公立医院改革的九种典型模式

公立医院改革的九种典型模式（精选2篇）

公立医院改革的九种典型模式 篇1

我国公立医院改革的九种典型模式

2010年2月23日正式发布的《公立医院改革试点指导意见》明确指出，从今年开始以公益性为核心推进公立医院改革试点，改革公立医院管理体制，探索政事分开、管办分开的有效形式，建立协调、统一、高效的公立医院管理体制。以下是现有的一些改革模式介绍。

一、上海“申康模式”

（一）具体做法

2005年，上海市政府转变政府职能，开展“管办分开”试点工作。卫生局只管政策、规划、准入，包括人员、技术、设备的准入，机构设置的审批和整个行业的质量监管，同时，成立上海申康医院发展中心，职责就是“办”医，工作内容包括规划、管理、资产监管、绩效考核。

申康医院发展中心作为市级公立医疗机构国有资产投资、管理、运营的责任主体和政府办医的责任主体，是国有非营利性的事业法人。申康医院发展中心与市卫生局同属上海市一级财政预算单位，包括原来市卫生局直属医院在内的23家市级财政的三级医院划归申康医院发展中心管理，原来拨给医院的财政补助不再通过市卫生局，而是改由申康医院发展中心划拨给医院。

申康医院发展中心是受上海市国资委委托的投资公司，而非从卫生局分离出，但依然是市卫生局框架内运作，管理的主要是资产部分。

改革后，卫生局只作为一个卫生主管部门，对卫生事业进行全行业的管理。申康医院发展中心是办医主体，负责对所办的医院进行专业化、职业化、精细化管理。

（二）点评

1.绩效：卫生局就不再是公立医院的办医主体，就可以把公共卫生和基本医疗摆到更加重要位置，可以在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系。

2.问题：这种模式下的公立医院也并未建立起真正的法人化治理结构，如何协调医院管理机构和卫生行政部门间的关系也将随之成为难题，毕竟这削弱了卫生行政部门的权力。

二、无锡模式

（一）具体做法

1.管办分离

2005年，无锡市委市政府实施了以“管办分离、政事分开”为主要内容的社会事业管理体制改革。作为无锡这次社会事业“管办分离、政事分开”的突破口，无锡市将卫生局一分为二——成立新的管理机构即无锡市医院管理中心。原卫生局机关三分之一的人员整建制被划转到医管中心。中心内设公共事务部、医疗发展部等六部一室，下辖9家市属医院、1家卫生学校、1家公司，需履行两个责任：一是政府办医的责任，二是政府国有资产管理的责任。而卫生局则转而集中精力实施全社会的行业管理和行业指导，主要负责行业规划、行业法律法规的贯彻以及行业的准入，具体包括：社区卫生服务、公共卫生、农村卫生、预防保健等工作；而直接举办医院的任务由政府授权给医院管理中心。卫生局则下辖全市社区卫生服务中心、民营医院、诊所、疾控中心等。从行政建制上，医院管理中心与卫生局同级，卫生局是政府部门，是行政机关；医院管理中心是政府机构，是履行行政管理的事业单位。

2.实施医院的“托管制”

在管办分离的基础上，在医院改革上，实施“医疗服务、资产经营委托管理责任制”改革，简称为“托管制”。所谓托管，简单说就是将医院的经营权委托给由院长领头的医院领导集团，卫生局不再对经营进行具体管理。按照将所有权与经营权适度分离的原则，在不改变医院性质、职能、隶属关系的基础上，对医院的管理、经营、投入、分配机制和人事用工制度进行重大改革。实施委托管理法人代表任期责任制，把一部分经营管理权下放给医院，院长可以获得一部分奖金分配、设备购买、引进医生的支配权，以获得市场主动权。

