水权体系

水权体系（精选4篇）

水权体系 篇1

论水权体系和水市场（上）

水是生态环境的重要组成部分，是人类生活和生产的重要物质源泉，是社会经济发展的重要物质基础。水环境保护是水资源可持续利用的基础，水市场是实现水资源优化配置的重要手段，而水权则是实现水资源开发、利用、保护、管理和水资源市场建设的关键。

水资源紧张已经成为21世纪的一个全球性问题，水贵如油和水危机甚至“水资源争夺战”的现实正在逐步向人类逼近。我国是一个水资源短缺的国家，突出地表现在人均水资源占有量低、西北部和城市缺水严重、水环境污染严重等方面；随着社会工业化、城市化和生态化的发展，水环境污染和人们对清洁水环境需求的矛盾、水资源供给和需求的矛盾将更加突出。自2月16日《人民日报》文章《我国首笔用水权交易成交》，披露“位于浙中盆地的义乌市出资2亿元向毗邻的东阳市买下了近5000万立方米水的永久使用权”的消息后，水权和水市场问题成了我国理论界继土地使用权转让后又一热点问题。

从理论上看，研究水权体系和水市场问题，有利于从理论上阐明水资源开发、利用、保护和管理与水权的关系，有利于进一步完善我国的物权理论、环境资源权理论和环境资源市场法律调控理论。从实践上看，研究水权体系和水市场问题，有利于推动水权制度和水资源行政管理体制的改革，加强对水资源开发、利用和保护的管理，特别是跨行政区、跨流域管理；有利于发挥经济手段，特别是所有权和价格机制在优化配置水资源方面的作用，建立具有社会主义特色的水资源市场机制；有利于解决南水北调、向缺水地区供水等水权纠纷和水利益合理分配问题；有利于更合理地开发利用水资源，节约和保护水资源，防止水资源的污染、浪费和枯竭，实现水资源的可持续开发利用，促进经、济社会和环境的协调、可持续发展。

鉴于目前我国建立水权法律制度和水资源市场尚处于开始阶段，加之水权和水市场涉及水资源产权、物权、土地权、环境权和水资源管理体制等许多重大的、基本的法律问题，有关水权和水市场法律问题的研究还刚刚开始，因而本文只是对水权问题的一个初步探讨。

一、水权体系

要想从全局和总体上制定水权转让和建立水市场的政策，必须用系统论和一体化的思想综合研究水权问题，防止在水权问题上的片面性和行业化倾向，从立法上建立科学、合理的水权体系。根据各国法律，水权体系主要包括如下几种权利：

（一）水环境权

水是人维持其生命和生存的必要条件，每个人都有享用江河湖水体的自然权利，包括：有享受、亲近、欣赏、体验适宜的水生态环境的资格和自由，如有享受水自然景观、清洁水体以及亲水等权利；有利用水环境资源或水环境功能以维护其自身基本生活、生存发展需要的资格和自由，包括利用水体的自净功能而排放适量污染物的资格和自由（如向水体排放生活、生产废物）；有要求维持河流流量和湖泊正常水位的权利；有通过环境权的行使而获得水环境效益、经济效益和社会效益的权利，如获得江河湖海的恩惠，获得安全、无污染、无害、清洁的水环境条件等效益。我们把这种水权称为水环境权，它是环境权的一种。

最初，水环境权作为一种自然权利、天赋权利，不需要法律规定或政府恩赐，政府和法律也不能否认或撤销。例如，在瑞典，自古以来就承认水环境享受权（主要表现为习惯），人们可以在他人所有的水域里取用饮水、游泳或乘船游览；同时，人们在行使这一权利时必须注意保护植物和水域。城乡居民不经许可即有权直接从江河湖海等天然水体中获取其基本生活、生产用水，这是许多国家的传统或习惯，并且这些习惯一直得到法律的承认或保护。例如，《俄罗斯联邦水法》第27条规定：“除本水法另有规定外，俄罗斯公民有权自由使用水体水源满足自身需要”。《西班牙水法》（1985年）第48条规定：“任何人都可以在不经任何批准授权的情况下，依照现行法律和法规取用沿自然河道流动的地表水，以满足饮用、浴用、家庭使用和牲畜饮用的需要。” 美国许多州的法律都规定了“水的豁免使用权”。例如，俄勒冈州的法律规定了地表水和地下水的豁免使用权：个人或集体的生活用水，如不超过15000加仑/天，则享有豁免用水权；如果在水源处没有引水和其他改造的设施，牲畜可直接从地表水源饮水；为保护鲑鱼的鱼孵化工程也享有豁免权。有些国家的法律迄今还没有规定这种水环境权，并不意味着否认水环境权，而恰恰是默认水环境权的表现，即应验了“法律没有规定即有自由、即有权利”的名言。美国宪法第9条修正案规定：“不得因本宪法列举某些权利而认为人民保有的其他权利被否定或贬低。”19世纪末，作为英国宪法宗师的戴雪以其《英宪精义》名扬天下，他在明确提出法治概念时也认为，宪法不是个人权利的源泉，而是它的结果。环境权作为一种道德权利，是人的“应有权利”、“与生俱来的权利”，是指人按其本质和生存需要所应该享有的权利和自由。根据“凡法律不禁止者皆可推定为权利”的原则，从法律没有禁止人们享有适宜环境这一点看，也可以推定人有享受适宜环境的权利。

过去我国法学界讨论水权问题时，一般不涉及或不研究水环境权的问题。随着水体污染和破坏的加剧，侵犯水环境权的现象时有发生，各国对水环境权越来越重视，有越来越多的法律已经规定公民的清洁水权、亲水权、净水享受权或公民水环境权，甚至将保障公民的水环境权作为限制滥用水资源所有权、水资源使用权和水资源产权的重要条件。大多数国家通过环境权的法律规定来包括水环境权的内容。据资料，到1995年，约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款；有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家，正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。“规定了环境权的40多个国家的宪法或立法文件中，环境权或者是作为人的权利之一，或者是作为国家的职责，或者二者兼而有之，这些文件都或多或少地使用了修饰词，以人及其需要为中心。”[2]例如，《智利共和国政治宪法》（1980年）第19条规定：“所有的人都有权生活在一个无污染的环境中”，“国家有义务监督、保护这一权利，保护自然”。《菲律宾宪法》（1987年）规定：“国家保障和促进人民根据自然规律及和谐的要求，享有平衡的和健康的环境的权利。”《马里宪法》（1992年）第15条规定：“每个人都拥有一个健康的环境的权利。国家和全国人民有保护、保卫环境及提高生活质量的义务。”1980年第8次修改的韩国《宪法》第35条（环境权）规定：“所有公民都有在健康而舒适的环境中生活的权利，国家和国民应为了环境保全而做努力。”美国伊利诺斯州宪法第11条规定：“每个人都享有对有利健康的环境的权利。”[3]美国麻萨诸塞州宪法第44条规定：“人民享有对清洁空气和水、对免受过量和不必要的噪声侵害以及对他们的环境的自然的、风景的、历史的和美学的质量的权利 ……”[4]自60年代以来约有100来个国家制定了综合性的环境法律，其中在90年代制定或修改综合性环境法律的国家就有70多个，这些综合性的环境法律大都有环境权的内容。例如，美国在1969年《国家环境政策法》宣布：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，

同时每个人也有责任对维护和改善环境做出贡献。”《韩国环境政策基本法》（1990年制定，1993年修正）第6条（国民的权利和义务）明确规定，“所有国民都享有在健康而舒适的环境中生活的权利，并应协助国家及地方自治团体的环境保全对策的实施，也应为环境保全而努力”。俄罗斯《人口健康法》（1991年）规定：“公民享有拥有一个健康的环境和免受不良侵害的权利，企业有权获取有关卫生状况、环境和人口健康状况及卫生规则的权利。” 墨西哥于1988年1月28日颁布的《生态平衡和环境保护基本法》规定“所有人都有权享受一个健康的环境”。在中国，《宁夏回族自治区环境保护条例》（1990年）、《福建省环境保护条例》（1995年）等地方环境法规已经明确规定公民的环境权。如《上海市环境保护条例》（1994年）的第6条明确规定：“公民有享受良好环境的权利，有保护环境的义务。” 第8条规定：“一切单位和个人，都有享受良好环境的权利和保护环境的义务。对污染和破坏环境的行为有权进行检举和控告。”水是构成环境的环境要素，上述环境都包括水，因而有关环境权的规定也是有关水环境权的规定。

另外，在一些国家，与水环境权有关的还有非人生命体的水权，即水生物基本用水的权利。为了保护水生物的正常生长和维持水生态系统的生态平衡，很多国家的法律都明确规定必须保证江河湖和地下水体的自然流量或生态用水的需要，这实际上就是保护水生物的权利。例如，美国许多州都规定了维持河流基本流量和湖泊正常水位的权利。在美国科罗拉多州，为了在开发水资源和合理地保护水环境之间达成平衡，参议院于1973年通过的第97号法律，授予科罗拉多州水利委员会代表该州公民拥有确保河流流量和湖泊正常水位的独一无二的权利，又称“河流流量权和湖泊正常水位权”，简称“河流流量和湖泊正常水位权”。由于该州早在1850年代就已实行水占有权制度，该州大多数河流的水权自1890年以来已经被超额占有（超额占有指在一年中的某些时段，较年长水权占有者的权利不能得到满足）。为了维护“河流流量和湖泊正常水位权”，该州水利委员会除了努力申请新的水权外，还实施了“水获得计划”，各种政府实体、环境资源保护组织、企业和个体户纷纷将他们已经优先占有的水权捐献给水利委员会，以维护和增加全州的“河流流量权和湖泊正常水位权”。目前该州水利委员会已对全州8000英里长的河流和486个湖泊拥有河流流量和湖泊正常水位权。自从实行河流流量和湖泊正常水位权以来，该州的生态环境获得了很好的保护，居民可以享受河流和湖泊的美丽景色，野生动植物特别是水生生物也因此受益；由于河流流量和湖泊水位保持在合理的水平上，该州的旅游业、水上娱乐行业也得到了长足发展。

（二）水资源的所有权

在一个相当长的时期内，江河湖海等水源作为人类无法控制、独占的共有物，没有形成水资源所有权的概念，一般用河岸权、地役权等物权来调整水资源权益。例如，英国法律没有直接确立溪流、河流及天然渠道中流水的所有权，而主要依土地所有权或以土地所有权为基础的地上权和河岸权来确定水资源的私人所有权，即将水作为土地的附属物：在私人土地上的地表水和地下水属于土地所有人，而流出私人土地的水流则成为公共水流，将流水的所有权授予毗邻河岸的土地所有者。在澳大利亚，传统上由普通法从如下几个方面调整水权关系：土地所有人有权利用流动于其土地之下的地下水和从其土地中喷出的泉水；土地所有人有权利用流经其土地地表的未加控制的水流；水道或湿地的岸帮的所有人（即河岸权人）拥有对水的水流权和使用权；河岸权从属于土地，因为河岸权仅可为相邻于水道或湿地的土地而行使。

河岸权来自法国的民法。19世纪初，英格兰法庭将河岸权纳入其普通法。受英国法影响的美国司法制度也接受了河岸权原则，密西西比河以东的州通常采用河岸权制，即只有有水源流经的土地所有人才有权要求获得水权。河流由水及河岸（包括河床）组成，河岸权与河岸即土地有密切关系。河岸权是指河岸土地的所有人拥有该河流一定数量和质量的天然径流，河岸权禁止河流上游地区大幅度增减河流水量（如大规模泄洪和取水）以致下游地区受到不利影响。河岸权具有如下特点：只有靠近河岸的土地所有人才拥有河岸权，河岸权依土地所有权的移动而自动移动，如果河岸土地被分割出售或转让，则不靠近河岸的那块土地将失去河岸权；河岸权与流域外的土地没有联系，即使流域内外的土地连成一片，流域外的土地也没有河岸权，即河岸权所有人无权利用其拥有的流域内的水资源去灌溉其流域外的土地；河岸权只适用于天然河流等天然水体，即人工河道（水库、水渠等）周边的土地没有河岸权；所有河岸权所有人具有同等的权利，即同一河流的上下游、左右岸的河岸权所有人具有同等的权利，在河岸权所有人之间不存在优先问题（但事实上上游河岸权所有人却总民优先享尽河流之便）；河岸权的所有人的用水量受到其他河岸权所有人的限制，任何河岸权所有人无权损害其他河岸权所有人的利益；在河流水资源丰富时河岸权所有人可以无限利用水量，在水资源短缺时则按比例在河岸权所有人之间合理分配水量，判断合理分配水量的依据是河岸土地面积的大小、土地特性、用水的重要性以及用水对下游地区的影响或损害大小；除非有特别规定，河岸权与水量无关。

占用权由西班牙人根据罗马民法的精神形成，后来又由西班牙人将其带到美洲新大陆，对美国的犹他、亚利桑那、新墨西哥和科罗拉多等州产生重要影响。据说摩门教徒最先在其居住的美国犹他州奉行水资源占用权原则。早在19世纪40年代在美国犹他州进行大面积灌溉的昂格鲁―萨逊人订立了一个原则：最先有效利用水资源的人，有资格继续享有优先于后来者的使用权。这就是后来广为人知的优先占用原则，该原则意味着拥有最早的优先权注册日期、并从那时起一直使用水资源的人，拥有先于其他后来者从该水流引水灌溉的权利。在科罗拉多州的水占有权可追溯到1850年代，对占有权的简单解释是“谁先占，谁有优先权”。美国俄勒冈州于19制定了第一部统一的水法，引进优先占有制作为水权的管理方法，即在一个水源上第一个取得水权的人将是在枯水期最后一个被剥夺用水权利的人，开始获准允许用水的日期就成为该水权的优先日期。占用权具有如下特点：占用权的核心是“先来者优先原则”，又称为先占权、“时先权先”，即先占者有优先用水权，先期获得占用权的人的用水权利高于或优于后来者的权利，后来者是否可以获得占用权取决于是否有多余的水量，在水资源缺乏的情况下，不按平均原则向占用者分配水量，而是按占用时间先后顺序依次满足用水需求，先期获得占用权的人可优先获得规定数量和质量的水，从这个意义上可以认为占用权人具有排他性优先权；强调水的可利用性，占用权人可以将其拥有的水资源用于远离河道甚至流域外的土地，也可以将其所占用的水去换取经济收益；占用权强调用水的合理性，即水的使用不能损害他人利益，可以通过立法对占用权加以限制。

随着水资源开发利用规模的扩大和水资源问题的日益严重，普通法的有关规定已经很难适应水资源的`使用和管理，一些国家的法律开始将江河湖海等水源赋予所有权概念。目前许多国家规定水资源为国家所有，也有些国家的法律规定了单位（

包括法人和非法人组织）、个人水资源所有权。例如，在俄罗斯，水资源所有权分国家、单位和个人所有权等多种类型。根据俄罗斯民法，个别零散水体可以属于市镇机构或一些公民和法人所有。《俄罗斯联邦水法》（1995年）第33条规定：“水体可以属俄罗斯联邦所有，也可以属俄罗斯联邦各州、区所有。”第35条规定：“所有一切水体，包括那些不属于个别市镇、公民和法人所有的零散水体，均应属国家所有制范畴。”根据我国的《宪法》和《水法》，水资源所有权属于国家；农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有；即我国法律上的水资源所有权包括国家所有权和集体所有权两种。

