集体建设用地整理

集体建设用地整理（共9篇）

集体建设用地整理 篇1

浅谈农村集体建设用地整理项目

一、土地整理的概念。

土地整理是通过一些工程措施，增加耕地的数量，提高耕地的质量，在保证一定范围内耕地不减少的同时，可以在其他占用相应数量的农用地作为建设用地。

二、土地整理项目的分类

1、土地整理的占补平衡项目，通过工程措施将一些地区（特别

是丘陵地区）的荒草地开垦成适合耕种的农用地，将一些大的田坎减少等来增加耕地。

2、土地整理的挂钩项目，全称是农村集体建设用地减少与城镇

建设用地增加相挂钩。主要是通过拆除零散的农村居民点将其还耕变成耕地，再在另一个地方对原本那些占据居民点的农民进行集中安置，这样耕地的数量就增加了。我们就能在其他地方占用耕地将其变成国有建设用地。

3、土地整理的拆院并院项目，程序和方式和挂钩项目是相同的，不同的是它最终占用耕地将其变成建设用地的性质是集体建设用地。

三、土地整理项目的具体过程

我主要谈一谈挂钩项目的具体过程。

1、项目的立项，项目所在地区市县的国土资源局做好项目立项

资料向市国土局进行立项申报，市国土局就资料进行审查，如果资料符合立项条件，市国土局就将资料报省国土资源厅

进行立项申报，国土资源厅对资料及现场状况进行审查，如

果资料和现场都符合要求就下发挂钩项目的立项批复。批复

一般要求挂钩项目在两年内完成。

2、项目实施的前期准备，包括农民意愿的调查、安置办法的制

定、资金的筹措、拆迁进度计划的制定、安置点修建的准备

等。

3、项目的实施，包括政策的宣传、拆迁的动员、总拆迁人数的确定、安置房屋户型的统计、安置点占地的报建、安置房屋

修建的施工方的招标、拆迁房屋的拆除、复垦开工设计、原

宅基地的复垦、复垦的逐级验收、安置房屋的修建、各基础

配套设施的修建、安置小区的验收、获得挂钩指标。

4、挂钩指标的使用，选中一块区域条件好的符合土地利用总体

规划的面积和挂钩指标数量相当的农用地，将其进行土地的一级整理，通过报征并采用招拍挂的方式取得土地并将挂钩

指标覆盖最终将土地性质由集体所有的农用地转变为国有

建设用地，可用于地产开发。指标是相当珍贵的，所以在选

择其使用的地方时应充分考虑其在使用地的价值。

以上就是个人对土地整理的理解和认识，其中有不足和疏漏请批评指正！

集体建设用地整理 篇2

1 企业改造模式

从土地使用的角度看, 企业改造主要有进退型企业改造和嫁接型企业改造两种方式。前者主要是依据土地收购储备进行, 后者则代表着一定范围的创新。

1.1 进退型改造模式

进退型企业改造模式中最主要的模式是“退二进三”模式, 在一些刚刚城市化的地方还存在“退二进二 / 退一选二”等其他模式。“退二进三”一般的操作方法是, 通过采取一定措施, 将城市中心地带的第二产业企业搬移出城市中心, 然后将腾置出来的土地用于发展第三产业, 达到调整土地利用结构、产业结构和集约利用土地的目的。具体的操作方法可以灵活多样, 从土地流转的角度看可分为两种:土地置换和市场配置。

1.2 嫁接型改造模式

嫁接就是不经政府的土地收购储备, 企业与企业作为平等的经济主体进行资源的整合, 与土地置换在功能上有一定的相似性。嫁接有若干切合实际的具体办法, 如企业的转资转制、企业的合营、外来资金投入的结构升级等。嫁接型企业改造模式比较少见, 一个主要原因是与现行的制度相冲突。但对个别地区和企业而言, 他具有一定的可行性和效益。对于一些面积比较小, 或者太过分散, 或者暂时闲置而不利于土地收购储备或不具备储备经济效益的企业, 通过嫁接和资源的整合, 一方面可以合理利用资源, 防止资源的闲置和浪费, 另一方面可以盘活企业, 防止国有资产的流失。

2 房地产建设模式

城市旧房屋拆迁主要是依据政府强制拆迁, 新建设的商品房或经济适用房所需土地也主要是通过政府一级市场的土地储备取得, 但是在开发方式上也出现了一些新的变化, 在定制型、持有型等常见的开发模式外出现了合作建房等方式。

2.1 定制型开发

所谓定制, 是指开发商从政府受让土地使用权后, 按照具体要求实施建造。要求可以来自两方面:一是来自终端消费者的意愿, 此种定制要求主要体现在高档商品房建设中, 要求充分满足消费者的个性化要求, 强调业主所获得的房屋将与众不同, 将经济收益建立在消费者的边际需求和偏好上;一是来自政府意愿 (主要体现在诸如经济适用房的建设中) , 由政府指定条件如价格、材料、户型等。此种定制要求满足政府的公共政策目的, 实现一定的社会效果。

商品房定制开发主要集中在高端物业, 在国家加强宏观调控的大环境下, 用地规模将会受到严格的限制, 因而对土地市场和房地产市场的直接影响作用并不很明显。

2.2 持有型开发

持有型开发建设在具体的操作程序上与定制开发基本一样, 但是他不是个别的生产, 而是一种批量的模式生产。该模式有两种具体形式:1最终产品 (商品房) 不是面向销售, 而是由开发商自身持有经营, 采取租赁等方式分批、临时性的转让土地使用权以获取回报。2开发商在建成后将商品房在短期内销售出去获利, 而不是由自身经营。商品房房地产开发建设主要适用持有型开发, 但在此模式中, 开发商只是一个赚钱的中间人。加上这种经营周期短, 有利于资金的及时回笼和周转, 在房地产市场上极易产生投机, 随着建设资金和土地大量投入, 极容易出现房地产市场供大于求, 大量的土地和资金被沉淀和闲置的现象。

2.3 合作型开发

合作开发建设实际上就是个人集资建房, 它是在中国城市化进程中, 为控制住房成本, 减少投入, 在相关政策的许可下, 自发形成的一种住宅开发模式, 多为小规模的中低档住宅。该模式对于控制土地过量投入房地产建设、抑制房价的无限高涨具有很强的市场调节作用。参与集资的消费者除了能得到住房价格的实惠外, 在产品需求方面还有相当成分的定制意味。合作型开发作为一个新的事物, 自主建房与现行政策存在某些冲突, 有很多具体问题需要在实践中逐步地完善和解决。

3 商业街区建设模式

商业街区在旧城重建中具有一定的公共产品性质, 因而一般是由政府通过统一的规划, 用土地储备库中的土地实现供给的。但是有一些商业街区的建设方式长期以来没有被引起重视。

