农村居民最低生活保障

农村居民最低生活保障（精选12篇）

农村居民最低生活保障 篇1

农村居民最低生活保障是保证农村贫困人口基本生活需要的重要制度, 作为农业大省, 经过几年的发展, 黑龙江省在农村最低生活保障制度建设方面取得了很多成绩, 但从制度效率的角度看, 仍有需要进一步完善的地方。因此, 必须克服种种阻力, 抓住重点, 层层突破, 继续完善农村最低生活保障制度。

一、黑龙江省建立农村最低生活保障制度面临的问题

黑龙江省贫困人口比重大, 全省有5个地市、50个县 (市) 靠中央和省对下转移支付过日子。2007年全省农村绝对贫困人口88.3万人, 占全省农村人口4.56%, 这一比重比全国平均水平高出1.65个百分点。此外, 黑龙江省还有150万接近农村低保边缘的贫困人口, 占全省农村人口7.75%, 比全国平均水平高出2.93个百分点, 这部分人一旦因灾因病就要进入低保, 也将大幅增加低保人数。近几年来, 黑龙江省一直在进行农村最低生活保障制度建设, 并逐步提高农村最低生活保障标准。但是最低生活保障标准与农民纯收入的比值却由2006年的1:5.20上升到2008年的1:5.40。这表明贫困农户与一般农户之间的收入差距在进一步扩大, 农村贫困人口在发展中处于相对弱势地位的问题日益突出。

黑龙江省农村低收入群体增收缓慢, 缺乏依靠自身努力摆脱贫困的能力。统计数据显示, 黑龙江省农村低收入群体人均纯收入由2000年676.8元增加到2007年的1 009.5元, 年均增长5.9%, 分别低于中低收入群体、中等收入群体、中高收入群体、高收入群体增速3.8、3.8、4和4个百分点, 而且农村贫困人口与其他居民的收入差距显著, 农村贫困人口的增收非常缓慢, 他们主要集中在完全或部分丧失劳动能力的人口中, 鳏寡孤老病残和智残者占有很大比例, 对这部分人沿用开发性扶贫方式很难从根本上解决贫困问题。因此, 黑龙江省继续完善农村居民最低生活保障制度具有重要的现实意义。

二、黑龙江省农村居民最低生活保障制度发展状况

黑龙江省以农村税费改革试点为契机, 2004年在双城市、兰西县、富锦市、讷河市4个市 (县) 全面建立农村最低生活保障制度, 开展农村低保试点工作。2006年11月, 黑龙江省在吸取试点经验的基础上, 启动农村居民最低生活保障制度, 并于2006年12月全面完成建制任务。经过一段时间的努力, 黑龙江省农村最低生活保障制度建设取得了显著的成绩:

1.制定了农村低保制度操作规范。黑龙江省逐步完善农村低保制度规定和操作运行规程, 对低保范围、低保对象确定、农村家庭收入核定、低保对象的申报审批程序、补差资金的计算及保障资金的筹集管理与发放都做了政策规定。2006年11月, 黑龙江省以黑政办发[2006]69号文件, 印发了《黑龙江省农村居民最低生活保障办法》, 为农村低保制度的规范运作提供了政策指导。

2.最低生活保障标准逐年提高。从试点建立农村居民最低生活保障制度以来, 保障标准在不断提高, 以适应实际经济情况的变化。2004年5月, 黑龙江省在4个试点县 (市) 的农村低保标准为627元, 2005年标准调整为637元, 年人均补差额原则上不低于230元。2007年底, 全省农村低保标准提高到年人均800元, 年人均补差水平提高到400元。从2008年7月1日期, 农村低保标准又由年人均800元提高到900元, 财政补助水平由年人均400元提高到624元。

3.覆盖范围逐步扩大。2004年5月, 黑龙江省在4个试点县 (市) 的保障人数达到9.7万人, 2006年年末黑龙江省已有73.9万农村贫困居民享受低保待遇, 2007年享受低保待遇的农村居民进一步扩大到88.9万名, 2008年末已有91.68万农村居民纳入农村低保范围。

三、基于制度效率的黑龙江省农村居民最低生活保障制度分析

黑龙江省虽然在农村居民最低生活保障制度建设上取得了一定的成绩, 但是从建立农村最低生活保障制度的初衷和其实际运行等方面看, 仍有较大的提升空间:

1.最低生活保障覆盖的范围。综合有关方面的资料, 黑龙江省农村最低生活保障虽然做了一些工作, 也取得了一些成效, 但其毕竟刚刚试行两年, 处于起步阶段, 这项制度与开始于20世纪90年代初的城市最低生活保障建设相比仍存在较大差距。从绝对量上看, 城镇居民最低生活保障的人数稳中有降, 2007年全省城市居民最低生活保障人数达到144.3万人, 基本达到应保尽保。农村居民最低生活保障的人数仍在上升, 这充分表明了两者处于不同的发展时期, 农村居民最低生活保障刚处于起步阶段。从相对量上看, 黑龙江省城镇最低生活保障的覆盖率为7%, 农村最低生活保障覆盖率仅为5%, 享受最低生活保障的人口比例比城镇低2个百分点。由此可见, 虽然在绝对量上有增加, 但农村居民最低生活保障覆盖面仍低于城镇水平。

2.保障标准偏低, 低保标准低于国际一般标准。国际社会将日生活不足0.5美元的人群定义为极端贫困, 0.5-0.75美元之间的人群为中度贫困, 0.75-1美元之间的为轻微贫困。按照这个标准确定的贫困线应该是人民币1 500元/年左右。黑龙江省现行标准为人民币900元/年, 低于国际标准。与国内其他省市相比, 特别是沿海地区相比, 黑龙江省确定的标准也过低。例如, 2005年上海市将其农村低保标准统一确定为2 340元/年, 浙江、江苏等省的低保标准为1200元/年以上, 福建的标准也是1 000元/年。黑龙江省现行农村最低生活保障的标准低于城市标准, 哈尔滨市调查表明, 所调查的区、县 (市) 农民的最低生活保障高的大致每人每年1 000元左右, 低的不过600多元。

3.制度设计缺乏针对性。黑龙江农村最低生活保障制度缺乏针对性, 无法适应实际发展的需要。第一, 发放时间未考虑到农民收入的季节特性。农民收入多以“季” (产品收获季节) 为收入的时间周期单位, 不同于城市居民以月工资为收入的时间周期单位, 又因产业结构的不同与种植作物的不同 (如种菜与种粮) , 农民投入与收入的时间各异。黑龙江省农业一般是一年一熟, 农民春天播种需要大量的资金投入, 夏天植物生长期长成为收入的真空期, 秋天和冬天由于粮食出售, 会有一定的富余。因此, 对最低生活保障金最迫切需要的是春天和夏天, 应该给予特别的关注, 但实际工作中却未能考虑到上述的特点。第二, 保障标准未考虑到黑龙江省地理特性。黑龙江省地处高寒地区, 一年中严寒的时间大约有6个月左右, 需要取暖和御寒的费用较多, 必要的生活开销较大, 这样生活费用必然要高于其他省市, 黑龙江省按照全国绝对贫困线800元/年来确定的保障标准, 难以满足保障对象的生活需要。

4.返贫现象时有发生。黑龙江省农村社会保障制度未能突破“农村贫困恶性循环”, 农村居民返贫现象没有得到有效遏制, 返贫的主要原因有遭受自然灾害、患重大疾病、发生意外事故或者无钱供子女上大学等。目前, 黑龙江省农村居民最低生活保障已具雏形, 但这一制度在实际运行中的效率仍有提高的可能和必要。

四、黑龙江省完善农村居民最低生活保障制度的阻力

由于农村最低生活保障制度建设涉及到很多方面, 多种因素均会影响农村居民最低生活保障制度的效率。

1.资金筹集压力比较大, 黑龙江省农村最低生活保障制度建设遇到的最大问题就是资金不足。第一, 政府财政投入和转移支付的严重不足。农村最低生活保障资金, 按照分级负责、多方筹措的原则, 纳入地方财政预算, 中央和省里给予适当补助。从黑龙江情况看, 中央、省级财政下拨的农村低保补助资金比例平均达到78.5%, 市县平均匹配资金比例21.5%。但需要提供最低生活保障的地区往往是经济欠发达地区, 也是贫困人口较为集中的地区, 全省国家级贫困县及省级贫困县有21个, 省级财政给予85%补助资金, 县市财政匹配15%资金。这些贫困县属于“吃饭型财政”, 要拿出15%农村低保匹配资金也是勉为其难;如果将这笔资金匹配到位, 其他支出将出现硬性缺口, 一些贫困县市显得无能为力。资金不到位致使一些符合条件的低保户无法进入低保范围。第二, 维持最低生活保障标准动态调整的支出压力大。最低生活保障制度需要建立指数化调整机制, 保障公民分享经济增长所带来的福利提高。因此, 随着农村最低生活保障面的逐步扩大, 物价水平的上升, 低保标准必须提高, 各级财政必然要面临筹集资金的困境。

2.农村低保制度建设没有体系化。第一, 低保制度本身未形成体系化, 没有把低保制度真正作为一项制度而进行规范并且稳定下来。从法律层面来看, 中央一直没有正式的法律对农村最低生活保障进行法律规定, 而是作为一种地方政府行为, 由地方政府自行裁决。迄今为止, 黑龙江省的农村低保制度还是以条例的形式出台的暂行办法。第二, 资金投入非制度化。与城市低保制度的巨大投入相比, 农村低保制度建设过程中政府严重缺位, 中央财政在农村最低生活保障方面没有专项资金投入, 各地实际采取的都是地方财政和乡村集体共同负担的方法。由于缺乏明确而又稳定的资金筹集渠道, 资金投入随意性较大, 制约了当前农村最低生活保障工作的进行。第三, 与其它相关社会保障制度缺乏协调性。农村社会保障制度是一个整体, 其中各项制度功能各异, 需相互配合, 包括社会救济制度, 农村养老制度, 农村保险制度, 农村合作医疗制度, 农村助学制度。由于各种社会保障制度在农村中的建立、实施、力度不同, 造成与农村最低生活保障制度很难衔接。一些农民因病致贫被列入保障对象, 一些农村老人由于没有养老依靠而被列入。如果医疗保障制度、养老保障制度能够在农村有效实施, 那么这些对象就可以得到解决, 从而腾出相应的资金来保障其他需要保障的农民, 扩大保障有效范围。

3.组织存在不足。目前, 黑龙江省农村最低生活保障建设工作的任务繁重、管理力量不协调, 影响了农村低保质量。第一, 基层工作机构的设置不到位。目前, 黑龙江省农村的低保工作一直由市民政局救灾救济处和县 (市) 民政局社救科负责, 而社救科担负着各县 (市) 救灾救济、城乡扶贫、五保户供养、敬老院建设、救灾捐款、城乡居民最低生活保障等工作, 内容复杂, 难以有足够的时间去调查核实, 不能对基层工作做到有效管理。第二, 工作人员负担重, 人员的素质水平不高。农村低保工作涉及千家万户, 量大、面广、程序杂。对低保对象进行年度审核、动态管理, 测算收入、复核、审批等繁重的工作主要由从事救灾救济工作的人员承担和介入, 再加上城市低保、济困捐赠、农村五保供养等项工作以及将要推行的农村医疗救助、城乡特殊困难未成年人教育救助工作, 各地工作人员不堪重负。黑龙江省对业务素质培养和工作能力培训不够重视, 县级民政机构除了在农低保建立之初组织了一次短暂的培训之外, 一直再未组织学习。农村低保制度是一项全新的农村社会救助, 从事该项政策的执行者只有不断学习制度精神, 准确理解和把握制度精粹, 才能正确处理复杂的农村低保工作, 才能提高办事效率、高效快速地为农低保对象提供优质服务。第三, 工作经费不足经常挤占正常受助人员所应得到的资源。由于黑龙江省13个地市、65个县市, 有5个地市和50个县市靠中央和省转移支付过日子, 自有财力低, 财政增长无后劲, 没有能力安排低保工作经费, 只好“羊毛出在羊身上”, 在省补助低保资金中挤占一些。同时, 农村低保要实行信息化管理和动态管理, 需要配备相应的计算机、打印机、传真机等设备;管理过程中工作人员培训, 印刷必需的表、册、薄、卡、低保档案袋等, 入户调查核查等都需要专门的工作经费。但是, 相当部分县 (市) 未拨补专项工作经费, 有的县 (市) 拨补的经费不足, 限制了农村低保工作的扎实开展。

五、黑龙江省完善农村居民最低生活保障制度的政策建议

1.调整黑龙江省农村居民最低生活保障标准。

农村居民最低生活保障标准的确定必须符合黑龙江省的特殊省情, 要随时对保障标准进行指数化调整。因此, 应该以全国为单位测算全国的农村低保平均标准, 乘以省市的平衡系数, 再考虑适当的调整数, 最后所得即为黑龙江省的低保标准。用公式表示为:

省市农村低保标准= (全国农村低保平均标准×省市平衡系数×居民消费价格指数) ±调整数,

其中, 全国农村低保平均标准, 根据满足全国农村居民最基本的食物消费支出标准除以适当的恩格尔系数 (满足生存) 得出。省市平衡系数为各省市农民人均纯收入、农民人均消费支出与全国平均数据的比值, 具体测算公式为:省市平衡系数undefined。

调整数由各省市综合考虑本地区农村居民经济情况、政府财政承受能力等因素得出, 调整幅度不宜过大, 原则上不应超过最终标准的1/5。根据黑龙江省现状, 假设取70%①作为满足生存的恩格尔系数, 取每天满足生存的食物支出2元, 则每年为730元。另外, 根据黑龙江省统计局资料, 2007年黑龙江省农村居民人均纯收入4 132元, 农村居民人均生活消费支出3 117元, 全国农村居民人均纯收入为4 140.4元, 农村居民人均生活消费支出3 223.85元, 2007年居民消费价格指数104.8%。将上述数据代入公式, 得:

黑龙江省平衡系数undefined;