水资源所有权是指国家、单位（包括法人和非法人组织）和个人对水资源依法享有的占有、使用、收益和处分的权利，是一种绝对的物权。作为民事权利的水资源所有权的内容，包括水资源所有人依法对自己水资源享有占有、使用、收益和处分的四种权能。水资源所有权的客体是水资源或水体[5]，是水体中的水的所有权和土地的所有权的统一。如果从法律上将水资源所有权、使用权与水资源地（包括水资源的底土、岸邦及与水资源相邻的土地）的所有权、使用权分割开来，则应该考虑、确定水资源相关土地的所有权、地上权、地役权、岸边权。从理论上看，水资源所有权应该适用于水资源的全部功能。但是，传统民商法、经济法上的所有权重在占有、利用、收益和处分水资源的经济功能，即对水资源的经济占有、利用、收益和处分，而没有将环境功能和社会功能包括在内。

（三）水资源的用益权或使用权

目前我国水资源使用权的概念，与国外民法中使用的用益权有较多的相似性。

从理论上看，人们开发、利用和消耗水资源，原则上应该取得水资源的所有权；由于水资源所有权已经包括使用权能，水资源所有权人有权使用其所有的水资源，因而对水资源所有权人而言，没有必要设立水资源使用权。但是，现实生活是复杂的，在一个存在不同阶级、阶层和强权的社会或国家，绝大部分水资源往往为少数人拥有（水资源的私人所有制）或国家所有（水资源的国家所有制），并且拥有大量水资源的少数人往往不必或不能直接利用水资源，作为政治概念的国家也不能直接利用水资源；真正直接利用水资源的是大量非水资源所有权人。由于经济实力和贫富差距等原因，这些人无钱或没有能力从水资源所有权人那里买到水资源的所有权。这就产生了非水资源所有权人必须直接利用水资源所有权人拥有的水资源的客观需要和矛盾。解决这一问题的可行方案是，在不改变水资源所有权的前提下，由非所有权人向所有权人支付一定费用后取得利用并收益所有权人拥有的水资源的权利。这种权利，在大陆法系国家称为用益物权，在我国多称为水资源使用权。

用益权是指在不毁坏物的实体的情况下使用他人物品并收获其孳息的权利，即用益权就是用益物权。[6] 例如，《法国民法典》第578条规定：“用益权为对他人所有物，如同自己所有，享受使用和收益之权，但用益权人负有保存该物本体的义务。”因此，用益物权是非所有权人以利用、收益为目的，在他人所有物上享有的使用、收益甚至有限处分的物权。享有权利的人称为用益权人，他有使用、收益甚至有限度处分他人所有物的权利。由于用益权人将他人所有物视同自己所有，因而原所有权被称为“虚有权”（nuda proprietas），又译为“赤裸所有权”；原所有权人被称为虚有权人，他只保留对其所有物的最终处分权。目前国外民法已经有大量关于用益物权的规定，其中许多规定可以适用于水资源的利用、收益和有限处分。概括起来，用益物权具有如下特点：用益物权是一种物权，用益物权人有独占和排他性支配标的物的权利；用益物权包括地上权、地役权和典权等，除地役权属于从物权外，其他用益物权都为主权利，不依赖其他权利而独立存在；用益物权是一种他物权、限制物权，用益物权必须存在他人所有的物上，用益物权人不是所有权人；用益物权的目的是对于标的物的使用、收益，收益是指收取或获得物的孳息，包括自然孳息（如水域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物）、人工孳息（如在水域中人工养殖而取得的孳息）和法定孳息（如养鱼场的租金）；用益物权的标的物须为他人所有物，一般为不消费物[7]，一般以不动产为主；用益物权以物的使用价值为实现的基础，是在使用价值方面对物的支配，用益物权的标的物的灭失导致用益物权的消灭。

由于用益物权的上述特点，它具有适用于水资源利用、收益和处分（即水权转让）的极大潜力，我国可以考虑建立水资源用益物权的概念。所谓水资源用益物权是指对他人所有的水资源享有的占有、使用、收益并有限处分的物权；在我国，可以将国有水资源用益物权定义为：非国有水资源所有权人对国有水资源依法、依合同享有的占有、使用、收益和有限处分的权利。这种水资源用益物权具有如下特点：水资源用益物权人有独占和排他性支配国有水资源的权利；国有水资源用益物权必存在于国家所有水资源上，国有水资源用益物权人不是国有水资源所有权人；国有水资源用益物权一经确立（包括法定和意定），就不依赖其他权利而独立存在；国有水资源用益物权的目的是对于国有水资源的使用、收益，收益是指收取或获得国有水资源的孳息，包括自然孳息（如水域中的鱼所自然繁殖的小鱼等自然产生之物）、人工孳息（如在水域中人工养殖而取得的孳息）和法定孳息（如养鱼场的租金）；国有水资源用益物权以国有水资源的使用价值为实现的基础，是在使用价值方面对国有水资源的支配，国有水资源的灭失导致国有水资源用益物权的消灭；国有水资源用益物权的标的物须为国有水资源，国有水资源是一种不消费物即指水的来源，国有水资源不是指水产品或已经与水地分离的水量。

目前我国法律没有明确水资源使用权的概念。根据《民法通则》第80条和81条的规定，使用权是指民事主体对于国家或集体所有的土地等自然资源依法享有的使用和收益的权利；使用权派生于所有权。我国《水法》第3 条仅规定“国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法权益”，没有明确规定水资源使用权。

一般认为，水资源使用权是指单位（包括法人和非法人组织）和个人对非自己所有的水资源依法享有的占有、使用、取得经济收益和处分的权利。根据这一定义，水资源使用权具有如下特性：第一，水资源使用权是派生于水资源所有权但又区别于水资源所有权的一种独立的物权，水资源使用权不是水资源所有权中的使用权能。水资源所有权与水资源使用权的区别仅在于：水资源使用权的行使除依法外，还要依水资源所有权人与水资源使用权人依法签订的合同。从大陆法系的物权观看，水资源使用权是一种用益物权。第二，水资源使用权的主体具有广泛性。一切单位和个人均可以成为水资源使用权的主体。水资源使用权可以分为单位（包括法人和非法人组织）水资源使用权和个人水资源使用权两类。第三，水资源使用权的客体是水资源（水资源是一种不可消耗物，这可以将水资源使用权与水产品所有权区别开来，水资源使用权的客体只能是水资源而不能是水产品；水产品所有权的客体只能是水产品而不能是水资源，水产品是一种可以消耗的物），是非使用者所有的水资源（水资源使用权的客体只能是非使用者所有的水资源而不

能是自己所有的水资源，如果自己使用自己所有的水资源则属于水资源所有权中的使用权能）。水资源使用权实际上是一种水体（包括水及其相连的土地）使用权，是持续或连续使用水资源的权利。例如，某水电站持续利用长江水发电的使用权，某轮船持续利用长江水航行的使用权，某农村组织持续通过水渠利用长江水从事农业生产或经营活动的使用权。第四，水资源使用权使用的主要是水资源的经济功能（主要发电、航运、渔业养殖、商业旅游、商业供水等），而不是水资源的环境功能和社会功能。传统民商法、经济法上的利用着重于获得经济效益，而没有将环境利用和社会利用包括在内。

根据对水资源的使用方式，水资源使用权可以分为取水权、水运权、水电权、放木权、养殖权、旅游观光权等各种开发利用水域或水体或水资源的权利。取水权是指单位或个人有依法直接从国有水资源（包括江、河、湖泊、地下水）中引水或取水的权利，引水或取水是将水从其水体中分离出来、或将原有水体改变形状流向的行为。取水权具有如下特征：第一，取水权的主体必须是具体的单位或个人，不能是国家或全体人民之类的抽象主体；第二，取水权的客体是水资源；第三，取水权人通过行使取水权可以形成新的水体而成为国有水资源的使用权人，也可以获得一定水量而成为该一定水量或水产品的所有人；第四，获得取水权必须经过批准或签订合同并依法或依合同交纳一定的费用，获得国有水资源（如江、河、湖泊、地下水）的取水权应该经过有关行政主管部门批准并依法交纳一定的费用，获得出让或转让国有水资源（如水库、水渠等水利工程中的水资源）的取水权应该经过国有水资源使用权人的同意并依合同交纳一定的费用。水运权是利用水域航行或运输的权利。水电权是利用水流发电的权利。放木权是利用水流放运木材、竹材的权利。养殖权是利用水域养殖、种植水生物（主要是鱼类、贝类、藻类）的权利。旅游观光权是利用水体或水域进行旅游观光的权利。由于我国长期没有从法律上区别国有水资源所有权人、使用权人和管理权人的界限，上述各类水资源使用权在过去一般被视为行政许可的产物，而不被视为具有财产权性质的国有水资源使用权。今后，应该通过法律创造条件将它们转化为国有水资源使用权。

（四）其他水权

1.社会公益性水资源使用权

传统民商法、经济法上对水资源的利用着重于获得经济效益，而没有将环境利用和社会利用包括在内。利用水资源的社会功能属于社会公益权的范畴，社会公益性水资源使用权包括防火、抢险、救灾、治病疗养、卫生、体育、文化、科研、教育、划界、国防、军事等社会公益性权利，这种水资源使用权的收益往往表现为社会效益（很难用经济价值来衡量）。

2.水产品所有权

单位或个人通过行使取水权而取回的水量，单位或个人用容器接收的雨水，单位和个人通过买卖交易等活动获得的已经与原有水体分离的水，可以视为单位或私人所有水产品或私人物品；这时形成水产品或水的单位和个人所有权。有些人将水产品的所有权当作水资源所有权或水资源使用权，这是造成水资源权或水权概念混乱的一个重要原因。由于水产品是一种商品，因此对水产品而言具有实际意义的是水产品的所有权而不是水产品的使用权。水产品与水资源的最大区别是：水资源所有权或水资源使用权是对水的来源（水体）的占有、利用、收益或处分，获得了水资源所有权或使用权就获得了源源不断地供应水的能力；水产品所有权是对一定质和量的水的占有、利用、收益或处分，获得水产品所有权只是获得一定质和量的水。

3.水资源产权

水资源产权是从经济法的角度对水权的界定，即将水资源作为一种财产、一种产业，主要指以水资源所有权为基础的一组权利，包括水资源的所有权、占有权、支配权、使用权和经营权。《法国水法》第1条规定：“水是国家共同资产的一部分。”许多国家将水资源即水体规定为水产业。根据西班牙《水法》（1985年），西班牙国有水产业包括：内陆水（地表水和可恢复的地下水）；连续的或不连续的自然河流的河床；湖泊和池塘的基底，公共河道上的地表水库的库盆；地下含水层。根据《日本河川法》（1995年）的规定：江河属国家产业。

根据马克思所定义和解释的产权，有如下几点含义：一是产权等同于所有权，马克思指出对土地的所有权包括所有、占有、支配和使用诸方面的权利[8]；二是产权属于上层建筑法权性质的权利，对应于所有制而有别于所有制；三是指具有私人间的排他性的、可进行市场交易的、资本属性的权利；四是动态的生产关系再生产过程中存在的权利；五是广义的包含一系列关于资产权利在内的权利束。

在罗马法中，产权被解释为几种权利的集合，即所有权（在法律限定下对某种财产的使用权）、侵犯权（穿过他人土地权）、收益权、使用他人资产权、典当权。注意，罗马法特意将所有权定义为对自己财产的使用权。法国民法明确规定：“财产权就是以法律所允许的最独断的方式处理物品的权利。”产权包括三个要点：一是产权必须是法律严格规定并允许的；二是产权是对物的权利；三是产权所有者的权利在满足两条的前提下具有绝对性。产权不仅包括收益权，而且是包括一切与财产有关的权利，并且所有者可独断任意行使。[9]在西方学者中，有的认为产权即为财产所有权，并进一步把财产所有权解释为包含多方面权能的权利束。《牛津法律大辞典》[10]认为：产权“亦称财产所有权，是指存在于任何客体之中或之上的完全权利。它包括占有权、使用权、出借权、转让权、用尽权、消费权和其他与财产有关的权利。”佩杰威齐（S.Pejovich）认为产权就是所有权，并把所有权解释为包括广泛的因财产而发生的人们之间社会关系的权利束。P.阿贝尔认为产权是一个比所有权更为宽泛、包含一切关于财产权能在内的范畴。他认为，产权包括所有权、使用权、管理权、收益权、转让权和其他权利的权利。[11]

现代产权经济学主要研究市场经济条件下产权的界定和交易，其代表人物是科斯，其理论后经布坎南、舒尔茨等丰富和发展。科斯等人认为，资源配置的外部效应是资源主体的权利和义务不对称所导致，市场失灵是由产权界定不明所导致；产权制度是经济运行的根本基础，有什么样的产权制度就有什么样的组织、技术和效率；产权制度对资源配置具有根本的影响，它是影响资源配置的决定性因素；产权的主要经济功能是克服外部性，降低社会成本；严格界定的私有产权不但不排斥合作，反而有利于合作和组织。根据科斯定理[12]，水资源产权制度的完善与改革对水资源开发利用和保护管理具有不可替代的作用，市场经济需要完善水资源产权，水资源产权交易又离不开水资源市场。从法律权利的角度看，在市场经济中，无论是商品还是劳务的交换，既是物质的转移和移动，也是权利的转让和移动；因此，交易实质上是产权的交易，明确的产权是交易的先决条件。水资源产权制度的合理安排是解决我国水市场的关键。19全国人大环资委与亚洲开发银行主持完成的环境与资源保护立法研究报告提出，我国自然资源产权制度存在着突出问题，在立法时应依法建立多样化、多层次的自然资源产权体系，以减轻或消除自然资源产权主体混乱的状况；我

国自然资源流转制度的空白和缺陷是我国自然资源配置效益低下的关键原因，应确立自然资源的基本交易形式。要想通过市场优化配置水资源，必须将水资源产权管理规则与水资源产权交易规则分开，合理安排政府对水资源产权的管理的限度与范围。

综上所述可知，水权是由水资源所有权、水资源使用权（用益权）、水环境权、社会公益性水资源使用权、水资源行政管理权、水资源经营权、水产品所有权等不同种类的权利组成的水权体系，水资源产权则是一个混合性的权利束。环境保护法主要强调水环境权，自然资源法主要强调水资源所有权和使用权，私法（民商法）主要强调用益权（地上权、地役权）、水役权、河岸权等水资源物权和水产品所有权，经济法主要强调水资源产权，行政公法主要强调水资源的社会公益性权利和行政管理权。只有正确认识和掌握各种水权利的性质、特点及其相互关系，才能科学确定水权转换的范围和原则，明确什么权利可以转让，什么权利不能转让。本文所讨论的水权转让中的水权，主要指水资源使用权或水资源用益权。

二、水市场

广义的水市场，包括水产品市场和水资源市场两类。所谓水产品市场，如纯净水、蒸馏水和自来水的交易市场，这种水市场交易的是一定量的水而不是水资源（水体），是一定量的水或水产品的所有权，是一种水的实物即水的所有权交易。所谓水资源[13]市场，如江河湖水体、地下水体以及人工水库、水渠的交易市场，这种水市场交易的是一定量的、不断供应的水资源的使用权，主要是一种水源即水体的使用权交易。

