生活保障制度

生活保障制度（精选12篇）

生活保障制度 篇1

农村居民最低生活保障是保证农村贫困人口基本生活需要的重要制度, 作为农业大省, 经过几年的发展, 黑龙江省在农村最低生活保障制度建设方面取得了很多成绩, 但从制度效率的角度看, 仍有需要进一步完善的地方。因此, 必须克服种种阻力, 抓住重点, 层层突破, 继续完善农村最低生活保障制度。

一、黑龙江省建立农村最低生活保障制度面临的问题

黑龙江省贫困人口比重大, 全省有5个地市、50个县 (市) 靠中央和省对下转移支付过日子。2007年全省农村绝对贫困人口88.3万人, 占全省农村人口4.56%, 这一比重比全国平均水平高出1.65个百分点。此外, 黑龙江省还有150万接近农村低保边缘的贫困人口, 占全省农村人口7.75%, 比全国平均水平高出2.93个百分点, 这部分人一旦因灾因病就要进入低保, 也将大幅增加低保人数。近几年来, 黑龙江省一直在进行农村最低生活保障制度建设, 并逐步提高农村最低生活保障标准。但是最低生活保障标准与农民纯收入的比值却由2006年的1:5.20上升到2008年的1:5.40。这表明贫困农户与一般农户之间的收入差距在进一步扩大, 农村贫困人口在发展中处于相对弱势地位的问题日益突出。

黑龙江省农村低收入群体增收缓慢, 缺乏依靠自身努力摆脱贫困的能力。统计数据显示, 黑龙江省农村低收入群体人均纯收入由2000年676.8元增加到2007年的1 009.5元, 年均增长5.9%, 分别低于中低收入群体、中等收入群体、中高收入群体、高收入群体增速3.8、3.8、4和4个百分点, 而且农村贫困人口与其他居民的收入差距显著, 农村贫困人口的增收非常缓慢, 他们主要集中在完全或部分丧失劳动能力的人口中, 鳏寡孤老病残和智残者占有很大比例, 对这部分人沿用开发性扶贫方式很难从根本上解决贫困问题。因此, 黑龙江省继续完善农村居民最低生活保障制度具有重要的现实意义。

二、黑龙江省农村居民最低生活保障制度发展状况

黑龙江省以农村税费改革试点为契机, 2004年在双城市、兰西县、富锦市、讷河市4个市 (县) 全面建立农村最低生活保障制度, 开展农村低保试点工作。2006年11月, 黑龙江省在吸取试点经验的基础上, 启动农村居民最低生活保障制度, 并于2006年12月全面完成建制任务。经过一段时间的努力, 黑龙江省农村最低生活保障制度建设取得了显著的成绩:

1.制定了农村低保制度操作规范。黑龙江省逐步完善农村低保制度规定和操作运行规程, 对低保范围、低保对象确定、农村家庭收入核定、低保对象的申报审批程序、补差资金的计算及保障资金的筹集管理与发放都做了政策规定。2006年11月, 黑龙江省以黑政办发[2006]69号文件, 印发了《黑龙江省农村居民最低生活保障办法》, 为农村低保制度的规范运作提供了政策指导。

2.最低生活保障标准逐年提高。从试点建立农村居民最低生活保障制度以来, 保障标准在不断提高, 以适应实际经济情况的变化。2004年5月, 黑龙江省在4个试点县 (市) 的农村低保标准为627元, 2005年标准调整为637元, 年人均补差额原则上不低于230元。2007年底, 全省农村低保标准提高到年人均800元, 年人均补差水平提高到400元。从2008年7月1日期, 农村低保标准又由年人均800元提高到900元, 财政补助水平由年人均400元提高到624元。

3.覆盖范围逐步扩大。2004年5月, 黑龙江省在4个试点县 (市) 的保障人数达到9.7万人, 2006年年末黑龙江省已有73.9万农村贫困居民享受低保待遇, 2007年享受低保待遇的农村居民进一步扩大到88.9万名, 2008年末已有91.68万农村居民纳入农村低保范围。

三、基于制度效率的黑龙江省农村居民最低生活保障制度分析

黑龙江省虽然在农村居民最低生活保障制度建设上取得了一定的成绩, 但是从建立农村最低生活保障制度的初衷和其实际运行等方面看, 仍有较大的提升空间:

1.最低生活保障覆盖的范围。综合有关方面的资料, 黑龙江省农村最低生活保障虽然做了一些工作, 也取得了一些成效, 但其毕竟刚刚试行两年, 处于起步阶段, 这项制度与开始于20世纪90年代初的城市最低生活保障建设相比仍存在较大差距。从绝对量上看, 城镇居民最低生活保障的人数稳中有降, 2007年全省城市居民最低生活保障人数达到144.3万人, 基本达到应保尽保。农村居民最低生活保障的人数仍在上升, 这充分表明了两者处于不同的发展时期, 农村居民最低生活保障刚处于起步阶段。从相对量上看, 黑龙江省城镇最低生活保障的覆盖率为7%, 农村最低生活保障覆盖率仅为5%, 享受最低生活保障的人口比例比城镇低2个百分点。由此可见, 虽然在绝对量上有增加, 但农村居民最低生活保障覆盖面仍低于城镇水平。

2.保障标准偏低, 低保标准低于国际一般标准。国际社会将日生活不足0.5美元的人群定义为极端贫困, 0.5-0.75美元之间的人群为中度贫困, 0.75-1美元之间的为轻微贫困。按照这个标准确定的贫困线应该是人民币1 500元/年左右。黑龙江省现行标准为人民币900元/年, 低于国际标准。与国内其他省市相比, 特别是沿海地区相比, 黑龙江省确定的标准也过低。例如, 2005年上海市将其农村低保标准统一确定为2 340元/年, 浙江、江苏等省的低保标准为1200元/年以上, 福建的标准也是1 000元/年。黑龙江省现行农村最低生活保障的标准低于城市标准, 哈尔滨市调查表明, 所调查的区、县 (市) 农民的最低生活保障高的大致每人每年1 000元左右, 低的不过600多元。

3.制度设计缺乏针对性。黑龙江农村最低生活保障制度缺乏针对性, 无法适应实际发展的需要。第一, 发放时间未考虑到农民收入的季节特性。农民收入多以“季” (产品收获季节) 为收入的时间周期单位, 不同于城市居民以月工资为收入的时间周期单位, 又因产业结构的不同与种植作物的不同 (如种菜与种粮) , 农民投入与收入的时间各异。黑龙江省农业一般是一年一熟, 农民春天播种需要大量的资金投入, 夏天植物生长期长成为收入的真空期, 秋天和冬天由于粮食出售, 会有一定的富余。因此, 对最低生活保障金最迫切需要的是春天和夏天, 应该给予特别的关注, 但实际工作中却未能考虑到上述的特点。第二, 保障标准未考虑到黑龙江省地理特性。黑龙江省地处高寒地区, 一年中严寒的时间大约有6个月左右, 需要取暖和御寒的费用较多, 必要的生活开销较大, 这样生活费用必然要高于其他省市, 黑龙江省按照全国绝对贫困线800元/年来确定的保障标准, 难以满足保障对象的生活需要。

4.返贫现象时有发生。黑龙江省农村社会保障制度未能突破“农村贫困恶性循环”, 农村居民返贫现象没有得到有效遏制, 返贫的主要原因有遭受自然灾害、患重大疾病、发生意外事故或者无钱供子女上大学等。目前, 黑龙江省农村居民最低生活保障已具雏形, 但这一制度在实际运行中的效率仍有提高的可能和必要。

四、黑龙江省完善农村居民最低生活保障制度的阻力

由于农村最低生活保障制度建设涉及到很多方面, 多种因素均会影响农村居民最低生活保障制度的效率。

1.资金筹集压力比较大, 黑龙江省农村最低生活保障制度建设遇到的最大问题就是资金不足。第一, 政府财政投入和转移支付的严重不足。农村最低生活保障资金, 按照分级负责、多方筹措的原则, 纳入地方财政预算, 中央和省里给予适当补助。从黑龙江情况看, 中央、省级财政下拨的农村低保补助资金比例平均达到78.5%, 市县平均匹配资金比例21.5%。但需要提供最低生活保障的地区往往是经济欠发达地区, 也是贫困人口较为集中的地区, 全省国家级贫困县及省级贫困县有21个, 省级财政给予85%补助资金, 县市财政匹配15%资金。这些贫困县属于“吃饭型财政”, 要拿出15%农村低保匹配资金也是勉为其难;如果将这笔资金匹配到位, 其他支出将出现硬性缺口, 一些贫困县市显得无能为力。资金不到位致使一些符合条件的低保户无法进入低保范围。第二, 维持最低生活保障标准动态调整的支出压力大。最低生活保障制度需要建立指数化调整机制, 保障公民分享经济增长所带来的福利提高。因此, 随着农村最低生活保障面的逐步扩大, 物价水平的上升, 低保标准必须提高, 各级财政必然要面临筹集资金的困境。

2.农村低保制度建设没有体系化。第一, 低保制度本身未形成体系化, 没有把低保制度真正作为一项制度而进行规范并且稳定下来。从法律层面来看, 中央一直没有正式的法律对农村最低生活保障进行法律规定, 而是作为一种地方政府行为, 由地方政府自行裁决。迄今为止, 黑龙江省的农村低保制度还是以条例的形式出台的暂行办法。第二, 资金投入非制度化。与城市低保制度的巨大投入相比, 农村低保制度建设过程中政府严重缺位, 中央财政在农村最低生活保障方面没有专项资金投入, 各地实际采取的都是地方财政和乡村集体共同负担的方法。由于缺乏明确而又稳定的资金筹集渠道, 资金投入随意性较大, 制约了当前农村最低生活保障工作的进行。第三, 与其它相关社会保障制度缺乏协调性。农村社会保障制度是一个整体, 其中各项制度功能各异, 需相互配合, 包括社会救济制度, 农村养老制度, 农村保险制度, 农村合作医疗制度, 农村助学制度。由于各种社会保障制度在农村中的建立、实施、力度不同, 造成与农村最低生活保障制度很难衔接。一些农民因病致贫被列入保障对象, 一些农村老人由于没有养老依靠而被列入。如果医疗保障制度、养老保障制度能够在农村有效实施, 那么这些对象就可以得到解决, 从而腾出相应的资金来保障其他需要保障的农民, 扩大保障有效范围。

3.组织存在不足。目前, 黑龙江省农村最低生活保障建设工作的任务繁重、管理力量不协调, 影响了农村低保质量。第一, 基层工作机构的设置不到位。目前, 黑龙江省农村的低保工作一直由市民政局救灾救济处和县 (市) 民政局社救科负责, 而社救科担负着各县 (市) 救灾救济、城乡扶贫、五保户供养、敬老院建设、救灾捐款、城乡居民最低生活保障等工作, 内容复杂, 难以有足够的时间去调查核实, 不能对基层工作做到有效管理。第二, 工作人员负担重, 人员的素质水平不高。农村低保工作涉及千家万户, 量大、面广、程序杂。对低保对象进行年度审核、动态管理, 测算收入、复核、审批等繁重的工作主要由从事救灾救济工作的人员承担和介入, 再加上城市低保、济困捐赠、农村五保供养等项工作以及将要推行的农村医疗救助、城乡特殊困难未成年人教育救助工作, 各地工作人员不堪重负。黑龙江省对业务素质培养和工作能力培训不够重视, 县级民政机构除了在农低保建立之初组织了一次短暂的培训之外, 一直再未组织学习。农村低保制度是一项全新的农村社会救助, 从事该项政策的执行者只有不断学习制度精神, 准确理解和把握制度精粹, 才能正确处理复杂的农村低保工作, 才能提高办事效率、高效快速地为农低保对象提供优质服务。第三, 工作经费不足经常挤占正常受助人员所应得到的资源。由于黑龙江省13个地市、65个县市, 有5个地市和50个县市靠中央和省转移支付过日子, 自有财力低, 财政增长无后劲, 没有能力安排低保工作经费, 只好“羊毛出在羊身上”, 在省补助低保资金中挤占一些。同时, 农村低保要实行信息化管理和动态管理, 需要配备相应的计算机、打印机、传真机等设备;管理过程中工作人员培训, 印刷必需的表、册、薄、卡、低保档案袋等, 入户调查核查等都需要专门的工作经费。但是, 相当部分县 (市) 未拨补专项工作经费, 有的县 (市) 拨补的经费不足, 限制了农村低保工作的扎实开展。

五、黑龙江省完善农村居民最低生活保障制度的政策建议

1.调整黑龙江省农村居民最低生活保障标准。

农村居民最低生活保障标准的确定必须符合黑龙江省的特殊省情, 要随时对保障标准进行指数化调整。因此, 应该以全国为单位测算全国的农村低保平均标准, 乘以省市的平衡系数, 再考虑适当的调整数, 最后所得即为黑龙江省的低保标准。用公式表示为:

省市农村低保标准= (全国农村低保平均标准×省市平衡系数×居民消费价格指数) ±调整数,

其中, 全国农村低保平均标准, 根据满足全国农村居民最基本的食物消费支出标准除以适当的恩格尔系数 (满足生存) 得出。省市平衡系数为各省市农民人均纯收入、农民人均消费支出与全国平均数据的比值, 具体测算公式为:省市平衡系数undefined。

调整数由各省市综合考虑本地区农村居民经济情况、政府财政承受能力等因素得出, 调整幅度不宜过大, 原则上不应超过最终标准的1/5。根据黑龙江省现状, 假设取70%①作为满足生存的恩格尔系数, 取每天满足生存的食物支出2元, 则每年为730元。另外, 根据黑龙江省统计局资料, 2007年黑龙江省农村居民人均纯收入4 132元, 农村居民人均生活消费支出3 117元, 全国农村居民人均纯收入为4 140.4元, 农村居民人均生活消费支出3 223.85元, 2007年居民消费价格指数104.8%。将上述数据代入公式, 得:

黑龙江省平衡系数undefined;

可以求得黑龙江省农村低保标准undefined调整数=1 073.2元。

通过计算, 黑龙江省现阶段农村低保标准约为1 073.2元/人·年, 调整数应根据本地区和当年经济发展情况具体确定。对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任, 但如果不考虑地方政府财政承受能力把低保标准定的过高, 低保制度的实施就会出现停滞或倒退情况。按照粗口径统计, 如果按照1 073.2元/人·年的标准进行, 把黑龙江省需要低保救助的农村人口分为了4个档次, 初步统计可以覆盖241.68万人, 需要财政支出74 662.176万元, 大约相当于2008年黑龙江省财政支出的0.435%。而且特别需要说明, 这是按照全额补助的标准计算的, 实际数额要小于这个数字。因此, 把黑龙江省农村最低生活保障标准定为1 073.2元/人·年, 黑龙江省财政完全可以承担, 而且这还不包括可以申请的中央政府补贴。

2.调整资金分担模式。

农村居民最低生活保障具有较强的公共产品属性, 应该由财政提供完全的资金支持。因此, 最低生活保障资金应当全部来自财政资金, 属于完全意义上的再分配, 决不能向农民个人伸手, 省及以上财政资金是农村最低生活保障支出的主要来源。第一, 建议将目前的筹资方式修改为省、市两级财政按比例分担。在我国现有的政治体制下, 政府有多级组织, 不同层级的政府承担的部分和比例可以有所不同。大致说来, 农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主, 市财政投入为辅, 省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。第二, 要积极采取措施, 争取中央的财政或政策支持。考虑到黑龙江省贫困县、贫困乡比较多, 基层财政支出困难, 因此要加大中央及省市对最低生活保障资金的财政支付力度, 拓展低保金筹资渠道。第三, 适当降低贫困县 (市) 的资金匹配标准。黑龙江省的农村贫困人口比较集中, 主要集中在齐齐哈尔地区、佳木斯地区和绥化地区, 3个地区农村贫困人口总计约158.68万人, 占总贫困人口的67.5%。在这些地区, 贫困人口又集中在贫困县, 贫困县自身的财政弱势导致无法承担低保的资金匹配。2003年, 14个国定贫困县只有杜蒙县是财政盈余县, 其他各县全部是财政赤字县, 2004年, 14个贫困线全部是财政赤字县, 到了2006年, 23个扶贫开发重点县仍都为财政赤字县, 财政一般预算收入也都位于全省的后列。因资金短缺, 根本不具备低保资金的匹配能力。因此, 为提高保障农村低保的制度效率, 应适当降低甚至取消贫困县 (市) 的资金匹配标准。

3.农村最低生活保障制度与其他救助制度有机结合。

农村最低生活保障制度的建立和发展只从这一制度本身着眼还不够, 还需要一系列的配套措施, 实现农村最低生活保障制度与其他救助制度有机结合。一是灾民补助与最低生活保障制度的衔接。救灾工作中的紧急抢救、转移安置和重建家园以及紧急生活救助是不可能由最低生活保障制度所替代的。保留灾民补助的紧急救助部分, 一般性生活救助应该纳入低保项目。二是扶贫开发与最低生活保障制度的衔接。扶贫开发制度旨在恢复救助对象的自救能力, 是“造血”, 即通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产, 促进其自食其力, 有效地提高保障对象自助、自救的能力, 实现脱贫致富。三是临时救助制度与最低生活保障制度的衔接。农村居民最低生活保障制度建立后, 低保边缘家庭的实际生活水平在短期内甚至可能还不如领有低保金和享有政策优惠的低保对象。同时, 也有部分低保家庭, 由于特殊原因导致其基本生活暂时困难加大。因此, 使社会救助有效延伸覆盖低保边缘群体以及低收入群众, 通过经常性救助与临时性救助、基本生活救助与专项救助以及配套优惠政策有机结合, 推进社会救助体系的健全完善, 落实好“人人享有基本生活保障”的要求。

4.调整组织体系。

具备必要的工作机构、人员和经费, 基层才能较好地开展农村最低生活保障工作, 因此在农村最低生活保障建制之初, 就必须高度重视组织体系建设:一是督促各级民政部门建立专门的低保管理机构, 不分城市和农村, 两项业务归口, 统一管理;二是合理安排低保工作人员, 适当增加低保工作人员;三是注重农村低保制度人才的培养, 针对低保从业人员进行培训, 并保证农村低保制度人才培养的连续性、长期性;四是保证工作经费, 初步判断, 农村低保工作经费按农村低保资金总量的3%-5%比例列入预算安排, 并形成政府的规定。

参考文献

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[3]张雪, 付林.农村社会保障的差异衡量与评价研究[J].商业研究, 2009 (6) .

生活保障制度 篇2

最低生活保障制度是我国社会救助体系重要的组成部分，它根据维持最起码的生活需求的标准设立一条最低生活保障线，每一个公民，当其收入水平低于最低生活保障线而生活发生困难时，都有权利得到国家和社会按照明文公布的法定程序和标准提供的现金和实物救助，俗称“低保”。低保制度使得农村的贫困群体得到了十分及时且必要的救助，这对保持农村社会的稳定和整个国家的和谐都起到了非常关键的作用。所以，不断完善农村最低生活保障制度是建设和谐社会的需要，也是建设社会主义新农村的需要。目前，低保制度推广和完善面临最大的问题有四个方面：一是低保资金的来源，二是低保户的评审，三是低保运行的监督，四是低保人员的权益。针对这四方面的问题，我们进行研究。

一、在低保资金来源方面

在资金来源上，应该多渠道筹措资金，资金问题是农村低保制度得以实施的关键。

现行的农村低保制度主要采取市、县财政分担，省财政给予适当补助的筹资模式，中央财政至今未安排农村低保资金，许多地区由于基层财政没有能力对低保资金进行配套，严重影响了农村低保的推广，这种现象在农村的其他保障制度推广中也普遍存在。这对于经济条件尚好的东部沿海地区问题不大，但经济欠发达的中西部地区尤其是国家级、省级贫困县市的财政压力很大。考虑到中央及各级政府财力有限，支持实施农村低保制度不应平均投入支持财力，而应突出重点，有针对性地实行倾斜。根据各省经济状况的不同，中央确定转移支付低保资金的比例，对于沿海开放的省份中央可以不补或少补；对于内陆较贫困的省份，中央应加大财政支持力度（30%～50%较为适宜），尽可能的减轻省级的财政压力；对于特别贫困的省份，如青海、西藏，中央至少应负担低保总支出的一半，这是在中央与省级之间的资金划分。这样划分的依据有二：一是各省经济情况不同，自给能力有别，区分不同情况给予支持符合建立和谐社会，全国协调发展的主流；二是经济越是发达的省份和地区，需要低保救助的人越少，越是贫穷的地方，越没有能力安置配套资金，越需要大力支持。

关于中央政府是否有能力提供低保资金的问题，笔者认为中央政府完全有能力。2005年，政府的财政收入已经达到3万亿元，仅增收部分就达5000多亿元，中央财政加大支持农村低保的力度应该不成问题。建立农村低保制度究竟需要多少钱？如果按每人每月“补差”30～40元计算。如今还没有享受低保的2600多万贫困人口每年大约需要100亿元。但是，这笔钱并非都要“新增”。按辽宁省的说法，取消农业税后中央给地方的转移支付款项中，已经有“农村特困户救济”这一项，2005年在辽宁省是1.62亿元。而全省全年的农村低保资金是2.54亿元，这笔款项占的比重是64%。也就是说，实际上，有2/3的钱中央已经掏出来了。2005年辽宁省农村低保的补差金额是30元左右，即使辽宁省补差金额增加到40元，也不过再增加1.5亿元。

所以，如果假设辽宁省正在全国平均水平上，除去已有的中央转移支付的资金，全国“新增”投入也就在30～50亿元之间，而贫困人口每人每月可得到低保救助金为40元。按比较宽裕的计算，整个资金量再翻一番（每人补差70元左右），也不过100个亿，相当于2005年财政收入的0.33%。所以说，解决农村低保的资金问题的前景应该是很乐观的。2007年第二季度，民政部统计低保的补助标准是71.4元/每人每月（参照下表），6月份的计划支出为7.4亿元，按此计算全年不过88.8亿元，仅占2006年全国财政总收入（39373.2亿元）的0.2255%。这个比例低于2005年。所以中央完全有能力推进农村低保的全面覆盖。民政事业统计季报（2007年2季度）

在省份内部，各级亦应参照上述模式确定省级和市县各级分担的比例，可以按照地区人均国民生产总值的数额确定各级负担的比例，如福建省对于人均在1.5～2万元的县市给予15%的补助，对于超过2万元的县市完全由地方各级自行负担，对于1～1.5万元的省级补助30%～50%。这样就可以实现省内的平衡。做到把钱用在最需要救助的农民身上。同时各级政府要设立低保资金专用帐户，实现专帐管理，专户专用，专款专用，封闭运行，低保资金列入财政预算，到期强制划拨，优先保障的运作模式。对于来自社会各方面的捐赠要及时缴入专用帐户，防止挪用。各级政府在负担比例相对稳定的情况下还应该逐年增加资金投入量，以切实提高低保户的保障水平，增加低保户的数量。

二、对低保户的评审方面

（一）、在低保对象的选取上，要坚持评审程序化、公开化的原则

每个低保对象的确定必须在符合收入条件的基础上，经过村级评议，乡镇审核，县市民政部门审批、省级监督的程序，有效杜绝非贫困因素的干扰，同时各评审级次的结果都必须及时在乡村两级公示，给其他村民提出异议进行监督留有时间，省级政府的监督可以采取不定点抽查的方法和对宏观政策的调整方面。

（二）、在资金的发放上，应坚持社会化的原则

通过分布广泛的农村金融机构，如信用社，邮政储蓄网点代发低保金，这样做有助于避免克扣、冒领及不必要行政干预，节省人力、财力、物力。

（三）、在低保对象的管理上，应采取动态灵活的方式

三、在运行监督方面

（一）、在低保的监督上，应坚持多元化，依靠群众的原则

通过公示低保审核程序让群众参与低保的全过程，人民群众参与监督是最有效的监督。还可以通过上级的行政监督、平级及上级的审计监督，纪检监督等多种方式防止滥用职权、截留挪占、弄虚作假的行为发生。

（二）、在保障对象的范围上，应该逐步实现由指标式低保向应保尽保过渡都是贫困户，都符合低保条件，有人得不到救助就会引发诸多矛盾，与公平原则不符、与和谐社会相悖。在目前还没有能力实现应保尽保的情况下，应该给贫困市、县、乡、镇更多的指标，而不宜平均分配，因为越是经济落后的地区，贫困人口就越多，需要救助的人和相应的资金投入就越多。以吉林省为例，2006年吉林省民政厅统计全省共有特困户120万，占农村人口的7.7%。由于资金极其有限，目前仅将80万纳入低保范围，还有将近40万贫困人口无任何保障。德惠市边岗乡2006年共有贫困人口3200多人，占乡总人口的8%，目前只有1518人得到低保，有另一半贫困人口只能继续等待低保指标的增加。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，要加大财政投入力度，新增省级财政补助资金7600

万元，将全省保障标准提高到693元，补助标准提高到360元；投资200万元建立农村低保信息系统，推进农村低保信息化建设，适当增加农村低保工作经费和一次性专项经费，推进全省农村低保工作发展，切实保障农村贫困群众的基本生活。

四、低保户的权益方面

（一）、在低保金的发放标准上，定额补助虽然存在一定问题，目前还不适宜采取补差原则

定额补助是每月发给低保户固定金额，享受者人人平等，这样易于操作，节省人力、物力，又可以避免纠纷的发生，是目前各地普遍推广的补助模式。

（二）、在条件成熟的地区，可以对低保制度进行地方性立法

目前建立农村最低生活保障制度只是依据上级的指示、办法、意见等，随意性大，不具有持久性，这不利于低保制度的发展。各地在运作模式成型，条件稳妥的情况下可以制定地方性法规和地方政府规章，以期将低保法制化，更好地推进低保工作。2007年7月9日，吉林省政府常务会决定，在深入调研的基础上修订《吉林省农村居民最低生活保障办法》和出台《吉林省农村贫困家庭收入核算办法》、《吉林省农村低保资金管理办法》和《吉林省农村低保对象分类施保办法》，规范农村低保制度。

生活保障制度 篇3

【关键词】　农村 最低生活保障制度 建立 思考与建议

我国是一个农业大国，农村人口占全国总人口的80%，约为9亿，“三农问题”：农业发展、农村工作、农民问题是我党的工作重心。党的十六大以来，我党历次大会都把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发作出的重大战略部署，是我国现代化进程中的重大历史任务，是统筹城乡发展和以工促农、以城带乡的具体化，是遏止城乡差距拉大、扩大农村市场需求的根本出路，是解决“三农”问题、全面建设小康社会的重大战略举措。在这个个庞大的系统工程中，最低生活保障制度是救助贫困人口的“民心工程”，全面建立和实施农村最低生活保障制度应该是促进城乡协调发展、建设社会主义新农村的一项重大举措，是贯彻科学发展观的重要体现。对此，笔者就建立农村最低生活保障制度进行思考并提出建议。

1.　建立农村最低生活保障制度的必要性

1.1享受最低生活保障是农民应有的权利

首先是政府有责任切实保障农民的基本生活权益。一方面，从国民的社会保障权利角度看，全体公民都享有社会保障权利，农民自然包括在内。即使在社会保障享受程度上有一些差别，但农民至少应该具有保障自己基本生存的权利。另一方面，虽然国家通过赋予农民土地使用权而给予了农民一定保障，但这种土地保障作用在新形势下的农村很有限，随市场经济发展和农村社会发展，农民的生活风险也在不断增加，土地保障并不能承担农民抵御生活风险的全部负担，尤其是无法抗拒来自于市场经济的风险。农民有权利也有必要享受最低生活保障。