3.1 商业街社区的聚集式建设

商业街社区, 指由同类或不同类的商铺 / 摊位在一定范围的区域内聚集, 形成高密度建设的规模区。其特点是商业功能比较单一, 一般是由政府通过旧城改造, 统一规划建设成铺面或者摊位形式, 然后将铺面或者摊位销售转让给经营者。根据形成商业街的商铺的主要类型, 商业街可以分为生活型社区商业街 (如农贸集贸市场) 、特色商业街 (如休闲街、IT街) 以及其他形式。

3.2 商业中心的辐射式建设

辐射式建设, 主要指政府在地理位置和交通条件比较优越的地方, 通常是在城市中心, 建设综合性的购物中心, 同时加强周围基础公共配套设施和服务设施的建设, 形成具有一定经济吸纳和辐射的商业中心, 减少辐射范围内同类设施的建设, 节约集约土地资源。它的形成发展与中心城市或商品流通中心区域的形成发展紧密地联系在一起的。对城市建设而言, 商业数量并不是越多越好, 关键在配套完善。

3.3 商业点的剥皮式建设

剥皮式建设又叫不动迁改造, 指在沿街或某些位置较好的局部, 土地使用者因效益不佳而自发性地进行改造, 即由原土地使用者对土地和建筑进行修复性建设。这种改造方式最大的特点是自主改造, 不需要政府投资和直接干预管理, 灵活性比较强, 且由于改造直接与自身的利益挂钩, 市民进行投资改造的积极性很强, 对局部地区土地的集约利用能起到一定的促进作用。但由于改造仅局限在自己的地域范围内, 市民很少从整个街区或城市的整体利益上全面考虑, 因而从长远来看此种改造又极易造成新的用地散乱、混杂、闲置和低效率等现象。

参考文献

[1]杨红, 陈百明, 高永, 张蓬涛, 刘新卫.城市土地整理理论与实践探析[J].地理科学进展, 2005, 3.

[2]段瑞兰, 孙凯.关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩政策的思考[J].山东国土资源, 2006 (11) .

[3]李元.集约利用土地, 不断提高城市土地运营水平[J].求是, 2004 (3) :17-19.

[4]刘彦随, 邓旭升, 甘红.我国城市土地利用态势及优化对策[J].重庆建筑大学学报, 2005 (6) .

[5]夏显力, 李世平, 赵敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究与开发, 2003, 1.

[6]王炜, 马承伟, 杨晓东.城镇化发展中的村镇建设用地整理——以河南省沁阳市为例[J].中国农业大学学报, 2004, 5.

[7]丁恩俊, 周维禄, 谢德体.国外土地整理实践对我国土地整理的启示[J].西南农业大学学报 (社会科学版) , 2006, 2.

城镇建设用地整理研究 篇3

关键词：建设用地整理 土地整理 潜力评价 存量建设用地 整理模式

1绪论

1.1研究背景和意义

我国是一个人多地少的国家，而土地是最宝贵的社会资产和自然资源，是国民经济得以发展的基础，可以说土地资源的数量、质量以及利用状况在很大程度上决定了国家的产业结构及经济发展状况的好坏。然而，我国很多城镇普遍存在布局松散、容积率低、生产生活用地缺少功能分区、人均用地量大等问题。针对城镇这种土地资源浪费、土地利用粗放的现状，开展城镇建设用地整理，实现土地从粗放型向集约型利用转变，缓解日益加剧的人地矛盾，已迫在眉睫。

开展城镇建设用地整理具有重要的现实意义和战略意义：有利于促进经济发展方式和土地利用方式的转变，从而使得土地的可持续利用与经济发展相协调；有利于落实国家节约土地的方针、促进土地集约利用；有利于抑制建设用地对耕地的占用趋势，最大程度地保持耕地总量动态平衡；有利于提高城镇生态环境质量。

1.2我国建设用地整理现状

（1）理论体系不断完善

（2）整理机构逐渐形成

（3）逐步走向制度化、社会化和产业化

（4）整理的广度和深度不断加强

2城镇建设用地整理的相关概念及理论基础

2.1土地整理概念

土地整理是人类在土地利用中不断建设土地和重新配置土地的过程①。土地整理是土地管理的重要内容，也是实施土地利用规划的重要手段，土地整理的内涵和外延都十分丰富，不同的国家、不同的历史时期，都有不同的要求。

2.2建设用地整理的概念

建设用地整理指针对土地利用不合理、不充分、甚至混乱等现象，对土地利用方式、强度及土地权属重新调整、理顺，以充分、合理、有序利用土地的动态过程②。建设用地整理包括城镇用地整理、村镇用地整理、交通和水利实施用地整理、独立工矿用地整理及其他建设用地整理。

2.3建设用地整理的特点

（1）广义性

从广义来看，土地整理的范畴很大，包括一些土地建设，而这些土地建设都有助于提高生态环境质量和土地利用效益。较典型的土地建设有旧城区改造、工程压占废地建设、村镇规划建设等。

（2）目标的多重性

就我国而言，开展建设用地整理对发展小城镇建设有很强的推动力，还可促进区域耕地总量动态平衡、城市化水平提高，为建设用地提供不竭资源。

（3）动态性

土地整理的目的、内容及任务，会随着社会经济的发展不断变化，在不同的社会经济发展阶段，有不同的土地整理。

（4）过程的一体性

土地整理应将开发、利用、保护、整治结合在一起，保持一体性。

（5）效益的统一性

土地整理应追求社会、生态、经济效益的统一，做到社会上可行、生态上平衡、经济上有效。

2.4建设用地整理的理论基础

（1）土地经济供给理论

（2）可持续发展理论

（3）系统理论

（4）人地关系的协调理论

（5）景观生态学理论

（6）地域分异理论

2.5建设用地整理的原则

（1）实现耕地总量动态平衡的原则

（2）科学性原则

（3）有法律法规保障的原则

（4）与土地利用规划相统一的原则

2.6影响建设用地整理的因素

（1）社会因素

（2）经济因素

（3）环境因素

（4）制度、政策因素

3建设用地整理的潜力调查与评价

3.1土地整理潜力概念及内容

土地整理潜力是指对现有集中连片的耕地区域、分散的农村居民点、各项建设用地和未利用土地，进行田、地、水、路、林、村等综合整治，提高土地利用效率，可增加的各项用地面积③。

土地整理潜力的内容包括农用地整理潜力、建设用地整理潜力、废弃地复垦潜力、未利用地开发潜力。

3.2建设用地整理潜力因素调查

建设用地整理潜力因素调查应在深入了解不同地区土地利用存在的问题的背景下，根据城镇经济社会发展目标，遵循城镇土地自然规律和市场经济规律，从可持续、优化、集约化利用的角度选择相应整理潜力的调查因素，追求经济、社会、生态效益的统一。

