农村集体所有权

农村集体所有权（共12篇）

农村集体所有权 篇1

我国《宪法》规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有”;《物权法》规定,“集体所有的不动产包括:法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂”;《民法通则》规定,“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有,包括:法律规定为集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等”;《土地管理法》规定,“农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于农民集体所有”。

可见,从我国的根本大法到基本法律再到基本法律以外的法律都对农村土地的所有权性质做出了规定,即(农民)集体所有。那么,什么是集体所权有呢?要讨论所有权,核心的问题是所有权主体。为此,我们对农村土地集体所有权的主体问题做一粗浅的探讨。

从现代民法理论来看,所有权主体必定是人,包括自然人和法人,这从相关法律规定也可得到印证。《民法通则》规定“为了保障公民、法人的合法的民事权益,正确调整民事关系,适应社会主义现代化建设事业发展的需要,根据宪法和我国实际情况,总结民事活动的实践经验,制订本法”,“中华人民共和国民法调整平等主体的公民之间、法人之间、公民和法人之间的财产关系和人身关系”。那么,农村土地集体所有权的主体究竟是自然人还是法人?亦或是其他组织?

一、农村土地集体所有权的主体是自然人吗

自然人拥有所有权的形式有两种:个人所有和共有。集体所有当然不可能是个人所有,那就剩下共有了。《土地管理法》规定,“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”;《物权法》规定,“共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有,或者约定不明确的,除共有人具有家庭关系等外,视为按份共有”“,处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的,应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意,但共有人之间另有约定的除外”。由此,土地的集体所有似乎可以理解为土地的全体村民共有。但是,《物权法》还规定,“按份共有人可以转让其享有的共有的不动产或者动产份额。其他共有人在同等条件下享有优先购买的权利”。依此,我们再做如下推导:土地集体所有实质上是全体村民的共有;在没有约定是共同共有还是按份共有的情况下,视为按份共有;按份共有人可以转让其享有的份额,而且作为其他共有人,集体内其他村民享有优先购买权;一个村民可将所有其他村民的土地份额全部购买过来;全村的土地归该村民一人所有,即全村的土地性质转化为私人所有。这与集体土地的公有性质相悖,因为《土地管理法》规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和劳动群众集体所有制”。因此,将农村土地集体所有理解为全体村民共有的假设是不成立的。

结论:农村土地集体所有权的主体不是自然人。

二、农村土地集体所有权的主体是法人吗

从法人的成立条件来看。《民法通则》规定,“法人应当具备下列条件:依法成立;有必要的财产或者经费;有自己的名称、组织机构和场所;能够独立承担民事责任。”第二、三条问题不大,关键是第一、四两条。第一条,农民集体是否是依法成立的呢?显然不是,农民集体是以自然村落为基础自然形成的,无须成立,更谈不上依法成立。第四条,农民集体能否独立承担民事责任呢?假设农民集体与他人为民事行为产生了债务,如果是法人,其应当以法人财产为限承担有限责任。有限责任是指公司等法人以公司注册资本,即股东的认缴资本为限,对外承担责任的形式。农民集体存在注册资本吗?显然没有。假设农民集体是一种村民加土地组成的人合加资合的法人组织,那么其应当以集体土地上的物权为限对外承担责任,因为除了集体土地上的物权,农民集体基本没有什么财产。《物权法》规定,“债权人在借贷、买卖等民事活动中,为保障实现其债权,需要担保的,可以依照本法和其他法律的规定设立担保物权”“,为担保债务的履行,债务人或者第三人不转移财产的占有,将该财产抵押给债权人的,债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形,债权人有权就该财产优先受偿”。据此,农民集体应当是将其拥有的集体土地上的物权抵押给债权人,并以此为限承担民事责任。此时问题出现了,《物权法》和《担保法》明确规定“土地所有权不得抵押”,同时,《宪法》规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”,因此,农民集体不得将集体土地的所有权抵押给债权人,更无权向债权人转让土地所有权,于是农民集体失去了独立承担民事责任的能力。我们再进一步,所有权只是集体土地上物权的一种,农民集体能否将集体土地的使用权抵押甚至转让给债权人呢?答案依然是否定的,因为《土地承包法》开宗明义地表明“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,赋予农民长期而有保障的土地使用权,维护农村土地承包当事人的合法权益,促进农业、农村经济发展和农村社会稳定,根据宪法,制订本法”。也就是说,集体土地的使用权主体是农民,而非集体,故集体无权处分该权利。因此,从成立条件来看,农村土地集体所有权的主体不是法人。

从法人的分类来看。从《民法通则》的相关规定可知,我国法人的分类有四种:企业法人、机关法人、事业单位法人和社会团体法人。企业法人指以营利为目的,具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和独立承担民事义务的经济组织体。农民集体既不以营利为目的,也不具有民事权利能力和民事行为能力,故不属于企业法人。机关法人是指依法行使职权,从事国家管理活动的各种国家机关,包括国家各级权力机关、行政机关、司法机关、军事机关等。机关法人依法以决议、命令、决定等方式成立。农民集体既不依法行使职权,也不依法以决议、命令、决定等方式成立,故不属于机关法人。事业单位法人指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等活动的具备法人条件的社会服务组织。农民集体既不为了社会公益目的,也不是由国家机关或其他组织举办,也不承担教育、科技等社会服务工作,故不属于事业单位法人。社会团体法人是由公民自愿组成,为实现会员共同意愿,按照其章程开展活动的具备法人条件的非营利性社会组织,主要包括人民群众团体、社会公益团体、行业协会、学术研究团体、宗教团体、各种俱乐部等。农民集体不是公民自愿组成,而是自然形成的。其没有章程,也不具备法人条件,故不属于社会团体法人。

结论:农村土地集体所有权的主体不是法人。

三、农村土地集体所有权的主体是合伙组织吗

假设农民集体是一种合伙组织,则其对外所欠债务应当由合伙成员即农民以个人财产承担无限连带责任。农民最大的财产无外乎集体土地的使用权,农民能否以其承担无限连带责任呢?《物权法》明确规定,“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押,但法律规定可以抵押的除外。”这个“除外”是指《担保法》规定的“抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权”以及“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权同时抵押”。可见,大部分集体土地的使用权是不能抵押的。那么,集体土地使用权能否转让呢?《农村土地承包法》规定,“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”,但必须遵循以下原则:“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途,流转的期限不得超过承包期的剩余期限,受让方须有农业经营能力,同等条件下本集体经济组织成员享有优先权。”《土地管理法》规定“,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”由此可知,即使集体土地的使用权是可以转让的,由于法律做出了严格的限制性规定,其财产性已经大打折扣,农民以此对集体债务承担无限连带责任的可能性也大大降低了。由于作为集体成员的农民不能对集体债务承担无限连带责任,则将农民集体理解为合伙组织的假设是不成立的。

结论:农村土地集体所有权的主体不是合伙组织。

农村土地集体所有权的主体既不是自然人,又不是法人,也不是合伙组织,究竟是什么呢?在权利主体的性质不能界定清楚的情况下,农村土地集体所有权存在的合理性就会受到质疑。要从法理上找到集体所有权的依据,也许不得不寄希望于以私权利为中心的现代民法主体理论的重构。

农村集体所有权 篇2

[摘 要]农村集体土地是维持农民生存的基本保障，而以家庭联产承包制为主的土地制度因分散经营而无法形成规模效益，对于共同富裕奔小康目标的实现，其功能是非常有限的。对农村集体的土地依照市场法则统一进行有效经营、形成规模效益是在农村实现小康目标的主要措施，这也是我国已经实现小康目标农村的普遍作法。但目前对农村集体土地依照市场规律进行统一经营尚存在法律制度上的障碍，主要是农村集体土地所有权主体不明以及缺乏核心权能(处分权)，使集体土地所有权并非真正法律意义上的所有权。中央已经明确城乡统筹为解决“三农”问题的基本原则，与此相适应，我国农村土地法律制度应该与城市土地法律制度统一起来，这是完善农村集体土地所有权制度的基本途径。

[关键词]“三农”问题;集体土地所有权;社会保障

“三农”问题的核心是增加农民收入、减轻农民负担。农村土地历来被视为农民维持生存的基础，农村集体土地所有制也就成为相应的法律保障，但由于种种原因，农村集体土地所有制未能发挥其应有的作用，所以农村集体土地所有权制度的完善就成为解决“三农”问题的重要措施之一。中国长期实行的城乡隔离政策，使众多的农村人口与有限的土地资源之间的矛盾日益加剧。农村土地承包制决定了我国农业仍以小规模分散经营为主，未形成普遍的规模效益，抗拒自然风险的能力较低，我国与发达国家相比，给予农业的补贴很少，因而有时出现农民增产不增收的情况。其实，以农业占GDP的比例之小就不必指望以解决农业问题为突破口来解决全部的“三农”问题。①于是，为缓解人地关系高度紧张这一矛盾，实现大量农村剩余劳动力向非农产业的转移，是解决“三农”问题的中心环节，但这是一个长期的过程。只有通过对农村集体土地的有效经营，才能积累、充实和增加农民集体的财产，以此保障农民的基本生活需求。

一、农村集体土地所有权制度的核心是互助合作

现行农村集体土地所有权制度是伴随着新中国的诞生而建立的，从新中国成立至今，我国农村土地制度大致经历了三次变革。[1](P27-52)当初建立集体土地所有制的初衷是通过互助合作，实现共同富裕。

我国农村土地制度第一次变革的标志是1950年6月30日颁布的《中华人民共和国土地改革法》，其中心思想是通过土地改革废除封建地主土地私有制，将其变为农民土地私有制，这一阶段至1953年中共中央宣告土地改革已经完成而结束。新中国的土地改革运动极大地促进了农业生产力的发展，为国家工业化的起步奠定了基础，但也出现了“两极分化”严重的情况。为了执行“一化三改”的过渡时期总路线，中共中央决定在农村通过互助合作和人民公社运动使土地的农民私有向集体所有、统一经营过渡。这一阶段从1953年开始到1978年十一届三中全会召开前夕结束，最终形成了“三级所有、队为基础”的集体土地所有制模式。

在“三级所有、队为基础”的模式中，生产队的生产经营活动总是受到生产大队和人民公社的制约，人民公社和生产大队无偿调拨生产队资金和劳动力的情况普遍存在，人民公社经常无偿征用生产队所有的土地。[2〗(P110)生产队土地所有权的范围并没有明确的界定，有的地方在同一块土地上存在生产队、生产大队和人民公社三个所有权，这种现象与“一物一权”的民法原理是相矛盾的，土地的利用效率无法充分发挥，也势必挫伤农民的生产积极性。于是，从1983年起，中央决定改革人民公社体制，实行政社分设。中央要求原来的公社一级和非基本核算单位的大队，是取消还是作为经济联合组织保留下来，应根据具体情况，在群众自愿的基础上，与群众商定，形式与规模可以多种多样，不要自上而下强制推行某一种模式。为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织。这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称;可以以村(大队或联队)为范围设置，也可以以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也可以一套班子两块牌子。到1985年，全国政社分设工作全部完成。绝大多数地方在原来的人民公社、生产大队和生产队解体后，相应组建了不同层次的社区性合作经济组织。

从十一届三中全会召开至今，国家通过土地使用制度改革，使土地的所有权与使用权分离，实行集体土地的家庭承包经营制，进入土地制度改革的第三个时期。其结果是激发了广大农民生产经营的积极性，极大地促进了农村生产力的发展，使一部分农民首先富裕了起来，但同时也出现了大量农村贫困人口，加剧了广大农村地区的贫富分化现象。我国农村集体所有的土地主要是供农民维持其生存的，只有农村集体组织的成员才有权使用集体所有的土地，因此农民对农村集体所有土地的使用权具有大陆法系传统民法中人役权的性质。[3]我国《农村土地承包法》的颁布实施，在很大程度上完善了现行的农村土地制度，但这种以农户为单位的土地承包制也决定了我国农业生产分散经营的特点而无法形成规模效益，仍不能使我国农村的土地成为维持和提高农民生活的基本保障。为了发展农村的公益事业，需要农民上交“村统筹”和“乡提留”，这是建立在农民收入增加的基础之上的，而农民收入的增加，必须通过发展农村经济来实现，目前各地发展农村经济在很大程度上取决于经营土地所得。为了应对入世给我国农业带来的巨大冲击，减轻广大农民的生活负担，党的十六大将解决“三农”问题摆到重要位置，提出共同富裕奔小康的战略目标。

