集体经营性建设用地

集体经营性建设用地（通用12篇）

集体经营性建设用地 篇1

前言

20世纪90年代以来, 在我国经济快速发展的过程中, 一方面乡镇企业大量倒闭, 建设用地闲置现象突出, 另一方面随着城镇化进程的加快, 对建设用地的需求急剧上升。在此背景下, 一些地区开始出现私下流转农村建设用地的现象。21世纪初, 我国已开始制定一系列方针政策来探索性地推动集体建设用地流转, 之后集体建设用地从规范流转步入了逐步开放阶段。2013年, 我国开始明确提出规范、推动农村集体经营性建设用地入市。2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出, 在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价, 建立城乡统一的建设用地市场。2015年1月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》, 标志着我国正式从中央层面开始实施农村土地制度改革。2015年2月27日, 全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县 (市、区) 行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》, 标志着农村集体经营性建设用地入市改革试点进入了具体实施阶段。我国逐步放宽农村集体经营性建设用地入市限制, 是市场经济发展的必然趋势, 也符合我国国情的客观要求。

农村集体经营性建设用地入市对于提高土地资源配置效率, 促进社会经济发展起到了积极作用, 但与此同时, 我们必须明确集体经营性建设用地在入市过程中面临的一系列问题, 尤其体现在入市配套制度不完善、产权制度不健全、收益分配机制不合理三大方面。这三大问题是开展此项改革的试点地区需要全力克服的困难, 若得不到妥善处理, 势必会影响集体经营性建设用地的入市进程, 并引发一系列社会矛盾。

1 农村集体经营性建设用地入市的配套制度

1.1 集体经营性建设用地的入市配套制度存在的问题

1.1.1 土地入市的相关政策引导宣传不到位。

相关部门对土地入市宣传的重要性认识不足。宣传力度小, 宣传手段单一, 更多的时候只是停留在官方的文件没有做到走村入户等适合农民接受的方式, 导致农户不了解国家政策, 不了解入市的实际意义, 误解入市目的的现象也时有发生, 阻碍了土地入市工作的顺利进行。

1.1.2 相关法制不健全。

与英、美、法、日等发达国家的农村土地入市历史对比发现, 我国目前在土地入市方面的立法仍十分欠缺。概念界定模糊, 政策不够明确、许多条款相对陈旧等问题, 难以有效引导我国当前农村集体经营性土地入市。首先, 农地入市中的法律关系不明确。目前农村土地使用权入市有一部分是向农家的亲朋好友转让, 或者抛荒后由村内组织委托他人或自己代为受让, 没有法定的程序和具有法律效力的入市合同, 十分不规范。二是农地入市的责权利不明确。入市后的相关权限、土地保护、流转费率等很多方面都模糊不清, 导致入市双方的责任权利界定非常混乱, 入市纠纷不断。

1.1.3 农村社会保障制度不健全。

土地是农民的衣食父母, 其重要性不言而喻, 越是经济不发达, 就越是依赖土地, 因此, 农民对土地存在特殊情感, 不愿轻易转让土地。尤其是农村的社会保障体系仍不健全, 很多农民没有参加合作医疗和养老保险, 即使已经参保的农户获得的补助也十分有限, 所以农民担心土地转让之后的保障问题导致其不愿意出让土地。

1.2 完善集体经营性建设用地入市配套制度的措施

1.2.1 完善土地入市的相关法律体系。

政府应对目前农村土地入市过程中程序、要求、维权途径等深入研究, 尽快作出详细而明确的规定, 帮助农民制定合法的合同样本, 并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中陈旧的条款进行修订, 使农村土地入市真正做到有法可依, 有法必依。积极引导农民对土地进行有序入市, 切实保护农民的利益。政府应该依据法律并且结合当地土地的基本条件, 引导鼓励农民积极参与入市, 同时要有效控制土地入市过程中的强制行为, 保障土地用途不变, 确保农业的综合生产能力不断提高。

1.2.2 完善农村社会保障体系。

一是加强财政投入力度, 提高政府社保资金在农民社保基金中比例, 通过土地入市逐步提高农村社保基金吸引农民参保;二是制定土地入市养老保险办法, 建立土地入市养老保险管理机构, 制订详细的养老金缴费领取方案, 使农民没有后顾之忧;三是改革现有户籍制度, 打破农村劳动力转移到城市的屏障, 调整在户籍制度上的不合理的社会福利分配, 确保土地入市工作的顺利进行。

1.2.3 建立市场机制, 完善土地入市。

一要完善各级土地入市管理服务中心, 建立农村土地入市信息平台, 及时收集发布土地入市信息, 建立土地入市纠纷调处机制, 解决因入市可能产生的诸多矛盾;二要成立农村土地评估机构, 负责土地如分等定级和价格评估等量化工作, 为入市双方的公平交易和政府加强土地管理提供科学依据;三要积极发展市场中介组织, 建立多层次、全方位开放的土地入市市场机制, 依靠市场调节完善入市机制, 降低土地入市成本;四要建立土地撂荒惩罚机制, 对农民不愿耕种又拒绝入市而造成的土地荒置, 每一年由村委会组织按规定征收相关的撂荒费。

2 农村集体经营性建设用地的产权制度

2.1 我国农村集体产权制度存在的问题

回顾我国农村土地改革历程, 土地使用权的改革是重点, 从最初的15年不动地到30年不动, 再到后来的长久不动, 但是诸多措施却始终未能解决农民对土地只有使用权没有所有权的状况。越来越多的政策和法律制度着眼于强化产权保护和农村土地市场化, 但长期存在的顽疾土地国家所有和集体所有的二元体制依然存在, 农民和集体之间在集体土地的财产权利仍然难以界定。土改新政并不能改变“二元土地产权”的制度格局, 短期内, 城乡分治的土地市场现状难以改变。

土地确权登记颁证是农村土地制度改革的基础性工作, 但问题重重, 要完成土地确权登记的前提是对农民土地进行精确的测量, 目前来看, 这项工作难度很大, 农村的土地普遍存在面积不准、数据不清的现象, 如宅基地面积普遍超出标准面积, 根本没有承包地块、合同、证书等, 这些问题在一定程度上阻碍了集体经营性建设用地的入市进程。

2.2 有效推进集体经营性建设用地产权制度改革的对策

2.2.1 明确产权主体, 规范职能权利。

只有明晰集体建设用地使用权, 农民的流转行为才能合法化, 农村集体经营性建设用地才能有序入市。明确集体建设用地所有权主体, 划定三级农民集体所有的土地所有权及其权能;明确集体土地所有权人享有平等的法律地位及各项权利;明确各集体成员的知情权、参与权和决策权等民主权利, 建立农民集体内部决策机制和程序;明确按照法律程序选取集体土地所有权行使代表, 并由代表大会集体讨论行使农民集体代表的权利、义务和责任。

2.2.2 严格执行土地权证登记发放工作, 健全登记备案系统。

一是成立农村集体土地登记小组, 勘界确权、对权属不清的地块以及“四荒地”等自然资源重新进行核实登记颁证, 并明细配套措施, 达到每一个问题都可依据相应的政策予以解决。二是制定详细的土地权证登记颁发程序, 对于承包地块、证书等未明确到户的, 必须明细到户, 同时做好合同、证书的补签、补订和补换工作, 对各种违法违规行为严肃处理, 切实保障集体成员的土地权利。三是建议利用把遥感技术、地理信息系统和全球定位系统结合起来的3s技术全方位开展地籍调查、核实工作, 提高测绘精确度。同时国家应对地方政府加大测绘资金支持, 以确保土地测绘工作的顺利进行及测绘数据的连续性、实用性。

2.2.3 加强技能培训, 转变思想观念。

农民对土地流转的认识水平及对农地的改造、利用程度, 直接影响到农村集体经营性建设用地的入市成效。一方面应积极宣传, 加强我国农民对世界先进农业经济的认识。另一方面对农民提供实用性的技能培训, 培养新型职业农民, 同时政府应加大扶持力度, 鼓励有能力、有意愿的农民创办家庭农场和农产品加工、营销企业等符合社会主义市场经济发展要求的现代农业组织。

3 农村集体经营性建设用地入市的收益分配

农村集体经营性建设用地入市后的土地收益分配, 是集体经营性建设用地入市改革的关键, 收益分配是否合理, 直接关系到改革的成败和社会的稳定。但此次改革试点采取“封闭运行、风险可控”的原则, 各地实际情况差异又很大, 加之各试点直接入市的案例较少、经验不足, 使得各改革试点并没有在全国形成公开透明、可复制、易推广的流转收益分配机制。不过, 可以肯定的是集体经营性建设用地是集体建设用地的一项重要组成部分, 通过分析现实中集体建设用地在流转收益分配方面所面临的问题, 来揭露和防范集体经营性建设用地入市后可能面临的收益分配问题, 在理论分析中不失为一种可行性较高的方法, 对具体入市实践也存在深刻的指导意义。

3.1 入市后在流转收益分配方面面临的问题

3.1.1 地方政府与农村集体组织之间的利益协调。

在集体建设用地首次流转收益分配过程中, 地方政府是否作为流转收益的主体参与收益分配, 以及市、县 (区) 、乡 (镇) 三级地方政府是否均参与收益分配, 各地存在差异。同时对于地方政府、原土地所有者和土地所有者, 如何合理分配集体建设用地在再次流转中所形成的土地增值收益, 各地也存在差异。与集体土地被征后入市流转相比, 集体经营性建设用地直接入市会首先触及地方政府的利益, 直接导致地方政府的财政收入减少。因此, 在设计农村集体经营性建设用地入市收益分配机制时, 应首先考虑到如何解决由于建设用地流转方式改变所造成的地方财政收入失衡, 以及如何协调地方政府与农村集体组织之间的收益分配关系等方面的问题。

3.1.2 农村集体组织与集体成员之间的利益关系。

虽然相关法律条文并没有明确规定建设用地流转收益最终归农村集体组织所有还是归集体成员所有, 但在建设用地流转实践中, 乡镇政府和村委会往往掌握着集体建设用地流转的决策权、定价权和收益分配权, 而农民集体成员作为真正的土地所有权人, 其所享有的自主决策权、收益分配权等权益往往会大打折扣。相应的, 在农村集体经营性建设用地入市时, 谁能作为土地所有权人来履行行使决策权、收益分配权等权益的职能, 以及入市后所取得的流转收益, 在农村集体组织与集体成员之间应以何种比例和方式进行分配才能真正保障农民的权益, 是各改革试点在设计集体经营性建设用地入市收益分配机制时不可回避的问题。

3.1.3 相关土地权利人之间的利益均衡。

在集体建设用地的规划限制下, 人们会较多的考虑到失地农民的权益, 而忽略那些被规划为基本农田、永久限定为农业用途的土地权利人的权益。但事实上, 同是作为集体土地产权人, 失地农民和被永久限定为农业用途的那部分土地权利人应享有同等的收益权益。因此, 在设计集体经营性建设用地入市收益分配机制时, 由于各地土地资源禀赋、区位和用途管制等因素的不同而造成的土地权利人之间的利益不均衡问题同样不容忽视。

3.2 完善入市收益分配机制的政策建议

3.2.1 明确政府职能, 转变政府角色。

政府作为市场监督者, 在首次流转过程中不能参与入市收益分配, 但政府基于对集体经营性建设用地入市试点地区的各项基本投入所产生的土地增值收益, 可通过税收手段依法享有。同时可设置与集体经营性建设用地入市改革相匹配的税费机制, 并尽量贯彻“让利于民”的原则, 减轻各方税负负担。这样既可以在保证地方政府财政收入的同时, 调动其改革的积极性, 又可以通过政府税收收入的分配功能调节各地区利益, 防止出现因规划限制而造成的土地权利人之间利益不均衡的问题。

3.2.2 保障农民依法行使决策权和收益分配权。

对于产权主体明确的集体经营性建设用地, 尽可能保证农民成员作为土地受益人, 并依法行使自主决策权、入市流转收益分配方案的参与权等权益。对于当前产权不明晰的集体经营性建设用地, 可发展多种形式的股份合作, 将土地收益折合成股份, 切实落实到每个集体组织成员手中, 并明确由此产生的占有、使用、支配和收益权能, 最大限度地提高集体成员收益。

3.2.3 明确入市流转收益的使用范围。

就当前我国大多数农民生活水平较低, 抗风险能力较差的状况而言, 国家对入市流转收益的用途管理不易全面放开, 应当切实保障用于农村基础设施建设和集体成员社会保障支出的收益在全部入市流转收益中的所占比重。但从长远来看, 以法律形成把入市收益权完全界定给集体组织成员, 把收益全部分配给集体组织成员, 是大势所趋。对于农村基础设施和公共事业建设的费用, 可由村民通过民主程序, 共同筹取资金进行支付。

摘要：农村集体经营性建设用地入市是社会主义市场经济发展的必然趋势, 对全面深化农村改革有着重要意义, 但在具体实践过程中凸显出集体经营性建设用地入市的配套制度不完善、产权制度不健全、收益分配机制不合理三大问题。从我国实际情况出发, 结合相关法律法规对该三大难点进行了分析, 并针对如何完善入市配套制度、健全入市产权制度以及制定合理可行的入市收益分配机制提出了具体实施建议。

关键词：集体建设用地,集体经营性建设用地入市,土地产权,收益分配机制

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集体经营性建设用地 篇2

17．完善农村土地承包政策。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。有关部门要抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修订相关法律法规。切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，2015年基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。加强农村经营管理体系建设。深化农村综合改革，完善集体林权制度改革，健全国有林区经营管理体制，继续推进国有农场办社会职能改革。

18．引导和规范农村集体经营性建设用地入市。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。有关部门要尽快提出具体指导意见，并推动修订相关法律法规。各地要按照中央统一部署，规范有序推进这项工作。

19．完善农村宅基地管理制度。改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。完善城乡建设用地增减挂钩试点工作，切实保证耕地数量不减少、质量有提高。加快包括农村宅基地在内的农村地籍调查和农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作。

集体经营性建设用地 篇3

关键词：农村集体经营性建设用地；土地收益分配；法经济学

中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0015-07

引 言

我国现行《土地管理法》等法律法规严格限制集体经营性建设用地使用权的流转。但实践中出于利益驱动，存在大量集体土地隐形流转乱象。对此，国家先后在安徽芜湖、山东临沂、广东等地建立了流转试点，一方面规范市场，另一方面为制度破冰积累经验。十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。可见，作为极具价值的生产要素，集体建设用地特别是以乡镇企业用地为主的经营性集体用地流转入市可以说是势在必行。然而一项制度的突破必然伴随着困难和探索，而无论改革的动力还是障碍大多与各参与主体的利益相关，集体经营性建设用地流转制度也不例外。党的十八大报告中指出，要依法维护农民土地权利及集体收益分配权，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制[1]可以说是集体经营性建设用地流转制度创新的关键。

农村集体经营性建设用地流转收益分配机制实际上要解决的就是流转收益都给谁及如何给的问题。从用地流转法律关系来看，用地转出方的义务是将一定年限内的用地使用权让渡给受让方，受让方的义务则是支付相应的土地使用费用。可见，让渡用地使用权所获得的市场对价即是集体建设用地流转收益，应当为用地转出方作为权利所享有。但问题是集体经营性建设用地流转并非完全的市场行为，一些用地流转法律关系以外的主体，如国家，凭借对用地流转市场的管理和调控以及市场运行的维护和保障，有强烈参与收益分配的愿望和动力。那么，这些用地流转法律关系以外主体应否参与收益分配？如何参与？这是流转收益分配的第一个核心问题。此外，农民集体作为集体经营性建设用地的所有权人在获得用地流转收益时，应当如何在集体内部成员之间进行使用和分配，如何将收益落实到每个农民？这是流转收益分配的第二个核心问题。可以说，解决好了上述两方面问题，就能建立起一套合理合法的集体经营性建设用地流转收益分配机制。

一、国家参与用地首次流转收益分配机制

农村集体经营性建设用地首次流转，是指农民集体将除宅基地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地以外的经营性建设用地使用权，通过出让、出租、作价入股等形式，有偿转移给其他单位或个人的行为。首次流转中，农民集体作为用地所有权人将用地使用权从所有权中剥离并转让出去，由此所获得的流转收益应当由农民集体享有，以体现其产权中的处分和收益权能。基于私权保护的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入农民集体所有权保护下的收益分配，那么，国家作为用地流转法律关系之外的主体，应否基于其特殊地位而在农民集体的流转收益中分得一杯羹呢？

（一）理论基础

农村集体经营性建设用地流转收益来自于其流转收入，与流转价格有密切关系。根据马克思地租地价理论，建设用地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成[2]。 绝对地租是在土地所有权垄断的条件下，使用任何土地者必须支付的地租，即无论土地优劣土地所有者总要取得的土地收益，是其所有权的体现。而级差地租，对于建设用地而言，土地位置和设施环境是其级差地租形成的决定性因素。由于土地区位、地理环境的差别所产生的超额利润转化成的级差地租，是建设用地级差地租Ⅰ。在同一地块上连续追加投资而产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ，这里包括两方面的土地资本投入，一是整个社会对基础设施建设投入大量的土地资本引起土地收益的差别，最终形成级差地租Ⅱ；二是个别投资者在一定面积土地上，连续追加投资，获得更多的超额利润，在一定条件下转化为级差地租Ⅱ。

根据上述理论来剖析农村集体经营性建设用地首次流转收益可以看出，农民集体和国家都对流转收益的形成作出了贡献。首先，农民集体作为用地的所有权人，凭借其对土地私有权的垄断而当然享有绝对地租，同时还享有由于历史原因形成的区位优势所转化的部分级差地租Ⅰ；其次，国家作为整个社会的管理者，是基础设施建设的主要投入力量，特别在新农村建设中，国家为改善农村环境投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，可见，国家对集体经营性建设用地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，均有贡献。