建设用地整理潜力因素调查涉及建设用地的区位条件、交通便利度、繁华度、人口密度、地上附着的基础设施和公共设施的完善程度、建筑物的容积率和利用率、环境质量的优劣度、各项建设用地内部土地闲置率、整理难易程度、投入规模、限制性等多项指标的调查④。

3.3建设用地整理潜力评价

建设用地整理潜力评价首先应按照土地利用总体规划的要求，从整理区的实际情况出发，综合分析土地集约利用的效益、潜力、限制条件等，然后选择与整理潜力相适应的评价指标并建立指标体系。与此同时，还应确定评价标准，可采用层次分析法确定评价指标的权重，对评价指标进行定量和定性分析与比较；再确定评价指标的理论极值，将极值无量纲化，最后得到整理潜力评价值。

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4城镇建设用地整理模式

4.1老城区改造的建设用地整理模式

城市旧城区的房屋总体呈现低矮、破旧、拥挤的情况，高建筑密度、低容积率，直接导致土地利用效率低。同时，居住环境和生态环境均较差，市政設施和基础设施也已经老化。为此，对城镇建设用地进行整理，能有效调整土地利用和产业结构、优化城镇功能布局、改善人们的居住环境和生态环境、提高城镇土地利用效率。尽管旧城区有较理想的区位，整理后的土地价格升值空间大。但是旧城区居民较多，搬迁补偿和交易成本的费用高直接导致整理的难度加大。因此可采取市场化整理模式，筹集社会资金，通过置换土地的方式鼓励企业参与整理⑤。

4.2旧工矿改造的建设用地整理模式

我国城镇中心的土地利用效率普遍较低，究其原因是受到传统用地制度的影响，很多工矿企业占据了城镇中心地段，相反部分高科技产业、商贸企业等第三产业却分布在城镇边缘，区位条件严格限制了第三产业效益的发挥，为了改变我国城镇土地利用的“凹”形分布现状，提高土地利用率，应进行产业转移和企业搬迁，具体依据土地级差地租效益，使第三产业成为城镇中心用地结构的主导产业，同时城镇还应结合自身的功能定位对土地进行合理规划。

4.3城镇污染土地政理的建设用地整理模式

所谓城镇污染土地的整理，不应仅停留在清楚污染物和切断污染源，还应进行污染源搬迁。例如，城镇河流受到污染，应搬出对河流产生污染的企业，同时搬离河流边的居民。尽管通过整理，可以改善城镇的生态环境和人们的居住及办公环境。但整理需要大量的资金投入，所以整理的难度很大。可以采取行政化整理模式，即依靠政府的财政投入；也可以吸引企业参与整理，如对参与整理的企业实行税收优惠政策和提供一定的商业土地开发权等。

5研究总结

城镇建设用地整理是一项牵涉面广，历经时间长，利国利民的复杂系统工程，需要科学系统的理论作指导，严格的土地整理法律法规做后盾，科学系统的运作程序来规范。需要根据我国的国情、城镇的实际状况，在城镇建设用地整理的实践中不断探索，反复研究，反复论证，反复修正，方能凝练而成。由于水平的有限、实践的不足，本文只是在理论上对城镇建设用地整理作了初步的研究，很多方面尚需在以后的实践中加以充实和完善。

参考文献

①②③胡振琪.土地整理概论[M].中国农业出版社，2007：2.

④李志超，周世烨.市地重划模式与借鉴[J].中国土地，2000（7）：23-24

⑤夏显力，李世平，赵敏娟.城市土地整理研究[J].地域研究与开发，2003（1）.

集体建设用地整理 篇4

因地制宜多措并举

开创农村建设用地复垦工作新局面

高庄镇人民政府

(2010年3月)

近年来，高庄镇委镇政府认真按照县委县政府关于农村建泛用地复垦工作的决策部署，组织领导到位、措施落实到位、工作计划到位，取得了突出成绩。通过“三个到位”既有效增古了我镇耕地面积，改变了农村面貌，又为村庄发展拓宽了空间，从而有效推动了社会主义新农村建设。07年以来，我镇先后规划立项村24个，搬迁637户，新建房2200间，完成农村建设用地复垦面积672亩，净增耕地面积569.5亩，工作中积素了一些很好的经验，为今后农村建设屑地复垦工作的开展打下了坚实的基础。

一、统一思想，组织领导到位

一是宣传动员、提高认识。充分利用广播喇叭、黑板报、标语、宣传车、座谈会等形式，在全镇范围内进行大力宣传，把当前农村建设用地复垦的良好形势和上级出台的政策及时宣专到千家万户，真正做到家喻户晓，营造良好的农村建设用地复垦氛围。

二是加强领导，健全考核。为切实抓好农村建设用地复垦

工作，我镇成立了以镇长任组长，分管副镇长为副组长，管理区书记及包村干部为主要成员的领导小组，具体负责全镇农村建设用地复垦的规划、指导和规范化管理工作。

在考核上，将农村建设用地复垦工作纳入全镇重点工作绩效考核范围。明确管理区书记为本管理区复垦项目的第一责任人，并由业务办公室抽调一名技术人员搞好技术服务，抓好质量，抓好进度，一抓到底。同时对工作开展情况实行一周一调度，一周一通报，一周一备案。

在奖惩上，对完成任务的村按净增耕地面积每亩奖励1000元。对未完成任务的村，予以通报批评;对积分后两名的管理区，要求管理区书记在全镇领导骨干会议上作书面检查。

二、精心安排，措施落实到位(一)宣传发动，调动积极性

各相关部门和人员要通过办公示栏、发明白纸等通俗易懂的方式方法把农村建设用地复垦工作的意义及上级的各项优更政策讲清，让群众明白何时做，怎样做。该项工作遵循自愿原则，让他们在改善居住环境的同时，按照“谁投资、谁受益”的原则，鼓励社会投资参与村庄整理，净增的耕地面积，由投者安排使用，可以种植黄烟、蔬菜等经济作物，获取一定收入。

让村民们从“要我搬迁”转为“我要搬迁”。

(二)周密部署，确定范围

1、制定周密的搬迁计划。工作小组按计划调查需搬迁户数、人口、住房建筑面积及结构类型等。根据调查情况，确定安置户数、安置位置和面积，制定搬迁时间期限、搬迁补偿标准、复垦时间期限等，然后上墙公告，接受农民监督和建议。

2、要选准适宜搬迁的村户。主要有针对性地选择基础设施 条件

差、村体混乱、空闲土地较多的村民居住地。村民因生产不便，生活质量较低，空闲土地零散不好利用等，都有搬迁的愿望，能积极支持与配合搬迁。

(二)兑现补偿，合理安置

1、补偿要严格按照程序，做到透明、到位。村委会按照镇里部署，根据搬迁补偿标准和各户建筑面积，参照近几年来县里的土地复垦补助及拆迁补偿标准，并经村党支部、村委会研究后，征求拆迁户意见再制定拆迁补偿标准。同时，补偿方案要上墙公示，公示后依据搬迁进度兑现补偿。

