农村集体建设用地流转

农村集体建设用地流转（共12篇）

农村集体建设用地流转 篇1

摘要：在回顾集体建设用地流转相关概念的基础上,阐述了集体建设用地流转的必然性和客观性,重点综述了集体建设用地流转的运行模式,包括流转的形式、流转的模式以及流转的收益分配,也对近年来学者们关于集体建设用地流转制度的建议等方面的主要内容和研究进展进行了简要梳理。以期对我国集体建设用地流转的发展与深化研究有所裨益。

关键词：集体建设用地流转,必要性,流转模式,收益分配,建议

土地有偿使用制度建立以来,集体建设用地流转逐步成为中国土地管理的一个热点问题[1]。农村集体建设用地流转是城乡土地市场一体化的重要组成部分,虽然我国现行法律严格限制集体建设用地流转,但自发、隐性流转早已存在。它将成为中国工业化、城镇化进程中土地资本化与市场化建设的最主要形式[2]。

1 农村集体建设用地流转概念

我国法律对于集体建设用地迄今并没有一个确切定义。但可以肯定的是按权属看,该建设用地的所有权属于农民集体,而不是属于国家;按土地的用途看,它不是指农用地,也不是指未利用土地;按合法性看,它是指依法经批准的建设用地,是合法的而不是非法的建设用地[3]。集体建设用地流转可分为所有权流转和使用权流转。农村集体土地所有权流转是指由于国家征用,土地所有权由农民集体所有转变为国家所有的一种方式;土地使用权流转是农民集体或个体农户将其使用的集体非农建设用地通过出租、转让、入股等方式让与他人使用的行为[3,4]。

从我国的国情出发,土地权利的流转,更多地表现为土地使用权的流转。集体建设用地使用权流转又可以分为初次流转和再次流转。权利转出方为土地所有权人(或者其代表)的,其转移使用权称为初次流转,包括流转申请、流转审批、流转交易、流转登记4个步骤;如权利转出方为土地使用权人,集体建设用地使用权再转移的行为称为再次流转,包括流转交易、流转登记2个步骤[1,4,5]。

2 农村集体建设用地流转的必然性和客观性

随着中国工业化、城市化的快速推进,国家每年通过征收农民集体土地来增加土地市场的供给,但城市对土地的需求量往往远高于国家每年的征地量[6]。

来自国家土地部门2005年的数据显示,扣除交通、水利等无法进入市场流通的土地之后,农村建设用地与城市建设用地分别约为1 700万hm2和700万hm2[7],农村集体建设用地数量约相当于城市建设用地的2.5倍。城市的扩张和工业的发展使得盘活集体建设用地势在必行。

随着土地经济价值观日渐成熟,集体土地流转已成为社会商品经济和商品意识发展的必然产物,是流转发生的主观原因[8]。着眼于流转实践带来的效果,农村集体建设用地流转是社会主义市场经济发展的客观要求,它探索了一条集体经济在市场经济体制下壮大发展的新途径;盘活了存量土地,实现了土地资产保值增值,增加农民收入;同时,也促进了城乡一体化的发展[9,10,11]。流转制度创新使潜在收入得以增加,流转制度环境变化使潜在收入分割成为可能以及流转制度安排成本在降低[12]。从农村城镇化和工业化的关系入手,农村集体建设用地的流转为农村城镇化和工业化提供土地条件;提供了部分资金,降低了农村城镇化和工业化的成本;也有利于农村城镇工业的集聚和产业结构升级;与此同时,农村城镇化和工业化进程的加快可进一步促进农村集体建设用地的流转[13]。

3 农村集体建设用地流转的运行模式

3.1 流转形式

目前,集体建设用地流转已经涵盖了出让、转让、出租、抵押、联营、入股等多种形式[11]。具体可以概括:农村集体经济组织直接转让、出租土地使用权;集体土地以征、转为国有,并办理转让、出租手续,补交相关税费,实现所有权、使用权的流转;集体之间辖域调整,土地所有权或使用权相应调整;在基础设施项目建设中,以集体土地使用权合作的方式进行流转;集体土地使用权随企业厂房转让、出租;乡(镇)村以集体土地使用权作价入股、联营形式兴办各种企业;乡镇企业合并、兼并及股份制改组中的集体土地使用权转让、出租;由于企业倒闭或债权债务等原因,通过司法裁定使集体土地使用权发生转移;集体土地使用权随农民住宅转让出租。其中集体建设用地流转的主要形式是土地使用权流转,使用权流转又以出租为交易的主要形式[14,15]。

3.2 流转模式

对集体建设用地流转的研究主要体现在2个问题:一是集体建设用地是否应该向市流转,经过长期争论后,大多学者都认为是集体建设用地入市具有客观性、必然性。二是集体建设用地应该怎样流转、怎样进入市场,即集体建设用地流转模式的问题[11]。从实际情况看,各地较少规定集体建设用地是否可直接流转。而江苏省无锡市则明确指出,城市(镇)规划区内集存量建设用地用于商业等经营性用途的,必须先征为国有土地[16]。

在集体建设用地流转实践中主要形成了3种流转模式:转权让利模式、保权让利模式、2种方式相结合,即规划区内转权让利,规划区外保权让利[3]。

马保庆等[17]结合威海市集体建设用地流转的实践认为无论是城市规划区内集体所有还是规划区以外的集体土地用于非农业建设都应先转为国有,不允许集体非农业建设用地直接进入市场,若需进入市场,只有在实行国有化后才能实现,并提出了转权让利、统一出让的流转形式。高迎春等[18]运用比较分析的方法,选择转权模式作为农村集体建设用地流转制度创新的方向,他们认为制度创新要有利于提高效率、降低成本,因此农村集体建设用地流转制度安排应在现有土地资源管理制度的框架下完成,实现对现有制度的完善,而转权模式更为接近现有土地资源管理法规。许坚[19]也认为集体建设用地直接入市应慎重,通过对农民的调查,了解到只要是按市价进行补偿,即便是集体建设用地不能直接入市流转,农民也能接受。

尽管国家垄断农村集体建设用地市场,禁止农民集体所有的土地直接入市的初衷是确保集体土地对农民社会保障功能的发挥,确保国家的粮食安全和生态安全利益,确保国家通过土地市场的垄断,以有效地进行宏观调控[20]。但由于建设用地价格的上升、农民政治地位的提高以及宪法秩序的改变,导致了农民对集体建设用地市场流转权利的需求。农民采取黑市流转、变相流转等方式进行集体建设用地的流转;地方政府也有很强的改革意愿,突破了中央对集体建设用地流转的限制[21]。

因此,张梦琳等[6]从资源配置的角度分析,集体建设用地直接入市流转改变了资源配置方式,适应了市场经济发展的内在要求;缓解了供需紧张,减少建设占用耕地的潜在威胁;实现了效率、公平的双重改进,从效率上看体现了帕雷托改进,增进了社会福利,从公平上看体现了对农民利益的尊重。他们认为允许集体建设用地直接入市流转,意味着集体建设用地可以在保持农村集体土地所有权性质的前提下进入土地一级市场,打破政府垄断供地的状态,使城乡建设用地市场由分割走向整合[6,7,8,9,10,11,12,13,14,15,16,17,18,19,20,21,22]。

崔娟等[20]从法理分析的角度分析,认为集体建设用地直接入市首先是符合《物权法》的平等保护原则;其次,依据中国《宪法》和《物权法》的规定,农民集体对其所有的土地依法享有收益和处分的权能;最后,集体建设用地流转改革可以成为社会政治改革的新动力。黄小虎[23,24]则从政府管理的角度分析现在集体建设用地市场虽然还没有放开,但在城市土地市场巨大效益的刺激下,农村集体建设用地自发流转的“黑市”十分活跃。政府只有放开,才能管住。而放开集体土地市场以后,除了能使农民的财产性收入增加,还可以形成倒逼机制,促进政府职能转变,促进财政体制改革,促进投融资体制改革,加强农民工的社会保障制度建设,加大对城市存量土地的集约利用。

3.3 流转收益分配

土地收益的合理分配是关系到集体建设用地流转的核心问题[25],也只有建立了合理的收益分配机制,最终才能达到保护农民利益、规范土地流转的目的。马保庆等[17]从地租的形成原因着手,认为对于新增集体非农业建设用地,土地纯收益的分配对象包括国家、乡镇政府和村集体;对于存量的集体非农业建设用地,分配对象除国家、乡镇政府、村集体外,还应包括原土地使用者。他们认为新增集体非农业建设用地的分配比例,就是绝对地租归国家所有,级差地租Ⅰ按土地所处投资环境,在国家、乡镇政府、村集体三者之间确定合理比例。若存在垄断地租,原则上要归国家所有。存量土地的土地出让纯收入,除绝对地租由国家所有,级差地租Ⅰ由国家、乡镇政府或村集体所有外,级差地租Ⅱ和改良地租要由原土地使用者所有。而储凡亮[26]和李延荣等[27]则认为集体建设用地流转是一种交易行为,应根据权利与义务相一致及投资与收益合一原则进行收益分配,而参与这种交易关系的主体不包括地方政府。并且各级政府参与流转收益的分配,很可能会导致土地供给失控并扰乱正常的市场秩序,因此李延荣认为土地使用权流转收益分配关系的主体应是土地所有者、使用者和国家,而非各级地方政府。

4 农村集体建设用地流转的建议

农村集体建设用地流转在各地的实践取得了一些成绩,但同时也出现了大量的问题,如交易混乱、非法转让与出租、擅自将农用地转为建设用地、耕地保护困难、农民权益受损等。为了规范和完善集体建设用地流转管理,学者们提出了很多建议。从制度完善的角度可以总结为以下建议:一是出现多种不同的流转政策,尤其是各种政策带来农民利益分配上的差异,关键在于集体土地产权制度不完善。产权制度建设的重点在于明确集体土地所有权主体[3],因此要强化集体土地产权制度建设,设定产权主体;明晰产权权能;健全土地登记制度,实现用前、用中、用后的全程管理。二是加强集体建设用地流转的法规与制度建设,对限制集体建设用地流转的法律法规进行修改[16]。三是城市的建设受到城市总体规划的严格管理,因此城市国有土地的使用显得有条不紊,而对于集体土地,尤其是集体建设用地的利用,更加需要详细的规划控制和利用约束,以保证集体土地的集约利用和农村生态环境的平衡发展,因此应该搞好农村土地利用规划,加强国有、集体土地的统一管理[28,29,30]。

农村集体建设用地流转 篇2

(一)经依法批准转用或取得的用地;

(二)符合土地利用总体规划和城市、镇村建设规划;

(三)依法办理土地登记或领取土地权属证书;

(四)界址清楚，没有权属纠纷。

二、农村集体建设用地使用权首次流转的程序：

(一)农村集体经济组织持土地所有权证等资料，向所在镇国土资源分支机构提出申请;

(二)经镇国土资源分支机构和镇人民政府提出初审意见后，报市土地行政主管部门审定，符合条件的发给流转批准书;

(三)农村集体经济组织取得流转批准书后，按有关规定确定土地使用者，签订流转合同;

(四)流转双方按流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持流转批准书、流转合同、地上建筑物合法证明等文件于签订流转合同之日起30日内，到市土地行政主管部门申请办理土地登记手续，确认建设用地使用权，领取土地使用证。

三、农村集体建设用地使用权再次流转的程序：

(一)依法取得农村集体建设用地使用权的土地使用者，按有关规定转移土地使用权，签订再次流转合同;

(二)流转双方按再次流转合同约定缴纳土地流转有关费用后，持土地使用证、首次流转合同及流转批准书、再次流转合同、地上建筑物证明等文件，于签订再次流转合同之日起30日内到市土地行政主管部门申请办理土地使用权变更登记或出租、抵押登记。

注意事项：

农村集体建设用地使用权不得再次流转的情形：

(一)未按首次流转合同的约定开发的农村集体建设用地;

(二)土地使用权属不清或存在争议的;

(三)转让已设立抵押担保物权的农村集体建设用地，抵押人未通知抵押权人和未告知受让人的;

(四)已被依法查封、冻结的;

(五)超过土地使用权使用年限的;

(六)无建筑物的宅基地;

(七)法律、法规规定的其他情形。

知识关联：

有下列情况之一的，在土地利用总体规划确定的城市和镇(含火炬开发区，下同)、村建设用地范围内，经依法批准可以办理农村集体建设用地转用手续：

(一)镇、村等集体经济组织兴办工业园区;

(二)镇、村等集体经济组织兴办集体企业;

(三)镇、村等集体经济组织进行公共设施和公益事业建设;

(四)农村村民宅基地;

(五)因征用农村集体经济组织的耕地，为解决农村集体经济组织和村民的生产、生活需要划留的用地;

(六)法律、法规、政策规定的其他情形。

属于市政府已预征预控或经市政府批准由各镇政府预征预控的集体农用地和未利用地，不得转为农村集体建设用地。

小编提醒：

农村集体建设用地流转 篇3

关键词：农村集体建设用地；流转；制度变迁；制度创新

中图分类号： F301 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.06.071

1 农村集体建设用地流转制度变迁的主要动因

制度变迁的动因可以划分为内动因和外动因，或者内动力和外动力。内动因是除去变迁主体的作用，制度内部推动制度变迁的力量；外动因是指变迁主体从事变迁的动力。农村集体建设用地流转制度的变迁是内动因和外动因共同作用的结果。

1.1 集体建设用地流转制度变迁的内动因

集体建设用地流转制度的变迁首先是流转制度本身内部需求的结果。农村集体建设用地流转制度的变迁产生于流转主体对流转制度变革的需求。一方面，建设用地尤其是其导致的农村集体建设用地地价的攀升提高了农村集体对集体建设用地收益的预期，从而导致农村集体产生相应的制度安排的需求；另一方面，日益攀升的地价导致用地成本的增加，这也导致了用地者对集体建设用地代替城市建设用地制度的需要。而各地相继出现的集体建设用地流转的事实正是对这一需要的有力证明，这种需求会引导制度的创新。

流转制度的不均衡性是流转制度变迁的又一内动因。所谓制度均衡是指人们在既定的制度安排和制度结构状态下处于一种满意状态，不具有改变现状的动机或者力量，制度从总体上处于边际效应等于边际成本的状态。在我国，现行的集体建设用地流转制度处于非均衡的状态。现行的集体建设用地流转制度结构的净收益小于另一种可供选择的集体建设用地流转制度安排，即现实中已经出现了一种可以获利更多的机会，这种机会导致人们对此拥有强烈的追求动机。但是由于现行的流转制度政府主导型的性质造成了集体建设用地流转制度需求大于实际制度供给，流转制度供给不足。因此，旧制度的非均衡性成为流转制度变迁的根本原因。

1.2 集体建设用地流转制度变迁的外动因

外动因是主体追求利益的力量，流转相关主体对利润最大化的追求必然导致农村集体建设用地流转制度变迁。随着我国社会经济的快速发展和城市化的快速推进，城市建设对土地的需求不断扩大，土地尤其是建设用地的稀缺性表现得更加明显，在城市建设用地不足以满足城市建设对土地需求的情况下，人们将目光转向农村集体建设用地，农村集体建设用地的资产性质随之显现，农村集体建设用地的地价随之攀升，地价的升高成为农村集体建设用地的外部利润。因此相关主体在外部利润的驱动下去寻求另一种新的制度安排，进而诱发流转制度的变迁。

