农村集体建设

农村集体建设（精选12篇）

农村集体建设 篇1

摘要：发展壮大农村集体经济,对于促进新农村建设具有极为重要的作用和意义。本文阐述了腾越镇农村集体经济现状,深入探讨了发展壮大农村集体经济的相应措施,具有一定的参考价值。

关键词：农村,集体经济,新农村建设

前言

我国农业人口众多,农村面积辽阔,农村建设水平的高低直接关系到和谐社会的发展。

1 腾越镇农村集体经济现状

腾越镇为腾冲市政治、经济、文化、旅游和流通中心。位于腾冲市中南部,2015年末,全镇总人口34990户118565人,其中:男58389人,女60176人;农业16452户46061人,非农业18538户72504人。截止2015年12月底已全部消除无经营性收入的“空壳村”,其中:集体经济年收入3万元以下的社区有14个,占全镇社区总数的43.7%;3~5万元的社区2个,占6.3%;5~10万元的社区9个,占28%;10~20万元的社区2个(下勐连、观音塘),占6.3%;20~30万元的社区1个(文星),占3.1%;30~60万元的社区有2个(山源、满邑),占6.3%;100万元以上的社区有2个(秀峰、火山),占6.3%。

2 发展壮大农村集体经济的相应措施

2.1 提高认识,加强领导

腾越镇党委政府把发展壮大集体经济作为最重要的工作来落实发展。镇班子成员带头深入集体经济薄弱村开展调研,探讨经济发展薄弱缓慢的原因,结合实际情况分析对比分析制定有针对性的、行至有效的发展政策和思路。

2.2 强化管理,提升集体经济规范化经营管理水平

规范村级财务管理。建立健全各项财务管理制度,实施村级会计委托代理的“村财组财镇管”制度,改进管理手段,严格执行并落实好包括财务收支预决算、开支审批、财务公开、收益分配以及管理费、接待费定项限额等相关管理制度,规范村级财务收支行为,严格控制非生产性开支。

加强村级财务民主监督和审计监督。着力推进基层民主议事决策规范化建设,建立健全发展村级集体经济民主决策机制,规范和完善民主决策的内容、形式和程序,重大投资决策和建设项目须经村民代表大会通过,真正让群众拥有知情权、参与权、表达权和监督权。

2.3 因地制宜,积极探索壮大农村集体经济的有效途径

2.3.1 加大培训力度,拓宽村级集体经济发展的路子

深入实施把致富能手培养成党员、把党员培养成致富能手、把党员致富能手培养成村干部的“三个培养”工程,从根本上强化对村干部来源群体的培训力度。广泛开展针对在职村干部的能力提升培训,创造条件组织到经济发达地方参观学习,增强发展意识,拓宽发展思路,借鉴先进方法,因地制宜拓宽村级集体经济发展路子。

2.3.2 搞活集体土地经营

大力推广“山邑模式”,对土地资源相对丰富的社区,在长期稳定土地承包关系和不改变土地集体所有性质、不改变土地用途、不损害农民土地承包权益的前提下,建立健全农村土地承包经营权流转机制,按照依法自愿的原则,鼓励农民发展多种形式的适度规模经营。支持鼓励农民以土地使用权入股、租赁等形式参与开发经营分享收益,增加农民和村集体收入。

2.3.3 加快发展村级集体经济组织

围绕高原特色农业6大园区建设,建立健全各类专业合作组织,通过提供机耕、机播、种苗、肥料、技术指导、营销等,在信息、技术、农资等方面提供低价有偿服务,在服务农民生产生活、推进农村产业建设中壮大村级集体经济

2.3.4 充分挖掘资源优势,盘活壮大村集体资产

对村集体的各种农业资源,采取统一经营、专业承包、租赁、股份合作等形式进行开发经营,增加集体收入。对村集体生产要素统一管理、统一规划、统一配置,通过转让、出租、入股经营等方式,引导村集体资产合理流动和优化组合,实现资本增值保值。支持和引导村“两委”发展乡村旅游,带动农民致富和村集体增收。

参考文献

[1]杨秋海.由农民收入结构寻求的农民收入增长对策分析——基于河南农民收入结构的实证分析[J].河南财政税务高等专科学校学报,2015,17(6):140-142.

[2]姜红云.当前农村集体经济发展面临的困境及其对策研究[D].曲阜师范大学,2015:11-15.

[3]程俊.城镇化背景下广东农村居民财产性收入增长机制研究[D].暨南大学,2014:23-27.

农村集体建设 篇2

日期：2013-07-16

来源：桂林资源县农业局

作者：易忠应

阅读：110次

字体：大 中 小

为规范农村基层干部权力运行，有效防止农村集体资产流失，推进农村基层党风廉政建设，实现农村集体资金、资产、资源“三资”保值增值，资源县积极打造“三资”网络监管平台，在今年9月后将对各乡镇农村“三资”情况实现网络监管，全面推动农村“三资”制度化、规范化、信息化、民主化管理。

近年来，随着农村改革的不断深入，农村集体“三资”管理已成为农民群众普遍关注的焦点问题。为此，2012年至2013年6月，该县先后下发了一系列关于加强农村集体资金、资产、资源管理的有关文件和《资源县推进农村集体资金、资产、资源网络监管平台建设实施方案》，各乡镇、县直各相关部门按照各自分工，健全了农村集体“三资”运行和管理机制，在清产核资、界定权属的基础上，建立了农村集体“三资”管理台账，夯实了农村集体“三资”管理的工作基础。

据了解，该县农村集体“三资”监管网络平台目前已开始建设，计划在7月底前完成对农村集体“三资”监管平台建设所需软件、硬件采购及网络和公开平台安装，数据采集、导入（录入）和接收；8月底前全面运行农村集体“三资”网络监管平台，检验网络系统各功能模块的运行质量和实际效果，发现问题及时修正完善；预计9月后正式投入运行，相关部门可随时查询，村民也可以直接上网查阅村级财务政务公开情况。

农村集体建设 篇3

【关键词】农村；建设用地；流转制度；创新

近年来，随着对我国农用土地的制度改革不断深入，笔者认为，我国农村集体建设用地流转制度创新必须在保持农村土地集体所有的基础上，在农民享有长期承包土地权利的前提下，通过赋予农民交易土地使用权的权利，允许农民在承包期内，根据国家有关政策有偿转让其土地使用权，实现土地优化配置，提高土地经营效率。在这些制度性创新研究中，关键是要正确处理制度创新中的几个制约因素和难点问题。

1 农村土地使用权流转制度创新中的制约因素分析

1.1 农村土地使用权流转的法律约束机制

（1）集体土地所有权主体不明确，使用权无法得到保护；

（2）集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展；

（3）承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

1.2 不同利益集团的行为决策方式的约束

1.2.1 中国农民传统观念与经济行为约束。

当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是：行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此，农村土地制度的改革与创新，必须充分估计到农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

1.2.2 社会环境的缺陷影响土地制度创新。

某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性，导致社会信用水平下降，农民难以建立有效的长期利益预期。中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

2 农村土地使用权流转制度创新中的难点分析

2.1 流转的条件和范围

对于集体建设用地流转的范围和条件，当前主要有四种观点。第一种观点认为应当按照城市规划区进行区分，城市规划区外的集体建设用地可以流转，城市规划区内的集体建设用地则不允许流转，应通过征地制度改革解决。第二种观点认为应当按照是否为新增建设用地进行区分，现有非农集体建设用地可以流转，新增非农集体建设用地则不允许流转。第三种观点认为只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第四种观点认为，流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》，农业建设用地属于农用地范畴，不属于集体建设用地。因此，对于集体建设用地，应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理，只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地，均可依法使用和流转，不应分“圈内”“圈外”区别对待，也不应按是否属于公益性质来区分。为此，应明确规定，可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划，已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地；明确各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，严格控制新增集体建设用地；使用集体建设用地进行开发建设，要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时，土地是农民的重要财产，在符合规划和依法批准的前提下，土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利，有权决定是否流转和流转的形式；土地使用者依法取得的集体建设用地使用权，可以依照合同约定使用和流转。因此，集体建设用地使用權流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则，任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地，也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2.2 集体建设用地流转的方式

对于集体建设用地使用权的流转方式，目前主要有三种意见。第一种意见认为应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系，这是土地使用权的来源和前提，其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第二种意见认为应当包括出让、租赁、作价出资（入股）、联营和转让、出租等形式，并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第三种意见认为出让方式有特定含义，应主要规范土地使用者转让、作价出资（入股）或租赁土地使用权的行为。集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系，前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用，使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式，今后实践中可能还会出现新的方式。有无必要规定具体的使用和流转方式，各地意见不完全一致。

2.3 集体建设用地流转后的用途

对于土地用途，主要有四种意见。第一种意见认为只要符合规划，没必要对用途作特别限制。第二种意见认为应限制不得用于经营性用途。第三种意见认为应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第四种意见认为应当对商品住宅开发加以必要限制。集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划，在此基础上，还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发，在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求，同时，由于产权形式复杂，也难以保证商品住宅交易的安全。为此，应给以相应限制，加强规划管理，明确集体建设用地使用权流转，必须符合土地利用总体规划。在城市、村镇规划区内的，还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权也不得流转。应明确规定严禁使用集体建设用地用于商品住宅开发，用于商品住宅开发的必须征为国有。

nlc202309031247

2.4 集体建设用地流转后的使用年期

对于使用年期，各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转，作为一种规范的用地方式，就应当考虑到取得土地使用权的开发建设和长期利用，具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定，期限不宜过短；同时，集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接，应当加以必要限制。因此，应规定集体建设用地使用权流转年限，参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行，最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

2.5 政府的角色定位和管理内容

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资（入股）等活动中具有双重角色，既是国有土地的产权代表，又是管理者。但在集体建設用地使用权流转管理中，所有者是农民集体组织，政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份，只是流转活动的管理者和服务者。因此，在集体建设用地使用权流转过程中，政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能，不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务，应简化管理程序，提供优质服务，加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求，对于使用集体建设用地，应明确以使用许可代替项目审批，明确使用集体建设用地应当申请许可，取得使用许可文件后即自行确定土地使用者，并与土地使用者签订土地使用合同，办理土地登记。对于依照规定取得的土地使用权流转的，明确可以直接办理土地变更登记，无须再办理许可和审批。

2.6 流转中的土地收益分配

农村集体建设用地流转中的土地收益分配，关系到集体建设用地流转制度运作的利益机制，是规范农村集体建设用地流转管理的关键问题。政府包括土地部门应从土地收益中拿一部分，并以政府有基础配套设施投入、土地部门有管理成本等作为分享土地收益的理由。在收益分配上必须考虑公平与效率兼顾以及依法原则，收益的首次分配应当是基于产权。对于集体建设用地使用和流转，土地所有者或者土地使用者处置属于自己的财产时，政府和土地管理部门作为管理者，无权直接分享产权人的处置价款。各级政府在集体建设用地上确实有基础设施配套等投入，但提供道路等基础设施应当是公民、法人依法纳税后政府应尽的职责，同时现阶段在土地利用和开发建设过程中，土地使用者还要另行支付基础设施配套费和相关税费，政府的这部分投入已有了回报，不宜再直接从集体建设用地流转收益中分享。为体现公平原则，政府可以通过适当的财税机制进行土地收益的二次分配和调节。应进一步明确规定切实保护土地所有者和使用者的土地流转收益。集体建设用地使用权流转不改变用途的，地方政府不应收取土地收益；改变用途增值的，地方政府收取的土地收益最高不超过土地总收益的10%，提倡免收土地收益，支持农村经济发展。