2、依法合理安置建房。在严格按照村建设规划的前提下，根据农民户数和人口情况，确定安置户数及安置面积。依据农民意见，谁先搬迁谁先挑选安置位置，建房标准根据农民经济情况而定。

(四)合理利用，及时复垦

1、复垦后土地利用方向要明确。复垦后土地的利用经村党 支部和村委会研究，充分征求农民的意见，确定是承包经营还是村民分开耕种。

2、复垦要及时。村庄搬迁后要及时组织人员拆除和清除建筑物，进行土地复垦和平整，尽快发挥土地收益。

三、总结经验，工作计划到位

一要拓宽筹资渠道。以拓宽筹资和集资渠道的办法来缓解村庄复垦整理中资金不足的主要矛盾。一是建议推行村庄复土地有偿置换建设用地指标;二是按照“谁投资、谁受益”的后则，鼓励需要用地的单位、个人来投资实施村庄的复垦整理，将净增的村庄建设用地全部或绝大部

分归投资者使用;三是依据复垦土地置换建设用地指标的规费标准和缴纳办法，对复垦项目挂钩的建新区土地收取耕地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税等，以充实村庄复垦整理资金，提高补偿标准，缓解村庄实施村庄复垦整理资金紧缺的困难。

二要完善复垦专项规划。在目前的村庄复垦整理中，短期内撤并到位不符合实际。一般情况下，房屋使用周期远远大于规划周期，搬迁撤并钢混结构的住房更是一个长期过程，除非有足够优惠的补偿和激励措施。撤出不便、迁进不易，农户撤出后，进入村中心就可能远离其承包地，给生产、生活带来严重不便，加之安排宅基地难度较大，由此引发的土地权益分配土地权属调整、农村承包责任制等深层次问题一时难以解容易导致村民认同程度不高。为此，农村建设用地复垦工应在村建设规划的基础上，群策群力、统筹安排，方能把好事办好，让群众满意。

下一步，我们将继续加大落实力度，将村庄复垦与社会主义新农村建设紧密结合，确保全面完成农村建设用地复垦工作，全面推进我镇的新农村建设步伐。

一是加强领导。有关部门及时研究部署下一步工作任务，及时下发农村建设用地复垦实施方案及考核细则，将任务目标细化分解，把工作盯紧盯牢，做到政策明、任务清。

二是确保进度。坚持“高起点规划，高标准建设，高效能管理”。注重把农村建设用地复垦与新农村建设相结合，特别是与老年社区建设、居民小区建设相结合，着力搞好土地连片整理和林、田、水、路综合改造，提高农业综合生产能力，为下步农业生产打好基础。同时，积极协调国土所、林业站、乡建办等部门做好指导工作，抓紧项目的规划、测绘及实施管理。

集体建设用地整理 篇5

乡镇（村）企业使用集体建设用地审批 事项类别：

行政许可事项 设定依据：

1、《中华人民共和国土地管理法》第59条、第61条第一款；

2、《建设项目用地预审管理办法》（国土资源部令第42号）第2条。审批对象：

自然人、法人、其他组织 实施机关

市国土资源局区县分局承办，区县人民政府审批 收费依据及标准

《北京市征收防洪工程建设维护管理费暂行规定》(市人民政府令［1994］第21号)，2元/平方米/年。受理方式

现场受理 受理地点

北京市国土资源局区县分局受理窗口 办理时限

15个工作日（不包括区县人民政府审批时间）办理处室

市国土资源局区县分局 申请材料

1、乡镇(村)企业建设使用集体建设用地申请表（原件）；

2、申请人身份证明材料：

（1）自然人，提交身份证（复印件）；

（2）企业法人，提交《企业法人营业执照》（复印件）和《组织机构代码证》（复印件）；不具备企业独立法人资格，提交其上级单位出具的书面授权证明（原件）和申请人的营业执照或登记证书等材料（复印件）；（3）非企业法人，提交《组织机构代码证》（复印件）；不具备独立非企业法人资格，提交其上级单位出具的书面授权证明（原件）和申请人的《组织机构代码证》（复印件）；

（4）法定代表人身份证明书（原件）和身份证（复印件）；

（5）委托办理的，提交授权委托书（原件）和受托人的身份证（复印件）。

3、发改部门核发的审批、核准、备案文件（复印件）；

4、规划部门核发的相关规划文件及其附件、附图（复印件）；

5、建设项目用地预审意见（复印件）；

6、土地勘测定界技术报告书和勘测定界图（原件）；

7、建设项目总平面图或线性工程平面图（复印件）；

8、《土地权属审查告知书》（原件）。审批流程

申请—受理—审查—决定—告知 审查内容

1.申请

申请人按照申请材料要求申报乡镇（村）企业用地。2.受理

材料是否齐备，格式是否合乎要求，签章是否完整。3.审查

⑴申请材料填报是否规范、准确；

⑵审查是否符合乡镇（村）企业使用集体建设用地的相关法律法规和政策规定。

4.决定

根据审查意见结合相关法律法规和政策规定，区县政府做出是否同意用地的决定。审查标准

1.申请

申请人符合以下条件，方可申请：

（1）申请人是乡镇企业或以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业；

（2）申请的用地是经依法批准的集体建设用地，如占用农用地的，需依法办理农转用审批手续；

（3）符合乡镇土地利用总体规划和土地利用年度计划；

（4）已通过建设用地预审；

（5）已取得项目计划部门立项批准；

（6）已取得规划部门的规划意见。2.受理

材料齐备，格式合乎要求，签章完整。3.审查：

（1）材料齐全、符合法定形式、属于职权管辖范围；

（2）是否符合申请条件、用地条件；

（3）符合乡镇（村）企业使用集体建设用地的相关法律法规和政策规定；（4）组织现场踏勘（2人以上）；

(5)经审查,提出审查意见上报区县人民政府。4.决定

（1）符合用地相关规定的，区县政府做出同意用地的批复；

（2）不符合用地相关规定的，区县政府做出不同意用地的决定。批准形式

区县政府出具的《乡镇（村）企业使用集体建设用地批复》。有效时限

集体建设用地整理 篇6

随着我国社会主义市场经济的发展，企业制度、住房制度、金融制度和土地使用制度等各项改革的深化，土地已进入经济活动的中心，人们对维护自身土地权益的意识日益提高。虽然集体土地产权制度建设还不尽完善，集体非农建设用地流转在法律上还不完备，但在市场经济实践中，对集体土地产权的流转，权能的实现，维护农民合法权益的呼声越来越高。事实上，受各种因素的影响，目前农村集体非农建设用地使用权私下、变相的转让大量存在，不仅严重损害了国家、集体利益，导致了土地利用的混乱，影响了土地市场的正常秩序，而且造成了土地产权关系不清，交易的不安全，给农村的稳定带来了隐患。为此，研究和完善集体土地产权制度建设，规范集体非农建设用地流转机制已成为新形势下我国土地管理事业的又一重要课题。本文旨在通过集体土地产权制度建设的现状分析和探讨，对集体土地产权制度建设和非农建设用地的流转管理谈点粗浅认识。

