国家保障制度

2024-08-17

国家保障制度（精选9篇）

国家保障制度篇1

住房问题是重要的民生问题。近年来,党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题,始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的,始终把解决城市低收入家庭住房困难,作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容,作为政府公共服务的一项重要职责,加快建立健全以保障性住房制度为重点,多渠道解决城市低收入家庭住房困难的住房保障体系。近年来,住房价格高居不下、经济形势持续动荡,城市人口急剧增加,社会保障覆盖面逐年加大,致使我国的保障性住房需求加大,保障性住房供求形势异常严峻。为保证我国保障性住房的供应,也为了保障国民经济的健康顺利发展,尽快建立保障性住房储备制度,具有重要的现实和战略意义。只有真正建立保障性住房国家储备制度才能真正解决广大人民群众的住房问题。特别是在当前全球经济危机的背景下,我国面临重大的机遇和挑战,因势利导,兴利除弊,充分利用能源和建筑原材料价格大幅下降的有利条件,扩大内需,大力兴建保障性住房,建立保障性住房国家储备制度真正实现国家的长治久安。

一、当前保障性住房供应存在的问题及保障性住房储备制度产生的社会背景

20多年来,我国住房制度改革不断深化,城市住宅建设持续快速发展,城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到,城市保障性住房制度建设相对滞后,保障性住房制度不够完善,政策措施还不配套,部分城市低收入家庭住房还比较困难。保障性住房储备制度是为适应住房体制改革和经济增长方式的转变要求,切实加大解决城市低收入家庭住房困难,促进城市保障性住房集约利用而进行的积极探索。近年来,房地产市场调控取得积极成效。但商品住房市场供应结构仍不尽合理,一些地方供求矛盾还比较突出。部分城市特别是东部沿海大城市商品住房价格上涨幅度较大,继续抓好房地产市场调控政策的落实,加大保障性住房供应,继续抓好房地产市场各项调控政策措施的落实,在认真解决城市低收入家庭住房困难的同时,进一步贯彻落实房地产市场各项宏观调控政策措施。加大住房供应结构调整力度,重点发展中低价位、中小套型普通商品住房,增加住房有效供应;加大住房需求调节力度,引导合理的住房消费,建立符合国情的住房建设和消费模式;加强房地产价格的监管,抑制房地产价格过快上涨,保持合理的价格水平,引导房地产市场健康发展。中国保障性住房储备制度的建立,既是低收入家庭住房的需要,也是对房地产市场稳定作出的积极贡献。

所谓保障性住房收购储备制度是指由政府依照法定程序,运用多种机制,按照保障性住房利用总体规划和城市规划,通过建设、收回、收购、集资建房和置换等方式取得保障性住房,进行前期开发和存储后,以公开方式按法定程序出售供应保障性住房的制度。

二、建立保障性住房储备制度具有必要性、迫切性和可行性

建立保障性住房储备制度的根本目的是为了保障保障性住房的供应,平抑住房价格,保障房地产市场的健康稳定发展。建立保障性住房储备制度,是保障房地产市场供应,稳定我国经济秩序乃至稳定我国社会大局的重要因素。建立保障性住房储备制度,是政府加强宏观调控的重要手段。对商品性住房价格波动较大的问题,仅仅依靠市场自身的调节是不能解决的。次贷危机引发的经济危机的发生与蔓延,给已经处于调整期的中国房地产市场增加了更大的不确定性。中国所面临的外部环境更趋严峻,经济减速的概率增大。宏观经济放缓将对房地产市场产生下拉作用,在国内外经济放缓、房市进入“量价齐跌”阶段的大背景下,次贷危机新风暴将加速中国房地产市场的调整、延长调整周期。美国发生的次贷危机表明,房地产业的泡沫一旦破灭,其影响和后果并不止于房地产业本身。保障性住房的供应,建立保障性住房储备制度,是符合国家利益的行为,是一件利国利民的好事。

总体来说,保障性住房需求日益增长,商品性住房价格的波动,将会给国家的经济发展带来巨大的影响,保障性住房供应不足,是我国在新时期面临的新情况,但是相关制度的建设仍然滞后,应高度重视。重点是必须搞好供应多元化,加快保障性住房储备制度建设,健全保障性住房供应预警应急体系。

建设保障性住房储备制度的具体措施为:

1、大力增加普通住房供应,加大住房供应结构调整力度,坚持落实好“两个70%”以及两限(限套型、限价位)普通商品住房政策,重点发展中低价位、中小套型普通商品住房和保障性住房,稳定房价。

2、调控和引导住房需求。完善有区别的税收、信贷政策,坚决打击投机性购房,有效抑制投资性购房,加大对大套型住房需求的调控力度,引导居民合理的住房消费。

3、严厉打击房地产开发销售过程中的违法违规行为。加强房地产开发、销售全过程监管,严肃查处违反规划、虚假广告、合同欺诈等行为,特别是要坚决查处对囤积土地、捂盘惜售、恶意炒作和哄抬房价等违法违规行为。

4、建立健全保障性住房储备制度相应的法律法规,保障性住房储备是一项事关国家稳定和谐的工作,必须有法可依,没有法律保障就很难实施。中国现在迫切需要在保障性住房方面进行立法。

5、确保住房质量和使用功能。保障性住房建设、棚户区改造以及旧住宅区整治,要坚持经济、适用的原则。要提高规划设计水平,在较小的户型内实现基本的使用功能。要按照发展节能省地环保型住宅的要求,推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理,确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求,应在建设合同中予以明确。

三、保障性住房收购储备制度的运作模式和实现途径

1、保障性住房储备来源一:政府按照保障性住房供应计划和城市总体规划建设保障性住房。落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是保障性住房和保障性住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治,一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是保障性住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对保障性住房和保障性住房建设用地,各地要切实保证供应。要根据住房建设规划,在土地供应计划中予以优先安排,并在申报年度用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠保障性住房房源的,执行公益性捐赠税收扣除的有关政策。五是社会机构保障性住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的,可同时给予相关的政策支持。

合理确定保障性住房标准。保障性住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平,建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况,每年安排建设一定规模的保障性住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市,要增加保障性住房供应。

2、保障性住房储备来源二:政府回购保障性住房,严格保障性住房上市交易管理。保障性住房属于政策性住房,购房人只拥有有限产权,购买保障性住房不满5年,不得直接上市交易,购房人因各种原因确需转让保障性住房的,由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买保障性住房满5年,购房人可转让保障性住房,但应按照届时同地段普通商品住房与保障性住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款,具体交纳比例由城市人民政府确定,政府可优先回购;购房人向政府交纳土地收益等价款后,也可以取得完全产权。上述规定应在保障性住房购房合同中予以明确。政府回购的保障性住房,继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

3、保障性住房储备来源三:政府收购和置换保障性住房。保障性住房供应对象为城市低收入住房困难家庭,保障性住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准,由城市人民政府确定,实行动态管理,每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买保障性住房的,由该家庭提出申请,有关单位按规定的程序进行审查,对符合标准的,纳入保障性住房供应对象范围。过去享受过福利分房或购买过保障性住房的家庭不得再购买保障性住房。已经购买了保障性住房的家庭又购买其他住房的,原保障性住房由政府按规定回购。

4、保障性住房储备来源四:单位集资建房。加强单位集资合作建房管理,单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业,在符合城市规划前提下,经城市人民政府批准,并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地保障性住房供应计划,其建设标准、供应对象、产权关系等均按照保障性住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的,由城市人民政府统一向符合保障性住房购买条件的家庭出售,或以成本价收购后用作保障性住房。

四、保障性住房储备制度的运作

建设保障性住房是党和政府的重大决策,离开了党和政府无从谈保障性住房建设,发展保障性住房建设由党和政府根据广大人民群众的意愿,为人民群众做的一件大好事、实事。因此,党和政府的作用是至关重要的,它是发起者、组织者、策划者,各级政府要认真领会、贯彻党中央和国务院的精神实质,“立党为公,执政为民”,大力推进和发展保障性住房建设,建立健全保障性住房储备制度,建立和完善住房保障体系,满足现代化社会人民群众的住房需求。

1、成立“保障性住房建设储备指导委员会”。保障性住房建设储备作为一项关系国计民生的重大决策,必须由专门的政府机构进行管理,才能保证政策的落实和延续,才能保证保障性住房建设的长期稳定发展。“保障性住房建设储备指导委员会”的主任应由该城市的主要负责人担任,而国土、城建、规划、计划等部门的负责人任委员会成员,下设“办公室”和“专家咨询委员会”。“办公室”负责日常事务和有关政策的落实,其成员由富有建设管理经验和责任心的政府公务员组成,人数不必太多。而“专家咨询委员会”则由“规划、设计、勘查、质量安全管理、工程造价审计、法律等”方面的专家组成,“专家咨询委员会”是一种自愿组织,成员是一种崇高的荣誉,工作是义务的,政府也可适当的发些补贴。“专家咨询委员会”主要职责就是发展保障性住房建设储备中的政策方针和方案措施进行论证,提供咨询和建议。“保障性住房建设储备指导委员会”的所有经费由政府财政拨付,不得计入保障性住房的建设和储备成本。

2、“保障性住房建设储备指导委员会”的主要职责:

(1)制定本地区保障性住房建设、储备的发展规划。统筹规划,分年实施。综合考虑经济社会发展水平、城市低收入住房困难家庭数量、住房困难程度、住房支付能力和财政承受能力等因素,确定保障目标和任务,有计划、有步骤地组织实施。

(2)制定本地区发展保障性住房的政策制度和措施,包括保障性住房建设,储备制度、分配制度、分配对象条件、管理措施、工作流程、工作制度等等。

(3)征集群众意见和建议,为政府科学决策提供依据。认真调查研究,广泛征求广大市民对建设保障性住房的意见和建议,把市民意见及时汇总,组织专家论证,为政府科学决策提供依据。解决低收入家庭住房困难,要坚持立足国情,满足基本住房需要;统筹规划,分步解决;政府主导,社会参与;统一政策,因地制宜。

(4)组织市民报名工作,并对报名人员进行审查并公示。通过报纸、电台、电视台及政府网站,广泛宣传政府发展保障性住房的政策及购买保障性住房人员的条件,组织市民报名并进行资格审查,及时进行公示,最终对住户资格进行确认,并合理分配、分批解决。以城市低收入家庭为对象,进一步建立健全城市保障性住房制度,改进和规范保障性住房建设储备,加大棚户区、旧住宅区改造力度,力争到“十一五”期末,使低收入家庭住房条件得到明显改善,农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

(5)组织协调各政府职能部门为保障性住房的建设储备提供方便,特别是在手续审批、税费减负、土地划拨等方面,按照相关政策及时予以办理,保障保障性住房建设储备的顺利进行。

(6)“保障性住房建设储备指导委员会”作为政府发展保障性住房的管理机关,必须廉洁奉公、热情服务、遵纪守法,把国家的各项政策落实到位,把党和政府的温暖送到人民群众的心坎上。

五、关于健全保障性住房储备制度需着重解决的问题

1、要落实经济政策和用地政策。对保障性住房建设,免收各种行政事业性收费、政府性基金;实行划拨方式供应土地,并在年度用地计划中优先安排、保证供应。同时,要求加强规划设计管理,确保工程质量、功能质量。

2、健全工作机制。要求抓紧开展低收入家庭住房状况调查,建立低收入住房困难家庭档案,制订工作目标、发展规划和年度计划,并落实资金和用地;要求健全保障性住房制度和保障性住房的申请、审核和公示办法,严格开展申请人家庭收入、住房状况的调查审核,健全退出机制。

3、落实工作责任,加强监督指导。其基本原则:一是立足国情,满足基本居住需要。二是统筹规划,分步解决。三是政府主导,社会参与。四是统一政策、因地制宜。

4、建议对保障性住房储备进行立法。对保障性住房分配的监管、保障性住房储备、出售等管理,用法律形式确定下来,实行规范化、制度化管理。

5、多渠道增加保障性住房房源。要采取政府新建、收购、改建,以及鼓励社会捐赠等方式增加保障性住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方,城市人民政府要加大保障性住房建设力度。新建保障性住房套型建筑面积控制在50平方米以内,主要在保障性住房以及普通商品住房小区中配建,并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购;也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场,鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。

6、确保保障性住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据保障性住房工作的年度计划,切实落实保障性住房保障资金:一是地方财政要将保障性住房保障资金纳入年度预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后,全部用于保障性住房建设。三是土地出让净收益用于保障性住房保障资金的比例不得低于10%,各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是保障性住房租金收入实行收支两条线管理,专项用于保障性住房的维护和管理。