（一）国外水资源的发展概况

国外水市场包括水资源市场和水产品市场、正规水市场（主要在北美和南美）与非正规水市场（主要在南亚，通过用水户协会分配水权）、现货水交易市场（sport market，在巴基斯坦人21%的打井户出售地下水）、应急市场（contingent market）和永久性水权转让市场、水权租赁市场、地面水市场和地下水市场等不同的类型。

美国的水权转让类似于不动产转让，转让程序一般包括公告、州水机构或法院批准。

在20世纪80年代，美国西部的水市场还仅仅称为“准市场”，是不同用户之间水权转让谈判的自发性小型聚会；而目前已经发展成为“水资源营销”和在因特网上进行频繁交易的“水市场”。近年来，为了更加有效地利用水资源，西部出现了水银行交易体系，即将每年的来水量按照水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了水权交易程序，使水资源的经济价值得以充分发挥。在美国德克萨斯州，99%的水交易是从农业用水转为非农业用户。在德州的里格兰峡谷，在该市1990年确立的水权中，有45%从1970年起已经被买走。在美国，西部是经济增长最快的地区，也是水资源最缺乏的地区，西部可持续发展的当务之急是解决用水问题。1988年美国联邦垦务局宣布将自己定位为“水市场的服务商”，并制定了买卖联邦供应用水的规章。美国内务部部长布鲁斯？巴比特在一份给西部水利官员的报告中呼吁实行水市场，认为美国西部用水问题的主要出路在于“培育自主意识，培育买方和买方市场”。美国的亚特兰大市市长因为城市供水存在水压不足、水质不好、水管破裂等问题，在市长选举中丢了许多选票。为了取得市民信任，市政府开始尝试新的城市水管理政策，即：在市政府对水设施所有权不变的前提下，将城市水设施使用权向企业招标，由各公司通过投标竞争取得水设施使用权。结果苏伊士里昂水务集团下属的联合水务公司一举中标，为该市150万市民提供并承担4500公里的管网维修。在这家私营公司经营后，城市供水情况大大改善，仅市政府的财政补贴就节省了4亿美元。1985年，两家来自法国和香港的企业进入澳门水市场，承担向整个澳门供水的任务。来，扣除通货膨胀的因素，水价不但没有提高反而有所下降，而且澳门居民使用的自来水已经优于欧洲标准。

在智利的缺水地区，水市场已经取得较大效益；该国的利玛理地区，水交易的平均收益是每立方米2.47$，交易成本是每立方米水0.069$.新加坡85%的水都是从马来西亚购买的，期限是60年。新加坡从马来西亚买来原水再制成水产品，再卖回到马来西亚。这被认为是国际上最典型的水权交易的例子。

随着用水量的增加，进入20世纪末以来，澳大利亚正在实现向新的水资源管理制度的转变，即由经过改革的行政结构和少量普通法权利共同构成的新制定法水权制度。这种新的制定法水权制度的特点如下：第一，水权享受者可以依靠政府行为和司法诉讼实现用水者的基本权利和义务，构成水资源利用基础的私人权利和义务可以通过民事诉讼强制实现；第二，保证适当的环境用水是创设可交易的水权制度的核心条件；第三，明确用水者和管理者的环境保护注意义务；第四，为了迎接巨大的环境挑战，第三者的利益和环境利益必须得到保护。在20世纪80年代，由于原有水资源的水权已经发完，一些州政府规定，允许老的用水户可以将自己节省下来的使用权有偿地转让给新用水户；即逐步停止对新的取水的审批，新用水户只能到水权交易市场上购买水权。在1994年2月25日，澳大利亚政府委员会（Council of Australia Governments， COAG）制定了一个“水工业战略框架”[14]，决定实行水权贸易、流域综合管理等水资源政策改革。在澳大利亚历史上只有少量水资源分配贸易或交易，而水资源改革政策的中心环节是水资源中可交易的财产权，并且使这一权利的交易与土地权利相分离。其途径是：行政机关通过授予具有制定法性质的许可证创设可交易的权利，赋予该许可证以财产权的基本属性。

在西澳大利亚，在《水权与灌溉法》（19）实施之前，实行的是以普通法财产权为基础的水资源管理制度；在该法实施之后，该州实行的是水资源公有制，行政机关对水资源拥有调控权。1995年12月，西澳大利亚议会通过了《水与河流委员会法》、《水公司法》、《水服务协调法》、《水机构改革法》等4部对水资源政策进行改革的法律。年8月西澳大利亚水与河流委员会法公布了对《水权与灌溉法》（1914年）进行详细修改的建议，提议将位于管理区外的地表水的水权也授予西澳大利亚州，将河岸权这类公共权利扩大到所有的水资源（包括地表水和地下水），规定所有参与水资源管理以及使用水资源的人都应负有注意（主要指保护环境）的义务，水资源管理者有权作出平衡环境用水和经济用水的有约束力的决定，要求实现对水资源的可持续管理。该建议对实现水资源的可持续利用、确立国家和个人对水资源的基本权利和义务、创设独立的对水资源的财产权以及水权交易，具有重大影响。[15]在维多利亚州，早期用水户申请取水和用水不论规模大小，州政府都批准给予其水权。随着水资源供需矛盾的增加，该州逐渐停止了这种做法。由于可授权的水量越来越少，在部分地区已经审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新的用水户已经很难通过申请获得水权，该州州政府自1980年代起开始实行水权拍卖。该州规定的水权转让，包括临时性转让和永久性转让、部分转让和全部转让、州内转让和跨州转让。水权转让的价格完全由市场决定，政府不进行干

涉；转让人可以采取拍卖、招标或其他其认为合适的方式进行。但是，水权转让必须遵守州议会通过的规则。灌区内具有用水权的农户或许可证持证人将其拥有的水权永久转让给具有批发水权的供水机构时，供水机构需向自然资源与环境部提出申请，将转让的用水权或许可证转换成批发水权。到20世纪末，该州水权永久转让年交易量为2500万立方米，临时转让年交易量2.5亿立方米，在该州北部已经形成固定的水权交易市场。通过水市场购买水权是新用户获得所需水量的有效途径，因节约用水而具有剩余水量的用户也可以通过转让获得收益。

（二）我国水市场发展的概况

自1949年中华人民共和国成立至1978年十一届三中全会实施改革开放方针期间，我国主要通过行政手段配置和管理水资源，其模式是国家养水、福利供水、计划配水。这种模式导致水资源国家所有权形同虚设、水资源市场失去生存空间、水资源价格严重扭曲、水资源利用效益和效率低下。当时的理论根据是：水资源是重要的生产资料，根据马克思主义关于在社会主义制度下生产资料公有、不是商品的理论，水资源使用权或取水权不得转让。

自十一届三中全会以后，面对水资源日益稀缺和改革开放的新形势，我国开始对水资源管理实行改革。这种改革主要体现在两个方面：一是宏观方面，即强调和加强政府对水资源的宏观控制，强化对流域分水计划和分水协议的保障机制；二是微观方面，即加强政府对供水部门的行政管理和水产品的价格改革。这种改革仍然是行政指令配置水资源模式的延续，没有重视和引入至关重要的水资源利益机制和市场机制。

例如，黄河流域水资源长期以来基本上是一种典型的“开放的、可获取的水资源”，流域内用水“以需定供”，唯一的用水限制条件是用水户的取水能力，即谁有能力取水谁就有权任意用水、谁没有能力取水谁就无法用水。这时国家水资源所有权名存实亡，结果导致类似“公有地的悲剧”的国有水资源悲剧。黄河流域各地方政府和企业进行类似“军备竞赛”的“取水竞赛”，竞相大力修建各种引黄引水工程，以满足不断增长的用水需求。从二十世纪50年代至90年代，引黄水量增长了1.5倍；由于引黄水量过多，黄河从1972年开始断流，从70年代初至80年代，平均每5年有4年断流，进入90年代则年年断流。黄河水资源断流的严峻形势激发了黄河上下游用水的矛盾，将黄河流域水资源紧缺的问题提到了各级政府的议事日程。为了缓解黄河水资源的供需矛盾，国家从宏观行政调控和微观水价两个方面进行了改革。在宏观控制方面，国务院于1987年颁布了黄河水量分配方案，将349.6亿立方米的水量分配给黄河流域8省。但是，这种计划分水办法并未达到计划控制的目标和效果，原因是：一是计划决策失灵、计划本身不够合理，确定分水方案的机制基本是暗箱操作、中央（部门）拍板和高度集权，没有经过各地方的充分协商和民主参与；二是计划管理模式出现体制失灵，整个流域分水依赖流域管理机构监督实施，但流域管理机构既不享有法定的监督管理权力，也没有采用行政手段之外的经济约束机制，由于缺乏权威性的流域管理机构和相应的法律法规，无法对实际引水量进行有效控制、监督和对超额引水地区和部门进行制裁；结果一到枯水或用水高峰时期，有关地方、部门和引水工程竞相取水，造成分水失控。实践证明，这种行政配水模式是一种典型的计划经济模式，其资源配置效率很低，对用水主体的约束力和诱导力很差。在微观方面，国家开始对黄河流域的居民用水和生产用水实行计价和提价；由于各地各部门获得黄河国有水资源并没有向国家缴纳水资源使用费，加之流域农业生产产值和农业灌溉技术不高等原因，工农业用水的价格机制对缓解整个黄河流域水资源危机作用不大；由于流域居民基本生活用水即自来水占黄河流域水资源的总量不多，加之居民生活水平不高，在自来水方面的价格机制对缓解整个黄河流域水资源危机不仅作用不大，有时还会产生“水老虎”行业利润过大的副作用。实践证明，如果将水资源市场与水产品市场割裂开来，即只建立水产品市场不建立水资源市场，水产品市场机制对整个流域水资源配置的作用是十分有限的。

从总体上看，对于“江、河、湖泊，冰川雪原，陆上地下水，土地所有者或使用者修建或所属的人工河、湖、水库、水塘、水池、水渠等人工水体”，目前我国基本上是通过行政手段来分配水资源，也就是说还没有建立水资源市场，因而还谈不上水资源市场失灵的问题。[16]例如，属于国有企业的自来水厂、用水企业和农灌区管理局取用江、河、湖泊和地下水体中的水，只需政府主管水资源的部门批准就可以取得国有水资源的使用权，基本没有向政府上缴水资源费，这种水资源使用基本上是无偿使用（无价或低价使用）、无期限使用、无流动使用。从理论上看，通过流域统一管理配置水资源（主要指通过流域立法、建立强有力的流域统一管理机构、制定流域统一的水资源开发利用保护计划），其全流域水资源配置效益和效率应该最优。但是，如果缺乏法律保障和经济制约手段，这种分配水资源的计划经济体制模式不仅难以达到预期目标，而且容易产生副作用，不利于提高国家和企业的投资效益、用水效益，不利于发挥丰水地区的水资源优势，不利于城市和产业的合理布局，不利于形成合理的城乡结构和产业结构。由于水资源的区域性，各地人民政府争相控制国有水资源，争相向中央政府多要水资源配水指标，争相上水利工程建设项目，结果一些地方可用水资源多余，一些地方水资源严重不足；由于缺水地方只能通过上级人民政府获得水资源，上级人民政府通过行政权力调配水资源，结果造成谁叫缺水需水叫得好、谁行政关系好、谁行政权力大就可以多获得水分配指标的情况；这都会造成人为的地区发展条件不公平、竞争条件不公平。

为了满足发展经济所需用水问题，我国一直存在着临时的、应急性、地下的、隐蔽的、非法的、变相的、不健全的水买卖、水权交易或水市场。例如，浙江舟山本岛水资源紧缺，每到干旱季节，就用轮船从长江口和宁波运淡水，连居民生活用水也要限时限量供应；这种现象促成了舟山向大陆跨海引水项目的实施。在浙江温州乐清等地的水库供水区，曾经发生农村和城市、农业内部种植业和养殖业之间的矛盾；一些个体户为了得到投资大、效益好的养殖业的“救命水”，曾自发地与从事种植业的农民协商，要求高价转让水权；这促成了乐清在楠溪江从永嘉引水。绍兴河网曾多次从萧山引钱塘江的水。慈溪曾经协商向上虞引水，已经实现从余姚引水。永康曾计划从仙居引水。这种些现象表明，水权的流动和水市场的启动已经有了客观需要和物质基础。我国香港买东江水，澳门买西江水，也是水权交易。

为了克服上述水资源宏观行政控制和水产品市场微观方面的弊病，我国在流域水管理体制改革的基础上，从1999年开始对水资源的管理与配置逐步进入水权和水市场改革的新阶段。先是有关流域管理体制、水权和水市场改革的理论讨论，接着进入试点、试验和立法阶段。《防洪法》、《取水许可制度实施办法》的制定以及《水污染防治法》、《水法》等的修改，从法律上提供了加强流域管理机构权力和水资源使用权转让的依据。1999年，水利上部领导提出了从工程水利向资源水利、可持续发展水利和现代水利转变的治水新思路。2000年10月水利部领

导发表了关于“水权、水价、水市场”的理论讲话。接着全国水利学会、环境资源法学会等环境、资源、法学界进行了有关水权与水市场的学术讨论。《中华人民共和国水法（修订草案）》（水政法[2000]227号）明确规定了水资源使用权可依法转让的条款：“关于征求对《取水许可证制度实施办法（修订草案）》意见的函”（资源管[2000]20号）对水权转让条件、提交资料、权利义务、适用范围以及补偿原则等进行了相应的规定。202月，《人民日报》分别于16日、20日报道了《我国首笔用水权交易成交-义乌出资两亿元，买来上游东阳水》（作者慎海雄、王磊）、《两亿元买清水-国内第一笔水权交易详记》（《人民日报》华东版，作者王磊）的消息。