相关制度的变革为农村集体建设用地流转制度变迁创造了条件。戴维斯和诺斯认为，一种新的制度安排只有在这样两种情况下才会发生：一是创新改变了潜在的利润；二是创新成本的降低使制度安排的变迁合算了。因此，一种制度变迁不仅仅取决于潜在利润的存在，还取决于收益成本分析，只有这种制度变迁有利可图，制度变迁才会发生。我国当前科技、产品价格、市场秩序等方面的变革和发展都在一定程度上影响着农村集体建设用地流转制度的收益和成本之间的比值，从而为集体建设用地流转制度的创新带来新的获利机会。因此，相关制度的变革都可以视为集体建设用地流转制度变迁的外部诱因。

各地开展的流转实践加速了流转制度的变迁。实践中集体建设用地流转对经济增长、增加流转主体收益、提高社会总体福利水平等方面所产生的积极影响对流转制度改革和创新产生了重要的影响，使人们看到农村集体建设用地流转制度所产生的积极效应大于其所产生的负面影响，并且也加速了集体建设用地流转制度由禁止向允许转变的过程，因此成为集体建设用地流转制度变迁的推动器。

2 农村集体建设用地流转制度变迁面临的机遇及障碍

2.1 集体建设用地流转制度变迁面临的机遇

就目前情况来看，集体建设用地流转制度变革面临有利的内外部环境，这些环境在很大程度上促进了农村集体建设用地流转制度的变革。一是近年来，随着各地集体建设用地流转规模的扩大，中央政府对集体建设用地流转的态度已经从原来的严格限制变为支持各地在规范流转的基础上积极推进集体建设用地流转，尤其是十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》关于“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的规定，为我国农村集体建设用地流转创造了良好的环境；二是近年来全国各地积极推进农村集体建设用地流转的实践积累了丰富的操作经验、操作程序和办法，这些操作为推进流转制度变革打下了坚实的基础；三是全国许多地方试点尝试建立的地方流转法规为改革和完善流转制度奠定了基础。

2.2 集体建设用地流转所面临的隐形流转的路径依赖

由于特定集团的利益、不完全市场以及收益递增等因素的影响，隐形流转的路径依赖在实践中表现的非常明显，成为影响流转制度变迁的主要障碍因素之一。中国尚未建立集体建设用地公开流转市场，大量的集体建设用地流转仍然是一种私下行为，形成了隐形的集体建设用地流转市场。隐形流转主要有以下几种途径：一是以拍卖、租赁、联营、承包等形式实现流转；二是以规划修建中心村或者居民点或者以联建的名义开发小产权房并出售给非本集体成员的形式；三是以出租、入股、转让或者建立土地基金会的形式招商引资，发展产业经济。虽然少数地方出台了地方性流转办法，意图将集体建设用地流转由隐形推向公开，并对流转办法做出了规范，但是在实际的操作过程中这些地方性法规却没能或者只能在很小的程度上被真正采用，大部分地区新发生的流转行为仍然保持着原来的做法。这表明，目前政府法规还难以对新发生的流转行为发挥规范和纠正的作用，还没有达到可以打破集体建设用地私下交易流转的操作方式。endprint

3 优化农村集体建设用地流转制度创新的路径选择

3.1 建立健全集体建设用地流转法律法规

国家应在现有的相关规章制度的基础上，参考各地集体建设用地流转试点的经验教训，建立健全农村集体建设用地流转法律法规，从国家的法律层面上搭建流转法律平台，对农村集体建设用地流转运作进行约束和管理，对流转的原则、范围、操作程序、收益分配等进行详细的规定和规范，逐步形成一套完整、严格的法律法规体系，为集体建设用地流转提供合法、正常发展环境的同时，促进集体建设用地流转规范有序发展。

3.2 继续发挥地方政府和流转微观主体推动流转制度改革创新的作用

随着中央政府分权改革的进一步推进，地方政府在集体建设用地流转制度变迁中扮演着重要的角色。各地流转实践取得的成果、出台的地方性流转法规都离不开地方政府的积极推动。因此，在今后进一步推进流转制度改革中必须继续充分发挥地方政府的积极作用，才能确保流转制度改革顺利、快速进行。

继续鼓励微观主体的制度创新。一种新的制度安排只有与当地的实际情况相适应，才能起到积极的作用。新的集体建设用地流转制度只有顺应了当时当地的环境，才能促进经济增长和农村发展。因此，政府要保护制度创新，给予可能出现的诱致性变迁充分的发展空间，鼓励流转相关主体根据客观实际，在政府许可的范围内，积极创新流转制度，使之与当地的实际情况相适应。

3.3 打破隐形流转路径依赖，减少制度变迁障碍

路径依赖理论表明，所有制度的形成、变更及随时间的变化都具有路径依赖的特征。因此，在创新我国集体建设用地流转制度的过程中要高度重视路径依赖对制度变迁的影响。在制度变迁中，要设置动态修正机制，不断矫正路径偏差，使创新沿着市场经济所要求的目标前进。一是政府要赋予流转合法的地位，尽快形成统一的公开流转规范操作方式，在流转中真正实现公开市场化运作；二是政府要通过统一指挥协调，减少流转的转换成本；三是要加大宣传力度，并严格执行法规，让法规真正起到指导作用。

3.4 强化集体土地产权制度建设

明晰的产权关系、明确的权能是农村集体建设用地有序流转的前提条件。我国当前存在的农村集体建设用地流转寻租行为、低价流转、流转收益分配差异现象，其根源便在于集体土地产权制度不完善。因此，要将明确集体建设用地产权主体作为产权制度建设的重点，对集体建设用地产权制度进行重构，探索合理的产权实现形式，并在此基础上探索农村集体建设用地产权市场的运行管理规则。在明确集体建设用地所有权主体、产权结构和权能的基础上，加快农村集体建设土地确权登记工作步伐，实现集体土地的垂直管理。

3.5 制定规范的流转运行方案

为了提高农村集体建设用地合法流转制度的绩效，必须制定规范的流转运行方案，以促使流转中各主体合理、合法利益的实现，兼顾公平和效率。因此，我国应在公开、透明、可监督的原则下，通过土地交易市场招标、拍卖、挂牌等方式，对城镇工矿建设范围外除宅基地、集体公益事业建设用地的符合土地利用总体规划并依法确定为经营性的集体建设用地进行出让、转让、出租或者抵押。土地收益的合理分配是土地流转的核心，要按照初次分配基于产权，二次分配政府参与的原则，总结各地集体建设用地流转试点的经验，出台和试行集体建设用地流转收益分配管理办法。

参考文献

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[8]杨少垒.农村集体建设用地自发流转的经济学解释——基于内生交易费用的理论视角[J].农村经济，2010，（10）.

农村集体建设用地流转 篇4

一、我国农村集体建设用地流转制度创新中的制约因素

1. 农村土地使用权流转的法律约束机制。主要表现在以下方面。

(1) 集体土地所有权主体不明确, 使用权无法得到保护。

(2) 集体土地使用权的法律属性在立法上的迟缓不利于稳定农业和农村经济的发展。

(3) 承包经营权的法律属性不能适应稳定农村土地使用关系的需要。

2. 不同利益集团的行为决策方式的约束。

(1) 中国农民传统观念与经济行为的约束。当代中国农民的思想体系及价值观念仍处于低层次、低水平的发展态势之中。与此相适应的农户经济行为是行为目标的多元化、生产行为的短期化以及决策过程的非规范化。因此, 农村土地制度的改革与创新, 必须充分估计农民经济行为的特点及其对创新制度可行性程度的约束。

(2) 社会环境的缺陷影响土地制度创新。某些政府部门的行为不规范与宏观决策的多变性, 导致社会信用水平下降, 农民难以建立有效的长期利益预期;中国不合理的二元经济结构和城乡关系的对峙和冲突、弱化和侵蚀了农村土地制度创新的动力与冲突。

二、我国农村集体建设用地流转制度创新中的难点

1. 流转的条件和范围。

对于集体建设用地流转的范围和条件, 当前国内经济界主要有4种观点。第1种观点认为, 应当按照城市规划区进行区分, 城市规划区外的集体建设用地可以流转, 城市规划区内的集体建设用地则不允许流转, 应通过征地制度改革解决。第2种观点认为, 应当按照是否为新增建设用地进行区分, 现有非农集体建设用地可以流转, 新增非农集体建设用地则不允许流转。第3种观点认为, 只要符合土地利用总体规划的集体土地均可以流转。第4种观点认为, 流转范围应当是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地。根据《土地管理法》, 农业建设用地属于农用地范畴, 不属于集体建设用地范畴。因此, 笔者认为, 对于集体建设用地, 应当按照土地利用总体规划和土地用途管制制度进行严格管理, 只要是符合土地利用总体规划并经依法批准的集体建设用地, 均可依法使用和流转, 不应分“圈内”、“圈外”区别对待, 也不应按是否属于公益性质来区分。为此, 应明确规定, 可流转的集体建设用地是指符合土地利用总体规划, 已经依法批准为建设用地的农民集体所有土地;各级人民政府土地行政主管部门要严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划, 严格控制新增集体建设用地;使用集体建设用地进行开发建设, 要纳入所在地市、县人民政府的供地计划。同时, 土地是农民的重要财产, 在符合规划和依法批准的前提下, 土地所有者对其所有的建设用地有占有、使用、收益和处分的权利, 有权决定是否流转和流转的形式;土地使用者依法取得的集体建设用地使用权, 可以依照合同约定使用和流转。因此, 集体建设用地使用权流转必须坚持土地所有者、使用者自愿原则, 任何单位和个人都不得强迫集体经济组织流转土地, 也不得阻碍符合条件的集体建设用地使用权依法流转。

2. 集体建设用地流转的方式。

对于集体建设用地使用权的流转方式, 目前主要有3种观点。第1种观点认为, 应当首先明确集体土地所有权人和使用权人之间的首次流转关系, 这是土地使用权的来源和前提, 其次才是土地使用权人之间的再流转关系。第2种观点认为, 应当包括出让、租赁、作价出资 (入股) 、联营和转让、出租等形式, 并应分别明确各种形式的定义、操作程序等。第3种观点认为, 出让方式有特定含义, 应主要规范土地使用者转让、作价出资 (入股) 或租赁土地使用权的行为。事实上, 集体建设用地使用和流转确实包括土地所有者、土地使用者之间以及土地使用者之间两个层次的关系, 前者属于土地所有者将土地使用权确定给单位或者个人使用, 使用和流转的具体方式有作价出资、入股、联营等多种方式, 今后实践中可能还会出现新的方式, 有无必要规定具体的使用和流转方式, 各地意见不完全一致。

3. 集体建设用地流转后的用途。

对于集体建设用地流转后的用途, 主要有4种观点。第1种观点认为, 只要符合规划, 没必要对用途作特别限制。第2种观点认为, 应限制不得用于经营性用途。第3种观点认为, 应当明确经营性土地使用权使用和流转应当采用招标拍卖挂牌方式。第4种观点认为, 应当对商品住宅开发加以必要限制。对这一问题, 笔者认为, 集体建设用地使用和流转首先必须严格执行规划, 在此基础上, 还应当对集体建设用地用于商品房开发加以限制。如果允许使用集体建设用地进行商品住宅开发, 在现实情况下难以实现控制房地产开发总量的要求, 同时, 由于产权形式复杂, 也难以保证商品住宅交易的安全。为此, 应进行相应限制, 加强规划管理, 明确集体建设用地使用权流转, 必须符合土地利用总体规划, 在城市、村镇规划区内的, 还必须符合城市规划和村镇建设规划。不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物, 不得重建、扩建, 集体建设用地使用权也不得流转。

4. 集体建设用地流转后的使用年期。

对于使用年期, 各地有不同规定。既然允许集体建设用地流转, 作为一种规范的用地方式, 就应当考虑取得土地使用权的开发建设和长期利用, 具体年期由土地所有者与土地使用者协商确定, 期限不宜过短。同时, 集体建设用地使用权流转的年期也应与国有土地使用权出让最高年期相衔接, 应当加以必要限制。因此, 应规定集体建设用地使用权流转年限, 参照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》执行, 最高年限不得超过同类国有土地使用权出让的最高年限。

5. 政府的角色定位和管理内容。

政府土地行政主管部门在国有土地使用权出让、租赁、作价出资 (入股) 等活动中具有双重角色, 既是国有土地的产权代表, 又是管理者。但在集体建设用地使用权流转管理中, 所有者是农民集体组织, 政府土地行政主管部门不再具有产权代表身份, 只是流转活动的管理者和服务者。因此, 在集体建设用地使用权流转过程中, 政府土地行政主管部门必须准确界定自身的角色和职能, 不宜介入确定使用者、签订合同等应属于产权人的事务, 应简化管理程序, 提供优质服务, 加强监管。根据政府的职能和行政审批制度改革的要求, 对于使用集体建设用地, 应明确以使用许可代替项目审批, 明确使用集体建设用地应当申请许可, 取得使用许可文件后即自行确定土地使用者, 并与土地使用者签订土地使用合同, 办理土地登记。对于依照规定取得土地使用权流转的, 明确可以直接办理土地变更登记, 无须再办理许可和审批。

6. 流转中的土地收益分配。

农村集体建设用地流转 篇5

皖国土资〔2009〕86号 2010-01-28 22:38:37

各市、县国土资源局、厅机关各处（室、局）：

为探索集体建设用地流转，促进土地资源优化配置和小城镇建设，2001年，国土资源部批准在我省开展集体建设用地流转试点。2002年，安徽省人民政府制定了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，在全省范围内选择部分乡镇开展了集体建设用地流转试点。有关乡镇通过集体建设用地流转，进一步促进了农村经济发展和产业结构调整，增加了农民收入，提高了农民生活质量；进一步盘活了存量土地，促进土地节约利用。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“土地制度是农村的基础制度”，并对农村土地管理制度改革提出了新的要求，指明了方向。为认真贯彻落实党的十七届三中全会精神，积极稳妥推进集体建设用地流转，促进新农村建设，通知如下：

一、进一步提高认识

建立与新农村建设相适应的集体建设用地使用和管理制度是推动农村改革的重要任务。集体建设用地流转既是土地管理制度改革，也是农村土地产权制度改革，对于加强土地管理和耕地保护，实现农民土地产权，解放和发展农村社会生产力，促进新农村建设具有非常重要的意义。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确要求：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”因此，各级国土资源管理部门要进一步提高认识，将集体建设用地流转摆上重要位置，加强调研，积极探索，有序推进，不断完善流转制度，促进农村建设全面发展。

二、健全制度，规范流转行为

集体建设用地流转，要严格执行《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，按照“产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理”的原则，不断健全制度，规范流转行为。

（一）严格限定流转范围。在本省范围内，除了公共利益项目、商品住宅及其他国家禁止的项目外，建设项目占用村庄、集镇、建制镇的集体建设用地的，可以不办理土地征收手续，经批准以流转方式使用集体建设用地。在国家对公共利益作出界定以前，可以参照国土资源部《划拨用地目录》确定公共利益项目的范围。城市规划区及县（市、区）人民政府所在的镇规划区范围内的集体建设用地仍然按现行的土地管理制度使用土地。

（二）明晰土地产权，尊重农民意愿。产权明晰是集体建设用地有序流转的基础，各地要结合第二次土地大调查，加快土地登记工作，依法确定集体土地的所有权和使用权，明晰土地产权主体，并将土地登记作为流转的前提条件，保障交易安全。集体建设用地流转必须坚持土地所有者和使用者自愿的原则。集体建设用地流转给本集体经济组织以外的单位或个人使用的，应当经过本集体经济组织村民会议 信息来源： 安徽省土地网