六、建立保障性住房储备制度的意义

建立保障性住房储备制度,是关系到国民经济发展和人民群众生活的一件大事,只要充分论证,有序推进,它必将成为经济持续繁荣和人民群众生活稳定的有力保障。同时,对国家在保障性住房储备方面进行有益的探索,积累经验,是一件利国利民的好事;建立保障性住房储备制度能够稳定房地产价格,促进住宅产业健康发展。我国是自然灾害频繁的国家,建设保障性住房储备制度,有利于防震减灾。有利于盘活存量、闲置住房,使保障性住房资源得到有效配置,促进城市保障性住房资源资本化。它对保持经济的稳定发展,保持我国社会经济大局的稳定,将发挥深远的作用。

“立党为公,执政为民”,“群众利益无小事”,国家有关部门必须从讲政治的高度,以对国家、对人民负责的精神来抓保障性住房储备制度的建设工作,应把它当作我国保障性住房建设的一件大事来抓。应解放思想,树立开发意识,以广阔的视野、科学的应变能力,结合中国国情,建设有中国特色的保障性住房储备制度,安定社会民心,实现国家的长治久安,维护社会稳定和经济健康发展的大好局面。

国家保障制度篇2

中国改革开放以来，经济以前所未有的速度发展，其成就为世界所瞩目。在经济发展的同时，社会也获得全面发展，人民生活水平大幅度提高，适应社会主义市场经济秩序的社会保障制度已基本建立。社会保障制度已成为当前构建和谐社会的重要内容。当

前，中国社会保障制度的改革正处于关键阶段，制度建设和改革的任务十分繁重。“他山之石，可以攻玉”。亚洲周边国家和地区社会文化、历史传统和经济发展水平与我国相似或接近，与西方发达国家的经验相比，它们的某些成功经验和做法，对于我们的“吸收”和“借鉴”也许更具现实性。

一、亚洲国家和地区社会保障制度的主要特征

亚洲国家和地区社会保障制度在长期的发展进程中，社会保障模式呈多元化特征，逐步形成了有别于欧美传统社会保障模式的一些重要特点。

1.新加坡模式。新加坡选择了独特的公积金模式。早在1955年，新加坡实施了中央公积金制度。它是政府立法强制个人储蓄，采取完全积累模式和集中管理模式的社会保障制度，是一种自助性的社会保障模式，因不具有收入再分配功能而受到国际社会的质疑。中央公积金制度成功解决了新加坡国民养老、住房、医疗等社会难题，成为一项行之有效、独具特色的社会保障体系，是发展中国家在不断探索中所形成的迥异于福利国家模式和传统社会保险模式的另一种社会保障模式。

2.日本模式。日本是一种亚洲型的福利国家。日本社会保障制度虽然起步较晚，但发展较快，其社会保障制度伴随经济发展而日臻完善，已经建立起了比较完善的多层次的社会保障制度。包括社会保险、社会福祉、公共扶助和医疗公共卫生等四个部分，涉及诸如年金保险、医疗健康保险、护理保险、雇佣失业保险、劳动者灾害保险、儿童福祉、障碍者福祉、母子福祉、老人福祉等40多项制度。这些制度涉及日本国民生活的各个领域，几乎覆盖了所有国民，日本也因此成为亚洲国家中保障制度比较完备、保障水平较高的国家。

3.印度模式。印度作为亚洲发展中国家，与中国国情十分相似。在长期探索和发展过程中，逐步形成了独具特色的社会保障制度。主要表现在：从自身国情出发，重视对农民等贫困人口的社会保障；关注对妇女、儿童及残障人士等社会弱势群体的社会保障；实行以全民免费医疗为基础的医疗保障制度，逐年加大对农民和城市贫民群体医疗保障的力度。

4.香港模式。香港地区社会保障制度的发展比较特殊。直到20世纪五、六十年代，1

香港社会保障制度带有浓厚的社会慈善性质，港英政府在社会保障体系构建中基本上处于缺位状态，直到60年代后期才逐步介入。同时由于港英政府奉行“大市场、小政府”的自由放任经济政策，对社会保障始终强调低供给的原则，强调保障的贫困救助性质，因此社会救助制度在香港长期发挥着非常重要的社会保障功能，而以社会保险为核心的社会保障制度安排，在香港发展非常有限。

5.台湾模式。台湾地区的社会保障制度产生于20世纪50年代，与其他国家和地区有所不同的是，走的是一条反福利国家的道路。最初只侧重于“军、公、教”等特定阶层，而忽略了社会上的弱势群体——残疾人、老人、儿童以及失业人员。因此，高水平福利保障、低水平福利保障与缺乏福利保障的群体现象在台湾并存，福利资源分配不平等与阶层化倾向比较明显。20世纪80年代末以来，台湾进入政治转型期，开始由原来的威权政治转向民主政治。由于政治向民主化的转型和民间力量施加的压力，台湾政府开始实施普遍性福利，如1995年的全民健康保险，台湾的社会福利模式也开始了从选择式到全民式的转型。

此外，上述国家和地区还从各自的历史和现实条件出发，建立了各具特色的社会保障项目类型。例如：新加坡和香港地区旨在改善低收入者住房状况的住房保障制度；日本双层次模式的养老保险制度，即：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，又称基础年金，第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度；日本的含有失业预防和增进劳动者福利功能的雇佣保险制度；印度的全民免费医疗制度和面向农村贫困人口的社会保障措施，以及台湾地区的全民健康保险制度；等等。它们构成了亚洲国家和地区内容丰富的社会保障制度“资料库”。

二、中国社会保障制度的建立和发展

1.我国传统社会保障法律制度的建立。1949年新中国成立即着手建立社会保障制度。1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》(以下简称《保险条例》)，《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。

2.改革开放以来我国社会保障法律制度的重构。改革开放以来，我国开始了社会保障制度的重构。这一过程与国家经济体制改革是同步的。从20世纪80年代开始，在部分城市实行社会保险制度的试点改革，继而在全国范围内实行，经过20年的努力，我国已建立起了适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度。目前我国社会保障制度基本包括两大部分：一是完全由国家财政支撑的项目，包括对社会弱势群体的救助、对军人及其军烈属的优抚安置、对无依无靠的孤老残幼、残疾人员以及社会大众举办的社会福利和有关的社区服务，完全属于国民收入再分配范畴，充分体现社会公平；二是由用人单位、职工个人缴费、国家给予适当补助的三方共同筹资的项目，包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险等(目前我国有关社会保险法律规定，属于用人单位、职工个人和国家三方共同缴费的项目是养老保险、医疗保险和失业保险，生育保险和工伤保险主要由用人单位缴费、国家财政给予适当补助。)，属于社会保险范畴，其中，养老保险和医疗保险实行个人账户与统筹相结合，其他三项保险属于完全统筹的项目。与前项内容比较，现行我国社会保险是在劳动者与用人单位建立劳动关系的基础上实行的，既体现公平与效率，又注重权利与义务相结合。

3.当前中国社会保障制度面临的主要问题。

（1）人口老龄化的巨大压力。我国在未完全实现现代化的情况下过早地进入了人口老龄化社会,并且老龄化速度比较快,在不到10年的时间里就达到了西方国家三﹑四十年甚至半个世纪才达到的老龄化阶段。养老问题严峻。

（2）农民工保障难问题。我国是农业大国,农业人口占总人口70%,虽然在近几年来,农民工大量注入城镇,这一方向有利于加快城市化进程,另一方面也有利于社会保障体系纳入农民工群体,但还有占总人口的2/3的农民无法享受社会保障制度,这一问题随着农民收入逐年下降也变的日益突出。

（3）多元化就业格局的严峻挑战。我国在劳动力长期供大于求﹑供求矛盾尖锐的情况下实行经济转型和经济结构的不断调整，面对经济全球化﹑国际竞争加剧的大环境，我国的就业格局也发生了显著的变化，其结果就业双向选择，人员流动加速，供求矛盾凸现，失业问题已称为社会经济生活的“常态”,从而给我国的社会保障带来压力。

（4）社会保障法规尚不健全。我国现行的社会保障法规，很多是经济体制改革中出现问题时的应急产物，不能从根本上解决问题。例如经济体制改革涉及国企改革，面临破产、职工安置等现实问题使资产重组、企业改制、破产兼并举步艰难时，才开始考虑到是失业保险立法的时机。抗洪救灾时遇到救灾无秩序问题时，才感到缺少救灾立法等等，立法行动总是落后在经济发展的后面，处于一种被动状态。

随着经济全球化及我国经济体制的迅速转轨，经济结构转型的加速进行，社会各层对于社会保障中的养老﹑失业﹑救济﹑就业等也都提出了新的要求。如何借鉴亚洲国家及地区社会保障制度的优势、尽快健全和完善我国社会保障制度是我国社会主义市场经

国家保障制度篇3

随着人地矛盾的日益加剧和经济社会的不断发展, 影响国家安全的因素越来越多, 生态安全已上升为影响国家安全的一个突出问题[1,2,3]。近年来, 我国高度重视甘肃省和西部地区的生态环境问题, 并相继采取了一系列战略举措: 十七届五中全会明确要求加强国家生态安全屏障构建; 全国主体功能区规划将生态安全屏障构建置于重要地位[4]; “十二五”规划纲要明确提出甘肃是三大高原的重要屏障和北方防沙带的重要组成部分[5]; 十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确指出“生态安全屏障建设需要制度做后续支撑, 建设生态文明, 必须要建立一套系统完整的制度体系做保证, 实行源头上最严格的保护制度、修复制度、责任追究制度和损害赔偿制度”; 2013 年底, 国务院通过的《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》明确指出[5], 甘肃地处丝绸之路的咽喉要道, 是国家“两屏三带”生态安全屏障建设的重要组成部分, 其生态安全是我国生态安全的根本与核心所在, 在维护全国稳定大局和生态安全战略格局中具有极其重要的地位。这一系列国家宏观战略举措的相继提出与实施, 使国家生态安全屏障构建成为生态环境建设的一种必然趋势, 同时也为甘肃国家生态安全屏障建设与保护提供了前所未有的机遇。目前, 诸多学者关于建设国家生态保障制度的研究并不全面, 主要集中在生态补偿机制[6,7]、政绩考核制度、管理制度及生态制度[8]、生态伦理制度[9]、法律法规[10]等方面。近几年国家将甘肃省构建国家生态安全屏障作为生态建设的重要内容, 同时甘肃通过实施退耕还林[11]、退牧还草[12]等举措, 在生态建设方面取得了显著的成效, 但与国家生态安全屏障建设的要求相比仍存在一些问题。究其原因, 主要是以往的生态建设是以项目为载体的短期性行为, 环境治理以局部性治理为主, 项目实施期间治理效果明显, 项目实施一旦结束, 就没有后续支撑, 治理行动的可持续性难以保证。怎样才能保持生态建设与环境治理的可持续性, 关键突破方向在于尽快把现行的以项目建设为载体的阶段性行动提升至国家战略层面的永续性工程, 而要实现这种提升和转变, 亟需构建一种长效的生态安全屏障保障机制, 其中制度建设是关键。目前甘肃缺乏长效的制度化保障机制, 致使现有生态建设与生态修复速度仍远远跟不上国家生态安全屏障建设的实际需求, 因此对甘肃国家生态安全屏障制度化保障机制构建进行研究迫在眉睫。

2 建设国家生态安全屏障的制度性障碍

2. 1 行政管理制度制约

行政区划: 在我国现行行政区划与条块分割的制度下, 一方面我国城乡分治、区际治理表现出各地区生态建设的不平衡性越来越明显, 在缺乏解决跨区域生态冲突的制度与源头保护制度的约束下, 势必会造成下游地区受到上游地区生态建设的制约。如祁连山的生态环境变化直接影响着河西三大内陆河流域状况; 冰川的退缩直接导致内陆河消亡, 阻碍着区域经济协调发展和各民族的团结与发展。另一方面, 由于行政区划导致中央对各级地方政府缺乏有效的监督, 难以落实地方政府的环境保护责任制; 加之国家环境保护部门目前没有打破地方保护主义, 致使监督乏力, 不但制约着国家生态安全屏障的建设, 而且阻碍着中央政府的管理。

部门分割: 我国的国家生态安全屏障涉及多个部门的共同参与建设, 主要包括农业部、林业部、环保总局、国土资源部等。由于我国行政管理制度主体本身的混乱, 又缺乏统一领导, 各个部门之间争权夺利, 各自为政, 导致政出多门、多头管理与权责不清, 不但增加了行政管理成本, 影响了环境与发展综合决策, 而且产生了多种利益冲突与生态矛盾, 降低了环保政策的执行绩效。