由此，农村集体经营性建设用地首次流转收益中包含了国家的资本投入，有投入就应当有回报，因此，国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献应当参与用地首次流转收益分配。

（二）博弈分析

从现行集体建设用地严格限制流转下的征地制度来看，国家是土地征收后流转收益的主要获得者，且用地流转收入全额纳入地方政府财政，而农民集体只能获得被迫征地所给予的征收补偿。当集体经营性建设用地允许流转后，国家和农民集体的流转收益及收益分配的力量都将发生变化。在这种情况下，农村集体经营性建设用地流转能否顺利进行将是国家和农民集体进行博弈的结果。对此，我们通过建立博弈模型对国家应否参与用地首次流转收益分配进行分析[3]。

1. 前提假设。农村集体经营性建设用地流转各方是非合作的，且是理性的，严格追求自身效用最大化，对彼此的行动规则及效用函数等有准确的认识，即信息是完全的。因此笔者运用完全信息动态博弈模型进行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三个：

（1）行为主体。农村集体经营性建设用地首次流转主要涉及农民集体、农民、用地使用者及国家等主体。考虑到所要分析问题的需要，重点探讨农民集体和国家之间的博弈关系。其中国家分中央政府和地方政府。中央政府负责制定相关法律及政策，地方政府代表国家利益与农民集体进行博弈。（2）行动空间。在农村集体经营性建设用地流转被严格限制的法律背景下，中央政府可以选择维持现状，或进行制度改革即允许用地流转入市。在中央政府既定的行动选择下，地方政府的行为包括对集体经营性建设用地进行征收和不进行征收两种类型。对于农民集体，需要根据中央政府和地方政府的行动，作出自己的选择。在地方政府进行征收的情况下，农民集体只能被迫征收，别无他选；在地方政府不进行征收的情况下，要看中央政府的决策，在维持现行法规状况下，农民的行为包括不流转即自用和地下交易，当进行制度创新时，农民可以选择自用土地或自主流转（见图1）。（3）效用函数。博弈主体的效用函数不但受自身的行动影响，还取决于对方的行动选择。（U1，U2）为行为主体的效用函数组合。行为人地方政府的效用U1和行为人农民集体的效用U2都主要取决于两方面：一是在农村集体经营性建设用地流转过程中取得的收益，二是违反法律要受到的处罚风险成本。

现行法律制度下集体经营性建设用地使用权被严格限制流转，惟一合法的流转途径就是通过征收程序将集体用地转变为国有建设用地，进而在国有土地市场上流转。这种情况下，假设地方政府通过征地而后在国有建设用地市场上出让土地使用权的总收入为R1，其中给被征地农民的补偿为αR1，α为农民补偿占所征建设用地出让价款的份额，则地方政府所得收益为（1-α）R1。由此，现行制度下地方政府进行征地时两方参与者的效用组合为I1（（1-α）R1，αR1）。

在现行法律制度下，如果地方政府不进行征地时，农民集体可能选择不流转集体经营性建设用地而自己使用，也可能在利益驱动下选择非法入市，进行用地使用权的地下交易。这里设农民集体自用经营性建设用地的收益为K，由于未发生流转，地方政府不会得到任何好处，此时的效用组合为I2（0，K）。如果农民集体选择在隐形市场上流转用地，设农民集体获得流转收益为R2，但由于属非法交易，将付出违反法律受到惩罚的风险成本C2，此时地方政府不可能在非法流转中获得收益，但能获得对农民集体违法行为的处罚，因此两者的效用组合为I3（C2，R2-C2）。

在中央政府进行制度改革允许农村集体经营性建设用地使用权流转的情况下，农民集体无论进行用地流转，还是自己使用，或等待被征收都将是合法行为。在集体经营性建设用地流转解禁的同时，对征地范围的缩小、明晰和严控将是必然之举。由此地方政府不进行征地，还农民集体以自主流转用地的财产权利将是常态。此时，若农民集体选择自用，则效用组合仍是II2（0，K）；若农民集体对用地进行流转，假设流转所得全部收入为R′2，地方政府参与收益分配且分得β份额，即地方政府获得收益为βR′2，则农民集体所剩流转收益为（1-β）R′2，由此二者的效用组合为II1（βR′2，（1-β）R′2）。

当然，在行为主体都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不满意从集体经营性建设用地流转中所获得的收益，而继续选择进行征地。但此时由于征地行为已被严格限定在为公共利益的范围内，若地方政府为了追求利益滥用征收权的话，就要付出被上级政府查处的风险成本C′1。假设地方政府强行征地后再进行流转的用地使用权出让总收入为R1'， 其中将γR′1收益分给被征地农民作为补偿，γ为农民补偿占所征用地出让价款的份额，则地方政府所得流转收益为（1-γ）R′1，同时还要支付违法成本C′1。由此，地方政府进行强行征地时两方参与者的效用组合为II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

将地方政府和农民集体在上述不同状态下的效用分别总结于表1和表2中。

3. 博弈分析。在该博弈模型中，地方政府对于农村集体经营性建设用地流转制度的改革和推行具有举足轻重的作用。一方面，在现行法律制度下，地方政府通过征地后再招牌挂可以获得土地收益（1-α）R1，如若进行集体经营性建设用地流转制度改革，地方政府预计得到的正常效用即自主流转下分得的利益是βR′2，当βR′2< （1-α）R1时，地方政府就可能阻碍中央政府的改革进程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在国家法律解禁，允许集体经营性建设用地流转的情况下，对于地方政府而言，如果从用地自主流转中所获得收益不能满足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地状态下的潜在利益，则地方政府就会不惜冒着被惩罚的风险，行使不正当的征地权，阻碍集体经营性建设用地的流转而着力促成征收。即地方政府会选择进行违法征地的条件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假设地方政府征地后流转经营性建设用地的价格R′1与农民集体流转用地使用权的市场价格R′2相同，则上述不等式可化简为β<（1-γ）-C′1R′2。可见，地方政府参与集体经营性建设用地流转收益分配的份额β过小，是地方政府以强行征地的方式阻碍集体经营性建设用地流转的主要原因。同时，如果增大γ或C′1，则不等式右边会变小，在β不变的情况下，不等式关系可能发生反方向变化。这说明提高农民集体从征地中得到的补偿或严惩地方政府滥用征收权行为，都将降低地方政府选择征地的意愿，有利于保障集体经营性建设用地流转制度的顺利推行。

4. 模型启示。仅从国家应否参与流转收益分配角度，该模型给我们揭示出，为保障农村集体经营性建设用地流转制度的顺利改革和推行，地方政府应当参与用地首次流转收益分配。

从实践来看，集体建设用地要想入市流转，从市场准入到价格形成，都要受到国家土地管理权力的制约和调控；在供给方面，可以流转的集体经营性建设用地需要符合土地利用总体规划，一般也要经地方政府批准。也就是说，地方政府有权决定集体建设用地能否入市流转。在目前地方政府会获得征地所得全部收益的背景下，如果在集体经营性建设用地流转中地方政府不会分得任何利益的话，其很有可能运用手中的权力，阻碍集体用地的流转，为追求自身利益最大化不惜违法强制征收，使流转制度形同虚设。因此，在我国现阶段如果为盘活农村土地市场，促进城乡一体化发展而放开集体经营性建设用地流转，就应当在土地收益中允许地方政府介入分配，否则该流转将难以真正存在。

（三）具体模式

在国家应当参与农村集体经营性建设用地流转收益分配的前提下，以何种形式参与分配是一个值得探讨的问题。从试点地区实践来看，国家参与用地流转收益分配的方式主要有两种：一是直接在流转收益中分成；另一种是仅以税费方式分享收益[4]。应当说，虽然国家应当参与用地流转收益分配，但从法律关系来看，国家并不是流转交易的主体，地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的。国家仅以税费的方式参与收益分配是更加合理合法的方案，也应当是国家参与集体经营性建设用地流转收益分配的最终模式。

但是从上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流转收益过少，就有可能导致其利用手中权力阻碍用地流转而促成征收。因此，笔者认为地方政府参与用地流转收益分配的方式应当逐步进行规范。在现阶段为积极促进集体经营性建设用地流转市场的建立，应当允许地方政府以恰当的方式介入用地流转收益分配。目前可以考虑效仿国有土地收益基金[5]，在地方财政中设立农村集体经营性建设用地流转收益基金。该基金由农民集体在每宗集体经营性建设用地流转收益中按一定比例计提，在地方政府财政中设立专门账户，按照公益性基金经营和管理。特别需要明确的是该基金的使用方向，只能流向农村，主要用于农村基础设施建设、农业环境改善等有助于提升农村区位优势方面。这样，农民集体计提在基金的收益与地方政府单纯分成收益不同，计提收益虽然进入了地方政府财政，但是实行专账专用，且通过基金运作可以更好地服务于农村，实际是“取之于农民，用之于农民”，是农民收益转换形式后的返还。同时，由于有专款用于农村建设，在集体经营性建设用地流转入市，地方政府土地收益减少的情况下，地方财政可以腾出更多资金进行城市建设。可见，地方政府参与流转收益分配的这一模式有助于实现多方共赢，达到各方利益的平衡，将是集体经营性建设用地流转收益分配机制创新。

二、农民集体和国家参与用地再次流转收益分配方案

在集体经营性建设用地首次流转中，农民集体是转出方，作为用地所有权人和交易一方主体，理应获得除国家参与分配部分的全部流转收益。但是用地再次流转，是指已经取得用地使用权的单位和个人，在使用期限届满之前，以转让、转租、作价入股等形式，将剩余年限的用地使用权再转移给其他单位和个人的行为。在再次流转中，其法律关系的主体是用地使用权人，农民集体作为所有权人不再是交易一方，置身于流转行为之外，仅能在必要时对不符合合同约定或法律规定的再次流转行为进行限制。笔者认为，农民集体在集体经营性建设用地首次流转中已经通过获得对价的方式让渡了用地使用权，那么在再次流转中作为流转关系以外的主体，农民集体不再享有获得流转收益的权利基础，因此，不应再参与分配。即使集体经营建设用地再次流转中有增值收益，也大多来自用地使用者在土地上连续追加投资，通过改善用地条件在一定条件下转化形成的级差地租Ⅱ，应当由用地使用者享用这部分收益，农民集体没有理由介入分配。

但是应当指出，在集体经营性建设用地再次流转中，有一种情形农民集体应当参与收益分配，即在首次流转中使用者无偿取得用地的情况。从实践来看，由于欠缺规范的集体经营性建设用地流转制度，存在大量乡镇企业无偿使用集体土地现象。在难以改变现状并强行要求乡镇企业缴纳用地使用费的情况下，有效的制度设计是效仿国有划拨土地制度，在用地的再次流转中实现农民集体基于所有权应当享有的权益。具体而言，集体经营性建设用地使用者进行用地再次流转将获得可观的流转收益，但由于该收益中实际上包含了其取得用地使用权时应当支付而未支付的用地使用权费用，因而应将相当于用地对价的部分收益补缴给农民集体。当然，在补缴费用之后再进行流转，其收益分配就将与农民集体无关。

对于国家而言，是否还应当参与集体经营性建设用地流转收益分配呢？笔者认为基于国家对基础设施建设的投入和对流转市场的管理，应当以土地增值税的方式参与收益分配。鉴于用地再次流转的市场自由度更大，国家的监管和制约手段减弱，不存在博弈模型中出现的问题，因此国家以征税方式参与收益分配的方案相对比较简单可行。

三、农民集体用地流转收益内部分配机制

农村集体经营性建设用地流转收益分配的第二个核心问题就是农民集体如何在集体内部使用和分配收益，主要涉及集体成员农民的切身利益。农民始终是农村土地问题关注的焦点和最终落脚点。但实践中在与势力相对强大的农民集体、地方政府的利益博弈中，农民常常处于弱势地位。因此，切实保护农民利益，确保落实农民对用地流转收益的分配参与和最终享用，是该制度设计的关键。

（一）农民应是用地流转收益的最终受益者

《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。那么由农民集体所有的经营性建设用地流转而获得的收益亦应当属于本集体成员集体所有，即应由集体内农民共享这部分收益。因此，农民应是农民集体获得全部用地流转收益的最终受益者，包括首次流转中让渡用地使用权所得的收益，以及再次流转中无偿取得用地的使用者补缴的用地使用费用。

此外，农民作为集体经营性建设用地的有偿使用权人，在再次流转中应当获得全部流转收益，其合法权益应当受到法律保护。

（二）农民集体用地流转收益用途管理

进行农民集体流转收益内部分配首先要确保农民集体将获得的流转收益切实纳入集体财产，用于集体事务，避免收益被截留挪用，中饱私囊。因此，严格控制农民集体收益用途是有效保护农民权益的重要途径。

实践中多数试点地区对农民集体流转收益用途管理进行了专门规定，具体见表3。

从上述规定可以看出，实践中对于农民集体流转收益的用途管理主要体现在两个方面：一是强调将用地流转收益纳入农村集体财产统一管理；二是明确农民集体的流转收益专项用于农民权益保障，具体使用集中在农民安置补偿、集体基础设施公共事业建设、土地保护开发和生产发展以及集体成员的社会保障方面。其中广东省在农民集体流转收益使用上的做法值得借鉴，特别提出收益50%以上存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。这一规定具有较强的操作性和强制性，更加有效地解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题，并积极解决了失地农民社保问题，切实保护了农民的实际利益。

由此，应当对农民集体流转收益用途进行管理，在保障收益全额纳入由全体成员共享的集体财产范畴的基础上，明确收益的具体使用方向。从集体经营性建设用地流转顺利推行的角度来看，应当确保收益中相当一部分用于集体成员的社会保障以及农村基础设施和公共事业建设。尽管对农民集体收益的内部分配问题，国家不宜介入过多，但由于我国现阶段大多数农民生活水平较低，抗风险能力较差，为更有力保障农民利益，应当在相关地方性法规中体现对农民集体流转收益的用途管理。与此同时，期望通过集体经营性建设用地流转所得收益推动农村社会保障体系的建立。

（三）农民集体用地流转收益在农民之间的分配

农民集体流转收益在农民之间的分配实际是一个自治问题，应当由本集体成员按照民主程序共同决定。首先要保障农民对集体经营性建设用地流转收益的知情权，即确保农民知晓农民集体所获得土地收益的收支及分配情况；其次要保障农民对用地流转收益的监督权，即用地收益的收取和支出情况，应当向集体成员公开并接受监督；第三，最重要的是要保障农民对用地流转收益分配方案的参与权，即收益如何在农民集体内部分配使用应当由本集体全体成员依照民主程序共同决定，以确保分配方案的公正透明。

可见，农民具体会在集体的流转收益中获得多少应当是由村民共同决定的，其中包括从流转收益中应拿出多少投入到集体公共事业的发展问题也应当通过民主决策机制决定具体方案。由此，建立健全的农村集体经营性建设用地流转收益内部分配制度，需要农民具有较强的民主意识和参与愿望，需要进一步完善收益分配由村民共同决定的民主决策程序和农民对集体的监督制约机制，从而切实维护农民利益。

建立农民土地收益内部分配制度，应当实行土地收益分配使用的民主决策，完善监督制约机制，以切实维护农民利益[6]。

参考文献：

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[6] 胡玉贤. 关于创建集体建设用地流转新制度的若干思考[J].资源·产业，2003，5（2）：3-5.

Abstract：Land revenue distribution mechanism is the core and key of the rural collective business construction land circulation system innovation. In the land circulation revenue distribution， there are two core issues. One is whether the subjects which are outside the circulation legal relations such as the state can participate in the revenue distribution. The other is how the collective farmers allocate the revenue between internal members. This essay tries to establish a reasonable and legitimate rural collective business construction land circulation revenue distribution mechanism which also takes into account national， collective and individual benefits by solving the above problems with the legal and economic analysis method.