三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。涉及村民依法承包经营和使用的土地的，应当取得承包经营权人或者使用人的同意。

（三）严格执行土地用途管制制度。集体建设用地流转，必须符合土地利用总体规划，在乡、镇、村规划区内的，还应当符合乡、镇、村建设规划。要积极盘活和优先利用存量建设用地，合理利用未利用地，严格控制占用农用地。集体建设用地使用权流转涉及占用农用地的，应当依法办理农转用审批手续，并按规定补充相同数量和质量的耕地后，方可流转。严禁擅自将农用地转为建设用地，严禁通过“以租代征”等方式将农用地转为非农业用地。土地承包经营权流转，不得改变土地用途。

（四）构建城乡统一的建设用地市场。按照同地、同价、同权的原则，比照国有建设用地逐步完善集体建设用地权能。集体建设用地经批准可以由农村集体经济组织经营开发，用于工业、商业、旅游、娱乐、建设农民住宅小区，但是，农民住宅小区的房屋不得出售给城镇居民。集体建设用地经批准可以出让（租赁、作价出资）给本集体经济组织以外的单位和个人使用。依法以出让等有偿方式取得的集体建设用地使用权，可以按规定转让、出租和抵押。按照“两种产权、一个市场”的原则，建立城乡统一的建设用地市场。集体建设用地与国有建设用地要在同一土地有形市场公开出让，工业、商业、旅游、娱乐及其他经营性建设项目用地，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。要积极创造条件，逐步建立与国有建设用地一致的集体建设用地使用权价格机制。

（五）完善集体建设用地流转收益分配制度。集体建设用地使用权出让、租赁和作价出资入股等收益归农村集体经济组织所有，转让、出租依法以出让方式取得的集体建设用地，收益归转让者所有，市、县人民政府按规定收取流转收益中的土地增值收益。在国家出台具体标准以前，土地增值收益按照《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》规定的标准收取。严格规范流转收益的使用和管理，土地增值收益实行专款专用，返还乡（镇）用于土地开发整理和城镇基础设施建设。集体经济组织取得的集体建设用地流转收益，优先用于对原土地承包经营权人和集体土地使用人安置补偿，其余用于本集体公共设施、公益事业建设和农民社会保障开支。土地收益收取和使用情况应当向本集体经济组织成员公开，接受监督。

三、积极开展农村土地使用制度综合改革试验

（一）综合改革试验的相关政策

各地要针对当前我省农村普遍存在的村庄布局小而散、用地浪费、基础设施落后等现象，积极研究具体措施，加强旧村改造，促进耕地保护和节约用地，将集体建设用地流转与土地整理复垦开发、建设用地置换及其他相关政策结合起来，积极推进农村土地使用制度综合改革试验，即以土地整理复垦开发、旧村庄（“空心村”）改造、行蓄洪区搬迁、矿山地质环境治理、地质灾害防治、移民建镇及其他有关工程为依托，依据土地利用总体规划，按照“村庄整合、土地整理、用地置换、产权调换、依法流转、规范运行、严格审批”的思路，建立农村土地使用制度综合改革试验项目，开展农村建设土地使用制度综合改革，对“田、水、路、林、村”进行综合整治，促进新农村建设，并不断总结经验，完善集体建设用地流转及相关制度。对农村土地使用制度综合改革试验项目实行以下政策：

1、涉及城市和县（市、区）人民政府所在镇以外的农用地与建设用地置换，由设区的市人民政府批准，原建设用地复垦为耕地的，应当报省国土资源厅依法验收确认；

2、优先安排省级土地开发整理、矿山地质环境治理、地质灾害防治项目及相关资金，建设用地置换指标可申请由省厅调剂解决；

3、试点项目涉及土地复垦整理开发、塌陷区治理、矿山地质环境治理、地质灾害防治的，应当编制综合治理规划，报省国土资源厅审批后，按项目组织实施；

4、统一建设农民住宅小区的，先由建设单位办理宗地宅基地使用权证，建设完毕后，再由建设用地单位为每户住宅办理宅基地使用证；

5、建立土地交易委托代理制度。土地交易可以委托有资质的产权交易机构，按照公开、公正、公平的原则进行交易，交易结果由委托人负责。

（二）综合改革试验的领导组织

为加强对农村土地使用制度综合改革试验的指导，省厅成立农村土地使用制度综合改革领导小组，张庆军厅长任组长，蒋学军副巡视员任副组长，政策法规处、规划处、土地征收转用处、耕地保护处、地籍处、土地利用处和地质环境处主要负责人为成员，领导小组办公室设在政策法规处，负责日常的具体工作。

（三）积极开展试点

为积极稳妥地推进综合改革试验，研究和探索综合改革试验政策，省厅拟选择2－3个县（市）作为省级土地综合改革试点单位。拟申请省级试点单位的，县（市）人民政府应当高度重视土地管理工作，土地管理基础扎实、机构健全。其申请经设区的市国土资源局审查后，于2009年4月30日前报省国土资源厅。省国土资源厅根据申请先后、布局和条件确定。经批准后，试点县（市）应当制定综合改革试点方案，经设区的市国土资源局审查后于6月底前报省厅批准。

各市国土资源局在配合省厅加强对省级土地综合改革试点县指导的同时，经省厅同意后，也可选择1至2个乡镇开展试点，并每半年向省国土资源厅书面报告试验进展情况，每年进行1次工作总结。各地在开展试验过程中，既要积极创新，也要严格管理，确保有序进行，结果可控，遇有重大问题要及时报告。

农村集体建设用地流转 篇6

关键词：城乡统一；集体建设用地流转；市场；改革

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI 编码：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.02.022

Some Thoughts on the Rural Collective Construction Land's Circulation

GUO Lingxia1，2

（1.Land and Tourism School， Luoyang Normal University， Luoyang， Henan 471022， China； 2.Collaborative Innovation Center on Smart Tourism of Henan Province in Central Plains Economic Region， Luoyang， Henan 471022， China）

Abstract： The discussion on the construction a unified construction land market has been debated for many years， the decision of Eighth session of the Third Plenary Session of 18 has made specific provisions about releasing rural collective construction land. Based on this background， this paper made a re-combing and induction on the status of rural collective construction land's flow， then analyzed the positive and negative effects of the reform may bring to， and then proposed five reform and three considerations should be co-coordinated. This study has an important reference value for clarifying the context of the policy and clearly understanding the current situation and making the next response.

Key words： unity of urban and rural areas； circulation of collective construction land； market； reform

农村集体建设用地是指农民从事二三产业及其居住生活的空间承载地，包括农村居住用地、农村公共服务及基础设施用地、村办及乡镇企业用地等，土地产权为农民集体所有。现行法律禁止农村集体建设用地的流转，但这已经与当前的经济形势不相适应。因此，十八届三中全会决定放开农村集体建设用地流转市场。笔者基于城乡统一建设用地市场放开做出若干思考。

1 农村集体建设用地流转市场现状及存在的问题

1.1 主观上，现行的法律法规阻碍了农村建设用地流转市场

农用地关系粮食安全。国家通过法律法规约束人们的用地行为，实施土地用途管制，在一定程度上起到保护农地的作用。如今，城市土地已高度集约，但农村土地却大量闲置、粗放利用。由于国家相关法律法规的限制，农村集体建设用地市场还未完全放开，更谈不上与城市国有土地合为一个同地同价同权的市场。

1.2 客观上，经济建设和社会发展对建设用地需求旺盛，农村集体建设用地流转隐形交易活跃

国家禁止农转非，禁止农村建设用地流转，这跟过去农民生活水平低、对生活质量要求不高是相匹配的。当今，大批农民进城打工甚至落户，很多人有转出宅基地的意愿，一来使闲置宅基地资产化，二来可有进城买房的资金。国家不允许流转，而农民有流转的强烈动力，因此产生很多隐形流转行为。尤其在城郊，这种现象很普遍。法不责众，“违法”不违理的行为似乎没法惩治。在此境况下，隐形交易市场异常活跃。

1.3 思考：法律需要修订还是农民违法

法律是为维护统治阶级的利益，同时也维护公众利益。当法律规定和利益群体中的多数人的利益相悖时，就要思考法律本身是否合理。这时，政府需要做的不是去禁止这些违法行为，而该反思是否现行法律不合时宜了。因此，针对农村集体建设用地流转，不是农民违法了而是法律需要调整和修订了。

2 争论多年，改革终显力度和决心

放开农村集体建设用地流转市场，事关国家粮食安全、涉及国家利益、转型的摩擦成本等。真正要实施改革，必须经过充分论证和精心准备。我国最早从1990年允许国有土地使用权有偿流转，国有土地流转市场为经济建设和社会发展做出巨大贡献。但也应看到，由于工业化、城市化推进，大量农地变为建设用地，大量农民涌进城市，造成城市土地资源紧缺，存量用地接近极限。如何开辟新的土地资源解决城市用地之需成了重要任务。

同时，农村有大量闲置、低效利用的土地，如何盘活？特别是城郊，土地有市场，建设用地流转时有发生。而法律不允许，故产生矛盾：农民有地不生财，国家有地不能用。基于此，十七届三中全会做了重要决定，对农村集体建设用地做了新规定，明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，为农民集体建设用地进入市场合法流转，以土地权益分享工业化和城市化成果提供通道。随后，十八届三中全会也明确提出要完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。改革的决心增强了大家对建立城乡统一建设用地市场的期望。

3 改革后，可能带来的各种效应

帕累托最优是一部分人利益不变坏，其他人利益都变好。但是现实中难以实现。提前思考可能出现的种种问题，将来才能沉着应对。结合有关学者观点，笔者认为放开农村建设用地流转市场，可能会出现以下效应。

3.1 正面效应

3.1.1 农民的土地财产权得到保障和实现 放开农村集体建设用地流转市场，最大的受益者是持有农地和农村建设用地的农民，不再被政府强制或半强制的低价征地，也不会出现土地闲置而在城里无钱买房或投资的现象了。

3.1.2 土地资源的利用效率会大大提升 长期以来，农村土地所有权不明晰，农民无动力保护和集约土地，而其他主体又没权利使用。农村土地一直处于粗放和低效利用的状态，如放开农村集体建设用地流转市场，通过市场调节土地资源配置，会大大激发农民高效利用土地的积极性，且会大大提升土地资源的利用效率[1]。

3.1.3 有利于实现城乡发展一体化 长期以来的城乡“二元结构”不利于社会公平，不利于资源优化配置。因此在党的第十六次全国代表大会上提出要“统筹城乡经济社会发展”。之后，党的十八大进一步提出要“推动城乡发展一体化”。如何推进？制度是个大舵手，良好的政策可以解决很多难题。而土地政策对经济社会的影响深远而又重大，农村集体建设用地是否可以流转的问题又是土地政策中一个关键问题，如果放开，将会有力地推进城乡规划、基础设施、公共服务等方面的一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系[2]。

3.2 负面效应

3.2.1 政府的经济利益可能会受损 1993年分税制实施以后，地方政府财政吃紧，土地出让金成了很多地方政府创收的主要渠道，形成土地财政。如农村集体建设用地市场放开，地方政府不能从土地中拿钱，或通过土地拿钱的机会越来越少。因此，会对他们的经济利益产生不利影响。

3.2.2 集体建设用地市场可能会较乱，甚至会扰乱国有建设用地市场 任何政策从出台到实施进而走上正常运行轨道，都需要一个过程。且现在的很多政策之间有千丝万缕的联系，如果只改其一，其他的不改或改不到位，都会出现问题。尤其是土地政策，放开农村集体建设用地流转市场后，由于农村人口之多，素质之异质性，广大农村地区发展之差异性等都足以产生很多意想不到的事情。其中最有可能发生的就是“乱”，乱在随意将农地转为建设用地，乱在流转程序，乱在流转价格，乱在流转规模等。故一定要提前统筹考虑。

3.2.3 农民的谈判能力普遍较低，在交易过程中利益可能会受侵 放开农村集体建设用地流转市场，虽然会对农民产生益处，但并不意味着百分之百的农民百分之百会获得好处。农民普遍文化程度低、正式谈判能力较弱，当农民直接跟用地需求方交易时会处于不利地位。对此，需要大力提高农民的组织化程度，强化对土地的所有权，扩大农民保护自身不受侵害的民主政治权利[3]，助推农民顺利开展土地流转事宜。

4 实施中应注意的五个配套

放开农村集体建设用地市场，不仅对农村土地市场产生影响，还对城市建设用地流转市场产生影响。甚至还会影响到其他问题，因此要从城乡二元经济结构大体系中考虑[4]。具体而言，要注意以下几个配套改革。

4.1 土地产权制度的配套改革

完善土地产权制度，要开展土地登记确权工作（包括农村集体经营性建设用地、宅基地等），逐步建立好城乡统一的土地登记信息系统，实现方便查询、管理和服务功能[5]。推进农村集体土地确权登记发证工作能更好地维护农民权益、促进农村社会和谐稳定[6]。另外，农村宅基地权属有很多历史遗留问题，一户多宅问题还未彻底摸清及给出相应办法。这些问题都应该一并处理好，在此基础上做好确权发证工作[7]。

4.2 财税制度的配套改革

放开农村集体建设用地流转市场，势必对地方政府财政收入造成很大冲击，地方政府的事权并非因此减少，因此应该想办法让地方政府的财政收入有稳定的收入来源。当然，此外还有房产税、资源税等都应该做出相应的改革。

4.3 城乡金融体系的配套改革

农村集体建设用地流转放开后，意味着集体建设用地可以依法进行出租、转让、作价入股、抵押等。但据现行《担保法》规定，耕地、宅基地、自留山、自留地等集体所有的土地使用权不能抵押。这跟建立城乡统一的建设用地市场的目标是相对的。因此从《担保法》的规定到依据《担保法》行事的金融机构的相应制度都应该做相应调整。

4.4 户籍制度的配套改革

户籍制度的改革和土地制度的改革是相互制约又相互促进的，如果放开集体建设用地流转市场，而户籍制度没有改革，那只会限制集体建设用地的流转规模和实质性进展，反之亦然。因此，改革要多头并进，而户籍制度的改革，国家已经给了明确方向，就是全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

4.5 农村公共服务体系的配套改革

统筹城乡发展不仅是城乡面上要缩小差距，重要的是里子工程、民生工程上的均等化。拿义务教育来说，如仅放开农村集体建设用地流转市场，但教育资源不均，那对于想流入土地的人来说是一个制约因素，而这又会对想彻底离土或离乡的农民起绊脚石作用。另外，还要做好医保、社保、低保等领域的综合改革，彻底解决农民的后顾之忧。因此，既然要统筹城乡发展，破除城乡二元经济结构，不仅是放开集体建设用地流转、还要有其他配套[8]。

此外，还应注意：首先，放开农村集体建设用地流转市场，不等于国家弱化了保护土地资源、特别是保护耕地资源的力度。即便放开农村集体建设用地流转市场，政府保护土地资源，保护耕地资源的权利和责任也会凌驾于集体和个人之上，最严格地耕地保护制度，土地用途管制以及土地规划的约束力不会受任何影响[9]。其次，放开农村集体建设用地流转市场，不等同于征地行为的消失。即便实现城乡统一的建设用地市场，征地行为还会存在。市场配置不能自动提供国防、基础设施建设、环境建设等公地，需要国家征收集体土地所有权或国有土地使用权取得，故市场配置仍然需土地征收制度，但征地范围会缩小，征地补偿会更公平、透明和合理[10]。

参考文献：

[1] 张梦琳.农村集体建设用地流转对资源配置的影响评析[J].中国人口.资源与环境，2011（6）：44-48.