通过历史考察不难发现，我国当初建立农村集体土地所有制的目的是为了解决贫富差距问题，为了全国广大农民走上共同富裕的道路。尽管现在看来当时有些激进，但总的来说是正确的。完善集体土地所有权制度的基本思路必然是利用有限的农村土地维持广大农民的基本生活需要。

二、农村集体土地所有权的主体应该成为独立的法人

根据我国现行法，农村集体经济组织是农村集体土地所有权的主体。我国《宪法》中有关农村集体经济组织的规定(第8条第1款)先后进行过两次修改，现规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜。”我国农村集体经济组织的形式很多，各地并不统一。1998年修定的《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上的农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”根据这一规定，农村集体土地所有权的主体有三种：村集体经济组织、村内集体经济组织(村民小组)和乡(镇)集体经济组织。村集体经济组织的执行机构是村民委员会，至于村内集体经济组织和乡镇集体经济组织的执行机构，目前我国法律尚未明确。

要做到农村土地的规模化经营与市场化运作，就

必须使我国农村集体土地所有权的主体成为真正的市场主体，而市场主体也就是民事主体。若从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权存在的主要问题首先是集体土地所有权的主体不明确。所谓“集体”一词并非严格意义上的法律概念。民事主体可以分为自然人和法人两大类，个体工商户、农村承包经营户、个人合伙组织虽然具有一定的特殊性，但仍可以适用有关自然人的规定，法人合伙也可以适用法人的规定。如果将“集体”看作一个特殊的民事主体，那么该如何认识它的内部结构，也就是说，它的决策者与其成员之间是一种什么样的权利义务关系，能否直接将“集体”作为民事主体列入《民法典》?对这些问题，如果不通过传统民法理论加以解决，将很难发挥集体土地所有权的法律功能。为了解决依靠土地生存的农民的温饱问题，土地承包经营权从土地所有权中分离出来相对独立成为必然，由此产生了经济学界所谓集体土地所有权虚置现象，于是人们不得不重新认识集体土地所有权存在的实际价值，从而使如何发挥集体土地所有权制度的.功能成为各界所关注的热门话题。

根据我国《宪法》第111条规定，在农村设村民委员会，村民委员会是农村基层群众性自治组织。1998年11月4日又颁布了《村民委员会组织法》。值得我们注意的是，有关农村集体经济组织最完整的规定是关于村的规定，所以我国农村集体经济组织有必要统一为村。解决“三农”问题的重要层面是农村集体经济组织的创新，要实现这一目标，首先要大力发展农业经济合作组织。从民商法的角度来说，农村集体经济组织作为一种民事主体应该具备法人的资格，当然这是一种非常特殊的法人。国内权威学者早已提出关于合作社法人的概念，认为合作社属于“非营利法人”，是一种“自助性经济组织”。鉴于合作社法人的特殊性，我们无法将其纳入现行法关于法人分类和法人登记制度的框架。《民法典：总则编条文草案》虽然没有明文规定“合作社法人”，但为合作社法人预留了适当的位置。第71条规定：“非营利法人，是指为社会公益或者其他非营利目的而成立的法人。非营利法人，非经有关主管机关登记，不得成立。但法律、行政法规另有规定的除外。”此处所谓非营利法人，包括传统分类的公益法人以及介于营利法人与公益法人之间的中间状态的法人。作为自助性经济组织并对社员实行非盈利原则的各种合作社，正是这种中间状态的法人。合作社法人的具体规则，则应由作为民事特别法的《合作社法》加以规定。考虑到合作社与公司均属于经济组织，有许多共同之处，《合作社法》关于出资、社员大会、董事、监事、破产、清算等，均可准用《公司法》关于有限责任公司的有关规定。[4](P339-348)有关合作社法人的概念对于农村集体经济组织的构建具有积极意义。

中国合作经济学会2002年7月5日起草的《中华人民共和国合作社法建议稿》第2条规定：“合作社，是指以城乡劳动者为主体自愿组织起来，在生产、生活上谋求互助合作或有关服务的自助性经济组织。”第4条规定：“对社员实行非盈利原则”。所谓“对社员实行非营利原则”，仅指合作社的内部关系，并不代表合作社的对外关系，因而不能否定合作社法人的营利性质。合作社的概念与我国农村集体经济组织的性质是一致的，所以我国农村集体经济组织应以合作社法人为基本发展模式。在农村逐渐走向城镇化的今天，农村集体经济组织必须承担起为集体组织全体成员谋福利的重任，将其塑造成真正的市场经济主体是非常必要的，作为合作社法人的农村集体经济组织也可以成为营利法人。必须指出，关于合作社法人的规定应该与《村民委员会组织法》协调起来，如果按照合作社法人的概念来规范农村集体经济组织，那么村民委员会就应该成为执行机构，根据《村民委员会组织法》第5条的规定，村民委员会的经济职能是维护农民的经济利益，管理本村属于集体所有的土地和其他财产。全体村民选举产生的村委会主任应该是合作社法人的法定代表人。

目前，我国东部地区相对发达的农村一般都实行村企合一的组织形式，例如作为农村建设小康社会典型的南山集团是山东省龙口市东江镇一家村企合一的企业集团。南山村的村民家家都有一本“加成手册”，所谓“加成”，其实就是一套特殊的分配机制：集体组织成员领取工资、年薪后，由集团再追加同等金额的报酬，作为“第二年薪”，这笔钱不发现金，而是记入“加成手册”，计息参与集体流动资金，每年发“利息”，当村民因买房、购车、办喜事等需要大笔开销时，可以申请动用。按照集体财富的积累程度和村民个人对集体的贡献，在“加成”的基础上，村民还可以获得5至10倍的“股份”，作为个人对集体企业的内部持股。但“加成”不是“铁饭碗”，若成员有重大失误，则立即取消“加成”，也意味着失去了集体组织成员的资格。当然，若能以功补过，则仍可以重新加入村籍，“加成”从零开始计算。[5]可见，农村集体经济组织即使成为企业法人也能达到全体村民共同致富的目的，在这种情况下，农村集体经济组织可以根据现代企业制度进行规范。

三、完善农村集体土地所有权制度的基本思路

鉴于目前我国城乡分治的状况，在农村普及社会保障仍需要相当长的时间，所以农村土地仍然是农民生存的基础，通过农村土地的有效经营进行原始积累是在农村实现小康目标的基本途径之一。

虽然我国《农村土地承包法》已基本将农村土地承包经营权塑造成物权，有利于保护农民的利益，但由于农业税只针对土地征收，有地征税，无地不征，地多税多，地少税少，粮农的负担并没有根本解决，再加上劳动条件、经营能力等方面的原因，仍有许多农民生活贫困，有的甚至因欠债而将其土地承包经营权出售或者抵押，从而又失去了土地。事实上，我国农业用地与非农业用地相比，所创造的价值比例很小。农村大量过剩的劳动力进入城市打工的状况将在我国长期存在。加入WTO后，面对农业生产遇到的重大冲击，农村必须进行产业结构的调整。我国农村许多地区还要根据环境保护的要求进行退耕还林、还草、还湖，这些地区农民的生活问题除国家给予适当救济外，尚需农村集体组织积极采取措施予以解决。

以单个农户为主的家庭联产承包责任制在一定程度上决定了我国目前农业生产的特点是小规模分散经营，在每个农村居民只占有1亩多耕地的条件下，即使不顾客观经济规律而把农产品收购价提高一倍甚至几倍，农民的收入水平也难有大的提高，他们的生产和生活设施也难有大的改善。因此，应该鼓励土地的规模化经营。扩大规模的做法之一是要继续坚持和完善家庭承包责任制，特别是要在更大程度上允许土地的流转，允许不在农村的农民把土地转让给他人，但保留自己的相应股份，并按股份获得土地的收益。这样操作自然会使单个农户耕种的土地面积扩大，带动土地的规模化经营。对于一些全部农转非的地区，可以吸引现代化的企业对土地进行现代化的农业经营，这也是扩大规模的有效方式。土地经营的规模化程度高了，也会带动农产品的质量提高。

解决“三农”问题最主要的障碍就是我国城乡隔离的传统做法，对此学界已有共识。“城乡统筹、一体规划”意味着农村城镇化是一种发展趋势，于是，城乡土地法律规范的一体化成为必然。我国现行的土地制度一般均是为城市制定的。只有将我国现行的房地产法律法规适用于农村，

才能为农村土地的有效经营提供可能。在城乡土地法律法规一体化的前提下，我国农村集体土地所有权制度作以下调整具有一定的客观必然性。

第一，从民法角度规范集体土地所有权的主体。目前国内各种乡村集体所有制企业、乡镇企业、农民股份合作制企业已经成为集体经济组织中最活跃的因素，乡镇企业根据投资主体的不同，可以分为乡村集体所有制企业、合伙企业或个人独资企业等，②而乡村集体所有制企业和农民股份合作制企业本身就是集体经济组织，但不同于农业生产合作社、农村供销合作社、农村信用社。因此，农村集体土地所有权的主体可分为合作社法人和企业法人两类。乡镇集体、村集体与村民小组分别拥有土地所有权的范围和界线必须严格界定，以防止“一物二权”的现象发生，也为今后可能出现的合并与重组提供正式的法律依据。

第二，村集体可以根据自愿原则进行合并，提高土地的规模化经营程度。例如，南山集团的前身是前宋村，前宋村先富起来以后，从1994年到2000年，后隋、西马、达沟、南张家、西涧、曲家、上观、刁崖8个贫困村先后加入了前宋村，使前宋村的土地总面积由1平方公里扩大到20平方公里，2001年，前宋村改为南山村，南山村通过对这些土地的集中管理和统一经营，产生了较好的经济效益。

第三，使集体土地所有权名符其实。从民法的角度考察，我国农村集体土地所有权缺乏核心权能-处分权，使集体土地所有权名不符实而成为虚有权。1)集体土地所有权不得转让，但国家却可以根据所谓公益目的对集体所有的土地进行强制征用，使集体所有的土地变为国有。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”《土地管理法》第2条第4款规定：“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”2)集体所有的土地不得出让。《城市房地产管理法》第8条规定：“城市规划区内集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。”3)根据《土地管理法》第61条的规定，农村集体公共设施、公益设施建设用地，仍须由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。4)根据《土地管理法》第62条的规定，农村集体经济组织的成员无论是利用原有宅基地、村内空闲地建房，还是申请新的集体土地建房，均由县级以上政府批准，集体经济组织没有批准权。因此，若使集体土地所有权名符其实，必须赋予其处分权，使集体土地所有权的主体能够根据市场行情，结合其自身状况，在执行土地规划、保护耕地、保障粮食生产的前提下，通过出让、出租、抵押集体土地使用权的方式有效经营农村土地，不断积累集体财产，以此作为集体成员的基本生活保障。

第四，严格限制对集体土地的征用。目前，国内房地产开发企业疯狂占用农民耕地的现象就是滥用土地征用权的表现之一，既破坏了国家有限的耕地资源，又危及到农民的基本生存权。因此，防止土地征用权的滥用一直是立法所关注的重要问题。根据我国旧《土地管理法》第21、22条的规定，国家征用的对象是集体所有的土地或集体使用的国有土地，征用的目的是为了进行经济、文化、国防建设以及举办社会公共事业。征用的条件基本上有两条，一是列入国家固定资产投资计划的或准许建设的国家建设项目才能征用土地;二是必须经过法定机关的批准。新《土地管理法》虽然进一步严格了农用地转为建设用地的条件和审批手续，但是关于征用土地的规定仍有缺陷。一方面，征用目的过于含糊，难以明确，容易导致土地征用权的滥用。另一方面，将征地对象确定为集体，忽视了征地行为其实主要涉及拥有土地使用权的个人利益，使得因征地受到损害的个人无法主张权利。另外，建设单位通过划拨的方式取得被征用土地的使用权，法定的征地补偿费和安置补助费无法真正补偿被征用者所受损失，而建设单位又不一定符合我国《城市房地产管理法》第23条规定的划拨条件，有悖于市场经济的公平原则。因此，我们一方面要对土地征用目的作限制性解释，另一方面应该按市场价格对被征地者给予补偿。发达国家的有关立法对于征地目的一般采取列举性规定，具体而明确，在实践中也便于操作。至于征地补偿问题，发达国家或地区均以弥补实际损失为原则，按市场价格予以补偿。[6](P173-179)

第五，农村集体经济组织实力的壮大对于解决“三农”问题意义重大，所以应该为农村集体经济组织提供继续发展的空间。根据客观需要，也可以扩大农村集体使用土地的面积，应该鼓励经营效益好的农村集体使用国有土地，对此我国《民法通则》第80条已有明确规定，当然，这需要地方政府的大力支持。例如，南山集团在距本村约15公里的渤海海滨买下了13.5平方公里的荒滩，建设南山集团东海高新技术开发区，使南山集团今后进一步的发展成为可能综上，由于集体经济组织在我国的特殊地位，所以有必要在《民法典》的主体部分明确农村集体经济组织既可以是合作社法人也可以是企业法人，若为合作社法人，则适用《合作社法》的有关规定;若为企业法人，则根据现代企业制度进行规范。在物权法中将城乡土地制度统一起来，对于农村集体土地，在遵守土地规划、保护耕地的前提下，允许村集体根据发展需要出让、出租、抵押其土地使用权。并应沿用《民法通则》第80条的规定，允许集体经济组织使用国有土地，有关使用费和期限的问题应与国有土地使用权出让和转让的规定统一起来。

注释：

① 据《中国统计年鉴(2002)》记载，2001年我国农业占GDP的比例为15.2%.