1.2建立最低生活保障制度是尽快健全农村社会保障体系的关键

现阶段，建立农村社会保障体系最迫切的是要解决农民“生有所靠，老有所养，病有所医”的问题，农村最低生活保障、农村养老保险和农村新型合作医疗对于解决上述问题进而建立农村社会保障体系是不可或缺的。养老保险和新型合作医疗都必须以一定社会经济条件为基础，农民只有在温饱问题解决后才有可能参加投保。农村最低生活保障制度是对广大农民最低生活的保障，也是最及时并最大限度地解决广大农民的生活困难问题的保障，是健全农村社会保障体系的关键。

2.　建立农村最低生活保障制度的建议

2.1准确界定最低生活保障对象

科学合理地界定最低生活保障对象是最低生活保障制度能否发挥作用的保证。最低生活保障对象，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平线的人群，在具体实施过程中，各地还要全面掌握贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费支出、致贫原因等情况。在农村，最低生活保障对象应包括：没有依靠、没有劳动能力、没有生活来源的老年人、未成年人、残疾人；由于重大疾病或突发性自然灾害造成生活一时困难的农民；由于农产品市场竞争激烈、生产经营不善而面临困境的农民；由于某些乡镇企业倒闭，使得在乡镇企业工作、生活暂时出现困难的农民；有一定收入来源，但生活水平仍低于或等于国家规定的最低生活水平标准的农民等。

2.2科学制订最低生活保障标准

最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准。对于地域辽阔、人口众多的农村来说，由于各地区社会经济发展极不平衡，生活水平差异较大，所以在制订农村最低生活保障标准时，一定要考虑我国的国情，按照既要保障贫困人口的基本生活又要克服其依赖思想的原则，从各地区的实际出发，确定一个科学可行的保障标准。保障标准的确定一般主要考虑以下四方面因素：一是维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上，准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出。二是农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。三是地方财政和村集体的承受能力。四是物价上涨指数。由于上述各因素是不断变化的，故保障标准应随这些因素的变化每隔一段时间（一般为一年）调整一次。

2.3多渠道筹集最低生活保障资金

资金缺乏是农村最低生活保障制度建设严重滞后的关键原因，原则上这部分资金应来自于财政，通过各级政府来筹措，因为承担社会保障职能是政府义不容辞的责任，享受社会保障是每个社会成员的基本权利。但国家财政是有限的，为确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金，可以通过征收统一的社会保障税以及建立最低生活保障基金的办法，来解决最低生活保障资金筹集难的问题。征收社会保障税不会增加农民负担，因为征收社会保障稅有一定的起征点，收入低于起征点的农民不在征收范围，而这些农民有很多是享受最低生活保障的。再者，要充分发挥政府财政转移支付的作用，拓展最低生活保障金的筹集渠道。此外，还可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多途径筹措最低生活保障金。

2.4建立科学规范的运行管理机制

在农村低保工作实施过程中，各地要在完善机制、规范管理方面实现“六化”：①评审程序化。每个低保对象的确定，须经村级初审评议、乡镇审核、县级民政部门审批的“三审”程序，杜绝人情、关系等因素的干扰。②公示规范化。低保对象的确定要实行公示制度，制定统一公示格式文本，规范公示内容和时间，公布举报电话，确保公示效果。③发放社会化。通过乡镇金融网点代发低保金，防止人为操纵，堵塞监管漏洞，最大限度地减少拖扣和冒领低保金的隐患。④监督多元化。通过行政监督、审计监督、纪检监察、群众民主监督、社会舆论监督等渠道多管齐下，防止滥用职权、暗箱操作、截留挪用、弄虚作假等各类违法违纪违规行为。⑤管理动态化。实行定期核查制度，每年对低保对象进行审核，使保障对象有进有出，补助金额有升有降。⑥建档标准化。各地要实行县、乡（镇）、村三级档案管理模式，实行“一镇一柜、一村一盒、一户一袋”，按统一标准整理档案资料，装订成册，便于查阅。

2.5完善低保配套措施

首先，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障法制化、规范化管理。其次，制定与最低生活保障制度配套的优惠政策。再次，推进农村劳动就业制度改革，构建农村劳动力转移支持和保障体系。使其合法权益得到保护。

2.6提高低保对象自我脱贫能力

首先，帮助低保对象分析致贫的原因，找出症结，寻求新的经济增长点。其次，注重引导低保人员参与技能培训，提高人均纯收入。再次，鼓励低保对象建立个人发展账户，加到扶持力度。

参考文献：

[1]周 清，建立最低生活保障制度的思考[J]；四川大学学报（社会科学版）；1980年02期.

[2]朱大明，保障农民应有的权利[J]；中国社会科学；2009年04期.

建立农村最低生活保障制度 篇4

一、建立农村最低生活保障制度的必要性

(一) 建立农村最低生活保障制度是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要。

由于传统的城乡分治政策框架和制度安排,造成“市民”和“农民”分开。农民由于“身份”的制约,没有真正享受到国家应当为他们提供的公共产品。农村低保制度作为满足农民最低生活需求的公共产品,不仅是维护农民作为公民应当享有的生存权利的需要,也是政府应当承担的义务。

(二) 建立农村最低生活保障制度是实现社会稳定,构建和谐社会的需要。

目前,除全国温饱问题没有解决的人口外,每年还有许多灾民、特困户和孤老残幼需要扶持与救济。如果这些农村贫困人口的基本生活问题不尽快解决,势必会影响农村乃至全国的稳定。只有尽快建立农村低保制度,才能保障社会的稳定。城乡居民收入悬殊,部分贫困农村人口心理不平衡,有成为农村社会不稳定因素的可能。因而,应从有利于缓解城乡矛盾、有利于促进城乡协调发展、有利于提高农民生活质量的大局着眼,来加快实行农村低保制度这项重要工作。

(三) 建立农村最低生活保障制度是健全农村社会保障体系,改革和完善传统农村社会救济制度的需要。

现阶段,建立农村社会保障体系,最迫切的是要解决农民“生有所靠、老有所养、病有所医”的问题,低保制度就是解决农民“生有所靠”的问题,它是农村社会保障体系中最低层次的保障。建立农村低保制度是对传统农村社会救济制度的重大改革和完善,它能极大地提高农村社会救济工作的法制化和规范化水平,真正构筑起农村社会成员生活保障的最后防线。

二、建立农村最低生活保障制度可行性分析

通过以上分析发现,农村低保是我国应对农村贫困最适宜的制度选择,我国很有必要建立起农村低保制度,那么建立这项制度是否可行呢?我们认为,建立农村低保制度无论从经济基础、工作基础和心理基础来看都是可行的。

(一) 我国已具有建立农村最低生活保障制度的财力支撑。

政府是否具备承担这些成本的财力是农村低保制度能否建立起来的决定因素。农村集体经济不断壮大,使集体经济实力大大增强,公共积累大幅增加,有能力对建立这项制度予以较大的投入。

(二) 我国已具有一定的农村最低生活保障制度的实践经验。

如,浙江在2001年8月颁布、同年10月开始实施的《浙江省最低生活保障制度办法》,在全国第一次以法规的形式将农民纳入最低生活保障范畴,经过4年的实践,形成的政治性,为开展农村低保工作提供了有利指导。近几年,各地农村低保工作的启动和发展,使相当一部分农村贫困人口受惠,深得人心。

三、建立农村最低生活保障制度构想

(一) 基本原则

1、在保障对象上,坚持“应保尽保”的原则。

农村低保制度以全体农村绝对贫困居民为保障对象,确定保障对象的唯一根据是其全年人均收入水平低于当地农村规定的最低生活标准。在建立农村低保制度时,要面向全部贫困对象,做到“一个不漏,应保尽保”。

2、在保障标准上,坚持标准适度、量力而行、动态调整的原则。

确定最低生活保障标准,既要保证保障对象的最低生活需要,又要克服完全依靠低保的依赖思想;既要考虑地区间标准大体一致,又要考虑地区间发展差距带来的标准上的差距。由于社会保障给付具有刚性,最低生活保障标准在确定时宜低不宜高,从低标准起步,随着经济的发展,逐步提高保障标准。

3、在保障资金上,坚持资金来源多元化的原则。

筹集资金是开展农村最低生活保障制度建设的核心问题。政府有责任保障农民群众的基本生活,资金的来源应以政府财政为主。但目前,我国经济还不发达,财政能力有限,农民人口基数大,国家无力全部包揽,保障资金的筹集应由国家、集体和社会共同承担,共尽责任。

4、在保障方式上,坚持货币、实物、服务保障相结合的原则。

农村贫困人口的贫困除表现为收入低下外,在生活的各个方面都存在着很大困难。多种形式的保障方式,既可以发挥综合效应,从多方面解决保障对象的实际困难,又可以减轻保障资金不足的压力。

5、在保障管理上,坚持依靠基层政权和群众自治组织的原则。

农村最低生活保障制度本质上是面对千家万户的社会工作,必须依靠基层政权和基层自治组织。因此,建立农村低保制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合,尤其是同村务公开、民主管理相结合。

(二) 制度设计

1、保障对象。

农村低保的保障对象包括:(1)无劳动能力、无生活来源、无法定抚养义务人的老年人或未成年人;(2)因疾病、残疾、灾害等原因丧失劳动能力而无收入或少收入的生活贫困人口;(3)在农产品市场竞争中,生产经营不善而生活面临困境的贫困人口,或由于乡镇企业破产倒闭,在乡镇企业工作一时生活陷入困境的农民工;(4)其他因劳力缺乏、人口较多,人均收入低于当地最低生活保障标准的困难人口。而对那些由游手好闲、超计划生育或因奢侈浪费造成生活困难的则不予以保障。为准确核定保障对象,在具体操作中应采取调查摸底与群众评议相结合的办法进行。

2、保障标准。

确定农村最低生活保障标准主要考虑的因素有:(1)维持农民最基本的生活需要。通过认真调查研究,准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费支出;(2)农村经济发展水平。主要考虑当地人均国民生产总值、农民人均纯收入等;(3)地方财政和村集体的承受能力;(4)物价上涨指数。由于以上各因素是不断变化的,保障标准应随着这些因素的变化而进行调整(一般为1年调整1次)。农村最低生活保障标准以县(市)为单位划线较好。为能尽快建立农村最低生活保障线制度,其保障线标准在起步阶段可低一点,以后随着农村经济的发展,农民生活水平的提高及物价上涨幅度的变化而逐步调整、提高。

3、保障资金。

建立多渠道筹集保障资金的机制:(1)资金的来源应以财政为主,由中央、省、市、县、乡五级共同承担低保资金,中央、省、市高层政府要加大对贫困地区农村低保资金的投入力度;(2)由于国家财力有限,难以全部负担广大农村低保人口,在保障资金来源上应实施地方财政和村集体共同负担,并由各地根据实际情况确定各级财政和村集体的负担比例;(3)可以借助社会力量,组织社会募捐、义演等慈善活动,依靠民间力量筹措低保资金。

4、保障方式。

最低生活保障方式可以灵活多样,主要方式有三种:一是发放救济金;二是发给部分救济金和部分实物(如粮款结合的方式,首先满足人均口粮的救助,以粮抵款,差额部分发给现金);三是制定优惠政策,如免除“三提五统”、义务工、子女的学杂费、部分医疗费等。

5、保障管理。

城市居民最低生活保障管理制度 篇5

1、初审制度：低保对象提出申请，低保评议小组要按照我某制定的《尚志某城镇居民最低生活保障工作程序及操作办法(试行)的通知》要求，入户核实，集体评议，提出初审意见，上报乡镇政府。对不入户核实，不进行集体评议或瞒报的居委会主任予以辞退。对玩忽职守、徇私舞弊的工作人员要给予党内严重警告或行政记大过处分，并在全某内通报。

2、公示制度：对初审合格的要在醒目的位置张榜公布5天，无异议的上报乡镇政府低保评审小组。对不公示、公示不全或不到位的社区居委会主任要给予辞退。

3、复审制度：乡镇政府低保评审小组对社区居委会上报申请低保对象要入户复查后，由低保评审小组集体评审，符合低保条件的上报民政局审批。对不按程序复查和评审小组集体评审，或在复查中弄虚作假造成影响的，乡镇主管领导要给予党内警告处分或降职，街道办主任及相关工作人员要给予党内警告处分或撤销职务处分，并在全某内通报。

4、审批制度：民政局对上报申请低保对象进行集体审批，签署审批意见，录入微机，上报哈某民政局备案。不经过集体审批或审批把关不严，因工作失误造成影响的，民政局主要领导、主管领导和工作人员要分别给予党内警告处分或严重警告处分。

5、二次公示制度：社区居委会对审批合格的低保对象要进行第二次张榜公布(7天)，无异议的发放低保证，领取低保金，有异议的报某民政局调查处理。对不按程序办事、不进行二次公示或公示不到位的，对社区居委会主任予以辞退。

6、建立三级档案管理制度：社区居委会、乡镇低保评审小组、某民政局都要建立健全低保对象档案，有微机的要录入微机。不按要求建立档案或档案管理混乱，对三级主管领导要分别给予通报批评。

7、动态管理制度：社区居委会和乡镇低保评审小组对已享受低保待遇的居民家庭要进行不定期复查，及时掌握情况。对收入发生变化的家庭，按程序及时为其办理提高、降低、终止低保待遇的变更手续，并张榜公布。民政局对低保对象进行不定期抽查，对不进行复查或虚报、瞒报的乡镇主管领导要给予党内严重警告处分，对居委会主任予以辞退，并在全某内通报。