2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订的有偿转让横锦水库的部分用水权的协议，开创了我国首例水权交易的先河。义乌市[17]是全国最大的小商品流通中心，拥有“华厦第一市”的中国小商品城。同时，义乌市就是一个缺水的城市，在年以前，特别是1994、1995年，义乌市居民吃水主要靠污染严重的义乌市江水。每到枯水季节，居民家中水管流出来的水都有一股刺鼻的怪味，许多义乌市居民只好买矿泉水做饭，说当时的义乌市“水比油贵”一点也不过分。根据义乌市的发展规划和发展趋势，在内义乌市将发展成为一个拥有50万人口的大城市，而目前的供水能力只能维持到，水已经成为制约义乌市发展的瓶颈因素。而与义乌市相隔不远的东阳市[18]水资源相对比较丰富，该市位于义乌市上游，人均水资源拥有量比义乌市多一倍，仅其境内的横锦水库[19]的总库容就相当于义乌市全市大小水库的近2倍，而且水质优良，常年保持1类水质。东阳市除了保持正常的生活、灌溉用水外，每年要向下游弃水3000多万立方米。为了解决两市因水资源配置所产生的矛盾和纠纷，两市曾通过行政协调手段解决问题，但经过多年多5轮谈判仍然是久议不决。2000年11月24日，浙江省东阳市和义乌市签订的有偿转让横锦水库的部分用水权的协议，不仅开创了我国首例水权交易的先河，也走出了采用市场机制解决跨行政区水环境资源纠纷的路子。根据东阳市与义乌市签订的水资源使用权交易协议[20]，义乌市一次性买断了东阳市4999.9万立方米水的使用权，完成了国内第一宗水权交易。东阳人认为，转让给义乌的水其实是丰余的弃水；东阳实施节水工程后得到的丰余水相当于每立方米1元钱，转让给义乌后的回报却是每立方米4 元钱；东阳市除获得2亿元水权费外，还获得每年500万元的水综合管理费（按每年实际供水0.1元/立方计算）。从表面上看，义乌买东阳的水资源花费了2亿元，但如果自己建水库则要花费4亿多元。又如，漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交界处（包括山西省长治市的平顺县、河北省邯郸市的涉县和磁县、河南省安阳市的林州市和安阳县）是全国水事纠纷多发地区之一。多年来两岸争水、争滩地纠纷不断，为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施妥善解决纠纷。水利部曾用5年时间制订了晋冀豫三省的分水方案，并于1989年经国务院批复（国发[1989]42号文件）。1992年，海河水利委员会专门成立了漳河上游管理局，对漳河108公里河道实施统一管理。经过的协调工作，到年仍然水事纠纷不断，目前两岸的引水能力达100个流量，而河道只有3～5个流量，对于两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨行政区水资源配置纠纷的难度越来越大。2001年6月，山西、河南、河北三省通过协商达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境内5座水库联合向河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水2000余万立方米，河南安阳市、河北邯郸市一次性从山西境内购得2000万立方米水。通过这种方式不但使长治市的供水单位增加水费收入70余万元，也解决了下游河南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难和30余万亩耕地的灌溉用水，使他们增收3000余万元。这些水权交易可能会开辟中国水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国家和社会特别是理论界值得研究和思考的问题。不仅开创了我国首例水权交易的先河，也走出了采用市场机制解决跨行政区水环境资源纠纷的路子。根据东阳市与义乌市签订的水资源使用权交易协议[20]，义乌市一次性买断了东阳市4999.9万立方米水的使用权，完成了国内第一宗水权交易。东阳人认为，转让给义乌的水其实是丰余的弃水；东阳实施节水工程后得到的丰余水相当于每立方米1元钱，转让给义乌后的回报却是每立方米4 元钱；东阳市除获得2亿元水权费外，还获得每年500万元的水综合管理费（按每年实际供水0.1元/立方计算）。从表面上看，义乌买东阳的水资源花费了2亿元，但如果自己建水库则要花费4亿多元。又如，漳河发源于山西省，在流经的山西、河北、河南三省交界处（包括山西省长治市的平顺县、河北省邯郸市的涉县和磁县、河南省安阳市的林州市和安阳县）是全国水事纠纷多发地区之一。多年来两岸争水、争滩地纠纷不断，为解决漳河水事纠纷，中央领导同志先后做过多次批示，要求两省政府采取有效措施妥善解决纠纷。水利部曾用5年时间制订了晋冀豫三省的分水方案，并于1989年经国务院批复（国发[1989]42号文件）。1992年，海河水利委员会专门成立了漳河上游管理局，对漳河108公里河道实施统一管理。经过12年的协调工作，到2001年仍然水事纠纷不断，目前两岸的引水能力达100个流量，而河道只有3～5个流量，对于两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨行政区水资源配置纠纷的难度越来越大。2001年6月，山西、河南、河北三省通过协商达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境内5座水库联合向河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水2000余万立方米，河南安阳市、河北邯郸市一次性从山西境内购得2000万立方米水。通过这种方式不但使长治市的供水单位增加水费收入70余万元，也解决了下游河南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难和30余万亩耕地的灌溉用水，使他们增收3000余万元。这些水权交易可能会开辟中国水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国家和社会特别是理论界值得研究和思考的问题。

目前两岸的引水能力达100个流量，而河道只有3～5个流量，对于两省几十万亩耕地来说，无异于杯水车薪，单纯依靠行政机制解决跨行政区水资源配置纠纷的难度越来越大。2001年6月，山西、河南、河北三省通过协商达成了跨省购水协议。由上游山西省长治市通过境内5座水库联合向河北、河南沿河村庄和灌区有偿供水2000余万立方米，河南安阳市、河北邯郸市一次性从山西境内购得2000万立方米水。通过这种方式不但使长治市的供水单位增加水费收入70余万元，也解决了下游河南安阳市、河北邯郸市两省几十万人的用水困难和30余万亩耕地的灌溉用水，使他们增收3000余万元。这些水权交易可能会开辟中国水资源市场的一个新时代，也提出了一系列值得国家和社会特别是理论界值得研究和思考的问题。

福州大学法学院・蔡守秋

民法中的水权制度 篇2

【内容提要】我国水权制度的特点是政府代表国家行使对水资源的所有权，其他自然人和法人行使对水资源的利用权，于是水资源所有权的主体具有行政主体和民事主体的双重属性，在地区间相邻用水关系中，各地方政府作为民事主体在维护国家整体利益的前提下代表各自所在地的地方利益。本文强调遵循大陆法系的传统观念，即将水资源视为土地的孳息，对土地的所有权中含有对地上及地下水资源的所有权;对土地享有利用权者也有权取得对水资源的利用权。因此，我国的水权包括水资源所有……

水在民法中属于物的范畴，因而水资源利用权也就属于物权，人类通过这种物权的行使以满足自己的生活需要。随着现代物权法向以自然资源利用权为核心发展的趋势，水权的内容也变得以水资源利用权为主，而且客观上已经成为现代社会最重要的一种物权。但是，由于我国的公有制性质，国家对水资源所有权的行使显得更为突出，具体表现为各地政府对水资源开发利用行为的管理，以此控制水资源利用权的不当行使对水资源本身以及其他环境资源产生不利影响。民法正是通过对水权产生、变更和终止的规定，来实现对行使水权行为的有效规范，以防止对水资源的浪费和破坏，尽管现代民法有向社会本位发展的倾向，但以权利为本位仍然是民法的主要特征，这是民法作为调整市场经济主导性法律的性质所决定的。

一、水权立法

水权是兼有公法与私法性质的特殊权利，其内容主要规定于水法、土地法和民法当中。[1](P93)在罗马法中，水资源属于共用物或者公有物，无法成为私有权的客体，人们在不损害他人利益的情况下可以自由使用。为了灌溉农田，还可以根据农田面积分配用水量。若有人在行使其土地权利导致水流被污染，则法官将通过令状禁止其利用土地的行为。[2](P15-18)根据《法国民法典》第714条的规定，水资源是不属于任何人的物，其使用权属于大众，其使用方法由治安法律予以规定。[3](P99)根据《德国民法典》第94条的规定，水资源属于土地的天然孳息，土地权利人可以依法使用。《德国民法典》还在相邻权、用益权与地役权中规定了对水资源的利用问题。依照德国于8月25日最新修定的《水管理法》第3条的规定，对水资源的利用方式包括6个方面：1、从地表水域取水或者引流水;2、对地表水域的拦截和使之下沉;3、从地表水域提取对水域状况或水流产生影响的固定物质;4、把物质排入地表水域或者沿海水域;5、把物质排入地下水;6、将地下水汲至、提取至地面，或者将地下水改道。以上利用行为均须经过有关政府有关部门的批准许可。[4](P809)与《德国民法典》相同的是，《日本民法典》也是在相邻权与地役权中规定了对水资源的利用。我国台湾地区水利法第13条规定：“本法所谓水权，谓依法对于地面水或地下水取得使用或收益之权。”[6](P2223-2224)依此规定，水权显然是一种用益物权。

大陆法系传统民法认为，水是土地的天然孳息，[8](P136)土地所有权人也就是土地上水资源的所有权人。与土地权利相对应，大陆法系民法中的水权也包括水资源所有权和用益物权(用益权、地役权等)，由于相邻权属于相邻所有权的一项权能，所以也属于所有权内容的范畴。另外，对于水权设立、变更和终止的问题，除特别法规定外，适用民法中关于不动产物权的规定。

在我国，土地所有权属于国家或者集体所有，所以《宪法》第9条作出了我国的水资源属于国家专有的规定，也就是说国家是水资源所有权的权利主体，由政府代表国家行使水资源所有权，水资源所有权具有不可转让的特点。又依我国现行《水法》第3条第2款的规定，“农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体所有。”这一规定虽然可以解读为农业集体经济组织也是水资源所有权的主体，这是从“水是土地孳息”的角度解释的。因集体土地所有权与国家土地所有权相比，因缺乏核心权能(处分权)而仍为一种虚有权，[7](P101-104)故集体对水资源的所有权与国家对水资源的所有权相比，在客体的范围方面有很大限制。由于所有权的各项权能可以与所有权相分离，所以国家可以许可其他民事主体有偿或者无偿地使用水资源。根据《民法通则》第81条规定，水资源可以由全民所有制单位和集体所有制单位使用，使用单位有管理、保护、合理使用的义务，但同时也规定不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让。但实践中已经出现水权转让的实例，并得到了政府的认可。据报道，“我国第一笔水权交易在浙江成交。位于浙中盆地的义乌市出资两亿元向毗邻的东阳市买下了约五千万方水资源的永久使用权。这笔交易协议开创了中国水权制度改革的先河。”[9]

当然，对于水资源进行详细规定的还是1988年1月21日第六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过的《中华人民共和国水法》(以下简称水法)，该法于1988年7月1日起施行，在理论上称为狭义的水法。水法中有关对水资源所有权与利用权的规定就属于实质民法的物权内容。而广义的水法是指调整水资源开发、利用和保护关系的法律规范的总称，其渊源包括宪法、法律、行政法规和地方性法规中的有关条文。与《水法》最为密切的法律还有《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《水土保持法》，水权人在享有用水权的同时，还应该承担一些社会义务，如《环境保护法》规定了民事主体行使水权时保护环境的义务;《海洋环境保护法》专门规定了民事主体在利用海洋资源时的环境保护义务;《水污染防治法》规定了行使水权时防治污染的义务;《水土保持法》规定了水权人涵养水源的义务。由中国人民大学王利明教授主持起草的《中国物权法草案建议稿》第三章第七节的特许物权部分用二个条款规定了取水权，[5](P91)以反映现代物权法的特色。

在水法方面，由于我国采取了公有制立法的先进模式，所以能够基本适应国际上水资源立法的发展趋势。按照美国现在较为流行的观点，制定一部符合可持续发展要求的水法应该具备三个条件：第一是对本国天然水资源系统的科学认识，如建立先进的水文数据系统;将整个水资源(包括地下水和地表水)看作是有机联系的统一体;把环境影响评价纳入水利规划。第二是全面反映人类活动对水资源的影响，包括人类活动对于水资源的各种需求;人类对洪水、干旱的治理;对水土流失和水污染的预防与治理。第三是建立完善的水资源管理系统，包括不同的水资源管理机构在水资源规划中和规划实施阶段各种活动的统一，划分国家和地方在水资源管理中的责任。[10]我国与此标准相比目前还有一定差距，但这种思想对我国水法的制定和完善有借鉴的价值，对于我们分析水权的性质和功能也有重要意义。

二、水权取得

由于我国的水资源所有权具有权利主体的唯一性和不可让与性，各级政府代表国家行使水资源所有权时，出现了行政权与所有权的混合，所以水资源所有权的私法性质较弱。只有水资源利用权才有较浓厚的私法性质，根据物权法由以所有权为中心向以利用权为中心发展的趋势，对水资源利用权的规定在民法上更有意义，本文所谓水权除特别指明外均为水资源利用权。就水资源利用权而言，从代表国家的政府那里取得，属于原

始取得。由于我国传统民法理论将水资源的利用分为一般使用与水权取得两种，[8](P136-139)从而本文也将水权的原始取得分为自由取得与许可取得两种。

水权的自由取得是指无须政府(所有权人)许可即可自由使用水资源的行为，例如根据我国现行水法第32条的规定，“为家庭生活、畜禽饮用取水或者其他少量用水的”行为。游泳、行船、流筏、取冰或者简单引水、排水也属于此类一般使用。一般使用体现了一种自然资源无偿共享的基本人权，并非以水为权利客体，其使用方法以不妨碍他人以同样方式自由使用为限度。若无正当理由妨害这种一般使用，则构成对自由权的侵犯，属于侵权行为。这就是水权的自由取得。

水权的许可取得是指因依法取得水权而使用水资源的行为，根据我国现行水法第32条的规定，“直接从地下或者江河、湖泊取水的”实行取水许可制度，须经水资源所有权人(即国家)的批准。这就是水权的许可取得，也是水资源所有权人设定的水资源利用权。根据我国台湾地区水利法第24条的规定，水权的取得、变更和终止，非经登记不生效力。这是其不动产物权的性质所决定的。在我国较普遍的情况是由政府所有的水利工程向用户供水，这是通过供用水合同来完成的。又依水法第34条的规定，使用供水工程供应的水，应当向供水单位交纳水费;其他直接从地下或者江河、湖泊取水的，应当交纳水资源费。欠交水费或者水资源费达到一定数额的，应当取消其用水权。

经所有权人许可而取得水资源利用权的民事主体还可以通过合同将其水权依法转让给第三人，这属于水权的继受取得。除合同外，民事主体还可以通过相邻权和地役权而取得对水资源的利用权。根据大陆法系传统民法，由于将水视为土地的孳息，所以取得水权须根据一定的基础权利，如土地所有权、土地使用权、相邻权、地役权等。我国各地方政府代表国家行使水资源的所有权，根据我国现行水法第31条的规定，国家实行各地用水量分配制度，在地方用水量确定的情况下，地方政府间也可以进行水权交易，如上文提到的我国第一例水权交易。若从这一角度考察，则代表各地利益的政府之间是平等的民事主体，这一问题较为复杂，本文于地区间相邻用水问题中阐述。

我国现行水法第14条规定了水资源的利用顺序，涉及民法中的优先权问题，首先是城乡居民生活用水;其次是农业用水;第三是工业用水;第四是航运需要。我们认为，水法规定用水顺序的法律意义在于解决用水紧张时设定水权的困难，例如在用水十分紧张的情况情况下，应该首先设定城乡居民生活用水的权利;若水源紧张、不足以满足城乡居民生活用水，则第一顺序的用水权人有权请求撤销后顺序的用水权或者限制其用水量。根据我国合同法第177条和第184条的规定，根据供用水合同而产生的用水权应该有一定的存续期间，期限届满后，除约定续期外，水权终止。

三、水权的公法性质

本文一开始就提及水权是一种兼有公权性质的私权，一方面，政府在代表国家行使水资源的所有权，而国家所有权的行使更多地表现为政府对于水资源的管理行为，水资源利用权的产生、变更、终止均与政府行为有关。另一方面，在我国，行使水权的基础是严格执行水资源利用规划，因为水法的制定必须遵循生态系统的物质循环规律。每条江河的流域都是一个生态系统，它所包含的各种生物群体，只有通过相对稳定的物质循环和能量流动才能为人类提供适宜的环境条件和稳定的物质资源。生态平衡主要依靠生态系统内部的自动调节功能，如果人为因素的影响超过生态系统的自我调节限度，则会造成整个生态系统的崩溃，从而影响到人类的生存和发展。[11](P10-15)若在水法中遵循这一物质循环规律，则必须将整个水资源作为公共财产来认识，并以此为前提制定综合性的水法。