可以求得黑龙江省农村低保标准undefined调整数=1 073.2元。

通过计算, 黑龙江省现阶段农村低保标准约为1 073.2元/人·年, 调整数应根据本地区和当年经济发展情况具体确定。对贫困人口进行救助是地方政府义不容辞的一项责任, 但如果不考虑地方政府财政承受能力把低保标准定的过高, 低保制度的实施就会出现停滞或倒退情况。按照粗口径统计, 如果按照1 073.2元/人·年的标准进行, 把黑龙江省需要低保救助的农村人口分为了4个档次, 初步统计可以覆盖241.68万人, 需要财政支出74 662.176万元, 大约相当于2008年黑龙江省财政支出的0.435%。而且特别需要说明, 这是按照全额补助的标准计算的, 实际数额要小于这个数字。因此, 把黑龙江省农村最低生活保障标准定为1 073.2元/人·年, 黑龙江省财政完全可以承担, 而且这还不包括可以申请的中央政府补贴。

2.调整资金分担模式。

农村居民最低生活保障具有较强的公共产品属性, 应该由财政提供完全的资金支持。因此, 最低生活保障资金应当全部来自财政资金, 属于完全意义上的再分配, 决不能向农民个人伸手, 省及以上财政资金是农村最低生活保障支出的主要来源。第一, 建议将目前的筹资方式修改为省、市两级财政按比例分担。在我国现有的政治体制下, 政府有多级组织, 不同层级的政府承担的部分和比例可以有所不同。大致说来, 农村低保资金的筹措应以省以上财政投入为主, 市财政投入为辅, 省以上财政投入以不低于资金总量的70%为宜。第二, 要积极采取措施, 争取中央的财政或政策支持。考虑到黑龙江省贫困县、贫困乡比较多, 基层财政支出困难, 因此要加大中央及省市对最低生活保障资金的财政支付力度, 拓展低保金筹资渠道。第三, 适当降低贫困县 (市) 的资金匹配标准。黑龙江省的农村贫困人口比较集中, 主要集中在齐齐哈尔地区、佳木斯地区和绥化地区, 3个地区农村贫困人口总计约158.68万人, 占总贫困人口的67.5%。在这些地区, 贫困人口又集中在贫困县, 贫困县自身的财政弱势导致无法承担低保的资金匹配。2003年, 14个国定贫困县只有杜蒙县是财政盈余县, 其他各县全部是财政赤字县, 2004年, 14个贫困线全部是财政赤字县, 到了2006年, 23个扶贫开发重点县仍都为财政赤字县, 财政一般预算收入也都位于全省的后列。因资金短缺, 根本不具备低保资金的匹配能力。因此, 为提高保障农村低保的制度效率, 应适当降低甚至取消贫困县 (市) 的资金匹配标准。

3.农村最低生活保障制度与其他救助制度有机结合。

农村最低生活保障制度的建立和发展只从这一制度本身着眼还不够, 还需要一系列的配套措施, 实现农村最低生活保障制度与其他救助制度有机结合。一是灾民补助与最低生活保障制度的衔接。救灾工作中的紧急抢救、转移安置和重建家园以及紧急生活救助是不可能由最低生活保障制度所替代的。保留灾民补助的紧急救助部分, 一般性生活救助应该纳入低保项目。二是扶贫开发与最低生活保障制度的衔接。扶贫开发制度旨在恢复救助对象的自救能力, 是“造血”, 即通过政策、科技、服务等多种形式扶持有劳动能力的保障对象发展生产, 促进其自食其力, 有效地提高保障对象自助、自救的能力, 实现脱贫致富。三是临时救助制度与最低生活保障制度的衔接。农村居民最低生活保障制度建立后, 低保边缘家庭的实际生活水平在短期内甚至可能还不如领有低保金和享有政策优惠的低保对象。同时, 也有部分低保家庭, 由于特殊原因导致其基本生活暂时困难加大。因此, 使社会救助有效延伸覆盖低保边缘群体以及低收入群众, 通过经常性救助与临时性救助、基本生活救助与专项救助以及配套优惠政策有机结合, 推进社会救助体系的健全完善, 落实好“人人享有基本生活保障”的要求。

4.调整组织体系。

具备必要的工作机构、人员和经费, 基层才能较好地开展农村最低生活保障工作, 因此在农村最低生活保障建制之初, 就必须高度重视组织体系建设:一是督促各级民政部门建立专门的低保管理机构, 不分城市和农村, 两项业务归口, 统一管理;二是合理安排低保工作人员, 适当增加低保工作人员;三是注重农村低保制度人才的培养, 针对低保从业人员进行培训, 并保证农村低保制度人才培养的连续性、长期性;四是保证工作经费, 初步判断, 农村低保工作经费按农村低保资金总量的3%-5%比例列入预算安排, 并形成政府的规定。

参考文献

[1]周玉丰, 蔡天新, 乔佳.关于完善我市农村社会保障体系的调查研究[J].三农与林业法律视角, 2007 (5) :43-45.

[2]关立新.释放制度能量:农村改革发展的新取向[J].学术交流, 2009 (1) :70-73.

[3]张雪, 付林.农村社会保障的差异衡量与评价研究[J].商业研究, 2009 (6) .

农村居民最低生活保障 篇2

一、保障对象

我县农村居民共同生活的家庭人员年人均纯收入低于1380元的，都有权申请享受农村居民最低生活保障待遇（简称农村低保）。农村低保实行动态管理，根据情况随时调整。

二、有下列情况之一的家庭和人员不予纳入农村低保

1、家庭年人均纯收入超过1380元的；

2、有劳动能力，但不从事生产、经营活动的；

3、子女有赡养能力的；

4、子女择校上学或子女大额投资进行专业培训的；

5、拒绝调查人员入户调查的；

6、户口在本地、但在外地居住满一年（含一年）以上的；

7、拒绝提供外出务工收入情况的。

三、有下列情况之一的家庭和人员取消农村低保待遇

1、连续6个月未支取低保金的；

2、未按规定参加年审的；

3、家庭成员应该分户或出嫁的。

四、需提供的申请材料

1、户主个人书面申请书；

2、申请人户口薄、身份证和家庭成员身份证原件及复印件；

3、家庭成员收入证明材料；

4、其他相关证明材料（残疾证、重病诊断书等）；

5、涉农补贴一卡通复印件（邮政银行）；

6、县需要提供的证明材料。

五、办事流程

农村居民最低生活保障 篇3

关键词:社会保障;最低生活保障;最低生活保障制度

中图分类号:F249.2 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)20-0177-02

近些年,我国经济发展迅速。在大多数国民日益走向富裕的情况下,由于产业结构和劳动力市场结构的调整,国有企业、集体企业职工遭遇下岗、失业。失去了工作就意味着收入的中断。过去失业保险制度的缺失及现今的不完善使得这些群众的生活变得非常艰难。城市居民最低生活保障制度正是在此背景下建立的,意在保障城市贫困群众的日常基本生活,被称之为“民心工程”,在社会保障体系中起“最后安全网”的作用。

1城市居民最低生活保障制度面临的困境

①低保标准欠科学。城市居民最低生活保障标准,又称为城市居民最低生活保障线,是国家为救济社会成员收入难以维持其基本最低生活需求的人口而制定的一种社会救济标准。低保标准是城市低保制度中最基本的内容,也是计算低保户救助资金不可或缺的一个方面。目前,低保标准欠科学已成为新一轮城市低保制度改革的瓶颈,主要体现在三个方面:低保标准整体偏低;低保标准结构单一;低保标准调整不够科学。②低保家庭收入审核难度大。我国目前的家庭收入审核制度与专业“家庭经济调查”的要求相差甚远,也因此使低保制度已经变成了“进来容易出去难”、低保对象动态管理弱的缺乏可持续性的制度。能否准确核算低保申请对象的家庭收入是检验低保工作成败的关键所在,因此尽快完善家庭收入审核制度是当务之急。家庭收入审核制度之所以在实施过程中遭遇困难,文章认为主要原因在于“家庭经济调查”的缺失和社会成员道德风险的普遍存在。

2城市居民最低生活保障制度摆脱困境的出路

我国城市居民最低生活保障制度目前面临的最主要困境在于标准欠科学、家庭收入审核难度大及相关的教育、医疗扶贫体系不够完善等。文章在充分考虑我国城市低保实际情况的基础上,提出了我国城市低保制度走出现实两大困境的出路。

2.1科学制定多元弹性低保标准

2.1.1遵循的基本原则

①保障生存,兼顾发展。生存权不仅是公民在现代生活中最重要的权利,也是公民享受其他合法权益的基础,因此保障全体国民的生存权是国家和社会义不容辞的责任和义务。我国城市最低生活保障制度建立的目的正是为了保障城市贫困居民的基本生活,维护其生存权。而兼顾发展,这里指的是低保标准的制定在以保障生存为核心的前提下,还应着眼于标准的层次性、积极性和激励性,即标准的制定不仅是为了让有劳动能力的低保对象能够依赖低保金生存,更主要的是为了促进那些“懒汉”和勤劳的低保对象摆脱穷困,走上自立的道路。②低于其他保障标准。最低生活保障是在落实了国家规定的各项保障措施之后的“兜底”保障,既然是“兜底”,保障标准就应该是最低的。如果这个标准不是最低的或者配套的优惠措施过多,就会吸引一些人放弃其他保障加入到低保行列中来,从而失去“兜底”作用的意义。就目前而言,低保标准不应高于当地最低工资标准和失业保险金标准。③考虑当地经济发展水平及财政承受能力。《条例》规定“城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算”。也就是说,城市低保资金是由地方财政出资的,与地方财政的实力一般成正相关关系。因此,低保标准的制定势必要考虑当地的财政承受能力,否则,随着低保人群规模的逐渐增大,财政无力承受的同时,低保制度功亏一篑。

2.1.2 制定多元弹性标准,分类施保

首先,可参照国外社会救助的制度结构,将低保金的框架分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放救助金”三种。“基本生活救助金”是满足生存需求的部分,“特别需要救助金”是根据需要而给予救助的部分。如医疗、教育、住房及老、弱、病、残群体的护理费用,在一个最高限额下实行实报实销。“酌情发放救助金”主要是指购买比较耐用的家用物品的资金;其次,主要对基本生活救助标准进行多元弹性化。

2.1.3 完善低保标准调整机制

近些年,生活消费品物价的持续攀升对城市贫困家庭的日常生活带来了很大的影响。如何完善现行的低保标准调整机制?首先,各地要尽快编制低收入群体居民消费价格指数,使低保家庭基本生活物价补贴有据可依。其次,以各地低保标准的调整办法为依据,据当地经济发展状况,结合消费品物价上涨的幅度,对本地低保保准适时进行调整。最后,在物价上涨较快年份,对低保对象实行一次性基本生活物价补贴。原则上,低收入群体居民消费价格指数在3%～5%(含)之间的,给予低保户不低于当地半个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在5%～10%之间的,给予其不低于当地一个月全额低保金的物价补贴;低收入群体居民消费价格涨幅在l0%以上的,须另行研究确定补贴标准。对于低收入群体居民消费价格指数下降或持平的,不予扣减原救助标准。

2.2健全低保家庭收入审核与就业促进制度

①完善家庭收入审核制度。建立和完善城市低保家庭财产收入申报制度和审核办法,规范各工作人员的收入审核工作,强化对被保障家庭的收入、财产、就业状况的动态管理,是个长期的过程。针对我国城市低保家庭收入审核中存在的问题,首先应尽快出台《城市居民最低生活保障申请者家庭收入核算细则》,《细则》出台的重要意义在于:能够进一步明确什么情况下城市居民家庭中的农业户口成员应当享受低保,哪些人的收入应当计算为家庭收入,什么样的收入应该计算为家庭收入,什么样的收入不计入家庭收入,该计入的如何折算等,从而使低保家庭收入审核更加公平、科学,使收入审核制度有法可依;其次,定期复核,动态管理。定期复核,动态管理可以使城市低保对象保持相对的流动性,清除“进来容易出去难”的痼疾,也可使低保金保持相对的变化:增加、减少或取消,增强制度的效率和可持续性;最后,引进和培训专业人才,确保低保工作专业化。我国低保领域的工作人员除了在数量规模上不能满足日益增加的低保工作的需求外,还存在着其基本素质不高、职业道德观念薄等问题。

②健全就业促进制度。加强就业审查,强制有劳动能力的低保对象进行失业和求职登记、参加职业培训计划以及接受所提供的就业机会,否则他就要受到诸如取消资格、减发或停发救助金的处罚;规定在领取低保金期间,有劳动能力的对象必须参加社区公益劳动,具体可以参照“大连模式”(社区公共服务社组织社区内低保人员参加社区公益活动);实行收入豁免额。由于低保对象大多难以找到稳定工作,工作后所获收入比较低,有时甚至与享受的低保金相差无几。差额救助使得这些低保对象往往选择了放弃工作。因此,设置收入豁免额有利于促进低保对象就业,如可以考虑至少20%的工作收入豁免额。

③加大教育和医疗扶贫,构建“大低保”体系。城市低保对象和亚贫困群体的收入很低、不稳定,抵御风险的能力也因此变得很弱。由于低保标准是定位于维持起码生存需求的,其他的需求就无法满足,如子女的学费问题、房租问题、生病就医的医疗费问题等。如何妥善解决贫困家庭遇到的种种难题?有学者提出,低保制度不应是单纯的生存救助,而是应该针对困难群众的诸多困难,给以多项综合救助,即“大低保”体系。

参考文献:

农村居民最低生活保障 篇4

关键词：城市居民,最低生活,保障制度

城市居民最低生活保障制度被誉为社会稳定的“最后一张安全网”, 在切实保障弱势群体的生活、深化改革和保持社会稳定等方面做出了重要的贡献。各地党和政府以民为本, 高度重视低保工作, 纷纷结合本地实际情况探索制定适宜的具体低保政策, 湖北省自1997年就开始研究部署低保工作, 其中武汉市低保工作的先进经验还以“武汉模式”在全国得以推广交流, 到2008年10月, 全省共有城市居民最低生活保障对象142.8万人, 累计支出低保资金171181.6万元, 月人均发放救助资金119元。

一、湖北省城市低保工作开展情况

1、切实保证低保资金预算稳定增长和有效落实

低保资金主要由地方人民政府列入财政预算, 纳入社会救济专项资金支出项目, 包括社会组织和个人提供的捐款、资助, 专项管理, 专款专用, 由民政部门按月发放到户。为切实保证低保对象能按时, 足额领取低保补助金, 湖北省一方面积极争取中央加大财政转移支付的力度。1999年中央转移支付资金仅为3557万元, 随后四年翻番, 2004年中央补助资金达到7.98亿元, 绝对数占全国第2位。另一方面加大督办地方财政的投入力度, 督促市、县两级政府按本级上年一般性财政预算收入的0.8%~1.5%比例安排低保预算。2002年, 全省市县两级地方财政安排落实低保预算1.98亿元, 2005年安排3.49亿元。平均每年增加5000万元, 年均增长25%。省级财政从2001年安排1000万元, 增加到2005年6163万元。为确保低保资金预算的落实, 湖北省采取了诸多措施, 如开展低保资金年度检查;以民、财两部门名义通报资金预算;资金补助安排与地方预算力度、到位程度和足额发放进度挂钩;按比例预留补助资金, 经检查若预算不到位则扣拨或减拨预留资金。