8、资金发放制度：低保资金要列入财政预算，专户管理。要通过银行按月发放到低保户手中，财政局、民政局、乡镇不得以任何借口占用或拖延低保金的发放。违者相关人员给予党内警告处分。

生活保障制度 篇6

关键词：农村；最低生活保障；制度

中图分类号：Ｆ323．89 文献标志码：Ａ 文章编号：1673－291Ｘ（2007）12－0062－02

作为一个发展中国家和农业人口大国，农业、农村和农民问题一直都是我国一个带有全局性、战略性的问题，关系到我国社会主义现代化建设的进程和社会的稳定。自1996年民政部确定在山东烟台、河北平泉、四川彭州和甘肃永昌进行农村最低生活保障制度的试点以来，我国农村最低生活保障制度已探索了11个年头。农村最低生活保障制度在沿海和一些省会城市纷纷建立了起来。广东、浙江等经济发达省市相继出台实施《农村最低生活保障办法》，将农民纳入社会保障范围。在各地取得一些经验、条件基本具备的基础上，《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发[2007]1号）和温家宝总理在十届全国人大五次会议上作的《政府工作报告》都指出，今年要在全国范围建立农村最低生活保障制度，这是建设农村社会保障体系的一项基础工程；是统筹城乡发展，构建社会主义和谐社会的一项重大制度建设；是逐步消除贫困，全面建设小康社会的一项重大战略举措；是加强“三农”工作，推进社会主义新农村建设的一项重大惠农政策。当前情况下，在全国范围建立农村最低生活保障制度虽意义重大，却仍存在一些问题，是一项长期而艰巨的任务。

一、建立农村最低生活保障制度存在的问题

（一）经济发展水平制约着农村最低生活保障制度的建立

农村最低生活保障制度的建立，需要有充足的资金保证，而这一资金的获得，要受到经济发展水平的制约。目前，我国绝大多数农村地区的经济发展水平比较落后，存在着为数众多的困难群体和弱势群体。据有关统计和测算，我国大部分贫困人口分布在农村，截至2004年末，我国农村贫困人口为2 610万，贫困发生率为2．8％。而初步解决温饱但还不稳定的农村低收入人口则达到4 9７7万人，低收入人口占农村人口的比重为5．3％。目前我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政，这在经济发展水平较高、经济条件较好的地方才有可能维持，在许多欠发达的地区，财政困难，“吃饭财政”格局短时间内难以改变，无力为农村最低生活保障提供充足的资金支持。同时，乡村集体经济实力薄弱，难以拿出较多资金支持农村最低生活保障制度，事实上，越是财政紧张的地区，贫困人口越多，所需要的保障资金也就越多。尽管中央财政加大了转移支付力度，对财政困难地方给予适当补助，但财力有限。

（二）思想认识不足影响农村最低生活保障工作的开展

1．德政工程论

目前包括基层政府工作人员在内的许多人对农村最低生活保障工作的法制性认识不足，认为农村最低生活保障工作是党和政府的一项德政工程，可有可无，可多可少，现行的工作方式带有浓厚的行政色彩，随意性较大，钱多了就多保一点，钱少了就少保一点，因钱定人。

2．城市优先于农村论

不少人认为，同是作为弱势群体的农村居民与城市居民相比，前者最起码还拥有赖以生存的生产资料——土地，而城市三无人员、下岗人员等，失去工作，就失去了任何经济来源，因此，城市最低生活保障工作比农村最低生活保障工作更迫切、更重要。在实践中重视城市最低生活保障工作，忽视和轻视农村最低生活保障工作。

（三）农村最低生活保障水平有待进一步提高

除少数经济发达地区外，目前我国绝大多数农村地区经济发展水平落后，在此基础上确定的农村最低生活保障标准普遍较低。民政部最低生活保障司高华俊处长指出，目前全国已实施农村最低生活保障制度的地区平均最低生活保障标准为年人均1 000元左右，最低的只有600多元，最高的2 000多元，这也仅仅能够维持保障对象的基本生活。根据民政部的统计测算，截至2006年底，最低生活保障对象实际领到的保障金为月人均33．2元，截至2007年第一季度末，则为27．6元。由于2006年下半年以来，一些中西部省份新出台了农村最低生活保障政策，虽然保障人数有所增加，但按人均计算的保障水平则略有下降。从保障水平的地区分布情况来看，2006年全面实行了农村最低生活保障制度的23个省份，平均保障水平为月人均35．4元，其中东部地区50．9元，中部地区25．3元，西部地区25．5元。这一保障水平显然过低，随着经济的发展以及各级政府投入的增加，保障水平会逐步提高，但这也将是一个漫长的过程。

（四）农村最低生活保障法制建设有待进一步加强

最低生活保障制度本质上就是由法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供最低物质生活需要的社会保障制度。它是现代社会每个公民应该享有的生存权利，也是国家对其公民应尽的义务。因此，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理，是保证农村最低生活保障工作顺利开展的首要条件。然而，目前我国农村还没有社会保障的基本立法，应进一步加强农村最低生活保障的法制建设。

二、建立农村最低生活保障制度的原则

（一）明确政府责任，实行属地管理的原则

农村最低生活保障制度实行地方各级人民政府负责制。各地要根据中央的决策部署和原则要求，结合本地实际制订实施方案、最低生活保障标准和管理办法，具体确定对象范围，不断加大对农村最低生活保障工作的投入。中央财政对财政困难地方给予适当补助。

（二）立足农村实际，科学设计方案的原则

农村最低生活保障制度的建立，必须根据各地的实际情况。就经济因素而言，我国幅员辽阔，无论经济发展水平、人均收入和消费水平，还是物价水平，各农村地区之间都有很大差异；就社会原因而言，我国是一个人口众多的多民族国家，不同民族、不同区域，农民的生活习俗有很大的差别。因此，我国农村最低生活保障制度不能搞成一种模式，只能从实际出发，因地制宜，采取符合农村实际的办法，真正把需要救助的困难群众纳入保障范围。

（三）统筹政策安排、搞好衔接配套的原则

在建立农村最低生活保障制度的同时，继续推进扶贫开发，通过政策、科技、服务等多种形式引导农民群众通过自身的辛勤劳动，依靠发展生产解决生活问题，改变农村的落后面貌。同时，继续保持农村现行救助和奖励扶助政策的基本稳定。

三、建立农村最低生活保障制度的措施

（一）合理确定保障标准

农村最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否合理确定最低生活保障标准。在确定农村最低生活保障标准时，通常要考虑以下四个方面的因素：一是基本生活需要的最低费用，即农民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用。二是农村居民的人均纯收入。如果人均纯收入低于居民维持基本生存所必须消费的物品和服务的最低费用，则表明居民的生活处于贫困状态，是需要政府救助的对象。三是地区的财政承受能力。四是物价水平。农村居民收入的增加要扣除物价上涨的因素，最低生活保障标准的制定也要随物价的变化做相应的调整。

（二）科学界定保障对象

科学界定保障对象是农村最低生活保障制度能否发挥作用的保证。各地规定的农村最低生活保障对象范围，一般是低于当地最低生活保障標准的农村困难群众。从各地开展农村最低生活保障工作的实际情况来看，很多地区要求把保障的重点放在那些因疾病、残疾、年老体弱、家庭缺少劳动力和生存条件恶劣等原因造成家庭生活常年困难的人员身上。这主要是因为多数地区农村最低生活保障工作还处于起步阶段，限于财力等原因，首先将农村最困难的群体纳入最低生活保障范围，循序渐进，通过一段时间的努力逐步使低于最低生活保障标准的人员都能得到保障，实现“应保尽保”。

（三）多渠道筹集保障资金

在农村全面建立最低生活保障制度，关键在于资金的筹措。目前，我国农村最低生活保障资金主要来自各级地方政府财政，中央财政也加大了转移支付力度，对财政困难的地方给予适当补助，这有利于农村最低生活保障制度在全国的建立，将更多的困难群众纳入到这一制度体系内。但由于我国农村贫困人口众多，财政力量有限，因此，除依靠财政力量之外，还可借助社会力量，通过发行彩票、开展捐助等活动，多渠道筹集最低生活保障金。

（四）完善相关配套措施

建立农村最低生活保障制度是一项庞大的系统工程，涉及面广，需要一系列的改革措施相配套。第一，加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理。目前，我国农村还没有社会保障的基本法，现阶段的社会保障立法应把基本立法放在首位。第二，建立健全负责基层最低生活保障工作的有关工作机构和工作人员。建立农村最低生活保障制度要与农村基层政权和群众自治组织建设紧密结合。第三，制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策。列入保障范围的对象生活十分困难，即便对其实施了最低生活保障，也仅能使其维持基本生活，因此，在实施农村最低生活保障制度时，可以对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠。如对享受农村最低生活保障的农民，在就医、就学、居住等方面的有关费用给予减免照顾；对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。第四，继续推进扶贫开发，保持农村现行救助和奖励扶助政策的基本稳定。

参考文献：

[1] 国家统计局农村社会经济调查总队．2004年末全国农村绝对贫困人口2610万[Ｊ]．调研世界，2005，（4）．

[2] 邓明凤．关于建立农村最低生活保障制度的实践与思考[Ｊ]．当代经理人．2006，（21）．

[3] 张琪，成志刚．论我国农村最低生活保障制度的构建[Ｊ]．学习论坛，2007，（1）．

失业人员基本生活保障制度改革 篇7

失业人员基本生活保障的现状

失业人员的基本生活可通过两个途径来保障:一是失业保险金, 二是以最低生活保障为主的失业救助。由于失业保险金的领取资格和领取时间有严格的限制, 所以只有一小部分失业人员有资格享受, 大量的失业人员仅依靠最低生活保障救助体系维持生活。在确定各地“最低生活保障线”的方式上, 一般采用的是“菜篮子法”或“恩格尔系数法”。我国实施的《城市最低生活保障条例》规定, 各地最低生活保障标准按照当地维持居民衣、食、住的生活必需品费用, 适当考虑水电能源与未成年人义务教育的费用而确定。实际上就是采用了“菜篮子法”。按照这种方法计算, 国际劳工组织认为, 最低生活保障的水平应不低于制造业平均工资的30%, 不低于最低工资的60%。国际劳工组织168号公约对失业保险金的支付标准作了规定: (1) 不能低于失业者失业以前收入的50%; (2) 不能低于法定最低工资的50%; (3) 不能低于满足生活需要的最低水准。根据我国《失业保险条例》规定, 失业保险金的给付标准按照低于当地最低工资标准、高于城市最低生活保障标准确定。

2007年低, 我国城市居民享受最低生活保障的平均标准为每人每月182.4元, 就是加上各种最低生活保障的辅助补贴救助, 也不到全国职工平均工资的20%。在标准较高的深圳和上海市, 2007年的低保标准分别为每人每月415元和350元, 还达不到当地最低工资标准的40%。许多地区的最低生活标准比当地的实际贫困线低, 一般只占实际贫困线的80%。目前, 我国的最低生活保障虽然在一定程度上缓解了贫困和失业人员的生活困难, 但是只保障了他们基本生存的需要, 保障水平仍很低, 根本谈不上正常的改善和发展。《失业保险条例》规定失业保险金的标准要高于最低生活保障的标准、低于当地最低工资标准, 能够享受失业保险金的失业人员的保障水平普遍高于无法享受失业保险金的失业人员。失业保险金有申领条件和时间的限制, 对于长期失业者或缴费年限较短的失业者来说, 生活基本上还是依赖最低生活保障。失业保险待遇全国各地的差异很大, 待遇标准较高的城市, 如深圳2009年的标准为648元/月, 上海为435~600元/月, 刚刚达到最低工资的60%;其他大多数城市的标准远低于当地最低工资标准, 最低的不到200元/月, 略高于低保水平, 根本无法达到失业前工资的50%。

无论是低保还是失业保险金的支付, 都是把贫穷作为一个绝对的概念来理解, 仅仅从最基本的物质方面关注失业人员的生存权利。这种待遇连未成年子女的正常教育都无法满足, 更不要说保障失业人员的精神生活和社会发展的需要了。这种“共享社会发展成果权利”的被剥夺, 使得相对贫困的失业人员无法参与一般人所从事的社会活动, 遭遇社会排斥, 被动地在“失业陷阱”里越陷越深, 甚至产生失业的代际传递, 离通过失业保障促进就业、改善生活的目标越来越远。所以, 我们不能只在总体上看我国的失业保险、最低生活保障支出多少亿元, 而应关注平均保障水平。必须根据目前我国的经济发展水平和失业人员状况, 按照一定的原则, 确定失业人员基本生活保障水平的标准, 只有这样, 失业人员的保障才是真正意义上的“基本生活保障”, 而不是只填饱肚子的缺乏尊严的“最低生存保障”。

确定失业基本生活保障水平的原则

1.失业人员基本生活保障水平应根据国家的经济承受能力来确定, 既不能把他们的基本生活保障看做一种象征性的贫困安抚, 又不能向北欧等福利国家那样过分“慷慨”, 给财政造成难以承受的负担。前者相当于生活保障名存实亡, 后者会导致保障体系走向崩溃。社会福利是刚性上升的, 它只能朝着不断提高这个方向前进, 所以我们应吸取福利国家危机的教训, 不能一下子就把标准定得很高, 以免超过负担能力, 毁坏福利的刚性, 给经济和社会的发展带来负效应。尽管当前失业保障的标准在不断提高, 但根据目前的经济状况, 最低生活保障支出占GDP的比例不到0.2%, 失业保险基金结余近1000亿元。我们的问题不是保障的标准太高而是太低了, 失业人员不能按合理比例享受社会发展的成果, 保障层次仍停留在基本物质生活需求水平上, 很难有余力通过社会参与和文化教育来提高自己, 实现再就业。因此, 现阶段我们不能因为担心提高标准会造成基金赤字或财政危机, 提高标准的幅度过小。各地只要经过精算, 完全可根据经济状况制定合理的保障标准。