农村集体建设用地流转研究综述 篇4

关键词：集体建设用地流转,必要性,流转模式,收益分配,建议

土地有偿使用制度建立以来,集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分,虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转,但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。

1 农村集体建设用地流转概念

我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看,该建设用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家;按土地的用途看,它不是指农用地,也不是指未利用土地;按合法性看,它是指依法经批准的建设用地,是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3,4]。

从我国的国情出发,土地权利的流转,更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人(或者其代表)的,其转移使用权称为初次流转,包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤;如权利转出方为土地使用权人,集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转,包括流转交易、流转登记2个步骤[1,4,5]。

2 农村集体建设用地流转的必然性和客观性

随着中国工业化、城市化的快速推进,国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给,但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。

来自国家土地部门2005年的数据显示,扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别约为1 700万hm2和700万hm2[7],农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。

随着土地经济价值观日渐成熟,集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物,是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果,农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求,它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径;盘活了存量土地,实现了土地资产保值增值,增加农民收入;同时,也促进了城乡一体化的发展[9,10,11]。流转制度创新使潜在收入得以增加,流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手,农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件;提供了部分资金,降低了农村城镇化和工业化的成本;也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级;与此同时,农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。

3 农村集体建设用地流转的运行模式

3.1 流转形式

目前,集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括:农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;集体土地以征、转为国有,并办理转让、出租手续,补交相关税费,实现所有权、使用权的流转;集体之间辖域调整,土地所有权或使用权相应调整;在基础设施项目建设中,以集体土地使用权合作的方式进行流转;集体土地使用权随企业厂房转让、出租;乡(镇)村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;由于企业倒闭或债权债务等原因,通过司法裁定使集体土地使用权发生转移;集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使用权流转,使用权流转又以出租为交易的主要形式[14,15]。

3.2 流转模式

对集体建设用地流转的研究主要体现在2个问题:一是集体建设用地是否应该向市流转,经过长期争论后,大多学者都认为是集体建设用地入市具有客观性、必然性。二是集体建设用地应该怎样流转、怎样进入市场,即集体建设用地流转模式的问题[11]。从实际情况看,各地较少规定集体建设用地是否可直接流转。而江苏省无锡市则明确指出,城市(镇)规划区内集存量建设用地用于商业等经营性用途的,必须先征为国有土地[16]。

在集体建设用地流转实践中主要形成了3种流转模式:转权让利模式、保权让利模式、2种方式相结合,即规划区内转权让利,规划区外保权让利[3]。

马保庆等[17]结合威海市集体建设用地流转的实践认为无论是城市规划区内集体所有还是规划区以外的集体土地用于非农业建设都应先转为国有,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现,并提出了转权让利、统一出让的流转形式。高迎春等[18]运用比较分析的方法,选择转权模式作为农村集体建设用地流转制度创新的方向,他们认为制度创新要有利于提高效率、降低成本,因此农村集体建设用地流转制度安排应在现有土地资源管理制度的框架下完成,实现对现有制度的完善,而转权模式更为接近现有土地资源管理法规。许坚[19]也认为集体建设用地直接入市应慎重,通过对农民的调查,了解到只要是按市价进行补偿,即便是集体建设用地不能直接入市流转,农民也能接受。

尽管国家垄断农村集体建设用地市场,禁止农民集体所有的土地直接入市的初衷是确保集体土地对农民社会保障功能的发挥,确保国家的粮食安全和生态安全利益,确保国家通过土地市场的垄断,以有效地进行宏观调控[20]。但由于建设用地价格的上升、农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变,导致了农民对集体建设用地市场流转权利的需求。农民采取黑市流转、变相流转等方式进行集体建设用地的流转;地方政府也有很强的改革意愿,突破了中央对集体建设用地流转的限制[21]。

因此,张梦琳等[6]从资源配置的角度分析,集体建设用地直接入市流转改变了资源配置方式,适应了市场经济发展的内在要求;缓解了供需紧张,减少建设占用耕地的潜在威胁;实现了效率、公平的双重改进,从效率上看体现了帕雷托改进,增进了社会福利,从公平上看体现了对农民利益的尊重。他们认为允许集体建设用地直接入市流转,意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入土地一级市场,打破政府垄断供地的状态,使城乡建设用地市场由分割走向整合[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22]。

崔娟等[20]从法理分析的角度分析,认为集体建设用地直接入市首先是符合《物权法》的平等保护原则;其次,依据中国《宪法》和《物权法》的规定,农民集体对其所有的土地依法享有收益和处分的权能;最后,集体建设用地流转改革可以成为社会政治改革的新动力。黄小虎[23,24]则从政府管理的角度分析现在集体建设用地市场虽然还没有放开,但在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。政府只有放开,才能管住。而放开集体土地市场以后,除了能使农民的财产性收入增加,还可以形成倒逼机制,促进政府职能转变,促进财政体制改革,促进投融资体制改革,加强农民工的社会保障制度建设,加大对城市存量土地的集约利用。

3.3 流转收益分配

土地收益的合理分配是关系到集体建设用地流转的核心问题[25],也只有建立了合理的收益分配机制,最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。马保庆等[17]从地租的形成原因着手,认为对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。他们认为新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。而储凡亮[26]和李延荣等[27]则认为集体建设用地流转是一种交易行为,应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则进行收益分配,而参与这种交易关系的主体不包括地方政府。并且各级政府参与流转收益的分配,很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序,因此李延荣认为土地使用权流转收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家,而非各级地方政府。

4 农村集体建设用地流转的建议

农村集体建设 篇5

在今年的全国两会上，全国政协委员、清华大学政治经济学研究中心教授蔡继明向大会提案称，城乡集体建设用地应同地同权同价，深入推进土地产权变革，给予农村土地真正完整的产权。

而有关农村集体建设用地“入市”问题，多年来一直为社会各界人士所关注。特别是在2009年地价房价高速增长的背景下，在中央提出“大力推进城镇化”建设的大背景下，“农地入市”已不仅仅是一个停留在纸面争论的话题，而成为实实在在需要面对的问题。日前多位业内人士表示，虽然此前多个城市都展开了农村集体建设用地流转的试点工作，但实际上流转并非“实转”，多年来一直停留在简单的入股或合作经营的层面，只是简单的经济行为，而并非是实质的产权交易，“农地入市”依然任重道远。

一线城市试水“农地入市”

日前，上海市政府发布了《关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见》（沪府办发〔2010〕3号，以下简称《意见》），这似乎为农村建设用地的“入市”点燃了星星之火。

《意见》明确，经集体经济组织成员大会或者三分之二以上的成员代表同意，符合规划的农村集体建设用地使用权，可以通过租赁、出让等方式进行流转，政府将参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度。

《意见》同时明确，土地使用者依法有偿取得的农村集体建设用地使用权可以通过转让、转租等形式进行流转。依法取得的农村集体建设用地使用权，可以抵押。同时，在国有土地交易市场的基础上，增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能，建立城乡统一的上海市土地交易中心，探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。

作为上海市农村集体建设用地流转试点村的亭林镇亭北村的首份集体建设用地流转价格评估结果已经出台，商用地流转价格为109万元/亩，目前正在征求意见当中。

上海市副市长胡延照日前指出，按照进度，农村集体建设用地流转工作，要确保上半年取得实质成效，并于今年年底在面上铺开。

在业内看来，农村存量用地如能得到规范和有效的盘活和释放，有利于平衡上海城市建设用地的供求局面。

目前,上海市约有1100平方公里左右的集体建设用地,约占全市建设用地总量的40%。此部分巨大的存量土地如果陆续“开掘”出来,将大大缓解上海目前建设用地不足的问题。

分析师薛建雄分析，上海流转的农村集体建设用地将分流一部分经营性用地计划，从而让城镇国有用地腾出更多空间用于保障性住房和商品住宅的建设。

据了解，除了上海外，同为一线城市的北京市，今年在加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权的同时，也将研究制定农村集体建设用地流转办法。在1月下旬的北京市政协十一届三次会议“城乡建设”专场发布会会后，北京市国土局局长魏成林也透露，国土部和住建部已经制定农村集体建设用地直接入市的程序，目前尚在完善中，等到正在修订的土地管理法修订完毕后就可颁布实施。

此外，在广东省2月初召开的国土资源管理工作会议上相关人士也提到，广东今年将重点稳步推进集体建设用地的流转，加快建立城乡统一规范的建设用地市场。

多重难题待破

虽然上海近期开展的农村集体建设用地流转试点工作让业界看到了“农地入市”的希望，但业内人士普遍认为，农村集体建设用地直接入市还存在多重难题，要做到和国有建设用地“同权、同价”，短期内尚难实现。

《意见》明确了农村集体建设用地用途，对于依法取得的农村集体建设用地，可以用于工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目。但同时明确，禁止使用农村集体建设用地进行商品住宅开发建设。国家和本市基础设施、公共管理和服务设施等公益性项目建设需要使用农村集体建设用地的，依然需要依法征收为国有后才能使用。

在国土资源部下属事业机构中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云看来，这也正是农村集体建设用地直接入市需要突破的难题之一。

邹晓云表示，《土地管理法》当前的相关规定，从法律层面限制了农村集体建设用地的自由流转，不可能使农村集体建设用地做到和国有建设用地“同权、同价”。

据了解，现行的以《土地管理法》为核心的土地管理法律体系对农村集体建设用地有着明确的限制导向。

《土地管理法》第2条指出“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。

《土地管理法》第43条，明确提出“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”；同时为农村集体建设留了一个豁口，“兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。

《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”

可以看出，前述的《土地管理法》文件对农村集体建设用地在未经征收或征用条件下的流转进行了明确的限制，征收和征用是农村集体建设用地转变为国有土地进行入市流转的唯一合法途径。

邹晓云也指出，即使《土地管理法》修改后，当前的“利益格局”没有打破，也是农村集体建设用地流转进展缓慢、甚至是没有实质性进展的原因所在。

“在城市化进程当中，实际上还是城市占据主导地位。”邹晓云认为，所以在制定相关政策和设计相关改革措施的时候，就会不自觉地偏向城市的层面。

且农村集体建设用地真正平等地流转之后，城市会失去很多利益。“比如征地，只限于公共利益的话，城市在扩张的时候征地会变得很困难，成本非常高。城市的工业化进程推进就会变慢，城市人的福利也会受到影响。”邹晓云指出。

同时，也有业内人士表示，因为“农地入市”意味着地方政府征地权力的萎缩以及由此而来的土地收入的减少,在目前普遍以地生财的情况下，地方政府是否愿意把这部分利益让渡给农民还不确定，所以，这里不可避免地会有一场利益博弈。