“托管制”首先改革医院投入机制，将过去参照人员的“定额拨款”，改为按照项目补助的“定项拨款”，通过建立“养事不养人”的新型卫生投入补偿机制，全市集中有限的财力用于“名医、名院、名科”等重点项目建设，加强预防保健等公共卫生投入。“托管制”产生了公立医院补偿机制的变化，而且这变化是在没有增量——财政没有增加投入情况下实现的。公立医院在无锡管办分离改革中，未有任何好处，甚至得到投入变少了。改革前财政拨款全部交给卫生局，60%以上分配到公立医院，公共卫生事业经费不到40%。而现在，政府改变拨款结构，60%给卫生局搞公共卫生，40%给医院管理中心，按各医院申报项目拨款。

（二）点评

1.绩效

（1）无锡医改的主要特点就是实施管办分离，从行政上将公共卫生和高端医疗服务分离开来，在提供中高端医疗服务的医院引入市场化因素，使之尽快形成医疗特色；

（2）医疗资源稳步增长；

（3）在公共卫生部分加大投入，完善公共卫生体系；

（4）初步形成了社区卫生服务框架，降低了社区医疗服务的价格。

2.问题

（1）医院管理中心的职责是保障国有医疗资产的保值与增值，但另一方面医疗服务又具有明显的公益性，如何在两者间实现均衡，是无锡市下一步医改需要解决的问题。或者说，在大型公立

医院的改革中，虽然明显增加了医疗服务的效率，但是并没有明确地降低价格。

（2）卫生局和医管中心的职能划分在操作层面有待于进一步理清。无锡确定公立医院归医院管理中心，卫生局主管公共卫生服务，理论上的职能定位清晰，但是具体操作中分工难以界定清楚。

在现行体制下，政府部门之间都是对口部门对口管理的方式。无锡的改革是“下改，上不改”，从卫生部到省卫生厅、市县乡卫生局，医院管理中心没有一个十分对口的行政隶属单位，有时候上面发文件下来，都不知道该送给医院管理中心还是送卫生局。长久下去，医院管理中心有被边缘化的倾向，这对于医改的深入是个隐忧。

（3）查遍所有已发布的法律法规，医院管理中心都没有法律支撑的存在依据，医院管理中心将来如果出现什么事情，是不是要算非法行为有待研究。

（4）将医院管理中心设在卫生局下，则意味着卫生局权力的重新调整甚至有所扩大，仍然没有真正实现管办分开。

（5）这种“双头”管理模式让医院院长们有些不适应。比如在甲流、手足口病等公共卫生事件上，由于是政治任务，医管中心和卫生局都会召集医院开会，更不要提两个主管单位对同一事情的不同意见。

三、鼓楼模式

（一）具体做法

所谓鼓楼医院模式,就是指七年前南京鼓楼医院大胆创新,用新的方式“救”活了宿迁市人民医院的模式。

2003年,宿迁开始了公立医院改革。其中,国有上市公司南京金陵药业集团出资7000万元人民币、南京市鼓楼医院出人力资本,与宿迁市人民政府一起成为了宿迁人民医院的三个股东。这样,宿

迁人民医院从政府的包办、主管,转变成为了独立的法人。医院院长由三方成立的董事会委派。

通过这种股份制改造,宿迁人民医院出现了新的变化。此前的宿迁人民医院只是一个二级乙等医院,人民医院改制之后,通过了省卫生厅三级医院验收。

宿迁人民医院与南京鼓楼医院的这种模式,也被称为大医院托管小医院的模式,又称委托经营模式,大医院帮助托管那些小医院,而不涉及到隶属关系的改革。对于大医院来说,需要派出相应的管理班子,小医院这边的东家需要向大医院支付相应的报酬。

南京鼓楼医院集团是我国最早采用品牌托管模式运作的医院集团。鼓楼医院、儿童医院、口腔医院和胸科医院构成集团核心层，以此为核心，逐步吸收社会非营利性医院、营利性医院加盟，形成集团的外围层，并实行契约托管、连锁服务等松散型的集约经营。