2.尽可能保障失业人员基本体面的生活。对于基本体面的生活的标准, 各国的看法不一, 但一般情况下认为, 基本体面的生活是指人们能够参与一般人所从事的基本社会活动, 不被社会基本面所排斥。1992年的《欧共体宪章》曾宣布:“个人获得充足的资源和社会扶助的基本权利在某种意义上与人的尊严相一致, 社会应出于对个人尊严的尊重来确定满足基本需要的足够资源数量。”失业人员生活保障如果仅仅停留在满足衣、食、住和适当的未成年子女教育费用和少量的医疗补助的话, 失业者就没有多余的资本来参与基本的社会交流和文化学习活动, 他们的生活圈越来越狭窄, 人的社会性一步步在退化, 个人越来越得不到社会的认可和起码的尊重, 被排斥在最底层可接受的生活方式和社会参与之外, 为失业付出了极高的精神成本, 社会竞争力会变得越来越差, 很容易走向长期失业。相反, 如果能够保障失业人员过上基本体面的生活, 就能提供个人发展所需的基本条件, 提高他们参与社会的积极性, 拥有必要的文化、社会的资源就会越来越多, 他们就越容易实现再就业, 融入正常的社会生活。所以, 在制定失业人员的基本生活保障标准时, 不能以“最低生活保障”为限, 而应根据经济发展水平不断提高, 使失业人员过上有尊严的生活和获得发展的机会。

3.避免衍生新问题。前面两条原则主要是要求失业人员的生活保障水平在经济条件允许的情况下尽可能提高, 而这条原则是避免失业人员生活保障标准过高, 以至于衍生与政策目标相悖的新问题。失业人员基本生活保障之所以要把握好它的“度”, 就是因为过低与过高都会带来负面的社会问题, 甚至有时过高比过低更糟糕。欧洲福利国家自上世纪70年代后, 面对危机不得不进行的一系列福利改革已充分说明了这一点。例如, 英国51万工人所享受的失业津贴的替代率在70%以上, 失业者几乎没有寻找工作的积极性, 从而产生了“失业陷阱”。80年代英国对失业津贴进行了38次改革, 其中绝大多数都使得救济金变得不那么“慷慨”。瑞典作为福利国家的典型, 高达90%的失业津贴替代率产生的负激励使得1993年的失业率上升到13%, 通过改革把替代率降低到80%, 失业率又重新稳定在2%左右。虽然目前我国的失业人员生活保障水平普遍偏低, 远远达不到发达福利国家那么高的替代率, 但是也应看到我国的最低工资水平也是偏低的, 失业人员基本生活保障标准在一步步接近最低工资标准的过程中, 应时刻警觉低收入劳动者的经济状况可能比失业者更差的情况发生。从保障的数字上看, 失业人员的生活补助可能比低收入劳动者的收入低, 但他们还会得到一些实物或医疗等方面的辅助补助, 而且他们不工作, 又可节省料理家务的机会成本, 所以只要失业津贴+失业补助+机会成本的总体水平与最低工资接近, 就会产生失业者拒绝工作的道德风险, 他们从短期失业变成长期躲在“失业陷阱”里的福利依赖者。所以, 为了避免衍生这些新的问题, 失业人员基本生活保障水平不能脱离最低工资标准而盲目提高, 必须保持与最低工资的适当距离。有研究人员提出, 低保标准的三倍应不高于最低工资两倍, 认为这是刺激依靠低保生活的失业者再就业的合理标准。其立论依据是:在一个三口之家, 假定夫妻二人都参加工作, 并且都只拿最低工资时, 其合计收入应高于两个人都不工作时, 三人享受全额低保所得到的收入, 这种制度设计才能使低保对象有就业的意愿。还有人认为, 以失业保险金标准占最低工资的2/3、低保标准占失业保险金标准的2/3来确定失业人员的生活保障待遇较合适。笔者认为, 这两种标准可作为确定失业人员基本生活保障标准的参考。

失业人员基本生活保障改革的目标和措施

我国社会救助改革和发展的战略目标是:从单项救助向综合救助、从生存型救助向发展型救助、从维持温饱型救助向追求一定的生活质量型救助发展。失业人员基本生活保障是我国社会救助体系的重要内容。改革失业人员基本生活保障制度除了以上述内容为目标以外, 还必须实现保障是更好地帮助失业人员再就业这一最终目标。

农村最低生活保障制度筹资研究 篇8

一、农村最低生活保障制度资金筹措现状

2007年7月11日, 国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。《通知》规定, “农村最低生活保障资金的筹集以地方为主, 地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算, 省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求, 经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”一般认为, 农村最低生活保障的主要筹资责任在于政府, 尤其是基层地方政府。而课题组通过研究回收的调查问卷发现, 鉴于各地的经济水平和实施农村最低生活保障制度实际情况的差别, 主要形成了以下几种资金筹集方式:

(一) 由省、市、县财政共同承担。

江西省以省级安排为主、县级配套为辅的原则, 省、县两级按照8∶2的比例筹集资金。

(二) 由市、县以下财政分担。

重庆市沙坪坝区选择此种模式, 农村最低生活保障资金由区财政和各镇财政分级负担, 区财政负担70%, 镇财政负担30%。

(三) 由市、县、乡镇共同承担, 省级财政对困难地区补助。

黑龙江省根据各地财力情况, 分别给予65%、75%、85%三个档次的补助, 21个国家及省级以上的贫困县享受85%最高比例补助。

目前, 各省、市、自治区都已经建立了农村最低生活保障制度, 覆盖2, 000多万农村贫困人口。2007年各级地方政府财政投入超过70亿元的资金用于农村低保, 中央财政也安排30亿元补助资金专项补助农村低保制度的建设。截至2008年6月, 中央财政共下达2008年城乡低保补助资金363亿元。

二、农村最低生活保障制度筹资过程中遇到的问题

提供社会保障是政府义不容辞的责任, 原则上农村最低生活保障资金应完全来自于财政。政府财政支持力度一直在加大, 投资农村最低生活保障制度的那部分逐年递增, 但仍然赶不上资金需求的脚步。在调查中我们发现, 受农村贫困人口基数、国家财力、地区发展不平衡等因素的影响, 资金的筹集主要存在以下几个问题:

(一) 资金筹集主体单一。

目前, 农村最低生活保障资金几种筹集方法, 各级政府都是筹资主体。由于我国农村贫困人口基数大, 国家财力所限等国情所至, 政府出资不能完全解决问题。问卷政府部分受访者认同依靠财政支持就能解决资金短缺问题的仅占7%左右。

低保资金来源单一性的危险在于:如果政府财政状况很紧张, 贫困人口比例也较高, 最低生活保障资金就很可能由于落实经费保障的压力太大, 出现“僧多粥少”的局面, 影响到低保工作的最终开展。同时, 目前我国没有相关的社会团体或企业对最低生活保障资金进行赞助, 慈善机构通常是对农村居民只是提供一些临时的救济, 对定期定量补助的最低生活保障对象并没有给予相应的支持。各地都在采取措施, 加大社会参与力度, 鼓励社会和个人为农村最低生活保障提供捐赠、资助, 以筹措农村最低生活保障资金, 但到目前为止, 收效不是太大。

(二) 各级政府间资金投入比例失当。

由于我国农村最低生活保障资金来源的单一性, 使得最低生活保障成本主要是在中央和地方财政之间实现按比例负担。按照国务院的要求, 农村最低生活保障制度以地方政府为主, 实行属地管理, 中央财政给予适当补助。

从中央财政来看, 对最低保障资金的补助份额过小。中央政府对地方或下级公共服务的供给予以财政补助, 是各国都存在的基本财政制度。分税制改革后, 中央财政收入占国家财政收入的比重保持在50%以上, 而支出结构在税制改革前后没有发生大的变化。就农村最低保障金来说, 2007年中央专项补助金与地方匹配金支出比为3∶7, 中央财政在收入不变乃至增加的同时, 相应的支出比例却在下降。

从地方财政来看, 由于政策规定地方投入占“大头”, 导致地方财政筹资困难。相比较而言, 东部沿海地区经济发达, 当地基层政府有较多的预算, 能够保证对自己辖区内农村最低生活保障资金的供应;但对于中西部经济欠发达的或贫困地区来说, 越是经济条件不好的地方, 农民生活越贫困, 需要保障的农民人数就越多, 资金缺口量也越大。在一些经济落后的农业省份, 农村税费改革以后, 尤其是取消农业税给各地乡镇一级的财政带来困难, 县级财政也多处于捉襟见肘的状态。因此, 在这样的情况下, 地方政府负责高比例的资金是不合适的。

(三) 资金缺乏有效管理, 利用率偏低。

资金管理方面, 由于我国农村的最低生活保障制度刚刚起步, 相关的法律、法规不健全, 也没有规范的操作方法, 工作程序不细致、监督力度不强, 随意性严重, 甚至存在优亲厚友和截留、挪用资金等违规、违法行为, 偏离了农村最低生活保障制度预先规定的目标, 使得本来就不充裕的保障资金更加匮乏。资金利用方面, 在部分经济条件较好的地区, 农村最低生活保障资金在发放后会有剩余, 由于是专款专用, 所以这部分结余的资金长期处于闲置状态, 不仅是资金的极大浪费, 而且也难以保证资金的收支平衡。管理和运作好这部分资金, 使其保值增值, 非常重要。

三、加强筹资对策建议

(一) 建立混合筹资机制。

大多数受访者在调查中, 都认为除了政府财政支持以外, 还应该开辟新的更为广泛的筹资渠道。资金筹集可以从以下几方面着手:第一, 把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式, 鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款, 使捐款者获得一定的社会回报。第二, 开征社会保障税。目前, 全球140多个国家开征了社会保障税, 作为国家社会保障体系中重要的资金筹措手段, 该税在德国、法国、瑞典等国已成为第一大税种。我国可以把征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金的重要来源之一。同时, 部分学者建议通过发行福利彩票等进一步扩大资金的筹集渠道。

(二) 调整各级政府在最低生活保障筹资中的比例。

保障国民的生存需要是国家的首要职责, 所以在筹集农村最低生活保障资金的问题上, 中央政府责无旁贷。目前, 中央财政承担农村最低生活保障资金的筹集责任偏小, 应该加大对农村最低生活保障资金的投入比例。统计数据显示, 2007年全国财政收入51, 312.78亿元, 其中中央财政收入28, 611.95亿元, 增加7, 368.06亿元, 增长34.7%, 中央财政收入的大幅度提高, 为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此, 应突出中央政府的主要筹资责任主体地位, 并建立资金投入长效机制, 加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度, 重点支持中西部经济落后地区, 适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面, 目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县, 可完全由省级财政和市县级财政共同负担;在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担;在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担, 取消市县级财政的匹配资金。

(三) 加强资金管理, 提高资金利用效率, 实现保值增值。

农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金, 各级财政、民政部门应当采取措施, 强化资金的管理监督工作, 确保资金专项管理、专账核算、专款专用, 任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用。对各地实施的具体情况等定期进行抽查。

如果最低生活保障资金有盈余, 可以将其投入经营活动, 如存入银行或购买债券, 投资开办经济实体, 委托投资公司进行投资等。由于农村最低生活保障资金是专项基金, 资金的投资只能在保证专款专用的前提下, 充分发挥资金的时间价值, 使资金通过各种渠道进行周转得到增值。

四、结语

实施农村最低生活保障制度, 保障农村生活困难百姓的生存, 是政府必须履行的职能, 及时足额的资金投入是保证这一制度得以有效实施的前提;必须高度重视农村最低生活保障制度资金筹集机制的完善和创新。

摘要：农村最低生活保障资金的筹集是制约我国农村居民最低生活保障制度建设的最大障碍, 应当重视为农村社会保障制度提供坚实的物质基础, 并通过各种渠道, 扩大资金来源, 促进农村社会保障事业的发展。

完善农村最低生活保障制度的建议 篇9

本文针对我国农村低保制度的不足, 提出了一些可行性的建议, 希望能对社会主义新农村建设提供有益的参考。

一、推动农村最低生活保障制度法制建设

农村最低生活保障制度关系重大, 在法制建设方面必须形成一种“有法可依, 有法必依, 执法必严, 违法必究”的良性局面, 从而真正发挥农村低保制度的作用, 推动新农村建设。

推动农村低保制度建设, 首先需要明确思路, 促进立法进程。目前我国农村低保制度方面, 还没有形成有机的法律法规体系, 全国性的社会救济法尚没有颁布, 造成了管理上的不规范, 很难适应新时期农村低保工作的发展要求。现阶段应该把农村低保基本法和母法摆在首要位置, 在此基础上制定部门规章制度, 从而改变我国农村低保制度无法可依的尴尬局面;第二, 加强地方配套立法, 明确实施细则, 从而形成至上而下有机的法律体系, 保障农村低保制度健康和有序的实施。

二、促进农村最低生活保障标准制定的科学化

我国幅员辽阔, 各个地方经济发展水平不尽相同, 甚至差别很大, 那么农村低保标准制定就不能完全相同。首先, 我们应该明确, 实施农村最低生活保障制度是为了保障贫困人口的生存, 而不是提高其生活水平, 是雪中送炭而非锦上添花。在实践中, 我们必须考虑当地的财政状况和农民的实际消费水平, 科学制定低保标准, 尽可能保障每一个需要的人, 做到应保尽保。但是, 要防止由于保障标准过高而形成的养懒汉的倾向, 既要保障公平, 又要提倡效率。