2、保障规模稳中有降、保障标准稳定增长

近年来, 湖北省各地进一步完善城市低保申请、审核、审批程序, 积极推行限期保障办法, 健全低保对象“进出”机制, 保障规模继续保持稳中有降的态势。到2007年全省累计清退不符合条件保障对象20万人次, 保障人数比2006年底减少5万人。

随着政府低保预算资金的稳定增长和社会经济的发展, 2007年全省平均最低生活保障标准达到160元, 比去年底高22元。2006年全省低保资金累计支出133678万元, 全年人月平均补助水平达77元。从表1可以看出湖北省低保动态管理成效显著, 基本保证了城市低保制度的公平性和公正性。

3、城市低保规范化管理水平日渐提高

规范化管理是完善城市低保制度的必然要求。自2003年来, 湖北省各级民政部门坚持从城市低保待遇申请、审核、审批、发放各个环节入手, 围绕保障对象申报审核程序化、审批过程公开化、资金发放社会化、对象管理动态化、档案管理标准化这一目标要求, 全力推进城市低保规范化管理, 成效显著。

在申报审核程序化方面, 各地坚持属地化管理原则, 纠正单位集体申报做法, 严格按照2004年印发的《湖北省城市居民最低生活保障审核审批工作暂行规定》执行。在整个审批过程中为保证公开、公正的原则, 湖北省实施“二次民主评议”、“三榜公式”, 使整个过程完全公开化, 尽力避免人情保、关系保, 并接受社会群众监督, 近年来, 全省城市低保工作的信访量逐年下降, 2006年全省接受群众来信来访共计20847人次, 比2005年下降了30.19%。经过各地市政府的不懈努力, 湖北省城镇居民的低保制度已总结出了较多的成功经验。

二、当前低保工作存在的不足

1、难以做到“应保尽保”

由于低保资金有限, 区、县级财政负担比例较高, 而他们往往又是低保审批的部门, 因此在审批中难免更加严格地控制领取人数, 以减轻自身的财政负担, 结果使得部分本应获得救助的贫困者领不到低保。再加上在城镇化和旧城市改造过程中农转非人口快速增加, 使得“应保尽保”的目标难以实现。另外, 在实施低保过程中, 那些月收入在低保线和低保线1.5倍之间的低保边缘居民, 按规定不能享受政府提供的医疗、教育、住房等一系列优惠政策, 其生活状况反而低于低保对象, 致使这部分低保边缘人群被边缘化了。这部分人应不应该保, 也成了城市低保工作的难题。

2、低保对象管理中存在的问题

家庭人均月收入是目前实施低保的主要衡量标准, 低保在核算家庭人均月收入的基础上对救助对象实行差额补助。但随着就业形式的多样化和家庭收入的多元化, 隐性就业和隐性收入问题成为低保审批工作中面临的主要难题。另外, 一旦享受低保, 就能在子女上学、生病就医、廉租房等方面得到优惠。因此, 要想让低保对象主动退出低保, 几乎是不可能的事情。有的是隐瞒就业收入, 有的干脆不愿就业, 坐享低保。低保制度中的差额补助办法, 即低保家庭多挣1元钱, 就会少得到1元钱的救助。使一些收入处于保障标准边缘的人员不愿意去工作。

3、低保工作人员管理中存在的问题

低保工作人员待遇偏低, 工作任务繁重。每个社区低保专干每月要负责新申请者的调查和初审以及低保户的上门工作, 还要做大量的台帐、资料、报表, 填写每户档案表格, 任务极其繁重, 但待遇较差, 低保专干工作积极性始终不高, 以至有些低保专干即使业务知识成熟, 在对申请对象进行初审和入户调查时为了图省事也会不负责任、敷衍了事, 有的工作人员只要听说某低保户有房屋出租或隐性就业就不查收入取消其低保, 引起低保户的极大不满。因此要求工作人员在具体操作中付诸人文关怀。

4、难以做到公平公正

在资金的实际发放过程中, 缺乏科学的制度设计, 一般是“一刀切”, 没有区分有就业能力、能就业和再就业与无就业能力和不容易就业, 这就不能很好地督促有劳动能力的人尽快找工作, 致使个别低保对象产生了“低保不吃白不吃”的心理, 出现了低保养懒汉现象;没有区分一口之家与两口、三口之家的最低生活费标准, 不利于发挥社会救助制度公平分配的社会效用, 不利于节省开支, 不能对其他社会保障制度起互补作用。由于低保预算资金与市县两级的支出水平有关, 所以, 各地区之间也存在低保资金标准不一, 贫困市县低保标准越低的现象也使得低保制度有失公平。

三、深化改革, 进一步完善城市低保制度

1、加大财政支持, 整合行政资源, 实现低保工作系统化

对于贫困地区来说, 地方财政状况差, 低保资金严重欠缺势必导致低保户无法按时足额领到低保金。要避免由地方经济的差异造成低保工作无法落到实处的可行办法就是资金拨付源逐级上移直至省级财政, 并保证此类资金的专款专用这样才有可能最大限度地减少由于地方经济的差异而给低保户造成的影响。同时, 还要加大政府各部门协调配合, 避免民政部门孤军作战。除国家规定的行政职责外, 各部门还要在技术上互相协调、互相支持。如建立城市低保人员的数据库, 与工商、劳动、房管、市政、金融等部门实现信息共享, 达到信息最广泛的传播、最有效的利用。还可以考虑合并民政与劳动部门的相关职能“提高城市低保工作的效率”。

2、进一步推进分类施保工作

一方面继续开展城市低保对象重点保障工作, 切实维护城市“三无”对象、重症残疾家庭、夫妻双下岗且需要供养无收入高龄老人等三类特殊困难保障对象家庭的基本生活。一方面积极配合有关部门和社区做好保障对象推荐就业工作的同时, 大力推行限期保障办法, 推进部分在劳动年龄内有劳动能力的年轻保障对象走上工作岗位从而推出低保, 进一步强化低保对象动态管理。

3、千方百计扩大就业渠道, 处理好低保标准与最低工资的关系

家庭主要劳动力失业或部分劳动力无法就业是低保对象产生的重要原因。因此, 必须广辟就业渠道提高最低工资标准, 拉开就业与救助之间的收入差距, 使有劳动能力的对象有事可做、乐意找事做, 极大地保护和调动失业者自力更生精神, 增加他们的收入, 促进社会可持续发展。

4、提高基层工作者的素质, 及早建立专业化的工作队伍

低保工作者不仅要有过硬的专业知识, 还需要相应的爱心和耐心, 一线工作者必须通过强化培训择优上岗。条件成熟时可以通过职业资格准入制控制工作人员的入门标准, 以提高专业素质。而且, 湖北省有许多高校都在培养社会工作、社会保障等专业人才, 这都为低保工作提供了人力资源, 因此, 政府应加大对具有专业理论知识的人才的培养和使用, 以提高低保工作的规范化和专业化。

5、加强社会保障工作的监督, 杜绝违规现象

充分调动各方力量, 完善低保工作的监督体系, 积极发挥政府、舆论、群众的监督作用, 利用各种有效措施保证工作的公平、公正、公开。对那些询私舞弊、弄虚作假的企业和个人, 有关部门必须通过法律手段严加惩处。同时聘请人大、政协委员及社会各界人士为低保监督员, 对低保工作实行全程、全方位的监管。建立低保责任追究制, 严格履行岗位职责对违纪、违规行为严厉查处确保低保工作健康有序地运行。

此外, 随着中国户籍制度的改革和城乡统筹发展的加快, “农村”户籍日益淡化, 这对城市低保工作也带来了挑战, 低保对象的户籍界定不清要求必须加快建立农村低保与城市低保的衔接。通过对实际工作的不断总结和完善, 城市低保制度必将有效发挥其社会稳定器的功能, 保障困难群体的生活及社会经济的有序发展, 为创建和谐社会做出贡献。

参考文献

[1]张秉译、唐钧:城市居民最低生活保障线制度研究[M].江苏人民出版社, 1997.

[2]多吉才让:中国最低生活保障制度研究与实践[M].人民出版社, 2001.

[3]李永宁:城镇低保制度调查研究——城镇贫困群体生存之路[J].甘肃农业, 2004 (6) .

[4]高峰:城市居民最低生话保障问题研究[J].中共合肥市委党校学报, 2004 (4) .

济宁市农村居民最低生活保障办法 篇5

第一章 总 则

第一条 为规范和完善农村居民最低生活保障（以下简称农村低保）工作，维护和保障农村低收入居民的基本生活权益，促进经济发展和社会和谐稳定，根据省政府《关于建立和完善农村居民最低生活保障制度的通知》（鲁政发[2006]122号）要求，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本办法所称农村低保制度，是指政府对家庭年人均纯收入或实际生活水平低于当地农村居民最低生活保障标准的农村困难居民，按照最低生活保障标准给予差额救助的新型社会救助制度。

第三条 农村低保工作实行各级人民政府负责制，纳入经济和社会发展规划。第四条 市、县（市、区）民政部门主管本行政区域农村低保工作。

乡镇人民政府（街道办事处）具体负责本辖区农村低保工作的管理和居民申请农村低保的审核工作。村（居）民委员会受乡镇人民政府（街道办事处）的委托，负责农村低保工作的日常管理，做好低保对象的服务工作。

财政、人事、劳动保障、卫生、农业、司法、教育、统计、物价、税务、工商行政管理等部门按照各自职责，做好农村低保有关工作。

第五条 县（市、区）人民政府应建立农村低保工作机构，配备相应的工作人员。第六条 实施农村低保制度应遵循下列原则：(一)政府保障；(二)差额救助；(三)应保尽保；(四)保障基本生活；

(五)保障标准与经济社会发展水平相适应；(六)属地化管理与分级负责相结合；

（七）货币化发放；

（八）动态管理；

（九）分类施保；

（十）公开、公平、公正。

第七条 各级人民政府对在农村低保工作中做出显著成绩的单位和个人，给予表彰和奖励。第二章 保障对象的确定

第八条 凡持有本市常住农业户口，共同生活的家庭成员年人均纯收入或实际生活水平低于当地农村低保标准的农村居民，均可申请享受农村低保待遇。

第九条 本办法所称共同生活的家庭成员，是指具有法定赡养、抚（扶）养关系、户口在一起、长期共同生活的家庭人员。

第十条 有下列情形之一的，不能享受农村低保待遇：

（一）不如实申报家庭收入或提供虚假证明材料的；

（二）拒绝接受工作人员入户核实家庭财产、家庭收入和实际生活消费水平的；

（三）有正常劳动能力、在法定劳动年龄段内、无正当理由不参加劳动造成家庭生活困难的；

（四）因赌博、吸毒造成家庭生活困难的；

（五）未经村（居）民代表会议民主评议的；

（六）未张榜公示、群众反映强烈的；

（七）连续两个季度不领取保障金的；

（八）不能享受农村低保待遇的其他情形。第三章 保障标准的制定

第十一条 农村低保标准和年人均补差标准由县（市、区）民政部门会同同级财政、统计、物价等部门，按照当地维持农村居民基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电、用煤等费用，并适当考虑未成年人的义务教育费用制定，经本级人民政府批准，并报市民政部门备案后向社会公布执行。

第十二条 全市农村低保最低标准每人每年800元，年人均补差最低标准300元。

经济增长较快和经济条件较好的县（市、区），农村低保标准和年人均补差标准应高于上款规定的最低标准。第十三条 农村低保标准和年人均补差标准应根据当地经济发展水平、物价上涨指数、农村居民生活实际消费水平等因素进行调整。原则上每2年调整一次。

第四章家庭收入的核定

第十四条 本办法所称家庭收入，是指共同生活的家庭成员全年农副业生产及其他合法劳动经营所获纯收入的总和。主要包括：

（一）种植、养殖、加工服务业和其他经营性纯收入；

（二）劳务收入；

（三）有价证券、储蓄存款利息收入；

（四）养老金、保险金、补偿金；

（五）赡养费和抚（扶）养费；

（六）集体分红、股息收入；

（七）财产租赁收入、土地承包权流转收益；

（八）其他应计入的家庭收入。

第十五条 农村居民按照国家有关政策规定享受的奖励金、荣誉津贴、抚恤补助金、优待金、工伤人员的护理费和补助费、在校学生获得的助学金、奖学金、生活津贴，以及各级人民政府及其部门给予的社会救助金等，不计入家庭收入。

第十六条 县（市、区）民政部门应当会同同级有关部门，制定本地统一的农村居民家庭收入核算评估办法。第五章 申请、审批和发放程序

第十七条 农村居民申请享受农村低保待遇，按下列程序办理：

（一）户主向户籍所在地的村（居）民委员会提出书面申请，并提交申请人的户籍证明、居民身份证、家庭收入和财产状况证明等材料；

（二）村（居）民委员会接到申请后，应对申请人提交申请材料的真实性和申请人的家庭收入、实际生活状况进行调查核实，并将调查核实意见提交村（居）民代表会议进行民主评议；

（三）经村（居）民代表会议民主评议后，由村（居）民代表会议提出民主评议意见，并对符合条件的家庭，在村（居）务公开栏内予以公示，公示期不少于5日；

（四）对公示无异议的，由村（居）民委员会提出初审意见，并将其他证明材料一并报乡镇人民政府（街道办事处）审核；

（五）乡镇人民政府（街道办事处）对村（居）民委员会报送的材料进行审核，并将审核意见和证明材料一并报县（市、区）民政部门审批；

（六）县（市、区）民政部门对乡镇人民政府、街道办事处报送的材料进行审查，对符合条件的，按时发放由市民政局统一印制的《济宁市农村居民最低生活保障证》，并从批准之日下月起，享受农村低保待遇；对不符合条件的，要及时书面通知申请人，并说明理由。