此外，“农地入市”上牵土地管理体制，下连养老、医疗等社会保障制度，还面临着如何处理农地入市与耕地保护的关系，以及如何从制度上确保“农地入市”经绝大多数相关农民同意等等。

蔡继明强调，进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。

浅析农村集体建设用地使用权流转 篇6

关键词：农村集体建设用地 流转 启示

十八届三中全会提出“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制”。作为我国统筹城乡综合配套改革试验区，成渝两地在农村土地流转市场机制建设方面进行了大胆的探索和实践。究其本质，两地都想盘活集体建设用地，促进城市化进程、满足当地经济发展的用地需求。因此，集体建设用地使用权的流转成为关键。

目前，农村集体建设用地使用权流转有四大特点：规模大但流转受限；无序流转早已存在但数量难以统计；试点地区市场机制尚未健全，流转市场不够活跃；合理的收益分配关系尚未厘清。究其原因，主要有两点：城乡分治的二元土地政策使土地市场价值产生了巨大的经济差异，以及集体建设用地流转价格尚未形成合理机制。

由于存在大量隐蔽的流转市场，而城市化建设又需要更多的建设用地，因此解放农村集体建设用地的各项权能，使其流入公开公平的市场，对农民、集体组织、城市建设都有积极作用：第一，有利于保护耕地和节约集约利用土地；第二，有利于增加农民收入；第三，有利于统一城乡建设用地使用权市场。

一、成渝两地的实践探索

（一）成都做法：建设用地指标交易

根据集体成员和集体组织在集体建设用地使用权流转中的地位和相对重要性，可以将“5·12”灾后重建中具体实施的集体建设用地流转划分为两种模式：一种是在土地整理的基础上，由集体组织通过出让、出租、出资、联营等形式统一流转土地，集体成员只通过行使表决权或同意权等形式参与组织内部的决策；另一种则不经土地整理，在符合规划的前提下，由农户通过联建等方式流转集体建设用地，集体组织只充任形式上的当事人对农户的流转进行事后确认。

（二）重庆做法：地票交易

按照《重庆农村土地交易所管理暂行办法》（下称《办法》）第18条的规定，重庆农村土地交易所交易的地票，指“包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经土地管理部门严格验收后产生的指标”。按照《办法》第27条规定，地票的购买用途是“增加等量城镇建设用地”和“指标落地时，冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费”。由此可知，地票实质上指的是城乡建设用地增减挂钩指标，而地票的持有者则拥有了增加相应面积的城镇建设用地的“资格”。

二、集体建设用地指标流转的启示

（一）推出二级交易市场，防止房价因地票上涨

针对地票持有人由于确实没有怕到中意的地块而需要处理地票的情况，为尽量降低地票持有人的经济损失，应当适时推出地票二级市场。地票的可流动性、资本性、稀缺性和时限性使得地票二级市场的建立具备了充分必要条件。

一旦建立了全国统一的建设用地指标交易市场，不仅有利于对地价的评估的监控，也使得经济发达地区的资金能够更多流向欠发达地区。并且在指标交易价格计入出让金的情况下，通过指标交易得来的土地成本也会低于招拍挂，从而维持房价的稳定。

（二）地票与招拍挂制度相衔接

目前，制度上已确定了地票本身所具有的资产价值，招拍挂中地票价格也已计入地块的出让价款。因此，结合《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中“申请人应在公告规定期限内交纳出让公告规定的投标、竞买保证金”的规定，表明地票具有全部或部分折抵投标、竞买保证金的可操作性。一方面地票的价值可以确保投标、竞买的正常开展；另一方面可以降低地票持有人的投标、竞买准入门槛，减少地票持有过程的利息损失，从而提高持有地票企业特别是民营企业的竞争积极性，进一步体现地票制度的优势。

（三）完善复垦工作

在复垦资金的周转环节加强管理和创新，鼓励农民参与复垦。从目前的实际操作来看，农村建设用地的复垦多是由区县政府的土地整理公司来运作。笔者认为应该鼓励农民参与复垦，因为这会对复垦过程起到一定的监督作用，同时农民可以获取一部分收益。

（四）化解流转后的农民收入风险

流转后，农民生产生活方式都应相应转变，其中存在较大的就业风险。因此，一是要加大农民的人力资本投资；二是强化农村集体经济组织；三是应完善农村社会保障体系。

参考文献：

1.新华社.中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定 [ N] .人民日报， 2008-10-20（ 1）.

2.张洪松.两种集体建设用地使用权流转模式的比较分析. [J]区域经济研究. 2010（5）.

3.刘朝旭 雷国平. 重庆地票制度施行中存在的问题与对策. [J] 西部论坛. 2011（1）

4.魏峰 郑义 刘孚文. 我国农村集体建设用地市场配置机制研究———以重庆地票制度为例. [J] 农村经济学. 2010（8）.

5.吴义茂. 建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转. [J] 中国土地科学. 2010（9）.

6.刘鸿渊. 政府主导下的农地集体流转收入增长效应研究. [J] 农业经济与管理. 2010（2）.

7.陈悦.重庆地票交易制度研究. [J] 西部论坛. 2010（11）

8.张建军 程诗惠. 成都锦江农村集体土地流转的主要做法及启示. [J]中国国土资源经济. 2010（6）.

9.王眉灵. 探索建立集体建设用地使用权出让等土地使用制度. [N] 成都日报.2008.8.7.

10. 邱继勤 邱道持. 重庆农村土地交易所地票解析.[J]安徽农业科学. 2010（38）.

11. 杨静. 项目开发中集体土地流转模式之法律分析. [J] 河北法学. 2009.9.

农村集体建设 篇7

一、我国农村集体建设用地流转制度创新中的制约因素

1. 农村土地使用权流转的法律约束机制。主要表现在以下方面。

(1) 集体土地所有权主体不明确, 使用权无法得到保护。

(2) 集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展。

(3) 承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

2. 不同利益集团的行为决策方式的约束。

(1) 中国农民传统观念与经济行为的约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此, 农村土地制度的改革与创新, 必须充分估计农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

(2) 社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性, 导致社会信用水平下降, 农民难以建立有效的长期利益预期;中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、我国农村集体建设用地流转制度创新中的难点

1. 流转的条件和范围。

对于集体建设用地流转的范围和条件, 当前国内经济界主要有4种观点。第1种观点认为, 应当按照城市规划区进行区分, 城市规划区外的集体建设用地可以流转, 城市规划区内的集体建设用地则不允许流转, 应通过征地制度改革解决。第2种观点认为, 应当按照是否为新增建设用地进行区分, 现有非农集体建设用地可以流转, 新增非农集体建设用地则不允许流转。第3种观点认为, 只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第4种观点认为, 流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》, 农业建设用地属于农用地范畴, 不属于集体建设用地范畴。因此, 笔者认为, 对于集体建设用地, 应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理, 只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地, 均可依法使用和流转, 不应分“圈内”、“圈外”区别对待, 也不应按是否属于公益性质来区分。为此, 应明确规定, 可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划, 已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地;各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划, 严格控制新增集体建设用地;使用集体建设用地进行开发建设, 要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时, 土地是农民的重要财产, 在符合规划和依法批准的前提下, 土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利, 有权决定是否流转和流转的形式;土地使用者依法取得的集体建设用地使用权, 可以依照合同约定使用和流转。因此, 集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则, 任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地, 也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2. 集体建设用地流转的方式。

对于集体建设用地使用权的流转方式, 目前主要有3种观点。第1种观点认为, 应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系, 这是土地使用权的来源和前提, 其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第2种观点认为, 应当包括出让、租赁、作价出资 (入股) 、联营和转让、出租等形式, 并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第3种观点认为, 出让方式有特定含义, 应主要规范土地使用者转让、作价出资 (入股) 或租赁土地使用权的行为。事实上, 集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系, 前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用, 使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式, 今后实践中可能还会出现新的方式, 有无必要规定具体的使用和流转方式, 各地意见不完全一致。

3. 集体建设用地流转后的用途。

对于集体建设用地流转后的用途, 主要有4种观点。第1种观点认为, 只要符合规划, 没必要对用途作特别限制。第2种观点认为, 应限制不得用于经营性用途。第3种观点认为, 应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第4种观点认为, 应当对商品住宅开发加以必要限制。对这一问题, 笔者认为, 集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划, 在此基础上, 还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发, 在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求, 同时, 由于产权形式复杂, 也难以保证商品住宅交易的安全。为此, 应进行相应限制, 加强规划管理, 明确集体建设用地使用权流转, 必须符合土地利用总体规划, 在城市、村镇规划区内的, 还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物, 不得重建、扩建, 集体建设用地使用权也不得流转。

4. 集体建设用地流转后的使用年期。

对于使用年期, 各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转, 作为一种规范的用地方式, 就应当考虑取得土地使用权的开发建设和长期利用, 具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定, 期限不宜过短。同时, 集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接, 应当加以必要限制。因此, 应规定集体建设用地使用权流转年限, 参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行, 最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

5. 政府的角色定位和管理内容。

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资 (入股) 等活动中具有双重角色, 既是国有土地的产权代表, 又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中, 所有者是农民集体组织, 政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份, 只是流转活动的管理者和服务者。因此, 在集体建设用地使用权流转过程中, 政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能, 不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务, 应简化管理程序, 提供优质服务, 加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求, 对于使用集体建设用地, 应明确以使用许可代替项目审批, 明确使用集体建设用地应当申请许可, 取得使用许可文件后即自行确定土地使用者, 并与土地使用者签订土地使用合同, 办理土地登记。对于依照规定取得土地使用权流转的, 明确可以直接办理土地变更登记, 无须再办理许可和审批。

6. 流转中的土地收益分配。

农村集体建设 篇8

集体建设用地流转过程中存在着许多的矛盾,这些矛盾归集在一起都是由于流转收益处理不好带来的问题。在土地流转过程中要解决流转收益的多方分配问题,究竟是哪些方面的利益冲突带来了收益矛盾?在土地流转的过程中怎样协调各方面的利益关系?怎样协调政府、集体经济组织和农民直接的利益分配?实现多大范围的利益均衡?都是我们分析农村集体建设用地流转收益所要解决的问题。

首先分析了在集体建设用地流转过程中收益分配的主体及其相互关系的现状,然后找出收益分配中存在的问题,最后提出部分主要的解决问题的方案,为解决我国目前土地流转收益分配问题提供思路。

一、现实中的流转收益分配关系

由于我国土地所有权归国家所有,目前我国集体建设用地的流转尚处在试点阶段,各地对于土地流转收益的分配都处于试验阶段,所以分配方式也不尽相同。

在集体建设用地首次流转收益分配关系中,主要问题是地方政府是否作为构成收益关系链条中的重要一环,参与流转收益的分配。就目前的情况来看,多数地区的地方政府作为收益主体参与土地流转收益的分配,如安徽省的池州市和芜湖市,江苏省的无锡市、苏州市和宿迁市,广东省的顺德市和江门市,河南省的安阳市、许昌市魏都区等;也有部分地区的地方政府通过向流转收益的所得者收取相关的税费而不是直接以收益分配的主体参与流转收益分配,如辽宁省的大连市和江苏省的南京市等。