集体经营性建设用地 篇4

农村集体经营性建设用地入市是我国当前农村土地制度改革的重要举措之一,有利于激活长期低估的农村土地资产,为统筹城乡发展、带动农民实体经济、增加农民收入注入新的活力。近年来的中央文件多次提出要引导、规范农村集体经营性建设用地入市,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。显然,农村集体经营性建设用地的定价问题是推进其“入市”的前提条件,亦是构建农村集体经营性建设用地流转市场机制的关键要素,而现有研究对农村经营建设用地的评估方法还鲜有探讨。目前,农村集体经营建设用地入市尚在试点阶段,与国有建设用地完全“同权同价”的集体经营建设用地交易案例还较难获取,但在我国经济相对发达的东部沿海地区,农民非农就业程度与收入水平高,乡镇经济发达,农村集体将闲置建设用地出租或兴建厂房流转的事实已存在多年,该类地区可为农村集体经营性建设用地定价问题研究提供丰富的市场对比案例。此外,还需看到,不同地区农村农民对农村经营性建设用地入市的支持程度存在差异,农民的受偿意愿呈现多样性,而非正式制度在我国农村发展和制度变迁的过程中长期存在并起主导作用,因而农民的受偿意愿在农村集体经营性建设用地入市推进以及定价决策中也具有重要影响。基于以上因素,本研究将在剖析农村经营性建设用地入市内涵基础上,对比运用市场比较法和农民受偿意愿法,在江苏昆山地区选择合适案例,对“入市”农村集体经营性建设用地的价格评估进行探索,以期为农村集体经营性建设用地确权定价、价格与市场体系建设提供参考。

1 农村经营性建设用地入市的内涵和要素

1.1 农村经营性建设用地入市的内涵

农村集体经营性建设用地是农村集体土地中区别于非经营性用地的各类经营性活动用地,通常指兴办乡村(镇)企业等具有生产经营性质的农村建设用地,包括商业、餐饮旅馆业、旅游业、娱乐业及其他经营性服务业建筑及相应附属设施用地等,不含农民宅基地和农村公共设施用地。2015 年年初十二届人大代表第十三次会议通过决定授权国务院在33 个试点县(市、区)行政区域暂停土地管理法相关规定,明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下,允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股,实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价,首次明确现阶段的集体经营性建设用地的范围还须符合规划限制,合法合规。

1.2 农村经营性建设用地入市的要素

1.2.1 市场主体

市场主体是农村经营性建设用地入市的核心要素。农村建设用地已有的相关研究大多关注农村集体建设用地流转现象引发的问题,少数学者通过建立模型分析了国家、集体、农民、转入方等市场主体间的能动效应。刘艺,李新举(2013)对政府、转入方、村集体3 个市场主体进行了博弈分析,认为村集体的最优策略是流转集体建设用地,转入方的理性行为是向农村集体转入建设用地,政府的理性选择是允许集体建设用地流转[1]。多数学者提出要建立兼顾国家、集体、个人的集体建设用地流转收益的分配机制,明确分配主体、分配比例与收益用途,村集体、转入方和地方政府在建设用地进入市场进行自由流转方面具有共同利益,实现农村集体建设用地与城市国有建设用地“同地、同价、同权”的城乡要素市场的平等化具有可行性[2]。

1.2.2 市场机制

合理有效的市场机制是保障农村集体经营性建设用地入市的前提要素。各地在现行政策下建立的市场机制不尽一致。在众多地方经验中,农村集体经营性建设用地入市的“昆山模式”已在国内各界得到广泛关注。“昆山模式”是一种农地直接入市的土地非农化模式,即在不改变集体土地所有权的情况下将农地转化为非农建设用地,其前提是政府定位明确有保障和发达的地方经济为农村经营性建设用地流转提供强大的财政支持[3]。昆山经济历经了一个农转工—内转外—散转聚的发展过程,很好地带动了经营性建设用地的流转。结合企业改制,昆山对原有集体存量建设用地全部实行有偿、有限期、可流动使用制度;对新增建设用地,在依法办理农转用审批手续后,允许农民集体直接以土地或开发为标准厂房等形式出让、出租。“昆山模式”将市场与政府相结合,引导、扶持农民参与经营性建设用地开发,有效解决了开发初期农村集体经济组织启动资金不足的障碍,而且给予了处于远郊、耕地保有量大的乡村相当的工业发展权,有助于实现社会公平,维护耕地可持续性与安全性[4,5]。

2 农村经营性建设用地入市的价格评估方法

2.1 市场比较法

市场比较法是我国当前城镇建设用地估价的主要方法,该方法依据替代原理,将待估土地与具有替代性的,且在估价时点近期市场上交易的类似地产进行比较,并对类似地产的成交价格作适当修正,以此估算待估土地客观合理价格。市场比较法在城镇建设用地价格评估中的应用已相对成熟,其思路和理论对尚未完全发育的农村集体经营性建设用地估价亦具有良好的参考价值,可选择区域因素与个别因素相近的国有建设用地作为集体经营性建设用地评估的比较案例,以符合中央关于两类用地“同权同价”的指导精神。

2.2 受偿意愿法

意愿调查价值评估法(Contingent Valuation Methord,CVM),是一种基于调查的评估非市场物品和服务价值的方法[6]。本文所指“意愿”是农民对村集体经营性建设用地入市愿意接受补偿的意愿与决策,包括意愿受偿方式和意愿受偿价格,前者是指农民对货币补偿方式和非货币补偿方式的选择意愿,后者指农民希望得到的补偿标准。意愿是个体某种偏好,而偏好的产生取决于效用的高低。分析集体建设用地对农民的效用高低,重点在于农民对土地的处置方式,也即农民的土地价值观念。当前农村集体土地对于农民的价值主要体现在土地的财产和保障双重功能,在集体土地“入市”实践中,农民很难同时获取两种功能价值,其意愿的选择将决定农村经营性建设用地入市可实现价值的水平。具体评价时,可调查农村经营性建设用地的入市地区失地农民的愿意,分析其接受集体所定的入市补偿标准的意愿,构建意愿决策与接受补偿者的年龄、受教育水平、家庭经济水平等内在因素和“入市”集体建设用地的流转用途、地块个别条件与区位条件间的关系。

3 案例研究

3.1 研究区域概况

研究选取昆山典型Z,W两村,两村都是国家级的生态示范村、省级文明村,在国家“多予少取放活、城市反哺农村”的政策下,两村都在不同程度上推行了农村经营性建设用地流转。初步调查发现,两村人口数量接近,W村由于地理位置较Z村地理位置优越,其与昆山国家级开发区隔河相望,东距上海50 公里,西靠苏州工业园区35 公里,沪宁高速、苏沪高速、312 国道、苏虹机场路近在咫尺,有着十分便捷的地理位置。其次,该村的村办企业始于20 世纪70 年代,以印刷为主。随着农村产业结构的调整,全村呈现家家冒烟、户户办厂的热潮,形成三废净化厂、沪银印刷有限公司等十余家规模企业。然而,由于W村的村办企业历史悠久,在新一轮改革中大家对补贴的不满有很强的倾向性,相较于Z村的满意度低近40%。调研获取了待估宗地的基本信息誉农民受偿意愿数据,以及市场比较案例宗地数据。因村镇经济发达,本地就业消化能力强,外出打工人数较少,样本中被调查者年龄集中在30~60 岁,青壮年占78%,问卷填写质量相对较高。

3.2 价格评估方法对比

3.2.1 市场比较法

整理调研数据,得到W村待估宗地与3 个比较地块的成交条件、区域因素和个别因素数据,通过对各因素进行标准量化,建立价格可比基础,选择合适指数进行交易情况、交易日期、区域因素和个别因素修正,采用市场比较法对待估宗地的价格进行评估。待估宗地与比较宗地信息见表1,各比较修正因素相关信息如表2~表4 所示。

采用直接修正法连乘公式求取估价对象价格PA,PB,PC。PA= 336×1.0191×92/100×97/100=305.57,PB=336 ×1.051 ×100/99 ×100/98 =363.983,PC=336 ×1.0293×87/100×100/100=300.885,则估价对象在2015年5 月比准价格为3 块比较宗地评估价均值,即323.479 元/m2,该结果则可作为参照国有经营性建设用地的出让价格所得出的农村经营性建设用地的出让价格。

3.2.2 受偿意愿法

同样选择市场比较法中的W村待估宗地D作为评估对象,并在Z村选择个别因素条件相近的已出租建设用地E作为参照。调查问卷设计中,假定W村集体将对高新区北门路东侧、城北路北侧宗地进行征用,租赁给工业企业G使用,农民将依据村集体成员权作价入股。受偿意愿法评估该宗地时需综合考虑农民的受偿意愿、村集体出租土地成本、企业在厂房运作前开发所需的成本和运作中的管理费用。待估宗地属于熟地,经过“五通一平”的开发并且拆迁完毕,可供直接建设。依据规定,凡在土地利用总体规划划定的建设用地区和一般农地区域内,集体经济组织因社会经济建设需要将农用地转为建设用地的,可持批准的建设用地项目经市人民政府审查报经苏州市人民政府批准后直接将农地转为建设用地,集体经济组织只需按规定上交耕地开垦费。经调查了解,昆山农村耕地开垦费为20 元/m2,占用基本农田的多征收40%,同时村集体为该地支付的农民动迁安置费为3元/m2。

企业G承租土地后需支付开发管理费和定期对村集体的入股分红,集体建设用地使用权经评估显化土地资产后入股直接参与投资企业的利润分红。国家规定集体建设用地流转试点期间,市级财政不参与集体建设用地流转收益分成,由农民、村集体经济组织和镇政府之间合理分配,保证农民收益,镇财政取得的集体土地流转收益优先用于办理农民养老和医疗保险,而对以集体建设用地使用权租赁、入股、联营等形式兴办的工业项目用地,土地有偿使用费可适当优惠。因此据调查了解该地企业的开发管理费比一般工业项目用地低,税后约为200 元/m2。村集体保底分红约为1.8 元/m2。首先,调查获得Z村宗地E的租赁价格扣除税费后补偿给村民的成本约为60 元/m2,折算被征土地村民小组农民人均补偿为35 元/年;然后,在W村发放问卷25 份(回收有效问卷25 份),问及“G企业计划在Z村租赁6.4 亩土地投资生产,扣除税费等成本后可补偿村民农民人均可获补偿35元/年。如果G企业租用您村的D地块(6.4 亩)50 年,每年补偿您家每人35 元,您是否满意”,11 位觉得满意,而不满意的14 位农户普遍认为W村区位条件相对Z村优越,而且对以外补贴不满的积怨已久,补偿价格区间应为50~70 元,统计村民补偿意愿均值为57 元/年,折算为土地成本约为92 元/m2。因此,农村经营性建设用地的出让价格=农民受偿意愿+其他成本=92+20+35+200+1.8=348.8 元/m2。

4 结论与建议

本文探讨了通过市场比较法和农民受偿意愿法来估算农村集体经营性建设用地入市的价格。研究结果显示,这两种方法用于评价农村集体经营性建设用地的价格都具有可行性,但都有利有弊。市场比较法的技术路线相对成熟,参考了国有经营性建设用地定价,计算方法较为传统,与国有经营性建设用地入市的估价程序、估价参数的选择等相近,有利于与“同权同价”的国家农村土地制度改革方针相互衔接,但该方法相对而言忽视了到企业和农民的意愿与偏好,在当前国有工业用地价格普遍压低的环境下,不利于农村土地资产的显化与农民收益分配的提高。受偿意愿法相对增加了农村集体经济组织和农民的土地收益,显化其土地财产权利,既考虑到农民的受偿意愿,也考虑到村集体利益分配的合理性,但这种方法易受多种人为因素的影响,企业的开发管理费用受企业的资质及用途规模等影响,因此价格浮动较高,入市价格难以确定,同时目前农村集体土地收益分配机制不够完善,无法保证入市的规范性。

摘要：国家关于农村集体经营性建设用地入市的政策逐渐明晰,建立城乡统一的建设用地市场成为当务之急。尽管学界对农村经营性建设用地入市可大力推动城乡统筹发展早已达成共识,但作为政策的试行阶段,有关经营性建设用地入市的定价问题研究却鲜有涉及。文章结合资源定价之受偿意愿法的相关理论与城镇建设用地评价的市场比较法,选取了江苏省昆山市典型农村地区的样本农户进行了深度调查,对“入市”农村集体经营性建设用地的价格评估进行探索研究,以期为农村集体经营性建设用地确权定价、价格与市场体系建设提供参考。研究结果显示,这2种方法用于评价农村集体经营性建设用地的价格具有可行性。

关键词：农村集体,经营性建设用地,受偿意愿,价格评估,入市

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集体经营性建设用地 篇5

据中国之声《央广新闻》报道，正在召开的十二届全国人大常委会第十三次会议审议了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定(草案)》的.议案。北京市大兴区等33个试点县市区拟允许集体经营性建设用地入市。

草案规定，由全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。上述调整在12月31日前试行,对实践证明可行的,修改完善有关法律;对实践证明不宜调整的,恢复施行有关法律规定。

国土资源部部长姜大明代表国务院作草案说明时说，在33个试点县(市、区)行政区域暂时停止土地管理法第四十三条和第六十三条、城市房地产管理法第九条关于集体建设用地使用权不得出让等的规定。

他说，明确在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，允许存量农村集体经营性建设用地使用权出让、租赁、入股，实行与国有建设用地使用权同等入市、同权同价。

农村集体建设用地流转模式研究 篇6

【关键词】农村集体建设用地；流转模式；流转收益

农村集体建设用地与国有建设用地是建设用地的两大组成部分，当前国家对国有建设用地的使用有很明确的法律体系规定。然而，我国直到20世纪90年代才开始了农村集体建设用地流转模式的试点，由于试点时间起步晚，严重影响了农村集体建设用地的巨大作用的发挥。据国土资源部的测算，我国当前除交通设施和水利资源占用的土地外，农村集体建设用地占我国建设用地的很大比例，约为70%。我国现在城镇化水平越来越高，土地资源的资本价值也越来越高。近些年，郊区和经济较为发达的乡镇土地，其利用价值越来越高，流转模式也越来越多样化，对农村集体建设用地流转模式进行比较性研究，有利于规范农村集体建设用地的合理利用和促进农村的快速发展。

一、农村集体建设用地流转现状及存在问题

当前，我国农村集体建设用地流转出现可以称为混乱的状态，出现诸多问题，具体表现为以下四个方面：首先，流转产权制度不完善，缺乏统一的流转模式指导。再次，流转的法律依据薄弱。当前对于农村集体建设用地流转的法律依据不充分，现有的法律有的已经过时，缺乏对流转中明确的操作指导体系。最后，流转中，频繁出现利益分配不均的现象。农村集体建设用地的流转收益理应归属于拥有土地所有权的农民，但是现行我国流转收益大部分归政府所有，收益所得也不透明公开，严重影响了农民的利益收入。

二、农村集体建设用地流转模式

20世纪90年代，东部地区部分省市开始尝试以集体建设用地进入市场的“流转”为代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了农村集体建设用地流转模式，这一流转模式以“转让权利，统一出让”为原则。隔年，南海市被列为首个集体建设用地使用权流转的基层自发试点。1999年，安徽芜湖正式被国土资源部批准开展流转试点，从此，全国各地纷纷积极试点并形成了多个模式的流转方式，目前，国内形成了九个地区典型的流转模式，按照政府与市场的职能模式主要分为三类。

1.以政府主导型的主体流转模式

当前，农村集体建设用地流转模式中，多数以政府为主导型，政府是流转中执行的主体，在这些地区的农村集体建设用地流转都是由政府充当流转主体，然后根据一定的比例对流转收益进行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、芜湖模式、安阳模式、苏州模式、古田模式。

2.以市场主导型的主体流转模式

农村集体建设用地流转大多以政府为主体方式进行流转，政府起着主要执行者。广东省作为我国的经济较为发达的大省，其两个地区的两种流转模式则都以市场为主导型的流转模式，把土地流转推向市场，参与市场竞争。如海南模式、顺德模式。

3.以政府和市场并重型的主体流转模式

目前流转典型模式中只有湖州模式以政府和市场为并重的流转模式。湖州市通过当地企业扩大规模使用租赁和一定年限的作价入股方式获得集体土地使用权。“湖州模式”中当地政府以解决乡镇企业土地资产处置作为原始初衷，对湖州市多个乡镇进行试点，主要进行农村集体建设用地的存量建设用地流转。通过这一方式，大大的促进了湖州当地许多乡镇企业的发展，同时也维护了集体土地所有者的权益，广大农民也获得了一定的租赁收入或其他方式的经济补偿。

三、农村集体建设用地流转模式评价

由于农村集体建设用地流转缺乏相应的法律体系方面的指导，农村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率较低，导致了土地所有者的权益受到了损害，无法适应新时期的社会发展的变化。各个地区的发展状况不一样，各有其流转方式的特点，流转模式不一定适用于各个地区，现行的流转模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“苏州模式”、“湖州模式”和“芜湖模式”，这三个地区的农村集体建设用地流转模式都是基于这三个地区高度发达的乡镇企业。一方面，能增加政府的财政收入以及土地所有者的经济收益，另一方面，为乡镇企业的发展提供了基础设施建设的支持。但是三种模式也存在着一定的缺陷：无法做到公开民主，同时，流转过程中身为土地所有者的农民处于被动地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，这两个模式的相似之处都在于以转权让利的模式进行流转。不管从流转主体还是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府对土地进行执行控制，明显具备计划经济时期的特征，其实质是政府利用职权从中谋取更大利益，而土地所有者的农民只能有一小部分的收益，严重损害了他们的利益。

3.“成都模式”和“安阳模式”，“成都模式”中，政府为了扩大城镇建设用地，对流转的集体建设用地的价格进行了严格规定，并规定不低于一定的区域保护价格，并且流转获得收益优先用于社会保障支出。

4.“南海模式”和“顺德模式”，这两种流转模式都结合了政府和市场的作用，作为中国经济较为发达的沿海省份，一方面保留了集体土地所有权，另一方面又保护了集体土地所有者的权益，对其他地区的土地流转模式都有很好的借鉴意义。

四、农村集体建设用地流转模式的政策建议

针对当前的几种集体建设用地流转模式存在着诸如流转主体不明确、市场化程度低、收益分配不均以及缺乏相应的法律指导体系等问题，提出了以下几个方面构想，以期完善农村集体建设用地流转模式。

1.加强土地产权登记，确定农民的流转主体地位

农村集体建设用地使用权流转建设的首要工作就是“确权颁证”，继续实施土地权属登记制度。农村集体建设用地流转中，政府一般是流转的主体和执行者，这严重损害了作为土地所有权的农民的切身利益，应当明确界定农民是农村集体建设用地流转的主体，土地的处置听从农民的安排，加强农民对土地产权的控制，国家对农村集体土地的征用，应本着公平公正的市场交易原则进行，流转收益归农民所有。

2.提高并加强流转的市场化程度

严格按照市场运行模式，对土地进行流转，根据不同的位置，做好对土地用途及价格的评估。建立相应的土地经营公司和土地监管机构，禁止炒地行为，严格管制土地交易的面积和用途。做好交易的试点工作，提供诸如农地信托、农地抵押和农地保险等中介服务工作，保障土地健康有序的进行流转。

3.优化受益分配机制，让流转收益的利益相关者实现利益共享

地确权登记只是对权利主体的明确，但要实现有秩序的农村集体建设用地流转，离不开政府、集体经济组织以及其他主体的共同努力。通过税制改革和法律明确规定受益分配原则，充分考虑各利益相关者的收益，调动他们的积极性，不断推进农村集体建设用地流转的规范性。

4.加强农村集体建设用地流转的立法建设

首先对现有的适用法律能被更好的执行，其次从法律上严格规定农民是土地的流转主体并对流转流程流转收益分配违反流转规定的相应处理方法做出立法建设。法律上严格规定流转中的具体程序和形式、审批管理的规定、相关的违法交易等制定明确的规定。让农村集体建设用地的流转做到按照法律法规的相关规定流程办事情，充分保障农民的合法权益。

随着中国经济的发展，农村集体建设用地流转是市场经济发展的必然趋势，其流转模式在全国已经具有很高的普遍性，尤其是在城乡结合部的郊区以及经济发达的乡镇地区更为明显。流转中如何使土地所有者的农民的流转收益得到保障也成为人们关注的焦点问题，因此，加强农村集体建设用地流转模式制度的建设，保障农民的合法权益，有利于统筹城乡的更进一步发展，更有利于规范城乡统一建设用地市场，形成一个积极向上健康的良好的用地市场。

参考文献：

[1]聂正标.节约集约用地背景下的农村集体建设用地流转[J].宏观经济管理，2014

[2]郭旭彦.我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D].硕士学位论文.福建师范大学，2009.