第十八条 保障金应当每季度或每月以货币化形式发放。

县（市、区）财政部门应按照同级民政部门提供的保障金发放名单和金额，以财政涉农资金“一本通”的方式将保障金直接发放到农村低保家庭。

第六章 保障资金的筹集与管理

第十九条 农村低保资金实行市、县（市、区）、乡镇（街道）三级负担的办法，以县（市、区）为主。市财政对泗水县、鱼台县、金乡县、嘉祥县、汶上县、梁山县的农村低保资金给予20%的补助；对任城区、微山县给予15%的补助；对济宁高新区、曲阜市、兖州市、邹城市给予10%的补助。

县（市、区）和乡镇（街道）农村低保资金的分担比例由县（市、区）自行确定；有条件的县（市、区）可以实行县级负担或县级统筹。

第二十条 市、县（市、区）、乡镇（街道）民政部门应根据需要救助的农村低保人数，按照按需列支、留有余地的原则，分别在每年11月份编制下一农村低保所需资金预算草案，经同级财政部门核准，报本级人民政府

批准，纳入同级财政预算，列入社会救助资金预算执行“黄皮书”。各级财政预算列支和其他渠道筹集的农村低保资金，应纳入县级财政社会保障资金专户，专帐管理，专款专用。

第二十一条 各级财政部门应根据本地农村低保工作的实际需要，安排相应的农村低保工作经费，确保有关工作的顺利开展。

第二十二条 财政、审计、监察部门应加强对农村低保资金管理使用情况的监督检查，严禁任何单位、个人以任何名义挤占、挪用。

第七章 低保对象的管理

第二十三条 农村低保对象在享受农村低保待遇期间，应主动配合工作人员对其家庭收入或实际生活水平进行核查。

第二十四条 乡镇人民政府（街道办事处）应当每季度对农村低保对象的家庭收入或实际生活水平进行一次复核，并在《济宁市农村居民最低生活保障证》和《农村居民最低生活保障申请暨审批表》上签署复核意见。市民政部门应当每季度对全市农村低保工作进行检查，并将检查情况进行通报。

第二十五条 县（市、区）民政部门应根据农村低保对象家庭收入或实际生活水平变化情况，及时为其办理保障金增发、减发手续；对不符合农村低保条件的，应终止其农村低保待遇。

第二十六条 市、县（市、区）、乡镇（街道）民政部门应健全农村低保对象家庭档案，建立微机管理网络。第二十七条 对农村低保对象中的特殊困难家庭，按照下列规定实行不同的救助方式：

（一）无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和抚（扶）养人，或虽有法定赡养人、抚（扶）养人，但其无赡养、抚（扶）养能力的，按当地农村低保标准给予全额救助；

（二）对患有重大疾病、重度残疾和年龄在70岁以上的农村低保对象，在已享受核准低保金的基础上，再按一定比例提高低保救助金额。具体救助比例由县（市、区）人民政府制定。同时符合上述两个救助条件的，按其中一种方式给予救助。对因适当提高救助比例而增加的救助资金，由县（市、区）财政负担。

第八章 优惠政策

第二十八条 农村低保对象凭民政部门核发的《济宁市农村居民最低生活保障证》，可享受下列社会救助和优惠政策：

(一)农村低保对象加入当地新型农村合作医疗个人负担的全部费用，按照有关规定由各级人民政府负责解决；对农村低保对象患重大疾病造成家庭生活困难的，民政部门按照有关规定给予医疗救助；农村低保对象因病到社会救助定点医院就诊的，卫生医疗服务机构按照规定减免有关医疗费用；

(二)农村低保对象家庭中有义务教育阶段学生的，享受政府规定的减免政策；有公办高中阶段(含普高、职高、中专、技校)和大学阶段（专科、本科）学生的，政府有关部门、社会团体给予适当的教育救助；

(三)农村低保对象家庭住房为危房的，政府视其困难程度给予适当资金或物质帮扶；

(四)农村低保对象家庭成员从事个体经营的，工商、税务等部门按规定减免有关费用；

(五)农村低保对象在法定劳动年龄段内，具有劳动能力的，劳动和社会保障部门、乡镇人民政府、街道办事处优先推荐就业，免交有关费用；

(六)司法机关为农村低保对象免费提供法律咨询和法律援助服务。

第二十九条 机关团体、企事业单位和其他社会组织，组织开展农村社会互助、包户服务、助学帮困、结对扶贫等救助活动时，应优先救助农村低保对象。

第九章 法律责任

第三十条 违反本办法规定，农村低保工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或上级行政机关给予批评教育，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：

(一)为不符合农村低保条件的居民办理农村低保审批手续的；

（二）对符合农村低保条件的居民不办理或不按时办理审批手续的；

（三）擅自改变农村低保对象或保障金额的；

（四）无故不按时发放保障金的；

（五）贪污、挤占、挪用或扣压保障金的。

第三十一条 违反本办法规定，对采取隐瞒、欺骗、伪造等手段骗取农村低保待遇的，给予批评教育，取消农村低保待遇资格，追回冒领的保障金。

第三十二条 违反本办法规定，对不符合农村低保条件而无理取闹、不听劝阻，干扰正常工作秩序、阻碍工作人员办理公务或者侵犯工作人员人身安全的，由公安机关依照

《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，予以处罚；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。第十章 附 则

农村居民最低生活保障 篇6

摘 要 城乡低保一体化建设对覆盖江西城乡的社会保障体系建设具有先导和基础性意义。十七大提出把“覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”作为2020年构建和谐社会的九大目标和主要任务。完善城乡居民最低生活保障制度,逐步提高保障水平。城乡低保体系的建设成为我党的施政纲领,这表明了对于城乡一体化建设,对于江西城乡社会公平和社会稳定的基础性作用。本文从两城乡低保的必然性和可行性来分析江西城乡低保一体化建设。

关键词 城乡低保制度 一体化 可行性

一、江西省城乡低保一体化必然性

1.江西省城乡低保一体化是实现江西进位赶超、跨越发展的必然要求

2009年《鄱阳湖生态经济去规划》上升为国家战略,江西省人民坚持以科学发展观为指导,全面贯彻落实胡锦涛总书记视察我省时提出的“三保一弘扬”总体要求,全力以赴保增长,千方百计保民生,加大力度保稳定,大力弘扬伟大的井冈山精神,全省经济社会保持平稳较快发展。也是江西省着力保障和改善民生,社会保持和谐稳定的必然要求。

2.城乡低保一体化对江西实现城乡一体化具有现实及长远的意义

首先,城乡低保一体化体现了社会保障制度的公平理念。公平、平等是建设城乡统筹社会保障制度的基本理念,既是城乡统筹社会保障制度建设的思想基础,也是构建城乡低保一体化的基本原則,城乡统筹的社会保障制度应该是以城乡居民平等的享受社会保障的制度发展的成果为基础,以维护社会公平、正义为目的的,最终实现江西人民共享社会经济发展的成果。

其次,城乡低保一体化是着力保障民生、构建和谐江西的关键一环。

扎实推进和谐平安江西建设,推动江西城乡低保制度的发展,截至2010年7月,江西省城镇居民最低生活保障人数为982102人,城镇居民最低生活保障户数447035户,农村最低生活保障人数1497525人,农村最低生活保障户数612523户,基本覆盖江西城乡居民。城乡低保一体化建设是构建和谐稳定江西的关键环节,目前江西城乡低保在城乡的差距正在逐步缩小,江西城乡经济,特别是以县域这个环节来看,江西实现城乡低保一体化,对于维护农村社会的和谐与稳定、缓解城乡社会矛盾和对立情绪起着至关重要的作用。

二、江西省推行城乡低保一体化建设的可行性

一是江西省城乡低保制度建设的成就为实现城乡低保一体化建设提供了实践基础。

江西省已有城乡低保制度虽然不够完善,但是制度建设的框架已经基本建立起来,江西省城市低保制度,初建于1996年,经省政府批准,在南昌、新余开展试点,2000年在全省基本建立,我省农村低保制度是在农村特困户救助制度的基础上发展起来的。2003年我省在全国率先开展了农村特困户救助,将全省100万农村特困群众纳入了救助范围。2008年江西农村低保在全省覆盖,做到应保尽保。

经过十四年的努力,江西省城乡低保在发展过程中形成了比较科学的低保标准确定、调整方法,并在实践和实施过程中制定了符合我省省情和城乡居民生活水平要求的低保标准;形成了由省财政、市县财政参与的完善的城乡低保资金供给制度,建立了较完善的工作程序和筛选真正需要低保的城乡低保对象的甄别方法。并成功实施了对低保对象的动态管理机制;因此,我省还形成了比较完善的城乡低保管理机制,建立了以乡镇为基础的完善的低保工作机构,有一支政治素养较高的低保工作队伍。总而言之,江西省城乡低保制度在为江西的和谐社会发展、为江西在中部地区率先崛起,为维护江西社会稳定发挥了重要的作用。

二是城乡低保制度建设存在着某些相似和相通的地方。由于我省也是一个农业大省,初期是以农补工的较为特殊的社会经济发展道路。导致我省城乡二元结构的发展,也直接滞后了农村低保工作的开展,也直接滞后了本该一体化的城乡居民最低生活保障制度。在农村和城市形成了二元结构的程序低保制度的格局。虽然农村和城市低保制度建设在两个不同的领域,但是并不是两个领域的低保制度建设没有相通之处。城乡低保制度建设内容、程序、原则等都有相通之处。比如城乡低保制度建设需要遵循与当地社会经济发展水平和财政能力相适应的基本原则,城乡低保对象都必须通过个人申请审核批准和动态管理,低保水平还需要政府的财政支持等因素。所以,江西省城乡低保一体化建设也是融合城乡居民最低生活保障制度的相通之处,化城市和农村的二元结构为一体,实现制度建设过程中城乡低保标准,低保程序,低保机构等相关因素的高度整合。

三、我省社会经济发展为城乡低保一体化建设提供较好的经济后盾

在城乡低保建立之初,由于低保制度受制于城乡二元体系,社会经济发展的现实基础严重制约了城乡低保建设的发展,国家及省级的财政实力也作茧自缚,自1999年以来,我省向城乡低保制度建设投入了大量的财力,但是低保制度的建设大部分还是依赖地方财政,各个地市的财政良莠不齐,不同地区的财力导致了城乡低保千差万别,我省南昌、新余、九江的城乡低保发展较好,但是在一些贫困县,革命老区的城乡低保就较为落后,近几年来,江西经济发展迅速,特别是2006年以来,我省财政大幅度增加对城乡低保制度建设的支持力度,2009年,中央和省级共投入社会救助资金42.5亿元,其中:城市低保资金19.76亿元,比2008年增加2.63亿元,增长15.3%。农村低保资金14.21亿元,比2008年增加4.86亿元,增长52%。

参考文献:

[1]陈雯."城乡一体化"内涵的讨论.现代经济探讨.2003(5):16-18.

农村居民最低生活保障 篇7

关键词：城乡居民低保,档案管理,存在问题,措施与对策

一、当前城乡居民最低生活保障档案管理存在的问题

城市低保档案是社保档案资源的重要组成部分, 它是在城乡居民最低生活保障工作过程中, 直接形成的具有调查考究价值的各种文字、声像、数码、图表等不同形式的历史记录。然而, 当前城市低保档案管理的水平普遍较低, 主要存在的问题如下:

(一) 城市低保档案管理不规范

当前城乡居民低保和医疗救助档案管理随意性较大, 未完全按照《中华人民共和国档案法》、《城市居民最低生活保障条例》的要求建档归集, 申请审批表、申请书、家庭成员户口簿、身份证、结 (离) 婚证复印件, 入户调查表、变更表等要件资料不齐全, 有的只是按居委会或居民小区笼统建档, 未达到一户一档, 管理缺乏规范。管理类城市低保档案也未按要求建立健全各类保障对象花名册、民主评议资料、公示资料, 会议记录本, 不能准确反映日常管理工作。

(二) 未对城市低保档案进行动态和分类管理

目前一些社保单位, 尤其是农村乡镇和城市街道、社区对城市低保档案的管理比较粗放, 尚未对城市低保档案实行动态管理和分类管理。低保对象家庭成员和经济收入随时都在变化, 然而, 一些单位没有将这些变化适时补充到城市低保档案资料中, 不便于对基本户档案进行查阅, 给城市低保的复核确定、调整或停止低保执行造成困难, 城市低保档案的延续性、准确性和实用性大打折扣。

(三) 城市低保档案管理人员不专业

城市低保档案管理的好坏, 在某种程度上能反映出一个单位的管理水平。目前, 一些社保单位的城市低保档案尚处在只是有人管的状态, 管理人员大都由社保人员兼任, 并非档案管理科班出身, 甚至都没有参加过档案方面的培训, 对档案管理的要求和流程生疏, 甚至一点都不懂, 更谈不上熟悉档案内容、能进行档案信息深层次研究和开发利用了。如此, 很难适应新时期开展档案工作的需要。

(四) 城市低保档案信息化程度有待提高

随着互联网的广泛应用和发展, 计算机的应用已经成为不可缺少的重要部分, 但一些领导对档案信息化建设的作用和迫切性的认识不足, 导致对档案信息化建设的重视程度不够, 城市低保档案的信息化建设进程缓慢, 尤其在软件开发方面不能及时跟进。档案检索效率也不高。档案检索方式有手工检索和计算机检索。由于领导的不重视和工作人员文化程度、专业素质偏低, 时至今日仍有一些单位还在手工检索, 严重影响城市低保档案工作质量和服务效率。

二、加强城乡居民城市低保档案管理的措施与建议

为了加强城乡居民最低生活保障和社会救助档案管理, 根据《中华人民共和国档案法》、《城市居民最低生活保障条例》以及民政部办公厅、国家档案局办公室《关于加强最低生活保障档案管理的通知》, 着重做好以下工作:

(一) 规范城市低保档案管理, 做到一户一档

城市低保业务档案是城市低保对象申请办理、管理部门审查审核、城市低保资金领取发放、动态管理的重要资料, 必须按照《城乡居民最低生活保障档案管理办法》的要求, 进行认真、妥善的保管。一是城市低保对象家庭档案, 实行一户一档, 统一编号管理。规范低保、五保和优抚对象的所有文件材料一般包括个人申请书、申请人及家庭成员收入状况证明、城市低保对象申报审批表、调查材料、社区居委会调查材料、居民户口簿、身份证、下岗证复印件及城市低保管理机构要求提供的其他相关材料 (如下岗证、就业状况证明、学生证、残疾证、劳动能力状况证明、养老保险证明、失业状况证明、有关裁决判决材料等) 一律按规定归档。二是城市低保纸质、电子档案同时归档, 一并管理, 切实做到档案收集齐全, 分类科学、编目规范。