政绩考核: 由于我国现行以GDP为核心的政绩考核制度导向, 使各地方政府忽视了生态建设的重要性。此外, 领导干部缺乏生态红线的底线思维约束, 不惜一切代价盲目追求经济的短期增长而忽视生态承载能力和人与自然的可持续发展, 已严重阻碍了资源节约、环境友好和生态安全屏障建设等工作的开展。此外, 领导干部的任期制度势必会带来政绩考核观念、执行力度、执政方法、侧重点等变化, 在一定程度上制约着生态安全屏障建设的持续性和稳定性。

2. 2 生态补偿制度制约

生态补偿制度是以经济手段为主, 调节利益相关者关系的一种制度安排, 核心问题是: 谁是责任主体、谁来补偿、如何补偿、补偿多少。从甘肃省现行的生态补偿制度来看, 其制度构建与国家生态安全屏障建设的要求相差甚远, 主要表现为意识制约、补偿方式制约和技术制约。

意识制约: 我国社会公众的环境保护意识普遍较低、生态道德观念落后、参与度不高, 将资源、环境等公共物品视为私有物品, 毫无节制地开发利用自然资源。有公众甚至认为, 公共物品应由国家来付费, 征收生态补偿金就是国家乱收费。社会公众产生的这些错误生态意识是生态补偿制度构建的一大障碍, 给国家生态安全屏障建设带来了巨大的阻力。

补偿方式制约: 首先, 生态补偿制度的制定缺乏政府与农民沟通, “机会成本法”被忽视, 制约着不同区域差别补偿标准的制定。其次, 国家单一财政纵向补偿的局限性不但导致补偿标单一化, 而且加剧了“付费者”与“受益者”之间的矛盾。近几年, 甘肃生态安全屏障建设实施的生态补偿政策都是以退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等项目和工程为载体, 不但有明确的时间限制, 而且补偿范围窄、标准低, 这些不合理的补偿方法都将成为补偿机制制度化、法制化构建的制约因素。

技术制约: 技术是人类满足需求而长期积累经验、技巧形成深层次解决问题的一种精确方法。生态补偿标准是以其所承担的生态价值为基础, 而我国目前的生态价值评估仍受到技术瓶颈的制约难以量化和货币化, 因此缺乏科学必要的生态补偿数据, 无法对生态补偿进行科学合理的定量分析, 影响了生态补偿核算结果的精确性。

2. 3 正式制度与非正式制度制约

正式制度缺位: 在综合决策制度形式化、政绩考核制度片面化、公共财政制度不规范化、法律监管制度不健全、环境保护制度不完善、资源使用与管理制度不合理、社会保障制度滞后性等正式制度本身缺位的制约下, 各部门在执行其环境职能时都以自己的利益为重, 相互争夺领导权, 削弱了环境的承载能力, 同时又缺乏法律责任的追究惩罚, 致使矛盾重重。此外, 制度的管理体制不健全、可操作性不强, 使种种制度缺乏落实的基础。

非正式制度缺位: 社会公众的习惯形成、法制观念、环保意识、文化传承、伦理道德等非正式制度尚未形成, 过度开发利用自然资源等行为得不到内心道德的谴责, 仍然受到“人定胜天”思想的束缚, 这些意识观念的缺乏, 极易造成严重的生态失衡。同时, 法制观念淡薄在一定程度上消弱了法律的监督职能, 加之环境破坏的直接受害者是国家, 使生态破坏的原告缺位。

3 建设国家生态安全屏障的制度化诉求

3. 1 参与主体诉求

公众参与动机受限: 国家生态安全屏障建设是一项依靠社会公众力量来完成的一项长期系统工程, 需要全社会包括政府、企业和公众的广泛参与[13]。甘肃在重点生态工程建设、重点流域生态综合治理等各项生态建设举措中, 政府凭借国家权力发挥着独特的主导作用, 强制性地对相关主体进行自上而下的约束, 将公众排除在外, 限制社会公众参与。同时, 缺乏激励机制和生态建设知识的宣传教育, 缺乏公共精神的培养, 使社会公众的环境保护意识越来越低, 加之政府的公信力不足[14], 在一定程度上降低了公众参与生态建设的主动性和积极性。

企业约束机制弱化: 企业是国家生态安全屏障建设的主要参与主体之一, 也是市场活动的主体, 始终以利润最大化为目标。但企业与政府信息的不对称, 造成政府监督部门难以对大量企业的环境标准执行情况进行充分监督, 漏洞百出。此外, 目前国家对企业的排污收费标准较低, 不能使企业真正感受到污染环境所付出的代价[15]。由此可见, 企业所受的监督约束极为有限, 企业破坏环境所承担的私人成本小于社会治理成本, 以致政府对企业的约束机制被弱化, 达不到监督企业的效果。

3. 2 政策法律诉求

政策导向偏移: 一方面, 我国历史上“先污染, 后治理" 的道路使我国在经济发展过程中造成了严重的生态污染与破坏, 大多数生态破坏是无法用资金弥补的, 有的甚至是永远无法恢复的。另一方面, 以GDP为政绩的政策导向偏移, 以牺牲环境为代价的经济增长促使我国尤其是经济欠发达的甘肃地区渴求经济的加速发展, 在招商引资过程中通过降低环保标准、给予财政补贴等方式吸引耗能大、污染重的企业入驻, 加剧了生态环境破坏, 影响了政策的实施效果。

政策法律缺位: 甘肃省建设国家生态安全屏障试验区是实现国家安全的战略性目标, 不仅需要制度约束, 更需要政策法律的支持。政府是国家政策的决策者, 依靠国家强制力对市场主体的行为进行监督和控制, 但现实中政府受技术成本的制约, 存在一定的政策缺陷。首先, 政府决策具有主观性, 忽视了社会公众的参与, 引起公众对政策的不良反应, 甚至有抵制政策的倾向。其次, 政府缺乏对自身的法律约束, 缺乏终身责任追究制度, 加之政策的宣传化、形式化、可操作性不强, 难以达到预期的目标。第三, 政策的缺位致使补偿和融资政策存在空白, 主要表现在缺少横向利益主体之间的补偿与生态建设资金匮乏。

3. 3 制度诉求

制度供给诉求: 就制度本身而言, 制度供给是一个不断设计、学习和实施三者相结合的过程[16]。甘肃省建设国家生态安全屏障是维护国家生态安全的战略需要, 建设中却受到制度供给的制约, 如实践中缺乏长效的制度供给致使生态环境治理具有短期性。在生态建设和追求经济利益的同时, 缺乏生态与经济相协调发展的制度支持, 以消耗资源来发展经济, 不但会对环境造成严重污染, 而且更是一种对资源的严重透支, 这一切不可逆环境现象发生的根本原因是制度体系不健全。因此, 从制度供给与创新的角度建设生态是国家生态安全屏障建设的根本保障。

制度化保障机制诉求: 我国十八大报告首次明确提出制度建设是生态建设的根本性保障。制度建设具有持续性、稳定性、全局性等特征, 任何制度都是为实现某种特定目标而制定的[17]。尽管我国生态建设已形成多种保障机制, 但在实际操作过程中仍存在着诸多制度缺失问题, 表现为“操作难”、“执行难”等现象。一方面, 生态建设的职能部门交叉, 在利益冲突面前缺乏有效的协调保障机制来统一管理; 另一方面, 生态保护建设行政管理的分割性与自然生态系统的整体性要求存在冲突, 缺乏全方位、立体化的制度化保障机制构建, 缺少完备的、可操作性强的制度来落实生态建设的各种要求, 更缺少各种约束人、引导人、规范人的制度, 这些制度的缺失必将严重制约着国家生态安全屏障建设。

4 甘肃国家生态安全屏障的制度化保障机制构建

《甘肃省加快转型发展建设国家生态安全屏障综合试验区总体方案》明确指出了甘肃省生态的屏障功能及其重要性[5], 目前甘肃省承担了建设国家生态安全屏障综合试验区的重任, 但无论从制度性障碍还是制度化诉求方面都呈现出生态安全屏障建设缺乏长效的制度化保障机制支撑。因此, 必须构建系统完备、运行高效、科学规范的制度体系, 将保障机制的内容长期化、稳定化、明确化和法制化, 使保障机制以制度的形式实施, 用制度规范行为、落实目标、惩罚问责、推进生态建设, 即建立一套与国家生态安全屏障建设相适宜的长效的制度化保障机制, 其构想见图1。

4. 1 制度建设与创新

毋庸置疑, 保护生态环境必须依靠制度, 制度建设的出发点是保障社会、经济、环境可持续发展。由此可见, 制度供给是生态安全屏障建设的重中之重, 构建、创新与完善强制性制度、调控性制度、引导性制度是生态安全屏障建设的根本保障。

强制性制度: 强制性制度是在政府主导的“命令—控制”式刚性约束下进行监管来达到生态可持续发展的目标, 即政府监管性制度。第一, 实施严格的环境保护制度, 主要从空间界定、产业定位、产业引入等方面严格把控环境的污染源[18]。第二, 基于甘肃省资源环境禀赋特征对资源进行合理开发、全面节约、优化配置, 严格控制能源消耗总量, 实施严格的资源管理制度。第三, 实行最严格的产业准入制度, 严格执行引入项目的标准条件, 以“污染小、低消耗、高产出”为核心, 提高产业进入市场的标准, 发展节能低碳的环保产业。第四, 从公众的环境行为、企业的排污标准方面实行严格的法律监管制度, 将生态建设的各项指标纳入国家宪法范围, 使生态安全屏障建设受到宪法的保护。第五, 改革以GDP为核心的政绩评价体系, 重新建立绿色GDP综合评价指标体系, 不但将环境损害、资源消耗、生态效益纳入生态安全屏障建设的评价体系之中, 并赋予较高的权重, 建立严格的生态核算制度。

调控性制度: 调控性制度是以“成本—效益”比较式为基础, 在交易活动中通过激励市场主体来达到保护生态的目标。国家主体功能区规划将甘肃省88. 7% 的国土面积纳入限制开发区和禁止开发区[5], 在此基础上构建生计保障制度, 保障为生态屏障建设做出牺牲的农民的生存与发展。建立财政税收制度, 对“高碳经济”、“黑色经济”通过生态税、环境税、资源税等予以内部化, 如对金昌等矿产资源开发区域强制征收生态税费, 使消费行为的负外部性内部化, 对因保护生态环境而付出开发代价的区域加大纵向中央财政转移的支持力度。从生态损害者、受益者、保护者三方面构建和完善长效的生态补偿制度, 建立利益相关者之间的横向补偿, 包括祁连山自然保护区、河西内陆河地区、矿产资源开发区等, 明确三者之间的权责利关系并指出由生态损害者赔偿、受益者付费、对建设或保护者进行补偿。建立产权交易制度, 包括水权交易、碳权交易、环境权交易等, 将税收政策进一步提升到法律的高度, 并调整相关的税种结构, 健全监督机制。

引导性制度: 引导性制度是通过“社会风尚、伦理道德”等软约束对各参与主体进行道德教化并使之转化为内心信念, 进而达到生态安全屏障建设目标的制度安排。引导性制度的创新与完善首先应转变人们“环境靠政府”的传统思想, 创建新的生态道德评价标准, 促使人们将道德视野扩展到自然领域, 从评价机制、自律机制、他律机制三方面借以引导人们传统伦理道德观念的转变。完善生态伦理制度, 加强道德教育, 强化人们的良心效应, 加强自我约束力[9]。一方面, 从教育宣传制度和公众参与制度着手, 以习俗、道德、伦理为主体的社会精神影响人们的价值取向, 引导人们树立生态文明价值观, 形成保护环境的良好风气。同时, 将公众参与制度规范化、环境信息公开化来提高公众的环境保护意识和参与的积极性, 构建公众参与监督机制。另一方面, 引入绿色消费制度, 从产品的整个制造过程以及消费者消费后的行为对生产者和消费者的行为进行绿色责任约束。

4. 2 保障机制构建与完善

顶层政府: 首先, 完善环境执法监督机制, 从源头遏制生态环境恶化, 建立生态公平, 为丝绸之路经济带筑牢生态安全屏障, 通过构建生态补偿长效机制, 调节利益相关者之间的关系, 使甘肃省实现生态补偿的动态化、区域化、规范化和标准化, 同时对生态环境的过度消费进行征费, 以作为生态补偿之资, 使生态环境的消费者成本制度化、刚性化、内部化, 进而补偿和激励保护者[19]。明确规范生态补偿主体, 构建环境保护问责机制, 从道德问责、法律问责、政治问责、行政问责等方面加强决策领导者的环境保护意识, 将经济、生态、资源等指标纳入生态评价体系, 构建综合生态考核评价机制。其次, 完善政策调控激励机制, 加强宏观调控, 加大政府对企业的调控, 减少环保企业的生产成本, 使节约资源、循环生产、保护环境成为企业的最优选择, 变成企业的自发行为, 实现真正的可持续发展[20]。构建区际治理协调机制, 建立国土规划制度, 化区际问题为区内问题, 确保生态功能区保障机制建设的需要[21]。

