村集体建设用地的实际状况进行全面调查摸底，摸清三类农村集体建设用地的分布、面积、用途和权属。重点对各宗地是否依法办理农用地转用手续，是否符合土地利用总体规划和村镇建设规划，建设项目是否经合法审批等情况进行全面调查，同时调查掌握三类集体建设用地是否闲置、转让、出租或改变用途等土地利用状况。农村集体建设用地调查实施方案由省厅另外下达。

对调查中清理出的各类违法违规用地，市、县国土资源部门要根据现行农村集体建设用地有关法律法规和政策规定，分类提出处理意见。凡法律法规和有关政策已有明确规定的，要及时立案查处，确保定性准确、处罚得当，执行到位;对法律政策尚无明确规定的，要及时将问题及处理建议上报省厅，待省厅明确指导性政策意见后再作处理。

五、严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为

市、县国土资源部门要在前一阶段土地执法百日行动的基础上，对各类“以租代征”等违法违规问题全面进行清查，并严格依法依纪进行处理。要严肃追究瞒案不报、压案不查的责任，严肃处理以罚代法、处罚不到位的行为。对违法违规用地行为纠正、整改不力的地区，违法违规用地行为大量发生、造成严重后果的地区，百日行动以来仍然发生“以租代征”问题的地区，要实行问责制，并暂停该地区农用地转用和土地征收审批。各级国土资源部门要积极会同发展改革、监察、农业、建设等部门，依据土地管理的法律法规和有关规定，严格土地执法监管，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法行为。要按照《通知》和《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》(国办发[2007]64号)的要求，建立和落实新开工项目管理联动机制，加强沟通，密切配合，明确工作程序和责任，形成执法监管合力。市、县国土资源部门要加强农村集体建设用地的登记发证管理工作，严格执行《土地登记办法》的有关规定，对未经依法批准使用的集体建设用地，不予办理土地登记手续。不得通过土地登记使违法用地合法化。要进一步加强基层国土所建设，强化乡镇国土所对农村集体建设用地的管理职能，切实做到对违法用地“早发现、早报告、早制止”，把违法用地行为消灭在萌芽状态。要结合正在开展的县、乡、村级干部国土资源法律知识宣传教育培训活动，采取通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，使乡(镇)村干部，广大农民和城镇居民、企业法人真正知晓并自觉遵守土地管理法律法规。

各市国土资源局要将贯彻落实《通知》和本意见的情况，于3月20日前向省厅写出书面报告。

二○○八年二月二十九日

发布部门：辽宁省其他机构发布日期：2008年02月29日实施日期：

谈农村集体建设用地使用权流转篇7

1 农村集体建设用地使用权流转存在的问题

(1) 违反现行法律规定。目前, 我国法律规定只有4种情况能够使用农村集体建设用地:一是农村村民兴建住宅使用宅基地;二是农村公共设施用地;三是农村兴办的乡 (镇) 村办企业或者联营企业用地;四是根据担保法, 使用农村集体建设用地抵押权实现的时候可以允许。除此之外, 都是现行法律所不允许的。其他情况下, 如想使用农村集体建设用地, 必须征收为国有, 改变土地的所有权, 才能使用。实现农村集体建设用地使用权的流转, 使集体土地与国有土地享受同地、同权、同价的同等待遇, 直接进入市场, 这样不仅有利于活跃农村经济, 保护农民合法权益, 而且有利于农村社会稳定。

(2) 耕地保护将变得更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围, 大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收入等口号下, 名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下, 其结果必然是加快农用地向建设用地转化的速度, 耕地保护将遇到更大的挑战。在实践中, 已有相当数量的农用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来, 随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多, 集体土地使用权流转从幕后走向前台, 并且速度明显加快, 但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。

2 农村集体建设用地使用权流转应注意的几个问题

(1) 注意有关政策衔接, 充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益。流转期限不得超过国有土地使用权出让的最高年限。在集体土地流转过程中, 既要考虑经济发展的需要, 又要充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益, 做到二者兼顾。转让集体土地使用权的方式应该多种多样, 如租赁、以地入股、联营联建等, 不应单一采用国有土地使用权出让的方式。

(2) 高起点、高标准做好规划, 围绕“三个集中”, 实现集约、节约用地。搞好集体土地流转的重要前提, 是要高起点、高标准修编土地利用总体规划和村镇规划, 严格按规划用地, 实现集约、节约用地。在规划中, 对农民宅基地、公益事业用地、乡镇企业用地等, 逐一分类分项作出近期、中期、远期安排, 使之具备功能齐全、环境优美、布局合理、交通畅通、定位准确、特色鲜明的特点, 据此编报的年度土地利用计划, 一经审批, 坚决执行, 不因乡镇换届、人事变动而随意改动。流转必须在各级政府的指导下, 在符合土地利用总体规划和村镇规划条件下, 围绕“三个集中”, 做到有序流转, 规范运作。一是工业向园区集中, 过去那种村办、乡办企业处处点火、户户冒烟的行为, 既浪费土地, 又导致重复建设、基础设施投资过大等, 将相近的工业安排到同一园区建设, 由乡 (镇) 统一进行基础设施建设, 统一供地, 既可降低投资成本, 又简化了用地手续;二是农业向规模集中, 激活产业结构调整;三是居住向城镇集中, 改善和提高农民居住和生活质量。

(3) 逐步建立健全农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧。作为一个发展中国家, 农业、农村和农民问题一直都是我国带有全局性、战略性的问题, 关系到整个国民经济发展的根本和整个中国面貌的改进。而目前除个别经济发达地区以外, 我国绝大多数农村地区的经济发展水平仍比较落后, 农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障, 农业生产所面临的风险难以回避, 农民抵御风险的能力十分微弱。与此同时, 我国广大农村地区社会保障体系建设严重滞后, 与城市社会保障体系相比, 在建立时间、项目内容和保障水平等方面都有很大差距, 且缺乏整体制度设计, 不仅严重阻碍了我国农业经济的发展和农村社会的稳定, 而且成为我国现代化建设和农村市场化改革道路上的阻碍性因素, 更与“构建社会主义和谐社会”这一伟大目标相去甚远。因此, 保障我国广大农民的基本生活, 建立健全适合我国国情的农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧, 已成为一项亟待解决的重要课题。

参考文献

[1]张敦富.城市经济学原理[M].北京:中国轻工业出版社, 2005.

[2]沈守遇.土地法学通论 (下) [M].北京:大地出版社, 2002.

[3]王克强, 王洪卫, 刘红梅.土地经济学[M].上海:上海财经大学出版社, 2005.

[4]刘黎明.土地资源学[M].北京:中国农业大学出版社, 2004.

[5]王旭辉.关于农村土地流转问题的思考[J].领导文萃, 2009 (4) :22-26.

浅析农村集体建设用地使用权流转篇8

关键词：农村集体建设用地流转启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

1.新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ N] .人民日报， 2008-10-20（ 1）.

2.张洪松.两种集体建设用地使用权流转模式的比较分析. [J]区域经济研究. 2010（5）.

3.刘朝旭雷国平. 重庆地票制度施行中存在的问题与对策. [J] 西部论坛. 2011（1）

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6.刘鸿渊. 政府主导下的农地集体流转收入增长效应研究. [J] 农业经济与管理. 2010（2）.

7.陈悦.重庆地票交易制度研究. [J] 西部论坛. 2010（11）