(一)政府行使水资源所有权

水资源的管理是综合性很强的工作，需要许多行政部门的密切配合，但如何协调是一个非常复杂的问题。水法的各种成分与这些成分在政府中的特定位置有关，实际上对于水资源的管理职能被分割在许多政府部门之中，这就意味着水法的实施不仅与水利部门有直接的关系，而且与其他行政部门的管理职能都有所重叠。例如，水源工程由水利部门管理，配水由城市建设部门管理，污水处理由环境保护部门管理。这种管理体制，管水量的不管水质，管水源的不管供水，管供水的不管排水，管排水的不管治污，管治污的不管污水回用……水资源利用和保护的统一属性被人为的分割了。我国水法(包括行政法规)对于各行政部门在水资源管理中如何协调未作出具体规定，而这种状况将直接影响到对水资源的有效管理。因为水法作为一种调整人们行为的社会规范，首先应该具备一种指引作用，告诉人们如何正确地遵守法律，也就是说应该具有一定的可操作性。[12](P39-40)

政府各部门在参与水资源管理过程中，不可能超越一定的.政治、经济和自然环境，只有当政府系统内部实现平衡，又与外部环境相适应时，政府系统的效率才能达到最优化。政府系统内部的平衡应该包括三个方面：一是中央、省、地、县、乡之间的平衡;二是各部门之间的平衡;三是决策、执行和监督部门之间的平衡。政府机构系统从它产生之日，就开始了由平衡到不平衡，再由不平衡到平衡的循环发展过程。有学者称之为政府机构平衡发展理论。[13]根据我国水法的规定，政府对于水资源的管理大致可以归纳为六个方面，一是制定水资源利用规划;二是对水利工程设施的管理;三是关于水土保持工作的管理;四是审批取水申请、征收水费和水资源费;五是对于防汛、抗洪工作的管理;六是对于水污染的防治工作。《水法》应该对政府各职能部门在水资源开发、利用和管理的各个环节的协调作出具体规定，否则，模糊、含混的规定难以提高政府在实际工作中的效率。国外的实践表明，实行水资源管理一体化是现代社会水资源管理的发展趋势。5月13日，我国首家统一管理水务的机构――上海水务局成立了。它将原来市水利局、公用事业管理局、市政工程管理局等有关水的职能部门统统合并在一起，把原来那种水质和水量分开、农村和城市水事分开管理的体制，改为对城市和农村的防洪、除涝、需水、供水、节水、排水、水资源保护、污水处理和回用等等实行一体化管理。这一作法得到了中央政府的肯定，并建议推广。[14]

(二)执行水利规划是行使水权的前提

根据一些大陆法系发达国家民法的规定，地下水与地表水都属于土地所有权的范畴，即“水是土地的孳息”。由于土地私有制的存在，无法限制对地下水的过度开采，所以产生了严重的地面下沉和土地盐渍化的现象。目前，许多资本主义国家正在考虑将地表水和地下水都作为公共财产来进行统一管理，也就是说，将水资源公有化已经成为各国立法的发展趋势。根据我国《水法》第2条和第3条的规定，我国的水资源包括地表水和地下水，属于国家所有。水资源国有制的重要标志就是取水许可制的实行，又依我国《水法》第32条的规定，国家对直接从地下或江河、湖泊取水的，实行取水许可制。可见，我国对于水资源早就采取了公有制的立法模式，这就为水资源的统一管理提供了必要条件，这应该是我们的优势，现在的问题是如何发挥这一优势。

目前，以流域为单位开发、利用水资源，已成为各国的共识。根据我国《水法》第11条的规定，开发利用水资源和防治水害应当按流域或区域进行统一规划

，经批准的规划是利用水资源和防治水害活动的基本依据。流域水资源最大的特点就是共享性，所以河水经常受到污染、超限使用和不合理调配。可见，对整个流域进行科学规划并严格执行这一规划是非常重要的。流域项目投资大、周期长、资金回报率低，因此一般是由政府组织完成的。可见，政府在水资源的开发、利用和管理中起着举足轻重的作用。就水法而言，我国已经采取了公有制立法的先进模式，所以水法在实施中的效果很大程度上取决于政府的工作效率。

我以为，除政府工作效率的因素之外，影响流域综合规划执行效果的主要原因有三个方面：第一，由于流域综合规划一般是不公开的，或公开的范围有限，所以直接影响到它的贯彻执行。第二，流域综合开发都是跨地区的，但由于各地的具体情况不同，因此对水资源的利用目的和方式也会有所区别，甚至相互之间有冲突，这种状况也不能不影响到流域综合规划的贯彻执行。第三，由于地方本位利益的存在，所以地方保护主义目前在各地也很严重，在执行流域综合规划时各地不予合作也是客观存在的现实。因此，在我国水法中应该确定二项原则：一是规划公开原则;二是流域各地相互协作原则。至于具体如何协作也要作出明确规定，这样才有实际意义。根据我国水法第11条第4款的规定，经批准的流域综合规划是开发利用水资源和防治水害活动的基本依据。水资源的开发、利用和管理行为，如果违反流域综合管理规划，那么不但违反水法的上述规定，而且势必危害社会公共利益，根据我国《民法通则》第58条第5项的规定，违反社会公共利益的行为应确认为无效行为。无效行为的法律后果有三：一是恢复原状，即造成水资源破坏的，要求侵害人限期治理;二是侵害人赔偿其违法行为给国家、集体和他人造成的损失;三是没收行为人的非法所得。

四、水权的行使

上文论及传统大陆法系民法对于水资源的利用问题一般都规定在相邻关系与地役权或者用益权之中。我国现行民法虽然没有明确规定地役权和用益权制度，但是地役权和用益权问题在我国是客观存在的。

(一)地下水的使用

地下水原则上允许居民根据传统习惯自由使用，掘地取水须经土地所有权人许可。在无水而生产生活又急需的情况下，民事主体有权通过支付一定数额的价款请求供水，这种紧急用水请求权与相邻权的性质类似，属于法定权利。[1](P94)传统民法认为，水源地或者井的所有人有权对超采地下水的行为、污染地下水的行为请求恢复原状或者损害赔偿，水资源的用益权人和地役权人也可以行使相同的权利。在我国，由于水资源属于国家所有，所以必须由代表国家的政府行使损害赔偿请求权，而受到直接损害的个人却不能基于水权请求加害人损害赔偿。

根据发达国家的经验，超采地下水主要是因大量的工业用水而过度抽取造成的，对此，日本于1956年制定了《工业用水法》，在实行取水许可制的基础上，严格控制用水的规模和数量。随着工业用水数量的激增，又于1958年制定了《工业用水道事业法》，实行用地表水代替地下水来满足工业用水的需要，要求用水单位兴建从江河引水的工程设施，同时，又规定了引水工程所有者向其他用户供水的义务。专家还建议，对于违法建筑物应该停止供水。[16]根据德国1976年10月通过的《德国水法》第19条的规定，为了保护某些地区的地下水源不受有害影响，国家可以依法设立某些水源保护区，重新补给地下水，在水源保护区内，可以禁止或限制某些对不动产的利用行为，但要给予适当补偿。根据《德国水法》第35条的规定，为防止地下施工对地下水源所造成不良影响，任何地下施工都要报经地方政府水资源管理部门的批准，而且有义务接受政府有关部门的监督。对于任何无意地或未经批准而开发地下水的行为，政府有关部门均有权禁止。[17](P166)

我国《水法》第7条规定，国家实行计划用水、厉行节约用水。1988年11月30日，建设部经国务院批准，发布了《城市节约用水管理规定》，仅适用于城市规划区的节约用水管理工作，对于城市非规划区和农村的节约用水问题并未作出明确规定，这不能不说是一个缺憾，因为在农业灌溉中，浪费地下水的现象也很普遍。另外，依照我国《水法》第34条的规定，使用供水工程供应的水，应当按照规定向供水单位缴纳水费。对直接从地下或江河、湖泊取水的，征收水资源费。但是，根据目前的实际情况来看，工业用水收费过低也是影响地下水过分开采效果的问题所在。值得注意的是，在《城市节约用水管理规定》中的三项规定颇具建设性，一是城市人民政府应当在制定供水发展规划的同时，还要制定节约用水发展规划，并根据节约用水发展规划制定节约用水年度计划。二是城市新建、扩建和改建工程项目，应当配套建设节约用水设施。三是工业用水重复利用率低于40%(不包括热电厂用水)的城市，新建供水工程未经上级行政主管部门同意不得增加工业用水量。这些规定对于节约用水、控制地下水的过量开采无疑是非常有益的，但是，与一些发达国家的节水制度相比，缺乏相应的法律责任制度，实际作用大打折扣。

(二)自然排水和人工排水

根据自然规律，水往低处流，这属于自然排水，所以大陆法系传统民法基于相邻关系理论认为，对于自然水流，低地所有权人不得阻碍，这就是所谓低地所有人的承水义务。这是一种不作为义务，若低地所有权人违反此项义务而阻止水流自然下泻，则高地所有权人有权请求排除妨碍或者损害赔偿。如果水流因不可归责于双方的事由在低地发生堵塞，那么高地所有权人有权进入低地，以自己的费用进行疏通，低地所有权人对此负有消极的容忍义务，这就是高地所有权人的疏通权。在我国，土地使用权人之间也应该适用这一相邻关系原理，《最高法院贯彻执行民法通则若干问题的意见》第98条规定：“一方擅自堵截或者独占自然流水，影响他方正常生产生活的，他方有权请求排除妨碍;造成他方损失的，应负赔偿责任。”

对于人工排水，原则上不适用相邻关系的规定，但也有例外情况，如《最高法院贯彻执行民法通则若干问题的意见》第99条规定：“相邻一方必须使用另一方的土地排水的，应当予以准许;但应在必要限度内使用并采取适用措施排水，如仍造成损失的，由受益人合理补偿。相邻一方可以采取其他合理措施排水而未采取，向他方土地排水，损毁或者可能损毁他方财产，他方要求致害人停止侵害、消除危险、恢复原状、赔偿损失的，应当予以支持。”高地利用权人若向低地排放生活污染和工业废水，则低地利用权人无承受义务;如果当事人另有约定，那么是地役权的问题。即使高地利用权人有排水地役权，他也应该选择损害最小的方法进行，并承担铺设管道的费用。高地利用权人享有的这种地役权又称过水权。[1](P97)

(三)水流使用

根据大陆法系传统民法，对地表水流的使用主要表现为民事主体行使三种权利：

一是水流使用权。水源地、沟渠及其他水流地所有权人，可以自由使用水流，但不得违反他人利益和社会利益，尤其应注意不得污染环境、破坏生态平衡。在我国，须遵守水法第32条的规定，即除为家庭生活少量用水外，须经政府许可。

二是水流变更权。水流变更主要是指变更河流的宽度及河流改道，水流变更权的产生过去主要是基于传统习惯，但由于水流变更对周围环境，尤其是下游用水有较大影响，所以现在发达国家均规定，水流变更须经政府批

准，若因水流变更损害周围环境或者造成下游土地所有权人的经济损失，则受害人有权请求恢复原状、赔偿损失。

三是设堰权和用堰权。设堰又称筑坝，主要是为了灌溉;对岸地所有权人通过支付合理费用后有权使用所筑水坝，这叫用堰权。而设堰权的产生须具备二个条件：第一，有设堰的必要。此所谓必要须根据当时当地的具体情况而定，并由水利部门审查批准。第二，不得损害对岸和下游地。这一问题在我国涉及地区间用水纠纷，比较复杂。

(四)地区间相邻用水权

相邻用水权是个民法中的概念，适用于平等主体之间。那么在各省之间、各市之间或者各县之间有没有相邻用水权的问题呢?就水资源而言，国外有公水和私水之分，属于私人所有者，为私水;属于国家或者公法人所有者，为公水;不能确定其为私水者，推定为公水。[8](P136-137)而根据我国《宪法》第9条的规定，我国的水资源都属于公水。由于我国是缺水大国，所以国家对水资源进行统一管理是非常必要的。长江、黄河流域大部分地区工农业生产和生活用水均来自这两条江河的水流，大流域的特点之一就是沿岸各地区对水资源的共享性，由此客观上形成了各地区之间的相邻用水关系，也就是说相邻一方对水资源的利用将影响到另一方的使用状况。在目前进行的西部大开发中，大流域上中下游相邻地区之间因对水资源利用而产生纠纷的问题急待解决，例如，上游地区不执行国家计划委员会制定的分水方案大量截留河水，扩大耕地灌溉面积，造成中下游地区长期断流，使原有的生态环境遭到严重破坏。随着我国供水紧张状况的加剧，相邻地区用水问题将变得越来越突出，对此需要法律作及时、有效的调整，但目前我国相关法律尚无明确的规定，故实有认真研究之必要。

各地方政府代表国家在本辖区内行使水资源所有权，地方政府拥有的这种权利从民法的角度观察似乎是一种代表权，因为地方政府在本辖区内行使土地所有权时，直接代表土地所有权人，即国家。但地方经济利益是客观存在的，我国目前社会上所谓“地方保护主义”就是这种地方经济利益的突出表现。就水资源的利用而言，相邻地区(包括相邻省、市、县)之间也存在各自的本位利益。虽然直接利用水资源的是具体的自然人或者法人，但由于国家是以各地区为单位分配用水量的，而各地用水又是由当地政府统一分配的，所以必然存在各地区自己的地方利益。我国实行取水许可制度，对水资源的利用须经当地政府批准，经批准的取水权就是合法的权利，当相邻的两个地区共用同一水流时，若上游地区居民(包括自然人和法人)对水流无限制的利用，尤其是经当地政府批准筑坝，则会使下游地区因严重缺水而造成生态环境的恶化以及经济上的损失，而受损地区的居民也不能依照《民法通则》的规定要求另一方承担民事责任，因为上游地区居民的用水权是根据当地政府批准产生的。这时，也有人可能会想到;受损一方能否以相邻地区的政府为被告提起行政诉讼呢?其实这一思考的结果也不能令人满意，由于原告的损失不是因被告的具体行政行为造成的，也就是说，被告的行政行为并不是针对原告作出的，所以也不属于我国《行政诉讼法》的管辖范围。

根据我国《水法》第四章的有关规定，每个地方政府在水资源利用方面的职能主要有三项：一是制定当地长期供水计划;二是在其辖区调蓄径流和分配水量;三是批准当地居民的用水许可。虽说这是代表国家履行政府职权的公益行为，但实际上地方政府在行使这种职权时更多的是考虑本地区的利益，于是属于同一流域的各地区之间在使用同一水流时，一地对水流的使用可能会影响到另一地的利益，因此，地方政府所拥有的这种水资源利用权所体现的利益关系很难说是一种全社会性质的公共利益，而反映的恰恰是一种地方本位利益，即私益。若以同级政府而论，则它们之间的关系是平等主体之间的法律关系，彼此之间没有领导、服从或者隶属的关系。因此，尽管政府作为法律关系的主体具有特殊性，但它们各自拥有的这种权利应该是一种民事权利，即私权。需要强调的是，在民法中它仍是一种上位的概念，目前尚无充分理由可将其归类于具体的用益物权。

尽管各地区都明白地方利益应该服从国家的整体利益，遵守国家制定的水资源开发利用综合规划，但全国仍发生许多地区间对水资源利用的纠纷。在处理这些纠纷时，各地区合法的水资源利用权应该受到法律的平等保护。