在集体建设用地再次流转收益的分配中各地也存在着较大的差距,第一种是在土地流转在增值得过程中政府直接参与。如《苏州市农村集体存量建设用地使用权流转管理暂行办法》规定:“集体建设用地第一次流转后的再次流转,流转方必须向政府缴纳土地流转增值费。第二种是再次流转所形成的土地增值收益仅在土地所有者和原土地使用者之间分配。”如《南京市集体建设用地使用权流转管理办法(试行)》中规定:“再次流转土地增值收益由原土地使用者与土地所有者协议分配,但土地所有者分配额不得低于50%。”第三种是在缴纳了规定的税费之后,原土地使用者拥有剩余全部收益。如《无锡市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》中规定:“集体建设用地使用权转让、出租收益除规定缴纳的税费外,其余归原土地使用者所有。”

二、收益分配关系中存在的问题

由于目前的现行法规政策的影响,各地政府虽然努力做到流转收益分配在国家、集体和个人之间的公平,但是效果都不是很理想,主要问题有以下几个方面。

(一)收益分配主体地方差异明显

对于国家、集体和个人参与土地流转收益的分配都有依据,但各地做法却不尽相同。农村集体土地归集体所有,集体经济组织或者是村委会代表集体行使集体土地的管理权,这就使得集体作为集体土地流转的主要参与者主体,拥有收益的分配权。地方政府代表国家,国家的领土权决定了国家也是土地流转的主体,对土地具有管理和建设作用,而且一个地方土地区位价值和基础设施大多是地方政府建成的,所有地方政府也应该是土地流转收益分配的参与方,但在实践中各地的做法却不一样,对于政府是否参与收益分配的争论也比较多。而对于农民在土地流转中的收益多少,如何体现,对于农民收益的保护问题,如何权衡各方的收益使得农民收益得到保障在目前却考虑的较少。

(二)各方权益均未得到有效保障

在目前的集体建设用地流转收益的分配中,国家、集体和个人的利益均未得到有效的保障。国家的权益受到损害主要表现在:土地资产的流失以及由于隐形交易带来的税收收入的损失,同时也极大地冲击了耕地保护、土地用途管制和生态保护等方面的政府职能。由于政府在土地流转过程中常常以基础设施投资为由侵占集体财产,加上在土地流转过程中村干部、乡镇领导等贪污腐败行为,都造成了集体利益的受损。农民在土地流转过程中分得的收益往往较低,而且对于失地农民的就业问题和社会保障问题目前都没有很好的解决,这使得农民在土地流转收益的分配中往往会处于非常不利的位置。

(三)收益分配缺乏理论依据和客观标准

由于我国的土地所有权归国家所有,在过去漫长的时间中是不允许农村集体建设用地流转的,随着经济的发展,这种流转变得非常必要,我国的土地流转刚刚开始,对于很多问题的研究尚在试验阶段,还没有形成真正适合我国的土地流转利益分配理论。在试点的城市中,各地区对于农村集体土地流转中集体土地所有权主体、使用权主体和农民之间的土地收益分配不清,各地对于分配比例的规定也不尽相同。对于收益的分配问题往往是通过各个利益主体的需求和政府的主观判断来进行,对于县、乡、村各集体的收益分配问题还没有定论。

由于目前土地流转尚在试点,各地往往根据各自的情况和需要出台相关的政策和管理方法,这就使得各地的管理方法不尽相同。各地收益分配管理的差异造成了集体建设用地流转收益分配混乱。出现这种局面的根本原因是我国目前缺乏关于集体建设用地流转收益分配的统一政策和条例,没有统一的标准和原则。各个地方的不同就造成了很难形成统一的土地流转市场,市场价格机制也就无法发挥作用。

目前的农村集体建设用地的流转和收益的分配缺乏统一的规范管理,大多是私下交易,没有规范的合同,也没有经过批准执行,集体建设用地的流转中大多是集体干部的决定,没有经过村民大会或村代表大会的讨论,农民的知情权和参与决策权受到了很大的损害。

三、土地流转收益分配政策建议

由于目前的土地流转存在着很多的问题,土地流转收益分配也还没有找到很好的方式方法,而解决的问题很多,本文只谈几个主要的政策建议。

(一)完善产权制度确定收益关系

我国城市土地归国家所有,集体土地归集体所有成员所有,农村集体建设用地应在明确所有权的基础上实行土地所有权和土地使用权的分离。农村集体土地归集体农民共同所有,对集体建设用地的使用权实行有偿、有期限、可流动的使用制度。首先,明确农村集体土地所有权为集体所有,明确各级土地所有权和管理职能,给予集体土地所有权人更加明确的主权,使其能更好的享有知情权、参与权和处分权,建立农村集体内部决策机制,如村民大会和村民代表大会。其次,可以参照城镇国有土地的管理办法来管理农村集体土地的权利,构建包括集体建设用地所有权、使用权和其他权利体系。建立与国有土地处置方式相似的土地流转方式,根据不同的项目、不同的用地对象来确定不同的流转方式和分配方式。

在完善产权制度的基础上来确定流转收益的分配,依据集体建设用地权益分配来确定收益的分配主体和收益的分配比例。土地所有权人应是首次流转收益的分配主体,以农村集体经济组织为单位,实行第一轮家庭承包时,土地属于村民小组的应在小组之间分配收益,属村民集体的,应在集体分配收益。首次流转收益的分配在农村集体和个人之间分配,再次流转的收益在原土地使用者和土地所有者之间分配,国家通过税收的形式取得流转收益,同时由于政府的服务性质,要在流转过程中为集体建设用地的流转提供各种服务。农民集体成员之间的分配要建立相应的分配原则,注意分配的公平公正。

(二)以市场方式形成流转收益

各级政府和农村集体基层组织要发挥其行政管理职能,但是在集体建设用地流转过程中不能过多的干预,应该让市场来发挥其主要功能。以市场方式实现流转收益,首先要实现“同地、同价、同权”。当前要实现以市场方式实现流转收益首先要培育统一的土地流转市场。我国应该尽快修改《土地管理法》允许农村集体建设用地进入土地市场,形成统一的农村集体建设用地流转市场。建立完善的集体建设用地基准定价体系,确保农村集体建设用地进入市场后能够和国有土地平等竞争;同时,建立完善的农村集体建设用地的流转信息体系,为集体建设用地的流转打下基础;在流转过程中要确保集体土地所有人能够通过村民大会或村民代表大会行使其参与权、决策权。

结语

集体建设用地使用权流转已经是大势所趋,我国要尽快研究出集体建设用地使用权流转的解决方案,明确产权问题,同时处理好在集体土地流转过程中的各方利益分配问题,适应经济和社会的快速发展。

参考文献

[1]王文,洪亚敏,彭文英.中国农村集体建设用地流转收益关系及分配政策研究[M].北京:经济科学出版社,2013.

[2]卢吉勇,陈利.集体非农建设用地流转的主体与收益分配[J].中国土地,2002,(11).

[3]王晓霞,将一军.中国农村集体建设用地使用权流转政策的梳理与展望[J].中国土地科学,2009,(4).

农村集体建设用地使用权流转研究 篇9

关键词：集体建设用地流转,产权,市场,制度

引言

当前我国农村集体建设用地使用权流转较为混乱, 一方面“隐性流转”现象相当普遍, 而相关配套法律法规和政策措施却相对滞后, 制度约束和现实需求之间的矛盾非常突出;另一方面一些地方政府积极探索出了诸如“苏州模式”、“芜湖模式”以及“南海模式”等农村集体建设用地流转的新模式。针对当前农村集体建设用地流转存在的问题以及各地的一些先进实践经验, 党的十七届三中全会明确指出了今后农村土地制度改革的方向:“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一具有战略高度的纲领性文件为建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间, 也为赋予农村土地合法权益提供了政策支持。基于此, 本文对我国当前集体建设用地流转存在的问题以及原因分析, 并在此基础上为构建农村建设用地流转制度提出合理化的建议。

1.当前农村集体建设用地使用权流转存在的主要问题

1.1收益分配不合理

集体建设用地流转支配权主要集中在乡镇政府和村集体。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项, 未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过, 农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍, 农民权益得不到有效保护, 可能致使一部分农民在土地流转后, 陷入失地、失业、失去保障的“三失”困境[1]。另外, 由于缺乏监管, 土地流转的税费流失严重。

1.2流转价格不规范

由于集体建设用地流转市场处于初级阶段, 集体建设用地使用权流转的价格没有科学的价格估算标准, 完全由双方当事人协商, 价格的确定具有较大的主观性和随意性, 容易被扭曲, 造成集体土地资产的流失, 不利于集体建设用地市场的培育。

1.3流转纠纷频繁

集体建设用地流转过程中缺乏必要的审批以及登记手续, 规范的缺失使得交易中违约风险加大, 权利人的合法权益难以得到保障, 并且给集体建设用地流转带来了巨大的交易费用, 也阻碍了交易的顺利进行。

1.4土地经营短期化

一些地方不能从长远利益考虑土地资产的增值保值, 对于集体建设用地流转缺乏统一科学的规划, 没有综合考虑土地的利用效率, 而是将集体建设用地的流转收入作为财政不足问题的有效解决办法。另外, 农民集体超前出售土地, 未给集体发展留下发展用地, 影响了集体的长远发展。这些短视行为不能有效实现建设用地利用的集聚功能, 致使土地利用效率低下, 建设用地的价值难以显化。

1.5融资困难

由于缺乏法律保障, 大部分有实力的企业不愿使用集体土地;作为银行, 出于贷款的风险考虑, 不愿意接受集体土地资产作为抵押财产, 集体土地的融资功能难以实现, 这在一定程度上阻碍了集体建设用地的流转以及价值显化。

2.产生问题的原因剖析

2.1缺少完备的法律保障

《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 都必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另外, 《宪法》和《土地管理法》均明确规定:“国家为公共利益需要可以依法征收集体土地”。由此可见, 现行法律没有充分保障集体土地物权权益, 对集体建设用地流转实行较为严格的限制, 只允许农村集体经济组织自用, 而向本村镇以外的企业和个人的流转行为尚不被法律所认可。虽然各地逐步探索出了集体建设用地出让、转让或出租等较为成功的流转方式, 但是由于缺少上位法的法律保障, 集体建设用地流转制度得不到有效的建立和保护, 这也是集体建设用地存在问题的根源。

2.2缺乏明晰的土地产权

现行农村土地存在所有权主体虚位、权利内容不完整的问题。虽然法律明确规定土地归集体所有, 但是集体的指向不明[2]。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能, 但究竟谁是农村集体土地所有权的代表, 则模糊不清。另外, 目前集体土地产权内容不完整, 不能享有与国有土地同等的权利 (完整的占有、使用、收益、处置的权利) , 权利的行使受到行政权力等各方面的干预, 不能形成有效的激励与约束机制。这就使得在集体土地产权实现的过程中, 由于存在权利主体虚位、权利不完整等问题, 导致权利主体之间相互侵权以及交易的摩擦加大等问题频发, 影响流转的正常进行。