市场主体: 通过完善市场资源管理制度、产业准入制度、产权交易制度、财政税收制度, 将环境治理纳入市场机制, 积极引导和激励市场主体自觉参与生态建设, 并以市场为主体构建资源开发共生机制, 发挥市场在资源配置中的基础作用, 建立合理的资源价格管理体制, 提高资源配置效率, 按照市场供求关系、环境资源稀缺程度对资源进行合理定价, 以此衡量资源环境的价值。同时, 甘肃省的生态安全屏障建设涉及我国西部地区乃至整个亚洲的生态安全, 应加强国家财政和其他受益区域的大力支持, 进一步完善多元投融资机制, 逐步形成以国家财政为主、受益区积极参与的生态安全屏障建设投融资机制。完善绿色消费制度, 构建绿色行动参与机制, 倡导绿色低碳、全民简约适度、文明健康的生活新方式, 使企业的一切活动符合国家生态建设的法律、法规、制度标准的要求。

国家保障性住房政策篇4

来源：张家界党政门户网站日期：2010-09-15 阅读:

14264 国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见国发〔2007〕24号各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

住房问题是重要的民生问题。党中央、国务院高度重视解决城市居民住房问题，始终把改善群众居住条件作为城市住房制度改革和房地产业发展的根本目的。20多年来，我国住房制度改革不断深化，城市住宅建设持续快速发展，城市居民住房条件总体上有了较大改善。但也要看到，城市廉租住房制度建设相对滞后，经济适用住房制度不够完善，政策措施还不配套，部分城市低收入家庭住房还比较困难。为切实加大解决城市低收入家庭住房困难工作力度，现提出以下意见：

一、明确指导思想、总体要求和基本原则

（一）指导思想。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，按照全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的目标要求，把解决城市（包括县城，下同）低收入家庭住房困难作为维护群众利益的重要工作和住房制度改革的重要内容，作为政府公共服务的一项重要职责，加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的政策体系。

（二）总体要求。以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度，加大棚户区、旧住宅区改造力度，力争到“十一五”期末，使低收入家庭住房条件得到明显改善，农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。

（三）基本原则。解决低收入家庭住房困难，要坚持立足国情，满足基本住房需要；统筹规划，分步解决；政府主导，社会参与；统一政策，因地制宜；省级负总责，市县抓落实。

二、进一步建立健全城市廉租住房制度

（四）逐步扩大廉租住房制度的保障范围。城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径。2007年底前，所有设区的城市要对符合规定住房困难条件、申请廉租住房租赁补贴的城市低保家庭基本做到应保尽保；2008年底前，所有县城要基本做到应保尽保。“十一五”期末，全国廉租住房制度保障范围要由城市最低收入住房困难家庭扩大到低收入住房困难家庭；2008年底前，东部地区和其他有条件的地区要将保障范围扩大到低收入住房困难家庭。

（五）合理确定廉租住房保障对象和保障标准。廉租住房保障对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府按照当地统计部门公布的家庭人均可支配收入和人均住房水平的一定比例，结合城市经济发展水平和住房价格水平确定。廉租住房保障面积标准，由城市人民政府根据当地家庭平均住房水平及财政承受能力等因素统筹研究确定。廉租住房保障对象的家庭收入标准、住房困难标准和保障面积标准实行动态管理，由城市人民政府每年向社会公布一次。

（六）健全廉租住房保障方式。城市廉租住房保障实行货币补贴和实物配租等方式相结合，主要通过发放租赁补贴，增强低收入家庭在市场上承租住房的能力。每平方米租赁补贴标准由城市人民政府根据当地经济发展水平、市场平均租金、保障对象的经济承受能力等因素确定。其中，对符合条件的城市低保家庭，可按当地的廉租住房保障面积标准和市场平均租金给予补贴。

（七）多渠道增加廉租住房房源。要采取政府新建、收购、改建以及鼓励社会捐赠等方式增加廉租住房供应。小户型租赁住房短缺和住房租金较高的地方，城市人民政府要加大廉租住房建设力度。新建廉租住房套型建筑面积控制在50平方米以内，主要在经济适用住房以及普通商品住房小区中配建，并在用地规划和土地出让条件中明确规定建成后由政府收回或回购；也可以考虑相对集中建设。积极发展住房租赁市场，鼓励房地产开发企业开发建设中小户型住房面向社会出租。

（八）确保廉租住房保障资金来源。地方各级人民政府要根据廉租住房工作的计划，切实落实廉租住房保障资金：一是地方财政要将廉租住房保障资金纳入预算安排。二是住房公积金增值收益在提取贷款风险准备金和管理费用之后全部用于廉租住房建设。三是土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10%，各地还可根据实际情况进一步适当提高比例。四是廉租住房租金收入实行收支两条线管理，专项用于廉租住房的维护和管理。对中西部财政困难地区，通过中央预算内投资补助和中央财政廉租住房保障专项补助资金等方式给予支持。

三、改进和规范经济适用住房制度

（九）规范经济适用住房供应对象。经济适用住房供应对象为城市低收入住房困难家庭，并与廉租住房保障对象衔接。经济适用住房供应对象的家庭收入标准和住房困难标准，由城市人民政府确定，实行动态管理，每年向社会公布一次。低收入住房困难家庭要求购买经济适用住房的，由该家庭提出申请，有关单位按规定的程序进行审查，对符合标准的，纳入经济适用住房供应对象范围。过去享受过福利分房或购买过经济适用住房的家庭不得再购买经济适用住房。已经购买了经济适用住房的家庭又购买其他住房的，原经济适用住房由政府按规定回购。

（十）合理确定经济适用住房标准。经济适用住房套型标准根据经济发展水平和群众生活水平，建筑面积控制在60平方米左右。各地要根据实际情况，每年安排建设一定规模的经济适用住房。房价较高、住房结构性矛盾突出的城市，要增加经济适用住房供应。

（十一）严格经济适用住房上市交易管理。经济适用住房属于政策性住房，购房人拥有有限产权。购买经济适用住房不满5年，不得直接上市交易，购房人因各种原因确需转让经济适用住房的，由政府按照原价格并考虑折旧和物价水平等因素进行回购。购买经济适用住房满5年，购房人可转让经济适用住房，但应按照届时同地段普通商品住房与经济适用住房差价的一定比例向政府交纳土地收益等价款，具体交纳比例由城市人民政府确定，政府可优先回购；购房人向政府交纳土地收益等价款后，也可以取得完全产权。上述规定应在经济适用住房购房合同中予以明确。政府回购的经济适用住房，继续向符合条件的低收入住房困难家庭出售。

（十二）加强单位集资合作建房管理。单位集资合作建房只能由距离城区较远的独立工矿企业和住房困难户较多的企业，在符合城市规划前提下，经城市人民政府批准，并利用自用土地组织实施。单位集资合作建房纳入当地经济适用住房供应计划，其建设标准、供应对象、产权关系等均按照经济适用住房的有关规定执行。在优先满足本单位住房困难职工购买基础上房源仍有多余的，由城市人民政府统一向符合经济适用住房购买条件的家庭出售，或以成本价收购后用作廉租住房。各级国家机关一律不得搞单位集资合作建房；任何单位不得新征用或新购买土地搞集资合作建房；单位集资合作建房不得向非经济适用住房供应对象出售。

四、逐步改善其他住房困难群体的居住条件

（十三）加快集中成片棚户区的改造。对集中成片的棚户区，城市人民政府要制定改造计划，因地制宜进行改造。棚户区改造要符合以下要求：困难住户的住房得到妥善解决；住房质量、小区环境、配套设施明显改善；困难家庭的负担控制在合理水平。

（十四）积极推进旧住宅区综合整治。对可整治的旧住宅区要力戒大拆大建。要以改善低收入家庭居住环境和保护历史文化街区为宗旨，遵循政府组织、居民参与的原则，积极进行房屋维修养护、配套设施完善、环境整治和建筑节能改造。

（十五）多渠道改善农民工居住条件。用工单位要向农民工提供符合基本卫生和安全条件的居住场所。农民工集中的开发区和工业园区，应按照集约用地的原则，集中建设向农民工出租的集体宿舍，但不得按商品住房出售。城中村改造时，要考虑农民工的居住需要，在符合城市规划和土地利用总体规划的前提下，集中建设向农民工出租的集体宿舍。有条件的地方，可比照经济适用住房建设的相关优惠政策，政府引导，市场运作，建设符合农民工特点的住房，以农民工可承受的合理租金向农民工出租。

五、完善配套政策和工作机制

（十六）落实解决城市低收入家庭住房困难的经济政策和建房用地。一是廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治一律免收城市基础设施配套费等各种行政事业性收费和政府性基金。二是廉租住房和经济适用住房建设用地实行行政划拨方式供应。三是对廉租住房和经济适用住房建设用地，各地要切实保证供应。要根据住房建设规划，在土地供应计划中予以优先安排，并在申报用地指标时单独列出。四是社会各界向政府捐赠廉租住房房源的，执行公益性捐赠税收扣除的有关政策。五是社会机构投资廉租住房或经济适用住房建设、棚户区改造、旧住宅区整治的，可同时给予相关的政策支持。

（十七）确保住房质量和使用功能。廉租住房和经济适用住房建设、棚户区改造以及旧住宅区整治，要坚持经济、适用的原则。要提高规划设计水平，在较小的户型内实现基本的使用功能。要按照发展节能省地环保型住宅的要求，推广新材料、新技术、新工艺。要切实加强施工管理，确保施工质量。有关住房质量和使用功能等方面的要求，应在建设合同中予以明确。

（十八）健全工作机制。城市人民政府要抓紧开展低收入家庭住房状况调查，于2007年底之前建立低收入住房困难家庭住房档案，制订解决城市低收入家庭住房困难的工作目标、发展规划和计划，纳入当地经济社会发展规划和住房建设规划，并向社会公布。要按照解决城市低收入家庭住房困难的计划，确保廉租住房保障的各项资金落实到位；确保廉租住房、经济适用住房建设用地落实到位，并合理确定区位布局。要规范廉租住房保障和经济适用住房供应的管理，建立健全申请、审核和公示办法，并于2007年9月底之前向社会公布；要严格做好申请人家庭收入、住房状况的调查审核，完善轮候制度，特别是强化廉租住房的复核工作，健全退出机制。要严肃纪律，坚决查处弄虚作假等违纪违规行为和有关责任人员，确保各项政策得以公开、公平、公正实施。

（十九）落实工作责任。省级人民政府对本地区解决城市低收入家庭住房困难工作负总责，要对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。有关工作情况，纳入对城市人民政府的政绩考核之中。解决城市低收入家庭住房困难是城市人民政府的重要责任。城市人民政府要把解决城市低收入家庭住房困难摆上重要议事日程，加强领导，落实相应的管理工作机构和具体实施机构，切实抓好各项工作；要接受人民群众的监督，每年在向人民代表大会所作的《政府工作报告》中报告解决城市低收入家庭住房困难计划的完成情况。

房地产市场宏观调控部际联席会议负责研究提出解决城市低收入家庭住房困难的有关政策，协调解决工作实施中的重大问题。国务院有关部门要按照各自职责，加强对各地工作的指导，抓好督促落实。建设部会同发展改革委、财政部、国土资源部等有关部门抓紧完善廉租住房管理办法和经济适用住房管理办法。民政部会同有关部门抓紧制定城市低收入家庭资格认定办法。财政部会同建设部、民政部等有关部门抓紧制定廉租住房保障专项补助资金的实施办法。发展改革委会同建设部抓紧制定中央预算内投资对中西部财政困难地区新建廉租住房项目的支持办法。财政部、税务总局抓紧研究制定廉租住房建设、经济适用住房建设和住房租赁的税收支持政策。人民银行会同建设部、财政部等有关部门抓紧研究提出对廉租住房和经济适用住房建设的金融支持意见。

（二十）加强监督检查。2007年底前，直辖市、计划单列市和省会（首府）城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和计划报建设部备案，其他城市报省（区、市）建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中以权谋私、玩忽职守的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。