（二）点评

1.绩效

（1）大医院托管中小医院，即将经营不善的医院的经营管理权交由具有经营管理能力的人去有偿经营，以明晰医院所有者、经营者责权利关系，实现医院效益最大化的一种经营方式。

长期以来，医院的所有权与经营权界定不清，制约了医院管理体制和经营模式的改革。医改的就是要将两权分开，形成决策、执行、监督相互制衡，有责任、有激励、有约束、有竞争、有活力的机制。

（2）城市大医院对于各区级、县级医院的托管,可以很好地实现资源的互相利用,同时又不会改变区县级医院的公益性。

2.争议

（1）一种观点认为宿迁医院的股份制等于是国有资产流失。宿迁市人民医院通过股份制改造,把卫生部门变成了纯粹的监管者,而宿迁人民医院的三家股东成为了医院的主办者。

（2）另一种观点认为宿迁市人民医院这种股份制改造,只是把行政性国有资产转变为了经营性国有资产。国有医院的楼还是那个楼,硬件还是那些硬件,不能说是国有资产流失。

四、成都模式

（一）具体做法

2009年11月10日，《成都市深化医疗卫生体制改革总体方案》（以下简称《方案》）向社会公布。透过《方案》的细节，财政投入补需方、公立医院改革和整个医改效果评价监督成为了成都此次医改特点。

2010年1月，成都市成立了副省级城市医院管理局，将卫生局有关公立医院管理职能分离出来，并将相应处室划归为医院管理局。医院管理局和国资委合署办公，实行一套班子两块牌子。医院管理局主要负责组织所属医院实施医疗发展规划，管理公立医院的人、财、物，推进所属医院探索管理体制和运行机制改革。目前成都市政府已先期将市卫生局所属的20家医院划转给其管理。

区县一级也设立医管分局并收归相应的医疗机构（公立、国有医院以及乡镇医院和社区卫生服务中心）。医院管理局代表国家履行出资人职责并负责对其管理和改革。

成都医改将建立院长公开选拔机制和目标责任制，赋予其在重大事项决策、人事任免、设备采购等方面充分的自主权，实行院长年薪制。同时，建立全员聘用制和绩效工资制。

部分公立医院将改制重组为国有资产独资、控股、参股的经营性医疗机构（国有医院），具备条件的医院国有资产逐步退出。

（二）点评

1.绩效：成都模式将医管局归置于国资委，“医疗国资化”这一模式则意味着国有医疗资产收归国资委系统，其好处在于有利于推行公立医院改制与资本运作，形成“多元化办医”格局。

2.问题：这一模式亦让卫生系统持有异议，认为政府把公立医院当成国有企业来对待，难免会向公立医院要效益，实现国有资产的保值增值，这亦与公立医院的公益性有所违背。

五、潍坊模式

（一）具体做法

2005年12月，潍坊市委、市政府将公立医院改革作为解决群众看病难、看病贵问题的突破口，出台了《关于进一步加快卫生事业发展与改革的意见》。这份当年编号为33的文件，拉开了潍坊新医改的帷幕，同时开创了我国公立医院改革的管办分开不分家的“潍坊模式”。

潍坊的改革首先是理顺公立医院的管理体制，最直接的措施是取消医院管理人员的行政级别，推行院长职业化，原有行政级别全部实行档案管理。

主要特征是管办职能在卫生行政部门内部分开，由卫生行政部门内设机构承担分开的管、办职能。潍坊在市卫生局成立了卫生监督处，作为公立医院的监管机构。同时设立了总会计师管理办公室，代行公立医院“办”的职责。

潍坊市将改革后的公立医院运行机制概括为“明细所有权、完善管理权、强化监督权”，落实公益性，调动积极性。

潍坊公立医院改革后，卫生行政部门受政府和国资部门委托，代行资产所有者、代表出资人职能，对医院有管理团队任免考评奖惩权、收支知情权、经营监督权和发展决策权；医疗卫生单位是经营者，院长有用人权、分配权和经营权。这就形成了“国有资产管理---主管部门---单位”三层监管体系。