(二) 实行动态和分类管理

低保对象家庭收入和成员就业情况不是一成不变的, 对于这些发生变化的情况, 需要对城市低保档案资料实行动态管理、适时补充。也就是说, 一个低保户只要存在, 其档案材料需要不断利用, 并不断形成新档案材料。以为查考利用提供真实可靠的依据。此外, 明确管理职责, 认真履行谁管理谁负责, 对城市低保档案要根据审批类和日常管理类进行分级分类管理。低保档案一般由县级民政部门、街道 (镇) 、居委会三级进行管理。低保户个人材料应放在街道这一级管理, 其它由居委会收集整理, 使用硬质档案盒由县级民政部门集中存放管理。

(三) 提高城市低保档案工作人员专业技能和素质

加强现有城市低保档案工作人员的教育和培训, 当前社会和经济生活处于快速发展时期, 社会保障机制将进一步完善, 这些对档案业务的管理、服务等各项工作提出了新的要求和挑战, 城市低保档案管理的工作量将逐步加大。城市低保档案人员应与时俱进, 加强专业学习, 熟练掌握档案管理专业知识, 了解所涉及工作领域的现状及发展动态, 提高业务能力和综合素质, 充分运用档案学科前沿理论、技术, 正确指导并不断改进城市低保档案管理工作。同时, 主管单位要注意引进招聘一些有文化、有专业知识, 有业务能力和具备现代信息意识的复合型人才及时充实到档案队伍。

(四) 加快实现城市低保档案电子化管理

充分利用网络化办公, 加强档案信息化建设, 完善城市低保档案电子文件管理制度, 努力实现低保信息数据的电子化。将所有城市低保档案资料, 逐一录入电脑, 做到每户低保对象档案的文本信息与电子信息一致, 大大提高档案管理科学化、规范化水平。逐步形成较为规范的纸质与电子档案相融的管理模式;与财政、劳动社保、公安等有关方面的数据对接, 以实现信息资源共享。

参考文献

[1]李艳春.谈城市低保档案管理保护工作[J].山西档案, 2009增刊.

农村居民最低生活保障 篇8

行政给付作为给付行政的重要表现形式之一, 是“福利国家”时代的政府职能。行政机关通过向特定的相对人发放抚救济金、养老金、失业补助、最低生活补贴等, 以维持处在年老、疾病、贫穷、失业和其他困难情况下的行政相对人的基本生活, 并进而维持正常的生产、生活秩序和社会安定。由于行政给付的授益性, 常常是在公民有社会物质资源需求且依靠自身力量无法达成的情况下实施, 行政给付的相对人往往处于急需社会救助的困窘之中, 如行政给付违法, 可能比行政规制违法的损益性更大。然在当下, 法学专著和学术论文对行政给付程序鲜有提及, 立法上重实体、轻程序, 重总论、轻分论, 而且程序立法指导思想单一。依笔者愚见, 出现如此现象主要是因为受传统行政法理论的束缚所致。本文拟以《城市居民最低生活保障条例》为蓝本, 结合其他相关法规范, 借鉴他国相对成熟的法律机制, 运用文本分析、比较研究等方法, 就我国行政给付程序改革提出解决路径, 期待能对我国行政给付程序制度与的完善提供有益素材。

►►一、行政给付程序的立法现状

我国目前在行政给付范围内制定的法规范主要有《社会保险法》、《城市居民最低生活保障条例》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《农村五保供养工作条例》等等。其中, 《社会保险法》以第九章专章规定了保险经办程序、以第八章规定监督程序。《城市居民保障条例》以第七条、第八条、第九条和第十条对最低生活保障制度的行政程序作出了具体规定。内容上可分为以下6个步骤:个人申请、基层审查、张榜公布、政府批准、发证领取、定期管理。而《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》等由于制定年限较早, 正当程序法律意识淡薄, 缺乏对行政程序的规定。

►►二、行政给付程序的具体问题

首先, 由于我国没有统一的行政程序立法, 所以无法向他国在部门法中“仅规定特别行政程序, 其他依据《行政程序法》作出”这样的方式来进行规定。其次, 由于程序意识淡薄, 尽管制定了行政程序, 也消极对待, 对申请人的申请不管不问, 而现行法中又缺乏对不作为行政行为的处理规定, 如何规制此类行为有待探讨。第三, 鉴于法律语言的抽象性, 条文间的逻辑性, 加上政府文件的繁冗, 即使通过有效的途径公开, 相对人也并不一定能够准确的获取信息, 有效行使个人权力利益。第四, 在行政给付行为中, 行政机关应全面了解申请人的具体情况, 公平作出给付行为, 由此, 如何保障行政机关所掌握的公民个人信息安全, 也是行政给付程序所需应对的特殊问题。最后, 在现有的行政给付程序制度中, 公民若不服行政决定可采取行政复议、行政诉讼等救济程序, 但这些均为事后救济程序, 是对已造成的损害进行补救, 缺乏事前救济程序。

►►三、完善行政给付程序的若干对策

(一) 受给权的迅速实现机制

1.规制行政不作为。

依照《条例》第十五条的规定, 只有行政机关作出的“不批准”“停发”“减发”不利行政行为才受到诉讼、复议的时效规制。在现实中, 更多的情况是行政机关对相关申请不答复、不回应, 申请人若想获得救济, 只能先对行政机关的不作为进行复议或诉讼, 使行政主体重新作出行政行为, 而无法直接对其应享权利进行救济。而行政过程中每一段都有期间规定, 如此往复, 无法想象申请人的权利何时得以保障。由此, 建议在立法中, 将此类行为视为“不批准决定”, 作为可诉具体行政行为的一种。这样, 申请人在规定期间内得不到行政机关答复的情况下, 也可以利用时效制度直接针对申请内容提起复议或诉讼, 保护自己的合法权益。此点对于一般行政行为均有适用价值和可能性。

2.明确行政给付期间。

对行政行为期限的规定应是行政程序法中必设条款, 与英美法系国家在行政程序法上采取以公正为核心的权利保障模式相比, 大陆法系的行政程序法采取的是以保障行政活动的效率为核心的效率模式。我国整体立法模式的选择上靠近大陆法系国家, 以行政程序立法来保证行政效率也是题中之义。由于行政给付的特殊性, 更关注公民个体的实际需求切实得到保障, 对于行政行为的效率原则要求应比一般行政行为更高。当然效率的实现离不开公正原理的保障, 且也不可能因为一些行政领域的特殊性而在整部行政程序法中列出冗长的法律条文, 应对特别行政领域应当在单行法中单独规定行政行为时限。由此, 依照特别法优于一般法的原则得以适用。

3.确立听证程序。

听证程序被誉为现代行政程序法的灵魂和核心, 为当代各国广泛采用。从我国目前立法状况来看, 与公民生产生活密切相关的行政给付法规范中, 没有一条有关听证程序的规定。现代行政理念要求国家应负有保障公民获得相当的生活水准的努力义务。《条例》第15条规定了城市居民对最低生活保障待遇的不批准、或者减发、停发决定或者给予的行政处罚不服的情况, 可采取复议和诉讼的救济程序, 但这已是针对损坏结果发生后的救济, 相对人的实际权益已经受到了损坏。由于行政给付的特殊性, 例如对给付物资的迫切需求的紧急性, 即使是事后采取相关赔偿措施, 亦无济于事。所以, 尽快在行政给付程序中确立听证程序, 以事前机制保障公民受给权的实现。

(二) 信息公开的实效性保障机制

政府信息公开是现代民主政治的基本要求, 是公民有效参与的基本条件和前提。在日本社会福利领域中, 如提供信息、给予相对人建议帮助等事务, 原来是由政府部门——福利事务所来完成, 而现在是以法定法人化的形式建立提供咨询的企业、福利服务的援助企业来完成, 也就是所谓的民营化。有关福利的情报或给予信息援助的提供, 事实上多通过缔结合同, 将保护申请人的权能委托给非营利性组织, 由他们来实施。由此, 可以看到, 在现代日本行政中, 民间事业团体及护理人员等具有资格的民间力量, 成为实现相对人权利利益的重要手段, 以代理人或援助人员的形式参与到事前程序及纠纷解决机制中。考虑到行政给付活动中所对应的相对人生理或心理的特殊性, 为使其权利利益得以实现, 行政公开程序上, 应增加提供有关给付信息公开公布的途径, 在相对人申请时给予建议和援助等程序。健全政府公共信息服务机构, 在基层行政机构中, 建立具有专业性公共信息服务机构, 在适当成熟的时候, 稳步放权于社会, 政府退至幕后, 以监督管理的形式, 有效利用民间力量。

(三) 个人信息保护程序

在现代社会, 公民个人资料越来越多地掌握在政府手中, 行政信息公开在某些情形下或将隐性的侵犯公民个人隐私权。在《条例》中, 对最低生活保障金的审批发放程序作出了规定, 具体为:书面申请→基层初审→核准→公示→发放。其中, 在审查时, “可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。”入户调查及邻里访问等程序设计, 有较强的实际操作性和得到理想结果的较高可能性, 但若违背立法者的初衷, 则会导致对公民合法权益的侵犯。其次, 在公示程序中, 对得到批准的城市居民, 要“由管理审批机关采取适当形式以户为单位予以公布, 接受群众监督”。这个条款实际上赋予了“任何人”对受助者的经济状况都有监督权和举报权。在实际操作中, 一些家庭或个人, 但由于种种原因, 譬如爱面子而不愿承认自己是穷人, 又如考虑到对孩子成长的心理影响而不愿意承认家庭的困境等等, 以致对应享受的权利不利用。这既有公民传统思维模式的弊端, 亦对“张榜公布”程序提出了质疑。

当代行政给付之意义, 不仅在于保障物质生活条件, 更应注重使受给付人员过上有尊严的生活。考虑到兼顾国情与公民权利, 可对张榜公布的内容作出详细规定, 从行政机关所掌握的申请者信息中选取既可展示公平公正又不致损害公民权益的信息进行公示。例如采取仅对申请人的财产状况进行公示而不公开申请人姓名等方式。

(四) 权利救济的审查机制

行政复议作为行政系统内部的一种自我纠错机制, 复议机关可以对具体行政行为的合法性和合理性问题进行审查, 还可以附带审查部分抽象行政行为, 即全面审查原则。但复议机关的审查仍然是以行政行为的作出为中心, 而行政给付更关注的是公民个体是否有享受国家财物给付的权利, 按照法律规定作出的复议行为能否更专业的对此作出鉴定, 还值得商榷。

日本《残疾人自立支援法》中, 规定对市町村作出的护理给付费用决定不服的相对人, 不仅可以向都道府县知事请求审查, 也可以由都道府县知事以订立条例的形式设置针对“残疾人护理给付费用”等的不服审查会。这些并非必设机构, 其主要是以专业的见解, 公正的审理判断为目的, 以机关外的残障福利等学者或专业人员构成。在德国行政法中, 给付行政包括基础设施行政、担保给付行政、社会行政、促进行政、信息行政。其中的担保给付行政即指“为了实现共同福祉, 以管制、参与或者监督等形式为设施提供各种保障…实际上是协调行政和监控行政, 是行政任务的私有化或者公共行政的松动化的相应表现形式。”我国目前的福利法制体系并未构成, 各种福利措施手段也仍处于起步实验阶段, 对于专业性的鉴定是否必要在理论界与实务界均没有形成强烈的认同感。因此, 建议在行政救济程序中, 可以在个别行政领域中尝试设立如上所述的第三方机构, 公部门与私部门协力进行管理;也可在政府部门中单独设立以专业领域行政复议为工作内容的机构。

►►四、结语

行政给付活动涉及到公民生活的方方面面, 行政权力之手在带给受给付群体利益的同时, 也可能变相损害公民权益。行政程序通过贯穿于整个行政过程之中, 达到对危害后果的预防效能, 使传统行政中对危害后果的事后救济机制发展为事中、事前预防机制。鉴于行政给付行为的授益性、对象特定性等特殊性, 其运行过程中的独特性自然也会反映在相应的行政程序上。一部行政程序法自然难以覆盖所有行政领域的方方面面, 处理好行政程序的共性与具体部门行政程序的特殊性, 实现两者的有机结合。各行政领域应在必要时采取分别立法原则, 针对该领域的特征, 制定相应行政程序。由此, 与我国日后所立《行政程序法》交相辉映。

参考文献

[1]姜明安, 新世纪行政法发展的走向, 中国法学, 2002

[2]注:《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》分别制定于1991年和1992年

[3][日]前田雅子, 社会保障における行政手続の現状と課題, ジュリスト, 2006

[4]参照:[日]《残疾人自立支援法》第97条、第98条

农村最低生活保障制度筹资研究 篇9

一、农村最低生活保障制度资金筹措现状

2007年7月11日, 国务院下发了《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》。《通知》规定, “农村最低生活保障资金的筹集以地方为主, 地方各级人民政府要将农村最低生活保障资金列入财政预算, 省级人民政府要加大投入。地方各级人民政府民政部门要根据保障对象人数等提出资金需求, 经同级财政部门审核后列入预算。中央财政对财政困难地区给予适当补助。”一般认为, 农村最低生活保障的主要筹资责任在于政府, 尤其是基层地方政府。而课题组通过研究回收的调查问卷发现, 鉴于各地的经济水平和实施农村最低生活保障制度实际情况的差别, 主要形成了以下几种资金筹集方式:

(一) 由省、市、县财政共同承担。

江西省以省级安排为主、县级配套为辅的原则, 省、县两级按照8∶2的比例筹集资金。

(二) 由市、县以下财政分担。

重庆市沙坪坝区选择此种模式, 农村最低生活保障资金由区财政和各镇财政分级负担, 区财政负担70%, 镇财政负担30%。

(三) 由市、县、乡镇共同承担, 省级财政对困难地区补助。

黑龙江省根据各地财力情况, 分别给予65%、75%、85%三个档次的补助, 21个国家及省级以上的贫困县享受85%最高比例补助。

目前, 各省、市、自治区都已经建立了农村最低生活保障制度, 覆盖2, 000多万农村贫困人口。2007年各级地方政府财政投入超过70亿元的资金用于农村低保, 中央财政也安排30亿元补助资金专项补助农村低保制度的建设。截至2008年6月, 中央财政共下达2008年城乡低保补助资金363亿元。