[2] 张岩松.统筹城乡发展和城乡发展一体化[EB/OL].（2013-03-19）[2016-01-02].http：//theory.people.com.cn/n/2013/0319/c40531-20834632.html，2013.3.19.

[3] 陈燕.城乡建设用地市场一体化的突破点及模式选择[J].福建论坛（人文社会科学版），2012（12）：31-37.

[4] 作者不详.土地改革：确权是基础，流转是核心，配套是关键[J].领导决策信息，2013，43：9.

[5] 张合林，贾晶晶.我国城乡统一建设用地市场构建及配套政策研究[J].地域研究与开发，2013（5）：119-122，127.

[6] 国土资源部、财政部、农业部.关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知[EB/OL]. （2011-05-18）[2016-01-02].http：//www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201105/t20110518_550028.htm

[7] 王超. 农村集体耕地和建设用地确权问题研究——以吉林省为例[J].农业经济问题，2014（3）：15-18.

[8] 饶永辉，刘卫东.农村集体建设用地流转制度管理改革分析[J]，决策与信息，2013（3）：269-270.

[9] 刘新华，张东辉.对构建中国城乡统一的土地市场的思考[J].中国国土资源经济，2012（1）：26-28，14，55.

谈农村集体建设用地使用权流转 篇7

1 农村集体建设用地使用权流转存在的问题

(1) 违反现行法律规定。目前, 我国法律规定只有4种情况能够使用农村集体建设用地:一是农村村民兴建住宅使用宅基地;二是农村公共设施用地;三是农村兴办的乡 (镇) 村办企业或者联营企业用地;四是根据担保法, 使用农村集体建设用地抵押权实现的时候可以允许。除此之外, 都是现行法律所不允许的。其他情况下, 如想使用农村集体建设用地, 必须征收为国有, 改变土地的所有权, 才能使用。实现农村集体建设用地使用权的流转, 使集体土地与国有土地享受同地、同权、同价的同等待遇, 直接进入市场, 这样不仅有利于活跃农村经济, 保护农民合法权益, 而且有利于农村社会稳定。

(2) 耕地保护将变得更加艰难。如果将规划建设用地作为流转对象、纳入流转范围, 大量非法用地行为便会在土地使用制度改革、加快小城镇建设、增加农民收入等口号下, 名正言顺地得以实施。在目前有关法律制度不完善的情况下, 其结果必然是加快农用地向建设用地转化的速度, 耕地保护将遇到更大的挑战。在实践中, 已有相当数量的农用地以“流转”的名义提前变成了建设用地。近年来, 随着农业产业化经营的兴起和农村劳动力转移的日益增多, 集体土地使用权流转从幕后走向前台, 并且速度明显加快, 但存在不少违背农民意愿、损害农民利益的问题。

2 农村集体建设用地使用权流转应注意的几个问题

(1) 注意有关政策衔接, 充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益。流转期限不得超过国有土地使用权出让的最高年限。在集体土地流转过程中, 既要考虑经济发展的需要, 又要充分尊重和保护土地所有者和经营者的权益, 做到二者兼顾。转让集体土地使用权的方式应该多种多样, 如租赁、以地入股、联营联建等, 不应单一采用国有土地使用权出让的方式。

(2) 高起点、高标准做好规划, 围绕“三个集中”, 实现集约、节约用地。搞好集体土地流转的重要前提, 是要高起点、高标准修编土地利用总体规划和村镇规划, 严格按规划用地, 实现集约、节约用地。在规划中, 对农民宅基地、公益事业用地、乡镇企业用地等, 逐一分类分项作出近期、中期、远期安排, 使之具备功能齐全、环境优美、布局合理、交通畅通、定位准确、特色鲜明的特点, 据此编报的年度土地利用计划, 一经审批, 坚决执行, 不因乡镇换届、人事变动而随意改动。流转必须在各级政府的指导下, 在符合土地利用总体规划和村镇规划条件下, 围绕“三个集中”, 做到有序流转, 规范运作。一是工业向园区集中, 过去那种村办、乡办企业处处点火、户户冒烟的行为, 既浪费土地, 又导致重复建设、基础设施投资过大等, 将相近的工业安排到同一园区建设, 由乡 (镇) 统一进行基础设施建设, 统一供地, 既可降低投资成本, 又简化了用地手续;二是农业向规模集中, 激活产业结构调整;三是居住向城镇集中, 改善和提高农民居住和生活质量。

(3) 逐步建立健全农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧。作为一个发展中国家, 农业、农村和农民问题一直都是我国带有全局性、战略性的问题, 关系到整个国民经济发展的根本和整个中国面貌的改进。而目前除个别经济发达地区以外, 我国绝大多数农村地区的经济发展水平仍比较落后, 农民的生产和生活还缺乏许多必要的保障, 农业生产所面临的风险难以回避, 农民抵御风险的能力十分微弱。与此同时, 我国广大农村地区社会保障体系建设严重滞后, 与城市社会保障体系相比, 在建立时间、项目内容和保障水平等方面都有很大差距, 且缺乏整体制度设计, 不仅严重阻碍了我国农业经济的发展和农村社会的稳定, 而且成为我国现代化建设和农村市场化改革道路上的阻碍性因素, 更与“构建社会主义和谐社会”这一伟大目标相去甚远。因此, 保障我国广大农民的基本生活, 建立健全适合我国国情的农村社会保障体系, 弱化农村土地的社会保障功能, 解决农民的后顾之忧, 已成为一项亟待解决的重要课题。

参考文献

[1]张敦富.城市经济学原理[M].北京:中国轻工业出版社, 2005.

[2]沈守遇.土地法学通论 (下) [M].北京:大地出版社, 2002.

[3]王克强, 王洪卫, 刘红梅.土地经济学[M].上海:上海财经大学出版社, 2005.

[4]刘黎明.土地资源学[M].北京:中国农业大学出版社, 2004.

[5]王旭辉.关于农村土地流转问题的思考[J].领导文萃, 2009 (4) :22-26.

农村集体建设用地使用权流转研究 篇8

关键词：集体建设用地流转,产权,市场,制度

引言

当前我国农村集体建设用地使用权流转较为混乱, 一方面“隐性流转”现象相当普遍, 而相关配套法律法规和政策措施却相对滞后, 制度约束和现实需求之间的矛盾非常突出;另一方面一些地方政府积极探索出了诸如“苏州模式”、“芜湖模式”以及“南海模式”等农村集体建设用地流转的新模式。针对当前农村集体建设用地流转存在的问题以及各地的一些先进实践经验, 党的十七届三中全会明确指出了今后农村土地制度改革的方向:“逐步建立城乡统一的建设用地市场, 对依法取得的农村集体经营性建设用地, 必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权, 在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这一具有战略高度的纲领性文件为建立城乡统一的建设用地市场提供了政策空间, 也为赋予农村土地合法权益提供了政策支持。基于此, 本文对我国当前集体建设用地流转存在的问题以及原因分析, 并在此基础上为构建农村建设用地流转制度提出合理化的建议。

1.当前农村集体建设用地使用权流转存在的主要问题

1.1收益分配不合理

集体建设用地流转支配权主要集中在乡镇政府和村集体。大多数集体建设用地流转的去向、用途、收益、年限等事项, 未按程序经村民大会或村民代表大会讨论通过, 农民的知情权、参与权、决策权得不到保障。土地流转收益由少数乡镇干部和村干部支配的现象比较普遍, 农民权益得不到有效保护, 可能致使一部分农民在土地流转后, 陷入失地、失业、失去保障的“三失”困境[1]。另外, 由于缺乏监管, 土地流转的税费流失严重。

1.2流转价格不规范

由于集体建设用地流转市场处于初级阶段, 集体建设用地使用权流转的价格没有科学的价格估算标准, 完全由双方当事人协商, 价格的确定具有较大的主观性和随意性, 容易被扭曲, 造成集体土地资产的流失, 不利于集体建设用地市场的培育。

1.3流转纠纷频繁

集体建设用地流转过程中缺乏必要的审批以及登记手续, 规范的缺失使得交易中违约风险加大, 权利人的合法权益难以得到保障, 并且给集体建设用地流转带来了巨大的交易费用, 也阻碍了交易的顺利进行。

1.4土地经营短期化

一些地方不能从长远利益考虑土地资产的增值保值, 对于集体建设用地流转缺乏统一科学的规划, 没有综合考虑土地的利用效率, 而是将集体建设用地的流转收入作为财政不足问题的有效解决办法。另外, 农民集体超前出售土地, 未给集体发展留下发展用地, 影响了集体的长远发展。这些短视行为不能有效实现建设用地利用的集聚功能, 致使土地利用效率低下, 建设用地的价值难以显化。

1.5融资困难

由于缺乏法律保障, 大部分有实力的企业不愿使用集体土地;作为银行, 出于贷款的风险考虑, 不愿意接受集体土地资产作为抵押财产, 集体土地的融资功能难以实现, 这在一定程度上阻碍了集体建设用地的流转以及价值显化。

2.产生问题的原因剖析

2.1缺少完备的法律保障

《土地管理法》第43条规定:“任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的, 都必须依法申请使用国有土地;但是, 兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的, 或者乡 (镇) 村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第63条规定:“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是, 符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业, 因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”另外, 《宪法》和《土地管理法》均明确规定:“国家为公共利益需要可以依法征收集体土地”。由此可见, 现行法律没有充分保障集体土地物权权益, 对集体建设用地流转实行较为严格的限制, 只允许农村集体经济组织自用, 而向本村镇以外的企业和个人的流转行为尚不被法律所认可。虽然各地逐步探索出了集体建设用地出让、转让或出租等较为成功的流转方式, 但是由于缺少上位法的法律保障, 集体建设用地流转制度得不到有效的建立和保护, 这也是集体建设用地存在问题的根源。

2.2缺乏明晰的土地产权

现行农村土地存在所有权主体虚位、权利内容不完整的问题。虽然法律明确规定土地归集体所有, 但是集体的指向不明[2]。乡镇政府、村委会、村民小组及农民个人都享有土地的某一方面权能, 但究竟谁是农村集体土地所有权的代表, 则模糊不清。另外, 目前集体土地产权内容不完整, 不能享有与国有土地同等的权利 (完整的占有、使用、收益、处置的权利) , 权利的行使受到行政权力等各方面的干预, 不能形成有效的激励与约束机制。这就使得在集体土地产权实现的过程中, 由于存在权利主体虚位、权利不完整等问题, 导致权利主体之间相互侵权以及交易的摩擦加大等问题频发, 影响流转的正常进行。

2.3缺乏完善的集体土地市场规则体系

缺少法律的有效保障, 集体建设用地不能建立起如同国有建设用地一样完善的市场规则体系。现行法律对集体建设用地流转限制较为严格, 尽管一些地方制定了相关的政策来规范流转行为, 但是仍存在一些问题: (1) 由于地方法规、规章的效力低于国家法律, 因此对于违背国家法律精神建立的规则体系的效力问题令人质疑; (2) 流转机制不健全。没有形成科学合理的市场竞争规则和土地价格体系, 流转市场的服务体系不配套, 土地交易的中介机构匮乏, 且在流转过程中缺乏必要的土地审批、权属变更登记以及流转公示等程序; (3) 相关行政法规和规章更多地考虑地方实际, 其科学性、长远性有待商榷, 容易造成流转主体对政策的时效性和权威性把握不定, 难以建立稳定持久的利益预期。市场规则体系的缺失必然导致交易的混乱与无序, 不利于集体建设用地市场的建立和土地资产价值的显化。

2.4缺少必要的政府调控和监管

目前全国大多地区农村集体建设用地流转纳入到土地利用规划和城乡规划中去, 规划部门没有对集体建设用地进行有效的规划管理, 村镇建设规划编制工作严重滞后。由于缺乏规划指导和用地指标, 大量农村集体建设用地自发、无序地进入土地市场, 建设用地供应总量很难得到有效控制, 正常的土地市场秩序受到干扰。更有甚者, 利益的驱使使一些地方想尽办法使耕地变为集体建设用地, 耕地的占补平衡难以贯彻落实, 耕地保护受到威胁[3]。另外, 由于政府对集体建设用地流转缺少必要的监管, 致使收益分配不合理, 一方面导致土地流转税费流失严重, 另一方面不能有效维护农民合法权益。

3.农村集体建设用地流转制度构建

尽管我国集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向, 让我们看到了未来集体建设用地流转制度构建的蓝图。

3.1建立集体建设用地流转的合法基础

建立公开、公平、公正的农村集体建设用地流转市场, 关键要确立集体建设用地流转的合法基础, 建立健全适应集体建设用地使用权流转的法律法规。制定全国性的集体建设用地流转法律法规。在借鉴苏州、芜湖以及南海等各地先进经验的基础上, 尽快制定全国性的集体建设用地流转法律法规, 对集体建设用地使用权流转的范围、流转的条件、流转的程序、流转的监管体系、流转的收益处置等方面进行明确规定, 以保证在实际流转中有章可循、有法可依。从法律上明确集体建设用地使用权的用益物权属性。通过修改《土地管理法》等相关土地法规完善土地物权制度, 废除对农民集体所有土地相关权益的歧视性规定, 允许集体建设用地和国有土地一样, 在符合土地利用规划和用途管制的前提下通过出让、转让、出租、抵押、作价入股等方式流转;规范国家征地行为, 明确“公共利益”的内涵和外延, 逐步建立农民集体土地与国有土地同地、同价、同权的农村集体建设用地流转制度。

3.2完善集体土地产权体系

产权明晰是进行市场交易的基础性条件, 因此依法明确集体土地的所有权和建设用地使用权主体及权能也就成为了集体建设用地使用权流转制度的基础。 (1) 进一步明晰集体建设用地所有权主体。根据目前农村集体建设用地的管理和使用现状, 笔者认为将村农民集体和组农民集体作为集体建设用地所有权主体更有利于集体土地产权的实现。 (2) 完善集体建设用地产权结构。在所有权的基础上, 明晰占有、使用、收益、处置等各项权能, 赋予集体经济组织更完整的土地物权。实现集体建设用地“两权”分离, 推行有偿使用, 并允许依法取得土地使用权的权利人在使用年期内“自愿、有偿、依法”流转集体建设用地使用权。 (3) 建立产权登记制度, 加快农村集体土地所有权、使用权及它项权利登记发证步伐, 进一步理顺产权关系, 使得权利各方利益的实现受到法律的确认和保护。 (4) 建立合理的收益分配机制。土地转让产生的收益应当在所有权人、使用权人以及其他权利人之间合理分配, 而政府则通过税收杠杆参与调控与分配。笔者认为流转的收益应首先用来保障农民的合法权益, 优先用于医疗、保险、养老、失业等农村社会保障支出和兴办集体公益事业, 建立失地农民社会保障体系。

3.3完善集体建设用地流转市场规则体系

集体建设用地流转中, 应当发挥市场的激励功能、服务功能和约束功能, 建立规范有序的集体建设用地流转市场体系。

首先, 完善集体建设用地流转价格形成机制。 (1) 集体建设用地流转价格完全放活, 允许其根据市场需求自主定价; (2) 建立土地价格信息机制, 使土地价格信息透明、公开; (3) 政府定期发布集体建设用地基准地价、标定地价和地价指数等信息, 以便公众对土地未来价格形成合理预期。

其次, 完善集体建设用地交易机制。 (1) 首先建立有形交易市场, 为流转双方提供洽谈、交易场所, 允许相关服务和管理机构进驻, 建立集体建设用地流转信息交流、地价评估、权属审核登记、法律援助等服务体系[4]; (2) 规范集体建设用地流转程序, 包括流转许可申请、流转许可、签订流转合同和办理土地流转登记。

3.4加强政府的调控和管理

构建完善的农村集体建设用地流转制度, 政府的调控和监督管理必不可少。第一, 应加强土地用途管制, 严格限制农用地转为集体建设用地。第二, 加强土地利用总体规划、城镇规划以及土地利用计划等对集体建设用地流转的控制和引导作用, 并参照国有土地管理办法, 集体建设用地流转应符合上述规划对于集体建设用地指标、供应结构的要求, 不符合规划不得批准流转。第三, 加强农村集体建设用地使用权流转合同管理, 明确合同应载明的土地自然状况、权利情况以及各方的权责利关系等各项内容。第四, 完善有关税收政策, 参照国有土地的成熟模式, 制定集体建设用地流转所需缴纳的各项税费。最后, 加强集体建设用地流转登记管理, 加大对违法违规行为的查处力度, 确保集体建设用地流转市场健康发展。

结语

建立农村集体建设用地使用权流转制度不仅是农村土地制度改革的重要内容, 更是事关城乡统筹发展、社会稳定以及推动工业化、城市化进程的重要力量。虽然目前我国农村集体建设用地流转还存在诸多问题, 但是法律上留下的空间、十七届三中全会纲领性的文件以及各地的一些先进经验从法律上、政策上以及实践上为集体建设用地流转改革指明了方向。今后我们应本着效率优先、兼顾公平的原则, 加快完善集体建设用地流转制度构建, 确保集体建设用地流转市场平稳、健康发展。

参考文献

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[3]陈立跟, 龙开胜.我国农村集体建设用地流转的发展历程及改革方向[J].中国农史, 2008, (2) .