[3]张俊平，胡月明，章汉武.珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨——以中山市为例[J].经济地理，2010

作者简介：

集体经营性建设用地 篇7

随着我国城镇化和工业化的逐步推进, 城镇建设和产业发展对建设用地的需求不断增多, 国有建设用地市场供需矛盾日益凸显。十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场, 在符合规划和用途管制的前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价的政策, 能够有效缓解国有建设用地供不应求的现状, 丰富农村集体资产的实现形式, 推动经济社会健康有序发展。

但从实际情况看, 因国家目前尚未在法律层面上对农村集体经营性建设用地流转的限制性条款进行修改, 官方解释和统一的流转管理办法也未出台, 农村集体经营性建设用地概念不清、范围不明、流转无序的情况较为突出, 东、中、西部地区在存量上也存在较大的差异, 对农村集体经营性建设用地入市流转造成了不利影响, 也可能造成不同区域间的不公平竞争。

因此, 探讨农村集体经营性建设用地在实践中形成的流转模式, 总结可供借鉴的经验, 汲取实践中的教训, 对最终实现和规范农村集体经营性建设用地的科学有序流转有着重要意义。

2 农村集体经营性建设用地流转的意义探讨

2.1 有利于缓解建设用地市场的供需矛盾

目前城乡二元土地市场发展状态制约了建设用地的供给, 这是促使国家出台农村集体经营性建设用地流转政策的最直接动因。引致城镇建设用地供需严重失衡的原因还包括征地拆迁程序太过复杂、征地指标受限以及巨量的农村集体经营性建设用地受体制制约而不能顺畅进入土地市场进行交易等。通过研究农地流转问题, 我们可以探索出使其有效流转的实现路径, 盘活大量的农村集体建设用地存量资产, 提升城镇建设用地市场的有效供给能力, 拓宽用地来源渠道, 解决建设用地供给不足的难题。

2.2 有利于规范用地行为

在十八届三中全会以前, 虽然从法律层面和政策层面上, 对农村集体经营性建设用地均设置了一些限制性条款, 但有需求就有市场, 没有合法的市场和入市途径, 必然会导致隐形市场和违规用地行为的产生, 甚至少数人受利益驱使, 违反土地管理的相关规定, 违法用地。研究和解决农地流转, 解决农地流转合法权的瓶颈难题, 明晰农地产权和确权颁证, 能够形成一个公平、公开和公正的土地交易市场, 可以消除违规流转和违法用地的生存空间, 促进建设用地市场的制度化和规范化。

2.3 有利于提高土地的流转效益

隐形的农地流转市场和不受法律法规保护的农地流转, 会导致流转双方利益关系的不稳定, 这也是造成目前农地流转市场失范失序和农地流转价格偏低的首要原因。通过对经营性建设用地流转问题的研究, 能够有助于建立农地流转的合法市场。与此同时, 相关法律法规的修改也将加大对农地流转双方合法权益的保护, 实现农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同价入市, 提高土地的流转效益。

2.4 有利于保障农民的用益物权

在以往推进城镇化建设和工业化发展的过程中, 农村集体经营性建设用地虽然是农民的一种资产, 但是农民没有处置权, 不能充分享受土地的流转收益, 合法权益得不到保障。通过让农村集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价流转, 不仅能够理顺农村集体经营性建设用地的权属关系, 更重要是使农村集体经营性建设用地这一农民资产能够直接在市场上流通, 保障了农民对资产的出资权, 实现了农地价值的最大化。

2.5 有利于实现农村闲置土地的有效利用

农村集体经营性建设用地的合法流转, 使农村集体土地多了一种价值实现形式, 通过设置合理条件实现闲置土地, 特别是闲置建设用地向农村集体经营性建设用地间转用, 有利于增加农村集体经营性建设用地来源, 缩小东、中、西部地区农村集体经营性建设用地存量差异, 有利于实现区域均衡发展。

3 农村集体经营性建设用地流转的模式及主要做法

从改革试点情况来看, 我国农村集体建设用地流转的主要有以下三种模式:

3.1 芜湖的“三个集中”模式

安徽芜湖早在1999年11月就经国土资源部批准, 试点实施了农村集体建设用地流转。主要思想是分离土地的所有权和使用权, 让使用权有偿流转, 并采用了“三个集中”模式:即工业向园区集中、土地向规模集中和农民向小城镇集中。

其具体的做法是:第一, 承认农民的土地承包现状, 但须明晰和确定集体土地所有权, 并将所有权落实到具体的村民小组;第二, 明确规定用地流转的客体和方式, 设立乡镇土地发展中心来处理承包者和集体签订有偿流转合同问题并进行前期开发, 然后依照“三个集中”原则, 重新整合农地资源, 将集体建设用地转包、出租或出让给土地使用者, 以推动农村经济发展。

3.2 广东的直接入市模式

2003年和2005年, 广东省先后以命令的形式颁布了试行农村集体建设用地使用权流转和使用权管理办法方面的红头文件, 对农村集体建设用地使用权流转进行了政策规范, 赋予其与国有土地同样的身份, 按照“同地、同价、同权”的原则, 可以允许其进入土地市场直接流转。

其主要做法是:第一, 依照所有权与使用权相分离的原则, 对流转的主体、方式等方面做出了明确规定, 指出其主要用途是投入旅游、商业等经营性项目, 须依照国有土地使用权公开交易的办法和程序, 在产权交易平台进行挂牌、招标和拍卖;第二, 在确定流转价格和流转收益分配问题时进行了创新探索, 让农民享受到更多的流转收益。土地出租出让收益须统一纳入集体财产进行管理, 50%以上流转收益用于农民社保。

3.3 重庆的“地票”模式

为了缓解国有建设用地供求矛盾, 重庆市于2008年12月建立了我国第一家土地交易所, 首次提出了“地票”的概念, 旨在建立一个面向全国统筹配套城乡和区域土地交易平台。

其主要做法是:农民将其农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地, 通过复垦并经土地管理部门严格验收后, 换取城乡建设用地增减挂钩周转指标 (即地票) , 在土地交易所进行公开交易。企业购得地票后, 可得到等量城镇建设用地, 在指标落地冲抵新增建设用地的有偿使用费用和耕地开垦费。“地票”模式实现了对耕地的先补后占, 即先补偿耕地, 再占用耕地, 在促进经济社会发展的同时, 确保了不突破耕地保有量的红线。但在占补平衡的过程中, 农村集体建设用地的集体所有属性事实上转变成了国家所有属性。

4 农村集体经营性建设用地流转存在的问题

4.1 概念不清

虽然十七届三中全会抛出了农村集体经营性建设用地的提法, 但受方方面面的条件制约, 始终没有对农村集体经营性建设用地的概念进行明确, 范围进行界定, 对农村集体经营性建设用地的统计也因缺少官方的统一口径, 无法落实准确的存量基数。

4.2 分布不均

农村集体经营性建设用地虽然尚缺乏确切的统计数据, 但从分布来看, 也存在着空间整体性的分布不均和区域性的分布不均两种现象。空间整体性的分布不均, 主要体现在东、中、西部在用地存量上整体呈现东部多、西部少的趋势;空间区域上的分布不均, 主要体现在从城市近郊向农村用地存量呈下降趋势, 这必然会造成新一轮的不公平, 拉大地区差距。

4.3 需求不一

农村集体经营性建设用地的需求, 与经济社会发展水平密切相关。工商业经济发达的区域, 国有建设用地市场供需矛盾大, 对农村集体经营性建设用地的需求旺盛, 价格更高;经济发展相对落后的区域, 对农村集体经营性建设用地的需求相对较弱, 价格偏低, 造成农村集体经营性建设用地部分区域供给不足, 部分区域又供给过剩。

4.4 流转无序

虽然部分省市通过地方性法规的方式对农村集体建设用地流转进行了一定程度的规范, 但从全国范围来看, 无论是农村集体建设用地的流转, 还是农村集体经营性建设用地的流转, 都未出台统一的管理办法, 地方政府和土地管理部门基本还处于无法可依、无章可循的状态, 无法对流转行为进行有效规范, 导致大量非法用地的产生和流转过程管理的混乱, 流转双方的权益未得到有效保障。

4.5 主体不明

根据我国土地法规, 农村集体经营性建设用地使用权流出的主体包括乡 (镇) 、村、组集体经济组织等土地所有权者, 乡 (镇) 人民政府和村民委员会等行政管理机关及村民自治组织以及乡 (镇) 、村办企业和个人等土地使用权者, 在未明晰土地产权的情况下, 易造成行政权代行土地资产经营权, 直接侵害土地所有权的现象。

4.6“同权同价”难

按现行法律, 农村集体经营性建设用地在流转中得不到法律的承认, 也缺乏相应的保障制度, 难以充分保障流转双方的合法权益。与国有土地使用权相比, 农民只能以相对低廉的价格提供给用地需求者, 用地需求者则以更低廉的价格取得土地, 产生了集体建设用地和国有建设用地两个市场、两种法律地位和两种价格。

4.7 收益分配机制不健全

由于集体土地产权没有明晰, 使得土地的收益分配不稳定、不规范。当前来看, 土地收益分配存在模糊性和不合理性, 缺乏完善的市场机制和监督体系, 土地价值和其资产资源属性在农地流转中不能得到充分体现。加之农村土地产权关系较为混乱, 集体组织结构也不完善, 这使得土地流转收益难以得到法律的有效保障。

5 农村集体经营性建设用地流转问题的原因探讨

5.1于法无依

要实现农村集体经营性建设用地合法入市流转, 首先应有法可依。我国虽然对农村集体用地, 包括农村集体经营性建设用地的流转都做出了明文的法律限制和规定。但对兴办乡镇企业, 建设乡 (镇) 村公共设施、公益事业和村民建设住宅经依法批准使用农民集体所有土地的并不在范围之内, 这使得农村集体经营性建设用地的流转缺乏法理依据。

5.2无“章”可循

要实现农村集体经营性建设用地流转过程的有序管理, 必须有章可循。但受法律层面对农村集体土地直接入市流转的限制, 我国目前无法出台全国性的农村集体经营性建设用地流转管理办法, 对流转收益的分配也未明确。部分省市虽然开展了农村集体建设用地流转的试点工作, 但流转的范围、方式、主体各不相同, 难以在全国范围内推广。

5.3权属不清

权属清晰是产权流转的前提。但我国现行法律对集体土地产权的界定非常模糊, 拥有集体土地所有权的, 既可以是乡镇集体经济组织, 也可以是村组织或是村委会小组, 能够行使集体使用权的主体就更为宽泛, 导致集体土地产权的主体多元化及土地所有权实质主体虚置, 极易导致侵权行为和违法用地的发生, 阻碍了农村集体经营性建设用地市场的健康发展。

5.4平台缺乏

按照国有建设用地流转管理的相关规定, 国有经营性建设用地使用权必须在公开平台通过招标、拍卖或挂牌的方式进行公开交易, 农村集体经营性建设用地与国有建设用地同权、同价入市, 也应采取相同的交易方式, 确保交易的公开、公平、公正。但我国目前农村产权交易的市场平台相对缺乏, 无法满足公开招标、拍卖或挂牌交易的需要, 因而其使用权的流转就大大受阻。

5.5理论和实践经验都不足以满足改革的指导需求

目前关于农村集体经营性建设用地的研究, 多为原则上和要求上的建议, 具体层面的指导性意见还很不完善。比如说如何开展集体经营性土地的产权认证和登记工作、怎么让地方政府走出“土地财政”怪圈、怎样建设城乡土地统一交易市场等方面都还没有深入到“具体怎么做”的指导层面, 在法律建设上能够可供参考的实践经验还非常缺乏。

参考文献

[1]伍振军, 林倩茹.农村集体经营性建设用地的政策演进与学术论争[J].改革, 2014 (2) .

[2]张鹏.当前农村集体经营性建设用地制度改革若干构想[J].苏州大学学报 (哲学社会科学版) , 2014 (3) .

集体经营性建设用地 篇8

农村集体建设用地作为我国农村集体土地的一部分, 包括了宅基地、公共设施和公益事业用地以及经营性用地, 其中农村集体经营性建设用地是指属于农民集体所有的、企业或个人可以利用其进行建设和经营的土地。根据我国相关法律规定, 农民集体依法享有农村集体经营性建设用地的所有权, 但其使用权的流转却是被禁止的。相比之下, 作为相同类型的城市建设用地却可以进行流转, 这直接导致了割裂开来的城乡土地二元结构, 推动了隐形市场的形成, 并滋生出许多社会问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出, “建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下, 允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股, 实行与国有土地同等入市、同权同价”。在此制度背景下, 对我国农村集体经营性建设用地使用权定价的探讨就显得别具意义。只有具备了合理的理论参考价格, 农村集体经营性建设用地使用权的流转才能顺利进行, 交易双方的合法权益才能得到保护, 土地流转市场才能更加规范。

对于土地的定价方法, 最经典的当属用经过风险调整的利率对土地产生的未来现金流进行贴现, 即把土地价格看作资本化的地租。然而这种方法在国内的运用有一定缺陷和不适用性:一是我国农村集体建设用地只能用于宅基地建设、乡镇村公共设施建设以及兴办乡镇企业。此外, 农村集体用地征收而来的土地大多数都是用于开发房地产或者其他工程的建设, 资本化地租的定价方法并不适用于此类情况。二是土地价格并没有和土地产生的现金流对应。以目前的国内市场为例, 最近几年的房地产市场一直处于快速增长阶段, 土地价格上升明显, 而我国第一产业的收入以及农业生产率却增长较慢, 因此土地价格并不是和土地收入产生的现金流的现值相对应的。三是上述经典的土地定价方法只能分析静态问题, 无法体现土地所有者对转让土地所拥有的选择弹性。在我国征地补偿实践中, 安置补助、土地补偿均按照该耕地被征收之前三年平均产值的数倍进行计算, 地上附着物和青苗以及其他类型土地的补偿标准是在此基础上, 由当地政府自己进行规定, 这种方式只考虑了土地的种植收益, 忽略了土地的开发价值。

事实上, 在土地价格高于某个值 (执行价格) 时, 农村集体经营性建设用地的所有人有权利选择转让其使用权, 这体现了期权的基本思想。此外, 土地的价值不仅体现在种植上, 也可以用来建造房屋, 因此土地的价值应该由种植收益和开发价值共同组成, 缺一不可。一些学者的研究表明, 实物期权定价方法能够较好地考虑到土地的开发价值, 分析土地的最佳买卖时间、最优投资决策带来的不确定性对土地价格的影响。DennisR.Capozza和RobertW.Helsley的研究发现, 当耕地转换成城镇用地的期权价值越大, 耕地的价值也就越大, 从而揭示了城乡土地的关系。[1]JosephT等对新加坡房地产市场的分析表明, 在新加坡的土地价格中, 开发权约占45%左右, 这对我国目前土地流转的定价并未考虑土地开发价值的问题有很大启发。[2]徐爽、李宏瑾以中国土地市场为例, 将土地视为以房屋为标的资产的美式期权, 并认为土地价格是由土地种植收益的现值和土地开发价值共同构成。[3]Tsekrekos和Kanoutos对希腊土地和房地产市场的研究发现, 包含了开发选择权的实物期权模型比现金流量贴现模型更有解释力, 在土地交易价格中, 实物期权费占比高达26.66%~52.38%[4]由此可见, 资本化地租的定价方法由于忽略了土地的开发价值和开发选择的弹性, 并不适用于我国农村集体经营性建设用地的定价。相比较而言, 实物期权方法充分考虑到了土地的开发价值和土地所有者出让的不确定性对土地价格的影响, 很好地弥补了传统土地定价方法的缺陷。

二、我国农村集体经营性建设用地流转的现状及问题

农村集体土地的分类如图1所示, 其中农村集体经营性建设用地是本文的研究对象。农村集体经营性建设用地使用权的流转是指在所有权不变的前提下, 将其使用权通过转让、股份合作、出租等形式进行转移, 主要参照了将集体经营性建设用地使用权和所有权进行分离的原理。目前我国法律是禁止农村集体经营性建设用地进入市场进行流转的, 然而考虑到隐形流转市场的真实存在以及现行法律制度的缺陷, 十八届三中全会提出允许我国农村集体经营性建设用地入市进行流转。