一、产权制度建设是规范集体建设用地流转的基础

集体非农建设用地流转是围绕集体土地产权这个核心内容展开的。土地产权关系明晰、权能明确是集体建设用地使用权流转有序进行的前提条件。

综观我国国有土地使用制度改革，始终是围绕土地产权制度建设进行的。我国1982年《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。在法律上明确了土地所有权的国家所有制和集体所有制，同时规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。此后，随着中国经济体制的改革，土地的经济价值得到重新认识。在市场机制的作用下，土地使用者迫切需要更多的权利以促进土地的流动，对此，1988年《宪法》确定了：“土地使用权可以依照法律的规定转让”，使土地使用权和所有权分离，明确了可交易的产权内容。1990年5月19日国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，规定“依法取得的城镇国有土地使用权在使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护。”进一步明确了土地使用权是一项独立的经济权利。新《土地管理法》又明确了国务院是国有土地的代表。

从我国国有土地产权制度建设过程中可以看到，它是对土地产权边界的划分，是对土地产权权束中不同权利的重新界定的过程。土地产权制度的不断完善是土地使用制度改革的前提，是土地市场健康发育的基础，而土地市场的不断发展反过来又促进土地产权制度的逐步建立和完善。

二、集体非农建设用地产权管理现状和存在问题

我国有关集体土地权利的规定，也散见于不同的法律法规和政策性文件中。现行《宪法》规定：“城市的土地属于国家所有，农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地，也属于集体所有”。《民法通则》规定：“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等村农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于乡(镇)农民集体经济组织所有的，可以属于乡(镇)农民集体所有”。《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”，对集体土地所有权主体作了规定。该法第11条规定：“农民集体所有的土地依法用于非农建设的`，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权”，第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”，第62条规定：“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地，不予批准”。第63条明确“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”等等，对集体土地所有权及其派生出来的集体土地使用权和他项权利作出了一些规定。但这些规定对于集体土地产权关系的明确界定，仍有相当的难度，特别在实际操作中，各项权能难以界定，以至出现了对集体建设用地流转难以规范的具体问题。

(一)集体土地所有权主体的模糊问题

虽然法律规定了集体土地所有权的主体是村农民集体、村内两个以上农村集体经济组织的农民集体和乡(镇)农民集体，3个主体所有的土地可以由村集体经济组织或村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组及乡(镇)农村集体经济组织“经营、管理”，但由于农民集体与农村集体经济组织的内涵不清，土地所有权和经营、管理权的界定不力，在实际工作中集体土地所有权主体很难确定，加之常常以行政权代替土地资产经营权，带来集体土地流转过程中各主体的土地产权“边界纠纷”。

(二)集体建设用地使用权主体的特定性问题

集体所有的土地，目前一般只能由本集体及其所属成员享有建设用地使用权，而不允许其他单位、个人拥有，除了农村集体经济组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同兴办企业，经过批准，使人股、联营企业获得集体土地使用权。还有因企业破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移而取得以外。但目前对具体形式、转移的接受主体以及流转后土地产权关系的调整等尚无具体规定。

(三)集体土地产权权能不清问题

根据《民法通则》“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”但对集体土地所有权来讲，并不是通常意义的完全物权或充分物权，《土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”。对农民集体土地所有权的权能作了限制，其土地产权具有一定的不完整性。而对集体建设用地使用权来讲，权利主体也并不具备完整的处分权、收益权，与国有土地使用权相比，其产权流转也受到很多限制，明显处于不平等地位。这不完整和不平等某种程度上导致了大量集体建设用地的私下流转，特别是城乡结合部，在利益机制的驱使下，致使不同主体以各种形式参与集体建设用地在隐形市场流转。

(四)集体建设用地使用权抵押问题

《担保法》明确规定：“抵押人所有的房屋和其他地上定着物可以抵押，”“乡镇、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡镇、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押。”“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押。”房屋所有权与宅基地使用权在抵押上的错位，使得农民利用

农村房地产进行融资的愿望难以实现。如何寻找突破，为农民发展效益农业，提前实现农业、农村现代化服务，有待研究和规范。

三、加强土地产权制度建设，规范集体建设用地流转

为切实保障农民合法权益，促进土地资源的集约、高效、合理利用，加快农村经济发展，需要我们以现有法律法规为基础，按照江总书记“创新、创新、再创新”的要求，探索集体土地产权制度建设，研究集体建设用地流转问题，以构筑与市场经济相适应的农村财产制度。

(一)进一步明确集体土地所有权主体

依法合理界定集体土地所有权主体，是规范集体建设用地流转的基础。

确定集体土地所有权主体应以现有法律为基础，从农村实际出发，在稳定农村大局的前提下，进一步明确集体土地所有权主体。一是已属于村农民集体所有的土地，包括已打破村民小组界限和虽未打破村民小组界限但已由村农民集体实际使用的土地，宜承认现状，明确为村农民集体所有，由村集体经济组织或村民委员会经营、管理。二是已经属于乡(镇)农民集体所有的土地，应依法确认为乡(镇)农民集体所有，由乡(镇)集体经济组织经营、管理;没有乡(镇)集体经济组织的，可由乡(镇)政府代为经营、管理。三是村内有两个以上的农村集体经济组织或村民小组，各集体经济组织或村民小组之间仍然保持着过去生产队时期的土地权属界线，并在各自的范围内具有占有、使用、收益、处分的权利的，应确认各该农村集体经济组织或村民小组为相应的集体土地所有权主体。如村民小组在组织形式上已不健全，可以由村委会监管，实行“组有村管”。

(二)合理界定集体非农建设用地的权能

在明确集体土地所有权主体的前提下，实现集体土地使用权和所有权分离。明晰集体建设用地使用权权能，是实现集体非农建设用地有序流转的前提。

集体非农建设用地主要包括乡村企事业用地和宅基地。目前乡村企事业用地的土地使用权主要通过批准拨用、入股、联营等方式取得，还有因兼并、破产等情形转移取得;农村宅基地土地使用权通常是本集体经济组织成员在规定的使用面积范围内通过合法审批程序经批准后划拨使用或通过继承等取得。随着农村社会经济的发展，乡镇企业结构的调整，客观上要求对集体建设用地产权权能进行重新设定，在强化土地利用规划控制的前提下，允许集体建设用地使用权依法有偿流转，以实现集体土地财产权利。一是从集体土地所有权上直接派生的集体土地使用权可比照国有土地使用权，可通过出让、租赁、作价出资或入股等方式取得;二是依法取得集体建设用地使用权的权利人，在土地使用年期内，可将集体建设用地使用权转让、出租、抵押，对批准拨用的集体土地使用权制定出相应的流转管理办法。从而，赋予集体土地产权更为丰富的内容。所以，应尽早出台相关法律、法规，以尽快完善集体土地产权制度。