二、农村最低生活保障制度筹资过程中遇到的问题

提供社会保障是政府义不容辞的责任, 原则上农村最低生活保障资金应完全来自于财政。政府财政支持力度一直在加大, 投资农村最低生活保障制度的那部分逐年递增, 但仍然赶不上资金需求的脚步。在调查中我们发现, 受农村贫困人口基数、国家财力、地区发展不平衡等因素的影响, 资金的筹集主要存在以下几个问题:

(一) 资金筹集主体单一。

目前, 农村最低生活保障资金几种筹集方法, 各级政府都是筹资主体。由于我国农村贫困人口基数大, 国家财力所限等国情所至, 政府出资不能完全解决问题。问卷政府部分受访者认同依靠财政支持就能解决资金短缺问题的仅占7%左右。

低保资金来源单一性的危险在于:如果政府财政状况很紧张, 贫困人口比例也较高, 最低生活保障资金就很可能由于落实经费保障的压力太大, 出现“僧多粥少”的局面, 影响到低保工作的最终开展。同时, 目前我国没有相关的社会团体或企业对最低生活保障资金进行赞助, 慈善机构通常是对农村居民只是提供一些临时的救济, 对定期定量补助的最低生活保障对象并没有给予相应的支持。各地都在采取措施, 加大社会参与力度, 鼓励社会和个人为农村最低生活保障提供捐赠、资助, 以筹措农村最低生活保障资金, 但到目前为止, 收效不是太大。

(二) 各级政府间资金投入比例失当。

由于我国农村最低生活保障资金来源的单一性, 使得最低生活保障成本主要是在中央和地方财政之间实现按比例负担。按照国务院的要求, 农村最低生活保障制度以地方政府为主, 实行属地管理, 中央财政给予适当补助。

从中央财政来看, 对最低保障资金的补助份额过小。中央政府对地方或下级公共服务的供给予以财政补助, 是各国都存在的基本财政制度。分税制改革后, 中央财政收入占国家财政收入的比重保持在50%以上, 而支出结构在税制改革前后没有发生大的变化。就农村最低保障金来说, 2007年中央专项补助金与地方匹配金支出比为3∶7, 中央财政在收入不变乃至增加的同时, 相应的支出比例却在下降。

从地方财政来看, 由于政策规定地方投入占“大头”, 导致地方财政筹资困难。相比较而言, 东部沿海地区经济发达, 当地基层政府有较多的预算, 能够保证对自己辖区内农村最低生活保障资金的供应;但对于中西部经济欠发达的或贫困地区来说, 越是经济条件不好的地方, 农民生活越贫困, 需要保障的农民人数就越多, 资金缺口量也越大。在一些经济落后的农业省份, 农村税费改革以后, 尤其是取消农业税给各地乡镇一级的财政带来困难, 县级财政也多处于捉襟见肘的状态。因此, 在这样的情况下, 地方政府负责高比例的资金是不合适的。

(三) 资金缺乏有效管理, 利用率偏低。

资金管理方面, 由于我国农村的最低生活保障制度刚刚起步, 相关的法律、法规不健全, 也没有规范的操作方法, 工作程序不细致、监督力度不强, 随意性严重, 甚至存在优亲厚友和截留、挪用资金等违规、违法行为, 偏离了农村最低生活保障制度预先规定的目标, 使得本来就不充裕的保障资金更加匮乏。资金利用方面, 在部分经济条件较好的地区, 农村最低生活保障资金在发放后会有剩余, 由于是专款专用, 所以这部分结余的资金长期处于闲置状态, 不仅是资金的极大浪费, 而且也难以保证资金的收支平衡。管理和运作好这部分资金, 使其保值增值, 非常重要。

三、加强筹资对策建议

(一) 建立混合筹资机制。

大多数受访者在调查中, 都认为除了政府财政支持以外, 还应该开辟新的更为广泛的筹资渠道。资金筹集可以从以下几方面着手:第一, 把社会捐助作为农村最低生活保障筹资的重要渠道。通过落实国家有关税收照顾政策、授予各种荣誉等方式, 鼓励非公有制经济、个体工商户、其他高收入阶层及社会各界向农村最低生活保障制度捐款, 使捐款者获得一定的社会回报。第二, 开征社会保障税。目前, 全球140多个国家开征了社会保障税, 作为国家社会保障体系中重要的资金筹措手段, 该税在德国、法国、瑞典等国已成为第一大税种。我国可以把征收到的社会保障税的一部分作为农村最低生活保障资金的重要来源之一。同时, 部分学者建议通过发行福利彩票等进一步扩大资金的筹集渠道。

(二) 调整各级政府在最低生活保障筹资中的比例。

保障国民的生存需要是国家的首要职责, 所以在筹集农村最低生活保障资金的问题上, 中央政府责无旁贷。目前, 中央财政承担农村最低生活保障资金的筹集责任偏小, 应该加大对农村最低生活保障资金的投入比例。统计数据显示, 2007年全国财政收入51, 312.78亿元, 其中中央财政收入28, 611.95亿元, 增加7, 368.06亿元, 增长34.7%, 中央财政收入的大幅度提高, 为提高中央对地方的转移支付能力提供了财力可能。因此, 应突出中央政府的主要筹资责任主体地位, 并建立资金投入长效机制, 加大农村最低生活保障资金转移支付投入力度, 重点支持中西部经济落后地区, 适当兼顾沿海部分困难地区。地方财政层面, 目前可根据各省的经济发展水平和农村最低生活保障制度的实施情况适当规定地方承担的比例。在发达地区及地方财力有能力的省市县, 可完全由省级财政和市县级财政共同负担;在中等经济水平的地区可由中央财政、省级财政、县市财政按比例负担;在经济欠发达或不发达地区由中央财政和省级财政全部承担, 取消市县级财政的匹配资金。

(三) 加强资金管理, 提高资金利用效率, 实现保值增值。

农村最低生活保障金是用于保障对象基本生活的专项资金, 各级财政、民政部门应当采取措施, 强化资金的管理监督工作, 确保资金专项管理、专账核算、专款专用, 任何单位和个人均不得截留、挤占和挪用。对各地实施的具体情况等定期进行抽查。

如果最低生活保障资金有盈余, 可以将其投入经营活动, 如存入银行或购买债券, 投资开办经济实体, 委托投资公司进行投资等。由于农村最低生活保障资金是专项基金, 资金的投资只能在保证专款专用的前提下, 充分发挥资金的时间价值, 使资金通过各种渠道进行周转得到增值。

四、结语

实施农村最低生活保障制度, 保障农村生活困难百姓的生存, 是政府必须履行的职能, 及时足额的资金投入是保证这一制度得以有效实施的前提;必须高度重视农村最低生活保障制度资金筹集机制的完善和创新。

摘要：农村最低生活保障资金的筹集是制约我国农村居民最低生活保障制度建设的最大障碍, 应当重视为农村社会保障制度提供坚实的物质基础, 并通过各种渠道, 扩大资金来源, 促进农村社会保障事业的发展。

我国农村最低生活保障标准研究 篇10

农村最低生活保障制度是政府对农村贫困人口按当地最低生活标准进行差额救助的新型生活救助制度,是我国社会救助体系的基础。2007年国务院颁布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号)(以下简称《通知》),标志着农村最低生活保障制度在我国全面实施(以下简称“农村低保”)。截至2014年底,我国农村共有2943.6万户、5207.2万人享受到低保。2014年,我国农村低保平均标准为每年每人2777元,比2013年提高343元,增长14.1%;农村低保每月人均补助水平129元,比2013年增长11.4%;各级财政共支出农村低保资金870.3亿元,其中中央补助资金582.6亿元,占总支出的66.9%。该制度在解决贫困人口的温饱、保障农村居民的基本生活、维护社会公平、促进社会和谐稳定等方面已经发挥了重要作用。但是,我国的农村低保是以“保基本”为主要目标的,保障标准与保障功能仍然欠低,本文通过基于需求层次理论用ELES模型测算出三个层次低保标准,对低保制度中最为重要的标准与水平进行评估,并分析其保障效果,为科学制定农村低保政策提供有针对性建议。

二、我国农村低保的发展现状

1.农村低保标准持续升高。

2014年我国农村低保标准为每年每人2777元,相比于2007年的每年每人840元增长230.60%。总体来看,农村低保标准呈逐年递增趋势。2007—2014年,农村低保标准的绝对额平均每年增长276.71元,而农村低保的相对额即低保标准的年增长率均在12%～18%范围内波动,平均涨幅为15.65%。

2.农村低保人数呈递增趋势。

自2007年国务院颁布《通知》后,我国农村低保制度全面建立,农村低保人数为3566.3万人,约是2006年(1593.1万人)的2.3倍。在2014年,低保人数有所下降,这是由于我国低保制度逐渐完善的结果,一方面帮助贫困人群增加收入,逐步脱离低保群体;另一方面低保申请程序更加严谨,取消了一些“人情保”“关系保”等。

3.农村低保覆盖率逐年提高并趋于平稳。

农村低保覆盖率由农村低保人数与农村人口两个指标相比计算得出。该指标可以用来反映农村救助水平的保障程度,数值越大,说明应保尽保的程度越好。2007—2011年,该数值增长较快,自2011年以后,趋于平稳发展。2013年农村低保覆盖率达到最大为8.56%,约是2007年(4.99%)的2倍。

三、农村低保财政支持能力分析

弗雷德里克和亚历杭德罗提到:“帮助穷人的办法取决于国内资源有多少可供使用,也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来缓解贫困问题。”由此可以看出,对于低保标准的设定应当与国家和地方政府的财政能力以及国家的经济发展水平相适应,标准过低则不能满足低保对象生活的最低需求,使其陷入贫困或被社会排斥;标准过高则会产生“福利依赖”或“养懒汉”的现象,甚至会增加政府的财政负担。

分析我国农村低保标准的增长率与GDP的增长率,2011年以前,二者呈反向变动趋势;在2011年,二者的增长率相同,随后,二者的变动趋势趋于一致,但是农村低保标准的增长率始终高于GDP的增长率。

数据来源:《中国统计年鉴》(2008—2015)、《民政事业而发展统计公报》(2007—2014)。

根据表1中的数据,一方面可以看出中央对农村低保补助数额占农村低保支出总额的比率较高,2011年最高为75.27%,其余年份均在60%～75%。2013年中央政府的补助额为612.3亿元,是2009年的2.4倍。这说明我国农村低保支出主要依靠中央政府的资金支持。另一方面可以看出农村低保支出和财政总支出均呈逐步增长的趋势,从低保支出的年增长率数据可以看出,2008年的增长速度最快,高达109.62%;2009年、2010年、2011年和2013年的增长速度分别为58.72%、22.59%、50.04%和20.74%;而2012年和2014年这两年的低保支出变化幅度相对较小。低保支出从2007年到2014年增加了761.2亿元,增长率为697.71%。低保支出占财政总支出的比值呈动态增长的趋势,2013年农村低保支出占财政支出的比值达到最高0.62%,约是2007年(0.22%)的3倍。综上分析得出,我国政府一直在加大对农村低保的资金投入。

四、基于ELES模型我国农村低保标准的理论测算

本文将采用扩展线性支出系统模型(ELES)计算我国农村居民低保标准。一方面ELES模型是针对人均可支配收入和人均消费支出来进行计算,符合我国把收入增加作为调控主关注点的方向;另一方面通过ELES模型对现有数据进行精确的计算,减少了人为主观因素的干扰,这样得出的低保线更准确。

(一)模型的构建

扩展线性支出系统模型(Extend Linear Expenditure System,ELES)是美国经济学家C.Liuch于1973年在线性支出模型基础上建立的一个应用十分广泛的需求函数模型。该模型有3个基本假设:一是在某一时期人们对各种商品或服务的需求数量取决于人们的收入以及各种商品或服务的价格;二是人们对各种商品或服务的需求分为基本需求和非基本需求两部分,并且基本需求与其收入水平无关;三是在既定收入下,只有满足了基本需求才会将剩余收入按照一定的边际消费倾向分配给非基本需求,也就是说,对于任何人而言,维持最低生活标准的基本需求是相同的。因此,本文将借用ELES模型测算人们的基本需求消费所需要的货币,并将此作为农村居民的最低生活保障线。ELES模型的函数形式表示为:

式(1)中:Ei表示第i种商品或服务的消费支出;Pi、Pj分别为第i、j种商品或服务的价格;Qi代表第i种商品或服务的需求量;Ri、Rj分别表示对第i、j种商品或服务的需求量;I表示农村居民的纯收入;βi表示第i类消费商品或服务的边际消费倾向。

对式(1)变形得:

将式(3)代入式(2),得：

其中,ui为随机项。对于每一种具体的消费品,根据消费支出额(Ei)和农村居民纯收入(I)的数据,运用一元线性回归模型最小二乘法估计参数αi和βi,然后对式(3)等号两边进行求和,得到:

由于最低生活保障是面对贫困人口的一种生活救助制度,意在解决保障对象的基本生活问题,即满足其基本生活需求。令维持人们基本生活所需的n种商品和服务的货币总支出由式(5)变形可得出农村居民的最低生活保障线模型为:

(二)相关参数的计算

通过对ELES模型的理论分析可知,计算农村居民的最低生活保障线涉及两个变量,分别是农村居民人均可支配收入和农村居民生活消费支出。生活消费支出又细分为食品、衣着、居住、生活用品及服务、交通通信、教育文化娱乐、医疗保健、其他用品及服务8项指标。农村居民按不同的收入水平分为低收入户、中等偏下收入户、中等收入户、中等偏上收入户和高收入户5个层次。本文将运用《中国统计年鉴》中农村居民分组的人均可支配收入和人均消费支出数据,依据式(4),运用SPSS16.0分别用8大类消费支出对不同的人均可支配收入分组数据求一元线性回归,相关参数估计值和回归方程的判定系数R2如表2所示。

数据来源:相关数据来源于《中国统计年鉴》(2012—2014);***、**、*分别表示通过了显著性水平为0.1%、1%、5%的t检验。

在一元线性回归中判定系数R2可用来检验模型的拟合度,从而判断回归方程对样本数据的代表程度。R2越接近1,说明模型的拟合优度越好。从表2中可以看出,R2的值均在0.950以上,表明该模型的拟合优度较高。而且多数常数项和回归系数均通过了显著性检验,所以计算出来的回归方程可信度及有效度都较高。