②《乡镇企业法》第10条规定：“农村集体经济组织投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于设立该企业的全体农民集体所有。农村集体经济组织与其他企业、组织或者个人共同投资设立的乡镇企业，其企业财产权按照出资份额属于投资者所有。农民合伙或者单独投资设立的乡镇企业，其企业财产权属于投资者所有。”

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农村集体所有权 篇3

关键词：集体土地；所有权；确权登记；权属调查；宗地草图；数据库

1 农村集体土地所有权确权

当前我国农村土地产权制度建设相对滞后，集体土地所有权登记发证工作量大，涉及面广。外业调查工作是土地所有权确权登记发证的基础性工作，关系到发证工作的顺利开展。外业确权工作内容主要包括前期准备、权属调查、内业编绘和权属文书制作等，以下就对这几个方面一一进行描述。

1.1 前期准备

外业确权前期准备工作十分重要，在进入测区之前，首先需作好技术培训工作，收集并分析资料，准备权属调查工作底图；此外，进入测区时需了解所辖区域的基本情况，包括村民小组数量及分布情况，国有土地与集体土地、飞地情况等，并为外业调查工作做好时间安排。

1.2 权属调查

权属调查的主要工作是确定集体土地所有权的主体及其界线走向，是外业工作最重要的部分，调查过程需要调查人员高度重视及认真对待。

①作业员及权属双方指界人应从界线的起点（界线交点）开始，作业员将该起点准确标绘在工作底图上，记录该点有关情况。

②由双方指界人带路，朝界线前进方向沿界标物指出界线位置，作业员在工作底图上准确标绘界线位置，记录沿线地物的归属和相关水田、水塘等自然名，直到该段界线终点。

③界线走向发生明显变化位置，需人为设置一定数量的界址点，界址点一般应选在固定且明显的地物地貌点上，要求能说明界线位置、控制界线走向。

1.3 内业编绘

清绘时按先界标物，再界址点界址线、界线两侧地物，最后名称注记的顺序进行。界线及界址点符号一律用红色描绘，水系用蓝色，其他用黑色。清绘应注意界线符号正确、颜色鲜艳、线条匀称光滑；以线状地物为界，要注意该线状地物的归属。

1.4 权属文书制作

权属文书由权属界线文字说明、权属界线图和签字表三部分组成，是权属确界的依据，对权属双方均具约束力。

1.5 资料整理

以村为单位外业简单装订，其内容有：目录（目录以乡、村、组宗地顺序编排）及全村文书。精装订整饰由内业完成，其内容有封面、目录、索引图及全部文书。

2 数据库建设

2.1 建库目的和内容

以地理信息系统软件平台为基础，以国家相关技术标准和国土资源部相关技术规范和管理文件为建库依据，在野外实地权属调查基础上，利用野外实地调查获得的各类信息数据，统一图形数据、属性数据的采集要求，利用数据库管理系统等计算机信息技术手段，建立标准化农村土地确权登记发证空间数据库，并利用该系统进行各种统计、汇总、分析、变更等。

2.2 数据库软件平台和硬件需求

软件平台需满足:图形数据与属性数据统一存储,建立描述两者之间关系的数据模型,应支持矢量数据结构和栅格数据结构等常用的空间数据结构,应具备管理海量数据的能力,如数据备份及恢复功能等。

硬件需满足：硬件系统应符合国家现行标准,具有开放性,便于以后的扩充,并保证系统的可靠性与安全性;建立硬件管理制度、设备供应商和系统集成商确定硬件运行保障支持体系等。

2.3 建库工作流程

（1）资料的准备

①用于制作工作底图的影像资料；②国土资源部验收通过的2011年度最新土地利用变更数据库；③2011年度土地变更后全省的省、市、县、乡镇行政界线及村权属界线；④已有的权属调查资料。

（2）数据检查

① 图形数据的检查

包括要素分层的正确性检查、要素的完整性检查、精度检查、几何位置接边检查；线状要素的悬挂点、伪结点检查，孤立的点、线要素合理性检查，线回折、硬折角检查；面状要素标识点及面拓扑检查，冗余的碎片多边形检查等。

② 属性数据的检查与入库

包括属性表及属性字段的正确性检查，属性字段顺序检查，各数据记录的完整性和正确性检查，属性接边检查等。

③ 图形数据与属性数据的对应连接关系检查

检查图层中各要素与对应的属性项的表达是否一致等。

（3）数据转换

数据转换主要包括原基础数据转换及外业成果数据转换。

基础数据的转换主要转换图层为地类图斑、零星地物、线状地物、行政区、行政界线、注记、其他注记、界址点、符号等图层。

外业成果数据的转换主要转换图层为小组界、飞地界、争议界、小组名、争议名、飞地名、界址点、界址点号、宗地号、界址线编号等图层。

（4）属性录入

所有界址点、界址线、农村权属、行政区等的属性填写按照相关技术规程规范规定的填写规则进行编辑。对于部分不能通过转换转入的各种属性数据，由作业员在集体土地所有权管理系统中进行补录。

（5）资料扫描

按照相关技术规程规范中规定的扫描资料内容进行扫描，并建立相应的对应关系。本次集体土地所有权数据建库应扫描的资料内容如下：a)权属界线认定书签字表；b)权属界线认定书文字说明；c)权属界线认定书附图。

扫描后的文件格式为JPG，然后统一将JPG文件更名为“界址线编号#扫描件类型001.jpg”格式，将扫描件按村为单位存放好，通过数据库系统的挂接功能，设置扫描件的存放路径，建立与权属界线段的挂接关系。

（6）数据入库

参照二次土地调查的《土地利用数据库标准》对行政区、行政界线、农村权属、界址点、界址线等文件属性结构作了相应的修改，将数据转换为管理系统要求的数据格式，处理好拓扑关系，设置好坐标投影，进行系统调试及试运行，进一步检查数据及入库的正确性和完整性，建立完整的集体土地所有权数据库。

2.4 成果输出

通过数据库管理系统，生成数据库成果。具体成果主要包括图件成果及报表成果。

图件成果：①以村为单位的权属界线分布总图；②1:5000分幅地籍图；③宗地图。

报表成果：①界址点成果表；②以行政区为单位的宗地面积汇总表；③一级、二级土地分类面积统计表；④宗地编码表以及宗地、界址点编号新旧对照表。

3 经验探讨

笔者在参加多个农村集体土地所有权野外确权登记及数据库建设工作中，通过不断摸索总结以下几点经验供大家探讨。

1、界线调查中飞地可由飞入方单方指界，并将情况告知飞出方，若有异议应由双方重新指界；集体土地与没有明确使用者的国有土地之间的界线由集体土地方单方指界；乡（镇）以上行政界线以及集体土地与国有土地间权属界线已有边界协议或正式文件和已办结土地登记手续的不需调查，也不需另写权属文书。

2、外调工作中对于各个村民小组共有的山地或水域不能细分时，可划为一共有宗，并注明各个权属单位名称,如能细分面积的,还需注明各权属单位的所有权面积。

3、争议区在调查中要做到早处理。在解决争议区过程中作业员需征求争议双方及村委会多方面意见，不得发表偏袒性言论并激发民众矛盾，若协商调解不了的则用争议界表示争议范围，并书写争议原由书，绘争议附图，再交争议调处部门处理；

4 建库过程中应注意的问题

农村集体土地所有权立法反思 篇4

我国1982年《宪法》第10条规定:“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于集体所有;宅基地和自留地、自留山, 也属于集体所有”。以国家根本大法的形式宣布农村和城市郊区的土地属于集体所有。1986年通过的《民法通则》第74条规定:“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有的, 由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营管理。已经属于乡 (镇) 农民集体经济组织所有的, 可以属于乡 (镇) 农民集体所有”。以基本法的形式, 将集体土地所有权作为一项基本的权利。《土地管理法》第8条第二款规定:“农村和城市郊区的土地, 除由法律规定属于国家所有的以外, 属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山, 属于农民集体所有”。该法第10条又规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的, 由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡 (镇) 农民集体所有的, 由乡 (镇) 农村集体经济组织经营、管理”。

2007年3月16日十届全国人大五次会议正式通过了《中华人民共和国物权法》 (以下简称《物权法》) 。《物权法》对集体土地所有权作了系统的规定, 第58条规定:“集体所有的不动产和动产包括: (一) 法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂;”第59条规定:“农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有。”第60条规定:“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等, 依照下列规定行使所有权: (一) 属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权; (二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权; (三) 属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”

二、现行法律、法规对农村集体土地所有权的限制

《宪法》第10条第4款规定:“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”以根本法的形式禁止土地买卖。《中华人民共和国担保法》第37条规定:“下列财产不得抵押: (一) 耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权;……”《中华人民共和国土地管理法》第4条规定:“国家编制土地利用总体规划, 规定土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地, 农用地是指直接用于农业生产的土地, 包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等;建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地, 包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等;未利用地是指农用地和建设用地以外的土地。”第62规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地, 其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民建住宅, 应当符合乡 (镇) 土地利用总体规划, 并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。”“农村村民住宅用地, 经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准;其中, 涉及占用农用地的, 依照本法第44条的规定办理审批手续。”“农村村民出卖、出租住房后, 再申请宅基地的, 不予批准”。该条明确了对农村村民一户只能拥有一处宅基地, 并对农村建房用地的标准、审批权限作出了基本的规定。该法第63条规定:“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设, 但是, 符合土地总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”基本法明确了对包括宅基地在内的集体土地使用权禁止流转。《物权法》第43条规定:“国家对耕地实行特殊保护, 严格限制农用地转为建设用地, 控制建设用地总量。不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”

1996年5月6日国务院办公厅发布的《关于加强土地转让管理, 严禁炒卖土地的通知》第2条第2款规定:“农民的住宅不得向城市居民出售, 也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅, 有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证”。

三、现行立法对农村集体所有土地的限制导致集体土地所有权在法律实质上是不存在的

从以上的条文我们可以看出, 在我国, 集体土地所有权这一规定由于缺少处分权, 实际上是不存在的。根据民法理论, 所有权是完全物权, 具有完整性、自主性与自治性, 只要不损害国家、社会公共利益和他人利益, 所有者有权自主地决定如何利用或处分其财产。我国《民法通则》第71条规定财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。占有、使用、收益和处分是所有权的主要权能, 而处分权是所有权的核心, 而我国现行农村集体土地所有权中农村集体对土地并不享有处分权, 实际上是处于国家公权力的控制之下, 《土地管理法》规定了土地利用总体规划制度、土地用途管制制度、耕地特殊保护制度, 这些制度使集体土地所有权是受到公权力严重限制的所有权。“处分权一向被认为是拥有所有权的根本标志”[1], 但体现处分权的一些权利, 集体并不享有, 例如集体土地使用权不得对外出让和转让, 国家可以根据“公益目的”对集体所有的土地进行强制征收、征用, 使集体所有的土地变为国有。我国土地的所有制实质上只有国家所有一种形式, 集体拥有的只是土地的占有、使用和收益权, 这些权利的利用方式包括宅基地的无偿使用权、土地承包经营权和以土地入股的农业公司等。集体土地所有权在我国目前的法律规定下只是徒有虚名而已。