（二十一）继续抓好国务院关于房地产市场各项调控政策措施的落实。各地区、各有关部门要在认真解决城市低收入家庭住房困难的同时，进一步贯彻落实国务院关于房地产市场各项宏观调控政策措施。要加大住房供应结构调整力度，认真落实《国务院办公厅转发建设部等部门关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（国办发〔2006〕37号），重点发展中低价位、中小套型普通商品住房，增加住房有效供应。城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。廉租住房、经济适用住房和中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的供应量不得低于居住用地供应总量的70%。要加大住房需求调节力度，引导合理的住房消费，建立符合国情的住房建设和消费模式。要加强市场监管，坚决整治房地产开发、交易、中介服务、物业管理及房屋拆迁中的违法违规行为，维护群众合法权益。要加强房地产价格的监管，抑制房地产价格过快上涨，保持合理的价格水平，引导房地产市场健康发展。

（二十二）凡过去文件规定与本意见不一致的，以本意见为准

中国住房保障制度发展及存在问题

作者：姚玲珍韩国栋陈宝萍来源：2011年3期时间：2011.04.01

住房问题近年来成为社会关注的热点，各地政府积极探索新型住房保障模式，公共租赁住房正是在此背景下出现的完善中国城镇住房保障制度的一种创新实践。目前理论界对于公共租赁住房还缺乏系统的研究，研究重点集中在宏观层面分析。本文从微观层面系统思考如何发展公共租赁住房。公共租赁住房定位于以社会救助为主，面向全社会，向符合一定条件的、存在阶段性住房困难的、有稳定职业的城市常住人员提供，将成为中国新型住房保障体系的重要组成部分。

一、中国住房保障模式的演进历程

新中国成立以来，中国城镇住房制度经历了由政府直接调控下的福利住房模式向政府间接调控下的市场化供给模式、再到住房保障和住房市场并重供应模式的转变过程，大致经历了住房实物分配的福利制度、住房制度改革推进和住房制度改革深化等三个阶段。

在第一个30年期间(1949-1978年):中国实行计划经济体制，住房制度也仿照苏联模式，在城镇实行完全福利化的实物分配政策。这个制度的主要内容，是以低工资制为基础，由国家(含各级政府和单位)建设公有住房，通过行政方法按职级和家庭人口统一分配给职工居住，收取低廉的租金。

第二个30年(1978-2007年)：也是中国改革开放以来的30年，伴随着计划经济体制向市场经济体制的转轨，中国同步开始住房制度改革的艰难探索与实践。总体而言，以改革计划经济体制下公有住房福利分配制度为起点，历经出售公有住房和提租补贴试点，到市场供应和政府保障双重体系政策的提出，再到实物福利分房的终结、住房产业化下住房保障被异化，最后到提出加快建立住房保障体系、探寻住房保障制度新模式。在这一阶段的前20年，住房供应仍然过于追求住房分配的绝对公平、忽视市场效率，导致住房供应不足。而在后10年，基本形成了投资主体多元化、资金来源多渠道的新格局，促使住宅市场快速发展，商品住房市场成为城镇居民解决住房的主要渠道，突出市场机制的运作效率。但是，在这10年中由于过于强调住房的商品化，使相当一部分中低收入群体难以依靠完全的市场机制来解决住房问题，并且随着房价的不断攀升，这一现象有逐步扩大和向其他收入人群蔓延的趋势。住房问题因此成为社会和民众广为关注的热点话题和利益诉求。

第三个30年（2007-2036年):2007年“24号”文件的出台，标志着中国城镇住房制度改革，从住房商品化、社会化、市场化的房改阶段，进入到住房政府保障和市场并重的住房供应体制建设新阶段，从此，中国进入探索建立具有中国特色新型住房保障体系的新时期，政府和市场将会重新调整各自对住房供应的定位和作用。这是第三个30年期间中国住房供应制度和住房保障模式所要探索的内容，其重点在于回归住房的社会属性，将住房的经济性和社会性有机结合起来，在继续发挥住房作为消费热点、刺激经济增长的同时，一方面通过制度和政策设计降低住房作为投资品特别是投机品的“热度”；另一方面通过公共租赁住房制度进一步完善中国住房保障体系，使居者“有房住”。

二、中国住房保障体系的发展现状

目前，中国大多数城市已建立起以经济适用房制度和廉租房制度为主体的住房保障体系，对不同收入家庭实行相应的住房供应政策。仅2009年，中央财政就安排了保障性安居工程补助资金551亿元，新建、改扩建各类保障性住房200万套，棚户区改造解决住房130万套。

廉租房制度是中国住房保障制度的基础和重要组成部分，以租金补贴或实物配租的方式，向符合城镇居民最低生活保障标准的住房困难家庭提供的住宅消费保障政策，具体包括住房租金补贴、实物配租、租金核减等实施方式。廉租房具有准公共物品、社会保障性、政府主导性、公益性和非营利性等特征。截至2008年底，全国已通过新建、购置廉租住房以及棚户区改造等多种方式，解决了259万低收入家庭的住房困难；累计发放租赁补贴229万户，基本实现了国务院关于到2008年底对申请租赁补贴的城市低保家庭住房困难户做到“应保尽保”的目标。

经济适用房制度是当前住房保障制度的发展重点，通过政府提供政策优惠，限定套型面积和销售价格，按照合理标准建设，面向城市中低收入住房困难家庭供应的住房保障制度。主要政策优惠体现在通过土地划拨、减免行政事业性收费、控制开发利润等措施降低建设成本。截至2008年底，全国已经有1800多万户家庭通过经济适用住房制度改善了住房条件，其中有500多万户是属于低收入家庭。

三、存在问题

一是住房保障体系的总体定位问题。是要解决“家家有住房”，还是“户户有房住”？经济适用房以售为主，更多的是引导居民购买房屋，虽然是有限产权，但是住户住满5年之后，可以上市交易，这样容易形成住房保障黑洞，使有限的公共财政资源没有发挥最有效的作用，无法及时保障最需要帮助的低收入或住房困难的群体。

二是住房保障体系的运作模式问题。单纯依靠政府力量无力满足低收入阶层的居住需求。廉租房的供给并不是根据低收入人群的规模加以调整，而是根据能够提供的廉租房数量来界定廉租房的需要对象，这必然导致相当一部分的城市低收入人群被排除在廉租房制度的保障范围之外，而且这些家庭也没有能力购买经济适用房。因此，需要探索在住房保障体系设计中如何发挥政府和市场的作用。

三是住房保障政策实施的对象选择问题。是“户籍人口”还是“常住人口”？现行住房保障体系只关注城市户籍居民的住房问题，而忽视了现代社会发展的人口流动所带来的居住问题，包括随着城市化水平的提高，不断涌入城市的大量进城务工人员以及各类流动性人才的住房问题。

国家保障制度篇5

关于什么是最低标准的社会保障制度，相信在不同的国家和不同的经济发展阶段，都会有不同的具体内涵;但无论这一具体内涵怎么变，其核心———保障“最弱势、最广大群体得到同社会经济发展阶段相比最基本的生存和发展需求”这一核心不能变。从这个意义上讲，我们现阶段所能看到的失业、疾病、年老、贫穷、残疾等现象都应当在最低社会保障制度中有所体现。

二、亚洲国家的经济现状

（一）亚洲国家的经济发展阶段

根据联合国开发计划署公布的2009年度各国的人类发展指数(HDI)及发达国家标准(人类发展指数超过0.9就可以认为是发达国家)，我们可以看到2009年全球的发达国家已经增加到37个，准发达国家已经增加到16个。在亚洲的48个国家中，只有4个是发达国家，1个是准发达国家[1]，余者要么是发展中国家，要么是落后国家。最近几年，亚洲地区的经济增长率一直保持在9.2%以上的速度，其功劳主要归结于两个亚洲人口大国中国和印度的高速发展。2005～2008年间，中国的平均经济增长速度为11%，印度为8.9%。亚洲的其他许多国家也正处于一个高速增长阶段，如2005～2008年间，柬埔寨平均增长速度为10%，印尼为6%，马来西亚为5.5%，菲律宾为5.3%，更有亚美尼亚为12%，阿塞拜疆为22.5%，但仍有一些国家的经济发展处于比较缓慢的阶段，如同期泰国为4.3%，尼泊尔为3.7%[2]。从以上的数据我们可以看到，亚洲基本上是一个发展中或有待开发的大陆，其经济总量和其人口数量在世界中的比例不相称。根据罗斯托的经济发展阶段理论，社会发展分为必须依次经过的6个阶段：传统社会阶段、起飞准备阶段、起飞进入自我持续增长的阶段、成熟阶段、高额群众消费阶段和追求生活质量阶段。其中传统社会为牛顿之前的科学和技术水平为主导的社会，基本上是一个农耕为主的社会;起飞准备阶段的特征为先进的技术开始在农业和工业中加以运用，并且先进的思想开始进入到某些头脑活跃的人中来;起飞阶段的的特征为促进经济进步，引起现代活动的时隐时现的力量壮大起来，并且成为控制社会的力量，成长为社会的正常情况，复利增长规律似乎成为适合习惯和组织机构的一部分……[3] (P10～13) 。根据这些特征，结合亚洲国家的经济发展状况，我们可以发现，除却少数几个国家，亚洲国家的大多数正处于经济的前起飞阶段或经济起飞准备阶段，少数几个进入了起飞阶段。在这样的发展阶段的国家，政府用于公共开支的财力均十分有限，这注定其社会保障水平处于较低阶段，不可避免的情况即是各国的贫富差距非常巨大，如中国、菲律宾、泰国、马来西亚、印度、韩国都是国内贫富两极分化的典型。

（二）亚洲国家的人口现状

在几个大洲中，亚洲是国家数量和人口数量最多的大陆，但也是贫困人口最多的大陆。亚洲拥有37亿人口，其中数亿人生活在国际贫困线以下，即每天生活费用不足1.25美元(按购买力平价计算)。世界贫困人口的近三分之二都生活在亚洲，尤其是两个人口大国中国和印度。2010年2月17日联合国机构和亚洲开发银行联合发布的地区发展报告数据显示，2009年以前，亚太地区“极度贫困”人口数量达到9亿，而由美国次贷危机引致的国际金融危机至少导致亚洲每天生活在1.25美元贫困线以下的赤贫人口增加1700万，每天生活在2美元贫困线以下的人口增加2100万[4]。

（三）亚洲国家社会保障体系现状

亚洲国家的社会保障体系总体来讲是片面且脆弱的。同其他发达国家的初期阶段一样，亚洲的多数发展中国家也是首先在城镇和正规部门建立起了社会保障体系，逐步又将社会保障体系延伸至农村。但是，由于传统经济阶段城镇工业经济和农村农业经济的边际收益率的巨大差距的客观存在，这些国家城镇和农村的贫富差距本就较大，而城镇和正规部门相对而言是优先发展工业经济的利益既得者，对它们首先进行保障无异于又加大了这种差距，中国、韩国、印度都存在对富有者无论在制度上还是在财力投入上均过度保障，而贫困人口则无论制度还是财力上都保障不足的局面。亚洲大约20%的人口无法享受失业、医疗、养老等社会保险，这些人在金融危机肆虐时可能陷入贫困，亚洲部分国家主要依靠家庭的传统社会保障的观念和机制必须改变[4]。

三、亚洲国家建立最低标准的社会保障体系的必要性

（一）最低标准的社会保障制度的目标群体

从各国的社会保障实践来看，最低社会保障制度保障的目标群体均是最贫穷及陷入困境的各种弱势群体。在亚洲各国，有大量的穷人和因各种原因需要帮助的人，他们急需获得社会和政府的有效帮助，而能稳定实现这一职能的制度只有社会保障制度。他们若能获得稳定的最低社会保障制度的庇护，则就能较快地摆脱困境，重新投入社会，而不是被边缘化甚至遗弃，造成经济发展的两极分化和社会的不稳定。

（二）最低社会保障制度是投入产出比最高的制度

对亚洲大量的发展中国家而言，社会保障体系的落后很大程度上受制于财力的约束，但是实践表明只要制度设计适当，财力不是制约所有问题的瓶颈，良好的制度能够很大程度上抵消财力的困乏，而这对于亚洲的大多数发展中国家是非常重要和值得探讨的问题。这个问题上做得比较好的现实实践有来自印度和中国解决医疗保障问题的经验。印度实行对公民的基本医疗完全免费的办法。1949年印度通过的第一部宪法中明确规定，所有国民都享受免费医疗，这一举措使得国民的预期寿命自1947年以来提高一倍，婴儿死亡率下降了70%，农村有健全的医疗卫生网络，农村的贫苦居民得到了较好的医疗服务，而印度政府2005～2006年度用于农村公共健康事业的总资金投入为1028亿卢比(约合24亿美元)，与世界上很多国家相比并不算多。一位经济学家说，“印度政府把有限的投入公平地配置到最需要医疗服务的地方”。也就是说，在配置有限的医疗资源上尽量做到公平公正，这一点至关重要。2006年世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估排行榜显示，印度在全世界居第43位，居发展中国家前列[5]。而中国20世纪五六十年代在农村建立的合作医疗制度也被世界银行和世界卫生组织称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。无论是本世纪的印度还是上世纪的中国，政府财力都是非常有限的，但是它们的医疗保障之所以成功，就是将有限的公共资源低水平地覆盖了最需要的人群，而这正是最低社会保障制度的核心。