由于取消了公立医院的行政级别，院长丢掉官帽子，改为卫生局聘任，每届任期4年，在一个医院最多任职两届。

实行院长年度考评制，推行综合目标管理责任制，由卫生行政部门制定业绩考评体系，并组织考核。年度考评不合格的院

长予以诫勉，连续两年不合格的予以解聘。

改革用人制度，取消医院人员编制定额，医院根据事业发展需要，制定人员编制规划和年度用人计划，经所属卫生行政部门批准后执行，用人全部实行聘用制，同时级别取消之后，以前的行政工资制随之失效。取而代之的是院长年薪制和工资总额制。

院长年薪总额为本院职工年平均薪酬的3～5倍。员工按照绩效考核，多劳多得。绩效工资的考核标准涉及医院规划、建设，工作的数量和质量，效益和经济质量等方面。医院业务收支结余的50%～60%为薪酬总额，40%～50%为医院发展资金。在此基础上还推行了岗位工资制，一岗一薪，易岗易薪。

在强化监督权方面，潍坊实行总会计师委派制，总会计师具有双重职责，一是受市卫生局委托监管国有资产，二是在院长领导下参与医院财务管理，督促医院降低消耗，提高效益。目前，潍坊市属7个医院已设立了副总会计师。每个医院原则上只开设一个收入户和一个支出户。

（二）点评 1.绩效

（1）潍坊市的改革在使公立医院服务量增加的同时，有效地控制了服务费用的上涨。

（2）2009年，山东潍坊市133个市直部门接受社会评议，潍坊市卫生局名次由2004年的倒数第9位上升为第33名。2.问题

（1）卫生行政部门的协调问题：如何平衡各项资源的需求与供给，协调公立医院与其他政府行政部门之间的关系以及各类资源在公立医院之间的分配是这种模式下卫生行政部门面临的一大挑战。

（2）公立医院用人机制的落实问题：院长们普遍认为，医院缺乏确保自身发展的一些应有的权力，尤其是医院的用人权。潍坊改革模式的推广还有赖于上级政府部门给予制度和政策上的

更大支持，进一步推动公立医院在内部运营上的自主化。

（3）如何避免政府失灵的问题：首先，根据“权、责、利一致”的原则，权力的扩大应该伴随着责任的强化。此次改革在设计方案时，只强调卫生行政部门权力的集中，但并没有出台相应的责任强化配套政策。其次，改革后，卫生行政部门不但需要对所有医院实现监管，还要举办好公立医院，使以现有行政人员的规模、素质能否担任原来本不熟悉的经济管理职能这一问题受到了普遍关注。如果大量招聘专业人员充实管理团队，又面临能否避免机构膨胀的难题。而且，此次改革后，卫生行政部门拥有对医院收支预算权、发展决策权；对医院管理团队任免、奖惩权；对总会计师的聘任、考评、奖惩权，其权力大大加强，而是否出现新的寻租行为，是否需要有相应部门对卫生行政部门进行监督，此次改革方案设计上没有体现。最后，卫生行政部门管理人员收益与医院无关，医院设备基建发展、学科建设发展的资金需要漫长的行政审批程序，如何避免卫生行政部门管理人员对市场反应性的漠视，需要通过进一步的机制设计和配套制度改革来完善现行的模式。

六、镇江模式(一)具体做法

在1994年与江西九江开全国医改先河15年后，镇江，再次走到了全国医改的风口浪尖。2009年年底，镇江市作为江苏省唯一的试点市，率先启动了公立医院改革的试点。出台了《关于镇江市公立医院改革试点实施意见》。公立医院改革的基本思路是：以组建两大医疗集团为载体，整合市区医疗卫生资源；以资产或技术服务为纽带，形成整合资源的利益机制和分级诊疗、双向转诊的分工协作运行机制；以增加政府投入与引进社会资本为途径，不断加强卫生事业基础设施建设；以内部管理机制改革为重点，破除大锅饭和平均主义，实现坚持医疗服务的公益性与调动医务