四、法律修改建议

(一) 将集体土地根据用途进行严格分类, 将集体土地中的农用地明确归国家所有

《土地管理法》根据土地用途, 将土地分为农用地、建设用地和未利用地。在农村人口占绝大多数的中国, 土地目前还是农民生存的根基, 近年来党和政府一再强调我国“必须实行最严格的耕地保护政策”。“在土地问题上, 我们绝不能犯不可改正的历史性错误, 遗祸子孙后代。一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。坚决实行最严格的土地管理制度”[2]。农用地是“衣食之源, 生存之本”国家将关系国计民生的农用地收归国有, 由国家控制, 交由农民使用, 有利于切实做到保护耕地的目的。对于农民对农用地利用的方式, 不必限制过死, 应当允许农民在农业范围和与农业相关的领域根据市场需求自主选择经营的内容、经营的方式, 强化经营的灵活性。对集体建设用地和未利用地则彻底归集体所有, 让集体真正享有占有、使用、收益和处分的权利, 尤其是处分权, 国家不应干预, 让村集体根据市场发展的需要自由决定使用自己的土地, 这样才能真正做到保护农民的土地权益, 将土地权益回归农民。

(二) 允许宅基地使用权的转让

宅基地使用权在农村是作为一种福利给予村集体成员的。对于村集体成员在宅基地使用权的原始取得上适用无偿性, 明确宅基地使用权无偿取得的条件。只有农村集体组织的成员才有权利申请宅基地, 这是村民基于身份而享有的社员权, 除此之外, 其他任何人不得申请宅基地使用权。其申请的条件:第一, 申请主体只有以生活上的需要为理由才可以申请宅基地使用权, 其他原因不能申请;第二, 申请主体在申请时客观上不存在申请不被批准的情形;第三, 一户只能申请一处宅基地。对取得宅基地后, 权利人可根据自己的实际情况, 对宅基地进行流转, 流转的范围不能局限于现有的本集体经济组织内部或者本乡镇范围内的符合申请宅基地的人员。现行法律规定只允许农村宅基地在集体组织内部转让, 这种规定是不符合实际的。因为在集体组织内部, 农民申请宅基地时, 都是基于自己的特定需要, 在实际分得宅基地的人之间并没有转让的必要。而对于没有宅基地的村民, 在目前农村宅基地无偿取得的情况之下, 又完全可以通过申请而取得宅基地。所以宅基地的转让范围不应加以限制, 向社会各类购买主体放开, 这样才能让农民真正的获得土地上的利益。

摘要：我国的现行立法对土地的规定实质上是国家享有所有权, 农村集体并不享有所有权。农村集体土地所有权的实质是集体土地的使用权, 农村集体土地的核心在土地的用途上。国家应将集体土地根据用途进行严格分类, 将集体土地中的农用地明确归国家所有, 将建设用地和未利用地真正归集体所有, 允许宅基地进行流转。

关键词：农村集体土地所有权,农用地

参考文献

[1]张俊浩.民法学原理[M].中国政法大学出版社, 2000.427.

农村集体所有权 篇5

农村集体土地所有权确权登记发证工作的通告

义政通〔2012〕2号

为加强农村集体土地产权制度建设，保护集体土地权利人的合法权益，根据国土资源部、财政部、农业部《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发〔2011〕60号）精神，以及浙江省国土资源厅、金华市国土资源局的工作部署，决定在全市范围开展农村集体土地所有权确权登记发证工作。现将有关事项通告如下：

一、确权登记的范围

这次农村集体土地所有权确权登记的范围为义乌市境内覆盖全部地类的农村集体土地。

二、确权登记的申请

这次农村集体土地所有权确权登记的申请人为具有集体土地所有权主体代表的村集体经济组织或村民委员会、镇（街道）集体经济组织或镇人民政府（街道办事处）。申请时间为本通告发布之日起至2012年11月15日止，具体时间和地点另行通知。申请时需提供资料：

1、土地登记申请书；

2、土地权属来源证明材料；

3、法人代表或申请人身份证明，其它单位或组织提交相应证明文件；

8．制作并颁发证书。以镇（街道）为单位集中统一发证。

五、其他说明

依法申请土地登记并在地籍调查中出席现场指界，是集体土地所有者的权利和义务。土地登记申请人应依照本通告及指界通知书在规定的时间、地点办理土地登记申请手续并出席现场指界。如一方缺席指界，其界址根据土地权属来源材料等，结合另一方指定结果确定；如双方缺席指界，其界址根据有关材料，结合实地现状界址和有关确权文件规定确定。

六、本通告自发布之日起实施。

农村集体所有权 篇6

被告（上诉人 反诉原告）：王某

2006年5月20日，王某（乙方）与回车镇黄湾村十一组（甲方）签订“征荒坡协议”约定：“……乙方征用甲方坡地及土地总费用为3万元。乙方必须将征地款一次性付给甲方，否则甲方有权终止合同。乙方在施工过程中，甲方负责协调好当地邻里关系，若发生纠纷，甲方负责协商解决。本次乙方征用甲方坡地为一次性买断，乙方拥有征用地的使用权。乙方在国家法律、法规、政策允许的范围内可以自行在征用的坡地上进行合理的改造和建设。……”2010年1月20日，王某与杨某签订“地皮转让合同”约定：王某将自己原买来的黄湾村河边组公路边一块地皮转让给杨某，转让价24.3万元；合同签订时交款10万元，剩余款待地皮挖好后交清；王某负责处理村组纠纷和河边道路不让过车事情；杨某负责处理土地和公路交费事情；如有违约支付对方违约金10万元。2010年1月21日，杨某支付王某地皮转让费10万元，王某给杨某出具了收条。杨某将荒坡挖至与西淅公路基本相平后，准备用以建设加油站，后由于某些原因无法实施，于是杨某以“地皮转让合同”无效为由，要求王某返还已付款10万元，为此双方发生纠纷。在庭审过程中，双方对荒坡上原有树木被毁损失及现有场地恢复至原有荒坡能种植附属农林作物的状态所需要的费用协商确定为共计1万元。

另，在二审过程中，原告王某提交五张照片，依此证明双方争议的土地开挖后的现状。

一、杨某的诉讼请求

1、双方所签订的土地使用权转让合同无效。

2、王某返还杨某已付款10万元。

二、王某的答辩理由及反诉请求

答辩理由：

1、双方签订的土地使用权协议实属是一种土地承包权流转，应是有效的合同。

2、杨某违约在先，应承担违约责任。

反诉请求：

1、杨某应支付违约金10万元。

2、若合同无效，应赔偿损失或恢复原状。

三、王某的上诉请求

1、原审适用法律错误，双方签订的土地使用权协议实属是一种土地承包权流转，原审认定双方签订的合同无效错误，该土地并不必要征收为国有。

2、杨某建设加油站与我无关，应当认定为合同有效，杨某应承担违约责任。

3、原审判决显失公平，明显偏袒被上诉人，由于杨某的原因不愿履行合同，违约在杨某，而原审法院在没让杨某承担开挖荒山时将荒山上的黄土、岩石丢弃给我造成的损失请求的情况下，判令对我造成的损失双方各承担50%显失公平。

请求二审法院撤销原审判决，一、二审诉讼费用由杨某承担。

四、杨某的答辩理由

1、上诉人称其与答辯人所签约“地皮转让合同”是土地承包权流转合同完全是无理狡辩，不论是从合同的字里行间所表现的内容，还是从字面所反映出的本质性质，均反映出该合同是土地使用权的转让，而不是土地承包经营权的流转。根据法律规定，土地在任何情况都归国家或集体所有，但这并不是影响土地使用权的转让，况且能转让的就是土地使用权，所有权不能转让，因此，上诉人关于合同性质的辩解是谎谬的。上诉人在上诉状中多处称“上诉人拥有的只是土地使用权，转让的也是一种使用权”，充分表明了合同转让的是土地使用权，而不是承包流转。

2、根据《合同法》第58条关于无效合同的处理结果，一审关于返还和赔偿的判决公平合理，完全有事实依据和法律依据。

综上所述，应当驳回上诉人的无理请求，维持原判。

一、一审法院的认定和判决

王某与回车镇黄湾村十一组签订的“征荒坡协议”的合同目的是转让土地使用权，王某利用受让的土地使用权进行建设施工。王某与杨某签订“地皮转让合同” 的合同目的也是转让土地使用权，杨某利用受让的土地使用权建设加油站。合同的目的和内容决定合同的性质，王某与黄湾村十一组之间不是农村土地承包关系，王某与杨某之间也不是农村土地承包经营权流转关系，而是土地使用权转让关系。本案双方当事人的合同标的是农村集体所有的土地使用权，该土地未被国家征收转为建设用地，杨某建设加油站也非经依法批准兴办乡镇企业，或乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用农村集体所有的土地使用权，因此杨某与王某签订的“地皮转让合同”违反上述法律强制性规定，属无效合同。杨某主张合同无效符合法律规定，本院予以支持。

无效的合同无须履行，不存在违约的问题，故王某主张杨某承担违约责任，本院不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。据此规定，杨某要求王某返还已付款1O万元理由正当，本院予以支持。

杨某、王某均应当知道该土地归集体所有，王某无权转让该土地使用权，转让该土地使用权的合同违反法律强制性规定，因此杨某、王某对造成合同无效均有同等过错，应当按照各自的过错赔偿对方5O%的损失。

综上，一审法院判决：一、原告（反诉被告）杨某与被告（反诉原告）王某于2010年1月20日签订的“地皮转让合同”无效。二、被告（反诉原告）王某返还原告（反诉被告）杨某已付款10万元。三、驳回被告（反诉原告）王某的其他反诉请求。案件受理费2400元，反诉费2300元，合计4700元，杨某负担200元，王某负担4500元。

二、二审法院的认定和判决

上诉法院经过审理后认为：本院查明的事实除杨某所举五张照片外，其它查明的事实与原审法院查明的事实相同。

依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地，双方争议的土地属农村集体所有，且未被国家征收转为建设用地，在此情况下，杨某在该宗土地上建设油库，违反上述法律规定，且双方在签订“地皮转让合同”时，对该宗土地的用途应当是明知的，据此，一审判决双方所签订的“地皮转让合同”无效，符合法律规定，本院予以维持。因双方所签订的‘地皮转让合同无效，不存在承担违约责任问题，承担责任的基本原则是该合同取得的财产，应予以返还，造成双方签订的“地皮转让合同”无效双方均有过错，原审法院判决王某返还杨某已付款和对王某的损失各承担50%的责任正确，本院予以维持。

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综上原审判决事实清楚，证据充分，适用法律正确，处理适当，维持原审法院的判决。二审诉讼费1050元，由王某负担。

本案中，争议的焦点在：两份合同的性质是属于土地承包经营权的流转还是土地使用权的转让。

土地承包经营权流转是指通过承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转让的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。

本案中“征荒坡协议”的合同目的是转让土地使用权而非取得土地承包经营权，因为承包经营只能从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产而不能从事改变集体土地原本农业用途的建设施工。依据《农村土地承包经营权流转管理办法》第三条的规定：“农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限，不得损害利害关系人和农村集体经济组织的合法权益。”王某利用受让的土地使用权进行建设施工。王某与杨某签订“地皮转让合同”的合同目的也是转让土地使用权，杨某利用受让的土地使用权建设加油站。合同的目的和内容决定合同的性质，因此王某与黄湾村十一组之间不是农村土地承包关系，王某与杨某之间也不是农村土地承包经营权流转关系，而是土地使用权转让关系。

我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。本案双方当事人的合同标的是农村集体所有的土地使用权，该土地未被国家征收转为建设用地，杨某建设加油站也非经依法批准兴办乡镇企业，或乡（镇）村公共设施、公益事业建设使用农村集体所有的土地使用权，因此杨某与王某签订的“地皮转让合同” 违反上述法律强制性规定，属无效合同。无效的合同无须履行，不存在违约的问题。

《合同法》规定：“合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”据此规定，杨某要求王某返还已付款10万元理由正当。杨某、王某均应当知道该土地归集体所有，王某无权转让该土地使用权，转让该土地使用权的合同违反法律强制性规定，因此杨某、王某对造成合同无效均有同等过错，應当按照各自的过错赔偿对方50%的损失。