农村集体建设用地流转 篇9

关键词：农村集体建设用地,产权流转,价格,形成机理

农村集体建设用地的流转, 一方面满足了工业化推进和城市化发展的用地需求;另一方面带来了流转参与主体的福利再分配。农村集体建设用地的流转从本质上而言是福利的再分配, 说到底是不同的参与主体资本化其拥有的权利所能获得的收益。土地流转收益分配是否合理, 既决定了土地资源配置的代内公平性, 又借助信息反馈机制影响资源配置中市场机制的发挥和资源配置的效率。[1]因而, 探究土地流转收益分配机制的基础, 对于促进农村集体建设用地又好又快流转具有十足的必要性。鉴于农村集体建设用地流转是参与主体货币化其权利的过程, 基于此, 本文着重研究农村集体建设用地产权流转价格形成机理。

一、当前农村集体建设用地流转特征

基于政策演进的考察表明, 我国对农村集体建设用地的管理制度经历了“放松—管制——规范”的不同阶段, 在鼓励发展农村经济、推进乡镇企业发展的时期, 政府着眼于效率提升角度, 鼓励优化配置土地的用途, 农村集体建设用地的增量有了显著的增加, 农村集体建设用地的流转市场得以培育;在大量农地非农化、土地流转市场无序发展的时期, 政府逐步关闭了农村集体建设用地市场, 明确规定集体土地必须通过政府征用的途径才能转为建设用地;在推行建设用地整理、推进新农村建设和加速城市化的时期, 政府强调在符合土地规划的前提下, 鼓励农村集体建设用地使用权有序流转。

1. 土地征用的强制性。

土地征用制度的实施弱化了农村集体经济组织, 尤其是农民对土地的权利;个人利益与公共利益的恰当平衡被打破, 诸多矛盾由此而产生。这主要表现在规模过大的土地征占增加了失地农民群体的数量, 过宽的征地范围弱化了政府的征地行为, 过低的征地补偿降低了失地农民的生活水平, 过多的补偿截留增强了农民的上访意愿。国务院发展研究中心和世界银行合作的研究课题表明, 城市的高速扩张和工业化的快速增长往往伴随着频繁的征地现象, 征地程序的不完善和不透明使得被征地农民降低了对征地的满意度评价。因而, 从整体上减少使用征地的途径、弱化征地在城市增长中的中心角色, 成为了征地制度改革所面临的主要挑战。[2]

2. 土地产权城乡分割的二元性。

我国土地制度典型的特征是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场。[3]任何单位和个人进行建设, 需要使用土地的必须依法申请使用国有土地, 并且集体非农建设用地进入市场的途径是征收或征用。城乡分治的土地制度, 一方面强化了政府在一级土地市场结构中的垄断地位, 获取了数量可观的土地增值收益, 弥补了财政收入不足, 为城市化和工业化积累了所需要的资金;[4]另一方面导致土地市场交易缺乏法律保护, 增加了市场交易的风险和成本, 潜伏了社会效率的损失, 降低了社会福利水平。[5]由此我们不难发现, 土地产权城乡分割的二元制度, 使得土地交易中权力取代了权利, 权力租金代替了权利租金, [6]导致了平与效率的双重损失。

二、农村集体建设用地产权流转价格形成机理

土地流转, 交易的是使用权, 实现的是福利的再分配。但凡交易就得有抓手, 但凡分配就得有依据。因而, 分析农村集体建设用地产权流转价格的形成机理, 实质上是探究农村集体建设用地流转的可能性以及确立流转收益分配的标准。

1. 双重稀缺性。

稀缺性的存在导致了竞争, 展开竞争就得有准则。工业化的推进与城市化的扩张, 使得农村集体建设用地的稀缺性愈加显现, 农村集体建设用地作为生产要素的功能更加突出, 通过流转提高了资源配置效率, 主要体现在闲置或者低效利用的存量农村集体建设用地得到了充分利用。随着国家土地使用的指标管理以及用途管制, 农村集体建设用地更是成为了诸多主体关注的目标。所有者或使用者希望能够借助资本化索取更好的收益, 需求者希望通过高效使用农村集体建设用地实现其资本增值。

另一方面, 权利边界的界定, 明晰了各主体的收益范围。某个主体若要通过农村集体建设用地实现资本增值, 就必须和各个权利主体进行谈判。这充分表明农村集体建设用地使用产生增值收益的潜在性, 在凸显其本身稀缺性的同时, 强化了依托于农村集体建设用地所形成的各个权利的稀缺性, 即农村集体建设用地的稀缺性和农村集体建设用地产权的稀缺性。

农村集体建设用地流转作为制度变迁的体现, 势必会通过制度的重新安排使得某些人的利益提高, 某些人的利益受损, 也就是显现制度的分配性质, 即制度的配给交易功能。[7]同样, 农村集体建设用地流转既限制了某些主体的行动空间, 也拓宽了某些主体的行动空间。因而, 实现农村集体建设用地权利的均衡, 就需要权利拥有者以可获得的利益放弃其拥有的权利, 而这正是权利需求者所要付出的代价。可见, 农村集体建设用地及其产权体系的双重稀缺性, 为农村集体建设用地产权流转价格的形成提供了可能, 因为价格能够促进稀缺资源的优化配置。

2. 产权的可交易性。

稀缺性权利的可交易性以及收益的可获得性, 为农村集体建设用地产权流转价格的形成奠定了基础。一方面, 当前的法律体系, 明确了农村集体建设用地进行市场交易的途径, 即通过征用转为国有土地, 然后由政府与需求者进行交易, 这实际上是以政府权力的强制性剥夺农村集体经济组织或农民的交易权利而实现的政府与建设用地需求者的交易;另一方面, 经济利益的诱导以及政府监管成本的高昂, 增强了农村集体经济组织或农民的产权实施能力, 由此而畅行的非法的农村集体建设用地直接入市的灰色交易。

无论是政府权力介入的强制性交易还是直接入市的灰色交易, 都通过所有权的转让以及使用权的租赁带来了收益的再分配。即前者通过补偿重新分配了福利, 虽然过低的补偿标准让政府攫取了大部分的土地增值收益;后者通过突破现行法律的规定, 直接获得了市场化配置所产生的权利价值, 尽管交易的不合法性扭曲了流转的价格体系。所以, 权利的可交易性赋予了农村集体建设用地的可配置性, 通过进一步体现其作为生产要素功能所带来的收益增加, 为产权价格的形成提供了条件。

3. 产权的细分性。

产权作为一种行为规范和经济权利, 实际上是通过明确权力分配的方法, 确定了每个人使用相对稀缺资源时的经济地位和社会关系, 进一步确定了每个人相应于物时的行为规范, 从而反映出了由物的存在及使用所引起的人与人之间相互认可的行为关系。在经济运行中, 产权往往是可以分割的, 即不同主体在同一时间对某物拥有部分权利, 不同的产权细分结构意味着产权权能的细分, 部分权利的可转让性促进了产权权能的优化配置。应当明确的是, 产权的细分不意味着产权的弱化, 毕竟产权在任何时候都不是绝对的, 产权的相对性使得人们往往只拥有一部分权利。只有当个人拥有的权利在没有外部性行为产生而被限制时, 产权才是弱化的;具有外部性的行为被限制时, 不是产权的弱化。[8]细分的产权一旦明确界定且可交易, 则市场机制就会发挥功能, 人们就会找到正确的价格进行交易。即“如果不存在可分与可转让的产权, 那么, 市场就不可能存在。如果没有分散性的权利和责任, 那么, 就不可能存在竞争性的行为, 无论是真实的, 还是被刺激的, 都是不存在的。”[9]

产权细分的事实, 使得产权的实施能力, 即处分权和收益权, 而不是所有权成为了土地流转的实质和关键。[10]尤其是随着经济的发展和产业结构的优化, 土地产权进一步细分, 这进一步强化了各个权利主体所拥有的有限的产权, 并且以此实施各自的权能。产权的细分过程就是权利主体交易并重新配置产权的过程, 各个主体凭借其所拥有的博弈能力不断强化其产权实施能力, 权利的转让就需要权利的需求者支付合适的价格, 这客观上就加快了产权流转价格体系的形成。正是由于产权细分所形成的土地权利的开放性, 决定了开放的产权结构, 形成了开放的产权流转价格体系。[11]因而, 土地权利的细分, 拓宽了土地权利交换的空间, 促进了土地权利交换价值的实现, 使得产权价格成为了土地权利的“价格束”, [12]进而优化了细分的土地权利结构, 进一步促进了土地产权的合意细分, 凸显了土地权利的结构效应在权利价格体系中的作用。

三、农村集体建设用地产权流转价格的现实特征

1.产权流转价格形成的高成本性。价格是各主体优化配置稀缺资源的有效信号, 若价格机制形成的条件不完善则会导致价格体系运行的高成本性, 这在一定意义上也是价格机制形成的高交易成本性。我国农村集体建设用地产权流转价格的高交易成本性着重体现在:一是以公共利益为理由展开的土地征用, 固然让政府获得了土地增值收益的绝大部分, 缓解了财政资金不足对工业化推进和城市化发展的约束, 但却是以农民的失地、持续收入流的破坏以及稳定就业的丧失等为代价, 并且以农民利益、农村集体经济组织利益与国家利益的冲突而颇具不稳定性。如果短期土地收益分配不均衡继续维持的话, 则会导致利益受损者可能成为不稳定的力量, 这主要是因为其在脱离原有社会归属后不被新的社会关系接纳;这种社会关系网的断裂, 会使得不均衡和不安全感成为快速经济增重的不稳定作用。二是因法律规定导致的土地市场灰色交易, 固然让供给者与需求者自发地匹配。但是由于其交易的违法性, 使得该交易缺乏了合法性基础, 致使交易双方的收益缺乏稳定性;不规范性交易行为, 会促使交易的任一方随时损害另一方的利益, 而利益受损者都不会得到法律的有效保护。这种基于资产而非有效资本的交易, 由于其不能有效发挥资产潜能, 使得形成的产权流转价格颇为扭曲。

2.产权流转价格形成的非市场配置。价格的重要性, 一方面体现在价格形成后能够决定什么, 即价格的功能机制;另一方面体现在价格是如何形成的, 即价格的形成机制。考察我国农村集体建设用地产权流转价格的形成过程, 不难发现产权流转价格是政府主导定价的结果, 即产权的行政定价而非市场定价机制。由土地征用而产生的补偿标准, 大多数是政府单方行为, 虽农民能就补偿标准的高低与政府谈判, 但这仅仅是事后行为而不是形成过程的参与行为, 即是事后被动的妥协行为而不是事前主动的商讨行为。灰色的土地市场交易, 也大都是基层政府组织与农民展开的合谋, 且基层政府可凭借其拥有的行政权力而指定交易的流程、甚至筛选潜在的交易者。这种产权流转价格的行政定价机制, 既是对效率的舍弃, 导致了农村集体建设用地的低效率配置;又是对公平的破坏, 不能让权利拥有者借助市场交易资本化其权利, 且塑造了非均衡的收益分配机制。

四、政策建议

产权流转价格是产权实施能力的货币化体现, 是权利拥有者资本化其权利的要求。合理的产权流转价格形成机制能够真实反映权利的稀缺性, 能够优化配置稀缺的农村集体建设用地, 能够促进农村集体建设用地又好又快流转。因而, 需要出台合意的政策, 充分发挥价格机制对农村集体建设用地流转的促进作用。

首先, 在遵循土地用途管制的原则下, 明确市场机制在产权流转价格形成进程中的作用。土地用途管制是通行的土地管理原则, 农村集体建设用地的流转也要遵循该原则。在此基础上要充分发挥市场机制的作用, 以市场的方式促进农村集体建设用地流转。一方面保障土地供给者与需求者的直接对接, 允许农民或农村集体经济组织直接将其持有的农村集体建设用地入市, 以市场上的稀缺程度来索取合适的价格;另一方面界定政府的行为界域, 充分发挥市场机制在产权流转价格形成中的作用, 不断优化价格形成中的行政定价与市场定价的结构。

其次, 在秉持“同地、同权、同价”的原则下, 加快土地产权制度由二元向一元的转向。逐步修改分割的土地产权制度, 基于平等原则, 改变政府对土地一级市场的垄断地位, 赋予农村集体建设用地与城市国有建设用地平等的收益权。

最后, 在认可产权细分的原则下, 不断增强产权拥有者的产权实施能力。市场的发展势必会深化分工的程度, 通过分工能够增强市场机制的效率, 产权也会在分工中不断细分。这就要求我们必须赋予每个权利主体充分的权利表达能力, 以完整的产权实施能力增强其在市场交易中的博弈能力, 从而促进合意的产权流转价格的形成。

参考文献

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农村集体建设用地流转 篇10

一、实践:上海市试点农村集体建设用地流转的现状

20世纪90年代中后期, 以安徽芜湖为代表开始了农村集体建设用地流转的早期试点, 仍然聚焦于“应否流转”的争论;到2005年, 以广东为代表开始了农村集体建设用地流转的第二波试点, 突出了沿海开放地区的先行先试精神, 聚焦于“流转模式”的探索;到2009年, 湖南、重庆、成都、北京等地广泛开展农村集体建设用地流转的试点, 尝试从总结经验和制度设计角度提出政策建议。农村集体建设用地流转从实践中走来, 愈加成熟, 然而其与现行法律规定却愈加冲突和矛盾, 简言之, 其“违法性”特征越加突出。

上海于2009年也加入了农村集体建设用地的流转试点行列, 并于2010年1月发布试点工作的若干意见, 并选择了四个试点村镇 (浦东新区合庆镇益民村、嘉定区徐行镇小庙村、松江区佘山镇新镇村和金山区亭林镇亭北村) 开展试点工作。