农村低保制度标准的制定需要考虑三个方面的因素。首先, 维持农民基本生活的物力需求, 包括人均消费水平和人均基本生活费用的支出;二是当地农村经济发展水平, 包括农村人均纯收入、人均国民生产总值等;三是物价指数, 在制定低保标准的时候要考虑到当年的物件指数, 防止因通货膨胀使标准缩水;四是地方财政状况, 地方财政充裕就适时提高标准, 地方财政紧张就适当降低标准。

三、注重农村最低生活保障制度的人才培养

农村低保制度的建立和完善任务艰巨, 立法的完善、标准的科学化、资金的筹措、对象的选定等等, 都缺少不了相关人才的培养。首先我国低保制度的建设要加强农村方面的研究。虽然我国理论界对我国社会保障制度进行了深入的研究, 但多是集中在城镇, 而农村低保制度研究还很缺乏。加强农村低保制度理论研究可以为农村低保制度人才的培养提供指导。其次, 农村低保人才的培养不能仅仅搞些突击式的培训, 应该建立连续性和长期性的培训制度。我国可以由民政部门以培训班、座谈会、考察等方式组织实施, 从而提高农村低保制度人员解决问题的能力。最后, 为了促进我国低保制度良性发展, 应该建立相关考核制度, 促进从业人员的素质提高。

四、建立农村最低生活保障资金的会计核算体系

我国农村居民相对分散, 为了方便保障对象领取, 最低生活保障资金应该由乡镇民政部门负责。拨付最低生活保障资金的财政部门要监督资金的发放、管理和核算。农村最低生活保障资金管理部门应该设立用于核算资金的专用账户, 并且专款专用, 防止资金被挪用。

农村低保资金会计核算应该实行权责发生制。传统的农村低保具有很大的随意性, 实行的是不定期和不定量的临时保障, 财政宽裕就多保一点, 财政紧张就少保一点, 实际上是因钱定保。于此相对应的农村低保资金的会计核算, 实行的是收付实现制, 因此无法反映与监督应保的群体是否得到了保障, 并切实反映农村低保制度的履行情况。当前改革的重点是, 使农村低保制度化、常态化、长期化。因此, 必须运用权责发生制来对农村低保资金进行核算和监督。

五、完善低保制度的社会监督机制

我国人口众多, 缴纳税的钱也很, 这些钱如果不能规范的运用的话, 贫困人口很难得到救助, 也会滋生腐败现象, 最低生活保障资金的运用需要社会的强力监管, 特别是建立社会监督委员会和低保的投诉。这就需要一套完整的监管机制, 从政府的监督到社会非政府的监督, 乃至专业人士的不定时抽查资金的运用情况, 从资金分配的根源把好关, 让资金发挥好的作用, 让低保对象得到及时救助。

规范低保制度, 提高低保资金的利用率, 提升低保人口的生活质量, 缩小贫富差距是我国现阶段社会发展的一重大任务, 民生的生活与社会的发展息息相关, 互相影响, 相互作用。以上几点建议是综合我国具体国情以及现阶段状况总结出来的, 为构建我国社会主新农村体用有利的建议。

摘要：农村最低生活保障制度是我国社会保障体系中的最后一道安全网, 关系重大。本文为我国农村低保制度建设和完善提供了一些有益的建议, 主要包括:法制建设、人才培养、标准制定、会计核算等方面。

农村最低生活保障法律制度的完善 篇10

一、我国农村最低生活保障法律制度的产生与发展过程

新中国的社会救助制度是在20世纪50年代初逐步确立的, 20世纪50年代末年实行人民公社化以后, 我国开始对确有生活困难的社员给予帮助, 享受补助的基础条件是年总收入无法满足基本生活需要。1962 年9 月, 我国发布了《农业六十条》, 把救济农村贫困人口作为人民公社的一项责任确立了下来。《农业六十条》规定社员救济款主要来自各生产队对公益金的提留, 其数量不能超过可分配总收入的2%-3%;对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾的社员实行供给;对于生活困难者给予补助。在《农业六十条》的规范下, 农村的社会救济工作得到了长足发展, 贫困人口生活有了基本生活保障。但是, 由于缺乏严格标准、保障水平低、操作不规范, 建国初期的社会救助存在着诸如工作随意性较大等各种问题。

改革开放以来, 我国逐年对农村社会救助工作进一步完善, 民政部把推行农村定期定量救济作为农村社会救助改革的主要内容, 逐步减少了救助工作的不确定性, 逐步提高了救助对象的整体生活水平。另外, 我国开始在一些地区实行镇统筹困难补助经费, 以缓解贫困村无力筹集补助费的困难, 从而提高了集体对贫困户的帮助, 保障真正困难的农村人口的基本生活需求。如1996年底民政部正式印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》, 并制订了《农村社会保障体系建设指导方案》, 将农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的工作重点。《关于加快农村社会保障体系建设的意见》中要求积极稳妥地建立农村居民最低生活保障制度, 指出“农村最低生活保障制度是对家庭人均收入低于最低生活保障标准的农村贫困人口按最低生活保障标准进行差额补助的制度”。

20世纪90年代末, 我国部分地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。然而, 由于经济、社会发展水平的差异和对这项工作认识程度的差异, 各地农村低保工作的进展程度参差不齐, 农村低保呈现出明显的地域性。在地方财政的支持下, 经济发达地区农村低保工作开展情况较好。如北京、上海、广东、浙江等省市已建立 起了保障水平较高、制度相对完善的农村低保制度。在一些经济欠发达地区, 特别是西部农村, 由于地方政府财力单薄, 农村低保工作原地踏步。为此, 民政部就提出了按照巩固、扩大东部试点, 积极启动西部试点, 抓两头、带中间, 因地制宜、稳步推进的总体要求, 并分别在东部、北部、西部召开了3个片会, 作了专题研究和安排, 更进一步推动了农村居民最低生活保障制度建设的试点工作。

到1997年底, 全国有997个县、市建立了这项制度, 广东、广西所有农村, 河北、河南、山东、浙江等地80%以上农村均建立了这项制度。2003年, 根据民政部统计, 已经有15个省的2 037个县市建立起农村最低生活保障制度, 保障对象为404万人, 约占全国农业人口的0.4%, 支出的保障资金为8亿元。2006年12月召开的中央农村工作会议明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制度, 各地应根据当地经济发展水平和财力状况, 确定低保对象范围、标准, 鼓励已建立制度的地区完善制度, 支持未建立制度的地区建立制度, 中央财政对财政困难地区给予适当补助”, 这意味着农村低保已基本完成试点探索的过程, 进入了全面快速有序发展的全新阶段。

2007年7月国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》, 揭开了法制建设层面的新篇章。实践证明农村最低生活保障制度是应对农村贫困问题的最适宜的制度选择, 建立农村最低生活保障制度是符合当前我国农村发展的实际情况的, 也是顺应经济和社会发展的必然要求。将农村最低生活保障制度法律化已经成为我国农村法治建设的一项重要任务, 已刻不容缓。要积极努力的消除农村低保法律制度存在的问题, 建立起更适合我国国情的农村低保法律制度。

二、建立农村低保法律制度已势在必行

建立农村最低生活保障法律制度对消除我国农民贫困状况, 满足农民基本生活需求具有深远意义, 对巩固改革发展成果有促进和保障作用。因此, 尽快建立农村最低生活保障法律制度已是大势所趋, 势在必行。

首先, 建立农村最低生活保障法律制度是保障农村贫困人口基本生活需要的前提。生存权是人的最基本的权利, 也是人权的最基本组成部分, 生存权也是人追求其他权利的前提。我国政府高度重视人权, 首先要保障的就是人的生存权, 贫困直接威胁着人的生存权, 所以, 妥善解决贫困是维护人权的首要问题, 维护农民作为公民应当享有的生存权、建立农村最低生活保障法律制度也是政府应当承担的义务。我国《宪法》第四十五条明确规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病和丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质帮助的权利”, 十六大报告也提出要“探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”。改革开放后, 我国农村贫困人口虽然大幅度减少, 但现有状况还有待解决。因此, 为农民建立最低生活保障法律制度, 能够保障农民最基本的生存权利, 满足农民现有需求。

其次, 建立农村最低生活保障法律制度是缩小城乡收入差距, 构建和谐社会的制度保证。社会稳定是经济社会发展的前提和基础, 没有稳定的社会环境和安定的社会秩序, 经济社会就难以发展合繁荣, 人民生活水平就难以提高。农业是经济发展、社会安定、国家自立的基础, 三农问题问题始终是中国革命和建设的核心焦点, 没有农村稳定和快速进步, 就不可能有整个社会的稳定和全面进步。邓小平同志曾经指出“农村人口占我国人口的80%, 农村不稳定, 整个政治局势不稳定, 农民没有摆脱贫困, 就是我国没有摆脱贫困”[1]。

近年来我国城乡收入差距不断扩大, 虽然国家已经采取了一些措施 (包括取消农业税减轻农民负担、实施西部大开发战略、加强收入调节) 来抑制收入差距扩大, 但是收入差距问题并未彻底改观, 反而愈演愈烈。城乡收入差距过大很可能导致部分农村贫困人口情绪波动, 使其意思表达方式异化和变形, 或者在部分农村贫困人口的基本生活无法维持时, 很可能会产生反社会的心理和行为, 进而破坏社会稳定和繁荣。因此, 建立健全农村最低生活保障法律制度, 保障农民基本生活, 缩短城乡收入差距, 让农民安居乐业, 进而实现共同富裕, 对于完善社会主义制度具有重要的深远意义。

再次, 建立农村最低生活保障法律制度是健全、丰富和完善农村社会保障体系的保证。随着一个国家的社会经济发展水平不断进行调整, 通常作为社会保障体系中的各项制度的地位和比重是会有所调整:处于农业社会的国家, 社会保障体系以社会救助机制为基础和重点, 社会保险和社会福利都不发达;处于工业社会和后工业社会的国家, 社会保障体系以社会保险机制为重点, 社会福利水平较高。

由于中国复杂化的经济多元化结构, 城镇地区经济发展水平较高, 工业社会的影子明显, 总体上比较适合建立以社会保险为核心和重点的社会保障体系, 而我国农村地区经济发展水平偏低, 农业生产方式落后。目前, 我国农村社会保障体系主要由农村社会救助制度、农村社会养老制度、农村合作医疗制度、农村优抚安置制度、农村社会福利制度和农村社会互助制度六部分构成。所以, 根据目前我国农村的现有实际情况, 以社会保险机制为核心来建设农村社会保障体系的思路是无法实现的, 而应当以社会救助制度为重点, 更应该注重制度层面上的建设和完善。相对于农村养老制度和合作医疗制度来说, 农村最低生活保障制度就是解决农民现有困难的关键所在, 它是农村社会保障体系中最基础的保障, 健全农村社会保障体系应当从建立农村最低生活保障制度开始, 靠制度确立体系, 制度是体系的有效支撑。

最后, 建立农村最低生活保障制度是农村经济发展繁荣的必然选择。我国加入WTO后, 农民要承受的市场风险逐步加大, 这使我国农业面临着巨大的风险和困难。与市场经济相适应的是规模化、现代化的经营方式, 而我国的家庭联产承包责任制是小规模、分散化的经营方式, 它制约了土地规模经营的实现, 以致农民在市场竞争中处于劣势。为了适应市场竞争, 我国正在由传统农业向现代农业转变, 由土地分散化经营向集中化经营转变, 由此促进了农村剩余劳动力的自由流动, 即向非农产业转移、向城镇建设转移, 这就要求国家建立一个完善的农村最低生活保障制度, 给农民基本生活予以保障, 使农民有所保障, 以实现农村资源的合理流动, 从而促进农村经济的发展。

三、现行农村最低生活保障法律制度存在的不足之处

我国建立农村最低生活保障制度以来, 其成果已初见成效, 对已建立该项制度的地区, 该制度保障了农民的生存问题, 维护了农村社会的稳定, 得到了广大群众的拥护。但由于种种原因, 我国农村最低生活保障法律制度, 在基本认识和实践中还存在着不少的困难和问题, 眼下需要解决的问题还有很多, 现行农村最低生活保障法律制度存在的主要有以下不足之处:

(一) 法律体系不完整

我国农村低保的试点工作已开展多年, 但仍没有一部成型的和规范的基本法, 农村社会保障基本法更是空中楼阁。截至目前, 指导全国农村低保工作较为规范的政策依据, 仅有民政部1996年颁布的《关于加快农村社会保障体系建设的意见》, 而且在整体上仍然没有超越行政指导的范畴, 并没有从法律制度成面上来保障广大农民的基本权利。尽管个别地区开展农村低保工作进展较快, 已经颁布了一些实施意见或保障方法, 例如浙江省在2001年颁布实施了《浙江省最低生活保障办法》, 北京市在2002年颁布实施了《北京市农村居民最近生活保障制度实施细则》, 辽宁省在2004年颁布了《辽宁省农村居民最低生活保障暂行办法》等等[2], 这对农村低保制度的法律化具有前瞻作用, 但是法律制度仍就缺乏, 它们仅仅是在一定地区的范围内有适用空间, 而且在整体上很难达到统一的实施的能力。因此, 现阶段我国农村最低生活保障制度没有形成完整的法律体系, 农村低保工作处于无法可依的真空状态, 从而制约了农村低保制度的建设和发展。

(二) 相关措施和组织工作不完善

要做好农村最低生活保障工作, 仅仅解决低保对象的最低生活需求是远远不够的, 一旦遇到突发事件, 比如重大疾病、子女教育等等, 如果没有完善的养老保障、医疗保障, 会重新造成低保对象生活困难。因此, 在实施最低生活保障制度的同时, 要建立和完善与之相关的医疗、教育、住房、就业、生产、司法等专项救助制度, 进而提高农村低保工作的整体质量和水平, 确保农村低保对象的基本生活需求。如果没有这些配套措施的相辅相成, 农村低保制度终会因势单力薄而处于摆设的状态。