综上所述，在我国由于实行土地用途管制制度，为保证农村集体所有土地农用的土地用途不被随意改变，除兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须申请使用国有土地。否则即使签订了书面合同，也有可能被法院认定为无效，由此给合同双方都造成利益损失。

（本文由上海建纬（长沙）律师事务所提供，点评律师熊煜、聂慧琴）

论农村集体土地所有权制度的改革 篇7

关键词：农村,集体土地,土地所有权

土地是一切生产和一切存在的源泉, 而基于土地所产生的土地所有权也在物权法中占有举足轻重的地位, 自新中国成立以来我国逐渐形成了国家土地所有权和集体土地所有权两种基本的所有权形式, 但是随着市场化改革的开展, 中国社会也在发生着巨大的变革, 以前形成的农村集体土地所有权制度在现代社会显得格格不入, 形成了诸多积弊, 农村集体土地所有权制度的改革迫在眉睫。

一、我国农村集体土地所有权制度现存问题

(一) 主体虚设

我国法律法规将农村集体土地所有权确定为“乡 (镇) 农民集体所有”、“村农民集体所有”、“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”三级所有, 这样的所有方式造成了集体土地所有权主体的模糊。首先三级制集体所有没有明确指出以哪个层级的主体为主, 其次“农民集体”不是一个确定的法律概念, 法律并没有明确规定“农民集体”的概念, 因此农村集体土地的主体是模糊的, 但是代表农民集体行使权利的代理人却是明确的, 即乡 (镇) 政府、村民委员会和村民小组, 所以实际上乡 (镇) 政府、村民委员会等行政组织成为了农村集体土地权利的实际行使者。甚至在有些地方, “农民集体所有”已然演变成某些村干部的个人所有了, 因此现实中存在的各种村干部与奸商勾结损害农民利益的行为也不足为怪了。

(二) 客体不清

我国的土地所有权的客体划分为国有土地和集体土地两大类。但立法并没有界定, 哪些土地属于国家, 哪些土地属于集体, 更没有界定哪片土地属于哪一个集体所有, 因此, 农村集体土地所有权的客体其实是不明确的, 更何况随着城市的发展, 城市市区的范围不断扩大挤占农村集体土地, 这些新的城市占用的土地到底地国有土地还是集体土地, 城市中还没有被征用的集体土地, 它的所有权又该归谁, 这些都是不可回避的问题。因此尽管法律上对土地所有权客体的划分清晰, 但实际操作时却困难重重。

(三) 所有权内容缺失

首先在使用权上, 法律将农村集体土地的使用限制为农业生产或农民宅基地以及兴办乡镇企业等与集体密切相关的建设中, 而将土地用于其他的用途则需要先将集体土地转化为国有土地, 从而限制了集体土地的使用权能。

其次在收益权上, 收益权与使用权紧密联系, 由于集体土地若想用于其他用途必须要先转化为国有土地, 当国家将集体土地征收为国有土地后便可有偿转让用于商业等用途, 国家独享巨大的增值收益, 而农民集体却只能得到很少的一点征收补偿。

最后农村集体土地所有权的处分权更甚, 集体土地所有权只能转化为国家所有后才能转让, 国家通过征收的方式掌握了农村土地的最终处分权, 不存在农民集体和国家权力行使者平等协商的机制, 在这种制度下农民普遍觉得农村集体土地属于国家也不奇怪了。

二、农村集体土地所有制度改革出路

针对我国农村集体土地所有权制度的改革, 学界提出了很多观点, 大致可分为四种观点:一种是赞成将农村集体土地收归国有;一种是主张将农村集体土地私有化;一种是主张实行多元所有制;还有一种是主张维持现有的集体所有制度, 并在此基础上对农村集体土地所有权进行改革完善。

这些方案对我国农村集体土地所有制改革提出了创新的观点和方案, 很有价值, 但也要考虑到制度本身的合理性、可行性和改革的目标功能等实际情况。结合目前的实际情况, 我认为改革还需循序渐进, 应当在现存的集体土地所有制上对若干制度规制进行修订和补充, 以完善我国现行的集体土地所有制。

(一) 明确农村集体土地所有权主体

首先乡镇一级的农民集体不应作为集体土地的所有权主体, 乡镇一级范围太大, 对集体土地实行民主化的管理较为困难, 况且乡镇一级的集体土地与村一级的集体土地有包含的关系, 这个村的农民还拥有其他村的土地, 这未免不太合理, 而乡镇的政府属于国家的行政机关, 若将政府作为管理土地的机关恐怕还会加重现在的干部腐败和农民利益受损问题。其次, 村民小组和农村集体经济组织也不宜作为集体土地的管理者, 现在很多地方都已取消了这两个机构, 而且以村民小组的人和地都太少, 这会造成机构的冗杂, 也不利于土地的集中管理从而提高生产效率。所以我认为以村一级的农民集体作为集体土地的所有者是最为恰当的, 村民之间相互熟悉, 方便进行民主化的决策管理, 一个村的土地面积也适合进行集体管理。因此立法也应该明确农村集体土地所有权的主体为村一级的农民集体。

(二) 明确农民集体的组织机构

为了更好发挥农村集体土地制度的优势, 提高土地生产效率, 农民集体组织机构可以仿照公司的组织形式, 设立村集体成员代表大会作为权力机关, 以村民委员会作为执行机关, 设立专门的监督委员会作为监督机关。

集体成员代表大会可以制定集体土地的经营管理规划、土地收益的分配方案、集体章程等与集体成员密切相关的事项, 但是集体成员代表大会的一些程序性规定, 例如代表大会的启动程序、组成人员的选举方式、大会事项的表决程序等应当由法律来强制性规定。

村民委员会作为执行机构, 当集体成员代表大会达成具体方案时, 应当交由村委会来执行实施, 村委会应当代表村民的意志为村民办实事, 且村委会也有执行的实力, 但也有人认为将执行权交于村委会可能产生腐败问题, 这是完全可以避免的, 村委会只具有执行权, 不能随意改变代表大会产生的方案, 且在执行中也会有监督委员会对其进行监督。

监督委员会主要是对村委会的执行进行监督, 其组成人员由集体成员代表大会选举产生, 实行轮换制度, 当发现村委会有损害村民利益的行为时有权叫停村委会的行为, 并召开临时代表大会向集团成员进行汇报, 也有权代表村民向人民法院起诉。

(三) 完善所有权的权能

国家严格限制农村集体土地的使用方式完全可以理解, 但这些限制过于严格, 一定程度上剥夺了农民从流转中的可得利益。地方实践已走在了理论的前面, 浙江、江苏等地多年前就实施了宅基地跨村流转的做法, 而在2015年2月25日, 全国人大常委会拟授权国务院在33个试点区域, 暂时调整实施关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的规定, 这表明国家也在试探性的探索集体建设用地、宅基地流转的可行办法, 值得肯定。但同时还应该进一步开放集体土地一级市场, 对于在非城镇规划区内进行非公益性建设, 需要使用集体所有的土地的, 只要符合土地利用总体规划和办理相关的农用地转用审批手续, 应需由地方和集体土地所有者签订协议, 按市场价格来进行交易, 这样可以保证农民集体的土地流转的权益, 提高农民的土地收益。

土地是农民的生活基础, 好的土地政策更是农民安居乐业的重要保障。不可否认在集体所有的基础上改革也有其弊端, 实践中也会重重困难, 但是实行农村集体土地改革本来就是一件不那么容易的事情, 难办但是要办, 农村集体土地改革任重道远。

参考文献

[1]陈小君等.农村土地法律制度研究──田野调查解读[M].北京:中国政法大学出版社, 2004.

[2]戴红兵.中国农村土地物权制度研究[D].武汉大学, 2004.

[3]马俊驹, 杨春禧.论集体土地所有权制度改革的目标[J].吉林大学社会科学学报, 2007, 03:132-140.

[4]宋旭明.我国农村集体土地所有权制度之积弊及其改革[J].江西社会科学, 2009, 05:177-181.

[5]李立功.论我国集体土地所有权制度之改革路向[D].中国政法大学, 2009.

[6]魏波, 罗大钧.我国农村集体土地所有权制度的立法构造[J].学术问题研究, 2006, 02:73-79.

农村集体所有权 篇8

一、农村集体土地所有权主体

我国农民集体所有权的主体不是单个的农民集体成员, 而是通过一定组织形式的全体农民集体成员。因此, 当前我国学者均认为“主体虚位”是农村集体土地所有权的一大弊端, 对于“主体虚位”学者们给出了不同的看法。有的学者认为, 农村集体土地所有权在法律上界定不明, 导致集体所有权虚化是当前集体土地所有权主体存在的问题;[2]也有学者认为, “主体虚位”是指集体土地所有权的主体不明确, 才影响了集体土地所有权作用的发挥。[3]有学者认为, 集体所有权的主体模糊是经过谨慎考虑之后的“有意的制度模糊”, 起到了搁置争议、减少矛盾的历史作用。[4]

事实上, 我国法律规定了农村集体土地所有权的主体有乡 (镇) 农民集体、村农民集体和村民小组农民集体三种类型。只是在实践中, 乡农民集体经济组织和村民小组都已名存实亡。所以, 主体问题实际上应为, 立法上对主体进行了明确规定, 在实践中主体却不能有效行使其权利。这是我国所有制形式决定的, 在公有制下, 国家或集体成为民事主体, 但国家或集体财产的经营必须由具体的自然人或法人去操作。[5]针对制度本身运行不能, 也有学者提出了根除性建议, 即消除集体土地所有制。但若是将土地私有化, 这与社会主义公有制是相悖离的, 更是对我国制度和资源的双重挑战;另一方面, 集体土地所有到国家独占只有一步之遥, 但在农地国有化这过程当中, 收购方式、国土管理和土地利用效率等问题更是接踵而至, 会造成对农民利益和资源的双重损害。[6]

现阶段, 不论如何确定集体所有权的主体, 都很难有个满意的结果。因此, 与其不断地追求明确农村集体土地所有权的主体以确定权利归属, 还不如从其内部出发, 规定集体成员的行为规则, 同时从外部更大范围的建立起土地利益的协调和统筹机制。如果能在现有制度下, 有效的规范成员的行为和利益归属, 那么主体的问题或许就不太重要。[7]

二、农村集体土地所有权的享有形式

我国农村集体土地所有权的享有形式, 我国学术界一直存在较大争议。其中具有代表性的观点有:一是共有说, 即集体所有权是集体组织全体成员共同对集体财产直接享有的所有权;[8]二是总有说, 该说认为集体所有是新型的总有, 是集体成员对集体财产享有占有、使用和收益权, 并且依法按照平等、自愿的原则来行使对集体土地的所有权;[9]三是法人所有说, 即农民集体作为法人享有所有权;[10]2007年我国颁布的《物权法》第59条规定来看, 《物权法》强调了农民作为成员的作用, 试图通过与成员权的结合来完善集体所有权制度。

共有是共同所有人按份额享有权利或使用共有物, 其共有财产在性质上应属于私人所有, 若是将农村集体土地所有权理解为共有, 则是将其私有化, 与其本质是不相符合的。合有是普通法所特有的所有权形式, 指数人平等的、永不分割的对不动产整体所享有的所有权。在我国实践中, 合有中的权利的平等性和统一性是不可能实现的, 且成员对合有物享有完全的所有权也是不可能实现的。因此将我国农村集体土地所有权定性为共有或合有是不恰当的。

从性质上来说, 成员集体所有类似于总有。总有指按照团体的内部规则, 将所有权之内容加以分割, 对于所有物的管理类、处分等支配权能, 属于团体;而使用、收益等利用权能分别属于成员。我国的农村集体土地所有与总有间相似之处, 主要表现为:一是农民和集体共同对集体财产享有所有权;二是集体财产的管理和处分需要得到农民全体的同意, 在总有下标的物的管理和处分也必须得到全体成员的同意;三是农民作为成员享有的权力是以其身份为基础的, 总有之下, 团体成员的使用收益权也与其成员身份密切联系在一起;四是农民对集体财产所享有的权利是潜在份, 不能请求分割。

综上所述, 不难看出若是从传统民法角度对农村集体土地所有权主体及性质进行界定, 在理论上很难达成一致的、准确的看法, 且现有的理论也不能达到与实际情况完全的贴合。

参考文献

[1]吴次芳, 谭荣, 靳相木.我国土地权利制度的变迁与现状[J].海峡法学, 2010 (1) .