对于解决地区间相邻用水纠纷，我国法律的依据仅有《水法》第35条的规定：“地区之间发生的水事纠纷，应当本着互谅互让、团结协作的精神协商处理;协商不成的，由上一级人民政府处理。在水事纠纷解决之前，未经各方达成协议或者上一级政府批准，在国家规定的交界线两侧的一定范围内，任何一方不得修建排水、阻水、引水和蓄水工程，不得单方面改变水的现状。”这一条款规定了两种解决方法，一是发生纠纷的两个地区根据相邻关系协商处理;二是协商不成由共同的上一级政府“处理”。由于地方利益的客观存在，所以发生纠纷后经常出现无法达成协议的情况，根据上述规定由上一级政府处理，但没有明确如何处理，根据什么实体法和程序法处理也不明确，其处理决定的权威性如何，能否及时有效地解决地区间的用水纠纷仍值得怀疑。处理地区间水事纠纷势必首先明确孰是孰非，即确认双方的水权，是否有一方侵权或者违反用水协议的情况。而这显然是民事纠纷的处理方式。

根据《水法》第36条的规定，对于上一级政府处理决定不服的，可以向法院起诉。问题是提起什么诉讼，是民事诉讼还是行政诉讼?上一级政府的处理决定应该是针对下级政府间的纠纷，根据我国行政诉讼法的规定，不属于行政诉讼的管辖范围。行政法中有一项基本原则，即“禁止自身程序”，是指属于同一法律主体之下的机关之间不得提起行政诉讼。[19](P27)在日本，此类纠纷一般是通过民事诉讼程序解决的。[20]我国《水法》并没有明确规定地区间水事纠纷必须先经上一级政府处理然后再向法院起诉，所以在地区间水事纠纷中受损失的地方政府也可以直接向法院提起民事诉讼，在这种情况下，法院应当按照民法和民事诉讼法进行审理，因为地区间相邻用水权属于民法中的相邻关系。由法院直接受理地区间水事纠纷是否构成审判权力对行政权力的干预呢?地方政府在其辖区内对水资源的管理行为，一方面是在行使其行政权力，另一方面也是在行使其对水资源的所有权。于是，相邻地区间的水事纠纷也可以看作是相邻民事主体行使水资源所有权时发生的民事纠纷，因此，对这种地区间用水纠纷的处理应该是民事审判权的管辖范围，并不构成审判权对行政权的干预。

政府以实现公共福利为目的，且根据公法而设立，在理论上称之为公法人。[21](P64)因此，各地方政府也有其独立的法律地位，在诉讼中享有独立的诉权。地方政府是由当地居民选举产生的，其活动经费也是由当地居民交纳的地方税负担，其行使职权的范围也限于法定的区域之内，其行为目的也应该是为了当地居民的共同利益。而当地的共同利益并不是全国的共同利益，因此当地居民的共同利益也只能是一种地方利益。在服从国家整体利益的前提下，这种地方利益也应该得到应有的尊重。各地在水资源利用方面，若某一地方行使其水资源利用权时影响到另一地方的合法权益，则另一地方政府应该代表当地全体居民的利益向侵权一方提起诉讼。根据我国《水法》的有关规定，对水资源的开发利用是由政府内部设置的水

资源主管部门负责统一管理的，那么水利主管部门能否代表地方利益提起诉讼呢?我们也注意到，实际上还有许多政府部门(如基本建设主管部门、环境保护主管部门、农业生产主管部门等等)与水利部门共同管理水资源的开发利用。虽然这种作法违反了行政法中有关“避免混合行政”的原则，[19](P28)无法提高行政的效率，但也说明只能由政府代表地方利益提起诉讼。当然，若水利主管部门代表政府、以政府的名义起诉，则应无不妥。

五、侵害水权的责任

对于侵害水权的行为，大量适用的是民事责任，但传统的民事责任的构成理论已经不能适应现代水法发展的要求，需要进一步完善。首先是关于归责原则问题。以水污染为例，根据我国《民法通则》第124条的规定，承担侵权责任以违反我国保护环境防止污染的规定为前提，也就是说，只要未超过国家规定的排放标准，就没有过错，不承担民事责任。可见，适用过错推定责任原则，即由污染者承担举证责任。如果他不能证明自己没有过错，那么法官将推定他有过错，从而承担民事责任。根据我国环境保护法第28条第1款的规定，在企业依法设立时就已经取得排污权了，只不过排放污染物不得超过国家或者地方规定的排放标准，超标排放的要交纳排污费，并负责治理。即使它造成污染，只要能够证明自己没有超过排放标准，就可以免责。但是，如果两个工厂都向同一水体排放污染物，而且各自都没有超过排放标准，但双方的排放量加在一起却造成了严重的污染，那么显然应该要求双方承担民事责任。所以我国在水污染的民事责任方面，应该顺应国际潮流，确立无过错责任原则。其次是关于因果关系的认定问题。因为水资源共享性的特点，利用主体很多，就水污染的损害后果而言，从实施污染行为到损害后果的产生一般要经过一段时间，即使达标排放，若总量不控制，则仍会造成污染，而且污染范围难以确定，使得因果关系很难认定。因此，应采用目前发达国家较为流行的因果关系推定规则，只要原告能够证明其所受损害发生在被告排放有毒物质发生损害的时间和地域内，其致损物质与被告排放物质相同，即可推定因果关系的存在。至于数个被告造成同一污染而不知谁为实际加害人，可适用共同危险行为理论，各加害人按照有害物质排放量的比例分担责任或者平均负担。

侵害水权承担民事责任的形式也有其特殊性。第一，“限期治理”应作扩大解释，不限于完成达标排放，还包括投资治理污染，使被污染的水体恢复到污染前的状态。根据我国环境保护法第39条的规定，对于限期治理不能达到要求者，可加收排污费、罚款、责令停业或者关闭。实践中，要求污染企业限期治理往往难以达到目的，发达国家是由具备专门资格的“专业治理公司”进行污染治理，由污染企业支付相关费用。我国某些地区目前也在进行由专业公司治理的实践，政府有关部门也在推广这种作法，这就要求在立法时重新考虑限期治理的有关问题。第二，“排除妨碍”的预防功能值得重视。政府关闭企业属于强制性完全排除妨碍，使企业的经济活动完全停止，考虑到巨大的经济利益，各国对采取这种措施都非常慎重。除了这种完全排除妨碍的方法之外，还有部分排除妨碍的方法，应用的范围比较广，包括：(1)设置污染防治设备，以减轻污染的侵害;(2)减少企业工作时间，以减少排污量;(3)禁止工厂在特定时间排放废气、污水;(4)对噪音扰民的机场，限制飞机的起降时间，或者对于产生噪音的施工场所，限制施工时间等。[22]第三，损害赔偿数额的计算应该突破传统民法的理论框架，引入“生态环境损害”的概念，以水污染为例，法院在确定损害赔偿数额时，还要考虑水污染对周围生态环境资源造成的实际损失。于是，在发达国家，环境侵权的损害赔偿数额十分巨大，有时企业无力全部承担，所以目前国际上有公害赔偿社会化的趋势，也就是由可能造成公害的企业或个人定期交纳一部分款项建立公害赔偿基金，以弥补实际损害赔偿数额的不足。

收稿日期：-06-14

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水权体系 篇3

随着社会主义市场经济体制在我国逐步建立，城市化进程的加快，中国水业市场化成为一种趋势。我国现有的水业管理体系和水业产业结构，不足以支撑中国水业产业化蓬勃发展的大势，政府部门和水业企业因这种趋势都在进行主动的或被动的变革。

市场经济是建立在交换基础上的社会经济形态，而权利的清晰界定是交换的基本条件。在我国市场经济体制改革过程中，水业的管理体系与产业结构源于对水利工程、给排水工程领域的延伸，关于水业的经济、社会学基础薄弱，在水权界定及相关制度建设上滞后，导致行业改革方向不清、部门权利纷争、中央对地方水业改革缺乏正确指导。要解决这些问题，仅有工程建设、技术进步方面的努力是不够的，还需要运用经济学理论、水权理论逐步建立完善的适应市场经济要求的、能够实现水资源合理开发、高效利用的管理体制和市场机制。

水价、水权与水市场是水业市场化的重要内容，而这三者也是建立现代水业管理体系的重要前提，与这些概念的进入相辅相成，近两年来有关水权分离的问题也成为行业热点。水权分离与政府水管理范围界定所涉及的基本问题包括水的经济属性和水权，现针对以下三个问题与同业进行交流。

一、关于水的经济属性

从产业链角度看，可从以下三个层次理解水的经济属性：

1、水的资源属性

水首先是一种资源。水密切关联社会经济的可持续发展，因此，水在资源分配层面上，需要来自政府的带有约束力的统一规划与管理。

在我国，水资源作为一种关系国计民生的重要资源，和电力、燃气等一起列入公用事业的范畴，一直由政府全权控制。国家作为水资源所有者，是水资源权分配的主体，并保留水资源的最终处置权。国务院水行政主管部门代表国务院具体行使水资源所有权，流域机构依法负责本流域水资源的统一管理，地方政府负责本行政区域内水资源所有权的管理。

在国外，水的资源属性也被当作水的基本属性，政府部门一般都有特殊的政策和制度对待水。大部分国家的水资源都属于政府。要获得使用地表水的权利，必须持有用水许可证或根据水法获得批准证。政府也会采用一定的手段对水资源进行调配，达到一定的均衡态势。

2、水的生产资料属性

水仅作为资源还不具备使用性能，需要进行工程形式的加工。水作为生产资料层面的加工和买卖与相应工程（包括水利工程、供水工程、排水工程在内）相结合后，以生产资料的形式进入市场。水的生产资料属性以水的资源属性为基础，随着水的工程投入的增加而不断升值。

水的生产资料属性是毋庸质疑的，可以说是各种生产和生活活动的基础。但是，在我国，无论是水利工程还是给排水工程，由于其投资体制和运营方式都带有显著的计划经济特征和社会福利特征，因此，水作为一种生产资料应有的价值一直都没有得到科学体现。水利工程完全依靠政府投入和运营，而自来水行业连续6年全行业亏损。垄断带来亏损的怪现象在中国公用事业行业是普遍存在，在自来水行业中，国内长期形成的是低水价＋亏损＋财政补贴模式。这样，水作为生产资料的价值完全没有体现，它只是被当作一种福利。

如果水作为生产资料进入经济产业链，就应该以市场的标准核定其工程的投入、运营和回报，并且投资运营主题应市场化。

3、水的消费品属性

在消费品的层次上，水同其它人类必须的消费品一样，其供需关系从根本上决定价格，是一种纯粹的商品。但是，由于垄断经营，水的商品性无法直接通过供需来体现，许多人所意识到的水，是和阳光、空气一样，没有价值的。这是对水这种消费品在认识上的误区。

其实，水的消费品属性可以从水价体系中分离而得到体现。我们可以根据城市为单元的经济发展、社会发展、城市规划、流域水源供给、工程实施、水量生态平衡等水的基准参数核定水的科学的、生态的供给能力，从而明确城市为单元的各种用水基准指标，以定额用水和阶梯水价的形式调节水的供需价格。

目前，在国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局等五部委《关于进一步推进城市供水价格改革工作的通知》中明确了水价的制定办法。但是关于城市用水的基准指标体系的建立还有待完善。可以看出，水作为一种商品所具有的消费品特征在该通知中已有所体现，并正在为人们所认识和接受。

分析水的以上三个属性，我们认为，抛开水的资源属性以外，水的其它经济属性无异与其它商品。水资源和水的开发利用，可以类比与土地资源和土地开发利用。土地是更为敏感的资源，它是国家概念的基本附着。但是，它也是房屋不动产最基本的生产资料，同时依附土地开发的房产则是人们基本的生活和生产必需品。分析房地产的经济特征，我们看到，除了在土地资源权的国家所有和规划层面的政府分级宏观调控之外，房地产的开发、使用、经营均因其商品属性而充分市场化。房地产业在国家的科学监管下的那种蓬勃生气是否对水业发展有所启发？

二、关于水权和水权制度

水权应该包括水资源所有权、使用权和经营权。水权制度是西方国家在水资源管理的发展过程中，随着用水需求不断增加和用水竞争的日趋激烈，而逐步完善形成的一种规范的水资源法制化管理模式，是一种与市场经济体制相适应的水管理机制，其核心是产权的明晰。

水权是建立水市场的基础，市场化是水交易的形式，水权则是水交易的基础。水权、市场化、水交易可以说是共生的，缺少其中任何一个，其他的都不成立。

水业市场化推进动力来自政府，阻力同样来自政府。无论是水利部的变工程水利为资源水利还是建设部的推进水业产业化，都面临一个明确管理对象的问题，需借水权分离来界定政府管理的范围。因此，水权的分离问题成为目前水业改革的重要前提。

水权具有三种形式：水生而就有的资源价值，使水资源所有权（简称水资源权）成为水权的基本组成；由于水的工程加工与投入使其价值增加而对应的水权为水使用权；水进入不同领域而产生的商品属性所对应水权称为水经营权。这三种水权因属性的不同，决不能混为一谈。政府真正拥有水权的范围，应是水资源权的调配与管理，不能延伸政府的水权管理的范围。

水权管理普遍采用以流域为基础的水量分级统一管理形式，同时必须充分考虑流域中社会经济核心载体--城市的综合因素。流域对城市的水资源权管理应采取水资源权核定制。也就是，在对城市水功能区进行科学的水资源权的分配后，由城市在总体规划、经济发展规划、环境保护规划的框架下完成城市的水专项规划，内容应包括城市水系功能优化界定、城市水工程专项系统规划、城市水功能区基准指标体系建立等，以系统具体指导城市水业的工程和管理。

三、关于水业产业化

在下一个五年中，中国水业将面临最根本的市场化变革，计划经济特色在水行业中的不断退缩已是大势所趋。在此背景下，一定要分清政府宏观管理与水业市场化的界限和协同关系。

水业改革的目标是在资源层面上加强规划与协调，在工程建设、使用、经营等市场层面上实现以市场化为基础的高效与集约。而政府水业管理工作的重点在于，水资源的规划调配、城市用水的规划、水质水量的监管以及水业市场的规范监督。应该强调，市场化为政府部门带来的决不是，也不能是更大的利益和权利期望。

事实上，市场经济下最有效的管理规则就是适应市场。我们的管理机器，目前根本没有统一高效管理整个水业的能力，若强行实现一竿子到底的统一管理，将比无序竞争更加可怕。因此，各级水管理机构的所谓水资源统一管理，必须严格限于水的资源属性的规划，并与城市规划、区域经济规划相协调，应彻底退出水业（包括水利工程）的开发、建设、使用、经营领域的具体经营。这些领域属于市场，政府能做的是制定规则和行业规范，更加具体的所谓统一管理更多的是利益扩展的借口，那将与市场化的方向背道而驰。

水权体系 篇4

二0一四年三月编制

一、水权

（一）水权的概念

一种观点认为，水权是指水资源的所有权和使用权； 另一种观点认为，水权仅指水资源使用权； 还有一种观点认为，水权是包括水资源的所有权、使用权在内的多项权利组成的一组权利；

关于水权的概念，很难达成统一。但是，为了更好的研究水权制度，完善我国水权制度体系，有必要对水权概念作一统一界定。我国学者黄锡生认为，水权是指国家、单位和个人对水的物权和取水权。水物权就是国家、单位或个人基于对资源水(水资源)和产品水的占有、使用、收益和处分的权利，水物权可分为资源水(水资源)物权和产品水物权两类。取水权是指取水主体依法直接从地下、江河、湖泊等水资源中取水的权利，是一种准物权。取水权可分为法定取水权和特许取水权。