就流转的实际情况来看, 早在20世纪80年代, 在城镇化的带动下, 我国相对发达地区的农村集体建设用地就以转让、出让、抵押和出租等方式进行着转移, 在流转规模和流转数量逐渐扩大的情况下, 集体建设用地流转隐形市场逐步产生。综合具体情况, 我国农村集体经营性建设用地目前流转的形式主要有:企业或个人以土地使用权作为抵押进行融资、农村经济组织直接转让土地使用权、农村集体经济组织或个人出租其使用权、农村集体经济组织或个人以土地使用权作价入股、土地使用权在乡企改制中流转等。

概括来讲, 目前我国农村集体经营性建设用地使用权流转存在的问题主要有:一是法律制度不完善。我国当前农村集体经营性建设用地使用权是有限的、不完全的使用权, 剥夺了农村和农民的土地发展权。另外, 我国城市土地和农村土地在收益权、占有权和处置权方面有很大区别, 形成了不公平的城乡土地二元结构。二是缺乏制度建设, 土地流转不规范。隐形流转市场中制度的缺失, 使得流转程序混乱、权利义务不清晰、各方的利益得不到有效的法律保护, 不仅容易造成社会的不稳定, 还对土地规划的控制和实施造成冲击。三是农村和农民利益严重受损。作为城市建设用地的增量来源, 我国农村集体建设用地由于地方政府对“土地财政”的依赖而被征收的现象普遍存在, 许多征收项目超出了法定目的———“公共利益”的范围, 其中也包括经营性建设用地。此外, 在征地过程中还存在补偿标准过低的问题, 农民对补偿标准的确定没有参与权和决定权, 只能由当地政府制定标准并支付补偿费用, 失地农民的就业和生活已成为一个重要的社会问题。四是集体土地资产和国家土地收益流失。农村集体经营性建设用地的增值, 根本上来源于国家和地方政府的配套设施和公共事业的建设, 以及土地所有者的先期投入, 但隐形市场中谁交易谁受益的现实使得土地资产和收益流失巨大。[5]

三、理论假设和模型分析

1. 模型假设

本文所采用的Black-Scholes期权定价模型[6]是以许多关于完美市场的条件为前提的, 目前并不存在这样的完美市场, 所以有必要结合实际情况对模型的假设进行分析, 以说明此模型对本文所研究问题的适用性。

(1) 农村集体经营性建设用地使用权是以房屋为标的资产的美式期权。十八届三中全会以后, 国家容许农村集体经营性建设用地进行流转, 作为所有权人, 农村集体可以灵活选择在自身价值最大化时转让土地的使用权, 这是一种隐含期权运作模式。而土地可以被用来进行农业生产或开发, 种植的收益基本稳定, 开发价值则和房地产价格密切相关。图2显示, 土地价格和房屋价格基本同时上涨或者下跌, 变化基本一致;同时, 土地价格总体上波动更大。国外研究表明, 开发土地的可能性大概占土地价格的50%。[7,8]因此可以把土地使用权当作以房屋为标的资产执行期限没有限制的美式期权。

(2) 没有交易费用和税收, 房屋可以无限可分。显然, 这个假设在房地产市场不能得到满足, 但在有交易费用和税收情况下计算出来的结果可以看作是土地使用权价格的一个上限, 同样有很大的参考价值。Merton (1992) 的分析指出, 只要有一个参与者能够无成本地进入市场就符合无套利分析的原则, 房地产公司就能够满足这个条件。

(3) 房屋价格遵循几何布朗运动。这源自于Black-Scholes期权定价模型中的重要假设, 只要房屋价格和土地使用权价格间的随机扰动项是高度相关的, 就可以运用无套利分析。运用全国2000年1季度至2010年4季度的土地价格指数和房屋销售价格指数进行计算, 可得到两者的相关系数为0.7727, 这表明可以利用无套利方法进行研究。

(4) 存在一个为常数的无风险利率r以及标的资产房屋可以卖空的假设符合现实。

2. 模型分析

根据假设, 房屋价格可以用几何布朗运动来描述:

其中, pe表示房屋价格, μ为房屋的期望收益率, ω是房屋租金率, d是房屋的折旧率, σ是房屋价格的波动率, dz是标准布朗运动。若土地价格遵循伊藤过程并且是房屋价格的一个平稳时间函数, 则有如下关系:

其中, pl为土地价格, 其它符号含义同上。为消除dz, 可构建组合:一单位土地空头和dpl/dpe单位房屋, 在△t时间后, 组合价值的变化为:

a为土地种植的单期收益, 根据无套利原则, 可推导出:

此外, 为求解出方程 (4) , 还需要边界条件。假设房屋价格为零, 则土地只能获得种植收益, 则pl=a/r (pe=0) ;土地使用权持有人会在自身收益最大化时选择转让使用权, 而由模型决定的最优解要求匹配条件和平滑粘贴条件:[9]pl*=pe-k, dpl/dpe=1, k是房屋造价。由两个边界条件, 可以计算出土地使用权价格和房屋价格的最终关系式:

其中, pe*是土地使用权最佳出让时刻的房屋价格:

R是如下特征方程的根:

四、数据处理及结果

1. 数据处理

根据式 (5) 、式 (6) 和式 (7) , 本文以四川省2012年的相关数据为例, 计算出农村集体经营性建设用地使用权的理论价格, 计算的步骤和数据的处理过程为:

(1) 波动率σ:本文采用四川省1999年至2012年的房屋平均销售价格增长率计算波动率。

(2) 无风险利率r:根据经验分析, 中国无风险利率长期平均值约为2%。[10]

(3) 房屋折旧率d:取房屋平均寿命50年, 假设衰退10%, 且物理价值和价值成比例, 计算得到房屋折旧率大概为4.61%。

(4) 房屋租金率ω:根据“中原地产代理有限公司”统计的数据, 四川省房屋租金率为5.5%, 全国水平为5.35%。

(5) 房屋造价k:房屋造价由单位面积房屋竣工价值、单位面积土地开发投资和单位面积土地购置费用计算得到, (1)[11]数据来自于《中国房地产统计年鉴 (2013) 》和《四川统计年鉴 (2013) 》。

(6) 土地单期种植收益a:由农业总产值和耕地面积计算得出。 (2)

(7) 房屋价格pe:为四川省2012年商品房平均销售价格。

2. 计算结果

将数据依次代入式 (5) 、式 (6) 和式 (7) 进行计算, 最终结果如表1所示, 由此得到四川省2012年农村集体经营性建设用地使用权的理论价格为2173.19元。同时, 这个价格也可以作为其他相似类型土地理论价格的参考。

3. 理论检验和误差分析

(1) 房屋价格增长率与土地价格增长率成比例。若正如前文所述, 土地使用权的价值是由种植收益和开发价值共同组成且开发价值远远大于种植收益, 则对推导结果 (5) 式应用伊藤引理, 可以得到土地价格增长率与房屋价格增长率近似成正比的结论。利用全国2000年1季度至2010年4季度住房销售价格指数和土地交易价格指数绘制图3, 可以看出大部分样本呈现出比较稳定的线性分布, 这说明模型推导结果和市场的实际情况大体相同。

(2) 土地价格增长率要高于房屋价格增长率。利用上文推导出的模型计算出的土地价格增长率平均是房屋价格增长率的1.4830倍 (即特征根R) , 而实际上利用全国2000年1季度至2010年4季度的土地交易价格指数和住房销售价格指数计算得到的相应数值是1.4998倍, 二者数值非常接近。因此这个定价模型很好地解释了为什么实际的市场中土地价格增长率要高于房屋价格增长率, 假设种植收益一定, 则土地价格的增长主要由其中包含的开发权决定, 因此其增长速度要比房屋价格的增长更快。

(3) 土地价格波动率高于房屋价格波动率。在期权模型定价中, 一般期权价格的波动是要大于标的资产价格的波动程度的。而本文将土地视为以房屋为基础资产的期权, 若这种定价方法能被很好地运用, 则模型和实际数据都将支持期权的这个特点。利用全国2000年1季度至2010年4季度的价格指数进行计算, 理论上土地价格波动率应是房屋价格波动率的1.4830倍, 而实际数据的计算结果是1.9442倍, 理论推导结果和实际情况较为接近, 说明模型在定量方面取得了很好的结果, 并且也对土地价格波动率高于房屋价格波动率的原因做出了解释。

由于误差的存在, 此理论价格还只能作为一个近似价格。其中误差的来源有:一是B-S期权定价模型的假定并未得到满足, 如不存在交易成本和税收、房屋价格服从标准正态分布、波动率为常数等。二是计算中数据搜集的困难使得部分数据不十分准确, 个别缺失的数据运用趋势预测方法得到。三是这个价格反映的是四川省2012年土地使用权价格的平均情况, 具体每个地方的价格还得因地而异。

五、总结

本文将我国农村集体经营性建设用地使用权看成是以房屋为基础资产的美式期权, 同时考虑了土地的种植收益和开发价值, 以四川省2012年的相关数据为例, 采用B-S期权定价模型计算得到土地使用权的理论价格。在此基础上, 利用我国的实际数据检验了此模型的适用性, 发现此模型结论能较好地与实际观测数据相吻合, 如我国市场中土地价格波动率高于房屋价格波动率、土地价格增长率高于房屋价格增长率。

我国农村集体经营性建设用地使用权已被允许流转, 如何对其合理定价是一个值得研究的问题, 合理的价格可保障各方利益, 为交易市场提供标准和导向, 同时也是公平交易、合理征收税费的基础。我国目前对土地采用的定价方法以及征地补偿的标准未能体现土地的开发价值, 这要求评估机构采用更符合实际的定价方法, 本文所采用的实物期权定价方式应该是可行方式之一。

此外, 合理的土地定价制度能充分保障农民的权益, 提高他们的收入。在我国农村经营性建设用地征用补偿的问题上, 应强调注重保障农民的长远生计, 依法维护其合法权益, 建立市场化的农地补偿机制, 应用期权方法能使征地价格有效反映市场的需求和供给状况, 确保农民获得公平合理的补偿。

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集体经营性建设用地 篇9

2014年中央出台“一号文件”,在关于深化农村土地制度改革的内容中提出引导和规范农村集体经营性建设用地入市,在符合规划和用途管制的前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年全国人大常委会拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。当前我国相关法律、各项体制机制、土地管理模式等不尽完善,使得入市在各个环节受阻。在全面深化改革的一系列措施直指中国社会存在的公平正义问题之时,从公平与效率的角度,总结农村集体建设用地入市实践模式,探寻科学合理的农村集体经营性建设用地入市模式十分必要。

目前,国内学者基于土地产权理论(周其仁,2014 ;党国英,2014)、土地发展权理论(陶然、汪晖,2011;冯长春等,2014)、土地价格理论(蔡继明,2008)、涨价归公理论(黄卓等,2014)、租值消散(韩江波,2012)等理论运用不同的研究方法对农村集体建设用地入市模式进行了积极探讨。在实践层面,对于成都模式(周其仁,2010)、重庆地票模式(沈萍,2010)、天津宅基地换房模式(崔宝敏,2010)等各地实践模式均有评述。纵观已有研究,学者们基于不同视角、不同理论提出了农村集体建设用地入市的大致方向,但未对理论与实践相结合的切实落地的入市机制进行深入探索。因此,从公平与效率角度深入剖析我国农村集体经营性建设用地入市的障碍因素,在借鉴各地农村建设用地入市经验的基础上,探索可复制、具有普适性的农村集体经营性建设用地入市模式,规范入市程序,稳步推进集体经营性建设用地入市,成为目前农村土地改革的重要工作。

2 典型国家或地区土地制度变革经验借鉴

诸多国家或地区在其城市化进程中,对于土地制度的不断改革,积累了经验,这些改革中涉及土地发展权、土地征收和收益分配的内容对于我国农村集体经营性建设用地入市具有借鉴意义。

2.1 开征土地增值税——英国

英国在20世纪40年代政府为加快战后工业与城市重建,在其制定的城乡规划法中提出土地发展权“有偿国有化”战略,即变更土地用途的权利归国家所有,任何土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地。自此,英国主要通过是否授予土地发展权来进行土地用途管制。但这一战略弱化了人们开发土地的动力,造成土地市场萎缩,并未实现其预期目标。故1964年英国政府开始通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标。1965年,财政法案要求政府开征资本利得税,这其中包括对公民出售或者出租土地的增值收入征收税款。1967年,英国又通过土地委员会法案规定政府设立专门的土地委员会负责征收地产增值税,税率从最初的40%涨到45%-50%。1974年政府主张开设税率为80%的土地开发税取代开发利得税,之后又陆续调低其税率。

英国政府以土地发展权归国家所有为基础,实行灵活多变的土地增值收益政策,一方面以各类相关税来保障国家的土地发展权,另一方面,又将土地增值按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割,不由政府全部独占。英国通过土地发展权“有偿国有化”消除了土地权利人利益的“暴利暴损”等不公平现象,又辅以不断调节税率等方式在政府与个人之间合理分配土地增值收益,从而有效处理土地管制中的公平与效率问题,对于我国土地增值收益管理具有借鉴意义。

2.2 土地发展权转移——美国

土地发展 权转移 ( T D R ,T r a n s f e r Development Rights)概念最早起源于美国,是一种创新性的土地开发控制手段。TDR模式是指将开发某块土地的权利让渡到另一块土地。即一个农民可以将在其农田上进行非农开发的权利卖给开发商,开发商通过购买TDR可选择在城镇的某个地块上突破原有容积率甚至是土地利用用途的限制,进行更高强度的开发,如图1所示。

美国将其土地发展权赋予土地所有者所有,土地所有者不仅可以拥有土地,同时通过政府征购或转让给开发商可得一部分收入,这大大激发了民众的积极性。目前,我国城乡土地“增减挂钩”的做法是通过农村宅基地复垦从而获得额外的城市建设用地指标,这样的过程也可理解为将在农村建房的权利让渡到了城市,其本质即为土地发展权的转移,我国可借鉴美国TDR模式的经验,在土地矛盾尖锐的地方尝试设置土地发展权,进行土地发展权的转移。

2.3 市地重划与区段征收——我国台湾地区

我国台湾市地重划与区段征收是“涨价归公”原理在实践中的成功案例。市地重划与区段征收是取得城市建设用地,进行公共设施建设等,促进城市发展的重要手段,涉及到土地产权性质的转变。

具体而言,市地重划即政府根据当地城市发展计划,把一定范围内的土地全部予以征收,重新加以规划、整理后,将40%-50%的土地返还给土地所有权人,剩余50%-60%的土地由政府取得。政府取得土地中35%-40% 用于公共设施建设,15%-20%则被公开标售或出租,所得收入用以支付土地开发成本与公共设施建设费用。区段征收是政府基于新区开发、城市更新等需要,依法征收一定区域内的土地,重新整理规划后投入使用。其中公共设施用地由政府直接支配使用,其余建设用地,部分由原土地所有权人领回作为抵价地,部分供作开发目的机关使用,剩余土地则公开标售等。

市地重划与区段征收在运行方式上虽有不同,但在基本原理上都遵循“涨价归公”,遵照“原土地所有人拥有土地总价值不减少”的原则进行土地增值的分配。实践证明,“涨价归公”的利益分配原则能很好地指导土地公平问题的解决,台湾的成功实践对于大陆征地补偿制度的改革具有一定启示作用。

3 我国农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析

公平包括对经济、政治、社会制度等各方面的评价。集体经营性建设用地入市过程所关注的公平,主要集中在收入分配公平、权利公平、机会公平和制度公平方面。效率是从经济学的角度来考虑的经济效率,主要是指生产效率以及资源的有效配置等。在集体经营性建设用地入市过程中效率的体现,即集体经营性建设用地作为资源进入市场,在多方交易过程中取得有效配置的过程。

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,表明国家对于农村集体建设用地入市明令禁止的局面将会得到改变。此外,我国对于公平与效率的关系定位也相应有所变化,从改革开放之初,为发展生产力而突出效率,到十四届三中全会提出“效率优先,兼顾公平”,再到现阶段经济新常态下“兼顾公平与效率、更加注重公平”的价值取向,这对于在集体经营性建设用地入市中应该如何协调公平与效率的关系提出了内在的要求。因此,针对农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析,对于农村集体经营性建设用地入市有重要的指导作用和借鉴意义。

3.1 浙江的跨区补偿模式

3.1.1 建立土地发展权交易市场,推进集体土地高效入市

浙江省在集体建设用地入市方面采取的主要方式是以农地整理折抵建设用地指标。浙江省为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题,开始推行“土地整理新增有效耕地的72% 可以折抵为建设用地指标”的政策。与此同时,浙江省允许折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂,这一政策不仅解决了经济发达地区建设用地指标不足问题,对于土地整理资金筹措也起到了作用。此外,浙江省在其土地发展权管理的政策体系中,创造性地引入了“三合一”的整套市场机制,包括土地规划和计划指标、基本农田保护以及占补平衡的全方位跨区域市场化交易,在行之有效的监管机制下,建立起一个运行良好、效率较高的土地发展权交易市场。但由于与现行建设用地管理模式相矛盾,这种创新的模式于2007年被叫停,2009年最终停止。

3.1.2 土地发展权交易主体行政主导,对农民缺乏公平保障

浙江不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异,导致土地发展权的跨区分配方案中各方面公平都难以得到保障。具体而言,土地发展权转移和交易的主体都还是市、县政府,“折抵和复垦指标”这些具体操作均为行政主导,在此过程中,作为农村集体土地所有者的村集体和实际使用者的农民比较被动。且浙江的土地发展权转移和交易改革并不是作为政策改革主体的地方政府基于某种社会科学理论突破而开展的创新,而是一种地方政府在中央政策与地方发展实践不能完全匹配情况下形成的一种诱致性制度变迁。