[2]王卫国.我国农村土地制度的主要问题及研究路径[J].安徽农业科学, 2008 (1) :346.

[3]胡君, 莫守忠.集体土地所有权主体的反思与重构[J].行政与法, 2005 (12) :85.

[4]陈丹, 唐茂华.中国农村土地制度变迁60年回眸与前瞻[J].城市, 2009 (10) .

[5]孟勤国.物权二元结构论[M].北京:人民法院出版社, 2004:304.

[6]朱显荣.完善我国农地所有权问题研究.武汉大学学报[J].2008 (1) :117.

[7]梅夏英.物权法·所有权[M].北京:中国法制出版社, 2005:109.

[8]肖芳阳.集体土地所有权的缺陷及完善对策[J].中外法学, 1999 (4) .

[9]韩松.论总有共有[J].甘肃政法学院学报, 2000 (4) .

农村集体所有权 篇9

关键词：数据库,数据源,数据库建设,数据采集,数据入库

1 农村集体土地确权登记数据库建设总体设计

1.1 建库原则

(1) 科学性原则。在数据处理和建库过程中, 应确保工作资料真实可靠、工作流程合理有序、工作方法正确适当、工作结果符合实际, 保证建库工作科学合理。

(2) 规范性原则。农村集体土地所有权确权登记发证数据库建设应符合国土资源部制定的各项行业规范, 为实现信息资源共享奠定基础。数据满足不同应用系统的调用, 便于检索查询, 提高工作效率。

1.2 数据库内容

我们对农村土地进行调查的具体内容包括如下:

基础地理信息数据包括三方面:即行政区、行政界线和坡度图等;土地利用数据包括四个方面:即地类图斑、线状地物、零星地物以及地类界线等;土地权属数据包括三方面:即宗地、界址线、界址点等;我们在对数据库结构进行优化的时候, 可以根据《土地利用数据库标准》要求选择建库单位, 以此对属性数据结构表等内容可进行扩充。

2 数据库建设主要步骤

县级农村集体土地所有权登记数据库建设主要有以下四个阶段:即为建库准备的方案等、数据采集与处理、数据入库和成果汇交。

2.1 建库准备工作

2.1.1 人员的准备

在建库准备工作上, 我们需要明确人员的负责事项, 这样便于管理项目。而各级调查机构还要定期对建库人员进行技术培训。

2.1.2 设备的准备

(1) 硬件准备。计算机, 相关的输入输出设备 (刻录机、扫描仪) 以及复印机、传真机等设备, 从而在硬件设备方面保证采集数据的质量。数据库软件采用微软的Access数据库及Excel电子表格。

(2) 软件准备。此次建库按照自治区国土资源厅规定, 统一采用苍穹数据库建库软件。

2.1.3 数据源的准备

(1) 调查底图及调查界线资料。

1) 外业调查底图;

2) 调查界线:采用二调库的县界;

3) 控制面积:采用二调库的行政辖区控制面积。

(2) 已有的土地调查成果资料。

1) 土地权属资料。

a.以往调查编制的权属界线图;b.以往调查签订的《土地权属界线协议书》、《土地权属界线争议原由书》等;c.县级 (含) 以上人民政府确定国有土地、集体土地的登记资料;d.政府最新划定、调整、处理争议权属界线的图件、说明及有关文件等确权材料;e.集体土地登记发证资料;f.土地的征用、划拨、出让、转让等相关资料;g.建设用地审批文件等资料。

2) 第一次土地利用调查资料。

(3) 外业调查资料。

a.农村集体土地权属调查表;b.外业调查工作底图。

2.2 数据采集与处理

2.2.1 数据采集原则

(1) 合理继承原则。合理继承原则是指为了保持第二次土地调查成果以及土地管理工作的延续性, 按照国家和自治区的有关规定对农村集体土地进行完善登记。 (2) 简便易行原则。简便易行原则是指在数据采集与处理过程中, 根据具体情况, 选择简单易行的技术流程和处理方法, 提高数据采集的工作效率, 奠定数据库建设的基础。

2.2.2 内业工作

2.2.2. 1 数据采集

农村集体土地所有权确权登记数据库的数据内容包括空间数据和属性数据两种类型: (1) 矢量数据的采集。根据外业调查底图, 将权属调查成果上图, 补充和完善数据库中宗地、界址线、界址点数据层确定权属界线。 (2) 属性数据采集。为了提高数据录入的效率和准确性, 地类属性及图斑属性等可通过注记点合并、空间位置赋属性的方式进行。属性数据采集完成后要进行校验和逻辑错误检查。 (3) 行政界线与权属界线。1) 县界以2011年变更数据库县界为依据, 地籍区界, 地籍子区界原则上仍以2011年变更数据库乡 (镇) 村界为依据, 村级界线偏差较大的可按实际界线调整并确认。2) 权属界线原则上以初次确权登记资料为依据, 确属变化的应以相应的文件或图件进行调整。

2.2.2. 2 数据拓扑

(1) 各要素无线段自相交、两线相交、线段打折、碎片多边形、悬挂点或伪节点等图形错误; (2) 数据拓扑关系正确, 面要素应闭合, 各相邻实体的空间关系可通过完整的拓扑结构描述; (3) 公共边线或同一要素具有两个或两个以上类型特征时, 保证位置的一致性; (4) 地类图斑边界须与地类界线对应重合。

2.3 数据入库

2.3.1 数据入库前的质量检查

在数据入库前, 应根据规范对数据成果质量要求进行全面质量检查, 并记录检查结果。对质量检查不合格的数据应予以返工, 质量检查合格的数据方可入库, 具体包括: (1) 空间数据的分层检查。依据《土地利用数据库标准》的要求, 检查空间数据的分层是否正确、数据是否齐全、数据格式是否符合入库要求。 (2) 文件命名检查。文件命名是否符合《县级土地利用数据库标准》的要求。 (3) 数学基础检查。检查空间数据的坐标系和投影是否符合建库要求, 各分层数据坐标系和投影是否一致;将图廓点、公里格网点、控制点等坐标按检索条件在屏幕上显示, 并与理论值核对。 (4) 矢量数据逻辑一致性检查。矢量数据的一般性检查内容包括:是否有线段自相交、两线相交、线段打折、公共边重复、悬挂点或伪节点、碎片多边形等;矢量的专门拓扑关系检查内容包括:拓扑关系是否存在, 多边形是否闭合, 各相邻实体的空间关系是否可通过完整的拓扑结构描述。 (5) 属性数据结构的检查。主要通过属性值特征检查属性值的正确性, 主要内容包括字符合法性检查、非空性检查、频度检查、范围检查等;由专业质量检查员检查属性值的正确性;专业质量检查员检查分幅、行政区、权属区的面积汇总数据的正确性, 对误差超限的数据应责成作业员自查。

2.3.2 数据建库

2.3.2. 1 基本要求

(1) 以项目区为辖区建立莎车县农村集体土地所有权确权登记数据库; (2) 按地籍子区组织数据, 采用1980西安坐标系, 1985国家高程基准。地图投影为高斯-克吕格投影, 3°分带。

2.3.2. 2 建库方法

以经过自查、互查、初审核实形成的1∶1万集体土地调查图件为基本资料, 经矢量化、拓扑造区、属性数据采集后, 进行同类文件拼接, 形成以地籍子区 (村) 为单位的各种统计数据及图形数据, 经检查验收并修改完善后, 交甲方使用。

2.3.2. 3 面积量算

农村集体土地所有权宗地面积采用苍穹软件以椭球面积计算方式完成, 土地权属界线与2011年数据库图斑界线经复核未发生变化的可直接利用图斑面积计算, 不在重复量算, 面积计算采用平方米, 保留两位小数;面积统计汇总单位采用公顷, 保留两位小数。

农村集体土地所有权登记数据库的初步实现, 主要为各级政府制定、落实各项土地管理政策, 提供快速高效准确的基础资料;实行土地信息产业化, 提高土地管理工作效率、服务水平。

参考文献

[1]《第二次全国土地调查数据库建设技术规范》国土调查办发[2009]13号.

[2]TD/T 1015-2007, 城镇地籍数据库标准[S].

[3]TD/T 1016-2007, 土地利用数据库标准[S].

农村集体所有权 篇10

准备工作具体包括组织准备、宣传动员、资料准备、技术培训4个版块。其中组织准备指的是为确保农村集体土地所有权确权登记工作的有序进行成立相应的登记发证领导小组来指导工作;宣传动员则是针对农民对土地所有权登记发证了解不足的问题通过各种途径如广播宣传、村干部访问等来宣传农村集体土地所有权确权登记发证的重要性,以此获得广大农民群众的支持,为后续工作奠定稳固基础;资料准备则是收集第2次农村土地调查形成的土地利用现状和基本农田调查数据库、农村集体土地以登记发证的成果资料、村民据点分布资料等;技术培训则是组织相关的工作人员集中学习相应的法律制度和作业技术,以此来保证农村集体土地所有权确权登记发证工作实践不会出现偏差。

2 申请登记

为确保农村集体土地所有权确权登记发证工作能够依法进行,因此在正式开展工作之前村集体土地所有者应当提出书面申请,到县国土资源局或者乡镇国土资源所领取对应的土地登记申请书,按照相关要求进行填写,连同法人身份证明书、个人身份证复印件、土地权属证明等资料上交县国土资源局或者乡镇国土资源所。

3 土地权属调查

农村集体土地所有权确权登记发证工作流程中土地权属调查环节包括土地权属状况调查核实、界址确定、绘制草图、填写调查表等内容,对土地权属调查数据进行整理,将其按照一定的要求制定成调查表,为后续农村集体土地所有权确权登记工作提高重要的数据参考,例如县国土资源局根据农村集体土地所有权申请资料和土地权属调查表结合相关规定对集体土地所有权进行审核,只有符合条件的才能够进行登记。

4 数据库建设

信息时代背景下,建立相应的农村集体土地所有权确权登记数据库对于登记工作效率和质量的提高有着重要的积极意义。当前市场上存在相当多的专业数据库建设软件如北京苍穹数码测绘公司开发《集体土地所有权管理系统》正是针对农村集体土地所有权确权登记发证工作开发的一个专业软件等。对此可以结合实践工作状况选择合适的数据库建设软件。在专业软件选定之后,将对农村土地权属的调查结果和地籍测量数据以及各种土地登记表、卡、册等建成农村集体土地所有权管理系统数据库,有数据库自动生成地籍图、土地所有权分布图等资料。

5 登记发证

这是农村集体土地所有权确权登记发证工作的关键环节,全面的所有工作流程都是为这一环节服务的。一般来说,如果前期准备工作、申请登记工作、土地权属调查核实工作、数据库建设工作顺利完成的情况下,只需要严格按照《土地登记办法》中的相关规定经县级人民政府批准后,由登记人员填写土地登记簿和归户卡,发放《农村集体土地所有证》,在电脑中完成资料归档工作即可。

6 工作成果检查验收

对农村集体土地所有权确权登记发证工作成果进行检查验收总结工作经验,为后面工作提供借鉴;为发现工作中存在的不足之处,从而及时的采取措施加以弥补。如此方能够确保农村集体土地所有权确权登记发证工作成果的真实性、可靠性,及时的发现工作中存在的问题,针对性的采取措施解决。三级验收则主要指的是农村集体土地所有权登记发证工作技术之后要经过县级自验、市级初验和省级验收3个环节。

总而言之,在当前农村集体土地所有权确权登记工作如火如荼开展的今天,总结工作经验,制定一套行之有效、科学合理的工作流程和调查方法对于提高登记发证工作效率和质量,确保登记发证工作的顺利进行是有着积极意义的。

参考文献

[1]汪洋.农村集体土地所有权登记研究——以四川省宜宾县为例[D].中国地质大学,2013.

[2]汤国全.农村集体土地所有权确权登记发证核调查工程实验探讨[J].测绘与空间地理信息,2014(7).

[3]刘连胜.农村集体土地所有权调查确权相关问题探讨[J].广东土地科学,2011(8).