人员积极性的有机统一。公立医院改革的目标为： “三提高一降低”，即：提高医疗服务质量和水平、提高医务人员积极性、提高社会满意度和降低医疗服务服务成本和费用。

改革公立医院管理体制是此次改革的重点内容之一，镇江市提出，由市卫生局内设的不同处室分别履行全行业监管和出资人办医的职责。后者的具体实现方式是，出资人代表进驻由医院(集团)的理事会，行使医院的重大事项决策权。具体内容包括建立公立医院出资人制度；成立公立医院理事会，理事会成员由卫生、发改、医保、医院员工等组成；理事会决定和任命医院院长、财务总监、药品总监，确定医院绩效管理目标和职工工资总额；实行院长负责制；取消医疗机构行政级别，推行职员制，医院原有领导干部的行政级别和工资标准实行档案管理；加强医院民主监督；建立医院监事组织，充分发挥医院党委的政治核心和职工代表大会的民主管理与监督作用；实施院务公开，推进医院民主管理。2009年年底，镇江市江苏康复医疗集团和江苏江滨医疗集团分别挂牌成立。康复医疗集团以镇江市第一人民医院为龙头，江滨医疗集团以江苏大学附属医院为核心，两家三甲医院各带几家综合、专科医院，社区卫生服务中心，实力旗鼓相当。

两家集团的组织形式明显不同，各具优势。江苏康复医疗集团是以资产整合为主的紧密型，将集团内各成员各类医疗资源全部划拨到集团名下，按照需要重新分配，利益分配伤筋动骨，牵涉面广，但能够达到一发即中的效果。

相比之下，江苏江滨医疗集团则是以技术为纽带的松散型管理，重在发挥技术和科研优势，带动集团成员相对独立的发展，但难以实现真正的资源整合。

两种类型集团的并存，显示出镇江对此次医改的谨慎。

（二）点评

两大医疗集团的建立，优化了医疗资源，提高了效率；大医院和社区医院的“双向转诊”更加畅通，内部运行流程更加合

理。

七、海淀模式

（一）具体做法

2005年7月18日，海淀区公共服务委员会(公共委)正式成立，负责管理公共服务类事业单位。公共委作为海淀区政府的特设机构，从单个行业而言，是“管办分离”的试点单位，而从全局而言，则更是肩负着探索“大部制”改革的重任。正是这“一分一合”，形成我国行政管理体制改革“海淀模式”区别于其他模式的本质构架，为改革可持续发展奠定了基础。

作为探索政事分开的载体，公共委与其他政府职能部门是平行关系，但没有公共行政权力，主要是将承担公共服务职责的事业单位的人、财、物统一纳入其麾下进行管理。通过整合行政资源，提高政府的社会管理和公共服务质量，探索与市场经济相适应，管理、执法、监督三者相协调的行政管理体制。区卫生局原来所属的海淀医院等22家医院、区卫生学校、区卫生局医院管理服务中心、区医学救援中心等29个承担公共服务职责的事业单位都统一纳入公共服务委员会管理，同时被纳入的还有两家区文化局直属的事业单位。

（二）点评

“海淀模式”的最大亮点在于，公共委采取合同外包、招投标、民办公助等形式，与医院建立“契约式”管理模式，对医院的人事管理制度进行改革，扩大其用人自主权。

八、苏州模式

（一）具体做法

“苏州模式”是国内最早的管办分开模式。2005年1月1日起，苏州市第二、第三、第四人民医院合并组成苏州市立医院开始运行。根据此前的《苏州市属医院实行管办分离改革的试行意