（三）最低社会保障制度对某些亚洲国家的制度启发作用

在亚洲各国普遍建立最低标准的社会保障制度对于某些国家还有一个制度的引鉴作用。就像罗斯托在《经济发展阶段》一书中所写到的：成长的第二个阶段包括正在过渡中的社会，那就是发动的前提条件发展的时期……但是，现代史较为普遍的情况却是，创造前提条件阶段不是从内部引起的，而是较为先进的社会的外来侵略所引起的。这种侵略……使传统社会受到震动并且开始加速它们的崩溃;但是，外来侵略力量也推动了一些思想和感情，这些思想和感情引起了在旧文化的基础上建立现代社会以代替传统社会的过程[3] (P12～13) 。而最低社会保障制度的建立对这些国家而言不是侵略，但绝对是一种先进的思想。亚洲许多国家的社会保障体系是片面而脆弱的，甚至是对社会和经济发展起阻碍作用的。科学统一的最低标准的社会保障制度对多数亚洲国家而言具有制度引鉴的意义，对于政府决策而言，我们可以套用我国职业外交官沙祖康的一句话，“不缺财富，不缺技术，缺的是政治意愿和相应对策”。我们希望借最低标准的社会保障制度的亚洲统一标准能给这些国家这样一些政治意愿的动力和对策的可选方案。

（四）最低标准的社会保障制度可以为亚洲国家的经济起飞提供良好的社会基础

制度设计良好的最低社会保障制度，不仅以较小的投入获得较大的经济效益和社会效益，更重要的是，它为亚洲大部分的发展中国家和落后国家提供了经济起飞后较好的社会制度基础———良好的社会结构和居民消费结构的基础。传统社会向工业化社会迈进，落后国家向发展中国家和发达国家迈进是人类社会发展的必然规律。多数亚洲国家正处在经济的前起飞阶段，或经济起飞的第一阶段即经济起飞的前提条件发展时期;而发达国家的发展历程表明，经济起飞就意味着经济产业结构、社会财富分配的巨大变化，在这个过程中不可避免地有人由富人阶层更加崛起或沦为穷人，而某些穷人沦为更穷的人或有幸成为富人。这种社会和经济的剧烈变更需要政府有相应的社会政策为这些不幸的人构筑生存底线。根据现代社会制度的特征，这一底线可以综合为社会保障制度。而落后或发展中国家的国情也注定了只能发展覆盖最广的最低标准的社会保障体系。最低社会保障制度的建立是确保将国家有限的财力用在了贫穷和最需要的人身上。无论是中国还是韩国，抑或其他国家的社会保障制度的建立过程无不表明，让政府在压力集团的推动下建立起来的社会保障制度必定不符合其“劫富济贫”的本质反而是“劫贫济富”的社会保障制度。这种社会保障制度的建立一定程度上违背了社会保障制度产生的初衷，它加剧了城乡割裂和贫富分化，就像现在的中国。中国的基尼系数从改革开放前的0.2左右一路攀升至2009年的0.47，已经远远超出基尼系数的警戒线，而社会保障体系在中国的建设不仅没有起到平抑贫富差距的作用，反倒助长了这一差距的扩大。韩国也面临同样的问题———1997年金融危机后韩国社会两极化发展严重阻碍着韩国建立“全民保险”的目标。韩国金融危机当时的基尼系数为0.283, 1998年上升到0.316, 2004年仍然维持在0.313。1997年后日益扩大的收入两极化显示了劳动力市场中企业间和正式员工与非正式员工间的两极化趋势。随着金融危机后临时雇员的数量不断增加，越来越多的企业包括大企业更倾向于采用短期雇佣、临时雇佣方式。企业雇佣制度的这种变化，一方面加剧了失业问题，从而加重社会保障在雇佣与失业保障方面的负担：另一方面又降低了企业建立企业内部生活、健康等保障项目的积极性，而把大量的保障负担推向社会。2003年临时雇员的平均工资只占正式员工的51%，96.6%的正式雇员参加了国民年金，97.6%参加了医疗保险，79.5%参加了失业保险;但对于临时雇员来说，相应的比例只有26.4%、24.8%和26%。收入间的较大差距将导致低收入者考虑到当前的经济压力不缴纳保费而最终被排斥在社会保险范围之外，而往往这部分人群最缺少保障，最需要保障[6]。中国和韩国的社会保障制度的历史告诉我们，社会保障制度的建设固然有其规律性，但其保护弱势群体和面临风险的人的初衷不能变;一旦变了，对于经济体长期的经济发展趋势和社会发展是极为不利的，因为不能“均贫富”或有效保护弱者的社会保障机制会拉大财富分配差距，降低社会整体消费能力，影响经济发展后劲。而对于许多现在社会保障体制仍然不完善而经济又不甚发达的亚洲国家而言，在经济发展的低级阶段建立合适的社会保障体系比等到经济发展后重新设计或修正已有社会保障体制，其中的收益、代价和阻力是不可同日而语的。要避免以后改制冲破既得利益者的巨大压力的局面，就必须现在建立符合社会保障本质功能的社会保障体系，即建立最低社会保障制度，让最需要帮助的人受到援助，而不是相反。而从亚洲各国现在的基尼系数来看，多数在0.33～0.45之间[7]，而其他各国发展的经验表明，发展中国家在寻求发展的过程中基尼系数往往要变大一些，经济增长的同时会带来不平衡和不平等, 而0.4即是基尼系数的警戒线，一旦突破这一限制，则经济发展要受制于巨大的贫富差距。因此，必须建立起一个有效的再分配机制和实施相关政策，创建良好的社会安全保障网，以保护贫困人口和弱势群体。因此，在经济起飞前或起飞阶段未雨绸缪地建立最低社会保障制度是寻求未来长期发展的必要铺垫。

（五）亚洲区域经济的协同发展需要各国建立最低标准的社会保障制度

随着全球经济一体化的深入发展，国别间的经济联动趋势越来越明显。许多学者的研究表明，亚洲国家之间的经济联动性也是非常明显的。薛敬孝、张兵 (2001) 认为20世纪70年以来，除1991～1994年外，大部分东亚国家 (地区) 的经济周期表现出了比较明显的同步性，而且东亚国家经济增长带来的收入水平及消费水平的提升，大大拓展了东亚区域间的贸易额度，增强了东亚经济发展的自律性[8];王立勇、韩金华、赵峥(2009)对中国与其他国家和地区的经济相关性研究发现中国和日本经济周期有显著的同步性，并随着时间的推移其程度逐渐加深[9]。经济的联动性使得每个国家的市场和技术需要同区域国家的支持，而一个强大而广阔的市场离不开财富的均衡分配。只有财富均衡分配，才有可能培养最广阔的市场。像现在的中国一样，任由市场的力量去主导社会保障制度的建设必然会培育出一个“富者愈富，贫者愈贫”的经济分配格局，而这是不符合经济做大做强的本质需要的。我们寄希望于最低标准的社会保障制度的实施可以扶持社会财富分配均衡，从而可以培育一个更加健康和广阔的亚洲区域市场，实现亚洲区域联动发展的最优目标。

四、结论

综上所述，亚洲国家的经济现状和所处的经济发展阶段使得亚洲各国建立最低标准的社会保障体系成为一种必须和可行选择。最低社会保障制度的目标人群、功能、投入产出比都符合当前亚洲国家发展阶段的利益诉求;同时最低社会保障制度对经济的稳定和促进作用也符合亚洲区域经济协同发展的利益，故有必要在亚洲国家普遍建立最低标准的社会保障体系。

参考文献

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[2]中国国家统计局.2009年国际统计数据[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/qtsj/gjsj/2009/t20100407_402632612.htm.

[3][美]罗斯托.经济的成长阶段——非共产党宣言[M]北京:商务印书馆, 1962.

[4]广州日报.亚洲约20%人无社保, 金融危机新增2100万穷人[N].2010-02-18.

[5]搜狐网.国际观察:印度百姓看病免费http://news.sohu.com/20060228/n242065625.shtml2, 006-02-28.

[6]周鹏飞.韩国社会保障制度的现状及其政策选择初探[J].西北人口, 2007, (4) .

[7]亚洲开发银行.2007年研究报告亚洲的分配不均[EB/OL].http://www.yadian.cc/blog/27120/.

[8]薛敬孝, 张兵.论东亚地区经济的周期性与非周期性[J].南开经济研究, 2001, (4) .

国家保障制度篇6

关键词：农村最低生活保障,低保户识别,公平性,人情因素

农村最低生活保障制度 (简称农低保) 是保障贫困人口基本生活权利和维护其最低生活需要的社会救助制度, 是中国社会保障体系的“最后一道安全网”。2007年国务院公布了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》[1], 至此农低保制度正式确立, 维护社会公平是其核心建制理念。但是, 由于收入核查难, 导致“错保”“漏保”与“关系保”“人情保”等个别现象出现, 极大地损害了社会保障制度的公正形象, 造成干群矛盾, 尤其是在社会保障最被需要的贫困地区。陆杰华和吕智浩 (2008) 提出, 在实际操作中, 过分强调低保户认定过程中的民主, 以票决制确定低保户, 这在民主与法治程度不高的农村易于异化为按宗族、亲缘等关系获得低保资格, 损害低保确认的公正性。[2]丁建文和刘飞 (2009) 认为越是贫困落后地区, 贫困农民的诉求能力越是薄弱, 民主意识越是不强, 低保服务人员水平越是不高, 入保公平越是难以保障。不公正的入保带来的是低保资源无效使用。公平入保在低保资源有限的条件下越显得重要。[3]易红梅和张林秀 (2011) 研究发现全国样本村只有25.5%的最贫困农户在2007年得到了低保, 农低保制度瞄准效率不高, 瞄准遗漏和瞄准漏出同时存在。[4]黄瑞芹 (2013) 研究发现湖南民族地区农低保目标准确瞄准率为88.6%。[5]据此, 2012年国务院公布《关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》。意见提出了加强和改进最低生活保障工作基本原则, 即要坚持应保尽保, 坚持公平公正, 坚持动态管理, 坚持统筹兼顾。[6]2014年民政部和财政部印发《最低生活保障工作绩效评价办法》, 从绩效评价制度建设来确保低保工作的规范性、效率性和有效性。[7]那么, 农村社会保障制度公平吗?为回答此问题, 本文以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为例, 通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。

一、研究背景与数据来源

1. 研究背景

农村最低生活保障制度公平吗?为回答这个问题, 课题组于2013年7月对重庆市A区和B县进行了机构访谈和农户调查。A区和B县位于重庆渝东南地区, 均属于国家级贫困县, 少数民族聚居区, 少数民族人口比例分别为73.3%和84%。机构访谈涉及调查区域的扶贫办、发改委、农委、财政局、民政局、社保局、城乡建委、统计局、县医院、乡镇政府、村委会。农户调查获得有效样本量为295户, 其中水市乡87户, 石会镇86户, 板溪镇69户和毛坝乡53户。调查区域均属于国家级贫困县, 社会保障是贫困地区社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”, 是建设和谐社会的重要组成。

农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救助制度。农低保实行地方人民政府负责制, 按属地进行管理, 调查地区以县 (区) 为单位进行管理。低保标准依据当地农村经济社会发展水平和财力状况来合理确定, 低保金实行差额补贴, 调查地区低保金= (低保标准-家庭人均收入) ×家庭人数。低保对象按照公开、公平、公正原则产生, 并实行按年、半年或季度的动态管理方式。调查地区低保户产生程序:审查受理、调查核实、听证评议、张榜公示、乡镇审核、区县民政局审批、张榜公布、发放低保证和低保金。低保资金来源主要以地方筹集为主, 调查地区资金绝大部分来源于市级财政。2012-2013年重庆市A区低保标准为每人每月185元 (约每人每年2220元) , 接近于国家统计局公布每人每年2300元的贫困标准。2012年第四季度全区有7822户16698人享受农村最低生活保障, 占全区农业人口310978人的5.37%, 发放保障金3033.9万元, 月人均补助水平129.76元。[8]B县低保标准为每人每月180元 (约每人每年2160元) , 2012年第四季度全县有15248户24641人享受农低保政策, 占全县农业人口773926人的3.2%, 发放保障金3720.4万元, 月人均补助水平123.5元。[8]