2.3缺乏完善的集体土地市场规则体系

缺少法律的有效保障, 集体建设用地不能建立起如同国有建设用地一样完善的市场规则体系。现行法律对集体建设用地流转限制较为严格, 尽管一些地方制定了相关的政策来规范流转行为, 但是仍存在一些问题: (1) 由于地方法规、规章的效力低于国家法律, 因此对于违背国家法律精神建立的规则体系的效力问题令人质疑; (2) 流转机制不健全。没有形成科学合理的市场竞争规则和土地价格体系, 流转市场的服务体系不配套, 土地交易的中介机构匮乏, 且在流转过程中缺乏必要的土地审批、权属变更登记以及流转公示等程序; (3) 相关行政法规和规章更多地考虑地方实际, 其科学性、长远性有待商榷, 容易造成流转主体对政策的时效性和权威性把握不定, 难以建立稳定持久的利益预期。市场规则体系的缺失必然导致交易的混乱与无序, 不利于集体建设用地市场的建立和土地资产价值的显化。

2.4缺少必要的政府调控和监管

目前全国大多地区农村集体建设用地流转纳入到土地利用规划和城乡规划中去, 规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理, 村镇建设规划编制工作严重滞后。由于缺乏规划指导和用地指标, 大量农村集体建设用地自发、无序地进入土地市场, 建设用地供应总量很难得到有效控制, 正常的土地市场秩序受到干扰。更有甚者, 利益的驱使使一些地方想尽办法使耕地变为集体建设用地, 耕地的占补平衡难以贯彻落实, 耕地保护受到威胁[3]。另外, 由于政府对集体建设用地流转缺少必要的监管, 致使收益分配不合理, 一方面导致土地流转税费流失严重, 另一方面不能有效维护农民合法权益。

3.农村集体建设用地流转制度构建

尽管我国集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向, 让我们看到了未来集体建设用地流转制度构建的蓝图。

3.1建立集体建设用地流转的合法基础

建立公开、公平、公正的农村集体建设用地流转市场, 关键要确立集体建设用地流转的合法基础, 建立健全适应集体建设用地使用权流转的法律法规。制定全国性的集体建设用地流转法律法规。在借鉴苏州、芜湖以及南海等各地先进经验的基础上, 尽快制定全国性的集体建设用地流转法律法规, 对集体建设用地使用权流转的范围、流转的条件、流转的程序、流转的监管体系、流转的收益处置等方面进行明确规定, 以保证在实际流转中有章可循、有法可依。从法律上明确集体建设用地使用权的用益物权属性。通过修改《土地管理法》等相关土地法规完善土地物权制度, 废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定, 允许集体建设用地和国有土地一样, 在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、转让、出租、抵押、作价入股等方式流转;规范国家征地行为, 明确“公共利益”的内涵和外延, 逐步建立农民集体土地与国有土地同地、同价、同权的农村集体建设用地流转制度。

3.2完善集体土地产权体系

产权明晰是进行市场交易的基础性条件, 因此依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。 (1) 进一步明晰集体建设用地所有权主体。根据目前农村集体建设用地的管理和使用现状, 笔者认为将村农民集体和组农民集体作为集体建设用地所有权主体更有利于集体土地产权的实现。 (2) 完善集体建设用地产权结构。在所有权的基础上, 明晰占有、使用、收益、处置等各项权能, 赋予集体经济组织更完整的土地物权。实现集体建设用地“两权”分离, 推行有偿使用, 并允许依法取得土地使用权的权利人在使用年期内“自愿、有偿、依法”流转集体建设用地使用权。 (3) 建立产权登记制度, 加快农村集体土地所有权、使用权及它项权利登记发证步伐, 进一步理顺产权关系, 使得权利各方利益的实现受到法律的确认和保护。 (4) 建立合理的收益分配机制。土地转让产生的收益应当在所有权人、使用权人以及其他权利人之间合理分配, 而政府则通过税收杠杆参与调控与分配。笔者认为流转的收益应首先用来保障农民的合法权益, 优先用于医疗、保险、养老、失业等农村社会保障支出和兴办集体公益事业, 建立失地农民社会保障体系。

3.3完善集体建设用地流转市场规则体系

集体建设用地流转中, 应当发挥市场的激励功能、服务功能和约束功能, 建立规范有序的集体建设用地流转市场体系。

首先, 完善集体建设用地流转价格形成机制。 (1) 集体建设用地流转价格完全放活, 允许其根据市场需求自主定价; (2) 建立土地价格信息机制, 使土地价格信息透明、公开; (3) 政府定期发布集体建设用地基准地价、标定地价和地价指数等信息, 以便公众对土地未来价格形成合理预期。

其次, 完善集体建设用地交易机制。 (1) 首先建立有形交易市场, 为流转双方提供洽谈、交易场所, 允许相关服务和管理机构进驻, 建立集体建设用地流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系[4]; (2) 规范集体建设用地流转程序, 包括流转许可申请、流转许可、签订流转合同和办理土地流转登记。

3.4加强政府的调控和管理

构建完善的农村集体建设用地流转制度, 政府的调控和监督管理必不可少。第一, 应加强土地用途管制, 严格限制农用地转为集体建设用地。第二, 加强土地利用总体规划、城镇规划以及土地利用计划等对集体建设用地流转的控制和引导作用, 并参照国有土地管理办法, 集体建设用地流转应符合上述规划对于集体建设用地指标、供应结构的要求, 不符合规划不得批准流转。第三, 加强农村集体建设用地使用权流转合同管理, 明确合同应载明的土地自然状况、权利情况以及各方的权责利关系等各项内容。第四, 完善有关税收政策, 参照国有土地的成熟模式, 制定集体建设用地流转所需缴纳的各项税费。最后, 加强集体建设用地流转登记管理, 加大对违法违规行为的查处力度, 确保集体建设用地流转市场健康发展。

结语

建立农村集体建设用地使用权流转制度不仅是农村土地制度改革的重要内容, 更是事关城乡统筹发展、社会稳定以及推动工业化、城市化进程的重要力量。虽然目前我国农村集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向。今后我们应本着效率优先、兼顾公平的原则, 加快完善集体建设用地流转制度构建, 确保集体建设用地流转市场平稳、健康发展。

参考文献

[1]刘洪彬, 曲福田.关于农村集体建设用地流转中存在的问题及原因分析[J].农业经济, 2006, (2) .

[2]李芳芳.从产权角度出发解决我国农村集体建设用地流转问题[J].发展研究, 2010, (1) .

[3]陈立跟, 龙开胜.我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向[J].中国农史, 2008, (2) .

农村集体建设 篇10

一、农村集体建设用地流转的法律制度现状考察

2005年l0月实行的《广东省集体建设用地使用权管理办法》明确指出:“集体建设用地使用权可以出让、出租、转让、转租和抵押”, 这是我国首部关于集体建设用地流转的地方性法规, 在我国推进集体建设用地流转的进程中具有重要的意义。虽然各地在国家的支持下或自发地对集体建设用地流转进行了探索, 也取得了一些成就, 但到目前为止, 我国对集体建设用地流转的法律法规仍没有正式出台, 只是宪法、物权法、土地管理法以及一些地方制定出的政策对集体建设用地的流转做出了一些原则规定。

1.集体建设用地使用权流转的相关法律规定

我国现行农村集体建设用地使用权流转的立法, 大多明确限制农村集体建设用地使用权流转, 但并未严格禁止其流转。《宪法》第十条第四款规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”, 从根本法上明确了作为土地使用权形式之一的农村集体建设用地使用权的可转让性。作为民法基本法的《物权法》虽然对建设用地使用权作了详细的规定, 但主要是针对国有土地上的建设用地使用权, 对于农村集体建设用地, 只是在第一百五十一条规定:“集体所有的土地作为建设用地的, 应当依照土地管理法等法律规定办理。”其回避了是否允许集体建设用地使用权的流转问题, 未对农村集体建设用地使用权流转作直接的实质性规定。此后颁布的《土地管理法》、《担保法》等则在限制的基础上具体规定了农村集体建设用地使用权流转的条件。《土地管理法》第二条规定“土地使用权可以依法转让”;第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外”;第六十条规定:“农村集体经济组织使用乡 (镇) 土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股和联营等形式共同举办企业的, 应当持有关批转文件……。”;第六十三条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”《城市房地产管理法》还规定, 城市规划区内的集体所有的土地征收转为国有土地后, 该国有土地的使用权才能有偿出让。《担保法》第三十六条规定:“乡 (镇) 、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡 (镇) 、村企业的厂房等建筑物抵押的, 其占用范围内的土地使用权同时抵押。”

纵观上述法律规定可见, 国家实行严格限制农村集体建设用地流转的土地政策。一是国家严格限制农村集体建设用地使用权的流转, 仅允许符合土地利用规划并依法取得集体建设用地的企业在破产、兼并等情形下, 其建设用地使用权可以流转及以乡 (镇) 村企业的厂房等建筑物抵押, 其占用范围内的土地使用权同时抵押, 而对于流转的程序、流转的对象以及流转后土地产权关系的调整等均没有明确的规定。二是国家禁止任何单位和个人非法租用、占用农民集体土地进行房地产开发, 严禁将集体建设用地流转用于商品住宅开发。三是国家禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。从以上有关法律规定还可以看出, 集体建设用地流转还没有形成一个完善的规制体系, 由于缺乏具体操作规范, 相关法律并没有形成对集体土地使用权流转的有效指导。在实践中, 集体所有土地更多的是通过国家征收转为国有土地, 再以国有土地使用权面目实现流转。在现行的土地管理法律体系中, 对集体建设用地使用权流转做出比较具体的规定主要是各地的地方性法规和地方政府规章。相比较而言, 法律对该问题的规定则过于零散、笼统。更为重要的是, 后者对集体建设用地使用权的流转基本上持严格限制的态度, 而前者虽反映了实践的要求并有专门规定, 但由于位阶较低, 一些内容与上位法的规定相抵触, 形成了一种尴尬的违法状态。这也印证了国土资源部对集体建设用地使用权流转的所持的“积极谨慎”态度。此外, 集体建设用地流转的配套制度改革还未到位。[1]

2.集体建设用地使用权流转在法律上存在障碍

土地使用权是可流转的财产权利, 在集体土地使用权中, 建设用地使用权的流转交易应该是最具有经济价值和经济效益的, 而我国只有《城市房地产管理法》规定了国有土地使用权的市场流转问题。至于集体建设用地使用权是否可以流转, 我国至今尚未出台一部规范集体建设用地流转的专项管理法规, 而现有的相关法律规定也不够具体, 实践操作起来比较困难, 流转中暴露出很多问题, 应引起高度重视。

(1) 集体土地所有权的抽象性是造成流转障碍的根源。

产权明晰既是交易的前提, 又是交易的结果。而我国农村集体土地所有权形态的抽象性, 使其成为农村集体建设用地流转障碍的根源。[2]