(三)加强土地登记工作，明晰土地产权

明晰土地产权是入市的前提。为规范集体建设用地流转，应加强土地登记工作，依法确定集体土地的权属范围，明晰土地产权主体，保障交易的安全性。在具体登记过程中，一要加强土地登记的规范化建设，特别是对“一户多宅”和超过法定面积的处理上，要依法进行，保持集体建设用地使用权在不同主体间的公平和公正。二要强化集体土地变更登记工作，依法改变土地权属或土地用途的，应及时凭有关批准文件及有关申请资料，办理集体土地使用权变更登记手续，以加强对集体土地产权流转的检查监督，及时发现和制止违法行为，切实保障土地权利人的合法权益，保证地籍资料的现势性，为集体建设用地流转创造良好的市场环境。

(四)促进集体土地产权的合理流转

探讨加强农村集体建设用地管理 篇7

关键词：集体建设用地

农村建设用地是指乡 (镇) 村公益事业用地和公共设施用地, 以及农村居民住宅用地。我国是一个农业大国, 农村人口占80%左右, 农村家庭户多, 农村集体经济组织也多, 农村建设用地数量就大, 如果不加强管理, 就会造成农村建设用地无序紊乱和大量的土地浪费, 保耕地红线的目标难以实现, 进而影响国家粮食安全。为此, 加强农村集体建设用地管理已迫在眉睫。

1 当前农村集体建设用地管理中主要存在的问题

1.1 农村集体建设用地存在法律意识淡薄, 乱占乱建现象较多

一是由于受传统思想的影响, 农民建房要依风水, 同时要交通条件好的地方, 不按规划, 随意选址的现象尤为严重。二是以调整产业结构为名, 占用大量的耕地甚至基本农田挖塘建池, 搞种养殖业。三是部分单位部门“以租代征”搞城镇建设现象严重。四是乡镇和村集体修建农村道路时, 没有规划, 无序乱建。五是乡 (镇) 村公益事业用地和公共设施用地不按规定程序审批, 往往是先建后批或不批。

1.2 农村闲置宅基地、空置住宅和一户多宅、超标准占地现象突出

一是在城市或城镇购房, 举家外迁, 其原宅基地未腾退而空置, 这种现象已经成为空置宅基地的主流。二是一户多宅的现象也越来越多, 造成这种现象的主要原因是近年来新建住房, 而原旧房未拆除的居多。三是超标准占地的现象也十分突出, 已经占了一定的比例, 主要是厨房、畜禽圈舍、道路、地坝占地所致。

1.3 新农村建设和集约节约用地规划落实困难

新农村建设和集约节约用地是适应经济发展形势所提出来的, 是保护耕地发展长远的新目标。然而, 由于地理条件的限制, 农民种地如果太远, 农户大家集中居住, 楼上楼下, 很难满足每家每户生产生活的需要, 导致工作阻力相对较大。

1.4 以新农村建设为名, 建设出售“小产权房”

所谓“小产权房”是指占用集体土地搞建设, 并向集体经济组织之外成员销售的住房。随着城市化水平的提高, 城市和农村住房价格差异的不断提升, 在乡镇中心区域, 尤其是城乡结合部的规划区内, 开发商以修建新农村为名, 出售修建的集体土地房屋出售。

1.5 农村集体建设用地管理难度大, 查处难

随着乡镇体制改革, 撤乡并镇将原来的几个乡镇合并为一个镇或街道, 原来的行政村同时扩大, 大的村有几千农村家庭户, 上万的村民, 幅员面积大, 则给农村集体建设用地的管理增加了难度, 目前, 由于村民的意识和村干部以及土地协管员的待遇、乡镇国土管理部门人员少、无交通工具、业务素质差、经费等问题, 导致在农村集体建设用地管理中还存在着一些问题。

1.6 村镇建设规划不合理, 落实困难

由于村镇规划事先缺乏调查, 规划选址不切合农村实际, 一是布点少, 不能满足村民建房的需要, 也不方便村民的生产、生活。二是房屋结构设计不合理, 村民不愿意接受, 为此造成村镇规划难以落实。

2 农村集体建设用地管理的对策建议

目前, 农村集体建设用地管理上存在着诸多的问题, 也将日益成为一个事关全局的社会问题, 是落实耕地保护制度的重点之一, 必须引起各级的高度重视。应围绕严格保护耕地, 节约集约用地, 规范集体建设用地审批, 加强集体建设用地管理。特提出完善农村集体建设用地管理的相关意见和建议。

2.1 加大宣传力度, 进一步增强社会各阶层的国策意识

各级各部门要充分利用各种形式, 广泛宣传农村集体建设用地的政策、法律和法规, 使广大干部群众懂得农村集体建设用地政策的落实, 是涉及国计民生的大事, 是关系子孙后代生计的大事, 真正做到依法用地, 节约用地, 进一步增强全社会的国策意识, 营造农村集体建设用地的良好氛围。

2.2 加强土地管理体系队伍建设, 强化农村集体建设用地的管理

充分发挥乡镇国土房管所在土地管理工作主力军作用, 在目前乡镇国土房管所人员编制少, 经费紧张, 办公条件差的情况下, 逐步适当扩大编制, 增加人员, 改善办公条件, 努力提高干部队伍综合素质, 同时也要充分发挥乡镇、村社干部和村土地协管员的作用, 逐步落实村土地协管员的报酬, 真正做到农村集体建设用地的管理信息畅通, 网络健全, 齐抓共管的局面。

2.3 制定切实可行的乡村土地利用规划, 做到有章可循

制定乡村土地利用规划, 要在充分调查的基础上, 结合农村村民生产生活的实际, 制定切实可行的乡村土地利用规划, 真正做到规划用得上, 有章可循, 严格按照农村集体建设用地的审批程序和规定, 审批农村集体建设用地, 减少或杜绝村民乱选址乱建设的现象。

2.4 加大执法的力度, 维护农村集体建设用地秩序

结合土地卫片执法检查, 对违法违规的建设要加大执法的力度, 特别是对单位部门以新农村建设为名, 建设出售“小产权房”, “以租代征”搞房地产开发, 以农业产业化为名违法占用耕地, 修建非农永久性建筑的要严肃查处, 做到人和事一起处理, 决不姑息迁就;对村民违法违规建筑, 限期整改, 影响特别大的, 坚决撤出。维护良好的农村集体建设用地秩序。