2. 数据来源与描述

为了评价农村最低生活保障制度是否公平, 笔者从两个方面进行分析:一是客观上评价低保户产生程序是否公平, 通过构建低保户识别Logistic模型来分析农户“吃低保”是否存在某些人情因素;二是主观上评价低保政策是否公平, 通过构建农户低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型来进一步明确人情因素的作用方向及影响程度。其中因变量1表示农户是否是低保户, 0为否, 1为是;因变量2表示农户对农低保公平评价, 1为公平, 2为一般, 3为不公平。自变量包括三类变量组: (1) 户变量组, 包括户主民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担; (2) 个体变量组, 包括受访者年龄、受教育程度、健康状况。 (3) 人情因素组, 包括家庭特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。模型变量赋值及其描述性统计结果如表1所述。

从低保政策参与来看, 低保户有22户, 共有104人, 低保覆盖率为7.3%。从低保政策评价来看, 仅有45.4%的样本户认为低保政策公平, 19.3%的样本户认为政策不公平, 还有35.3%的样本户认为政策公平性一般。

从家庭禀赋和个人特征来看, 样本户中少数民族家庭有245人, 约占样本数的83%, 其中土家族是样本户最主要的民族;43.7%的样本户家庭收入在1万至3万元;18%的样本户医疗支出占家庭总支出的20%以上;30%的样本户教育支出占家庭总支出的20%以上;受访者平均年龄为46岁, 受教育程度为初中, 健康状况自我评价大多为一般或比较健康。样本户社会资本较丰富。20.7%的家庭有干部或老板;受访者与村寨亲朋好友交往程度大多为非常亲密、比较亲密或一般;38.6%的受访者一年参加村活动次数超过5次。 (表1)

二、低保户产生程序公平性检验

1.理论假定

理论上, 影响农户“吃低保”的因素仅仅是家庭人均纯收入, 但在实践层, 政府会考虑低保申请者的贫困类型, 即属于因病、因灾、因学中的哪一种, 涉及到对申请者所在家庭生活支出的核算。另外, 低保户申请是以家庭为单位, 政府会考虑整个家庭的收入和支出情况, 而不会考虑个人收支特征。因此, 本文主要选择户自变量和人情自变量来分析因变量1, 包括民族、家庭收入等级、医疗负担、教育负担、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数。理论假定如下:

假定1, 家庭收入等级变量与低保户识别变量呈负相关。即家庭收入越少, 农户越有可能“吃低保”。

假定2, 家庭支出变量与低保户识别变量呈正相关。即医疗支出比例或教育支出比例越多, 农户越有可能“吃低保”。

假定3, 家庭人情变量与低保户识别变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板, 无论与亲朋好友交往亲密与否, 无论参加村活动次数多少, 均与农户能否“吃低保”无关, 由此说明低保户产生程序是公平的。

2. 实证结果与经济分析

运行STATA统计软件, 采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保户识别Logistic模型, 并计算出比值比, 结果如表2。根据表2的回归结果, 全部回归法的模型似然比检验量为20.52, 逐步回归法为15.36, 两模型均通过似然比显著性检验, 回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述:

第一, 民族变量对低保户识别有显著影响。在控制其他变量条件下, 少数民族家庭成为低保户的发生比是汉族的6.25倍。

第二, 家庭收入等级变量对低保户识别有显著影响, 假定1成立。在控制其他变量条件下, 家庭收入增加将减少农户成为低保户的概率, 比值比为0.64。

第三, 家庭支出变量对低保户识别有显著影响, 假定2成立。在控制其他变量条件下, 医疗支出比例超过20%的家庭成为低保户的发生比将是医疗支出比例小于20%家庭的3.28倍, 即医疗负担重的家庭成为低保户的概率更高。

第四, 家庭人情变量对低保户识别无显著影响, 假定3不成立。由此说明, 低保户产生程序不受家庭是否有干部或老板、亲朋好友交往程度和参加村活动次数影响, 低保户产生程序是公平的。

注:比值比OR代表在其他情况不变时, xi变化1个单位, 新发生比是原发生比的exp (bi) 倍, 其中bi代表xi的回归系数;*、**、***表示在10%、5%和1%水平上显著。

三、低保政策公平评价检验

1. 理论假定

影响农户低保政策公平评价的因素包括农户家庭经济条件、农户对政策理解程度、农户政策参与程度等, 涉及户、个体和人情三类自变量。因此, 本文选择低保户识别、年龄、受教育程度、健康状况、特殊背景、亲朋好友交往程度、参加村活动次数等变量来分析因变量2。理论假定如下:

假定1, 政策参与变量与低保政策公平评价变量呈负相关。即低保户对政策公平评价会高于非低保户。

假定2, 受访者个人特征与低保政策公平评价变量有相关性。即年龄越大或受教育程度越高, 对政策越能理解, 对政策公平评价越高。健康状况越差的农户, 越能从政策中受益, 对政策公平评价可能越高。

假定3, 家庭人情变量与低保政策公平评价变量无相关性。即无论家里是否有干部或老板, 无论与亲朋好友交往亲密与否, 无论参加村活动次数多少, 均与农户低保政策公平评价变量无关, 由此假定低保政策是公平的。

2. 实证结果与经济分析

运行STATA统计软件, 采用自变量全部回归法和逐步回归法分别估计低保政策公平评价的有序多分类Logistic模型, 并计算出比值比, 结果如表3。根据表3回归结果, 全部回归法的模型似然比检验量为59.46, 逐步回归法为58.88, 两模型均通过似然比显著性检验, 回归方程有效。其回归系数及比值比OR如下所述:

第一, 政策参与变量对低保政策公平评价有显著影响, 符合假定1。其他变量不变的情况下, 低保户认为政策不公平的概率低于非低保户, 比值比为0.18, 即低保户对政策公平评价的概率更高。

第二, 受访者个人特征对低保政策公平评价有显著影响, 符合假定2。其他变量不变的情况下, 受访者受教育年限越长, 就越可能认为政策公平, 比值比为0.86。

第三, 家庭人情变量对低保政策公平评价有显著影响, 不符合假定3。在控制其他变量条件下, 亲朋好友交往少的农户对政策不公平评价的概率会更高, 比值比为1.24。在控制其他变量条件下, 参加村活动次数更多的农户对政策不公平评价会更低, 比值比为0.35。

注:比值比OR代表在其他情况不变时, xi变化1个单位, 新发生比是原发生比的exp (bi) 倍, 其中bi代表xi的回归系数;*、**、***表示在10%、5%和1%水平上显著。

四、结论与对策

以重庆市两个少数民族贫困县295户农户为样本, 本文通过构建低保户识别模型和农户低保政策公平评价模型来评价农村最低生活保障制度公平性。研究发现:一是贫困地区低保产生程序不受人情因素影响, 影响“吃低保”的因素包括民族、家庭收入等级、医疗负担变量;二是农户对政策公平性评价不高, 仅有45.4%样本户认为低保政策公平。影响政策公平评价的因素包括是否是低保户、受访者受教育程度、亲朋好友交往程度、参加村活动次数;三是低保公平性评价结果受主观人情因素影响, 亲朋好友交往程度越高的家庭对政策公平性评价越高, 参加村活动次数越多的受访者对政策公平性评价越高。由此说明, 低保政策客观上在低保户产生程序方面是公平的, 但在农户主观评价上公平程度不高。

以上结论得到的政策启示包括:一是加强政策宣传, 使农户理解和认同低保政策实施的意义, 即低保政策是扶危济困的救助措施而不是普遍受惠的福利措施;二是完善低保户产生程序, 评选出真正贫困家庭, 让农户对评选结果心服口服;三是完善低保户动态管理制度, 包括低保户退出机制、低保户监管机制等等, 杜绝低保养懒汉现象, 使低保资金真正用在最需要和最应该帮助的人群身上;四是加强低保工作监管机制和投诉举报核查机制, 杜绝人情保和关系保现象, 让低保工作时刻接受老百姓的监督。五是整合低保、五保、扶贫等到人到户政策, 杜绝给低保户打上特殊身份标签, 使其享受多种政策的重叠优惠。

参考文献

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[6]国务院.关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见[EB/OL].http://www.gov.cn/zwgk/2012-09/26/content_2233209.htm, 2012-09-26.

[7]民政部, 财政部.最低生活保障工作绩效评价方法[EB/OL].http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201402/20140200587024.shtml, 2014-02-13.

劳动者的权益需要国家保障篇7

中国劳动者殷殷期盼的《工资法》可能又要搁置一阵子了。据报道, 酝酿三年有余的《工资条例》, 因为在一些重大问题上, 各方无法达成共识, 至少今年年内难以出台。其中最主要的原因是用工方接受不了劳动者工资的增长。私营企业反对涨最低工资, 国有企业反对“同工同酬”, 说到底都是一个理由:工资增长会提高经营成本, 企业难以承受。

立法本就是一场博弈, 各利益相关方都可以提出自己的价码, 协商着解决问题。企业有自己的要求, 有些也不是没有道理。问题是劳动者的要求是什么?他们的道理又在哪里?劳动者不可能等待企业方, 等他们钱赚够了再点头同意, 给个稍稍体面些的工资。不过, 钱再多, 这么眼巴巴等别人施舍, 已经称不上体面了。何况, 在中国人口红利已接近尾声, 新增劳动力供应正在减少的背景下, 企业真的不能这么牛了。但《工资法》迟迟不能出台, 根本上就是因为劳动者还没有发言, 没有以最有力和最有效的方式发言。

劳动者自己没有发言, 那就应该由他们的代言人站出来说话, 比如, 立法机构推动《工资法》, 规定最低工资和工资增长幅度, 政府加强行政监管, 切实督促企业遵守法律法规, 确保劳动者即使没有发声, 其权益也不至于受到重大损失。但从《工资法》迟迟不能出台来看, 这些代言人在谈判中还没有尽到职责, 在维护劳动者权益方面也作为有限:至今还有许多劳动者未能签订合同, 未能准时拿到工资, 未能享受工伤医疗保障, 未能在安全的生产条件下工作, 等等。劳动者权益的承认和维护, 还任重道远。

简述英国福利国家社会保障历史篇8

关键词：英国,福利,贝弗里奇

福利国家一词本来是30年代约克主教威廉·坦普尔首先使用的,他认为一个国家应当建成福利国家,而不是建成法西斯的战争国家。当时英国正处于同德国法西斯进行艰苦卓绝的战争时期。《贝弗里奇报告》的发表是也正是英国福利国家的开始标志。

一、现代社会保障制度起源中的英国

(一)相互保障组织在英国的发展

第一种互助组织是慈善组织,它是最古老的相互保障组织。17、18世纪同工业生产的结合,促进了慈善机构的发展。[1]随着工业化程度的提高,大工业生产代替了手工工场生产,慈善组织提供就业的功能逐渐减弱,在慈善机构支出中,公益事业占主要部分,贫困救济只是附带性质的,[2]第二种互助组织是由中世纪“兄弟会”之类行会演化而来的友谊社。目的是为了互相救济和维持生病、年老和剔肉会员的生活,以自愿捐款,筹措独立基金。[3]

(二)英国的新济贫法

由于英国发生了大规模的“羊吃人”的圈地运动,造成了大量的失业和贫困,使得社会再生产遭到严重破坏,影响社会秩序的稳定。政府采取了积极的立法措施,为无劳动的人设立了济贫院,为有劳动能力的人设立了劳动习艺所和反省院,为贫苦的儿童提供学习场所。[4]但这样救济只帮助本地的乞丐,带有教会的色彩。这种济贫办法,俗称旧济贫法,一直持续到19世纪早期。

1834年,英国对济贫进行改革,颁布了新济贫法,其理论依据是贫困主要是由个人的懒惰造成的,个人通过努力是可以摆脱贫困的。

二、现代社会保隨制度建立中的英国

(一)英国社会保隊制度的建立

1906年的大选自由党获得胜利,新自由主义成为英国政府制定政策的重要理论基础,确立了现代英国社会保障体系的制度基础。[5]在此前,英国通过了《个人失业法》、《工人补偿法》、《老年人年金法》以及《国民保险法》,保守党为主要政策决策者。