见》规定，在不改变医院所有制的前提下，政府不再对医院进行管理（如人事任免权），行政主管部门与苏州医管中心签订受让管理合同，合同期限为3年。改革后，各家医院的最高权力机构为理事会，理事会再到民政部门登记成立一个法人机构，即医管中心。苏州医管中心的注册资本根据医院业务规模设定，由中心理事会成员按医院年业务收入的5%-10%一次性出资，并且合同期限内注册资本不可抽出。苏州医管中心对医院进行人事、财务以及日常工作的管理，院长由管理中心重新聘用，可以留任原来的院长，也可以从社会上招聘。

（二）点评

苏州模式将医院的资产所有者和经营管理者相分离，明晰了所有权和管理权，初步完善了公立医院的治理结构。

九、海南模式

（一）具体做法

2008年8月18日，海南医院评鉴暨医疗质量监管中心在国内率先挂牌成立，卫生行政部门授权其对全省各级各类的医疗机构，实施评鉴、评价与医疗质量监管等八项职能，初步实现了卫生行政管理与医院管理体制内的“政事分开”运作。

在管理体制上形成了评鉴中心、卫生行政部门、医疗机构三方互动伙伴关系。政府同医院之间是上下级关系，中心与医院是平等互动的伙伴关系。

海南医院评鉴中心是相对独立于卫生行政部门的第三方组织，在机构设置上，评鉴中心的领导不设行政级别，中心的员工也不设行政、事业编制，使评鉴中心实现了去机关化、去官员化和去等级化。海南省卫生厅对评鉴中心充分进行委托和授权，不介入任何具体监管工作，从而保证评鉴中心能够真正独立地开展工作，形成评鉴中心独立第三方的监管机制，使卫生行政部门对医院的评鉴和质量监管从单一的行政监管变为行政调控下的第三

方专业化管理。

海南省医院评鉴中心建立了由180名高职专家组成的全省医院评价专家库，并邀请台湾评鉴专家对候任评价专家进行准入前的强化培训。还聘请了美国、新加坡、香港、台湾及内地名校、名院高级顾问近20名。他们借鉴国际医院评价新理念，制订了《海南省二、三级综合医院全面质量管理与人性化服务流程评价标准与实施细则》，制定并量化全省“阳光工程”8项医疗服务公示指标（包括30个单病种质量控制指标）和12项内部管理公示指标，在省卫生厅网上公布，接受全社会的监督。

（二）点评

独立的“第三方”能客观公正地开展医疗质量评价与监管工作；“政事分开”提高了行政效率并降低了管理成本；评鉴中心对医疗质量监管具有指导性。

综上所述，由于各地经济社会发展水平不同，遇到的问题和制约发展的瓶颈不同，改革领导者的态度和权力影响力不同，所以，在改革制度设计和路径选择上却相距甚远。这反映出中国改革的普遍特点，即改革的实用主义和灵活性，不过分追求理论上正确和逻辑完美。无论哪种公立医院改革模式，都是在现有经济和社会条件下，所有相关主体理性的选择，相互之间无法套用或互换。这些模式是伴随着改革出现的，今后仍需要继续探索。

公立医院改革的九种典型模式 篇2

“随着外资和民营资本进入医疗服务领域，我国公立医院将面临更加激烈的竞争，而在计划经济体制下形成和发展起来的产权制度已日益成为其培育核心竞争力的障碍”。[1]由于产权模式上存在的问题，导致公立医院在管理体制上存在管理不畅、职权不清的现象，饱受公众诟病，因而公立医院产权改革将是我国医疗体制改革中所必然面对的严峻问题。建立现代化的产权制度是公立医院产权改革的方向，其目的是使公立医院在法律上成为一个独立的主体，具有独立的法律人格，使之以独立的法律身份参与民事活动，从而更好地服务于公众。但是，公立医院产权改革在模式选取上存在多种可能，争论较为激烈，而不同的模式选择，必将影响到公立医院改革的进程与成效。本文主要就公立医院产权改革模式为研究对象，探讨公立医院产权改革中模式选取的相关问题，并就如何选择适合我国公立医院改革的良好模式进行探索与论证，希望对我国公立医院产权改革的推进有所裨益。