农村最低生活保障工作最初作为一个地方的行政行为, 同时也是作为全国的试点和探索工作, 自始就没有专门的机构和人员来从事这项服务工作, 束缚了农村低保工作的开展。由于缺乏有效的统一指导, 各地低保工作标准不统一, 效果不好。许多市、县民政局都没有专门的机构, 低保工作均是由救灾救济科统一负责, 乡镇 (街道) 民政办的机构设置和人员配备是根据传统的民政业务种类和工作量来安排的, 这在一定程度上是不利于低保工作的开展的。近年来, 社会救助相关制度的全面实施给乡、村两级的民政社会救助工作量和工作难度空前加大, 并呈继续加大之势, 原有力量显然不能适应现有工作需要, 严重制约了农村低保工作的进一步规范管理和长远发展。可见, 给农村低保工作设置专门机构和专职人员已是刻不容缓。

(三) 低保资金来源渠道不畅通

充足的低保资金是农村最低生活保障制度实施的有力保障, 也是农村最低生活保障制度能够顺利推进的关键所在。目前, 各地农村低保资金的筹措基本来源于当地政府的拨款, 只靠县财政提供的有限资金不能保证为所有特困户提供救济, 有些经费紧张的地方, 农村社会救济工作处于真空状态。另外, 我国目前的农村低保资金的筹措几乎全部由政府财政投入, 社会捐助更是凤毛翎角, 资金来源渠道单一, 这也是由于我国没有鼓励社会捐助、没有给予捐助者税收优惠措施的法律和政策, 从而严重影响了社会组织、企业和个人参与捐助活动的积极性。因此, 推行农村最低生活保障是一项制度建设, 不是短期行为, 其资金来源必须是持续稳定的, 否则, 各地保障资金的筹措问题将是构建农村最低生活保障法律制度的最大制约因素。

(四) 对保障标准和保障对象的确定不规范

尽管东西部发展的不平衡是中国经济发展的现实, 不同地区的具体的低保标准理应有所差别, 然而在我国现行的法律规定中就没有全国统一的最低生活保障线的计算依据。1996年民政部颁布的《农村社会保障体系建设指导方案》只规定了一个确定农村贫困线的原则和几个参照指标, 并没有提供一套全国通用的计算方法体系, 从而导致在全国农村的最低生活保障制度建设中低保标准的千差万别。有的地方农村低保标准极低, 基本上也就是保证有饭吃, 有衣穿, 有柴烧的低水平生存条件, 农村贫困人口的初级医疗、教育等问题根本没有被纳入低保的范畴予以考虑[3];有的地方低保标准的确定主要是根据财政能拿多少钱, 各个层次的贫困人口有多少来确定, 财政能拿的钱多, 保障标准就高一点, 保障人数就多一些, 财政能拿的钱少, 保障就低一些, 保障人数就少一些, 随意性和不确定性比较大。在经济欠发达的地区, 由于经费严重不足, 农村最低生活保障制度等于没有。

在低保对象的确定上, 目前各级民政部门普遍采用的是“农民人均纯收入”的办法来计算, 即人均纯收入低于当地政府确定的最低生活保障标准的家庭和人员应列入保障对象, 且重点是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的人员, 因伤致贫人员, 因病致贫人员, 因灾及其他原因致贫人员。可见低保主要保障对象实际上就是农村绝对贫困人口, 较为单一, 并没有覆盖到实际生活水平下降而未达到最低生活保障线的相对贫困人口。在具体实施过程中有些地方往往从主观上判断, 缺乏客观性和科学性, 有的地方还明确制定了一些排除性条件, 这些确定低保对象的方法均过于随意, 或缺乏必要的有效标准。因此, 建立科学规范的农村低保对象方法是一项紧迫的任务。

四、完善我国农村低保法律制度的建议

(一) 完善农村最低生活保障法律法规

完善的立法是一种制度得以稳定、实施、规范的基础和前提, 农村最低生活保障制度也需要相应的法律保障, 立法的完善已势在必行。但是, 我国目前的农村最低生活保障所依据的制度层次过低, 根本就没有一部成熟的法律。为了保证农村最低生活保障制度的实施, 我国应当制定《最低生活保障法》, 在最低生活保障基本法中对农村最低生活保障制度的基本原则, 国家的责任和义务, 农村低保工作的组织机构与人员编制、保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容作出具体规定, 使农村最低生活保障真正有法可依;同时, 还要抓紧制定与农村最低生活保障法相配套的法律法规与实施细则, 增强其稳定性和可操作性。各地区也应当积极根据最低生活保障法制定适合本地区特点的规章制度, 在其中明确规定给低保对象在生活、医疗、教育等方面予以照顾的方式, 并且规定对给予捐助的组织和个人的具体优惠办法, 这样才能保证农村最低生活保障进行的有效性与持续性。此外, 还应当加强行政执法队伍的建设, 建立健全行政执法法律制度, 提高行政执法水平, 增强依法执法能力。

(二) 规范确定保障标准和低保群体

由于我国地区经济发展不平衡, 对最低生活保障线的划定, 全国不能限定统一的标准, 因地制宜, 借鉴成功地区的经验, 结合我国农村经济发展不平衡的特点, 现阶段农村最低生活保障线的确立应坚持地区有别的原则, 各个地区或同一地区经济发展水平不同的县、乡在最低生活保障线的划分标准上应有所不同。建议采用基本生活必需品费用计算最低生活保障标准, 即主要是根据居民最基本的食品衣着和少量零用钱合计, 结合当地居民的消费水平、政府财政负担能力、集体经济收入和农户提留中可用于救济的资金来确定。

目前, 我国最低生活保障对象的认定以最低生活保障线为依据, 这并不意味着对低于最低生活保障线的农村家庭都应实施保障救助。首先, 要做到不遗漏应该救助的对象, 应当对生活水平低于最低生活保障标准的对象实施保障, 对农产品市场竞争生产经营不善而生活面临困境的农户实施保障。另外, 不把不应该救助的对象列入社会救助的范围, 以节约国家资材, 为规范保障对象问题, 在具体操作中应采取多种形式相结合的办法, 作到公平公正, 保障需要救助的对象的基本生活。

(三) 建立多种筹集资金的机制, 畅通渠道

农村最低生活保障资金是农村最低生活保障法律制度实施的大前提。在保证省、市级低保资金投入的同时, 国家应该根据各地的经济发展水平, 有针对性地加大中央财政转移支付的力度。中西部地区由于经济落后、贫困人口数量较多, 只有以国家持续稳定的资金投入为依托, 农村最低生活保障制度才能真正得以实现和延续。此外, 从资金的稳定性出发, 应将农村低保资金纳入政府计划, 在各级政府财政预算中立项, 为最低生活保障线的顺利实施切实提供可靠的资金保证。

由于国家财政是有限的, 难以负担数量众多的全部农村低保人口, 为确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金, 可以通过征收统一的社会保障税以及建立最低生活保障基金的办法, 来解决最低生活保障资金筹集难的问题。社会保障税是用于筹集社会保障体系所需资金的一种税收或税收形式的缴款。通过征收社会保障税, 政府可以为社会保险制度筹集充足的资金, 同时将税收的一部分划作农村最低生活保障资金, 让大家共同承担起农村贫困家庭生活保障的部分责任。此外, 经常性地通过社会组织和社会各界人士开展形式多样的社会捐助活动来筹集资金, 也可以作为农村最低生活保障资金的补充来源。

(四) 完善农村低保法律制度的运作模式

政府应该把尊重公民的社会保障权作为一项国家法律制度的重要组成部分, 政府必须承担起为农村贫困人口提供最低生活保障的经济责任, 任何社会集团、组织和个人捐助等社会互助行为只能作为补充而不能代替政府行使这一职能。随着农村最低生活保障制度的推广和发展, 建立健全组织机构, 成立专门的农村低保科, 配备专门的工作人员, 加强农村低保工作的规范化和制度化建设, 对完善农村最低保障法律制度有着重大的意义。从现有情况看大多数低保管理人员文化水平不高, 相关的专业知识与技能低下, 法律执行水平较低。因此, 有必要提高低保管理人员专业化水平, 加强专业培训。农村低保制度作为农村社会救助体系中基础部分, 与其他各项救助制度应当相互配套、有机结合。各级政府在实施农村低保制度的过程中, 应积极探索构建农村社会救助体系, 建立健全对农村困难群众的长效帮扶机制, 各有关部门要对低保对象在医疗、教育、住房、法律援助等方面制定有关优惠政策或帮扶措施, 提供及时、必要的救助。只有解决了与农村贫困人口生活困难相配套的子女就学、就医、用水用电、住房等方面的实际问题, 才能说从根本上解决农村贫困人口的生活问题, 从根本上消除农村居民的贫困问题, 从而形成针对农村贫困人口的多层次、全方位的救助体系。

摘要：农村最低生活保障制度是社会保障体系的重要内容, 它的建立对建设有中国特色的社会主义现代化, 完善社会主义市场经济体制, 建设社会主义新农村和社会主义和谐社会, 保持农村的稳定有着不可低估的理论和现实意义。目前, 市场风险的冲击使我国部分农民生存权利无法得到有效保障。本文介绍和分析了我国农村社会保障制度的演变、问题以及当前面临的诸多挑战, 旨在为构建我国农村社会保障基本法律制度提供参考。

关键词：农村最低生活保障,保障标准,农村社会保障

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生活保障制度 篇11

摘 要 随着我国经济体制改革的不断深化和经济结构的变化,城市贫困人口不断增加,传统的救助制度已无力承担起救助贫困人口的功能。城镇居民最低生活保障制度就是在这种背景下建立的。然而,由于制度的不成熟,使得制度的功能得不到最大的发挥。本文对我国现行城镇居民最低生活保障制度进行了较为全面地分析,针对现存的问题,提出了加速低保工作的法制化、建立有效的低保资金运行机制、积极开拓就业渠道促进再就业等解决对策,以利于制度的完善。

关键词 城镇居民最低生活保障制度 问题 建议

贫困问题在我国一直都存在,但长期以来,由于我国城镇实行普遍充分的就业制度、基本均等的工资收入制度、粮油供应的价格补贴制度和救济制度,城市贫困问题相对很少。然而,20世纪80年代以来,随着我国经济体制改革的不断深化和经济结构的变化,城市贫富差距日益扩大,部分城市居民收入下降、下岗失业、生活困难,城市贫困人口不断增加。为保障城市贫困群体的基本生活,我国于20世纪90年代建立起城镇最低生活保障制度,对城市贫困人口进行救助。

一、最低生活保障制度的建立意义及取得成绩

1.建立最低生活保障制度的意义

唐钧认为,建立最低生活保障制度的意义在于:(1)符合建立和完善社会主义市场经济的需要;(2)符合建立和完善社会保障制度的需要;(3)符合维护社会稳定的需要;(4)符合社会全面发展的需要。

2.城镇居民最低生活保障制度的发展历程和取得成绩

我国的城市低保工作,1993年始于上海。1997年8月,国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》,中央政府正式有力推动城镇居民最低生活保障制度在全国的实施。1997年8月底,建立最低生活保障制度的城市总数达到206个,占到当时全国城市总数的1/3。1999年,国务院出台了《城市居民最低生活保障条例》,从制度上夯实了城市低保工作的基础。2000年,国务院将最低生活保障标准提高30%,并对部分财政困难的省份进行补贴。到2000年1月,我国有668个城市和1689个县政府所在地的建制镇已经全部建立起面向非农业户口居民的最低生活保障制度,全国享受最低生活保障待遇的城市居民为282万人。2001年,国务院决定扩大保障覆盖面,要求将符合条件的贫困人口全部纳入最低生活保障范围,由中央财政列支最低生活保障资金,并对中西部财政困难的省份进行补贴。

城市居民最低生活保障制度运行十几年来,使我国城市扶贫工程取得了突破性进展。国家民政部2009年民政事业发展统计显示:城市居民最低生活保障平均标准为每人每月227.8元,最低保障对象月人均补助为165元;截至2009年底,全国共有1141.8万户、2347.7万城市居民享受到最低生活保障。全年累计支出城市低保资金461.4亿元,比上年同期增长19.8%。

二、城镇最低生活保障制度存在的问题

由于各地经济和社会发展不平衡,各地必须根据本地实际情况制定和健全、完善本地城镇最低生活保障制度。但由于我国经济、社会正处于急剧转型期,又缺乏相应的配套措施,因此在城镇低保工作中出现了一些亟待解决的问题。

1.低保资金筹措、管理中的问题

《城市居民最低生活保障条例》明确规定:城市最低生活保障所需資金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出科目,专项管理,专款专用。但对于一些老工业基地城市、东北、西北困难企业集中的地区,低保资金不足的问题十分突出。首先是地方财政的压力大。由于困难企业集中,财政收入减少,负担的低保人口又多,即使中央和省级财政提供资金进行适当的补偿,并且投入力度逐年加大,地方在低保资金的预算和使用上仍存在巨大的缺口,特别是贫困县、市财政紧张,一味地依靠中央、省级财政拨款。其二是保障资金列而不支,或是挪作他用,阻碍了低保制度的实施。其三,国家、省级的补助和调剂资金未必能用好。因为没有实事求是的资金使用计划和方案,使钱不能真正用在“刀刃”上,甚至权力滥用,滋生腐败。

2.社会救助配套政策不完善问题

目前的最低生活保障仅仅是保障生存的救助制度,低保资金只能帮助低保对象解决最基本的吃饭问题,而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面就会面临比生存更突出的难题。除很少部分地区对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外,大部分地区社会救助工作开展得还很差。尤其是再就业工作与社会保障工作严重脱节,一些有劳动能力、有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困,但就业无门;由于没有相应的学杂费减免政策,很多低保家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍;部分低保家庭成员生病无钱医治,小病拖成大病,最后拖垮全家;部分低保户住房条件极差,三世同住一间房屋的现象比较普遍。长此下去低保对象只进不出、低保人员日趋增多,会带来相当大的压力。