3.2 重庆的地票交易

3.2.1 统一建设用地指标交易,促进土地高效集约利用

重庆地票交易模式是在农民、农村集体经济组织及其他土地权利人自愿的前提下,将闲置废弃的农村建设用地复垦为耕地并保障当地农村发展空间后,通过重庆农村土地交易所公开交易,形成的可用于重庆市域范围内的建设用地指标。其交易主要包括复垦、验收、交易和使用地票四个环节,如图2所示。地票的创设有利于增加农民收入、促进农村劳动力转移、增加农业投入资金。地票交易的出现,让现实的用地制度多出一条市场化的渠道,为土地流转、土地集约、高效使用提供了制度平台。

3.2.2 土地复垦补偿标准模糊不清,土地收益分配不公

地票的产生依赖于土地的复垦,故地票的转让成交价应减去复垦的成本。重庆市对于地票转让成交价的具体操作为:第一部分支付复垦成本,第二部分对建设用地上的房屋,比照征地的标准,给予补偿,第三部分针对农民宅基地复垦的要求对其新购房给予补贴。若还有结余,再交由区县政府建立耕地保护基金。因此,地票交易的利益分配机制仍有欠缺,转让地票的收益,对提高农民的生活质量难以产生实质性改变。另外,地票模式在其信息公开环节并无一个统一的平台,使其无法实现更为高效的资源配置。

3.3 深圳集体土地入市

3.3.1 探索土地市场化方式,提高集体土地入市效率

1978年,深圳开创了土地市场化交易的先河,此后又率先探索出“征转分离”的用地模式。2004年,深圳一举将其域内集体土地全部转为国有土地,使深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。2013年12月20日,深圳第一块原农村集体用地——凤凰社区一处原集体建设工业用地成功上市,采用市场化的方式,通过“招拍挂”重新利用闲置土地。深圳推动农村集体土地入市的做法,对全国有示范效应。首先,对于存量土地的处理,深圳选择了相对容易的工业用地。其次,深圳虽然在2004年将集体土地全部转为国有,但是大量的土地仍然掌握在村集体组织手中,这其中包括尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场和尚未完善征地补偿手续且符合规划的工业用地,深圳采取由原村集体“自征自转”的方式,使这些工业用地较快地进入了交易平台。

3.3.2 多种土地收益分配方式,协调各方利益主体的关系

在收益分配方式上,深圳规定了两种方式:第一种是所得收益50%纳入市国土基金,50%归原农村集体经济组织继受单位;第二种是所得收益70%纳入市国土基金,30%归原农村集体经济组织继受单位,并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。原先集体建设用地只能集体使用,深圳明确这些土地可以挂牌对外招商,使得集体建设用地进入市场,产生多个权利主体,相应地制定多种情况下的收益分配方式。对于集体土地产权所有人与政府之间的利益分配、农民补偿等这些突出问题,深圳的分配方案具有样本意义。

但是,深圳市在大量资金和人口涌入的背景下,没有计划地鼓励所有力量参与到经济开发中,形成了各种不同主体、不同权属及不同集约程度的土地利用现状,导致土地权属复杂,地块零碎,使深圳面临着因为土地利益格局现状难以改变而继续改进的可能,也因此造成大量的违法用地。

4 基于公平与效率的农村集体经营性建设用地入市的障碍因素剖析

考察我国多年来农村集体建设用地入市现状,严格意义上的集体经营性建设用地入市并不多,依法流转的情形也较少,虽然获得了些许成功经验,但从公平与效率角度考虑,两者往往难以达到平衡,在考虑各种公平关系的情况下易导致效率的缺失,相反过分强调市场化的做法,又造成收益分配等方面的不公平。一定程度上能有效处理公平与效率的入市模式却面临着制度约束以及法律限制等问题。不难看出,农村集体经营性建设用地入市存在着巨大的障碍因素。

农村集体经营性建设用地入市的过程,实则是政府与市场寻求平衡稳定的过程,是公平与效率不断博弈的过程。经济学家从经济学的角度定义公平,指收入分配的相对平等。首先要保证前提条件的公平,即政策制定上的起点公平。其次是执行过程中的公平。即在依据帕累托最优原则的基础上,充分遵循市场规律。显然在保证经济效率的起点公平和制度公平的前提下,才能获得结果公平。因此,从公平与效率的角度,对于入市过程中出现的制度、法律、管理等突出障碍的探讨十分必要。

4.1 起点不公平:产权制度体系不完善

在农村集体经营性建设用地入市的诸多障碍中,最根本的还是各类制度障碍。这其中典型的就是我国产权制度的建立。将产权制度的不公平理解为一种起点不公平,即土地产权不明晰从集体经营性建设用地入市之初便造成隐患。农村集体所有土地与国有建设用地权属分类不相同,两者在权利上不平等,农村集体建设用地使用权制度的空白无法提供真正可交易的使用权,其次“集体所有”在现有法律框架下无法形成独立自主的产权交易主体,所有权主体的不明确弱化了农民主体地位,无法保护农民的利益,更不利于土地的节约集约利用。同时产权、市场对于经济绩效的影响,说明在市场机制完善的环境中,由于产权的制约,竞争得不到完全充分的发挥,就会减缓入市的效率。

4.2 过程不公平:相关配套法律不健全

目前我国关于集体经营性建设用地入市的法律保障不尽完善。在相关立法上未有明确的法律规定,缺少有效监管措施和办法,致使入市过程存在巨大的法律风险,一旦发生纠纷,集体建设用地所属集体的权益难以得到有效保护。现行的土地管理制度中,国有建设用地市场体系较为完备,但农村集体经营性建设用地入市的法律体系缺失,对入市形成难以逾越的法律障碍。2015年全国33个试点县级行政区域,拟暂时停止《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让的规定,允许农村集体经营性建设用地入市,这种“允许地方依法试点”的做法有所进步,但是从“试点到立法”的改革模式有待进一步完善,国家需要在立法上跟进市场的发展。

4.3 结果不公平:土地收益分配不均匀

我国始终未能建立一套完整、合理、科学的集体建设用地收益分配体系。如何在相关的各级政府、集体经济组织和农民几个利益主体之间进行合理的收益分配,是一个尚未明确的问题,现有的分配办法各地不尽相同,甚至同一地方也因不同情况而有所区别。在芜湖、成都以及广东省的实践过程中,农村集体建设用地入市时,农民保有了土地所有权。在这种情况下,农民因为拥有土地所有权,即便在外部情况发生变化的情况下,其利益也能够得到较好地保障。但是在重庆、浙江等地的实践过程中,农村集体建设用地在指标交易中,土地的级差地租并不保留在农民手中。且农村集体建设用地入市过程中政府、农村基层组织很可能利用行政手段强硬推行,将农村集体经营性建设用地入市变成了征地的翻版。行政力量以及农村基层组织力量的介入,使得农民的意愿可能得不到有效的尊重,政府、集体经济组织、农民各方利益主体在收益分配过程中也难以取得协调。

4.4 入市效率缺失:土地管理行政性垄断

我国行政化的土地管理模式,致使建设用地指标的管理偏于集权化,政府的行政性垄断明显。用地指标按计划模式从中央层层分解下达,指标分配主要基于区域间的政治平衡,并非土地高效利用,从而减缓入市效率。我国一直以来的改革当中,政府的土地管理部门同时具有土地所有者和管理者的双重身份,将经营土地的收入用于地方建设。故如果允许集体建设用地进入市场,政府可卖的土地将变少,政府收益随之减少。并且建设用地指标跨区交易会弱化政府对于用地指标的配置权,损害相关部门的部门利益。在现行财税体制下,不转变政府管理土地的职能,创新政府管理模式,集体经营性建设用地入市就很难落实。

5 公平与效率层面推进农村集体经营性建设用地入市的建议

基于以上分析,在深化农村土地制度改革,推进农村集体经营性建设用地入市的过程中,实现公平与效率的兼顾,就要在制度、法律、管理等方面合理设计。在“新常态”的大背景之下,实现公平才能确保农村稳定,发挥效率才能促进经济社会的发展。在新一轮深化改革要求下,在完善相关法律的前提下,通过增设土地发展权,建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制、完善土地征收制度、健全土地增值收益分配机制等配套体制改革,建立服务监管制度,健全市场交易规则,构建农村集体经营性建设用地制度体系,完善入市各个环节。此外,搭建新型土地交易平台,引入电商,构建类似“O2O”的交易模式,创新集体经营性建设用地入市,从效率与公平两方面统筹,建立具有特色的农村集体经营性建设用地市场化运行机制,如图3所示。

5.1 构建新型土地交易机构、明确土地入市管理主体

在新一轮深化改革要求下,以土地交易所、土地银行为载体构建新型土地交易机构,加快农村集体经营性建设用地市场化的变革路径。具体而言是将集体经营性建设用地的使用权在一定期限内向金融机构抵押担保的方式实现其入市。在集体无法按期偿还银行贷款的情况下,被抵押的土地使用权即从承包户转移至银行机构;银行为了盘活大量的被抵押资产,将一定期限的土地经营权在公开市场上予以转让,客观上会起到促进集体经营性建设用地入市的作用。对集体来说,大量土地撂荒毫无收益,不如将其一定期限的使用权抵押给银行获取资金。对银行来说,零星的土地使用权抵押担保业务并不具有吸引力,但众多零星的使用权抵押形成规模,其收益仍然相当可观。对于被转让的客体来说,从银行机构购买土地使用权如同向银行申请贷款一样,节省了与各集体谈判的交易成本,同时规避了传统土地入市模式中的不确定性风险。

通过形成土地银行、农村土地整理机构和土地交易所三者有机组合的农村土地银行运作平台,将零散集体经营性建设用地集聚,推进规模经营,促进其市场化交易,提高土地产出率和资源利用率。

5.2 引入电商服务平台,完善土地市场交易体系

农村集体经营性建设用地入市引入电商理念,建立一个集中统一、公开透明的交易平台,加快入市的市场化、规模化与信息化。具体而言,引入电商模式的农村集体经营性建设用地入市可通过农村集体组织、电商平台,政府部门和金融部门几大交易主体进行,如图4所示。“电商”服务平台,将供给方发布的土地信息进行汇总整理,成立类似的土地入市交易中心,在政府部门的政策支持和监督指导下,为入市提供信息传递、中介服务和监督管理等服务交易平台。金融部门为土地入市提供融资渠道,对于交易进行价值评估等。此种互联网平台,可为交易信息的汇集和发布提供一个有效载体,为入市提供一个公开透明的市场平台,既可以结束无序、违法的隐形交易,又可以有效防止政府行政权力的不当干预,在保障信息对称等公平交易条件的同时,提高其入市效率。并在相关政策约束下,实现多方利益主体的公平交易。

5.3 拓宽土地领域融资渠道、优化调整现有财税体制

利用征收土地增值税的方式使入市融资渠道多元化。在集体建设用地上展开的城市更新和产业升级,蕴藏着大量的投融资机会,可以借此拓宽原有的单一融资渠道。国家需要辅以通过税收进行收益调节的方式,对规划为建设用地的所有权人增收土地增值税。在土地增值收益管理时,对农村集体经营性建设用地的补偿原则是至少不能使被征地农民的福利水平比征地前下降,从而补偿农民的土地权益。收益分配涉及政府、集体经济组织和农民个人三方之间的利益协调,在保护农民利益的同时,政府、集体的利益也应受到保障。

土地制度改革属于综合性改革,必须整体把握、协同推进。我国新一轮的财税体制改革将对财政体制进行优化调整。政府的相关部门不再经营土地,意味着政府没有土地出让收入,故地方建设所需资金可通过深化配套的财税体制改革和投融资体制改革加以解决。通过征收相关土地开发税收,以及土地市场化交易所带来的财政收入,使地方政府在短期内获得收入弥补其财政损失。

5.4 实施政府市场分权监管、加强相关法制法规保障

实践证明,市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地这种稀缺的资源。打破垄断性的土地管理,需要政府职能的转变,将政府与市场的职能分权,即进一步入市过程中应实施把土地所有者与管理者分开的改革。政府的相关部门需要权力下放,不再经营土地,而是集中精力进行总体管控。同时在相关行政权力的监督下,构建新的政府部门参与市场其中,与其他市场主体平等竞争。

此外,农村集体经营性建设用地入市必须坚持依法改革。要推动农村集体经营性建设用地入市,必须突破现行法律的规定,并制定相关的法律或者行政法规,例如《集体建设用地管理条例》《集体建设用地有偿收益管理办法》等法规,以法律规范的形式明确集体经营性建设用地土地产权,进入市场流转的条件、范围、合法形式以及程序,将入市逐步引向科学化、规范化、法制化轨道,形成完整的管理和调控体系。

5.5 改进入市基础制度,实现综合配套体制改革

农村集体经营性建设用地入市受到基础制度的制约,进一步推行试点改革的同时,需要对土地产权以及土地征收制度等加以改进。具体而言即设置土地发展权跨区交易市场机制,以及通过土地重划来完善土地征收制度。通过赋予农民土地发展权,并在土地发展权转移过程中进一步推广市场化交易,优化我国农村土地产权结构。国家不经营土地发展权,但可以建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制,可以通过申请规划许可来实现土地发展权在土地分区管制的基础上进行转移。实现区内转移和跨区交易,既可保证农民获取土地发展权的可能性,又保障了国家对于土地发展权的宏观调控作用。

集体经营性建设用地 篇10

实际上,早在1999年,安徽芜湖就已进行了建设用地流转试点探索,相关试点区域还有苏州、湖州、顺德等;2005年,广东省率先出台了《集体建设用地使用权流转管理办法》,之后,湖北省、河北省、成都市、长沙市、南京市等省市或地区纷纷效仿,颁布了各自的管理办法。但是,有关集体经营性建设用地入市交易的规范性文件尚未正式出台,现实中大量存在着的集体经营性建设用地流转行为仍不在法律保护范围之内。迄今,只有少数试点地区可以尝试入市,但必须是“符合规划、用途管制和依法取得”的存量集体经营性建设用地,且“封闭运行,风险可控”。

就长株潭地区而言,仅有长沙县(2014 年)和浏阳市(2015年)被列入了试点范围,目前仍处于试点观望期;而株洲市,虽然在2014年经历了一年的集体经营性建设用地使用权抵押试点,但是在实际操作中却没有得到一个抵押融资案例的支撑。一种可能的解释是,在国家上位法尚未作出适当调整之前,各种入市实践仍将在缓慢而审慎地进行着。虽然政府有心积极推动,但是如果市场内生动力不足,抑或是民意驱动支持不够,都将影响着入市效果及进程。本文尝试从农户意愿视角出发,对长株潭农村集体经营性建设用地入市流转的影响因素进行定量分析,试图为民意推进其入市进程提供学理支持。

1 数据来源及样本统计

1.1 研究区域概况

长株潭城市群地处湖南省东北部,国土面积2.8 万km2,占该省面积的13.2%.三市沿湘江呈“品”字形结构,两两相距不到40km,这种天然的地域融城结构一直以来就受到社会各界关注(1)。截至2014年底,三市地区生产总值达1.16万亿元,对全省贡献率为42.72%;地区总人口为1408.55万人,城镇化率达66.0%,比全省平均水平高出16.72个百分点;农村居民人均可支配收入17402.63元,比全省平均水平多7342.63元,城乡居民收入比为1.94∶1,呈不断下降趋势。在新一轮土地制度改革中,2014年,长沙县被列入湖南省两个农村集体经营性建设用地入市试点之一;2015年2月,浏阳市跻身于全国33个(也是湖南省唯一一个)整体推进的农村集体经营性建设用地入市试点县之列。

1.2 数据收集与处理

由于农村集体经营性建设用地总量庞大、分布广泛而且分散[1]的特点以及“先存量、后增量”的入市推进路线(国土资源部,2014)[2],因此,在抽样考察中应以远郊和农村腹地为主,适当兼顾部分典型近郊区和城中村区域。鉴于此,本次调研选取了长株潭地区的试点区长沙县农村腹地的果园镇、开慧镇等,浏阳市远郊的永安街道等,岳麓区远郊的坪塘街道等,望城区近郊的雷锋镇等,开福区远郊的沙坪街道等,天心区近郊的先锋街道等,湘潭市的昭山示范区等,以及株洲市近郊的天元区等20余地。

整个调查运用了分层抽样的调研方法;调查时间在2015年1~2月;共发放问卷300份,实收问卷230份,集中有效问卷217份,有效率94.35%.为了保证调研数据的可靠性,整个过程都是在村干部不在场的时候,通过与农户面对面地进行访谈。由于农户对“农村集体经营性建设用地”这一术语并不了解,故在调查中使用了“乡镇企业用地”作为替代性的解释语词。

1.3 调查样本统计概况

(1)样本特征

在问卷调查中,女性比重略高,为52.1%;年龄以18~39岁为主,共94人(含部分返乡农民工),占比43.3%,其次是40~59岁的中老年农户(82人,占37.8%);文化水平以初中为主,占比38.7%;家庭年收入在3万元以下者居多,占比为41.9%,3~6万者占比为33.2%,9万以上者(28人,12.9%)略多于6~9万者(26人,12.0%);从职业状况来看,从事非农工作者(85人,占39.2%)要高于纯粹务农者(69人,占31.8%)。

(2)农户认知状况

(1)流转现状认知状况。第一,存量认知状况。在问及“您村里有几处集体经营性建设用地”时,37.8%的农户认为有3处以上,但也有25.3%的农户表示不清楚或1处都没有。第二,流转收益认知状况。在问及“您每年从村组获得集体经营性建设用地流转收益的分红是多少”时,回答没有或不清楚、1~1000 元、1000~2000 元、2000 元以上的比重分别为74.7%、15.7%、4.6%、5.1%.第三,流转价格认知状况。在问及“您村组集体经营性建设用地流转时的均价是多少钱一亩”时,回答没有或不清楚、1~5000元、5000~10000元、10000元以上的比重分别为23.5%、47.9%、11.5%、17.1%.第四,流转处置状况认知。在问及“您所了解的乡镇企业倒闭或关闭后是如何处置土地”时,回答直接由企业转让、由集体收回、由政府收回、废弃了的比重分别为26.7%、33.2%、28.6%、11.5%.