二、公立医院产权改革的待选模式

（一）公司法人模式

我国的医院有很多类型，所谓的公立医院是指由政府以公共资金投资举办的医院。在公立医院产权改革的模式选取中，有一种观点认为应将公立医院改革为有限责任公司，即相当于国有企业。

在这种改革模式中，政府是出资人，出资人的资金与法人的财产权相分离，由出资人选择受托人对资产进行管理，“实行出资人所有权和医院法人财产权的分离体现的是权利和责任的划分。”[2]这种改革方式也可以称作整体产权改制，其操作思路是“按照《医院会计制度》资产类账户的范围，将医院所有资产进行评估，以产权归属方为投资主体，将原有医院整体改制为有限责任公司。在实现进一步吸引社会资本、战略投资者后，可变更为股份有限责任公司。”[3]公司法人模式的优点在于，我国已经存在《公司法》，以《公司法》为基础的市场经济实践已经积累了很多经验，公立医院如果能够改组为公司，不但能够为市场经济增添新的活力，使公立医院与民营医院展开平等竞争，而且能够有效地解决当前公立医院管理中的产权边界不清、职权模糊的弊端。

（二）公益法人模式

公益法人模式与公司法人模式存在相似之处，即认为公立医院改革应坚持产权改革的方向，但是公立医院改革应注意到公立医院的特殊性，不能一律将其改造为公司，而是应将公立医院作为公益法人对待。当前的公立医院在法律属性上也是公益法人，但是在治理结构上还远远没有满足公益法人治理的要求，公立医院面临多头监管的局面，各种职权交叉监管，公立医院的自主性不强。同时，公立医院内部的管理体制还没有理顺，院长负责制难以满足医院管理的需求，亟待变革。

由此可见，不管是公司法人模式还是公益法人模式，作为两种可选的产权改革模式，都需要进一步完善，并且需要结合我国具体的国情、现实的需求等诸多因素，才能有效地推动我国公立医院产权改革。

三、公立医院产权改革模式的考量因素

（一）政府监管因素

政府部门需要对公立医院进行管理，当前面临的难题是政府一方面是公立医院的出资人，一方面又需要对公立医院的日常经营行为进行管理，从而可能面临监管上的难处，形成“自我监管”的局面。因此，公立医院产权改革模式的选取需要结合政府监管因素，发挥政府的正常监管职能，不能因为公立医院的出资人是政府而减弱对公立医院的监管力度，否则会导致公立医院与民营医院在监管地位上的不对等，不符合市场经济原则，也难以提高政府对医院的行政管理水平。

具体来说，公立医院产权改革需要实现管办分离，即卫生行政主管部门按照有进有退、有所为有所不为的原则，把“办”医院的功能剥离出去，不再当医院的“总院长”;与此同时，通过法律法规、卫生政策及必要的行政手段加强宏观管制，实行全行业管理，从而使“管”者、“办”者集中精力，各司其职，达到管办分开的目的。

（二）内部治理因素

公立医院产权改革的目标之一是理顺公立医院的内部管理，因而内部治理因素也是公立医院产权改革过程中需要考量的因素之一。管办分离后，公立医院必须实现良好的内部治理，主要达到如下目的：第一，确保公立医院的各部门正常运作，能够满足人民群众的医疗需求，而不至于出现管理混乱、权责不清的现象;第二，确保公立医院能够对管理者形成良好的监督，防止医院内部的腐败现象，避免国有资产流失;第三，确保公立医院能够在资金、人事等方面的最高效率，避免人浮于事。

为了实现这个目标，公立医院产权改革后，需要进一步探索医院的法人治理结构，从而建立以医院管理委员会或医院理事会为核心的公立医院法人治理结构奠定制度基础，以真正实现公立医院改革的目标追求。