首先, 现行法律对农村集体土地所有权主体设定不明确。《土地管理法》第十条规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理。这一规定似乎明确了集体土地所有权的主体代表, 但实际上集体土地所有权主体代表并不明确。其一, 其所指的农业集体经济组织与村, 包含的具体范围并不明确。其二, 村民委员会并非经济实体, 但现行法律仍规定村民委员会充当集体土地的主体代表。由于村委会既不是法人, 也不是一级政府, 在没有健全制度约束的情况下, 在行使具体权力时, 村长和村委会少数人实际上成了村农民集体土地所有权的代表人, 为己牟取利益, 作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现。这种集体土地所有权主体虚置的现实, 违反了财产所有权的法律原则。由于相关法律设定的不明确, 实践中集体土地产权主体和所有权代表的确认, 成为当前实际操作及相关立法的难点。

其次, 现行法律确定的农村集体土地所有权的权能残缺。具体表现在确定农村集体土地所有权的权利内容的行使上有明显的不完全性。依《民法通则》第七十一条规定和《物权法》第三十九条规定, 财产所有权是指所有权人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。所有权是对所有物的完全支配权, 但集体土地所有权是—种权能残缺的“不完全所有权”。这主要表现在处分权和收益权方面。按现行有关法律法规, 城市国有土地使用权可以有偿转移, 但对农村集体土地而言, 我国立法不但禁止集体土地买卖, 而且禁止集体土地使用权的有偿转移。集体所有的土地只有经国家征收转为国有土地后才能出让、转让, 这不仅使集体土地所有者失去了土地的处分权, 同时也使本应属于集体的土地收益流入国库。农村集体土地的所有权, 到底应包含哪些权能, 应该通过立法的形式予以明确规定。

(2) 现行法律制度的不尽完善加大了流转的难度。

上述《土地管理法》第六十三条的强制性规定, 限制了集体建设用地合法进入市场。

首先, 集体建设用地的使用主体受到严格限制。按照法律规定, 非集体经济组织兴办企业必须与农民集体经济组织联手合作, 创办企业所占用的集体土地, 是农民集体经济组织以“入股、联营”的方式投入的。也就是说, 非农民集体经济组织办企业, 是不能单独使用集体土地的。这实际上排斥了民间私营企业单独使用集体建设用地。显然, 对于我国当前大量的民间私营企业, 在土地法律设计上并没有为他们的用地需求留下合理的用地空间。

其次, 法律禁止集体建设用地使用权流转。尽管《土地管理法》第六十三条“符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”的规定为集体建设用地入市流转开了一个小口子, 但对于大量没有发生“破产、兼并”、而是正常运营的企业而言, 其所使用的集体建设用地“不得出让、转让或者出租”, 既违背了企业资产合理流动的基本经济规律, 也不符合经济社会发展的实际情况, 更是滞后于当前集体建设用地流转大量发生的客观现实。

此外, 按照法律规定的因破产、兼并等情形致使集体建设用地发生流转的, 也会因缺少具有可操作性的具体规定 (如对于流转的程序、流转对象以及流转后土地产权管理的调整等均缺乏明确规定) , 实际很难进行。这也使农村集体建设用地的流转一方面无法可依, 流转处于自发无序状态;另一方面土地管理部门对违法流转也难以处理, 加大了流转管理的困难。

二、完善农村集体建设用地流转法律制度的对策和建议

如前所述, 集体建设用地流转依照法律规定是受严格限制的, 但是随着经济建设的发展, 这种流转已经成为不争的事实, 而且大量存在。当前, 应通过法律规章的保驾护航来规范集体建设用地流转, 使之逐步纳入依法、统—、公开的市场管理轨道, 实现两种所有权一体化管理。笔者根据国家现行法律和目前集体建设用地入市的现实, 提出以下几点对策和建议。

1.制定专项管理法规

市场经济从根本上讲是法制经济, 没有相应的法律规章及制度作保障, 就不可能从根本上维护土地权利人的利益。要尽快制定集体建设用地流转管理的办法, 内容包括:要对集体建设用地使用权进行界定;规定集体建设用地使用权进入市场的条件、范围;进行流转的程序、审批规定、流转形式和以登记为核心的管理规则;流转的合同样式及管理;流转收益分配的基本原则和具体操作办法, 主要包括国家作为管理者和投资者的收益取得方式和取得数量, 集体与建设用地使用权人之间收益分配的原则, 以及集体经济组织与农民个人之间的收益分配方式和数量等。此外, 还要规定相关的违法交易及相关问题的处理办法等。

2.完善相关法律法规

(1) 对不利于集体建设用地流转的产权制度进一步完善

首先, 设定产权主体。农村集体建设用地所有者的设定, 是集体建设用地使用权流转的前提。由于现行法律对农村集体土地所有权主体的设定概念模糊, “农民集体”没有明确的法人代表, 在行使具体权力时, 作为所有权人的农民集体的真实意愿难以得到真正体现, 使一些村、组干部利用其地位, 充当所有权代言人, 为自己牟取利益。因此, 集体建设用地流转立法必须确定农民对土地的所有权关系, 不仅要确定农民作为集体土地所有权主体, 还要还原其平等的法律地位。在此基础上, 可借鉴《公司法》的制度, 改造现行的村委会制度。村民大会作为最高权力机关, 经村民选举村委会作为常设机关, 另选举监事会。同时, 必须完善收益的分配制度。如在《民法通则》第七十四条和《土地管理法》第十条两个法律的条款中, 都增加一款:“各农民集体所有的土地依法受到法律保护”。再如《土地管理法实施条例》第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”其应修改完善为:“土地补偿费归农民集体所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”

其次, 明晰产权权能。农村集体建设用地产权权能的明晰, 是集体建设用地使用权流转的关键。农村集体建设用地所有权权能在符合土地利用总体规划、城市或村镇规划的前提下, 应与国有土地所有权权能基本一致, 同样应具有占有、使用、收益和处分的权利, 尤其是处分权应包括转让、租赁、抵押、作价出资以及联营等, 农村集体建设用地所有者依据所享有的权能自愿选择流转方式进行集体建设用地使用权的流转。同时, 集体建设用地所有者应具有因流转需要自愿将集体土地所有权转为国有的权利, 并依据其所有权一次性或分期获取土地资本化的收益。

第三, 健全土地登记制度, 实现用前、用中、用后的全程管理。同时, 还要细化各种权利, 保障各种权利人的利益, 解除用地者使用集体土地的后顾之忧。

(2) 对限制集体建设用地流转的法律法规进行修改

《土地管理法》第二条第四款规定:“国家为公共利益的需要, 可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。”在《土地管理法》相应条款中, 或在专项土地征用条例中, 应将“公共利益”进行严格界定, 将经营性用地纳入市场配置范畴。再如《土地管理法》第四十三条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地除外。”建议将其修改为“任何单位和个人进行建设需要使用土地的, 可以申请使用国有土地, 也可以申请使用集体土地;但是国家因公共利益需要使用土地, 或房地产开发用地则必须申请使用国有土地”。又如《土地管理法》第六十三条规定:“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移的除外。”建议其改为:“农民集体所有的土地使用权可以依法转让, 集体建设用地使用权在符合规划并依法取得的前提下, 可以出让、转让、出租及其他方式进入市场”。

(3) 对涉及集体建设用地流转相关的配套制度进行改革

实行集体建设用地流转涉及到相关的配套改革, 主要包括征地制度的配套改革、用途管制制度的配套改革和土地利用的总体规划制度的完善等。要建立严格的土地收益管理和分配制度, 增加使用透明度, 实行土地收益分配的民主决策。完善监督制约机制, 确保土地收益落实到本集体经济组织农民手中或壮大集体经济实力, 避免挪作他用。

三、结语

农村集体建设用地的流转是社会发展的需要, 也是市场规律所必然导致的结果, 其发生是不可避免的。国家对集体建设用地流转一直是采取谨慎的保守政策, 但同时也是留有余地的。随着我国社会主义市场经济改革的不断深入, 国家己对集体建设用地进入市场流转的政策进一步松动。现阶段, 在制度和法律还不完善的情形下, 私下的、隐形的流转现象大量存在, 对于流转的限制和约束不仅不利于引导土地资源的优化配置, 而且滋生大量隐性交易, 严重扰乱土地市场的正常秩序, 并造成国家和集体土地收益的双重流失。因此, 在各地集体建设用地使用权已经自发流转的新形势下, 集体建设用地使用权流转法律制度的改革, 还是需要通过修改《土地管理法》等相关法律或者制定行政法规的方式从根本上解决这个问题。

摘要：农村集体建设用地流转缺乏应有的法律规范和控制, 导致集体建设用地使用权自发流转已成为较普遍的现象。如何构建保障农村集体建设用地科学流转的法律机制, 成为当前政府和学术界关注的热点和难点。文章在考察我国相关法律规定的基础上, 面对现实与法律规定的冲突和脱节, 提出了完善集体建设用地流转法律制度建设的对策和建议。

关键词：集体建设用地,流转,法律制度,完善

参考文献

(1) 姜辉.我国集体建设用地使用权流转机制探讨[J].哈尔滨学院学报, 2008, (05) .

析北京首宗农村集体建设用地入市 篇11

2013年11月12日，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确指出：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式从中央层面开启了我国农村土地制度改革的大幕。2015年2月27日，全国人大常委会通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，标志着“三块地”改革试点进入实质性的实施阶段。2015年8月19日，浙江省德清县以协议出让方式成功入市了首宗农村集体经营性建设用地，此后又有贵州湄潭、四川郫县多宗地块集中入市，拉开了农村土地改革帷幕。

二、北京市首宗农村集体建设用地入市基本情况

大兴区为北京市唯一获批的试点区。北京市农村集体经营性建设用地入市试点以来，首宗入市交易地块为大兴区西红门镇2号地小B（2-004）地块F81绿隔产业用地集体经营性建设用地，位于范家庄西路东侧，使用权以挂牌出让方式入市交易，出让方为北京市盛世宏祥资产管理有限公司（西红门镇镇级联营公司）。我国境内外企业、其他组织和个人均可参加竞买，但不接受联合竞买。

根据《挂牌文件》（土集使挂（兴）〔2015〕001号）（以下简称《挂牌文件》），该宗土地总面积26700平方米，土地使用权出让年限为40年，规划用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，建筑密度≤50%，建筑控制规模≤53400平方米，容积率为2.0。挂牌出让起始价为人民币45428万元，竞价阶梯为人民币200万元整，竞买保证金为人民币9000万元整。该宗地以临时“三通一平”（“三通”指通临路、具备临水、临电的接入条件；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）形式供地，竣工验收前达到“六通一平” （“六通”指通路、通上水（自来水、中水）、通下水（雨水、污水）、通电（仅管沟）、通讯（电信、有线电视）、通燃气；“一平”指除最终可保留及涉及二级开发单位继续使用的地上物外，无其他施工障碍物的场地自然平整）的条件。