水权是一种长期独占水资源使用权的权利，是水资源所有权与使用权分离的结果，是一项建立在水资源国家或公众所有的基础上的他物权，是在法律约束下形成的、受一定条件限制的用益权。

（二）水权的属性

1.可分解性

水权是一组权利集合体，可分解为不同的权利，如汲水权、引水权、蓄水权、排水权、航运权等一系列权利。

2.有限性

水权的有限性包括两个方面含义：一是水权的客体是水资源，受到水资源有限性的制约；二是水权受到社会经济发展、技术水平等多因素的制约。

3.排他性

水权作为产权的一种，在理论上具有排他性，但是由于水权排他性的成本非常高，在现实社会中，常常被弱化。

4.可转让性

从水权的概念和内涵来看，水权是可以进行转让和交易的。但是目前，水权是否可转让在很大程度上取决于不同国家的管理体制和政策法规。

（三）水权制度

1.概念

水权制度（water rights system），是界定、划分、配置、实施、保护、管理和监督水权，确认和处理各个水权主体责、权、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。

通常，水权制度应该包含以下内容：

（1）水权的所有制度，包括明确水权的主体以及主体的权益、义务和责任；

（2）水权的使用制度，包括对水权的取得方式、程序等一般原则做出规定，同时在水权使用时进行严格的管理；

（3）水权的转让制度，包括建立水权转让方式、转让程序规范水权转让的内容，对水权的转让进行一定的管理等；

2.我国现行水权制度（1）水资源所有权制度 我国《水法》第三条规定：“水资源属于国家所有，水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归该农村集体经济使用。”国务院是水资源所有权的代表，代表国家对水资源行使占有、使用、收益和处分的权利。

我国推行水资源宏观布局、省际水量分配、跨流域调水等多方面工作，地方各级人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内水资源的统一管理和监督，并服从国家对水资源的统一规划、统一管理和统一调配的宏观管理。国家对水资源进行区域分配，在国家宏观管理的前提下依法赋予地方各级人民政府水行政主管部门对特定额度水资源和水域进行配置、管理和保护的行政权力和行政责任。

（2）水资源使用权制度 由国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》中规定了申请取水许可证的程序和条件，同时《水法》中还对水资源的开发利用、水域和水工程的保护、用水管理、防汛与抗洪以及法律责任等作出相关规定。

（3）水权流转制度

水权流转即水资源使用权的流转，目前主要为取水权的流转。水权流转不是目的，而是利用市场机制对水资源优化配置的经济手段，由于与市场行为有关，它的实施必须有配套的政策法规予以保障。

国务院1993年原《取水许可制度实施办法》第二十六条规定，“取水许可证不得转让”。第30条规定，“转让取水许可证的，由水行政主管部门或者其授权发放取水许可证的部门吊销取水许可证、没收非法所得。”

2006年4月15日，国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》第二十七条规定：“依法获得取水权的单位或者个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源，并到原审批机关办理取水权变更手续。具体办法由国务院水行政主管部门制定。” 第一次以行政法规的形式对水权变更进行了史无前例的认可。

3.我国水权制度存在的问题

（1）水权主体不明，权能界定不清 我国《水法》第三条规定：“水资源属于国家和集体所有。”从法律上看，我国水资源的权属界定是明确而清晰的，但这主要是从经济制度和政治制度角度出发，强调水资源的公有制。然而在水资源的利用和保护上，作为抽象主体的国家和集体是无法直接管理水资源的，即使由中央政府来集中管理必定要付出高昂的成本。

（2）水权的分配不合理

我国水利体制受传统计划经济的制约，一直延续着部门分割、地区分割的“多头管水”体制。我国目前对水资源实行流域管理和行政管理相结合的管理体制，分中央、流域、省、市、县五级管理。再加上水资源产权的不清晰，常常出现流域管理机构、地方政府、地方水行政主管部门、工程管理单位之间的职责交叉和矛盾;中突。同时，由于管理体制不顺，也使得防洪减灾、城乡供水、防治污染、保护生态环境等工作存在着许多矛盾，致使在水资源开发、利用和保护方面存在着竞争性开发、掠夺性利用、管理粗放、用水效率低下等问题，造成许多不应有的浪费和损失。

（3）水权转让、交易制度欠缺

水资源产权不明晰和水资源管理体制的不顺，导致了我国水权转让、交易难以操作。水利作为基础设施和基础产业具有公益性的特点，进入市场难度相对较大，在全国，水市场发育比较缓慢，而在市场经济迅速发展的条件下水权转让鲜为人知，这是客观因素制约的表现。另外，由于我国对水权制度研究起步较晚，目前关于水权交易方面的规定凤毛麟角。没有水权交易制度，就意味着水权交易无法可依、无据可循，使水市场的建立成为一个空中楼阁。

（4）缺乏完善的水资源收益补偿机制

水资源收益补偿政策的不完善使得水资源保护和治理的资金既得不到保证，也无法适应水资源优化配置的要求。

4.完善我国水权制度体系的几点建议（1）明晰水资源产权

产权经济学从产权结构或产权制度的角度研究资源的配置效率，研究如何通过界定、变更产权安排，创造或维持一个交易费用低、而效率较高的产权制度。既然水权是一种产权，就可以进行交易。国外的一些情况也证明，可交易水权的确是一种行之有效、可促进水资源优化配置的方式，水资源产权明晰是市场机制正常发挥作用的必要条件。

（2）建立统一的水资源管理体制 目前，我国水资源的分散管理体制不利于水权交易制度的建立和发展。建立水权交易意味着地表水资源和地下水资源、农村地区的水资源和城市地区的水资源部要由统一的部门进行管理，并且要充分获取各种有用信息，采用科学的方法，对目前的水资源状况进行合理评价。我国的水资源必须实行城乡水务一体化管理，适应我国工业化、城市化日益加快的进程。城乡水务一体化管理体制有利于促进城乡经济社会一体化的发展，符合社会主义市场经济体制的要求，与国际上先进的水资源管理方式相衔接，是水资源管理的重要制度创新。

（3）建立、健全水权转让、交易制度

交易水权制度的运行取决于三个重要环节，即水权的界定、水价和水权交易市场及其管理。从水权的界定来看，其关键是清晰、明确。没有清晰的水权界定，水权交易是不可能的。目前中国水权制度改革的理论也取得了令人瞩目的成果，特别是《水法》修订(2002)的出台，安排出有偿付费的取水权制度，为调动用户投资带来了机会，有可能改变中国水权单一的公共水权结构，从而为私水和私人产权的出笼打开了一扇窗户。2006年4月15日，国务院颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》中明确提出允许水权转让。这一规定的出台.对推动水权交易制度建设健康有序地发展将起到巨大的作用。但是，我国还没有相关水权转让资格审定、水权转让的程序及审批、水权转让的公告制度，水权转让的利益补偿机制以及水市场的监管制度等，可见我国的水权转让、交易制度还有待进一步健全。同时对于影响范围和程度较小的商品水交易应更多地由市场主体自主安排，政府负责进行市场秩序的监管。

二、水价

（一）水价定义

水价即水的价格，是指水资源使用者或使用单位水资源所付出的价格。

水权的价值通常与所讲的水价是两个不同的概念：水价是指水资源使用者或使用单位水资源所付出的价格，合理的水价与单位水权价值的关系：

水价=水权价值+成本+利润+排污费

（二）目前我国的水价机制 1.相关法律法规及现状

我国《水法》规定：直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。但是，家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的除外。

国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》规定：取水单位或者个人应当缴纳水资源费。取水单位或者个人应当按照经批准的取水计划取水。超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费。

国家发展和改革委员会与水利部联合制定的《水利工程供水价格管理办法》规定了水利工程供水价格的内容、适用范围、核定原则及办法、水价制度、管理权限以及权利义务及法律责任。1998年出台的《城市供水价格管理办法》规定了城市供水水价的分类及水价的制定等。国家发展改革委、财政部、水利部联合颁布的《关于水资源费征收标准有关问题的通知》中提出了“十二五”末各地区水资源费最低征收标准。

总结这些法规政策，我国目前实行①取水单位或者个人按照经批准的取水计划取水，超计划或者超定额取水的，对超计划或者超定额部分累进收取水资源费；②鼓励针对城市供水实行不同行业分类水价和居民用户实行阶梯水价，针对不同城市的特点，实行季节性水价；③鼓励水资源回收利用，合理确定回用水价格与自来水价格的比价关系，建立使用回用水替代自然水源和自来水的价格机制。通过改革，建立以节约用水为核心的合理水价机制。

2.水价现状存在的问题

（1）水价确定原则不明确，水价结构不尽合理，水价总体水平偏低。目前的水资源费标准不能完全体现水资源的稀缺性价值。全国地下水水资源费平均仅为0.3元/t。水价制定中不包括污水治理成本或者污水处理费收得过低，难以满足污水处理设施的正常运转，大量未经过处理的或不达标的污废水直接或间接排入江河湖泊，引起水质恶化，加剧了水资源的紧缺，严重地破坏了水环境，城市供水价格还不能促使用水户转变树立节水意识和观念。另外，各种行业用水价格的差价较小，不同用水行业、不同用水量的消费群体的用水差价还不明显，不同城市用水价格差距拉得还不够大，尤其以限制高耗水行业及用水大户为主的水价并不高。

（2）水费计收、使用管理不规范。目前，全国还有很多地区没有实行抄表到户，致使阶梯式水价难以迅速推广。污水处理费征收方面，各城市征收标准不一，从东部城市的大约1元/t到西部城市的0.3元/t不等，缺少独立公平的污水费评估机制。征收水费的管理体制也比较混乱，水利工程水费、污水处理费长期以来作为行政事业性收费管理，管理不严格、不规范，被挪用的现象常常发生。

3.完善我国水价机制的几点建议

（1）合理制定水资源费。根据水资源量和质差异、地区差异、水源结构差别性以及社会经济发展需求矛盾等情况，完善水资源有偿使用制度，逐步提高水资源费征收标准，合理制定水资源费差别化征收政策。

（一）建立差别征收体系。进一步拉大地表水资源费和地下水资源费的价差。区别征收深层地下水、浅层地下水、超采区开采地下水的水资源费，限制过度开采地下水。提高不可再生的优质地下水（如地热水、矿泉水等）水资源费标准，切实保护地下水资源。对高耗水、高污染等易于造成环境污染或水资源浪费的行业，执行高于一般工业取水的水资源费标准，以经济手段控制其用水。

（二）试行容量水价制度。对取用深层地下水的，开展容量水资源费征收试点，促进水权交易，限制深层地下水开采。

（2）提高增收污水处理费。健全成本约束机制，对污水处理企业定期实行成本监审，结合处理后的水量和水质情况，建立污水处理运营经费拨付与对污水处理企业考核相关联的制度。加强市场化运营，引入竞争机制，促进污水处理企业加强管理，降低成本，提高处理效率和水平。提高重污染行业的污水处理费标准，拉开与一般工业征收标准的差价。同时，加强污水处理费特别是自备水源用户污水处理费的征收使用管理，确保足额征收、专款专用。鼓励污水零排放，经有权部门批准，对零排放企业和单位免征污水处理费或实行先征后返的优惠政策。

（3）完善城市供水和区域供水价格。在完善计量收费，加强成本约束，提高供水效率、保证供水安全的基础上，建立供水企业成本公开和定价成本监审公开制度，合理调整城市供水价格。简化用水价格分类，逐步将现行城市供水价格分类简化为居民生活用水、非居民生活用水和特种用水三类。全面推行居民生活用水阶梯式水价制度，完善非居民用水超额累进加价制度，拉开高耗水行业与其他行业的价差。研究居民小区高层二次加压供水价格政策，二次供水设施建设或改造后交由供水企业管理，运行维护费用计入供水企业成本，在供水价格中予以平衡，对小区居民用户执行同一价格。完善区域供水价格政策，区域供水实行同网同价，按规定征收水资源费和污水处理费，合理确定乡镇转供水购水及输配水成本费用，转供水价与到户水价的差额空间，用于乡镇污水处理厂的运行维护及乡镇供水和污水管网建设。

（4）合理控制再生水价格。实施鼓励再生水生产和使用的价格政策，可参照水资源费标准确定再生水价格，促进再生水合理利用。加大再生水生产设施和管网建设，统筹配置再生水、地表水和地下水资源，促进水资源循环利用。对利用再生水达一定规模的节水项目实施补助或按一定比例给予节水奖励。具备条件的地区，要强制部分行业使用再生水，扩大再生水使用范围。

（5）加强配套改革①积极推进供排水管理体制改革。城市供水和污水处理单位要按照建立现代企业制度的要求，实行政企分开，引入特许经营制度，降低经营成本，提高运营效益。进一步优化供水基础设施配置，根据合理流向、就近供水的原则，加快推行区域联网供水，推进农村饮水安全工程建设。②不断深化水利工程管理体制改革。区分水利工程性质，分类推进改革，健全良性运行机制。各级财政要按照“分级管理、分级负责”的要求，落实好公益性、准公益性水管单位基本支出和维修养护经费。加大水利工程维修养护市场培育力度，积极推进“管养分离”，建立健全水利工程维修养护体系。强化用水管理体制改革，大力发展农民用水合作组织，深化小型水利工程产权制度改革。加强水利工程基础设施建设，确保工程良性运行。③着力完善水污染防治和饮用水源地保护综合规划。掌握水资源现状和变化趋势，研究分析水资源、水环境的承载能力，根据水资源可利用潜力和经济社会发展要求，制定水资源优化配置方案。统筹考虑城市水资源的开发、利用和保护，协调供水、节水与污水再生利用工程设施建设。统筹安排污水、污泥集中处理、处置设施及污水收集管网建设，建立完善市场化运行机制。严格饮用水源地保护制度，确保饮用水安全。④切实加强供排水设施建设。城市供水是重要的基础设施，关系到人民群众的生命健康和城市的正常运转。各地人民政府在推进水价改革工作的同时，要根据实际情况增加对供水企业补贴和支持力度，加快供水设施更新改造步伐，促进供水行业的可持续发展。要将城市供排水管网建设纳入城市规划，加大公共财政对供水、排水、再生水管网建设的投入，逐步建成供水、排水、再生水管网相匹配的城市供排水管网体系。

三、节约用水

我国是一个水资源紧缺的国家，但目前全国年用水量约5500亿m³，已经占到了世界全部用水量的12%，是用水最多的国家之一。作为经济高速发展中的人口大国，面临的水资源压力更为紧迫。

目前，我国正常年份需水量约为6000亿m3，而各类水利设施年供水能力约5600亿m3。由于污染加剧使可用水量减少，全国正常年份缺水量约400亿m3。水危机严重制约我国经济社会的发展。

（一）目前我国节约用水的现状

1.用水量得到了控制、用水效益有所提高。我国从1949年以来用水增长经历了几个阶段。1957年以前是年均增长8.9%的快速增长期，1957年至1990年年为增速缓慢下降区，1957年至1965年为3.7%，1965年至1980年为3.3%，至1990年为2.0%。1990年至2013年为缓慢波动期。由于加大了节约用水工作的力度，在国民经济持续、高速发展的情况下，全国年用水总量得到了有效控制。