本文主要以金山区亭林镇亭北村为实地调研对象。在全市范围的试点工作中, 亭北村取得了六个“第一”:第一个完善工作机制, 第一个发布区级人民政府集体土地所有权登记通告, 第一个完成指界人推举大会, 第一个开展指界人现场指界, 打下第一个集体土地所有权界桩, 第一个取得调查资料样本。

二、问题:农村集体建设用地流转中的法律困境和实践难点

(一) 现行法律规定滞后于当前土地利用的现实

尽管我国《宪法》赋予了土地使用权人依法转让土地的权利, 但现行《土地管理法》却禁止或严格限制农村集体所有土地的转让, 2007年通过的现行《物权法》关于集体建设用地流转亦无原则突破。从这些法律条文可以看出, 在立法层面, 国家对农村土地流转并无相关的法律法规予以规制, 现行法律规范并不完全支持农村土地流转, 包括农村集体建设用地。正是由于法律条文的不支持, 导致目前在做的增减挂钩、宅基地置换等工作都是在将集体土地征用, 土地性质转为国有之后进行的。

但从现实需要看, 土地作为生产要素, 实现其保值增值的根本途径, 就是进行土地流转, 让其流动起来, 在市场经济规律运行中提升土地价值。因此, 实践中的农村土地隐性流转此起彼伏, 由于其与现行法律的冲突, 存在违法嫌疑, 也带来了诸多土地流转的纠纷和矛盾。同时, 国家对农村土地通过低价征收和市场价招拍挂, 获取巨额土地级差收益, 多年来备受诟病, 与城乡一体化建设和土地要素进入市场的公平公正性相违背。因此, 现行法律禁止农村集体建设用地流转的规定远远滞后于现实需要, 必须对相关法律规定进行修改。

(二) 集体建设用地流转在实践中面临较多困难

第一, 农民宅基地确权工作困难重重。明确农村集体建设用地权属是进行土地流转的基础。亭北村在完成土地调查后, 下一步要进行的就是确权、登记发证工作, 以明确流转地块的集体所有权, 为土地流转奠定基础。从目前情况来看, 以队组为单位的集体土地所有权以及镇、村企业的建设用地使用权的确定工作较为简单;而对于农民宅基地, 由于农村人口流动、私下交易等原因, 情况复杂, 又没有相关政策加以规定, 确权工作难以开展。

第二, 集体建设用地“实体流转+指标流转”两种方式均存在困难和瓶颈。目前, 农村集体建设用地有实体流转和指标流转两种方式。实体流转就是先对现有建设用地上的建筑物拆除并将其复垦为符合标准和条件的耕地, 然后再开辟另外一块集体土地作为建设用地并建造厂房等设施, 以出租等方式对其使用权进行流转;指标流转就是对现有建设用地上的建筑物拆除并复垦为符合标准和条件耕地后, 不再占用新的集体土地作为建设用地, 而是把其产生的建设用地指标和耕地占补平衡指标在全市范围内流转。

一方面, 要实现集体建设用地的实体流转, 就要做到土地面积平衡、农民心态平衡和资金平衡三个平衡。但从亭北村的实际情况来看, 目前做到这三个平衡都有一定的困难。比如土地面积平衡问题。随着土地整理复垦新增耕地指标越来越重要, 但可供整理复垦的土地越来越少, 实现土地指标占补平衡的工作越来越难, 复垦后的新增耕地指标甚至还不够当年使用, 更不太可能结余进行流通。再如农民心态难以平衡的问题。由于农村集体建设用地的所处区位不同, 流转产生的收益也不同, 导致在集体建设用地流转过程中, 农民对获得的流转收益产生攀比心理, 甚至引发上访事件。再如, 资金平衡问题。以农村集体建设用地的实体流转为例, 流转前期需要大额启动资金, 用于拆旧、复垦和建新, 这笔资金对于经济困难村而言难以承担;再加上, 金山地处远郊, 土地的产出收益非常低, 农村集体组织开展集体建设用地实体流转的积极性并不高。而且, 土地流转换保障, 也需要大额成本资金, 以亭北村为例, 需要12万元/均亩劳动力, 这个标准还在逐年提升。因此, 基层组织开展农村集体建设用地流转的资金压力很大。

另一方面, 关于集体建设用地的指标流转, 存在“有政策难操作”的问题。根据有关农村集体建设用地流转的意见, 新增的建设用地指标, 以及耕地占补平衡指标, 在满足区内需求后, 允许在全市扩大范围流转。但很多地区是通过行政手段来调剂用地指标的, 很难准确反映金额和流转动态, 在金山进行土地指标流转的可行性不大。而且, 相关扶持政策缺乏操作性。上海市农村集体建设用地流转缺乏相关配套政策支持, 在土地等资源利用整合、投资渠道拓展、项目多元化开发、资金筹集等方面都没有特殊扶持政策;对农民利益的保障也远远不够。而已经出台的一些扶持政策多是原则性意见, 无实施细则, 难以实际操作。

三、结论:尽快完善相关法律制度, 依法稳妥推进农村集体建设用地流转

按照经济学原理和土地产权制度, 国有和集体土地应当“同地同权”入市, 土地所有权人和使用权人有权进行转让、抵押, 以及入股、租赁等。城乡建设用地只有在法律上真正实现“同地同权”, 才能促使其依法合理流动, 增进农民的土地财产收益。

(一) 尽快修改法律, 使集体建设用地流转合法化

实际上, 农村集体建设用地的流转已经突破了现行法律的限制规定。在国有土地升值价值大幅攀升的趋势下, 政府不断扩大对集体土地的征收范围, 用于进行房地产等商业开发使用。在利益的驱使下, 集体建设用地的私下隐性流转呈加速态势。因此, 必须尽快修改法律, 使集体建设用地流转合法化。第一, 宏观层面:应在法律中清晰界定出公共利益的范畴, 对现有征地制度进行改革完善, 防止地方政府打着公共利益的旗帜行土地财政之实, 侵害农民集体的利益, 避免形成新的土地剪刀差。其次, 应从法律法规的协调一致性角度, 进一步修缮土地管理法、土地承包法、物权法, 明确农村集体土地的产权归属和相应权能。第二, 微观层面:既要明确农民作为集体土地所有权的主体地位, 在集体建设用地流转中必须充分保障农民的权益;又要明确申请办理集体建设用地流转的相关程序, 包括提交申请、受理、会审、审批、签约、缴费、发证等程序;还要建立农村集体建设用地合理的收益分配制度及监管机制。同时, 应保证土地流转利益分配的公正性。在土地流转收益的分配管理中, 要建立健全公开透明有效的监督机制, 杜绝基层干部侵吞或挪用集体资产的行为, 其关键是要规范包括乡镇政府、村组财务监督小组和全体村民在内的各监管主体的权限分工及方式。

(二) 科学规划, 在保护耕地的基础上进行流转

为引导并有序推进农村集体建设用地的流转, 首先, 要在“两规合一”的基础上, 坚持以科学、严谨的态度对村庄进行发展规划, 明确村庄发展方向、土地利用等内容, 杜绝仅是为了应付上级检查而规划的心态;其次, 要严格按照规划要求使用和流转土地, 在最大程度保护现有农业耕地的基础上, 推进集体建设用地的流转。既保证土地流转和使用的合法性, 又能维持土地流转的有序高效秩序。

(三) 处理好两个关系, 尊重民意, 因地制宜, 有序推进

一方面, 要处理好趋势与现实的关系, 理性决定是否流转农村集体建设用地。从长远趋势看, 农村集体建设用地流转对于城乡一体化建设和农民持续增收具有重大意义, 符合经济社会发展的规律性要求;但从现实看, 农村集体建设用地流转的成功与否与地区经济社会发展息息相关, 包括其城市化程度、就业形势、经济实力等等, 不同的区位, 不同的发展状况, 农村集体建设用地流转不能一概而论, 要理性判断和决定。

另一方面, 要处理好区位与财力的关系, 理性选择流转方式与流转客体。就流转方式而言, 对于近郊, 由于土地流转收益潜力巨大, 应倡导租赁方式, 经营不动产, 搞集体股份合作制;而对于远郊, 由于目前土地流转收入较少, 可以通过土地指标流转, 增加村集体经济组织和农民的收益。但是, 由于指标流转是一次性得利, 对于像金山这样的远郊地区来说, 一定要根据村民意愿、村经济实力、储备项目等情况选择合适的流转方式, 而不能盲目跟风。就流转对象而言, 选择宅基地、乡镇企业还是公益用地进行流转, 则主要从流转程序、费用等角度考虑。指标流转的费用主要发生在拆旧和复垦两个环节, 实体流转则在拆旧、复垦、建新三个环节都需要较大费用。不管是哪种流转方式, 第一选择都是废弃的厂房仓库, 其次再对潜在的可能流转的乡镇企业、宅基地进行具体的费用评估, 决定流转的客体。

(四) 完善流转收益分配及监管机制, 保障农民持续增收

集体建设用地流转中的收益分配涉及到政府、集体和农民个人三者利益关系的平衡。具体来说, 建议按照“初次分配基于产权, 二次分配政府参与”的原则执行。也就是说, 在集体建设用地流转的前期, 地方政府并未参与投入, 那么地方政府就不得享有土地流转的收益分配权, 基于产权的土地流转收益应当归属集体土地所有权人, 政府有权监督集体组织的管理使用。而根据城乡规划划定的区域内的集体土地, 地方政府投入了大量基础设施建设, 则按二次分配政府参与的原则, 地方政府有权按比例参与收益分配。

对于农村集体建设用地的指标流转, 必须考虑流转收益的保值增值问题。建议参照社保基金的做法, 设立专项基金, 委托专业基金公司运作, 每年进行收益分红。专项基金主要投资于债券等稳健收益品种, 少量投资于股票, 确保投资安全性。取得投资收益可以在各年之间进行平滑, 以丰补歉, 确保各年分红收益基本稳定, 避免大起大落。

为切实保障和维护农民的土地财产收益, 对集体建设用地流转的所得收益, 设置专项资金账户, 按照“村账镇管”的财务监管体系, 定期进行审计评估, 动态监测土地流转收益使用情况, 并将结果在村务公开栏中予以公示, 真正维护好、实现好、发展好农民的利益。

*本文系上海市委党校系统2011年青年课题《农村集体建设用地流转的法律问题研究》的阶段研究成果。

校)

摘要：当前农村集体建设用地流转实践由于突破现行法律规定而导致“无法可依、有法不依、违法流转”的现实问题, 以及流转中诸多现实困惑和预期隐忧, 折射出法律规范之间的矛盾和冲突, 因此必须尽快修订农村土地法律以及相关制度, 因地制宜, 稳妥推进农村集体建设用地流转。

农村集体建设用地流转 篇11

关键词：农村集体经营性建设用地；土地收益分配；法经济学

中图分类号：F302.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0015-07

引 言

我国现行《土地管理法》等法律法规严格限制集体经营性建设用地使用权的流转。但实践中出于利益驱动，存在大量集体土地隐形流转乱象。对此，国家先后在安徽芜湖、山东临沂、广东等地建立了流转试点，一方面规范市场，另一方面为制度破冰积累经验。十八届三中全会提出，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。可见，作为极具价值的生产要素，集体建设用地特别是以乡镇企业用地为主的经营性集体用地流转入市可以说是势在必行。然而一项制度的突破必然伴随着困难和探索，而无论改革的动力还是障碍大多与各参与主体的利益相关，集体经营性建设用地流转制度也不例外。党的十八大报告中指出，要依法维护农民土地权利及集体收益分配权，提高农民在土地增值收益中的分配比例。因此，建立兼顾国家、集体、个人的土地收益分配机制[1]可以说是集体经营性建设用地流转制度创新的关键。

农村集体经营性建设用地流转收益分配机制实际上要解决的就是流转收益都给谁及如何给的问题。从用地流转法律关系来看，用地转出方的义务是将一定年限内的用地使用权让渡给受让方，受让方的义务则是支付相应的土地使用费用。可见，让渡用地使用权所获得的市场对价即是集体建设用地流转收益，应当为用地转出方作为权利所享有。但问题是集体经营性建设用地流转并非完全的市场行为，一些用地流转法律关系以外的主体，如国家，凭借对用地流转市场的管理和调控以及市场运行的维护和保障，有强烈参与收益分配的愿望和动力。那么，这些用地流转法律关系以外主体应否参与收益分配？如何参与？这是流转收益分配的第一个核心问题。此外，农民集体作为集体经营性建设用地的所有权人在获得用地流转收益时，应当如何在集体内部成员之间进行使用和分配，如何将收益落实到每个农民？这是流转收益分配的第二个核心问题。可以说，解决好了上述两方面问题，就能建立起一套合理合法的集体经营性建设用地流转收益分配机制。

一、国家参与用地首次流转收益分配机制

农村集体经营性建设用地首次流转，是指农民集体将除宅基地和乡（镇）村公共设施、公益事业用地以外的经营性建设用地使用权，通过出让、出租、作价入股等形式，有偿转移给其他单位或个人的行为。首次流转中，农民集体作为用地所有权人将用地使用权从所有权中剥离并转让出去，由此所获得的流转收益应当由农民集体享有，以体现其产权中的处分和收益权能。基于私权保护的原理，一般而言，普通的自然人或法人不得介入农民集体所有权保护下的收益分配，那么，国家作为用地流转法律关系之外的主体，应否基于其特殊地位而在农民集体的流转收益中分得一杯羹呢？

（一）理论基础

农村集体经营性建设用地流转收益来自于其流转收入，与流转价格有密切关系。根据马克思地租地价理论，建设用地价格主要由绝对地租、级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ组成[2]。 绝对地租是在土地所有权垄断的条件下，使用任何土地者必须支付的地租，即无论土地优劣土地所有者总要取得的土地收益，是其所有权的体现。而级差地租，对于建设用地而言，土地位置和设施环境是其级差地租形成的决定性因素。由于土地区位、地理环境的差别所产生的超额利润转化成的级差地租，是建设用地级差地租Ⅰ。在同一地块上连续追加投资而产生的超额利润转化而成的是级差地租Ⅱ，这里包括两方面的土地资本投入，一是整个社会对基础设施建设投入大量的土地资本引起土地收益的差别，最终形成级差地租Ⅱ；二是个别投资者在一定面积土地上，连续追加投资，获得更多的超额利润，在一定条件下转化为级差地租Ⅱ。

根据上述理论来剖析农村集体经营性建设用地首次流转收益可以看出，农民集体和国家都对流转收益的形成作出了贡献。首先，农民集体作为用地的所有权人，凭借其对土地私有权的垄断而当然享有绝对地租，同时还享有由于历史原因形成的区位优势所转化的部分级差地租Ⅰ；其次，国家作为整个社会的管理者，是基础设施建设的主要投入力量，特别在新农村建设中，国家为改善农村环境投入了大量资本，大大提升了农村的区位优势，可见，国家对集体经营性建设用地价格形成中的级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ，均有贡献。

由此，农村集体经营性建设用地首次流转收益中包含了国家的资本投入，有投入就应当有回报，因此，国家基于对集体经营性建设用地地租的贡献应当参与用地首次流转收益分配。

（二）博弈分析

从现行集体建设用地严格限制流转下的征地制度来看，国家是土地征收后流转收益的主要获得者，且用地流转收入全额纳入地方政府财政，而农民集体只能获得被迫征地所给予的征收补偿。当集体经营性建设用地允许流转后，国家和农民集体的流转收益及收益分配的力量都将发生变化。在这种情况下，农村集体经营性建设用地流转能否顺利进行将是国家和农民集体进行博弈的结果。对此，我们通过建立博弈模型对国家应否参与用地首次流转收益分配进行分析[3]。