2.5 积极开展土地整治和农村宅基地复垦工作

积极开展土地整治和农村宅基地复垦, 盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能, 保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置, 保障1.2亿hm2耕地红线不被突破, 为子孙后代留下可贵的财富。

集体建设用地整理 篇8

【关键词】农村；建设用地；流转制度；创新

近年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

1 农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

1.1 农村土地使用权流转的法律约束机制

（1）集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

（2）集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

（3）承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

1.2 不同利益集团的行为决策方式的约束

1.2.1 中国农民传统观念与经济行为约束。

当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

1.2.2 社会环境的缺陷影响土地制度创新。

某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

2 农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

2.1 流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用權流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2.2 集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资（入股）、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资（入股）或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式。有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

2.3 集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划。在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

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2.4 集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建設用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

2.6 流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10%，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

集体建设用地整理 篇9

（宛政〔2008〕62号）

各县市区人民政府，市人民政府有关部门：

近年来，党中央、国务院连续下发严格土地管理、加强土地调控、节约集约用地的政策文件，有力地促进了各级、各部门贯彻落实科学发展观和土地宏观调控政策，全市土地管理和利用秩序得到好转，但是，一些地方仍然存在粗放利用和浪费土地、擅自将农用地转为建设用地、非法批准建设用地等违法违规问题。为切实保护耕地，推进节约集约用地，根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发

〔2008〕3号）、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）精神，结合我市实际，提出如下意见：

一、大力推进节约集约用地

切实加强耕地保护，促进节约集约用地，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观，建设资源节约型社会的具体要求。我们必须走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子。

（一）强化土地利用总体规划的整体控制作用，按照节约集约用地的原则，从严审查调整各类相关规划和用地标准

各类与土地利用相关的规划要与土地利用总体规划相衔接，所

确定的建设用地规模必须符合土地利用总体规划的安排，用地安排也必须控制在土地利用计划以内。凡不符合土地利用总体规划和计划的，必须及时调整和修改，核减用地规模。

按照合理布局、经济可行、控制时序的原则，统筹协调各类交通、能源、水利等基础设施和基础产业建设规划，避免盲目投资、过度超前和低水平重复建设浪费土地资源。

从严控制城市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合承载能力，合理确定人均用地、用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设建筑密度、容积率、绿地率。严格按照国家标准进行各项市政基础设施和生态绿化建设，严禁规划建设脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。

严格实行项目用地预审制度。今后，凡申请新增建设项目用地，必须由国土资源部门先行审查。凡不符合土地利用总体规划，没有农用地转用计划指标的，不得通过用地审查。发展改革及规划等部门要通过适当方式告知项目单位到国土资源部门进行项目用地审查，没有国土资源部门的审查意见，或国土资源管理部门预审未通过的，发展改革部门不得办理项目审批或核准手续，规划部门不得办理项目用地

规划许可证。部门之间要加强沟通与协调，避免对项目单位造成被动和损失。

建设项目设计、施工和建设用地审批必须严格执行用地标准，对超标准用地的，要核减用地面积。今后，各级、各部门不得开展涉及用地标准并有悖于节约集约用地原则的达标评比活动，已经部署开展的相关活动要坚决停下来。

（二）充分利用和盘活存量土地，大力提高现有建设用地利用效率

各地要在第二次土地调查的基础上，认真开展现有建设用地普查评价，并对其开发利用情况做出评估。各项建设要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设用地利用效率。

严格执行闲置土地处置政策，大力盘活存量土地。对土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用；收回的起算时间，属划拨土地的以《建设用地批准书》为准，属出让土地的以《国有建设用地使用权出让合同》约定为准。土地闲置一年的动员收回并重新处置；土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产开发用地要按国家有关规定征缴增值地价。2008年6月底前，各县市区要将闲置土地清理处置情况向市政府做出专题报告。

超前规划、积极引导和鼓励将适宜建设的未利用地开发成建设用地。积极支持复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等原因停止使用，以及经核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以

外，经依法批准由原土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。要严格落实被损坏土地的复垦责任。在批准建设用地或发放采矿权许可证时，责任单位应依法及时足额缴纳土地复垦费。

鼓励开发利用地上地下空间。对利用新增国有建设用地进行标准厂房区建设的，不受批次限制，用地报件随时上报审批；利用存量国有建设用地和集体建设用地建设标准厂房区的，其用地由各县市区直接批准供应。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容积率控制指标的部分，不再增收土地价款；实行标准厂房建设配套费和有偿使用费优惠政策。对新增建设用地建设多层标准厂房的建设配套费，一层全额征收，二层减半征收，三层以上免征；对利用存量建设用地建设多层标准厂房的，免征建设配套费；将原有单层标准厂房改扩建成多层标准厂房的，不再增缴配套费和土地有偿使用费；按照谁投资、谁收益的原则，鼓励社会投资主体参与标准厂房区的经营建设。标准厂房可以自用、出租、转让。

（三）充分发挥市场配置土地资源基础性作用，健全节约集约用地长效机制

深入开展土地有偿使用制度改革。国土资源管理部门要严格限定划拨用地范围。今后除军事、社会保障性住房和特殊用地等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极

探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。其他建设用地应严格实行市场配置，有偿使用。继续依法推进原有划拨土地有偿使用。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）文件规定，对利用原有划拨土地进行经营性开发的，必须实行有偿使用。由国土资源管理部门依据规划部门的意见报经政府依法批准，按市场价补缴土地出让金；单位申请转让原有划拨土地使用权的，应在完善规划手续的前提下，报市、县人民政府批准转让，在土地有形市场公开交易，并按市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府可优先收购储备；为防止规避土地市场公开交易，凡国发〔2004〕28号文件以后新增划拨土地供而未用改变用途进行经营性开发的，应由政府收回，实行“招拍挂”出让方式供地。

完善建设用地储备制度。储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短建设周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县国土资源管理部门统一组织出让。

为实施城市规划而进行的旧城区及“城中村”拆迁改造，提倡实施“净地”出让，严禁未经拆迁安置补偿、收回国有土地使用权而直接供应土地，发放建设用地批准文件的行为。

合理确定出让土地的宗地规模。住宅用地市一级控制在每宗面

积10公顷以内，县一级控制在每宗5公顷以内。土地出让前要制订控制性详细规划和土地供应方案，明确容积率、绿地率和建筑密度等规划条件。规划条件一经确定，不得擅自调整。一经供地，要督促其按期开发利用，形成有效供给，确保节约集约利用每宗土地。未缴清全部土地价款的不得发放土地使用证书，也不得按土地价款缴纳比例分割发放土地使用权证。严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。工业和经营性用地出让必须以招标拍卖挂牌方式确定土地使用者和土地价格。严禁用地者与农村集体经济组织或个人签订协议圈占土地，通过补办用地手续规避招标拍卖挂牌出让。