该宗土地设定了5项开发建设条件：（1）要求优先安置西红门镇劳动力就业；（2）要求项目投资强度不低于人民币1.2 亿元/公顷；（3）要求年纳税额不低于600 万元/公顷；（4）建设期间，建设税需在本地缴纳，经营公司在本地注册；（5）为保障以上顺利落实，需在项目用地内选取3400平方米经营性用房（地上）作为上述要求的履约保证。竞得人如未按以上要求落实，上述建筑物所有权及分摊的土地使用权面积一并无偿划转北京市盛世宏祥资产管理有限公司使用。

地块成交后，竞得人与北京市盛世宏祥资产管理有限公司签订土地出让合同。土地出让价款要求一次性付清，出让价款的一定比例作为土地增值收益调节金，上缴大兴区财政。北京市盛世宏祥资产管理有限公司取得剩余出让价款，各村集体经济组织按照其在该公司中所持股份参与分配。

三、有关分析

与国有建设用地使用权出让相比，集体经营性建设用地使用权出让在土地所有权人、土地受让人及购房者等相关方面略有不同。

（一）土地用途和规划限制

我国实行严格的土地用途管制制度，《土地管理法》将土地用途分为农用地、建设用地和未利用地。国有建设用地使用权的土地用途，根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，主要有居住用地、工业用地、商业用地及办公用地等。农村的集体建设用地分为宅基地、公益性公共设施用地和集体建设经营性用地三大类。农村集体经营性建设用地，指具有生产经营性质的农村建设用地，包括农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业、商业所使用的农村集体建设用地，如过去的乡镇企业用地。本次改革试点是在符合规划和用途管制前提下进行的，针对的是存量建设用地，农用地不转用，耕地红线不突破。土地用途是集体经营性建设用地，不包括农村的宅基地。《不动产登记暂行条例》也把建设用地使用权和宅基地使用权分为两类。至于规划则既要符合土地利用总体规划，也要符合城乡建设规划。根据《挂牌文件》，本次集体经营性用地使用权的土地用途为绿隔产业用地，建筑使用性质为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，并且有控制性详细规划。

（二）土地出让年限

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，国有建设用地使用权出让最高年限按用途确定，其中居住用地70年、工业用地50年、商业用地40年、办公用地50年等。土地出让年限只要不超过上述年限都是合法的。根据《挂牌文件》，本宗集体经营性用地使用权为公建、商服、办公、多功能等与产业相关，土地出让年限为40年。

（三）地价定义

根据《挂牌文件》，该宗地以临时“三通一平”形式供地，北京市盛世宏祥资产管理有限公司在竣工验收前提供达到“六通一平”宗地，据此集体经营性用地使用权的地价定义是指在现状为“三通一平”，设定土地用途和规划条件，土地用途为绿隔产业用地，土地取得方式为出让，容积率不大于2，土地出让年限为40年，宗地红线外“六通”（通路、通上水、通下水、通电、通讯、通燃气）及红线内场地平整条件下的集体经营性用地土地使用权价值。如该地块为国有，地价定义则为国有经营性用地土地使用权价值。北京市未制定集体经营性建设用地使用权出让价格的有关政策文件，暂参照2014年北京市国有建设用地使用权基准地价进行分析。根据《北京市人民政府关于更新出让国有建设用地使用权基准地价的通知》（京政发〔2014〕26号），该宗地位于土地级别7级地内，区片价格商业为每平方米7450元，办公为每平方米7430元，级别平均容积率为2.5。该宗地容积率为2.0，按国有商业用途7级地基准地价修正体系计算，经过用途修正、容积率修正、年期修正、期日修正、因素修正、土地开发程度修正后，结果为每平方米8570元。该宗集体经营性建设用地使用权挂牌出让起始价为人民币45428万元，折合楼面价每平方米8500元，可见该地块价格参照了国有土地商业用途的水平。

（四）出让人

根据《物权法》规定，所有权人对自己的不动产或者动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利；城市的土地，属于国家所有；农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。国有建设用地的土地所有权人为中华人民共和国，通常国土资源局作为出让人，土地储备中心负责出让的组织和实施工作。根据《挂牌文件》，本宗地的土地所有权人为西红门镇集体经济组织，通过集体经济组织民主程序，“一次授权，全权委托”，北京市盛世宏祥资产管理有限公司作为该地块入市实施主体，代表村集体行使所有权，使用权属于该公司。北京市盛世宏祥资产管理有限公司是由西红门镇政府组建，其股东为大兴区西红门镇、各村民委员会和经济合作社，法人代表为西红门镇副镇长王彪。北京市土地储备中心大兴区分中心负责出让的组织和实施工作。

（五）集体经营性用地使用权受让人

国有建设用地使用权出让，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人可以参加竞买。竞买可以独立也可以联合。根据《挂牌文件》，中华人民共和国境内外的企业、其他组织和个人，均可参加竞买，但本宗集体经营性建设用地使用权不接受联合竞买。这意味着目前国有建设用地土地市场频繁出现的地产“联合体”形式将不会出现在本宗集体经营性建设用地的竞价会上。联合竞买可能会涉及产权转让或分割，不符合集体经济组织的产业诉求。

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，受让人对依法取得的集体经营性用地，在出让期限内享有占有、使用、收益和依法处置的权利，有权利用该土地依法建造建筑物、构筑物及其附属设施。地块达到合同约定的土地开发条件的，可进行转让和出租，也可抵押，为项目开发建设进行融资。集体经营性用地受让人与通常的国有建设用地使用权受让人在占有和收益方面的权利基本相同，在使用和处置方面的权利则有特殊的约定。

1.使用权利的特殊约定

根据《挂牌文件》，集体经营性用地受让人的使用权利不同主要表现在就业、投资、纳税及用途方面：要优先安置西红门镇劳动力就业；项目投资强度不低于人民币1.2亿元/公顷；项目年纳税额不低于400万元/公顷；房屋应严格按规划用途使用，严禁 “商改住”。项目严格执行《北京市新增产业的禁止和限制目录（2015版）》。

2.处置权利的特殊约定

根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，集体经营性用地依法处置时有一定的限制，主要表现在购房者限制、销售限制及年限届满处置等方面：第一，房屋出售时，对购房者身份的限制，购房者必须具有工商营业执照。第二，为保障投资强度和纳税要求，北京市盛世宏祥资产管理有限公司（出让人）可在项目用地内选取位置相对集中的3400平方米经营性用房作为履约保证，自房屋产权初始登记之日起，履约用房5年内不得以任何形式出售和转让。5年后在满足上述开发建设条件并经西红门镇政府确认，方可出售、转让。第三，集体经营性土地使用年限届满，双方同意按照届时有关法律法规处理。目前政策为，国有建设用地使用年限届满，土地使用者需要继续使用本合同项下宗地的，应当至迟于届满前一年向出让人提交续期申请书，除根据社会公共利益需要收回本合同项下宗地的，出让人应当予以批准，住宅建设用地使用权限届满的，自动续期。出让人同意续期的，土地使用者应当依法办理出让、租赁等有偿用地手续。

（六）政府

通常国有建设用地使用权出让价格由政府土地收益和土地开发建设补偿费两部分组成。政府土地收益，向北京市财政部门缴纳；土地开发建设补偿费，根据《土地开发建设补偿协议》，由受让人缴纳至市财政专户，有关部门将土地开发建设补偿费返还给土地一级开发单位。此前全国首批6 宗集体经营性建设用地入市过程顺利，一些地块表现超过预期。其中，土地增值收益调节金比例约为成交价12%-32%。根据《挂牌文件》及《北京市集体经营性建设用地使用合同》，本次集体建设用地使用权土地增值收益调节金，由出让人向大兴区财政部门缴纳，统筹用于农村基础设施和公益设施建设，推动城乡基本公共服务的均等化。

（七）购房者

根据《挂牌文件》，本宗地房屋出售时，购房者必须具有工商营业执照。对购房者身份的限制，有利于保证产业政策及规划的实现。

国有建设用地使用权出让时，一般没有对购房者身份进行限制，有可能导致国有建设用地“商改住”现象，不利于区域整体规划的实现。

四、集体经营性建设用地入市的意义

（一）保障农民集体权益，增加农村集体资产

试点集体经营性建设用地入市，主要目标是与国有建设用地“同权同地同价”，而无须通过“收归国有”的中间阶段，更好地保障了农民集体权益，增加了农村集体资产。集体经营性建设用地入市的相关配套制度，建立起兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，切实维护农民土地财产权益、保障农民公平分享增值收益，为全国农村土地制度改革提供可复制、可推广、利于修改法律的经验成果。

（二）农村土地资产价值将得到显化

按照规定，集体经营性建设用地使用权可以用作抵押，也可以转让等。从挂牌价来看，西红门集体经营性建设用地挂牌总价约4.5亿元，使得集体土地资产价值得以显化。如果用于抵押，按照 6成的额度贷款计，可获约2.7亿元贷款规模，进一步显化了土地资产价值。集体经营性建设用地使用权的入市，破除土地二元化后，农村土地资产价值将得到显化。

（三）盘活闲置集体土地资源，促进就业和区域经济发展

城市建设用地日渐短缺的同时，乡村建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。目前，交易出让的集体经营性建设用地基本上属于原村集体所办企业用地，原来租给一些业主使用，租金较低。集体经营性用地入市后，将赋予农民更多财产权利，同时也盘活了闲置集体土地。集体经营性建设用地使用权出让收益作为村里的公益金、公积金、风险金或村民共同分配。有了资金以后，可进一步发展相关产业，带动经济发展，增加农民就业机会，以促进当地农民增收致富。

（四）有效扩展区域未来经济发展空间

新时期农村集体用地改革，正逐步推动建立城乡统一的建设用地市场，盘活农村资源，激活农村资产。国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》（国办发〔2015〕93号文）指出，未来中国将着力推进新型城镇化，将农村产业融合发展与新型城镇化建设有机结合，同时也鼓励社会资本投入。现阶段农村所拥有的存量建设用地，将有可能成为驱动经济增长的“下一个风口”。但是由于我国特有的规划体系，城镇规划范围内的地块有规划，土地增值潜力大，价值大，易于交易。而位于城市规划圈外的土地，规划用途不够明确，且区位相对较差，交易困难。所以，如何解决城市规划圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距也值得思考。

（五）集体经营性建设用地入市，符合供给侧改革的发展方向

中共中央提出的供给侧改革在政策手段上，包括简政放权、放松管制、金融改革、国企改革、土地改革、提高创新能力等。集体经营性建设用地入市丰富了土地供给端，对于北京来说，有助于平抑日渐高涨的土地使用权市场价格。而且集体经营性用地的规划用途为产业用地，严禁 “商改住”，与当前房地产市场去库存的思路并不矛盾。

农村集体建设 篇12

一、实践:上海市试点农村集体建设用地流转的现状

20世纪90年代中后期, 以安徽芜湖为代表开始了农村集体建设用地流转的早期试点, 仍然聚焦于“应否流转”的争论;到2005年, 以广东为代表开始了农村集体建设用地流转的第二波试点, 突出了沿海开放地区的先行先试精神, 聚焦于“流转模式”的探索;到2009年, 湖南、重庆、成都、北京等地广泛开展农村集体建设用地流转的试点, 尝试从总结经验和制度设计角度提出政策建议。农村集体建设用地流转从实践中走来, 愈加成熟, 然而其与现行法律规定却愈加冲突和矛盾, 简言之, 其“违法性”特征越加突出。