1. 前提假设。农村集体经营性建设用地流转各方是非合作的，且是理性的，严格追求自身效用最大化，对彼此的行动规则及效用函数等有准确的认识，即信息是完全的。因此笔者运用完全信息动态博弈模型进行分析。

2. 模型要素。模型要素有如下三个：

（1）行为主体。农村集体经营性建设用地首次流转主要涉及农民集体、农民、用地使用者及国家等主体。考虑到所要分析问题的需要，重点探讨农民集体和国家之间的博弈关系。其中国家分中央政府和地方政府。中央政府负责制定相关法律及政策，地方政府代表国家利益与农民集体进行博弈。（2）行动空间。在农村集体经营性建设用地流转被严格限制的法律背景下，中央政府可以选择维持现状，或进行制度改革即允许用地流转入市。在中央政府既定的行动选择下，地方政府的行为包括对集体经营性建设用地进行征收和不进行征收两种类型。对于农民集体，需要根据中央政府和地方政府的行动，作出自己的选择。在地方政府进行征收的情况下，农民集体只能被迫征收，别无他选；在地方政府不进行征收的情况下，要看中央政府的决策，在维持现行法规状况下，农民的行为包括不流转即自用和地下交易，当进行制度创新时，农民可以选择自用土地或自主流转（见图1）。（3）效用函数。博弈主体的效用函数不但受自身的行动影响，还取决于对方的行动选择。（U1，U2）为行为主体的效用函数组合。行为人地方政府的效用U1和行为人农民集体的效用U2都主要取决于两方面：一是在农村集体经营性建设用地流转过程中取得的收益，二是违反法律要受到的处罚风险成本。

现行法律制度下集体经营性建设用地使用权被严格限制流转，惟一合法的流转途径就是通过征收程序将集体用地转变为国有建设用地，进而在国有土地市场上流转。这种情况下，假设地方政府通过征地而后在国有建设用地市场上出让土地使用权的总收入为R1，其中给被征地农民的补偿为αR1，α为农民补偿占所征建设用地出让价款的份额，则地方政府所得收益为（1-α）R1。由此，现行制度下地方政府进行征地时两方参与者的效用组合为I1（（1-α）R1，αR1）。

在现行法律制度下，如果地方政府不进行征地时，农民集体可能选择不流转集体经营性建设用地而自己使用，也可能在利益驱动下选择非法入市，进行用地使用权的地下交易。这里设农民集体自用经营性建设用地的收益为K，由于未发生流转，地方政府不会得到任何好处，此时的效用组合为I2（0，K）。如果农民集体选择在隐形市场上流转用地，设农民集体获得流转收益为R2，但由于属非法交易，将付出违反法律受到惩罚的风险成本C2，此时地方政府不可能在非法流转中获得收益，但能获得对农民集体违法行为的处罚，因此两者的效用组合为I3（C2，R2-C2）。

在中央政府进行制度改革允许农村集体经营性建设用地使用权流转的情况下，农民集体无论进行用地流转，还是自己使用，或等待被征收都将是合法行为。在集体经营性建设用地流转解禁的同时，对征地范围的缩小、明晰和严控将是必然之举。由此地方政府不进行征地，还农民集体以自主流转用地的财产权利将是常态。此时，若农民集体选择自用，则效用组合仍是II2（0，K）；若农民集体对用地进行流转，假设流转所得全部收入为R′2，地方政府参与收益分配且分得β份额，即地方政府获得收益为βR′2，则农民集体所剩流转收益为（1-β）R′2，由此二者的效用组合为II1（βR′2，（1-β）R′2）。

当然，在行为主体都是追求自身效用最大化的前提下，地方政府有可能不满意从集体经营性建设用地流转中所获得的收益，而继续选择进行征地。但此时由于征地行为已被严格限定在为公共利益的范围内，若地方政府为了追求利益滥用征收权的话，就要付出被上级政府查处的风险成本C′1。假设地方政府强行征地后再进行流转的用地使用权出让总收入为R1'， 其中将γR′1收益分给被征地农民作为补偿，γ为农民补偿占所征用地出让价款的份额，则地方政府所得流转收益为（1-γ）R′1，同时还要支付违法成本C′1。由此，地方政府进行强行征地时两方参与者的效用组合为II3（（1-γ）R′1-C′1，γR′1）。

将地方政府和农民集体在上述不同状态下的效用分别总结于表1和表2中。

3. 博弈分析。在该博弈模型中，地方政府对于农村集体经营性建设用地流转制度的改革和推行具有举足轻重的作用。一方面，在现行法律制度下，地方政府通过征地后再招牌挂可以获得土地收益（1-α）R1，如若进行集体经营性建设用地流转制度改革，地方政府预计得到的正常效用即自主流转下分得的利益是βR′2，当βR′2< （1-α）R1时，地方政府就可能阻碍中央政府的改革进程，二者差距越大，地方政府的阻力也就越大。另一方面，在国家法律解禁，允许集体经营性建设用地流转的情况下，对于地方政府而言，如果从用地自主流转中所获得收益不能满足政府追求效用最大化的需求，即小于在征地状态下的潜在利益，则地方政府就会不惜冒着被惩罚的风险，行使不正当的征地权，阻碍集体经营性建设用地的流转而着力促成征收。即地方政府会选择进行违法征地的条件是βR′2<（1-γ）R′1-C′1，整理得β<（1-γ）R′1-C′1R′2。假设地方政府征地后流转经营性建设用地的价格R′1与农民集体流转用地使用权的市场价格R′2相同，则上述不等式可化简为β<（1-γ）-C′1R′2。可见，地方政府参与集体经营性建设用地流转收益分配的份额β过小，是地方政府以强行征地的方式阻碍集体经营性建设用地流转的主要原因。同时，如果增大γ或C′1，则不等式右边会变小，在β不变的情况下，不等式关系可能发生反方向变化。这说明提高农民集体从征地中得到的补偿或严惩地方政府滥用征收权行为，都将降低地方政府选择征地的意愿，有利于保障集体经营性建设用地流转制度的顺利推行。

4. 模型启示。仅从国家应否参与流转收益分配角度，该模型给我们揭示出，为保障农村集体经营性建设用地流转制度的顺利改革和推行，地方政府应当参与用地首次流转收益分配。

从实践来看，集体建设用地要想入市流转，从市场准入到价格形成，都要受到国家土地管理权力的制约和调控；在供给方面，可以流转的集体经营性建设用地需要符合土地利用总体规划，一般也要经地方政府批准。也就是说，地方政府有权决定集体建设用地能否入市流转。在目前地方政府会获得征地所得全部收益的背景下，如果在集体经营性建设用地流转中地方政府不会分得任何利益的话，其很有可能运用手中的权力，阻碍集体用地的流转，为追求自身利益最大化不惜违法强制征收，使流转制度形同虚设。因此，在我国现阶段如果为盘活农村土地市场，促进城乡一体化发展而放开集体经营性建设用地流转，就应当在土地收益中允许地方政府介入分配，否则该流转将难以真正存在。

（三）具体模式

在国家应当参与农村集体经营性建设用地流转收益分配的前提下，以何种形式参与分配是一个值得探讨的问题。从试点地区实践来看，国家参与用地流转收益分配的方式主要有两种：一是直接在流转收益中分成；另一种是仅以税费方式分享收益[4]。应当说，虽然国家应当参与用地流转收益分配，但从法律关系来看，国家并不是流转交易的主体，地方政府凭借公权力从土地流转收益者那里直接取得收益是没有法理依据的。国家仅以税费的方式参与收益分配是更加合理合法的方案，也应当是国家参与集体经营性建设用地流转收益分配的最终模式。

但是从上述博弈模型看出，如果地方政府分得的流转收益过少，就有可能导致其利用手中权力阻碍用地流转而促成征收。因此，笔者认为地方政府参与用地流转收益分配的方式应当逐步进行规范。在现阶段为积极促进集体经营性建设用地流转市场的建立，应当允许地方政府以恰当的方式介入用地流转收益分配。目前可以考虑效仿国有土地收益基金[5]，在地方财政中设立农村集体经营性建设用地流转收益基金。该基金由农民集体在每宗集体经营性建设用地流转收益中按一定比例计提，在地方政府财政中设立专门账户，按照公益性基金经营和管理。特别需要明确的是该基金的使用方向，只能流向农村，主要用于农村基础设施建设、农业环境改善等有助于提升农村区位优势方面。这样，农民集体计提在基金的收益与地方政府单纯分成收益不同，计提收益虽然进入了地方政府财政，但是实行专账专用，且通过基金运作可以更好地服务于农村，实际是“取之于农民，用之于农民”，是农民收益转换形式后的返还。同时，由于有专款用于农村建设，在集体经营性建设用地流转入市，地方政府土地收益减少的情况下，地方财政可以腾出更多资金进行城市建设。可见，地方政府参与流转收益分配的这一模式有助于实现多方共赢，达到各方利益的平衡，将是集体经营性建设用地流转收益分配机制创新。

二、农民集体和国家参与用地再次流转收益分配方案

在集体经营性建设用地首次流转中，农民集体是转出方，作为用地所有权人和交易一方主体，理应获得除国家参与分配部分的全部流转收益。但是用地再次流转，是指已经取得用地使用权的单位和个人，在使用期限届满之前，以转让、转租、作价入股等形式，将剩余年限的用地使用权再转移给其他单位和个人的行为。在再次流转中，其法律关系的主体是用地使用权人，农民集体作为所有权人不再是交易一方，置身于流转行为之外，仅能在必要时对不符合合同约定或法律规定的再次流转行为进行限制。笔者认为，农民集体在集体经营性建设用地首次流转中已经通过获得对价的方式让渡了用地使用权，那么在再次流转中作为流转关系以外的主体，农民集体不再享有获得流转收益的权利基础，因此，不应再参与分配。即使集体经营建设用地再次流转中有增值收益，也大多来自用地使用者在土地上连续追加投资，通过改善用地条件在一定条件下转化形成的级差地租Ⅱ，应当由用地使用者享用这部分收益，农民集体没有理由介入分配。

但是应当指出，在集体经营性建设用地再次流转中，有一种情形农民集体应当参与收益分配，即在首次流转中使用者无偿取得用地的情况。从实践来看，由于欠缺规范的集体经营性建设用地流转制度，存在大量乡镇企业无偿使用集体土地现象。在难以改变现状并强行要求乡镇企业缴纳用地使用费的情况下，有效的制度设计是效仿国有划拨土地制度，在用地的再次流转中实现农民集体基于所有权应当享有的权益。具体而言，集体经营性建设用地使用者进行用地再次流转将获得可观的流转收益，但由于该收益中实际上包含了其取得用地使用权时应当支付而未支付的用地使用权费用，因而应将相当于用地对价的部分收益补缴给农民集体。当然，在补缴费用之后再进行流转，其收益分配就将与农民集体无关。

对于国家而言，是否还应当参与集体经营性建设用地流转收益分配呢？笔者认为基于国家对基础设施建设的投入和对流转市场的管理，应当以土地增值税的方式参与收益分配。鉴于用地再次流转的市场自由度更大，国家的监管和制约手段减弱，不存在博弈模型中出现的问题，因此国家以征税方式参与收益分配的方案相对比较简单可行。

三、农民集体用地流转收益内部分配机制

农村集体经营性建设用地流转收益分配的第二个核心问题就是农民集体如何在集体内部使用和分配收益，主要涉及集体成员农民的切身利益。农民始终是农村土地问题关注的焦点和最终落脚点。但实践中在与势力相对强大的农民集体、地方政府的利益博弈中，农民常常处于弱势地位。因此，切实保护农民利益，确保落实农民对用地流转收益的分配参与和最终享用，是该制度设计的关键。

（一）农民应是用地流转收益的最终受益者

《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。那么由农民集体所有的经营性建设用地流转而获得的收益亦应当属于本集体成员集体所有，即应由集体内农民共享这部分收益。因此，农民应是农民集体获得全部用地流转收益的最终受益者，包括首次流转中让渡用地使用权所得的收益，以及再次流转中无偿取得用地的使用者补缴的用地使用费用。

此外，农民作为集体经营性建设用地的有偿使用权人，在再次流转中应当获得全部流转收益，其合法权益应当受到法律保护。

（二）农民集体用地流转收益用途管理

进行农民集体流转收益内部分配首先要确保农民集体将获得的流转收益切实纳入集体财产，用于集体事务，避免收益被截留挪用，中饱私囊。因此，严格控制农民集体收益用途是有效保护农民权益的重要途径。

实践中多数试点地区对农民集体流转收益用途管理进行了专门规定，具体见表3。

从上述规定可以看出，实践中对于农民集体流转收益的用途管理主要体现在两个方面：一是强调将用地流转收益纳入农村集体财产统一管理；二是明确农民集体的流转收益专项用于农民权益保障，具体使用集中在农民安置补偿、集体基础设施公共事业建设、土地保护开发和生产发展以及集体成员的社会保障方面。其中广东省在农民集体流转收益使用上的做法值得借鉴，特别提出收益50%以上存入银行（农村信用社）专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排。这一规定具有较强的操作性和强制性，更加有效地解决了集体收益使用过程中容易滋生的滥用挪用等问题，并积极解决了失地农民社保问题，切实保护了农民的实际利益。

由此，应当对农民集体流转收益用途进行管理，在保障收益全额纳入由全体成员共享的集体财产范畴的基础上，明确收益的具体使用方向。从集体经营性建设用地流转顺利推行的角度来看，应当确保收益中相当一部分用于集体成员的社会保障以及农村基础设施和公共事业建设。尽管对农民集体收益的内部分配问题，国家不宜介入过多，但由于我国现阶段大多数农民生活水平较低，抗风险能力较差，为更有力保障农民利益，应当在相关地方性法规中体现对农民集体流转收益的用途管理。与此同时，期望通过集体经营性建设用地流转所得收益推动农村社会保障体系的建立。

（三）农民集体用地流转收益在农民之间的分配

农民集体流转收益在农民之间的分配实际是一个自治问题，应当由本集体成员按照民主程序共同决定。首先要保障农民对集体经营性建设用地流转收益的知情权，即确保农民知晓农民集体所获得土地收益的收支及分配情况；其次要保障农民对用地流转收益的监督权，即用地收益的收取和支出情况，应当向集体成员公开并接受监督；第三，最重要的是要保障农民对用地流转收益分配方案的参与权，即收益如何在农民集体内部分配使用应当由本集体全体成员依照民主程序共同决定，以确保分配方案的公正透明。

可见，农民具体会在集体的流转收益中获得多少应当是由村民共同决定的，其中包括从流转收益中应拿出多少投入到集体公共事业的发展问题也应当通过民主决策机制决定具体方案。由此，建立健全的农村集体经营性建设用地流转收益内部分配制度，需要农民具有较强的民主意识和参与愿望，需要进一步完善收益分配由村民共同决定的民主决策程序和农民对集体的监督制约机制，从而切实维护农民利益。

建立农民土地收益内部分配制度，应当实行土地收益分配使用的民主决策，完善监督制约机制，以切实维护农民利益[6]。

参考文献：

[1] 中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定之三（11）建立城乡统一的建设用地市场[EB/OL].[2013-11-16].http：//news.xinhuanet.com/mrdx/2013-11-16/c-132892941.htm.

[2] 马克思. 资本论：第三卷[M].郭大力，王亚南，译. 北京：北京理工大学出版社，2011：577-583.