2.农业节水初见成效。我国十分重视节水农业，大力普及节水灌溉技术，扩大旱涝保收、稳产高产农田，大力发展节水农业，把推广节水灌溉作为一项革命性措施来抓，大幅度提高水的利用率，努力扩大农田有效灌溉面积。“九五”以来，组织实施了多个节水增产（增效）重点县、在全国255个大型灌区开展了以节水为中心的续建配套和技术改造、建设了近1000个节水灌溉示范项目、12个节水灌溉示范市建设。与工程措施配合，在2.5亿亩农田中推广了各种形式的非工程节水技术措施。实现了在灌溉用水总量零增长的情况下，农业生产条件进一步改善，抗旱能力有所提高，促进了农业和农村经济的发展。

在技术体系方面，探索出了许多符合我国国情的农业节水技术综合模式、旱地农业高效利用降水模式或技术体系。在用水管理方面，积极推进用水户参与管理、支持建立农民用水者协会。在产业方面，全国生产节水灌溉设备的厂家已发展到几百家，年销售额也逐步增长。

3.工业用水实现“增产不增水”。我国工业取水量（不含工业的重复用水量，工业取水量等于工业用水量，以下同）由逐年快速增长过度到近年的缓慢增长。1949年为24亿m3，仅占总用水量的2.3%。随着国民经济的发展，需水量迅速增加，工业取水量也迅速增加，由于加大了节水力度，工业用水量从1993年至1999年均增长4.2%转变为1999年至2012年的年均零增长。

4.生活节水力度加大。目前全国所有城市和绝大部分市镇都实行了计量收取水费办法，取消了居民生活用水包费制，一些重要城市，如北京、天津等还实施了一些严格的取水定额管理措施，实行阶梯水价、计划取水超计划加价的办法，减少浪费，提高用水效率。

（二）节水取得显著成绩但仍存在很多问题

1.规划不够系统。目前没有全国节水的总体规划，造成了一些节水目标不配套的混乱现象。由于城市和农村水资源管理的分割，工农业、城市生活用水的矛盾，对于节水问题还没有系统分析。

2.法律监督机制不够健全。国家有关节水管理的法规，只有国务院转发的建设部“城市节水管理规定”，全面节水管理还没有法律依据，监督力度更无从谈起。

3.市场激励机制不够完善。目前提高水价已成为大势所趋，但合理水价机制远未形成，水价的提高必须适时、适度、适地，才能真正形成激励机制，才能使节水形成产业，形成市场。国家和各级政府对农业节水有些投入，对工业和城镇生活节水几乎没有投资渠道，奖优汰劣的政策尚未制定。

4.节水的科技进步不够及时。节水的高新技术、节水的监测、管理和实施手段都很落后，与当前高新技术蓬勃发展，有益于水资源的高技术产业迅速形成的局面形成反差。

5.用水效率较低。长期以来，我国经济社会发展一直走的是粗放性利用资源的模式，表现在用水方面，即为普遍存在用水浪费和利用效率不高。农业用水绝大部分为农田灌溉用水，主要由各类水利工程供水，形成分布于全国的大、中、小型灌区。据分析，全国灌区农业用水利用率只有40%左右，部分地区灌溉单位用水量偏高，仍存在大水漫灌现象，而发达国家农业用水利用率可达70%～80%。全国工业用水重复利用率不到55%（含乡镇工业），而发达国家则为75%～85%。城镇生活用水一是供水跑、冒、滴、漏现象相当严重；二是节水器具、设施少，用水效率较低。

6.管理体制不够集中有力。节水应该是地域、流域和行业提高用水总效率的统一体，应该有权威机构在统一的法规和政策指导下，互相配合、相互衔接、互为补充、优化配置，才能实现用水总效率的科学提高。而目前全国节水管理仍处于分割状态，管理力度不够。

（三）建立水资源节约集约使用的合理化建议

1.控制总量，加强节水规划的组织指导协调，明确部门规划分工

统筹生产、生活和生态用水，协调经济发达地区和相对落后地区、城市和农村、工业和农业之间的用水关系。确定行政区域取用水总量，合理配置水资源，确定各区域的取水指标。建立和完善区域水资源分配、用水总量控制和定额管理指标体系，实现地表水和地下水用水总量控制。

全国节约用水办公室要依据规定，加强节水规划组织指导协调，会商有关部委，落实节水规划的部门分工；同时在宏观上对规划目标提出要求，平衡协调，以保证能尽快启动和编制出全国节水规划。地方负责全面节水工作的部门，也应抓紧启动和编制地方节水规划。

2．健全节水法规体系，加强法制管理

依据《中华人民共和国水法》尽快制定《全国节约用水管理条例》等法规。在法规中应明确提出有利于节水事业和节水产业发展的制度和政策。同时节水主管部门也应与有关部门会商，制定一些有利于促进节水发展的优惠规定，地方也应根据实际制定有关的节约用水管理规定。

3.加强节水工作领导，严格监督管理 节水规划、计划规定的目标是硬任务，应列入各级政府任期目标，实行行政首长负责制。应调动全社会的力量，实行全民节水。各级各部门都要健全节水管理机构，理顺关系，明确职责分工，强化职能，明确措施和责任人，定期部署、协调、监督和检查推动各部门、各行业的节水工作。应重点对高耗水、高污染行业进行监督和考核，将节水措施落在实处。

4.防蓄并举。充分发挥现有大中型水库等水利设施的作用，大力支持有条件的上游地区兴建大型拦蓄控制工程，科学合理地留蓄调度雨季汛期的洪水资源，做到防洪、蓄水、抗旱综合利用，实现常年全流域用水平衡

5.水权转让。在水资源综合规划的基础上，确定各区域和主要供水河道、湖泊、水库控制节点的初始水权（或总量）。充分发挥市场作用，优化水资源配置。选择部分区域或小流域开展水权转让试点，制定冲突调节规则、水权交易规则，实行用水权有偿转让。逐步完善管理、公告、协商、第三方利益补偿等水权转让制度。

6.依靠科技进步，推进节水

要不断依靠科技进步研制、开发节水的新技术、新途径、新产品，大力推广现有节水新工艺新产品（含引进消化国外节水新技术新工艺和新产品）。重点节水技术研究开发项目，应纳入国家重点科学研究计划。鼓励成立节水高新技术研究中心。组织节水技术交流。国家要制定节水技术政策，对落后的耗水过高的项目、产品、设备实施淘汰制度。加强节水有关的重大科学问题与宏观战略的前期综合研究，建立节水技术跟踪、分类、评价信息系统。努力提高节水管理、技术人员的技术水平，要积极建设节水信息管理系统，建立和完善节水技术推广和服务网络。

7.推行城镇居民用水阶梯式水价，非居民用水超计划超定额累进加价 由于过低的单一水价是造成城镇居民节约用水意识淡薄，浪费现象严重的重要原因，同时我国缺水状况日益严峻，使得采用价格杠杆来节制和调配用水需求的设想得到越来越多的支持。可是如果对现有的单一水价进行全面提价,可能会对我国的经济运行和人民生活造成很大的冲击。提高单一水价时需要考虑到低收入者的承受能力,而且提价的目的是为了抑制滥用,而不是要加大生活和生产的成本压力。因此阶梯式水价就成为最受关注和普遍赞同的改革方案。

2000年10月，国家计委会同水利部、建设部印发了《关于改革水价促进节约用水的指导意见》，明确提出了“强化水资源的分配和管理，实行有利于节约用水的科学水价制度”，“提高城市供水价格和污水处理费标准，适时推进阶梯式水价和两部制水价制度，促进节约用水”。

2002年4月，国家计委、财政部、建设部、水利部、国家环保总局等五个部门联合发布了《关于进一步推进城市供水价格政策工作的通知》，要求“全国各省辖市以上城市应当创造条件在2003年底以前对城市居民生活用水实行阶梯式计量水价，其他城市也要争取在2005年底之前实行；取消部分地区实行的用户用水最低消费（月用水流量底数）的规定；各地要对非居民用水实行计划用水和定额用水管理，实行用水超计划、超定额累进加价办法，拓展水价上调空间，增强企业、居民的节水意识。” 通过以上材料可以发现，我国对城镇居民实行阶梯水价是非常提倡和十分重视的，不过在推行阶梯水价时也遇到了很过困难，（1）硬件方面：硬件是实施阶梯水价的最基本物质条件，阶梯水价实施的最基本要求是用户具有准确便捷的计量设施，即一户一表。可是目前，我国绝大多数城市用水户水表普及率并不高，缺乏用水计量设施普遍存在。我们以基础设施比较完善的北京市为例，2008年北京共有水表252万只，其中居民有245万只，非居民占7万只。根据《北京市统计年鉴》，2008年北京市共有481.2万户（户籍统计），其中非农业户369.3万户，农业户117.3万户，涉及户籍统计人口为1229.9万人，按此数据进行推算，2008年北京市没有水表的家庭为236.2万户，占总统计户籍的56.5%，也就是说北京市家庭只有44.5%拥有水表。值得说明的是，这里还没有考虑近600万非户籍统计人口，如果将其考虑进去，则北京市家庭水表拥有率更低。用户缺乏水表是阶梯水价难以实施的重要原因。（2）软件方面：软件是阶梯水价顺利实施的基础性工作，涉及到经济、管理、政治、人权等各个领域，问题更加复杂。首先，基本定额的核定是最基础的工作，基本定额过大，用户不需要努力也不会用到高一阶梯的水量，根本无法起到阶梯水价调整作用，阶梯水价成为摆设；基本定额过小，即便用水户采取各种措施也不够，尽管阶梯水价节水的效果很快能够实现，但又难以体现水作为生活基本品的特殊属性，也不符合方便、节约、保障生存的基本原则。其次，核定单位的确定有一定的难度，无论是以人还是以户为单位都存在一定的问题。第三，水费核定周期也是矛盾比较突出的地方。究竟以月、季还是以年为单位进行核算需要进行研究。第四，阶梯水价实施对供水方管理提出了新的挑战。比如，查表要及时，如果在查表日没有及时查表，如用水户在查表时候家中无人，出现阶梯水量的计量不准确，引发水费计算出现差错，可能导致居民与供水单位的矛盾；再如，要对供水计量设施进行改造，缺乏水表的要进行安装，一些老旧水表改造成智能化的水表，将室内水表移到室外（减少居民外出无法查表），水表改造需要大笔资金，这笔钱应该由政府、企业和用户谁来承担？这是普遍存在的问题，目前没有相关的政策和法规进行规范。

针对存在的问题要想推行城镇居民用户阶梯水价，应该做到下面几点：（1）对于所有新建居民住宅楼供水管道均按“一户一表”设计，避免以后重复投资。对原有一表多户住宅小区的管网改造工程由于需要改造的工程量较大，管网改造费用较高，应由政府、供水企业、用户共同协商解决。（2）制定合理的基本定额，这不是给多少基本定额的简单问题，涉及到人权等大问题，获得足够的生活用水是公民基本人权，保障居民足够的生存用水是政府的责任与义务，世界各国都高度重视。我们可以看考国外阶梯水价制定的方案，采用科学的计算模型和定价方法，并结合自身实际制定出合适的阶梯水价方案。（3）“一户一表”的实施使抄表员的工作量增加了十几倍，人员工资成为供水企业各项成本中急速扩大的一部分，提高了售水成本。对于这一问题的对策有两种：一是安装集表箱，对整体申请要求改造的用户采取集表箱的方法，使用集表箱不仅规范管道安装，改变过去水表安装杂乱的局面，同时也能够降低用户的安装费用，便于维修，便于抄表管理，减轻抄表员的工作强度；二是水表的更新换代，加快从普通螺翼式水表向IC卡智能型水表转变(由于lC卡智能型水表本身设计上的原因，不适合室外地下安装使用)，推广使用无线远传型水表直至全部替代普通螺翼式水表。同时，应开发相应的收费软件系统，实行用户先交费后用水的管理办法。为给居民用户提供便捷、高效的服务，应增设多个缴费网点，便于用户就近缴费，以免因拖欠水费造成生活上的不便。

对于非居民用水超计划超定额累进加价，应当按照节水办公室下达的用水计划用水，并接受节水办公室的监督和管理。非生活用水户超计划用水，超计划部分的用水量，除按照计划内收费标准计收水费或者征收水资源费外，还应当收取加价水费或者水资源费。

四、经营性设施农业用水和地源热泵系统用水

（一）制定经营性设施农业用水定额

设施农业用水不同于一般的灌溉模式，应根据各种作物现有的基础资料情况，采用不同方法分析核定其用水定额值。

（1）有若干年灌溉试验资料的作物，如早稻、晚稻、单季稻等，直接利用其多年实测灌溉定额值排频或利用降雨与灌溉定额的相关关系进行分析核定。

（2）有若干年作物需水量试验资料的作物，如大麦、小麦、油菜等，利用实测需水量资料，根据农田水量平衡模型推算其灌溉定额值。

（3）无灌溉试验资料（或仅有短系列定额观测资料）作物，如各种蔬菜、花卉等，采用“实际观测＋理论分析”相结合方法进行分析核定。“实际观测”就是要尽量利用实测资料，如观测点的水文气象、土壤质地、计划湿润层、实际灌水量等；“理论分析”就是要借助理论计算模型（作物需水量计算模型、灌溉定额计算模型）来推求不同保证率的灌溉定额值。具体步骤如下：

①典型代表年选择：根据作物生育期，从观测点附近的雨量站摘录长系列生育期降雨资料，采用水文适线法找出相应的代表年。

②作物需水量（蒸发蒸腾量）计算：采用作物需水量计算模型计算作物实际需水量，即通过参考作物蒸发蒸腾量来估算实际作物蒸发蒸腾量。参考作物腾发量采用FAO推荐的彭曼－蒙特斯方法。作物系数KC值参照FAO给定的标准系数并根据当地情况进行修正。

③灌溉定额计算模型率定：采用农田水量平衡模型来计算作物生长期的灌溉定额，但需利用近几年实际观测资料（作物生长、土壤、灌水时间、灌水定额等）对模型的参数进行率定，直至模型计算值与实测值比较接近。

④不同保证率作物灌溉定额的推求：利用率定后灌溉定额计算模型、代表年水文气象资料、观测点土壤特性资料、作物生长期实际观测资料，推算不同保证率作物灌溉用水定额值。不同分区同种作物的灌溉定额，主要参考双季水稻的趋势进行比拟。

（二）制定经营性设施农业用水收费标准 《取水许可和水资源费征收管理条例》规定：“农业生产取水的水资源费征收标准应当根据当地水资源条件、农村经济发展状况和促进农业节约用水需要制定。农业生产取水的水资源费征收标准应当低于其他用水的水资源费征收标准，粮食作物的水资源费征收标准应当低于经济作物的水资源费征收标准。农业生产取水的水资源费征收的步骤和范围由省、自治区、直辖市人民政府规定。

直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事农业生产的，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源，由取水单位或者个人根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费；符合规定的农业生产用水限额的取水，不缴纳水资源费。取用供水工程的水从事农业生产的，由用水单位或者个人按照实际用水量向供水工程单位缴纳水费，由供水工程单位统一缴纳水资源费；水资源费计入供水成本。”

因此（1）对于采用供水工程的水从事设施农业生产的，应按照实际用水量向供水工程单位缴纳水费。（2）对于直接从江河、湖泊或者地下取用水资源从事设施农业生产的，在符合规定用水限额内的，不缴纳水资源费，对超过省、自治区、直辖市规定的农业生产用水限额部分的水资源，由取水单位或者个人根据取水口所在地水资源费征收标准和实际取水量缴纳水资源费。

（三）地源热泵系统用水用水收费标准