上海于2009年也加入了农村集体建设用地的流转试点行列, 并于2010年1月发布试点工作的若干意见, 并选择了四个试点村镇 (浦东新区合庆镇益民村、嘉定区徐行镇小庙村、松江区佘山镇新镇村和金山区亭林镇亭北村) 开展试点工作。

本文主要以金山区亭林镇亭北村为实地调研对象。在全市范围的试点工作中, 亭北村取得了六个“第一”:第一个完善工作机制, 第一个发布区级人民政府集体土地所有权登记通告, 第一个完成指界人推举大会, 第一个开展指界人现场指界, 打下第一个集体土地所有权界桩, 第一个取得调查资料样本。

二、问题:农村集体建设用地流转中的法律困境和实践难点

(一) 现行法律规定滞后于当前土地利用的现实

尽管我国《宪法》赋予了土地使用权人依法转让土地的权利, 但现行《土地管理法》却禁止或严格限制农村集体所有土地的转让, 2007年通过的现行《物权法》关于集体建设用地流转亦无原则突破。从这些法律条文可以看出, 在立法层面, 国家对农村土地流转并无相关的法律法规予以规制, 现行法律规范并不完全支持农村土地流转, 包括农村集体建设用地。正是由于法律条文的不支持, 导致目前在做的增减挂钩、宅基地置换等工作都是在将集体土地征用, 土地性质转为国有之后进行的。

但从现实需要看, 土地作为生产要素, 实现其保值增值的根本途径, 就是进行土地流转, 让其流动起来, 在市场经济规律运行中提升土地价值。因此, 实践中的农村土地隐性流转此起彼伏, 由于其与现行法律的冲突, 存在违法嫌疑, 也带来了诸多土地流转的纠纷和矛盾。同时, 国家对农村土地通过低价征收和市场价招拍挂, 获取巨额土地级差收益, 多年来备受诟病, 与城乡一体化建设和土地要素进入市场的公平公正性相违背。因此, 现行法律禁止农村集体建设用地流转的规定远远滞后于现实需要, 必须对相关法律规定进行修改。

(二) 集体建设用地流转在实践中面临较多困难

第一, 农民宅基地确权工作困难重重。明确农村集体建设用地权属是进行土地流转的基础。亭北村在完成土地调查后, 下一步要进行的就是确权、登记发证工作, 以明确流转地块的集体所有权, 为土地流转奠定基础。从目前情况来看, 以队组为单位的集体土地所有权以及镇、村企业的建设用地使用权的确定工作较为简单;而对于农民宅基地, 由于农村人口流动、私下交易等原因, 情况复杂, 又没有相关政策加以规定, 确权工作难以开展。

第二, 集体建设用地“实体流转+指标流转”两种方式均存在困难和瓶颈。目前, 农村集体建设用地有实体流转和指标流转两种方式。实体流转就是先对现有建设用地上的建筑物拆除并将其复垦为符合标准和条件的耕地, 然后再开辟另外一块集体土地作为建设用地并建造厂房等设施, 以出租等方式对其使用权进行流转;指标流转就是对现有建设用地上的建筑物拆除并复垦为符合标准和条件耕地后, 不再占用新的集体土地作为建设用地, 而是把其产生的建设用地指标和耕地占补平衡指标在全市范围内流转。

一方面, 要实现集体建设用地的实体流转, 就要做到土地面积平衡、农民心态平衡和资金平衡三个平衡。但从亭北村的实际情况来看, 目前做到这三个平衡都有一定的困难。比如土地面积平衡问题。随着土地整理复垦新增耕地指标越来越重要, 但可供整理复垦的土地越来越少, 实现土地指标占补平衡的工作越来越难, 复垦后的新增耕地指标甚至还不够当年使用, 更不太可能结余进行流通。再如农民心态难以平衡的问题。由于农村集体建设用地的所处区位不同, 流转产生的收益也不同, 导致在集体建设用地流转过程中, 农民对获得的流转收益产生攀比心理, 甚至引发上访事件。再如, 资金平衡问题。以农村集体建设用地的实体流转为例, 流转前期需要大额启动资金, 用于拆旧、复垦和建新, 这笔资金对于经济困难村而言难以承担;再加上, 金山地处远郊, 土地的产出收益非常低, 农村集体组织开展集体建设用地实体流转的积极性并不高。而且, 土地流转换保障, 也需要大额成本资金, 以亭北村为例, 需要12万元/均亩劳动力, 这个标准还在逐年提升。因此, 基层组织开展农村集体建设用地流转的资金压力很大。

另一方面, 关于集体建设用地的指标流转, 存在“有政策难操作”的问题。根据有关农村集体建设用地流转的意见, 新增的建设用地指标, 以及耕地占补平衡指标, 在满足区内需求后, 允许在全市扩大范围流转。但很多地区是通过行政手段来调剂用地指标的, 很难准确反映金额和流转动态, 在金山进行土地指标流转的可行性不大。而且, 相关扶持政策缺乏操作性。上海市农村集体建设用地流转缺乏相关配套政策支持, 在土地等资源利用整合、投资渠道拓展、项目多元化开发、资金筹集等方面都没有特殊扶持政策;对农民利益的保障也远远不够。而已经出台的一些扶持政策多是原则性意见, 无实施细则, 难以实际操作。

三、结论:尽快完善相关法律制度, 依法稳妥推进农村集体建设用地流转

按照经济学原理和土地产权制度, 国有和集体土地应当“同地同权”入市, 土地所有权人和使用权人有权进行转让、抵押, 以及入股、租赁等。城乡建设用地只有在法律上真正实现“同地同权”, 才能促使其依法合理流动, 增进农民的土地财产收益。

(一) 尽快修改法律, 使集体建设用地流转合法化

实际上, 农村集体建设用地的流转已经突破了现行法律的限制规定。在国有土地升值价值大幅攀升的趋势下, 政府不断扩大对集体土地的征收范围, 用于进行房地产等商业开发使用。在利益的驱使下, 集体建设用地的私下隐性流转呈加速态势。因此, 必须尽快修改法律, 使集体建设用地流转合法化。第一, 宏观层面:应在法律中清晰界定出公共利益的范畴, 对现有征地制度进行改革完善, 防止地方政府打着公共利益的旗帜行土地财政之实, 侵害农民集体的利益, 避免形成新的土地剪刀差。其次, 应从法律法规的协调一致性角度, 进一步修缮土地管理法、土地承包法、物权法, 明确农村集体土地的产权归属和相应权能。第二, 微观层面:既要明确农民作为集体土地所有权的主体地位, 在集体建设用地流转中必须充分保障农民的权益;又要明确申请办理集体建设用地流转的相关程序, 包括提交申请、受理、会审、审批、签约、缴费、发证等程序;还要建立农村集体建设用地合理的收益分配制度及监管机制。同时, 应保证土地流转利益分配的公正性。在土地流转收益的分配管理中, 要建立健全公开透明有效的监督机制, 杜绝基层干部侵吞或挪用集体资产的行为, 其关键是要规范包括乡镇政府、村组财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及方式。

(二) 科学规划, 在保护耕地的基础上进行流转

为引导并有序推进农村集体建设用地的流转, 首先, 要在“两规合一”的基础上, 坚持以科学、严谨的态度对村庄进行发展规划, 明确村庄发展方向、土地利用等内容, 杜绝仅是为了应付上级检查而规划的心态;其次, 要严格按照规划要求使用和流转土地, 在最大程度保护现有农业耕地的基础上, 推进集体建设用地的流转。既保证土地流转和使用的合法性, 又能维持土地流转的有序高效秩序。

(三) 处理好两个关系, 尊重民意, 因地制宜, 有序推进

一方面, 要处理好趋势与现实的关系, 理性决定是否流转农村集体建设用地。从长远趋势看, 农村集体建设用地流转对于城乡一体化建设和农民持续增收具有重大意义, 符合经济社会发展的规律性要求;但从现实看, 农村集体建设用地流转的成功与否与地区经济社会发展息息相关, 包括其城市化程度、就业形势、经济实力等等, 不同的区位, 不同的发展状况, 农村集体建设用地流转不能一概而论, 要理性判断和决定。

另一方面, 要处理好区位与财力的关系, 理性选择流转方式与流转客体。就流转方式而言, 对于近郊, 由于土地流转收益潜力巨大, 应倡导租赁方式, 经营不动产, 搞集体股份合作制;而对于远郊, 由于目前土地流转收入较少, 可以通过土地指标流转, 增加村集体经济组织和农民的收益。但是, 由于指标流转是一次性得利, 对于像金山这样的远郊地区来说, 一定要根据村民意愿、村经济实力、储备项目等情况选择合适的流转方式, 而不能盲目跟风。就流转对象而言, 选择宅基地、乡镇企业还是公益用地进行流转, 则主要从流转程序、费用等角度考虑。指标流转的费用主要发生在拆旧和复垦两个环节, 实体流转则在拆旧、复垦、建新三个环节都需要较大费用。不管是哪种流转方式, 第一选择都是废弃的厂房仓库, 其次再对潜在的可能流转的乡镇企业、宅基地进行具体的费用评估, 决定流转的客体。

(四) 完善流转收益分配及监管机制, 保障农民持续增收

集体建设用地流转中的收益分配涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡。具体来说, 建议按照“初次分配基于产权, 二次分配政府参与”的原则执行。也就是说, 在集体建设用地流转的前期, 地方政府并未参与投入, 那么地方政府就不得享有土地流转的收益分配权, 基于产权的土地流转收益应当归属集体土地所有权人, 政府有权监督集体组织的管理使用。而根据城乡规划划定的区域内的集体土地, 地方政府投入了大量基础设施建设, 则按二次分配政府参与的原则, 地方政府有权按比例参与收益分配。

对于农村集体建设用地的指标流转, 必须考虑流转收益的保值增值问题。建议参照社保基金的做法, 设立专项基金, 委托专业基金公司运作, 每年进行收益分红。专项基金主要投资于债券等稳健收益品种, 少量投资于股票, 确保投资安全性。取得投资收益可以在各年之间进行平滑, 以丰补歉, 确保各年分红收益基本稳定, 避免大起大落。

为切实保障和维护农民的土地财产收益, 对集体建设用地流转的所得收益, 设置专项资金账户, 按照“村账镇管”的财务监管体系, 定期进行审计评估, 动态监测土地流转收益使用情况, 并将结果在村务公开栏中予以公示, 真正维护好、实现好、发展好农民的利益。

*本文系上海市委党校系统2011年青年课题《农村集体建设用地流转的法律问题研究》的阶段研究成果。

校)

摘要：当前农村集体建设用地流转实践由于突破现行法律规定而导致“无法可依、有法不依、违法流转”的现实问题, 以及流转中诸多现实困惑和预期隐忧, 折射出法律规范之间的矛盾和冲突, 因此必须尽快修订农村土地法律以及相关制度, 因地制宜, 稳妥推进农村集体建设用地流转。