(2)流转制度认知状况。第一,产权归属认知状况。在问及“入市后土地产权归属”问题时,47.0%的农户表示所有权归集体、企业仅拥有使用权,32.7% 表示不清楚,14.3%的农户认为所有权归政府、企业仅拥有使用权,还有6.0%的农户表示所有权和使用权都归企业所有。第二,流转决策认知状况。在村组集体经营性建设用地流转过程中,67.7%的农户认为应该由村民代表大会投票及2/3以上村民同意,也有少数农户认为是由政府说了算(12.9%)、村委会说了算(14.3%)、村长说了算(5.1%)。第三,流转政策满意度状况。在谈及“对当前的集体建设经营性建设用地流转政策满意度”时,农户们反应平平,回答“一般”者占比43.8%,“不满意”者占比16.1%,仅有6.0%的表示非常满意,还有34.1%的表示不了解或无所谓。

(3)入市流转认知状况。第一,流转范围认知状况。在非经营性建设用地能否入市的调查中,42.4%的农户认为宅基地应该入市流转,略高于持否定意见者(40.1%);不过,对村组公益性建设用地能否入市流转,则有60.4%的农户持否定意见,远高于肯定回答者(20.7%)。第二,收益分配认知状况。对于“入市流转后的收益应该如何分配”的回答中,选择“政府、集体和农民按一定比例分配”“归农民和集体”“全部归农民”“全部归集体”的占比分别为40.1%、32.3%、20.3%和7.4%.第三,入市动因认知状况。40.6%的农户认为是源于“盘活本村闲置土地、增加农民收入”的需要,38.7%的农户认为是由“政府推动”的,认为是由“外部需求刺激”引起的则只有9.2%,还有11.6%的农户表示不清楚或其他原因。第四,入市推进路径认知状况。在问及“入市流转是否按‘先存量、后增量’的推进路线进行”时,50.2% 的农户持肯定回答,但也有14.7%的农户持否定回答,还有35.0% 的农户表示不清楚;在问及“入市试点的首选地”时,选择“城乡结合部”和“城中村”的占比分别为45.6% 和9.7%,而选择“农村腹地”的仅占17.5%,还有27.2%的农户表示不清楚。

2 基于农户入市意愿影响因素的logistic模型分析

2.1 变量选取及说明

在村组集体将集体经营性建设用地推向市场流转过程中,农户是否愿意是一个二分变量(记0为否,1为是)。在问卷设计时,为了更通俗易懂,用“如果村组集体将乡镇企业倒闭后的那块地流转出去,您是否愿意?”作为替代的被解释变量,记“否”为“0”,“是”为“1”,以此建立一个离散型的二分变量(1)。

在解释变量选取时,主要考虑农户自身因素、经济区位因素和政策制度因素三个方面的十个特征,具体解释变量及赋值见表1,此处假设农户对集体经营性建设用地入市流转的意愿选择:

(1)与农户自身因素相关

(1)性别因素。在非正式的社会习俗等作用下,一般农户家庭主事者或决策者主要是男性,假设在入市流转意愿选择中相对女性更倾向于风险型抉择。(2) 年龄因素。假设农户年龄越大,对土地问题的认知更为通透,其入市意愿也更强些。(3)职业因素。对失业者或在家务农中而言,经济收益相对较低,对入市选择也更为谨慎,假设非农工作者或兼职务农工作者更倾向于选择入市流转。

(2)与经济区位因素相关

(1)乡镇企业数。乡镇企业的存有量,在一定程度上反映了该村组经济状况。农村集体经营性建设用地主要表征为乡镇企业用地,其存有量在一定程度上反映了农户的认知程度。假设农户流转意愿与乡镇企业数存在相关性。(2)存量集体经营性建设用地的每年流转收益分红数。假设农户每年得到的流转收益分红越多,就越倾向于对既有利益的巩固,故呈负相关关系。(3)增量集体经营性建设用地的入市年租金。假设农户的入市流转意愿受到未来入市土地年租金水平的影响,且呈正相关关系。

(3)与公共政策因素相关

(1)产权归属。假设农户所认知的产权归属越符合现实越有助于入市流转,其交易风险较低而交易价格更高,故将呈现出较强的入市流转意愿。(2) 收益分配方式。假设农户意愿选择是理性的,即以其收益最大化为目标选择入市意愿。(3)征收政策满意度。集体经营性建设用地入市流转后,将实现与国有土地同地同权同价,从土地市场供给来看可归属于替代品。因此,对现行土地征收政策越满意的农户,对入市流转意愿也就越低。(4)相关流转政策满意度。现形土地流转相关政策环境越好,越能为入市流转提供必要条件,故农户意愿也就越高。

注:数据来源于问卷调查整理。

2.2 模型构建及运行

为了寻找各因素x1、x2、…、xm与被解释变量之间的关系,可建立多元logistic回归分析模型:

式中,P代表农户愿意集体经营性建设用地入市流转的概率,xi是影响农户意愿选择的各种因素,b0表示截距(常量),b1、b2、…、bm为偏回归系数,表示各因素xi对P的贡献率。记Y为被解释变量,ε为误差,对上式取自然对数并整理得:

应用SPSS19.0软件对调查中的217 份有效样本数据进行logistic回归分析,并采用3种方法对模型进行检验,即likelihood,Cox & Snell R2和Nagelkerke R2.模型系数的综合检验显示,似然比卡方检验观测值为31.496,p值为0.000,说明模型能以0.01 的显著性水平通过检验,至少有一个以上的自变量与因变量相关;-2 的似然对数值为261.537,Cox & Snell R2值(0.135)和Nagelkerke R2值(0.182)均大于0.1,说明回归模型拟合度较好。具体运行结果见表2,由此可得农户意愿影响因素的logistic回归方程:

注:*、**和***分别表示在10% 、5% 和1% 的水平上显著。

2.3 模型结果分析

通过上述多元logistic回归分析可知,对模型产生显著影响的解释变量主要有农户自身因素中的年龄x2(p=0.021)和职业x3(p=0.025),和公共政策因素中的农户入市试点支持度x10(p=0.005)因素,乡镇企业数x4(p=0.351)、存量收益年分红x5(p=0.163)和收益分配方式x8(p=0.341)等表征为负相关的影响因素则不能通过显著性检验,呈现出正相关的农户性别x1(p=0.171)、增量入市年租金x6(p=0.377)、产权归属x7(p=0.280)、征收政策满意度x9(p=0.123)等因素也不能通过显著性检验。在能通过显著性检验的影响因素中,农户年龄和职业因素均呈现正相关影响,而农户对入市流转的相关政策满意度因素呈现出负相关影响,具体而言:

(1)就农户自身特征因素而言,年龄和职业因素能较好地解释农户的入市意愿,均在5% 的水平上显著,Wald检验值分别为5.311、5.033,回归系数分别为0.532、0.370,在解释变量中的Wald检验值和回归系数的绝对值均较大,说明二者对入市均有较大影响力。(1)农户年龄是对入市意愿贡献最大的正向刺激因子,反映了农户中年龄越大者越有入市意愿。可能的解释是:年龄越大者,对土地资产盘活的欲望越强烈,对入市问题也看得越通透。(2)农户职业也是一个较大贡献率的正向刺激因子。这说明经常外出务工或经商等从事非农工作者相对于失业在家或纯粹务农者更有入市意愿,毕竟通过规范化的入市之后,可获得一笔直接收益,经济条件好的或可成为需求方而更加受益。

(2)就经济区位因素而言,乡镇企业数、存量收益年分红和增量入市年租金三大因素的Wald检验值分别为0.868、1.949、0.782,前两个呈负相关、第三个呈正相关,均未通过显著性检验,可能的解释是:(1)原有的大部分乡镇企业皆因经济效益低下而倒闭,导致部分农户的认知偏差,仅考虑现有的乡镇企业数,同时,它也主要代表存量集体经营性建设用地数,这些都将使得数据明显偏低。(2)在农村腹地,存量集体经营性建设用地流转收益甚少,而在城乡结合部,由于隐形流转盛行,其收益相对要大得多,因此数据呈现出一定的区域差异性;同时,由于部分村级财务透明度不高,农户知之甚少,甚至还出现了不少存量土地收益分红为零的情况。(3)在不规范的流转操作下,现行的农村集体经营性建设用地更多的是在隐形流转,农户一般都没有参与决策,对入市年租金了解度不高,往往通过其他替代品(如出租屋和门面)的年租金来估算,这多少影响了模型运行结果。

(3)就公共政策因素而言,农户现行相关流转政策满意度因素能较好地解释农户的入市意愿,且在1%的水平上显著;Wald检验值为7.818;回归系数为-0.580,表现为负向影响。由于Wald检验值和回归系数绝对值均为最大,说明了对农户入市意愿的影响强度最大,也反映了农户对入市相关政策的满意度越低就越倾向于反对入市,一个应有的政策启示就是入市的配套政策越完善越有助于推进农户入市。

2.4 基于模型结果的进一步思考

基于上述分析,要有效推进长株潭农村集体经营性建设用地入市,现行公共政策的出台必须正视农户们客观存在的意愿选择行为,笔者认为:

(1)应积极营造良好的土地制度变迁环境。诺思认为,在制度变迁过程中存在着路径依赖决定,即人们过去的选择决定了他们现在可能的选择,一种惯性的力量将使你不能轻易走出去[3,4]。在中国农村土地制度变迁过程中,以所有权和使用权相分离为特征的农村家庭联产承包责任制的制度效率在早1980年代中期即已释放完毕(林毅夫),经过30多年的改革开放和经济发展并未改变初始状态下的土地所有权性质,制度变迁似乎还在强化其路径依赖性,尤其是农村非正式制度的粘合效用还在不断增强。当前,农村集体经营性建设用地入市制度建设明显滞后,流转秩序不尽规范,交易个别化现象突出,而且其收益分配也带有明显的个人偏好。这也体现在调查中不同地域、不同农户的意愿显示偏差,以及乡规民约对入市流转方式选择和收益分配机制设计的无形影响。因此,既要积极推进入市试点,总结入市经验,尽早搭建制度框架;也要注重非正式制度的持续影响,加以正面引导,为有效率的制度变迁营造良好的内外部环境。

(2)应加快制定配套的土地入市流转政策。农村集体经营性建设用地能否顺利入市,和与之相关的公共政策体系能否有效建立密切相关。从农户意愿调查来看,缺少与之相配套的政策支撑或老百姓不满意感不强,入市试点工作就将寸步难行。株洲市2014年的农村集体经营性建设用地使用权抵押试点的尴尬就是一例。相反,与之相关的配套政策越是成熟,试点的成功性就越大。浏阳市的农房贷款遍地开花就是这样一个典型。在配套政策制定上,应着重加强土地增值收益分配政策、征地拆迁补偿政策,以及农用地流转政策、宅基地流转政策、国有建设用地市场交易相关政策等的农户适应性。

(3)应建立逐步推进的入市试点工作机制。农村集体经营性建设用地入市是一项复杂的系统工程。在国家土地制度改革的顶层设计下,土地确权颁证工作应先行,并在推进农村集体经营性建设用地入市试点工作的同时积极推进农村宅基地制度改革和征地制度改革。客观而言,这些都必须谨慎而缓慢地进行,由此也可窥见其复杂性。从统计数据来看,不同年龄阶段和不同职业状况都对农户入市意愿选择产生显著影响,这也进一步表明农户入市试点工作的复杂性和渐进性,故需逐步推进:先试点探路,再总结经验推广;先推进存量集体经营性建设用地入市,再适当放开增量集体经营性建设用地入市;先在农村腹地进行试点,再到城郊地区逐渐试点;先做土地利用规划,再行入市试点工作。

3 结论

农村集体建设用地隐形市场的形成有其深刻的社会经济背景和制度管理根源,以及复杂的利益诱因和客观的主体行为作用机理。[5]就其显形化路径而言,需要公共政策从制度安排、契约设计和土地行政三个方面进行积极谋划、顶层设计和战略布局[6],这显然是一个系统而漫长的渐变过程。可以认为,当前国家进行的农村集体经营性建设用地入市试点,仅仅是在其中打开了一个很小的试验口子,且仍须审慎稳妥地推进,可见其复杂性和艰巨性。从根本上说,国家土地公共政策能否达到预期效果,取决于弱势群体的利益能否得到有效保护。本文正是顺此思路,基于农户意愿视角而实证的,研究认为,在长株潭农村集体经营性建设用地入市流转的农户意愿的诸多客观影响因素中,农户自身特征中的年龄和职业因素,以及公共政策特征中的相关流转政策满意度因素均通过了显著性检验,能较好地解释因变量,但其作用方向和作用强度均不尽相同,反映了农户不同年龄阶段和职业状态所带来的入市态度变化,以及土地制度变迁环境或与之相关的土地流转政策配套所造成的路径依赖在农户行为选择中产生了较为客观的影响。新一轮农村集体经营性建设用地入市试点政策的出台应该正视农户们这些客观存在的意愿选择行为,由此,需要积极营造良好的土地制度变迁环境,加快制定配套的土地入市流转政策,并建立逐步推进的入市试点工作机制。

参考文献

[1]于潇,吴克宁,阮松涛.集体经营性建设用地入市思考[J].中国土地,2014(2):35~37.

[2]方帅.农村集体经营性建设用地流转之困[J].中国房地产业,2014,(4):44~45.

[3]诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店,1994.

[4]袁庆明.新制度经济学[M].中国发展出版社,2005.

[5]罗湖平,朱有志.城镇化进程中的城郊集体建设用地隐形市场形成机理——基于长沙市郊农户调查问卷的分析[J].求索,2014,(7):79~83.

集体经营性建设用地 篇11

当前集体建设用地流转的特点及成因

流转的特点：一是集体建设用地隐形流转已成为普遍现象。通过调查，近三年来慈利县有97户宅基地流转，占调查总户数的4%，由此推断，农村宅基地流转与城市居民住宅地流转不相上下。流转私下交易的多，办正式手续的少。调查的买卖宅基地11宗，只有2户办理过户手续；出租的无一人与国土资源部门或村委会、村民小组签订租赁合同。

二是流转的形式多样，但以租赁为主。一是由集体经济组织直接转让土地使用权。二是农民直接以转让、出租房产形式连带转让，出租集体建设用地使用权，特别是县城区零阳镇十个居委会及集镇所在地，并且出租比转让的多。三是征为国有土地后再出让，补办转让、出让手续，但数量减少。四是乡企改制处置，乡集体性质的土地，先征为国有，再通过政府指定的交易机构挂牌转让。

三是流转的主体多元化。转让方和出租方既有乡镇企业土地所有者和村集体经济组织土地所有者，又有个人等土地使用者。受让方既是集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织成员及党政干部和职工。

流转的原因：一是城镇化建设速度加快，农民向非农产业转移。城市、集镇是政治、经济、文化中心，也是农民打工的集散地，一部分赚到钱的农民向往城镇生活，进城镇购房，转为城镇户口，造成原宅基地闲置。另一部分打工或经商者，收入不高或刚起步，只有到城郊交通方便的村租廉价农民住宅地营生，郊区农民也愿将宽裕的住宅出租，捞点收入补贴家用。再者处于集镇地位，公建专业市场难以满足商业发展的需要，将原来的住宅变为店铺再出租，造成集镇宅基地出租市场异常活跃。

二是现行的法律规定变相造成地下交易。《土地管理法》第63条规定：农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租于非农业建设。农村建设用地也不准直接入市。法律的规定其根本出发点是保住18亿亩耕地不减少。实践证明采取堵的办法是解决不了农村建设用地流转的问题，因为地与人、地与社会这种关系是复杂的，复杂的关系采取单纯的堵办法是解决不了问题的。从物权上来看，集体建设用地包括农民宅基地是一种物权，是土地资产，不是资源，应有其价格，集体经济组织与农民应该从中获得完整的占有、使用、收益、处置权益。我们在实际操作中，农民宅基地如要流转给本集体经济组织以外的单位和个人，必须征为国有再出让，参照国有划拨土地转让，签订出让合同，补交评估价40%的出让金及16%的税费，土地的纯收益大部分归政府，村、组基层组织没有收益，农民只得小头，非农民所愿，必然造成基层组织不管事，私下交易暗流涌动。加之集体建设用地涉及面广，如征为国有，形成国有土地在集体土地中零星点状分布，不利于权属管理。尽管国家采取世界上最严厉的措施杜绝直接买卖集体所有土地也是徒劳的，只是将花样翻新，只卖房子不卖地，把房价抬高，用民间契约代替手续、证书。

三是保护耕地的政策与现实脱节。国家鼓励农民建房利用荒山荒坡，奖励措施仅仅是审批面积增大，但在荒山、荒坡上开垦一个宅基地需要几千元或上万元，且交通不便。到公路边上占田修房，交通方便，省开发费，现在减轻农民负担，农民建房只需5元钱的工本费，大都削尖脑袋找批地之路，或者干脆硬性占地，造成违法事实。国土资源部门执法只有制止（停工通知），无拆除权，更没有强制力，请法院执行费时费力，如何谈得上用世界上最严厉的措施保护耕地呢？