(三)农村低保标准线的测算

根据2014年《社会救助暂行办法》的相关内容,参照柳清瑞和翁钱威的研究,本文将农村居民最低生活保障标准划分为3个层次:第一层是生存型低保标准,包括食品、衣着和居住3项基本的生活消费支出;第二层是基本型低保标准,在第一层的基础上增加了教育文化娱乐和医疗保健两项生活消费支出;第三层是发展型低保标准,在第二层的基础上增加生活用品及服务、交通通信和其他用品及服务三项生活消费支出。根据式(5)可以求出我国农村低保三个层次的具体标准。

利用ELES模型测算出2011—2013年的生存型低保标准分别是2258.63元/年、2539.24元/年、2833.98元/年;基本型低保标准分别是3005.93元/年、3420.11元/年、3817.99元/年;发展型低保标准分别是3978.21元/年、4505.90元/年、5216.68元/年。而现实中,2011年、2012年和2013年我国农村低保平均标准分别为1718.0元/年、2067.8元/年、2433.9元/年①。以上测算结果表明我国农村地区现行的低保标准普遍偏低,没有完全保障农村贫困人口的基本生活,更没有完全实现农村低保制度的效力。在2011—2013年,农村居民现行低保标准占比生存型低保标准的比重分别是76.07%、81.46%和85.88%,在数值上虽呈递增趋势,但始终是低于ELES模型所计算出的生存型低保标准。从实际的救助效力来看,农村地区的贫困人口在纳入低保人群接受政府救助以后,仅仅能够维持最基本的吃穿住生存需求,其在医疗保健、教育娱乐等方面的需求很难得到满足,更谈不上尊重和自我实现的需求。

五、农村低保救助水平分析

为进一步分析农村低保的救助水平,本文引入人均食品消费支出、人均可支配收入和人均消费总支出3个指标,对现行低保标准和ELES测算基本低保标准做对比分析。

(一)与人均食品消费支出比值的比较

表3数据显示,2011—2014年农村现行低保标准与人均食品消费支出的比值呈逐年递增的趋势,但均未大于1。2014年,这一比值高达98.67%,数值很接近1。这表明,我国政府正在加大对农村贫困人口的财政投入,在应保尽保的基础上提高保障水平。对比ELES测算的基本型低保标准与人均食品支出的比值,均大于1且在150%左右。由此可以说明目前我国执行的农村低保标准还不能达到农村居民生理需求的最低费用,即我国农村现行的低保标准还未达到维持生存的标准,而ELES测算出来的基本型低保标准却能满足农村居民的这种需求。

数据来源:现行低保标准来源于民政部官网2011—2014年《社会服务发展统计公报》;人均食品支出、人均消费支出和人均可支配收入来源于2011—2014年《中国统计年鉴》;其余各项为计算得出。注:2014年的ELES测算基本型低保标准是根据前三年的年平均增长率计算得出。

(二)与人均可支配收入比值的比较

1976年,经济合作与发展组织提出了一个动态的贫困标准:以一个国家或地区社会的中等收入或平均收入的50%～60%作为最低生活标准。根据该标准的最低值50%计算,2011—2014年我国农村低保标准应该是3488.65元/年、3958.3元/年、4714.8元/年和5244.45元/年,远远高于我国农村现行的低保标准和ELES模型测算的基本型低保标准,但是ELES模型测算的发展型低保标准达到这一保障水平。郑功成教授鉴于我国人口众多,经济处于发展中水平这一基本国情提出将人均可支配收入的30%～50%作为我国城乡贫困线。然而,2011—2014年我国农村居民现行低保标准与人均可支配收入比值分别为24.62%、26.12%、25.81%和26.47%,也未达到上述比例范围的下限,这表明我国农村低保的救助水平偏低,与发达国家和地区存在一定的差距。

(三)与人均消费总支出比值的比较

2007年国务院发布的《通知》中明确指出农村最低生活保障制度的目标是稳定、持久、有效地解决全国农村贫困人口的温饱问题。而农村低保标准占农村居民人均消费总支出比值反映了农村居民基本生活消费情况,这一比值的大小代表农村居民生活质量的好坏。参考民政部对基本服务标准的规定,低保标准不能低于居民人均消费性支出的35%。从表3中的数据可知,只有2012年达到了民政部规定的标准,其余年份均低于这一标准值。近几年,这一比值呈动态变化且均稳定在32%～35%。对比ELES模型测算的基本型低保标准与人均消费支出的比值均高于35%且超过了50%。

通过以上分析得出,我国农村低保标准的确定均未达到保障基本生活的需求。随着人口老龄化的加速,农村低保标准的确定不能只考虑贫困人口的生存需求,还应当考虑健康需求,防止“贫困陷阱”的发生。而通过ELES模型测算出来的基本型低保标准则是将农村居民的吃饭、穿衣,还包括日常的用水、用电以及医疗保健都考虑在内,更适合作为我国农村低保标准。

六、政策建议

基于分析得出结论:我国农村地区的低保水平整体偏低,且未达到ELES模型测算的生存型低保标准,农村低保为贫困人群提供的保障水平无法满足他们的日常基本生活需求。而ELES模型测算出的基本型低保标准更适合作为我国农村低保标准。根据农村最低生活保障的定义可知,政府负责低保制度的制定、对低保申请者的资格认定、低保救助标准的设置、救助资金的筹措等各个环节,是农村低保制度的重要决策者。目前,我国农村低保水平偏低与政府在该项政策运行中的缺位不无相关。因此,本文从政府的角度提出相关对策及建议。

1.转变救助理念,逐步提高低保水平。

根据农村居民最低生活保障的相关政策可知,我国目前的农村低保救助理念是“保基本”,主要是保障贫困人口的生存需求,更准确的说是只能满足温饱需求。随着社会发展,应当转变救助理念,充分考虑人们的基本生活需求和发展需求。同时,基于救助刚性和救助依赖等因素,在确定低保标准时,应当在科学测算的基础上遵循循序渐进原则,不断扩大农村低保的覆盖面,在应保尽保的基础上,逐步提高低保水平。

2.明晰政府职能,增加财政投入力度。

和其他社会保障项目不同,我国农村低保的救助资金一般来自政府税收。目前,我国农村低保资金的筹措由中央和地方政府共同负担。如何分配中央和地方政府对低保财政支出和收入的权利,关系到农村低保实际运行成效。在农村低保实践中,中央政府的财政投入状况决定了低保制度的前进步伐。近几年,农村低保的发展离不开中央政府大量的资金支持。但从长远来看,这将会增加中央政府的负担,不利于农村低保制度的发展。因此,应当明晰中央和地方政府各自的职能,各地政府应当根据当地的经济水平适当增加对农村低保的财政投入,中央政府需做宏观调控,为财政状况较差的省份提供补助,实现地区间的平衡,改善农村低保标准偏低这一现状。

3.重视民间组织,补充低保救助资源。

农村低保制度的良好运行依靠强大的资金支持。但政府的资金投入是有限的,应当设法扩大低保物资的筹资渠道。民间组织的兴起,为我国农村低保事业发展注入了新鲜的血液,政府应当给予充分重视。在具体方法上政府可以采取减税、奖励等政策鼓励我国的优良企业和知名人士积极投身于慈善事业,为农村地区的贫困人口定期捐赠物资。各类民间组织在农村低保事业中发挥的作用不可小觑,既可以弥补政府资金投入的不足,也能够满足农村低保人群的多层次需求。

4.加强低保立法,完善社会监督机制。

任何一项制度能够有效实施必须有相关的法律作为基础。根据有关农村低保的相关政策制定相应的法律法规,对出现的“人情保”“关系保”等现象以及低保政策的违规操作者做严厉的处置,使农村低保事业发展有法可依。同时,农村低保的顺利开展也离不开完善的社会监督体系。首先应当建立有关“低保”的投诉机构,如有对低保申请过程或结果不满的可以通过该渠道进行投诉;其次是发挥社会媒体的监督作用,使得农村低保信息更加公开透明,农村低保制度能够更加公平公正。

参考文献

[1]郭士征.社会保障学[M].2版.上海财经大学出版社,2013.

[2]弗雷德里克·C·特纳,亚历杭德罗·L·科尔巴乔,陈思.国家的新角色[J].国际社会科学杂志:中文版,2001(1).

[3]柳清瑞,翁钱威.城镇低保线:实际给付与理论标准的差距与对策[J].人口与经济,2011(4).

[4]毕红霞,薛兴利.论农村最低生活保障财政支持的适度性与政策优化[J].农业经济问题,2012(1).

[5]江华,杨雪.农村低保线评估——基于需求层次与扩展线性支出法测算[J].人口与经济,2014(1).

[6]许琳.社会保障学[M].清华大学出版社,2005(6).

[7]潘敏,王磊.农村居民最低生活保障水平测度及经济适度性研究——基于全国31个省域的宏观数据分析[J].辽宁大学学报:哲学社会科学版,2015(9).

农村居民最低生活保障 篇11

[关键词]农村低保;城乡分割;城乡一体化

[中图分类号]C912.82

[文献标志码]A

中国农村最低生活保障(以下简称“农村低保”)是对传统农村社会救济工作的改革和创新,是按照低保标准保障农村贫困群众基本生活的新型社会救助制度,是整个社会保障体系中最基础、最重要、最后一道社会安全网。党的十七大提出加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,完善城乡居民低保制度,逐步提高保障水平。农村低保制度的全面建立和实施,是消除贫困、统筹城乡发展的重要制度安排,也是继农村税费改革后的又一项重大惠农政策,在我国农村反贫困事业中具有里程碑式的意义。

一、我国农村低保发展现状

中国最早实施农村居民低保制度的地区是上海市。1994年,上海市通过实施农村低保制度,探索科学有效的农村贫困群体救济方式。1995年,民政部结合农村社会保障体系建设试点工作,分别在山西省阳泉县、山东省烟台市、四川省彭州市建立了农村低保制度建设试点。民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》,要求把建立农村低保制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓,认真部署,逐步推进。

从2004年中央一号文件提出“有条件的地方,要探索建立农民最低生活保障制度”,到2005年中央一号文件提出“有条件的地方,要积极探索建立农村最低生活保障制度”,再到十六届六中全会提出“逐步建立农村最低生活保障制度”,中央对农村低保制度的要求越来越高。民政部公布的《2006年民政事业发展统计报告》显示,2006年底,全国有23个省、市、自治区建立了农村低保制度,2 133个县(市)开展了农村低保工作,有1 593.1万人、777.2万户得到了农村低保,分别比上年增长93.1%和91.4%;2006年共有325.8万户、775.8万人得到了特困救助,由于部分特困户逐步纳入了农村低保,特困户的数量比上年同期有所减少。

2007年初,党中央、国务院决定在全国建立农村低保制度,探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系,中央财政安排专项补助资金支持财政困难的地方。2007年8月,《国务院关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》发布,要求农村最低生活保障标准要随着当地生活必需品价格的变化和人民生活水平的提高而适时进行调整。2007年中央财政下达的农村低保补助资金是30亿元,地方财政投入超过70亿元,截至2007年6月底,全国31个省、市、自治区都已建立农村低保制度,覆盖了2 068万人。全国各地年低保标准的平均数为857元,其中最低的600元(甘肃省),最高的2 560元(上海市),月人均实际补助水平28元。此外,农村特困救助对象(“特困户”)还有474.2万人,月人均救助14元,这部分人在2007年下半年转为低保对象,到2007年末农村贫困居民已全部纳入农村低保体系。到2007年底,全国农村享受低保人数已达3400多万人,给广大农民群众特别是生活困难群众带来了实实在在的好处。[1]

二、我国农村低保制度目前存在的主要问题及成因分析

1.城乡低保标准差距较大,城乡分割的社会保障制度不利于农村低保的发展

2007年1—7月,全国农村低保人口月均计划安排民政资金36元,实得29元,分别相当于城镇低保水平的34%和28%,建立在公共财力基础上的低保的实际城乡差距,甚至大于更多基于市场形成的城乡收入差距(2006年农村居民人均纯收入相当于城镇居民人均可支配收入的31%)。[2]以北京市为例,城乡居民的低保标准相差就很悬殊。市区居民的低保标准是月人均290元,另有40元的粮油帮困补贴和多种配套救助措施;而农村居民的保障标准是月人均170元,且缺乏其他附加救助。同样,青海海东全区城市居民执行的年人均低保标准为1 080元,而农村居民人均低保标准为279元。[3]由于城、乡低保标准不同,在城乡接合部或部分征地转居的地区,往往出现居住在同一个地区的居民,有的享受城市低保,有的享受农村低保,两者之间的悬殊差距常常引发矛盾和冲突,影响社会稳定。全国31个省、市、自治区中,经济发展水平相对较低的中西部地区,低保水平的城乡差距更大。

我国长期实行城乡分割的社会保障制度,社会保障资金投入重城市、轻农村的现象比较严重,这在一定程度上阻碍了农村低保制度的建立与实施。改革开放以来,占总人口80%的农民只占到全国社会保障支出的10%左右,而占总人口20%的城市居民却占到全国该项支出的90%。从1991—2001年的社会保障资金水平来看,城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,而农村只占到0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多,两者差距之大超过任何一个国家。[4]而农村社保资金的主要来源是依靠传统的农村集体补助和投入,农村社会保障主要以“五保”、救灾救济、优抚等为主要内容,家庭保障成为主要保障方式。包括在社会保障制度之内的低保制度当然也不例外,也在城乡采取两种不同的做法。

显然,严重落后于城市的农村低保制度不符合构建和谐社会的要求。在财力不变的情况下,一些地区如福建和辽宁,由于领导干部的重视,低保覆盖面有了大幅度上升。这说明,低保制度的关键是财政支出结构的调整和财政支出的倾斜。

2.各地区之间保障水平很不平衡,中西部省份缺乏稳定的低保资金来源

除了东部发达地区,一般地方都参照国家每年公布的贫困标准来确定农村低保标准。2007年国家公布的贫困标准是年人均纯收入693元,中西部地区农村年低保标准一般在600至800元之间(如山西省是676.5元),东部地区一般在1 000至2 000元之间(如浙江省确定的农村低保线接近1 800元,福建省为1 200元)。从2006年实施农村低保的23个省、市、自治区的情况来看,各地的低保补助水平也不一样,北京等9个东部省份月平均50.9元,河北等9个中部省份月平均25.3元,内蒙古等5个西部省份月平均25.5元。[5]比较而言,我国东部地区94.4%的农村社会救助人口是享受低保者,而中西部地区只有37.7%的救助对象是享受低保者。[6]但实际上,中国的大多数急需获得低保的农村人口集中在中西部地区。造成这一现象的主要原因是中西部大部分农村地区低保制度没有可持续发展的能力,而沿海发达地区和大城市郊区有能力为这项制度的开展提供稳定的财政保障。