四、公立医院产权改革模式的优化选择

（一）公立医院产权改革的模式选取

“完全的市场化竞争主体必须具备与之相适应的导入市场的体制和机制”，[4]其中产权改革是实现市场化竞争的最优切入点。公立医院与一般的民营医院不同，带有更为明显的公益色彩，且公立医院的出资人是政府，而不是普通的股东，这说明公立医院在产权改革模式的选取上不能简单地将公立医院等同于公司法人，而是应立足于公立医院的公益色彩，选择公益法人模式。所谓公益法人，是指以公益为目的的法人，而不能以盈利为目的。公立医院是由政府出资兴办的医院，其目的是为了向广大的公众提供质优价廉的医疗服务，虽然在这一过程中公立医院也会向患者收费，但是公立医院的营收仅仅是为了满足发放员工工资、维持软硬件更新、确保医院长远发展之需，而无需向出资人分红。鉴于此，公立医院作为公益法人，以公益法人为改革模式，是可取的，但是还应在公立医院与政府的关系、公立医院内部治理关系等方面进一步完善。

（二）公立医院产权改革的具体策略

1. 政府关系

政府是公立医院的出资人，但是政府不能干预公立医院的经营，这就必须协调好公立医院与政府的关系。在公益法人模式下，政府出资设立公立医院后，就应与公立医院之间划清界限，即相当于实现所有权与经营权的分离，取而代之的是由国有资产管理部门主导的卫生国有资产管理体系。公立医院应在市场经济中以资产为限承担独立的民事法律责任，在行政管理上则由卫生行政部门对公立医院进行有效监管。

据悉，目前苏州、无锡等地先后实施了公立医院管办分离改革，改革的核心内容是转变政府职能，将卫生局原来既“管医院”又“办医院”的职能一分为二，将办医院的职能交给医院管理中心。医院管理中心与卫生局同级别，互不隶属，医院管理中心经市政府授权，代表市政府来经营管理所属国有医院的资产和业务，在市政府的领导下接受卫生行政部门的行业管理。实行“管办分离”后，卫生主管部门的管理模式逐步转变，由微观管理逐步向宏观管理过渡;医院的经营管理自主权得到保证和落实，院长和其他管理人员的积极性得到调动和发挥，医院主动适应市场、调整服务结构的能力得到提升。[5]

2. 内部治理

公立医院经过产权改革后，应以医院管理委员会或医院理事会作为公立医院内部治理的基础。在建立出资人制度和管办分离机制后，加强公立医院内部治理是实现公立医院有效运作的条件之一。公立医院的内部治理核心是理事会，建立以理事会为核心的法人制度，落实公立医院独立法人地位，强化具体经营管理职能和责任，就能在管理上摒弃以往体制带来的很多弊病。为了实现这一目的，建立以理事会为管理核心的前提是真正实现管办分离，兴办公立医院的主体应脱离管理体系，而是仅仅承担国有资产管理之责，至于公立医院的具体日常管理，应由医院内部的理事会承担，两者之间权责分明。

结语

公立医院是我国医疗体系的主体，公立医院产权改革是我国医疗改革的核心，也是当前医疗卫生体制改革的难点所在，甚至当前存在的“看病难、看病贵”等问题均在一定程度上与公立医院产权问题有关。建议我国在大力培育民营医疗体系的同时，应理顺公立医院医疗卫生管理体系，加大公立医院产权改革，选取适当的产权模式，将公立医院彻底改革为公益法人，在此基础上实现管办分离，建议以理事会为核心的公立医院管理体制。

参考文献

[1]王高玲, 汤少梁:《公立医院产权制度改革与核心竞争力培育》, 《中国药业》, 2009年第4期, 第3-4页。

[2]李建军:《公司法人治理理论在公立医院改革中的应用探讨》, 《企业活力》, 2012年第4期, 第77-79页。

[3]宋平, 张文远, 李红樱:《新形势下公立医院产权改革的探讨》, 《中国卫生事业管理》, 2010年第2期, 第82-84页。

[4]唐贤周:《从产权入手解决我国公立医院的改革中的矛盾》, 《财经界》, 2009年第1期, 第31-32页。