[3] 袁枫朝，燕新程. 集体建设用地流转之三方博弈分析[J].中国土地科学，2009，23（2）：58-63.

[4] 杨雅婷，陈耀东. 关于集体建设用地流转收益分配主体及归属的思考[J].中国房地产：综合版，2011（5）：58-62.

[5] 于芳，潘文霞. 国有土地收益基金问题研究[J].人民论坛，2012，12（中）：166-167.

[6] 胡玉贤. 关于创建集体建设用地流转新制度的若干思考[J].资源·产业，2003，5（2）：3-5.

Abstract：Land revenue distribution mechanism is the core and key of the rural collective business construction land circulation system innovation. In the land circulation revenue distribution， there are two core issues. One is whether the subjects which are outside the circulation legal relations such as the state can participate in the revenue distribution. The other is how the collective farmers allocate the revenue between internal members. This essay tries to establish a reasonable and legitimate rural collective business construction land circulation revenue distribution mechanism which also takes into account national， collective and individual benefits by solving the above problems with the legal and economic analysis method.

农村集体建设用地流转 篇12

1.1 过度农地非农化倾向将影响耕地保护

在农村, 农业用地和建设用地的界限在理论上可以分得清楚, 但在实践上很难分清楚, 地方政府和农村基层政权很难控制村民和集体的农地非农化行为。一旦放开农村集体建设用地市场, 在建设用地和农业用地巨大收益差距的激励下, 农民和集体有将大量农用地转为建设用地的巨大冲动而发生过度农地非农化倾向。这样, 土地所有者所获取的个体利益大大超过农地经营收益, 却会对粮食安全和生态保护带来重大损失。

1.2 收益不均将影响社会公平与稳定

农村集体建设用地流转, 很大程度上是由于农村基层基于利益抗争而逐步得到各级政府的默许或支持而逐步展开。但是, 这种自发的缺乏制度规范的土地流转也潜藏着另一种缺乏公平以致影响稳定的危险。比如, 在农村宅基地使用中, 一户多宅、超面积住宅和违法建房的现象非常普遍, 一旦宅基地等农村建设用地可以上市流转, 将会把农村潜在的财富差距急剧放大。

1.3 农村建设用地流转过快将影响土地政策参与经济宏观调控的效果

我国经济增长很大程度上依靠土地资本化, 如“以地根换银根”、用土地抵押贷款上项目等, 经济增长总是伴随着中央政府、地方政府、企业和农民集体之间围绕土地而展开的产期博弈。2004年10月, 国务院颁布《关于深化改革严格土地管理决定》并提出要严把“银根”和“地根”两个“闸门”, 对不符合国家产业政策的建设项目一律不准批地, 以遏制部分行业盲目投资和低水平重复建设。但是, 农村集体建设用地流转有可能对土地政策的宏观调控效果带来明显冲击:由于目前这类土地流转大都处于零散、自发的阶段, 流转过程中基本没有业主用地审核, 即使不符合国家产业政策的项目, 地方政府也是睁一只眼闭一只眼甚至大力支持上马。

2 加强耕地保护是推进农村集体建设用地流转宏观调控的前提

2.1 强化土地用途管制, 约束违法占地

虽然《土地管理法》第31条有“国家实行占用耕地补偿制度”的规定, 但这在农村很难兑现。尤其是在允许集体建设用地流转后, 大部分农地转为建设用地无须征收 (用) , 农业用地非农化只需通过转用审批进行控制, 这对用途管制的控制力可能会减弱。为了重塑法律威严, 强化土地用途管制, 应采用经济手段为主, 法律手段为辅, 约束农民集体违法占地用于建房及其他非农生产。第一, 健全机构设置, 完善人员配备。从《土地管理法》的规定来看, 乡镇人民政府, 必须履行土地管理职责, 但法律又没有明确规定设置专门的土地管理机构。随着农村建设用地流转趋势日益明显, 用途管制审批的管理层级将逐步下沉。从法律层面明确规定设置乡镇级土地管理机构, 是一个必要选择, 在村社常驻乡镇土地管理机构下派人员也可以进行尝试。第二, 对于村民违法占地要及时发现, 及早制止。对于村民违法建成的住宅, 应该控制“一户多宅”, 控制超面积占地建房。对于建成的住宅应是具体情况采用不同方法处理:符合资格和规划的, 少量罚款并补办手续;不符合资格但符合规划的, 由土地储备中心按照修房成本收购;不符合规划的, 没收房屋交给土地储备中心, 责成村民复垦同等面积和质量的土地后, 再对符合资格村民处以罚款并返还房屋。

2.2 完善基本农田保护制度

《土地管理法》第34条作了“国家实行基本农田保护制度”的规定。在实践中, 有的地方将鱼塘、河滩等规划为基本农田范围, 出现了基本农田“上山下水”的现象, 一些地方政府甚至直接在账面上编制耕地动态总量平衡, 出现非农建设用地和基本农田同时增加的现象。我们可以从以下几个方面完善基本农田保护制度:第一, 将涉及基本农田规划调整的审批权上收至国务院或者省、自治区、直辖市。为限制地方政府随意调整规划的行为, 可在立法上将规划编制审批权和规划调整审批权分开, 规划编制审批可维持现行体制不变, 规划调整审批权上收以保证规划实施的严肃性。第二, 提高耕地利用的比较利益, 增加基本农田保护区的整体收入。其一, 对基本农田保护实施分级管理模式, 将基本农田分为中央和地方两个部分, 中央在种粮大省建立国家级基本农田保护区, 由中央政府直接管理和实施各类补贴。对产粮大县采取省管县方式, 由省级政府进行管理和实施补贴等;其二, 落实官员的基本农田保护责任, 对产量省和县官员政绩主要以粮食产量等指标进行考核;其三, 建立基本农田保护基金。根据成本和利益共享原则, 各大城市和非产粮重点区域而经济发达的, 应该承担起保护基本农田的责任, 按照一定方式确定各自应该承担的责任, 以此建立起基本农田保护基金。

3 从数量供给角度推进农村集体建设用地流转宏观调控

3.1 深化市场化改革, 逐步建立成熟的城乡统一建设用地市场

3.1.1 要完善集体土地法制建设。

按照《土地管理法》的规定, 目前农村集体建设用地只能在两种情况下发生流转:以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的, 乡镇企业破产、兼并的。从各地试点来看, 农村建设用地流转早已突破了上述法定形式。要推行和规范农村集体建设用地流转, 必须将地方性的管理办法中的合理因素逐步上升到法律高度, 删除《土地管理法》第63条关于农村集体土地使用权不得以出让、转让或者出租等方式用于非农建设的规定, 修改《物权法》153条规定, 允许农村建设用地自由流转, 赋予其完整的用益物权。同时, 制定相关的政策法规, 对农村建设用地流转形式、期限、程序和交易形式等给予明确规范。

3.1.2 加强农村金融中介机构的服务功能。

《物权法》和《担保法》严格限制了农村土地“裸体”抵押担保, 这严重束缚了农村土地金融的发展。党的十七届三中全会公报指出, “允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权”, 并没有涉及担保抵押形式。实际上, 随着农村土地产权制度的完善, 农村建设用地流转方式的逐步确立, 农村土地金融将在多方面发挥重要作用。如农村经济建设与发展中筹集资金、国家对农村建设用地流转市场进行宏观调控、推行国家土地政策等方面。2010年7月, 央行、银监会、证监会、保监会联合决定开展“探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务”的试点工作, 但由于农村建设和发展基础薄弱, 农村生产回报低、风险大和期限长的特点决定了农村土地金融不同于城市土地金融, 这需加大各级政府的扶持力度。

3.1.3 完善农村社会保障体系。

长期以来, 农民主要以宅基地、自留地和耕地作为生存保障, 这也是农民宁愿闲置也不流转土地的重要原因。当前农村居民社会保障水平太低, 公共资源投入应优先考虑农民的社会保障需求, 实现“生有所靠、病有所医、老有所养”, 并逐步建立以基本保障为主体, 乡村集体保障和家庭保障等多种形式并存的多层次社会保障体系。

3.2 将农村建设用地纳入建设用地年度计划管理, 实现农村建

设用地指标市场化流转

3.2.1 农村建设用地纳入建设用地总体规划和年度计划管理。

我国各地的规划部门没有真正对农村建设用地进行有效的规划管理, 村镇级建设规划编制工作严重滞后, 农村集体建设用地很难纳入有效管理。当前, 各地都在积极探索将将农村建设用地纳入统一用地计划管理。如成都市以l:500城镇地籍数据库及1:5000土地利用现状调查数据库为基础, 集成土地整理、城乡建设用地增减挂钩、灾后重建和新农村建设等专项规划, 实现成都全域土地规划、年度计划、审批利用和登记监察的全程跟踪管理, 形成“一张图”管土地的管理体系。[4]今后我们应该按照城乡建设用地统一管理原则, 在制定科学和执行严格的建设用地年度计划的基础上, 将农村集体建设用地纳入年度计划, 进而形成城乡规划和建设用地年度计划对农村建设用地的双重审核制约机制, 防止无序用地和无序流转。

3.2.2 实现农村建设用地指标市场化流转。

以政府主导的“城乡建设用地指标流转”并非真正意义的农村建设用地流转, 因为指标交易并落地可用的建设用地, 必须是通过政府行使征地的方式来实现。事实上, 在保持农村集体土地所有权不变的前提下, 拟投资经营性建设项目的用地者可以直接从其他经过整理并节约出建设用地指标的农村集体手中受让“指标”, 在符合用地规划和产业规划的情况下, 直接使用合法“农地转用”后的农村建设用地。这样, 可以实现逐步缩小政府征地范围, 新建区尽量不征地, 特别在涉及工业用地时, 维持原有土地的农村集体所有权性质不变, 农村建设用地就可以直接入市。这样, 无论是转用后的建设用地还是农业用地, 都依然归原土地集体所有者所有, 而农地转用后的级差地租等增值部分都能在农村之间进行进行市场化配置, 从而保证农村在更大程度上分享工业化和城市化带来的土地增值收益。

3.3 实施农村建设用地储备制度的构想

在农村建设用地纳入建设用地总体规划和年度计划的基础上, 我们可以考虑各地的土地储备中心将农村宅基地等建设用地和住宅购买纳入业务范围。

3.3.1 土地储备机构将农村建设用地纳入业务范畴。

第一, 从储备来源看, 纳入土地储备机构业务范畴的农村建设用包括存量建设用地和增量建设用地。存量建设用地有:城市建设规划区范围外农村建设用地, 城市规划区范围内存量建设用地, 在符合规划前提下, 应该保留农村集体所有的。增量建设用地主要包括:农村集体和村民符合资格者申请使用的农地非农化部分, 城市规划范围内, 国家征用农民集体土地时, 给被征地村社按一定比例预留部分建设用地;第二, 从储备方式看, 储备机构对集体存量的和依法新增的农村建设用地纳入土地储备库时, 土地所有权仍是农民集体所有;第三, 从开发建设看, 农村集体既可以选择自己组织实施开发, 也可以委托储备机构或委托其他专门机构实施开发。在委托他方实施开发时, 需要由农村集体付给开发单位报酬, 这部分报酬可以在以后土地流转收益中扣除。

3.3.2 土地储备机构实现农村建设用地的流转交易。

需要注意的是, 原有土地储备是受政府委托, 代表政府行使国有土地所有者权利的机构, 当它为农村建设用地流转服务时, 应注意防止其对农村集体所有权的侵权现象。纳入土地储备库的农村建设用地, 当用地信息在土地储备机构发布后, 应由用地者直接与农民集体接触谈判, 在符合相关规划条件并得到审批时, 交易过程可以不需要通过土地储备机构就能完成。

4 从价格及收益分配的角度推进农村集体建设用地流转宏观调控

4.1 实行农村建设用地流转的价格调控

由于农村建设用地流转主体众多, 是在法律法规不健全的情况下, 要么农村集体之间竞相竞争压价, 要么用地者基于信息优势随意定价, 导致农村建设用地流转价格地下, 造成土地收益流失。为此, 第一, 减少对土地流转的限制, 避免因为限制导致的隐性交易而使价格降低的现象;第二, 政府部门应该增强主动服务意识, 定期公布土地市场价格信息;第三, 加快农村土地评估机构的建设, 土地价格评估不仅是征税和土地融资的依据, 也是确定农村建设用地基准地价和流转最低保护价的前提;第四, 选择适宜的土地租赁方式, 可以考虑以出让制为主, 以年租制为补充, 并在年租制的实施中逐步积累经验, 并逐步向年租制为主体过渡。

4.2 实现农村建设用地流转收益的合理分配和优化利用

土地流转收益分配制度是农村建设用地流转中的关键问题, 农村建设用地流转收益分配应坚持公平与效率兼顾的原则。第一, 建立产业补偿和地区平衡机制。实现农村建设用地流转的区域, 其工业化、城镇化发展机会多于其它地区, 应建立土地收益的地区平衡机制, 在相关土地流转收益中应提取一定比例建立专项基金, 用于补偿农业地区、生态保护区和工业控制类地区等;第二, 建立地方政府和农村集体之间合理的土地收益分配机制。地方政府作为服务者和基础设施投资者, 应当直接参与土地流转收益分配。虽然许多地方也对此作了宽泛规定, 但在实际的收益分配中却充满了矛盾和博弈。国家应该在广泛调研的基础上, 结合国有土地出让收益分配的经验教训, 出台关于收益分配的指导性文件等;第三, 农村集体成员收益的优化利用。一方面, 应通过相应的民主决策的程序来制定收益分配方案和妥善执行相关方案, 另一方面, 对于集体土地所有权者所得的土地收益应该专项存储, 农村建设用地出让收益实际上是未来几十年的地租资本化形态, 农村集体或农户当期获得收入实际是让渡未来土地使用权的收益。可以考虑从出让价款中预留一部分资金以保证农村集体的持续发展。

4.3 国家应对农村建设用地流转进行合理征税

4.3.1 调整完善土地税收制度。

对于农村建设用地来说, 如在保有环节课征较高税率而在转让环节课征低税, 技能发挥税收调节作用, 又不妨碍农村建设用地市场发展。为此, 一是应该简并税种, 合并房产税和土地使用税, 按照土地用途和容积率等实行差别征税;二是调整税率, 降低土地增值税税率, 提高耕地占用税率。

4.3.2 加强农村建设用地流转征税。

当前在农村区域, 相关税收杠杆主要对农用地部分, 对建设用地流转过程中的收益分配未能涉及。为了规范各级政府对于农村建设用地流转收益的分享, 调节土地流转过程中的增值收益和可能出现的外部性问题, 当前特别需要增加对于农村建设用地流转行为的税收手段。这样, 通过合理的税收调节, 一方面控制农村建设用地流转市场的发展方向, 另一方面为政府参与流转收益的分配提供了重要途径。

摘要：分析了农村集体建设用地流转宏观调控的必要性, 立足于加强耕地保护, 从数量供给角度和价格及收益分配角度深入论证了推进农村集体建设用地流转宏观调控的途径选择和政策建议。

关键词：农村集体建设用地,流转,宏观调控

参考文献

[1]吴远来, 农村宅基地产权制度研究[M].长沙:湖南人民出版社, 2010:192.

[2]李龙浩, 土地问题的制度分析[M].北京:地质出版社, 2007:250.

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[5]蔡继明, 农村集体建设用地流转的主体和利益分配[J].学习论坛, 2010 (7) :59-62.

[6]丁火平, 集体非农建设用地流转管制制度研究[D].南京农业大学, 2007.