为防止开发企业“圈占”土地，待价开发，进行土地投机，凡有存量地块未开发或土地价款未足额缴纳的开发企业，原则不得参与新的土地招标拍卖挂牌出让活动。

强化用地合同管理。土地出让合同和划拨决定书要严格约定建设项目投资额、开竣工时间、规划条件、价款、违约责任等内容。对非经营性用地改变为经营性用地的，应当约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。

强化土地出让一级市场的政府垄断职能，防止多头管地，导致无序管理，造成国有资产流失。土地出让的具体工作由市、县人民政府国土资源管理部门依法统一组织实施。南阳市规划区范围内的

土地由市政府统一出让，出让金统一缴市财政。

优化住宅用地结构。合理安排住宅用地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将最低容积率限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于70%的住宅用地用于廉租房、经济适用房、限价房和90平方米以下中小套型普通商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。

一律停止审批党政机关集资合作建住宅的项目、规划和用地手续。对符合规定条件，经市、县人民政府批准进行集资建住宅的企业和单位，要严格执行《南阳市人民政府关于印发南阳市经济适用房管理办法的通知》（宛政〔2007〕81号）文件规定，防止借集资合作建房名义搞商品房开发，滥占多用土地。

（四）加强监督检查，全面落实节约集约用地责任

建立健全土地市场动态监测制度。市、县政府要对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源管理部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。

完善建设项目竣工验收制度。要将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源管理部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。

加强各类土地变化状况的监测。认真做好土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地情况，监测结果要向社会公开。

建立节约集约用地考核制度。要把节约集约用地纳入市、县、乡政府目标管理，实行上一级人民政府对下一级人民政府责任目标完成情况考核，考核结果定期公布，作为下达土地利用计划的依据。

二、严格农村集体建设用地管理

（一）严格执行土地用途管制制度

土地用途管制制度是最严格土地管理制度的核心。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。违反土地利用总体规划和不依法经过批准改变土地用途均属违法行为。任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的用途管制制度。各级人民政府既要加强土地征收管理，更要重点加强土地用途管制，严禁未经依法批准，擅自将农用地尤其是耕地转为建设用地。

（二）严格规范使用农民集体所有土地进行建设

乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等三类乡（镇）村建设可以使用农民集体所有土地，不得批准其他项目使用农村集体土地。乡镇企业必须是农村集体经济组织或者农民投资为主，在乡（镇）村举办的承担农业义务的企业。要严禁

以兴办“乡镇企业”、“乡（镇）村公共设施和公益事业建设”为名，非法占用（租用）农民集体所有土地进行非农业建设。

兴办乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、村民建住宅需要使用本集体经济组织农民集体所有土地（包括农用地和未利用土地）的，必须符合乡（镇）土地利用总体规划和镇规划、乡规划、村庄规划，纳入土地利用计划，并依法办理规划建设许可及农用地转用和建设项目用地审批手续。

农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。

农村村民一户只能拥有一处宅基地，其面积不得超过我省规定的农村宅基地每户用地标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

农民住宅建设要先行安排利用村内空闲地、闲置宅基地。对村民自愿腾退宅基地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，可给予奖励和补助。

任何单位和个人不得擅自与农村集体经济组织或个人签订协议将农用地和未利用地转为建设用地。非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，要依法追究刑事责任。

符合申请宅基地条件的农村村民，应向本集体提出申请，经村民代表会议或村民会议讨论通过，由村民委员会报乡（镇）人民政府或街道办事处审核后，报县级人民政府批准。

（三）严格控制农村集体建设用地规模

依据土地利用总体规划和乡（镇）、村规划，对农村集体建设用地实行总量控制。严禁借集体建设用地流转、土地整理指标折抵和城乡建设用地增减挂钩等名义，擅自扩大农村集体建设用地规模，以及通过“村改居”等方式，非法将农民集体所有土地转为国有土地。

严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围。农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业发生破产、兼并等情形时，所涉及的农民集体所有建设用地使用权方可依法转移。其他农民集体所有建设用地使用权流转，必须是符合规划、依法取得的建设用地，并不得用于商品住宅开发。

（四）严格禁止和严肃查处“以租代征”转用农用地、擅自批用宅基地的违法违规行为

对违反土地利用总体规划和土地利用计划，规避农用地转用和土地征收审批，通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式非法使用农民集体所有土地进行非农业项目建设的行为，必须严格禁止，并予以严肃查处。农村村、组干部和基层国家机关工作人员批准“以租代征”占地建设的，擅自批用宅基地的，要严肃追究其非法批地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。单位和个人擅自通过“以租代征”占地建设的，要追究其非法占地的法律责任，涉嫌犯罪的要及时移送司法机关依法处理。对纠正、整改土地违法违规行为不力，或辖区内发生大量土地违法违规行为、造成严重后果 的，对县市区政府实行问责制并责令限期整改，整改期间暂停该县市区农用地转用和土地征收报批。

三、严格土地执法和监管

加强对节约集约用地工作的监管。国土资源管理部门要会同监察等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处非法占地，倒买倒卖土地，严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足1?3或投资不足1?4的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。

加强对集体建设用地的执法监察。要严格依据土地管理的法律法规和有关规定，坚决制止乱占农用地进行非农业建设的违法违规行为。国土、规划、建设、房管、工商、电力、公安、监察等部门要依据本部门职责，切实加强监管，形成执法合力。对未取得合法用地手续的建设项目，发展改革部门不得办理项目审批、核准手续；规划部门不得办理建设规划许可；建设部门不得发放施工许可证；电力、市政公用企业不得通电、通水、通气；国土资源管理部门不得受理土地登记申请；房产部门不得办理房屋所有权登记手续。未依法办理农用地转用审批手续占用农用地设立企业的，工商部门不得登记。

加强土地管理法律法规的宣传教育和培训。各县市区人民政府

及国土资源部门要采用通俗易懂的方式，广泛深入地开展土地管理法律法规特别是农村集体建设用地管理法律法规的宣传教育和培训，为依法用地创造良好的社会氛围，形成社会共识，使节约集约用地的共同责任落到实处。

各级、各部门要充分认识节约集约用地和制止乱占农用地进行非农业建设的重要性和紧迫性，增强责任感和紧迫感，把思想统一到贯彻落实科学发展观和中央宏观调控政策的要求上来，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，从实际出发，加强领导，制订有效措施，认真组织清理查处破坏浪费土地的行为，坚决刹住乱占滥用农用地之风，将节约集约用地和切实保护耕地的要求落实到政府决策中，落实到各项建设中，实现全市经济社会可持续发展。

二○○八年六月六日