农村集体所有权 篇11

关键词：集体土地所有权；确权登记；探讨

中图分类号：S-9 文献标识码：A文章编号：1674-0432（2011）-03-0061-2

1 工作准备

电子数据包括辖区近期高分辨率航空或航天遥感图像、最新乡级农村土地调查数据库和各种土地登记表格；纸质资料包括添加遥感影像的矢量化工作底图和已有的土地权属资料；还需要桌面GIS等矢量数据处理和图件编制输出软件、GPS接收机等地籍测量设备及绘图仪。

2 外业调查

2.1 农民集体土地所有权主体调查

（1）家庭联产承包中未能打破村民小组(原生产队)界线的土地，确认给村民小组农民集体，《集体土地所有证》由村委会代管。（2）能够证明已经属于乡农民集体所有的土地，确认给乡农民集体，《集体土地所有证》由乡人民政府代管。（3）不能证明属于乡或村民小组农民集体所有的集体土地，以及家庭联产承包中已经打破了村民小组（原生产队）界线的土地，确认给村农民集体，《集体土地所有证》由村委会代管。（4）土地所有权主体名称以“××村(乡、村民小组)农民集体”表示。

2.2 农民集体土地所有权客体调查

（1）国家土地所有权性质不可变更。（2）除有证据证明该土地归农民集体所有，其他土地一律推定为国有。（3）农村和城市郊区的土地只有在既不能依法直接确定为国有，也不能因归属不明而被推定为国有的情况下，才能确定为农民集体所有。（4）农村和城市郊区属于农民集体所有的土地基本上分为两类，一是法律规定为农民集体所有或未规定为国有的土地；二是未经国家征收的土地。（5）客体范围严格按照《确定土地所有权和使用权若干规定》调查。

2.3 农民集体土地所有权界线调查

2.3.1 确定站立点 到达调查区域后，首先要确定站立点在图上的位置，然后找出一两个实地、图上能对应起来的明显地物点进行定向，把调查底图方向和实地方向标定一致。

2.3.2 指界 调查时由调查员会同双方指界人共同到现场指界。经双方认定的界线，最终由双方指界人在《土地权属界线协议书》上签字盖章。

农民集体所有土地与没有明确使用者的国家土地所有权界线相邻时，由该农民集体土地指界人单方指界，并根据有关法规和调查结果予以确认。

2.3.3 划界 我们采用红色细记号笔，在工作底图上直接划分国家土地所有权与农民集体土地所有权界线、乡内各农民集体主体之间土地所有权界线和修改工作底图上标注有误的相邻农民集体间土地所有权界线。

2.3.4 调查界址线类型及位置 宗地界址线所依附的实地地物类型及界址线位置（位于地物的内、中、外）必须调查，不得省略。

2.4 土地利用现状变更调查

工作底图的图斑地类与影像、实地地类不一致的，都要进行变更调查，并在工作底图上予以修改，确保调查成果的现势性。

2.5 外业调查成果整理

2.5.1 宗地划分与编号 被权属界址线封闭的同一农民集体所有的土地(含建设用地)划分为一宗地。

同一农民集体所有的土地被国有铁路、公路、河流、沟渠、堤坝、林带等双线线状地物或其他农民集体土地分割的，分别划分宗地；但是被单线线状地物分割的不单独分宗，只是在《集体土地权属调查表》的“备注”栏注明，并扣除相应面积。

有争议的土地不划入任何宗地，待争议调解、处理、确权后，再划入相关宗地或单独立宗登记。

宗地权属性质应标注在工作底图上，国有用G表示，乡集体用X表示，村集体用C表示，村民小组集体用Z表示。

宗地采用“乡-村-宗地”三级编号，每级编号用三位阿拉伯数字表示；其中“宗地”一级编号标注在工作底图的相应宗地内。

2.5.2 界址点设置与排序 宗地权属界址线走向明显变化处、界址线所依附的地物发生变化处、两条以上权属界址线交汇处，在工作底图上都要标注界址点，并用0.8mm红色圆圈标记。

界址点编号以宗地为单位，从左上角按顺时针方向以阿拉伯数字表示，全乡界址点编号自J1开始至最大号，做到不重不漏；对于宗地套宗地的情况，界址点编号先编外围，再按外围的顺序号续编内部宗地的界址点号。

3 乡级农村土地调查数据库更新

外业调查结束后，将全部土地调查数据更新至乡级土地调查数据库中，做到实地、工作底图、数据库三者数据一致。然后利用数据库系统平台强大的矢量数据处理功能，获取集体土地所有权登记的每宗地面积及图件。

4 宗地图制作和地类面积量算

用GIS软件对数据库可以实现宗地内图斑地类和线状地物面积量算，二者加和即为宗地总面积，但是要扣除“权属单位代码1≠权属单位代码2”的线状地物面积的一半。利用GIS软件打开数据库，直接在计算机屏幕上按比例尺制作宗地图，插入指北针和图例，用绘图仪输出即可。

5 土地登記表格填写与检查

鉴于农民集体土地所有权登记的法律严肃性和技术复杂性，我们建议填写电子表格，依规定填写内容不得涂改和刮除。表格填写完毕后要经过作业员互检和审核人专检，合格后再通过计算机输出纸质表格签章。

6 土地登记相关权利人签章

集体土地所有权登记表格和图件需要调查人、审核人、指界人、委托人、法人代表签字和盖章，还需要法人盖公章，涉及到的单位和栏目较多，签章的时候应避免遗漏和错签。

7 土地登记资料整理与权属审核

全部文件签章后，对登记资料和图件进行装订，报批文件按宗地装订、工作底图按幅装订、土地登记簿按乡装订（较大乡镇分成多册），并填写卷名（批件封面自上而下依次为坐落、权利人、登记类型、宗地编号）、档案目录、立卷人、检查人、日期。土地登记批件经国土所初审、国土局审核后，报市政府审批。

8 土地证书颁发与成果资料归档

农村集体所有权 篇12

农村社区组织成员权,从本质上讲,是一种非财产性权利,是由社员的身份性权利和程序性权利复合而成,如社区公益设施的享有权、社区自我管理的参与权等;农村集体经济组织的成员权,即集体合作社的社员权,从本质上讲,是一种财产性权利。

虽然是两种根本不同的组织和成员权,但在现行农地制度安排中社区组织及其成员权却基本上替代了集体经济组织及其成员权,造成了两种不同组织和成员权的混同。针对这一制度安排绩效不佳的现实,如何完善农村土地集体所有制,就成了从法经济学视角研究农地制度的一个重要问题。

二、两种不同组织及其成员权混同的现状以及对制度安排绩效的影响

(一)混同的现状

1、在实践中的混同。

在实践中,农村集体经济组织与农村社区组织共用一枚印章,共用一套组织机构——村民小组或村民委员会;两者职能相互混同,相互重叠;通过村民代表大会选举村民委员会成为两者共有的“类”治理结构。

2、在法律上的混同。

《农村土地承包法》第十二条规定:农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会发包;《村民委员会组织法》第二条规定:村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织……村民委员会办理本村的公共事务和公益事业。

从前者可以看出:农村集体经济组织的权利可以由村民委员会(农村社区的组织形式)享有,或者在农地已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的情况下,农村集体经济组织的权利可以由村民小组享有。但从后者来看,村民委员会不是集体经济组织,而是群众自治性组织;其职能是管理本村的公共事务和公益事业;它最多只能代行集体经济组织的相关权利,绝对不能把农村集体经济组织的权利视为它应有的权利。显然,立法上的冲突,模糊和混同了农村集体经济组织与农村社区组织的权利。

3、在理论研究中的混同。

周其仁和刘守英(1988)提出社区成员权,是指土地集体所有制赋予村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利。之后,一些相关研究便沿袭了这一成员权的概念(姚洋,1999;张新光,2004)。然而,它有两点问题:一是武断地认为土地是作为社区(或其组织形式——村委会)所有的,而不是农村集体经济组织所有;二是简单地认为社员就是社区成员,没有区分社区组织成员与集体经济组织成员。有学者认为成员权是一种依附社区居民身份的“成员杖”(王瑞雪,2007),或者提出集体土地所有权是一定社区范围内的农民共同共有的所有权(苏运来,2005),则更是在农地权利问题上混同了两种不同组织和成员权。

(二)混同对制度安排绩效的影响

1、制度成本

(1)对正义的负面影响

从历史渊源来看,农民最初用私有土地参加、形成的初级社逐渐演变成今天的集体经济组织。所以,集体经济组织最应该代表组成它的农民行使土地所有权,亦即是说,它作为代理人,为实现农民的社员权行使土地产权是“正义的”。

但如果集体经济组织被取消、架空或者变异,农民用土地所交换取得的社员权成了没有组织(或组织变异了)的社员权,那么农民的成员权中包含的土地权利也就遭到了残损。集体经济组织和社区组织在性质上是根本不同的两类组织。因此,若以后者无条件地替代前者,就等于把农地正义的所有权主体替换掉,使农民白白失去了其应有的土地产权(于建嵘,2002)。

(2)对效率的影响

第一,两种成员权的混同,导致“平均承包,家庭经营”的制度安排产生了制度惯性,形成了制度变迁的路径依赖,不利于经济发达地区和下一阶段其它地区农业生产规模化发展的要求。

首先必须指出,当前就绝大部分地区而言,我国农业生产的最优组织形式还是家庭(高丹桂、张志强,2006)。但不能否认当前在一部分经济发达地区和未来我国大部分地区,农业规模化生产是可行,或者说势在必行的。

当前农业生产规模化很少通过集体经济组织直接发包土地实现。通行的做法是通过家庭承包经营权的流转来实现规模化。这样,产权交易过程要完成两个环节:一是按社区“成员权”发包土地,完成社区组织与农民之间的第一次“产权交易”;二是农民通过已取得的使用权再次流转形成农业生产规模化。

假定集体经济组织有M个成员(社区成员与之重合)。在一定的传统农业技术条件下生产,通过“平均承包,家庭经营”的方式每单位土地上的收益为y;土地规模化经营总收益为Y;假设集体经济组织治理和组织运营的交易费用为C,显然只要(Y-C)/M>y,理性的农户就支持土地规模化经营方式。

然而在现有农地制度下,规模化的经营方式除了应有的交易费用之外,还多出了一个产权交易环节,即承租者必须和集体经济组织成员逐一谈判,或者先由村委会返包倒租,然后再与承租者谈判,自然也会增加一个额外的交易成本D。此时,只有当(Y-C-D)/M<y时,土地的规模化经营才能成行。显然,规模化经营会因为制度障碍(多出的一个交易费用D)而受阻。

然而,十七大报告提出‘要进一步完善农村基本经营制度’;关于农地制度改革的主流意见也要求进一步完善家庭承包经营制(陈锡文,1998;温铁军,2000;张红宇,2002)。由是可知,制度锁定效应和制度变迁的路径依赖已经形成,并实实在在地阻碍了农地规模化经营。

第二,社区组织对集体经济组织的替代使得农地所有权主体不明,导致产权模糊,增大了不确定性,提高了交易成本。

从理论上讲,集体经济组织和其成员之间存在着产权联系,即农民以自己的私有土地成为集体经济组织的社员,取得成员权;集体经济组织也由此作为其成员的代理人。这种产权联系内在地包含的产权约束,是农地有效率使用的保证。

但社区组织和其成员之间却并不存在产权联系(即便这些成员与集体经济组织的成员重合),因而它不能作为行使农民土地产权的代表。因为没有产权联系,也当然不可能有产权约束了;失去产权约束,社区组织这个“代理人”就完全可能有机会主义动机。再者,社区组织的目标和宗旨不同于集体经济组织。社区组织在农地产权主体地位上的替换集体经济组织必然会引起产权模糊,从而增大不确定性,提高交易成本。可以说,当前土地使用权流转出现的问题在很大程度上都可以归因于社区组织替代集体经济组织作为农地产权主体的制度安排上。

2、制度收益——国家对土地权利的控制

当前,社区组织并非完全自愿成立、自我服务、自我管理的群众性自治组织。在实践中,它更多地是作为国家的最底层代理人出现的(陈剑波,2006)。

集体经济组织行使农村土地所有权保证了农民集体作为土地所有权主体。但由于社区组织是国家的代理人,如果以它作为农村土地的所有权主体,就等同于国家成为农地所有权的终极主体。现行农地制度表面上好像是使农民获取了承包经营权从而获得了生存保障,实质上农民却正是在这一环节中丧失了土地所有权。因而,所谓农地集体所有制实质上却是农地国家终极所有制。

3、绩效评定

在现行农地制度框架下,混同两种不同组织和成员权的制度安排实际上损失了正义、效率两个方面的收益,使得大部分农民受损,只有国家及其在基层的代理人——少数乡村干部受益了。依据卡尔多——希克斯效率标准,可知这种制度安排的绩效是值得怀疑的。