集体建设用地隐形流转带来的影响

一是扰乱国有土地市场正常秩序。集体建设用地使用权通过隐形交易的方式私自流转，双方协议低价买卖，不办理任何手续，逃避税费，其土地收益归个人所得；给城市居民到郊区购买农民住宅地造成可乘之机，把本来应到政府指定的土地交易市场去购买国有土地的，转到郊区购买农民宅基地，严重扰乱了国有土地市场正常秩序。

二是制约了集体经济的发展。我国长期以来对集体建设用地流转有诸多限制，集体建设用地不能依法流转，流转只有在地下市场中进行，其土地收益归个人所得，集体经济组织对集体土地享有所有权而无半点收益，制约了集体经济的发展。

三是引发社会矛盾和产权纠纷。由于集体建设用地使用权流转的行为和结果得不到法律的承认和保护，当转让、出租行为发生后，双方一旦产生矛盾和纠纷，对簿公堂时法院只能判交易无效，在一定程序上损害了承租人和买方的利益，助长了村民在处理宅基地交易问题上的无理行为。

四是导致土地违法案件屡屡发生。一部分农民将自家房屋部分或整体出租收取租金，获得了不菲的经济收益。受经济利益的驱动，造成很多农户在原有宅基地红线外私搭乱建，甚至违法建房或私下买卖土地建房，批不到土地，就违法占地，导致违法占地屡禁不止。

规范农村集体建设用地使用权流转的建议

一是解放思想，提高认识。人们常说“身体在于运动，资本在于流动”，农村集体建设用地流转政策性强、涉及面广、矛盾纠纷多，这就需要我们充分认识农村建设用地问题的复杂性，进行深入细致的分析和总结，推动政策、制度创新，给出解决农村建设用地流转的答案。按照《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十条“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”及《湖南省国土资源厅关于服务社会主义新农村建设的意见》第五条的规定，积极推进和规范农村集体建设用地流转，按照“存量改革先行、推动增量改革”的原则，建立农村集体建设用地使用权的流转机制，给集体建设用地流转以合法的出口，不失为治理“空心村”的明智之举，将一户想修而修不了的旧宅基地实行货币补偿（买卖）得到合理有效的利用，从而达到节约用地的目的。农村集体建设用地的流转与国有土地流转，不仅关系到农民的切身利益，而且对壮大发展集体经济，解决有钱办事和稳定集体经济组织，解决有人办事，变官方管理为官民齐抓共管，控制集体建设用地供应总量，及时堵住集体建设用地私下交易的漏洞，实现国家所有土地、集体所有土地“两种产权、一个市场”的格局具有重要的现实意义。

二是土地法律和地方法律应紧跟《物权法》作相应的修改。《物权法》未公布之前，现行的土地管理法律法规，代表集体土地的所有权人是一个虚拟的集体经济村委会、村民小组，是一个自治组织，不能代表集体管理所有的土地，集体土地存在着产权不清晰、责权不明确的问题。而今《物权法》已颁布实施，其第六十条明确对集体所有的的土地行使所有权：属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。从法律上首次赋予村委会、村民小组代表集体行使所有权，是农村集体土地当然的所有权人。集体建设用地所有权与一般物权或国有土地所有权具有同一性质，应该同国有土地一样，所有权人应具有完整的占有、使用、收效、处置的权力，土地管理法要予以跟进。同时，建议将《土地管理法》第四十三条修改为“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，可以依法申请使用国有土地，也可以依法申请使用集体建设用地”，增加一条“农民集体建设用地可以依法流转”。同时对法律责任的相关条文也要进行修正，才能做到有法必依、违法必究。

三是省人民政府应制订具体的流转办法。制度是土壤，收成皆出于此地。省人民政府要出台集体建设用地流转的办法，确定流转的范围与条件、流转的方式及收益分配的比例等。农村集体建设用地流转的前提必须遵守土地用途管制制度，也就是要符合土地利用总体规划和建设规划，纳入土地利用年度计划农用地转用的总量控制，还要服从农地转为建设用地土地收益增值分配政策，实行计划指导，谨防建设用地流转中的“李鬼”出现。

城市、集镇规划区以外依法取得的农村集体建设用地使用权向本集体经济组织以外的单位和个人流转时，须征得2/3以上村民或村民代表同意，办理转让手续，保留集体土地性质，由买方向国家交纳土地评估费10%的土地收益金，向村委会或村民小组交纳土地评估费10%的收益金，买卖双方参照国有土地流转税费标准补交税费。在城市、集体规划区以内的集体建设用地使用权流转，必须依法征为国有，办理国有出让手续，由买方向国家交纳评估费30%的土地出让金，向村委会或村民小组交纳评估费10%的收益金，买卖双方按规定补交税费。集体建设用地的房屋出租，出租方每年向村委会、村民小组交纳承租费10%的收益金。以上收益金的开支用于本集体经济组织内的公益事业（水利、机耕道等）建设、奖励在荒山荒坡上建住宅的农民及村、组干部的部分工资。收缴原则：村民得大头，国家主要通过集体建设用地流转税赋的形式分享。确定流转的方式与年限：立足于“两种产权，一个市场”，参照国家划拨土地管理办法的规定，流转方式是集体建设用地使用权允许转让、出租、作价入股，并按照国有土地出让的标准确定使用年限。

四是加强农村集体建设用地的地籍调查。国土资源行政主管部门应组织基层国土资源所开展农村建设用地地籍调查，摸清各村宅基地实际使用情况，对各村存在一户多宅及宅基地闲置现象按成因进行分类，分情况进行处理。

五是建立集体建设用地流转的交易平台。集体建设用地流转申请，由各乡镇国土资源所受理，报县局进行土地评估及定价，核实所交收益金及出让金，再统一到办事大厅窗口办理转让审批及登记手续。

六是恢复收缴开垦费，并确定村委会、村民小组行使所有权收取新供用地收益金，从源头上严格控制农转用新供集体建设用地的进口。法律规定交纳的开垦费，不应被政策否定，从严格管理农用地确保18亿亩耕地不减少来说，应该交纳。按占旱土的收10元/m2、占水田收15元/m2，所得收益用于一家一户办不了的公益事业，如兴修水利、机耕道等，极大地改善人居环境和生产条件，巩固集体经济组织，壮大和发展公益事业，最终达到集约节约用地的目的。国家要制订相应的政策，对新供用地确定村委会、村民小组收取一定的收益金。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。

七是加强执法力度，打击非法流转、违法占地的行为。建立相关的举报、巡查制度，对不按程序、不按规定流转的，要严厉打击；同时要坚决打击违法占地以及利用集体土地搞商品房开发等违法用地行为，严禁借流转之名行违法之实。

集体建设用地流转是一项重要的制度创新，需要在实践中不断丰富和完善，不但要有法可依，而且要有理论支撑和实践经验。实现农村集体建设用地合法流转任重道远，政府及国土资源管理部门不应忽视，工作重心要向这方转移。只要我们加强集体建设用地的管理，纠正对集体建设用地流转的错误认识，建立流转的机制，给集体建设用地流转以合法的出口，并严把农转用新供建设用地的进口，就不会给社会造成不稳定的因素，只会促进农村经济发展。

集体建设用地流转问题探讨 篇12

关键词：集体建设用地,流转,探讨

0 引言

当前，我国已经进入了经济高速发展时期，在有关土地管理方面的法律、法规不断完善的同时如何解决农村集体建设用地流转以保障农村集体经济组织对集体土地处分权和收益权已经成为集体土地管理面临的一个重要课题。如何认识集体建设用地流转的现状，及其存在问题及发展趋势，如何解决这些问题，将对我国今后农村经济的发展，农民生活水平的提高具有深远的意义。

1 集体建设用地流转

集体建设用地流转是实现农村土地利用方式由粗放型向集约型转变的一条有效途径，有利于集体建设用地自发流转的合法化，便于国土部门统一管理；有利于增加农民收入，逐步促进完善农村社会保障体系；有利于加快农村经济社会发展，整体推进城乡经济社会一体化进程。集体建设用地流转包括农村宅基地的流转，长期以来，宅基地所有权归集体，使用权归个人。集体建设用地的流转将会是农村集体土地流转的重点，优化和规范集体建设用地流转，对于深化农村土地改革和加快农村社会发展具有十分重要的意义。

2 关于“以租代征”和集体建设用地的流转问题

这是两个既有区别又有联系的概念。“以租代征”实质是规避用途管制制度，规避农用地转用的总量控制制度，规避农地转为建设用地的土地收益分配制度，直接进入市场的一种行为。对于集体建设用地的流转问题，无论怎样流转，它的前提是必须要遵守用途管制制度，也就是要符合土地利用总体规划，还要服从国家土地利用年度计划农地转用的总量控制，还要参与、服从土地增值收益的分配政策，所以这两者的区别和界限是明确的。

3 国外土地制度和土地流转

(1)英国的当代土地制度源于英国封建领地制度，经过圈地运动逐渐建立起土地制度。现阶段英国土地制度和土地流转的特征是土地所有权转向私人，私人购买土地，土地租赁比例也在日趋下降。(2)美国的土地制度和土地流转。因为美国建国的时间相对较短，因此，演变为现代土地制度所经历的时间也就很短。美国土地制度和土地流转的特征是大型农场以及农业劳动力转为从事其他产业的人数日趋增多，中等规模的农场日渐减少，这种趋势是和美国高度集约化生产与现代化的生产力水平相一致的。(3)法国的土地制度与土地流转。目前，法国土地制度和土地流转的特点是将土地市场分为市地市场和农地市场，两个市场严格划开，不得混同。土地市场以建设用地流转为主，农地市场以农业生产用地流转为主。政府鼓励中等农场的发展，限制土地的过度兼并，对佃农赋予相应的权力和自由度。(4)德国的土地制度与土地流转。德国的土地制度相比于西欧的其它国家来说，它的发展相对缓慢，地区之间也不均匀。目前，德国土地制度和土地流转的特征是土地制度的主体是土地私有制。(5)日本的土地制度与土地流转。日本的土地法保护耕地，预防在此出现地主制和租佃制，然而，在客观上就约束了土地权利的流转，扩大经营的规模以及农业的规模化和集约化发展。

4 集体非农建设用地流转是土地制度创新的必然要求

纵观国际土地制度创新进程，非农用地进入市场是世界各国都存在的、带有普遍性的问题。而现阶段我国农地制度创新的重要任务之一是明确集体经济组织和农户的土地经济和法律关系,建立规范的土地市场，制定合理的土地流转法律制度。当前市场经济发展日趋成熟的条件下，正视农民集体土地所有权，推行集体土地有偿使用制在度的改革，建立健全农村集体土地使用权合理、规范的流转途径已迫在眉睫，需要在法律法规和政策制度方面予以创新。

现行法律为创新集体非农建设用地流转留有空间。(1)《宪法》第10条第4款规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。理解为既包括国有土地使用权，又包括农村集体土地使用权；这里的“转让”，实际就是流转，包括我们一般所说的出让、转让、出租、抵押、租赁、作价出资、作价入股等各种流转方式；(2)《土地管理法》并未完全否定集体非农建设用地流转，“土地使用权可以依法转让”，这里的“土地使用权”，可以是国有性质的使用权，也可以是集体性质的使用权，转让实际就是有偿使用；(3)《农业法》第4条规定：“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让。任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”可见，土地所有权禁止转让，而土地使用权，包括国有土地使用权和集体土地使用权可以依法转让。据此，我们可以创新流转制度；(4)国家相关政策为创新集体非农建设用地流转制度指明了方向。国土资发[2006]52号文《关于坚持依法依规管理节约集约用地支持社会主义新农村建设的通知》指出，“要适应新农村建设的要求，经部批准，稳步推进城镇建设用地增加和农村建设用地减少相挂钩试点、集体非农建设用地使用权流转试点，不断总结试点经验，及时加以规范完善。”

5 目前我国集体建设用地流转的现状

现行的土地法律和政策对于农村集体土地使用制度特别是集体建设用地使用有较多限制，对农村非农建设用地的流转限制是比较严格的。其实，集体经济组织内部成员虽然能够使用本集体土地去建立企业或者居民房，但是不同意出让、转让或出租，这从某种角度上就是在法律上禁止流转农村非农业建设用地。至于因破产、兼并等情形致使土地使用权流转虽被法律许可，但也由于缺乏具有可操作性的具体规定，实际上或者无法公开正常进行、或者以违法私自转让等方式交易。结果，自发、私下的农村非农建设用地的流转，直接造成土地利用的混乱，对土地利用总体规划和城市规划的实施都产生了较大的冲击，使得城乡建设用地总量难以有效控制。

农村集体土地使用权流转还处在初始探索阶段，满足不了当前农业结构的调整、发展效益农业和适度规模经营而对土地流转的政策指导之需要。

6 集体建设用地流转存在的问题

(1)从法律层面上看，立法的不完善和法律法规规定的不一致在我国农村土地流转问题上反映比较突出。从制度层面上看，农村土地流转缺乏相应的制度保障。(2)现有农村土地产权制度制约了农村土地使用权流转。“合法不合理”的规定：“农村建设用地必须转为国有以后才能进入二级市场流转”，造成我国城市化发展占用的农村土地，往往不能为农村和农民带来利益，反而为他们带来损害。城市只能“年轮式”扩大而不能更为合理的发展、小城镇建设多年难于推进。同样是土地的所有权，国家和农民集体这两个所有者的地位却不平等，这种“转权让利”模式，实际上是政府与农民争利。(3)由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊，农民失去了参与权和决策权，农民只是获得了使用权和收益权，其他权利难以保障。特别是处置权的缺失，使土地的流转失去了动力机制。(4)土地流转不规范，缺乏契约约束，流转无序。土地流转透明度不高，缺少能起监督作用的中介机构。土地流转没有形成完善的市场体系，缺乏流转的积极运行机制。

7 集体建设用地流转原则、形式

7.1 目前，我国的集体建设用地流转一般包括转包、出让、出租、转让、入股、合营或出租用于非农建设等形式。

7.2 集体建设用地流转原则。(1)流转双方法律地位平等。在平等、自愿的基础上进行土地流转。目前一些地方存在着把土地流转作为增加财政收入的手段，国家与集体经济组织及农民争利的现象，损害了农民的利益。由于土地流转涉及多方面的利益关系，必须健全制度，避免随意性。(2)农地流转不能改变土地性质。流转的方式可以有多种，但任何流转不能改变其性质与用途。(3)合法保护农村集体经济组织的土地。土地在流转时，须赋予农村集体土地所有权人防止公权力滥用的权利。(4)应当符合土地利用总体规划，不符合土地利用总体规划的企业破产后只能拆除地上建筑物、构筑物，按土地利用总体规划确定的用途使用。(5)必须是依法取得的建设用地使用权，并随厂房等一同转移的，如果是农用地，或土地上没有房屋等设施的将不得转让。

8 关于集体建设用地流转的建议

随着社会经济发展和农村土地市场的日益活跃，集体土地所有权流转势在必行。然而，集体土地所有权一旦无限制地进入市场，必然会引起土地的投机，冲击我国的土地秩序。因此，实现集体土地所有权有序、有度的流转，离不开有效的法律规范和制度安排。这样就要求我们从立法上确定农村集体土地流转的合法性，在符合土地利用总体规划和土地用途管理制的前提下，应当允许集体土地所有权在最大范围内进行流转。

(1)规范推进集体建设用地流转，建立健全政策法规体系。明确可流转土地的基本条件、方式、程序等。在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地。(2)建立土地流转管理机构。对土地流转过程实行监管，提高工作透明度，使农村集体土地使用权流转管理更趋优化、更加有效、更为合理。加强审批管理。市、县土地管理部门要制定集体建设用地年度供应计划报同级人民政府审批，防止集体建设用地流转失控。加强行政执法，遏制违法、违规行为，确保集体土地规范、平稳地流转。(3)通过引入市场机制来合理确定地租、地价，保证农民流转土地的合理受偿，真正落实好农民经营的自主权，使农民可以自主地按照市场情况来做出是否流转的决定。(4)完善相应的法律和制度。农村集体土地所有权的具有不完全性，应在各项权力上的内容和赋予更完善权力行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。(5)科学的界定农村集体土地所有权主体，明晰产权形态、完善的收益分配制度。

当前社会经济之发展，对建设用地需求也越来越大，集体建设用地流转是时代的要求。集体非农建设用地管理是任重而道远。党中央、国务院对土地管理特别是耕地保护问题高度重视，并把节约和高效利用资源、保护生态环境作为可持续发展战略的一项主要内容。让农村集体建设用地走进市场，对深化土地使用制度改革、培育和完善社会主义市场经济体系、促进农村经济乃至整个国民经济发展意义重大。现行土地制度的不完善进一步限制了集体建设用地流转。为突破集体建设用地流转的制度“瓶颈”，势必要对现行土地制度进行改革，促使集体建设用地流转良好制度环境的形成。

土地问题在当今中国的特殊意义。特别是对广大农民来说，既是承担着生产资料的供应，又承担着社会保障的问题，处理不慎，就有可能引发社会动荡。在集体土地流转问题上，积极慎重的态度是对广大农民负责任的态度，也是对中国现代化建设负责的态度。

参考文献

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[2]程才.农村集体土地使用权流转中的问题及完善.

[3]张海亮.农村土地流转法律问题及解决路径.

[4]马三喜.城市化与农村土地流转制度.

[5]程才.关于农村建设用地流转的问题.