3.城市低保与其它社会保障缺乏有效衔接的问题

目前,最低生活保障、失业保险、下岗职工基本生活保障构成了我国城市保障的三道防线。这三道防线的建立是为了调动社会各界的积极性和责任心,在保障对象上分工负责、相互配合。但是在实际操作中,由于三条线分属于两个不同的政府职能部门,而且牵涉到众多企业,使得城市低保不能与其它的社会保障很好的衔接,造成了一部分贫困人员得不到保障,这样不仅给城市低保工作带来了压力,也对社会保障的公平性和合理性产生了影响。还有,城市低保制度与原有的贫困救济等方面衔接不够,有些项目和标准缺乏统筹考虑,显得过多过滥,有些该给的没有给足,有些则是不该给的却给了。另外,低保标准的确定缺乏部门之间的协调,因而也缺乏科学性。

三、完善城市居民最低生活保障制度的政策建议

城市居民最低生活保障制度是由政府出面对城市贫困居民按照最低生活保障标准给予基本生活保障的一项制度,是城市反贫困的主要措施之一,是救助城市贫困人口的“民心工程”。由于低保制度的实施时间短,社会形势变化较快,所以我国城市低保制度还存在着一些不够完善的地方。为进一步推动城市反贫困进程,给经济社会的快速发展创造比较宽松、和谐的社会环境,构建社会主义和谐社会,完善城市居民最低生活保障制度显得尤为重要了。

1.加速低保工作的法制化进程,弥补法律上的相关空白

目前中国的社会救助工作急需法律规范,订立一部《社会救助法》,明确从事社会救助的行政机关的权力和义务、社会救助工作的操作程序、被救助对象的确定程序、被救助对象的权利和义务、相关部门的义务及违反法律应承担的法律责任等,依法约束行政机关及其工作人员和被救助对象的行为,规范社会救助工作的开展,已是一项迫在眉睫的工作。

2.建立有效的低保资金运行机制,确保低保资金及时足额到位

建立一个稳定可靠的最低生活保障资金筹措机制,逐年增加财政对城市最低生活保障资金的投入,是逐步使所有符合条件的贫困人口都能享受保障的前提。随着社会保障体系改革的深入和财政支出结构调整力度的加大,各地民政部门应积极争取当地政府增加最低生活保障资金的投入,当然必须是在地方财力允许的范围内,建立和增加地方最低生活保障专项资金,形成可靠稳定的最低生活保障资金筹措机制。同时,中央财政应根据各地财政状况、最低生活保障任务和地方财政的努力程度,向欠发达地区倾斜,尤其是对重点欠发达地区、困难较大的中西部地区和老工业地区,中央要加大财政困难地区城市居民最低生活保障资金的专项转移支付的力度。最后,还要广泛动员社会力量,积极探索筹资社会化、筹款多元化的新途径,鼓励社会个人捐资捐物,并发展社会福利社团和慈善团体,发动国外的社会捐赠,建立救助基金来作为最低生活保障制度的补充,从而形成政府救助、社会帮困的多元保证格局,减轻中央和地方上的财政负担。

3.积极开拓多种就业渠道,促进低保人员再就业

目前的社会保障体系与再就业没有有机结合起来,还处于被动局面。通过最低生活保障制度只能暂时的解决城市困难群体的基本生活问题,要从根本上缓解低保工作日益增加的压力,关键是为低保人员创造相应的就业机会,并提高低保人员的职业技术素质,使低保人员能够在一定的岗位上发挥自己的能力,这样不仅可以创造和增加社会财富,同时也可以提高自己的经济收入和生活水平。

首先,要改变重生活保障,轻就业保障的倾向。让有能力的贫困人群通过就业实现自我保障,制定鼓励和督促低保人员参加再就业的政策措施,同时对安置低保对象的产业、行业、企业给予相应的优惠政策。其次,要扩大就业空间,大力兴办门槛低、包容性强、吸纳劳动力较多的各类社会服务实体,努力开发和启动社区就业服务系统,为低保人员创造就业条件,开发就业岗位,鼓励低保对象进行阶段性就业、弹性就业。三是广开职业介绍渠道,在充分利用现有的人才市场和劳动力市场,大力发展非政府援助机构,鼓励社会各界多渠道兴办规范的就业服务机构,免费为低保对象提供各种就业信息和就业前的培训工作,同时给予企业和个人以及非营利机构一定的优惠政策。

4.与其他社会保障体系相协调,促进国民经济的持续健康发展

城市居民最低生活保障制度是整个社会保障制度的一个组成部分,现在的低保负担十分沉重,关键是新的社会保障体系还没有完全转变和建立起来。随着整个社会保障体系的建立和完善,各个保障项目之间应目标一致、政策协调、相互沟通、协同运作,以期获得具有“合力效应”的高效率的社会保障。另外,城市最低生活保障制度更依赖于整个国家经济的健康发展。第一,经济水平直接影响甚至决定最低生活保障的水平,很多国家尤其是英国、瑞典等高福利国家,就是因为有强大的经济后盾。第二,健康的经济环境,可以为更多的居民提供就业机会,使貧困户从根本上摆脱贫困。

总而言之,随着政府和中国社会对最低生活保障制度重要性的认识逐步加深,有理由相信,在不久的将来,这项制度会越来越健全和完善,与其他社会保障制度相配合,中国在经济社会发展过程中遭遇的城市贫困问题得到缓解的前景光明。

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生活保障制度 篇12

农村贫困人口属于我国的弱势群体, 为保障其基本生活, 我国已经实施了农村最低生活保障制度, 农村最低生活保障制度是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。这种由政府提供的社会保障制度, 从某种角度来说, 它属于社会支持的一种———正式的社会支持。现将学界的有关研究进行如下的梳理:

术、低报酬的职业。 (2) 可以利用的社会网络。而农民工的跨区域流动使得他们在流入地缺乏在迁出地曾经有过的亲戚邻里关系和其它社会关系网络为他们提供帮助。他们也几乎没有可资利用的稀缺资源或特殊等价物参与到城市更广泛的社会交换中, 去换取自我发展的资源和机会。 (3) 城市居民的一些成见。城市原居民一方面在享受农民工提供的服务和方便, 他们的生活越来越离不开农民工, 另一方面却在不停地抱怨、鄙视农民工, 认为他们扰乱了社会治安, 破坏了城市文明和公共卫生。当地政府管理部门在处理问题时对于本地居民的偏袒、一些部门对于农民工的乱收费、一些基层派出所的干警或联防队员对农民工粗鲁的态度等也是导致农民工在流入地难以安定的重要原因。总之不管这些歧视或排斥是显性的, 还是隐性的, 它们都在一定程度上弱化了农民工对流入地的认同, 加深了他们与当地人的隔阂, 在思想情感上成为”无家可归”的人。

由于现实生活的复杂性, 城市农民工这种”边缘人”的境况绝非短时间内可以消除的。这一过程对农民工主体来说是一种情感的煎熬和人性的考验。当他们带着对城市文明的追求和渴望、对城市生活的向往来到城市, 却遭到歧视、冷落、排斥, 并由此产生失落、无安全感, 甚至对城市及居民持一种怨恨、对抗和仇视情绪。如果农民工自我道德法制观念不强, 又缺乏有效的社会监督与约束, 这种不满足的情绪积累到一定程度, 必然会以农民工对城市社会消极甚至破坏的态度或行为表现出来。一旦这种消极行为被表现出来, 又有可能增加城市人对于农民工的误解甚至歧视, 使得这一全体被”污名化”的程度加深。

近年来党中央、国务院高度重视农民工问题, 制定了一系列保障农民工权益和改善农民工就业环境的政策措施, 各地区、各部门做了大量工作, 取得了明显成效。

农民工问题事关我国经济和社会发展全局。农民外出务

1 关于农村最低生活保障制度的研究

关于农村最低生活保障制度, 学界主要从如下几个方面进行研究:

1.1 农村低保制度的重要性或必要性

构建农村最低生活保障制度是非常必要的, 农村低保制度具有应对贫困形势, 保护贫困人口的作用 (吴敬链, 2006;蔡昉、都阳, 2007;陈玉能、曹阳, 2007;邓大松、刘昌平, 2007等) , 能够提高社会整体的经济、政治和文化水平 (李自勇, 2007) , 有利于工, 为城市创造了财富, 为农村增加了收入, 为城乡发展注入了活力, 成为工业带动农业、城市带动农村、发达地区带动落后地区的有效形式。同时促进了市场导向、自主择业、竞争就业机制的形成, 为改变城乡二元结构、解决”三农”问题闯出了一条新路。返乡创业的农民工, 带回资金、技术和市场经济观念, 直接促进社会主义新农村建设。改革必须从我国国情出发, 顺应工业化、城镇化的客观规律, 引导农村富余劳动力向非农产业和城镇有序转移。

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维护社会公平, 缓和社会矛盾 (陈玉光, 2006) , 是完善社会保障制度的需要 (财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组, 2007) ;对农村和整个社会来讲都是一个双赢的事情, 事不宜迟 (郑功成, 2007) 。

认为农村低保制度具有应对贫困形势, 保护贫困人口的作用 (吴敬链, 2006;蔡昉、都阳, 2007;陈玉能、曹阳, 2007;邓大松、刘昌平, 2007等) ;认为农村低保制度能够提高社会整体的经济、政治和文化水平 (李自勇, 2007) ;认为农村低保制度有利于维护社会公平, 缓和社会矛盾 (陈玉光, 2006) ;认为是完善社会保障制度的需要 (财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组, 2007) ;认为对农村和整个社会来讲都是一个双赢的事情, 事不宜迟 (郑功成, 2007) 等。

1.2 建立农村低保制度的可行性

对于建立农村低保制度是否可行, 学者们从经济方面和从政治、文化、经验方面考虑, 形成了两种不同的观点。

从经济方面来讲, 学者们形成两种截然相反的观点。一种观点认为, 从目前到今后一段很长的时间里, 建立农村最低生活保障制度是不可行的, 原因在于资金不足 (邹文开, 2004) 。另一种观点认为, 我国建立农村居民最低生活保障制度的时机早以成熟。认为我国已经具备了加快建立、健全社会保障制度的基本经济条件。资金不足是一个表象, 我们要更深入考虑的是为什么资金不足、什么样的资金不足。这个问题的症结是责任不清 (郑功成, 2003) ;认为只要标准适宜, 操作得当, 建立农村低保的财政负担并不重, 在财力上是可行的。建立农村低保制度主要是对现有扶持农村脆弱群体的公共资源进行结构调整, 而不会对财政资金的总量产生很大的影响 (蔡昉、都阳, 2004) 。

而从政治、文化、经验方面来讲, 学者们一致达成共识, 认为我国已具备了条件。从政治上讲, 自2004年中央一号文件至2007年3月十届全国人大五次会议, 足见国家对该制度的重视。从文化上讲, 新世纪以来, 各地村镇积极响应国家号召构建社会主义新农村, 各项保障制度已在农村生根发芽, 农民已渐渐沐浴在与城市居民共享社会经济发展成果的春风里。从经验来说, 从90年代开始, 我国已开始了农村最低社会保障制度的试点, 经过十几年的探索, 已积累了丰富的经验。

1.3 农村低保制度运行中存在的问题

学术界普遍地认为集中在如下两个方面:一个是实施和完善农村最低生活保障制度的资金问题。资金问题是最低生活保障制度的核心问题。刘玉森等 (2006) 以新疆、甘肃农村为贫困县代表进行了调查, 认为基于当前国家财政资金还不能完全解决农村低保资金的困难现状, 为满足农村特困人口应保尽保的要求, 应建立以政府财政资金来源为主要渠道, 社会参与救助多渠道的农村低保资金筹措和保障机制。

另一个是最低生活保障的标准和对象如何确定。在低保对象的识别问题上, 邓大松、王增文 (2008) 尝试建立一套识别低保群体的指标体系。财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组 (2007) 对农村低保对象与“五保户”的关系进行了考察发现, 农村“五保户”是否纳入农村低保范围, 各地做法各异。而从低保标准来看, 洪大用 (2004) 认为, 在实际工作中, 许多地方低保标准的制定存在“以钱定人”的情况。这样导致农村低保标准明显偏低。张时飞, 唐钧 (2007) 对辽宁、河北两省的农村低保制度的救助水平进行了考察和比较也得出同样的结论。认为如果低保标准绝对水平太低或相对水平 (城乡) 相差太大, 则可能达不到保障农村低保对象最起码的生活水平从而稳定社会的政策目标。韦伟强, 王剑青 (2008) 则提出了变数额标准为人员标准的范式转换。

1.4 农村低保制度实施的结果

林志达 (2008) 运用经济学的计量模型对农村低保制度的实施进行了供给与需求的实证检验, 得出受地区财政资源有限性的影响, 现行的低保标准对救助对象的保障力度不够。张玲、李秉龙 (2008) 运用经济学的替代效应理论分析了农村低保制度的实施对农村社会养老保险制度产生了替代效应。他们建议为提高农民参加社会养老保险的积极性, 缓解农村低保的替代效应, 应提高国家和集体对个人养老保险帐户的补贴力度和养老保险金的计息利率。

2 简要述评

上述关于农村最低生活保障制度的研究, 从不同角度对农村最低生活保障制度在我国农村的实施进行了检验, 丰富了我国对社会弱势群体救助的理论, 为中国社会学研究走向世界, 开展国际间的学术对话奠定了基础。但是, 综上关于农村最低生活保障制度的研究, 分析视角比较单一, 大多是自上而下的, 而较少的进行自下而上的研究, 因此有关这方面的研究有待加强。

参考文献

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