(二)战后英国社会保障的发展

1.两次世界大战中的英国社会保障制度

由于战时的需要,在一战中,英国几乎所有的人都找到了工作,从而实现了英国现代史上第一次“充分就业”。在此期间,政府首次给予参与军事服务人员家庭提供补助,妻子每周12先令6便士,儿童2先令,并为战争寡妇和孤儿提供津贴。[5]一战之后,由于各地工人的罢工和复员军人暴乱,英国议会两次修改《失业保险法》,扩大保险范围,对于新参加失业保险的工人没有提出缴纳保险费作为领取失业津贴的条件,而是变成了失业救济,那么对于在世界经济大危机时,许多工人领取失业津贴的期限已经免了,但仍没有找到工作,政府决定对这类失业者发放临时津贴,在此之后,英国政府将失业救济基金同失业保险基金分开,前者是直接依靠国家税收,后者来源与保险费。这些政策的目的都是为了缓和社会矛盾,消减工人阶级的反抗和不满情绪。

三、《贝弗里奇报告》决定了英国战后的发展方向

(一)贝弗里奇报告产生的历史背景

在20年代和30年代,庇古的“福利经济学”和凯恩斯的经济学说的相继诞生,给福利国家的建立提供了理论上和经济政策上的依据。30年代初的严重经济危机席卷全球,英国当然也深陷其中,失业人数居高不下。社会保障问题更加迫切地需要提上日程上来。在第二次世界大战还在进行的时候,首相丘吉尔怀着战争必胜的信念,委托威廉·贝弗里奇起草一个将在战后实施的社会保障计划,也就是贝弗里奇报告。[6]

(二)贝弗里奇报告的理念

贝弗里奇在总结19世纪以来的社会改革经验的基础上,制定了一个以消除贫困,疾病、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目的,以实行社会保险为主要措施的广泛的社会保障计划。他认为社会福利是社会集体应尽的责任和公民应享受的权利,并把这作为原则确定下来;把救济改为保障全社会人民最低生活标准,从根本上抛弃了济贫的概念;它规定全社会有收入的人都必须参加社会保险,人人都按同一标准交纳保险金,按同一标准享受社会救济,使这些贫困者的生活不低于国家规定的国民最低生活标准。报告制定了实施社会保险和提供社会服务的具体计划。这个报告于1942年发表,立即就在英国引起剧烈的反响,人们争先恐后的购买,在短短的时间内就售出60多万本。而时任首相的丘吉尔曾在战争胜利以后,许诺要将英国建立起一套“从摇篮到坟墓”的福利制度。

(三)战后英国社会保障制度的方向

《贝弗里奇报告》的发表为战后英国社会保障制度绘制了蓝图,二战期间及战后工党执政期间,是20世纪英国社会保障制度的一个重要的改革与发展时期。1948年英国建立国民救济制度,它连同1945年的家庭补贴法、国民保险(工伤)法及1946年的国民保险法一起,以及各相关行政机构的设立,英国终于建立起了福利国家制度。

联合政府及战后工党政府所实施的一系列社会保障制度政策和措施,在英国建立起一种比较完整的社会保障制度,这种社会保障制度具有以下特点:

第一,普遍性。即社会保障成为每一位英国公民都可以享有的基本权利。

第二,全面性。即英国人生存和发展的几乎所有方面“从摇篮到坟墓”的全方位的社会保障制度。

第三,综合性。即包括社会保险制度、国民救济制度、家庭补贴制度和国民保健制度等多种形式和多层次的社会保障体系,改变了之前各种社会保障制度的孤立性,实现了社会保障制度的统一。[2]

战争的胜利及其经济的大萧条,造成公众对资本主义幻想的破灭,更为深刻的是,它影响了知识分子的世界观,贝弗里奇的心理历程就很有代表性,所以,他的代表作也是那个时代的发言者。

参考文献

[1]丁建定.从济贫到社会保险[M].北京:中国社会科学出版社,2000.124. 127.

[2]丁建定.从济贫到社会保险[M].北京:中国社会科学出版社,2000.130.

[3]克拉潘.代英国经济史[M].北京:商务印书馆.1997,370.

[4]约利夫.库利舍尔.欧洲近代经济史[M].北京:北京大学出版社,1990. 157.

[5]钱承旦.第二次世界大战与英国国内政治[J].南京:南京大学学报,1995. 3.

[6]刘鹏辉.为什么偏偏是英国[M].世界知识出版社,1995.

国家保障制度篇9

国家会展中心 (上海) 位于虹桥商务区诸光路以东、崧泽高架以南区域, 用地面积86万平方米, 总建筑量147万平方米。作为商务部和上海市政府合作共建的国家级会展项目, 国家会展中心 (上海) 是上海建设国际贸易中心的重要载体, 对于加快上海现代服务业发展, 促进上海“四个中心”的建设具有十分重要意义。

经过近4年的规划建设, 2014年10月份国家会展中心 (上海) 将首次投入试运营, 并随后组织多个大型展览。例如, 2015年4月的上海车展, 2015年9月的上海家具展。这些展览未来将产生大量客流和物流交通需求, 需要比较完善的综合交通体系支撑。但是, 鉴于国家会展中心 (上海) 外围各类配套设施建设滞后, 初期各类大型展览在交通组织、管理与运营等方面的挑战很大。为保障国家会展中心 (上海) 建成后平稳运行, 需要制定比较完善的交通组织与保障方案。

二、会展配套设施建设与周边交通现状

(一) 配套设施建设情况

1. 场馆区域

根据会展综合体规划方案, 国家会展中心 (上海) 范围内交通设施包括内环、中环、外环3条环路;南、北两个人行广场, 以及南、北广场大客车上落客区;东、西两个人行广场, 以及东、西广场出租车上落客区与蓄车车道;南广场地下停车库;多个连接会展中心与外部的人行天桥。

根据当前建设进度, 2014年10月首展时, 除南部场馆、南广场及地下停车库外, 其余设施基本建成投入使用。2015年4月车展时, 会展区域各类设施均基本建成并投入使用。

2. 外围区域

虹桥商务区范围内规划配套了服务国家会展中心 (上海) 的多种交通设施 (图1) 。其中, 轨道交通规划形成“三线四站”格局;在崧泽大道—诸光路西南角设置1处公交枢纽;规划配套10条道路, 新增诸光路地道、北青高架快速路, 以及崧泽高架、嘉闵高架南侧、徐泾立交3处匝道设施;规划了4个P+R停车场和1个综合客车停车场, 以及2个货车轮候区等。

相对而言, 会展外围区域配套设施建设进度比较滞后。外围规划配套的5个客车停车场、2个货车轮候区以及1个公交枢纽, 均未开始建设。周边道路设施, 2014年10月首展时, 只能建成会展周边紧邻5条地面道路和2对邻近高架上下匝道, 届时周边仍有不少地面道路在施工。到2015年年底, 会展区域周边地面道路的改造与拓宽才能基本完成。

(二) 区域交通现状

会展区域与中心城联系的高、快速路有崧泽高架、嘉闵高架、北瞿高架、G50入城段以及G2入城段 (嘉闵高架北侧贯通后) , 地面道路有北青公路和沪青平公路。目前联系中心城的G50入城段高峰期间已比较拥挤, 地面北青公路服务水平也较低。与江浙方向联系的有G15高速公路和地面华徐公路等, 目前服务水平较好。会展周边区域地面道路, 由于周边地块已经拆迁且尚待开发, 区域交通需求低, 多数道路车流量少。图2为现状区域道路高峰交通饱和度状况。

轨道交通2号线徐泾东站位于徐泾东站至淞虹路站大交路区段。该区段现状高峰期间发车间隔为5~6分钟, 单向断面运能为1.5万人次/高峰小时, 扣除现状客流需求 (徐泾东站+虹桥枢纽) , 徐泾东站剩余服务会展能力0.8万人次/高峰小时。

徐泾东临时公交枢纽位于会展中心西侧, 现已布置12条公交线路, 主要为青浦区域公交, 用地基本饱和。结合公交枢纽, 沿徐民路已形成1处青浦区域出租车蓄车和上落客区。此外, 紧邻公交枢纽西侧设置一处临时P+R设施, 现状小客车高峰实际停放量达1 500辆/日, 停车能力已饱和。

三、会展交通需求特征与保障策略研究

(一) 会展交通需求特征

通过分析既有各类展览交通特点, 结合国家会展中心 (上海) 的展览运营计划, 届时的交通需求将呈现以下几个主要特征。

1. 随展览类型规模不同, 会展客流波动大

会展客流规模因展览类型、规模的不同而不同。会展类型包括消费展和专业展:专业展因客流吸引率小, 大型展览客流总规模可在5万人次/日以下;消费展客流吸引率大, 大型展客流总规模可达20万~30万人次/日。对于消费展, 因客流主要来自本地市民, 周末客流规模有时可能是工作日的数倍。

2. 会展客流高峰时段与城市交通重叠程度高

根据上海新国际博览中心历届展会调查, 会展客流集散早高峰一般为7:30~9:30, 晚高峰一般为16:30~18:30, 与目前上海城市交通高峰时段存在较大重叠。因此, 特大型展览早晚高峰时段大量人流、车流的集散, 将明显加剧周边地区早晚高峰时段的交通压力。

3. 会展客流分布以上海中心城方向为主

对于专业展, 主要客流是外地观展与参展客商, 这些客流住宿宾馆主要分布在上海中心城。对于消费展, 主要客流是上海市民, 主要来自中心城。通过上海现有部分大型展览的调查, 约70%客流当天主要来自中心城方向, 30%客流当天来自长三角及其他区域。

4. 会展客流选择小客车出行比重一般较高

外地住宿客流, 选择出租车出行比重较高;长三角当日往返客流, 选择小客车出行比重较高;本地专业展客流中, 专业人士较多, 选择出租车与小客车出行比重也较高。总体而言, 上海现有多数展览选择小客车 (含出租车) 出行比重可达40%以上。

(二) 会展交通保障策略研究

综合考虑国家会展中心 (上海) 交通需求特征, 以及周边现状交通设施布局、服务能力等交通条件, 需要从多方面确定交通运营保障策略。

1. 分级保障

结合会展客流规模实施分级交通保障, 主要分3个级别: (1) 常规组织管理 (III级) , 适应日均观展客流5万人次以下, 交通配套设施维持日常管理与运营组织; (2) 常规应急保障 (II级) , 适应日均观展客流5万~10万人次, 需要在常规组织管理的基础上, 根据各类交通设施运行情况对应采取一些局部、临时性应急措施; (3) 特殊应急保障 (I级) , 适应日均观展客流超过10万人次, 交通运营保障的首要目标是确保人员安全集散, 会展中心内外全面采取各类应急措施。

2. 集约出行

观展客流采取轨道交通、公交、大客车等集约交通出行总比重力争达到75%以上。常规情况下, 客流集散要以轨道交通为主导, 地面常规公交为辅;特殊大客流情况下, 要增加临时应急公交的服务, 提高外围轨道交通线路的吸引能力。此外, 应鼓励酒店、团队大客车提供服务, 提高集约交通出行比重。

3. 分散与集中相结合

一方面, 对于客流规模大的展览, 为减轻轨道交通2号线徐泾东站压力, 需要通过应急接驳公交, 将客流分散到邻近其他轨道交通线路站点。对于车流, 要引导形成多路径进出, 并且就近驶入各类停车场, 分散道路交通压力。另一方面, 为保障轨道交通站点安全, 在特殊大客流情况下, 需要对徐泾东站客流进行有效管理, 安排旅客有组织排队进站。

4. 内外联动

要实现会展区域与外围交通信息的互通, 各种内外交通组织、管理与标志标线的无缝衔接, 特别是会展中心内部停车设施与外围临时停车设施的联动控制, 会展中心轨道交通站点内部与场馆外围的联动引导与管理等。

四、会展交通保障总体方案研究

(一) 轨道交通

根据会展客流规模组织轨道交通2号线运力。在常规情况下, 维持现状的轨道交通运营模式。在大客流情况下, 通过增投备车、调整列车开行交路和开行间隔等措施, 增加徐泾东站至淞虹路站大交路区段高峰班次, 单向断面运送能力达到2.5万人次/小时。

(二) 地面公交

在常规情况下, 借助周边常规公交提供服务。对于大客流特殊应急情况, 还需设置多种应急接驳公交, 包括邻近9号、10号线轨道交通站点接驳公交, 虹桥枢纽接驳公交, 外围临时停车场接驳公交 (图3) 。此外, 为接送观展服务的酒店大客车提供上下客与停车便利。

(三) 出租车

市域出租车和区域出租车内外分开组织, 市域出租车进入会展区域提供服务, 区域出租车在会展外围交通枢纽提供服务。

(四) 停车设施

鉴于外围规划配套停车场均不能及时建成, 需要在外围设置多处临时停车场, 提供约1万个小客车和400个大客车泊位。

(五) 道路组织管理