三、重构农地集体所有制

(一)立法明确农村集体经济组织作为农地所有权主体

《宪法》第八条规定:农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济。第十条规定:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

《宪法》明确了农村土地实行集体所有制,但却没有明确“集体”到底是什么?我们最多只能推断,农村中的生产、消费等各种形式的合作经济是属于集体所有制经济,其组织形式是农村集体经济组织。但却没法就此断定农村集体经济组织所代表的就是“农村土地集体所有制”中的“集体”,即无法就此判定农村集体经济组织到底是不是农地所有权的主体。

由上观之,要重构农村土地制度首要的任务就是要明确农村集体经济组织是能够真正代表农村集体行使土地所有权的唯一合法主体。可以说这是重构农村土地制度最关键的一个环节。因为,明确了农村集体经济组织作为农地产权主体的合法地位,对于明晰农地产权具有十分重要的意义。

(二)建立农村集体经济组织的治理结构和管理机构

自人民公社解体后,至少从名义上讲,生产队就分离为村民小组和农村集体经济合作社。名义上,我国农村集体经济组织采用家庭承包经营和统一集体经营相结合的形式。然而,多年来的实践是只见“分散”经营,未见“统一”经营。农村集体经济组织几乎就不存在独立机构,也没有什么独立的管理,更谈不上独立的经营。它只剩下一个被村民小组和村民委员会全面替代的名义空壳。

应该重建集体经济组织治理结构和经营机构,使之有区别于社区组织。只有完成这样的重建,集体经济组织才能担当得起农地所有权主体的重任。

治理结构设计应按照产权约束的逻辑,可依照股份合作的原则,由集体经济组织成员选举产生理事会,负责集体经济组织的经营,重点是负责土地资产的经营;理事会对成员大会负责,并受其监督。集体经济组织的经营形式则可依据具体情况来设定:在发达地区,由于农地租金(特别是农地转用的租金)高,可以成立股份合作公司,由公司负责经营土地资产;在落后地区,可依旧由村委会代行(是代行,而不是无条件替代),采取平均发包给社员的传统经营方式;在中等发达地区,则可灵活兼用上述两种经营方式。

(三)明确并保护农村集体经济组织成员权

确立了农村集体经济组织的实体,还必须要构造它的权利基础。再次强调,集体经济组织之所以应该行使完整的产权,就是因为农民能切实拥有并能不打折扣地实现其成员权。农民的集体经济组织成员权从本质上讲,是农民对本来就属于他们的土地权益的享有。承认、尊重并实现成员权,也就是承认、尊重并实现本来就属于他们的土地权益。因此,集体经济组织在确立了作为农地所有权主体地位,并建立起相应的治理和经营机制的同时,还必须要明确并保护成员权。否则,新建立起来的集体经济组织又会成为少数乡村干部控制农地的工具。

首先,要把它与社区组织成员权分离。在承认农民拥有社区组织成员权的同时,明确农民作为集体经济组织成员所享有的权益:一是剩余控制权,即通过集体经济组织治理结构,控制集体经济组织的经营机构或者经营人员的权利;二是剩余索取权,即土地租金作相应扣出之后剩余收益的分配权利。

其次,要确定这种权利的取得资格和流转程序。集体经济组织现有的社员是以户籍为准,即属于社区组织的成员都是农村经济合作社的社员。当初参加互助合作组和初级社的农民,健在的已不多了。今天的社员绝大多数也是当初这些农民的子孙(虽然不能保证一一对应)。以一定时点,把在这一时点上的成员作为集体经济组织的成员是可行的,也是基本合理的。因为这种做法既尊重了历史又尊重了现实既得利益,它不但交易成本较小,而且做到了相对公平。

成员权的核心内容是一种财产权利。因此,不能因为成员生活空间的变化随意剥夺之,即不能因为成员不再在集体经济组织所经营的土地之上生活或者工作,就否定其成员权。成员权应该允许被继承,因为这是任何财产权利通行的做法。当然,如果一个成员或者说因继承取得成员权的成员,长期不履行其义务,不参加集体经济组织社员大会,应该要有所惩戒。这有利于加强成员对集体经济组织的产权约束。

(四)确立土地有偿使用原则

没有收益,权利就不再是真正的权利。收益是权利的本质要求。集体经济组织及其成员权重构的逻辑前提就是成员能够通过集体经济组织获取收益。确立土地有偿使用原则,事实上是保障集体经济组织及其成员权利的根本举措。因为,只有当集体经济组织以农地所有权主体的身份享受土地收益,集体经济组织才真正称得上是农地所有权主体;只有当成员能够从集体经济组织中分享到土地收益,成员权才是现实的成员权,才体现为终极的土地财产权利。

依据不同的经济发展水平和发展阶段,可以把成员权“收益”分为以下两种表现形式:一是在不发达时期或者是当今的落后地区,“收益”可以是每一个成员平均承包土地,独立经营所获得的“收入”和其他正效用;二是在发达时期或者说当今的发达地区,收益可以是集体经济组织收取的租金,然后平均给成员的那份额。

稍微费解的是第一种收益形式,因为它的真相被掩盖了。它原本的真相应该是:集体经济组织把土地平均发包给其成员,其成员本应把其所承包的租金交给集体经济组织,然后再按成员平均返还到各成员手中。然而,由于发包是按人头平均的,租金收益如果先按人头上交,再按人头平均返还,绕一个圈子没有意义。但这一过程的本质并未因此而改变。这种收益形式实质上意味着农民直接实现其成员权。此时,虽然从发包方式、经营方式两方面看,“新农地集体所有制”与“旧农地集体所有制”没有区别。但从权利内容上看,这两者仍然是有本质区别。因为发包的主体是不同的,发包主体背后的委托人更是不同,由此体现出来的地权关系有天壤之别。(参见图1、图2)

(五)“新”、“旧”两种农村土地集体所有制比较

如前所述,如果以国家的基层代理人——社区组织替代集体经济组织来行使农地所有权,那么这种农地集体所有制从本质上讲就是国家农地最终所有制,因为其终极处分权通过代理链条操控在国家手里。

重建集体经济组织及其成员权的核心目的就是恢复农村集体经济组织对农地的所有权。重构后的农地制度,最主要的特征就是农村集体经济组织通过产权联系,最终将代表其成员行使农地所有权。这样,土地权利实际上就从国家手中回归到农民手中。

四、“新”农地制度的绩效增进

(一)在正义方面的改进

新农地制度在正义方面最大的改进就是农民对土地应有权利的复归。消除国家对土地所有权的终极控制,实际上是还原农民土地权利。新组建的集体经济组织是农民的代理人,它作为农村土地所有权的主体,实际上就等于农民恢复了其应有的土地所有权。

在此还必须要回答一个问题:农地回归集体经济组织之后,农民从表面上看好像是丧失了承包地所带来的生存保障问题。

首先这种认识混淆了两种不同的成员权,颠倒因果关系。农村集体经济组织成员权是一种财产性权利,它提供给其成员的是财产收益,它本身并不直接负责成员的生存保障问题。社保是国家的责任,农地(农民自己)不应该承担这种责任。只不过当前的现实是在国家财力有限,不向农民提供社保的情况下,农民只得自保。这种现实是不合理的,也正是国家推脱责任的一种制度安排的结果。以这种不合理的结果为前提来论证农地制度变迁的方向,是故意混淆两种不同成员权,颠倒因果的谬论。

其次,农地具有生存保障功能的前提是农地收益,而不是农地的物质形态。农地在新的制度安排下,其收益能够得到较好的实现。如果农村集体经济组织通过发包土地促成农业规模化生产所带来的收益大于农民直接经营农地时的收益,客观上农地对农民的生存保障能力当然是更强了。诚然,限于农民的有限理性,农民对集体经济组织通过向规模化经营业主收取租金并平均分配而取得的收益,可能会给它评估一个更高的风险溢价,或者是给它一个较大的贴现率。这两种情况都可能使农民偏好家庭承包经营来自保。但是,即使这种情况,新的农地制度也能兼容。因为,在新的农地制度框架中,最核心的进步就是实现集体经济组织成员权。在“自保”的内在要求下,如果农民偏好家庭承包经营,集体经济组织完全可以按成员权把农地平均发包给成员。

(二)在效率方面的改进

1、促进农地规模化经营。

从效率角度讲,当规模化生产(特别非农生产)能获取更大的租金,且除集体经济组织治理结构和经营机构所耗费的交易费用外,还有较多的剩余能使平均分配的份额超过农民直接经营承包地时的收益时,集体经济组织就理应存在。

集体经济组织恢复对土地的所有权,实质上就是消除了国家对土地的终极所有权,打破‘旧农地集体所有制’产生的‘制度惯性”和“路径依赖”。在“新”的农地集体所有制下,集体经济组织是农民委托行使土地所有权的主体,它可以直接将土地发包给规模化经营的业主。

2、明晰农地产权,

消除所有权虚置困境。所有权虚置最早是指国有企业的产权不清晰问题。如前所述,农村土地其实也部分地存在着这个问题。农民虽然取得了土地承包经营权,但农民并未获得农地的所有权。农地的所有权实质上是掌握在国家手里,只不过国家并不是直接控制,而是通过其基层代理人——农村社区组织间接掌控的。然而,从理论上讲,土地的所有权本该属于农民。这样,在农地所有权问题上就产生了理论与事实的背离、矛盾和冲突。

新的农地制度安排,把农村集体经济组织塑造为农地真正的主人,实质上就是把农地权利归还给它应有的主人——农民。这样土地制度就变成了真正的农地集体所有制,产权就变得清晰了,所有权虚置的困境就得了克服,产权约束关系得以建立。因为,土地产权的所有者不再是抽象的“集体”和“国家”,而是实实在在的农民以及他们结成的集体经济组织。

(三)其他收益

1、新的制度安排能适应各种制度变迁的需求,弹性增强,降低了交易成本。

首先,新的农地制度安排顺应以农村土地股份合作制为代表的非正式制度变迁,降低正式农地制度运行过程中的摩擦成本;其次,新的农村土地制度等于是把完整的产权赋予了农民,农民有权决策运营土地,这样农民就可依据不同的外部经济环境决定土地的经营形式。

2、新的制度安排巩固了集体所有制,强化社会主义意识形态,降低了社会交易成本。

新的农地制度安排不但从名义上维持了农地集体所有制,更是从内涵上巩固和完善了农地集体所有制:一是它塑造了实实在在的土地所有权主体;二是它归还了集体经济组织应有的权利;三是它最大程度地维护了集体以及组成它的农民的利益。由于它巩固了集体所有制,客观上也强化了社会主义意识形态,保持了全社会统一的信念。这有利于降低社会在交易过程中存在的不确定性。

(四)绩效的综合评定

1、受损方和得利方。

因新的农地制度安排真正受损的恐怕只有国家以及少数乡村干部,因为他们因控制土地权利而获得的利益可能因为土地权利复归农民而丧失;农民则是新制度安排的得利方,因为他们重新获得了本该属于他们的土地权利(并不仅仅是土地承包经营权)。

2、综合的成本——收益比较。

必须要注意,所谓成本——收益比较,并不是指某单一主体的成本和收益比较,而是指有关各方的成本和收益比较。然而,由于新的制度安排是重新调整了权利,导致在评定制度安排绩效时,真正的帕累托改进极少见。因此,在综合评定成本——收益时,法经济学往往采用卡多尔——希克斯标准,即认为使多数人得利,少数人受损的制度安排是有效的。以此标准,新的农地制度是有效的。

五、结语

旧的农地制度混淆了两种不同的组织和成员权,本质上体现了国家的利益;而‘新的农地制度”厘清了两种不同的组织和成员权,恢复了农村集体经济组织农地所有权主体的地位,本质上体现了农民的利益。然而,新的农地制度能否作为正式制度安排,关键是看国家的利益偏好。换言之,主要取决于国家能在多大程度上真正贯彻落实科学发展,坚持以人为本,以民为本的原则。

摘要：现行农地制度混同了农村社区组织和农村集体经济组织，并使国家的基层代理人——社区组织替代集体经济组织行使土地所有权，残损了农民应有的土地权利，而且在正义和效率两方面都造成了负面影响。重构农地集体所有制，关键就是要重建农村集体经济组织，并使之成为独立于社区组织的实体，真正行使农地所有权。“新的制度安排”将能使多数农民得利而少数既得利益者受损。