国家规定农村低保资金的筹集以地方为主,地方各级人民政府应将农村低保资金列入财政预算,省级人民政府应加大投入,中央财政对财政困难地区给予适当补助。但不可否认的是,对于任何一级政府来说,这笔钱都不是一个小数目,在地方财政状况好的时候,执行起来问题不大,一旦财政状况不好,就很难得到有效执行。对于经济落后地区的政府来说更是如此。缺乏稳定的新增低保资金来源,是中西部地方政府不敢贸然实行低保的制约因素。随着将农村特困户救助制度过渡为农村低保制度,西部省份将面临因保障人数增加以及保障标准提高而导致的资金需求压力。

农村税费改革缩减了乡(镇)和村一级的财政收入,地方财政状况持续吃紧。通常情况下,越是财政紧张的乡(镇)和村,贫困人口往往越多,分担低保经费的任务就越重,落实经费保障的压力就越大,结果就是常常不能落实。2007年7月农村低保人口人均计划安排,东部、中部和西部分别是48元、30元和25元,但前7个月平均实际发放标准分别是44元、20元和19元,均低于计划发放标准。[2]尽管中央财政会对财政困难地区实施农村低保制度给予资金补助,但从长期来看,这个问题还是让人担忧的。

3.农村低保标准低,覆盖面不足,保障对象界定困难,缺乏应有的制度保障

很多地区就农村低保标准制定的依据和程序做出了规定,但在实际工作中许多地方的标准制定是不科学的、甚至是随意的。有些地方基本上是在原先特困户救济标准的基础上,参照当地生活水平和财政负担能力制定的,“以钱定人”的情况比较普遍。这导致农村低保标准普遍偏低。农村低保全面推行后,在主要食品价格大幅上涨的情况下,2007年全国平均的低保补助水平比2006年底明显下降了(2006年底全国平均月人均低保补助为33.2元)。[7]事实上,有些地区的保障标准过低还有认识方面的原因,即认为农民多少可以利用土地自我保障,象征性地给点补助就可以了。

长期以来,农村低保覆盖面较窄,相当部分贫困农民得不到救济和补助,使得农村贫困群体的最低生活保障只是处于零敲碎打的小规模状态。我国农村绝对贫困群体的成因主要有五种:一是疾病,二是体残,三是年老体弱,四是缺乏劳动力或劳动者的劳动能力低下,五是生存条件恶劣。这部分人占我国农村人口的3.5%左右。2007年上半年统计表明,农村低保人数只占农村人口的0.36%,低保制度发展比较缓慢。以特困救助为主的省份如黑龙江、江西、重庆、贵州、西藏、青海,低保对象占所有救助对象的比例低于10%;占10%~30%的有安徽、湖北、广西、云南和宁夏;占30%~50%的有山西、河南、湖南;占50%~70%的有新疆。[6]

目前各地低保对象一般由村乡县逐级确定,复杂且准确性差。由于国家没有明确立法,在确定保障对象的范围方面,地方政府都有自己的规定范围,地区差异性很大。比如对于有法定赡养人、抚养人或扶养人的贫困对象,符合农村最低生活保障对象条件的家庭中的成年子女等,各地认定标准不一,使受保障对象的界定很不规范。同时,各地认定低保对象的主要依据是共同生活的家庭成员年人均纯收入低于最低生活标准,但该方法没有考虑致贫原因,不能完全反映贫困农户的真实面貌;二是农村居民收入有其自身特点,年人均纯收入难以准确评定。另外,农民的非种植业农业收入、外出务工收入、临时性收入等情况变化异常复杂,这些都造成了受保障对象界定的困难。

没有全国性的《社会救济法》,没有一部完整的对救济对象、救济内容、救济标准、经费来源、救济方式等加以规范的法律,立法滞后导致无法可依,是出现上述问题的根本原因。目前只有极少数地方出台了操作性较强的农村低保管理办法,大部分农村地区还缺乏制度化措施,无统一的操作规程,管理上缺乏制约机制,个别地方甚至出现占用、挪用救助资金的现象,给农村低保制度带来了消极影响。

三、完善我国农村低保制度的政策建议

1.坚持以“城乡一体化”为目标

城乡社会保障制度不是两个独立并行、封闭运行的系统,在制度形式上应该是统一的,城乡都应纳入社会保障的总体框架之中。政府应坚持城乡一体化的政策导向,改变重城市、轻农村的社会保障政策,逐步缩小城乡社会保障水平的差距。一方面,应逐步削减政府在城镇的福利开支,取消或降低城镇居民的福利补贴,如食品补贴、交通水电补贴、住房补贴等;同时,按照权利与义务对等的原则,完善城镇社会保障制度。另一方面,应改变长期以来实行的重城轻乡的政策,加大对农村社会保障的投入力度,提高农村已有的社会保障水平。以前政府采取的“挖农补工”的政策,以“剪刀差”的形式从农村抽走的大量利润,应适当返还给农村和农民,把此资金作为建立农村保障机制的基金,实行工业反哺农业。同时,国家应当在政策和资金上向农村、农民倾斜,加大对农村基础设施、基础教育的投入力度,以加快农村经济的发展,为农村低保制度的建立奠定经济基础。按照城乡统筹的思路来构建农村低保制度,既可借鉴城市居民低保制度建设的一些经验和做法,又要充分考虑我国农村社会结构、生产生活方式和经济发展水平的实际情况,采取有别于城市的做法,使农村低保制度既符合社会保障的一般性质与特征,又符合农村经济发展的现有水平。

2.完善农村居民低保制度的资金筹措机制

资金问题是建立农村低保制度的核心问题。应建立中央、省、市(县)、乡四级资金负担体系,理顺以政府为主、集体为辅、社会互助的多元化资金筹措渠道,确保制度运行的可持续性。一是建立以市县为主的资金保障与管理机制。为了确保最低生活保障对象都能享受或领取到足额的保障金,最低生活保障资金应改变县、乡、村共同负担的做法,改由市、县财政负担。因为一个市、县辖区内的乡、村经济发展水平差距不会太大,易于在最低保障标准上达成统一;另外,市县一级政府与省、中央级政府相比,具有地区信息优势,便于发挥管理职能。二是整合救济资源。中央应加大财政转移支付力度。对贫困人口实施救助,是政府义不容辞的责任,是政府对公民生存权的保护,是人权保障的重要内容。将中央各种专项救助资金纳入农村低保范畴,突出中央政府的责任,建立覆盖面更广的农村低保制度,有助于形成合力,充分利用资源,提高农村低保资金的保障度,防止一些地方因财力困难而出现农村低保中的“以钱定人”的不规范做法。三是进一步扩大其他辅助资金来源。可以考虑采取与社会保障费同步征收的形式筹集资金,这样就把企业和个人(尤其是高收入者)的缴费义务用法律的形式确定下来了。这种筹集方式具有征收面广、标准统一、力度大等特点,同时也体现了低保金再分配的社会功能,在一定程度上消除了城乡之间、居民之间过大的贫富差距。要鼓励政府部门、企事业单位、民间和个人为实施农村低保提供捐赠和资助,尝试将部分福利彩票和个人收入所得税纳入农村低保资金。

3.合理确定低保对象和保障标准

保障对象的认定应以低保线为依据,但并不是说低于低保线的农村家庭都应实施保障救助。低保制度要坚持既保障农村贫困家庭的基本生活又不养懒汉的原则。因此,核定保障对象需要结合分析贫困形成的原因。一般而言,具有当地正式农业户口、共同生活的家庭成员年人均收入低于当地农村低保标准的人都可申请享受农村低保。与传统的社会救济制度相比,低保制度的保障对象有所扩大,除了“五保户”、“特困户”外,还应包括下列人员:家庭成员无劳动能力或基本丧失劳动能力的无劳力户;家庭主要成员因严重残疾而丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因长年有病而基本丧失或大部分丧失劳动能力以致家庭生活困难者;家庭主要成员因病、灾死亡,其子女不到劳动年龄或是在校学生,生活特别困难者。各地对低保对象收入的计算宜采用因地制宜的办法:东部经济发达地区由于已经实现了城乡低保一体化运行,可考虑按照申请人家庭年人均纯收入与保障标准的差额发放低保金;在广大的中西部地区和部分东部地区,基于家庭收入难以准确核算、但困难家庭的情况左邻右舍都清楚等实际情况,可在初步核查申请人家庭收入的基础上,更多地依靠民主评议等办法来确定低保对象。

确定保障标准,既要保证低保对象基本生活的需要,又要克服完全依靠低保的依赖思想;既要考虑地区间标准大体一致,又要考虑地区间发展不平衡所带来的标准上的差距。因此,各省可以设立不同的保障线,发达地区可以高一些,贫困地区可以低一些。建议在救助标准上,应遵循“低标准,广覆盖”的原则,有层次性和差别性,根据救助对象的特征和需求的不同,实行分类救助、标准有别。这符合低保制度的功能定位,即能满足农村困难群众最基本的生活需要。随着该地区经济实力的不断增强,可小幅调整标准,将保障目标逐步向发展权过渡,同时兼顾医疗、教育保障。

4.采取与农村居民低保制度相配套的改革措施

首先,加强低保制度的法制建设,实现法制化、规范化管理。农村低保制度最终需要通过制定低保法的形式加以确认。只有这样,才能从根本上保证低保制度的权威性和连续性,使低保工作步入有法可依的法制化轨道,从而确保每一个公民的基本生活权益不受侵害。现在,农村低保制度的政策框架已初步形成。市、县两级政府应按照国家和省(自治区、直辖市)的有关规定,出台农村低保制度的实施细则;乡镇人民政府应出台操作规范,村委会结合民主管理和村务公开,应制定简便易行的农村低保操作规范;鼓励有条件的地方,探索制定有关农村低保的地方性法规或规章。在国家层面,可以在总结《城市低保制度条例》内容的基础上,结合农村实际制定相关条例和低保法,以规范国家、地方政府及个人的责任和义务,规定农村低保工作的组织结构与人员编制,明确保障对象、保障标准、申请与审核程序、资金筹措与管理等相关内容,尽快将农村低保纳入法制化轨道。

其次,制定与低保制度相配套的优惠政策。对于按照低保线给予救济后生活仍很困难的特困居民,可以对他们的水电费、子女教育的学杂费等实行减免政策。对有劳动能力的农村经营者实行减免税金和工商管理费等优惠政策。为减轻政府财政压力,应发动全社会扶贫济困,可对保障对象在生产、生活、医疗、教育等方面给予适当的政策优惠,而这些政策必须是与农民的生产、生活紧密相关的。如享受低保的贫困农民,可以减免义务工、子女义务教育的学杂费、工商税收、医疗费用等,从多方面解决保障对象的实际困难。

[参考文献]

[1]潘跃.全国31省区市建立农村低保制度 2020年将全覆盖[EB/OL].(2007-08-07)[2009-04-13].http://www.022net.com/2007/8-7/422831172984612.html.

[2]程漱兰,薛莉.农村低保:已经上路更要一路走好[N].中国信息报,2007-09-10(3).

[3]陈兴龙.贫困地区如何建立农村居民低保制度——以青海海东地区为例[EB/OL].(2007-11-16)[2009-04-13].http://theory.people.com.cn/GB/49150/100788/6527365.html.

[4]陈玉光,刘效敬,刘玫.建立农村“低保”面临的问题及对策[J].哈尔滨市委党校学报,2006(1):33.

[5]李立国.全面建立和实施农村最低生活保障制度[EB/OL].(2007-09-26)[2009-04-13].http://news.Xinhuanet.com/theory/2007-/-26/content.6789880htm.

[6]张国华.中国农村最低生活保障的现状、问题及其成因[J].中国发展,2007(4):78.

农村居民最低生活保障 篇12

一、农村低保方式的类型

1. 按发放的形态进行分类, 农村低保方式可分为实物低保和货币低保两类。

实物低保是指以实物形式发放的, 或与规定实物的消费量直接联系的低保补助, 如米、面、粮、油、衣服等生活必需品。货币低保是指以货币形式直接发放给低保对象的低保补助。货币低保与实物低保对低保对象的效用发挥程度不同。一般来说, 货币低保比实物低保在保障贫困人口基本生活水平方面更具效率。

2. 按发放的补助数额进行分类, 农村低保方式可分为全额低保和差额低保两类。

全额低保是指对农村无劳动能力、无生活来源、无法定抚养或赡养义务人的未成年人、老年人或残疾人, 按照当地的最低生活保障线标准发放相应数额的补助。差额低保是指对农村有劳动能力、有生活来源, 但由于各种原因收入低于当地的最低生活保障线标准, 生活仍然处于贫困状态的人口发放的补助, 其补助数额为最低生活保障线标准与家庭人均收入的差额。

3. 按发放的形式进行分类, 农村低保方式可分为单纯性低保、有条件低保和“负所得税”三类。

单纯性低保也称无条件低保, 是指凡是家庭人均收入低于当地的最低生活保障线标准的农村贫困人口, 无需再具备其他条件, 即可领取政府发放的低保补助来保障其基本生活水平。有条件低保是指农村贫困人口除了家庭人均收入低于当地的最低生活保障线标准以外, 还要满足其他条件, 如参加劳动技能培训等, 才能领取低保补助。“负所得税”是指以政府向农村贫困人口支付“所得税”来代替低保补助。由于是政府向个人支付所得税, 对政府来说是个人所得税的负收入, 所以称为“负所得税”。

二、农村低保方式的确定原则

1. 公平原则。

经济学上讲的公平, 一般包括起点公平、规则公平和结果公平三层含义。由于个人的初始禀赋千差万别, 起点公平难以真正实现, 因而经济学中更看重规则公平 (过程公平) 和结果公平。过程公平强调收入分配过程的不偏不倚, 重点在于公平的尺度, 防止双重或多重标准的差别对待;结果公平强调收入分配的结果能够让所有的人满意, 侧重于人人平等地享有财富或收入, 带有一定的平均主义色彩。

低保是一种收入再分配, 应该重视公平原则。一方面, 要重视过程公平, 要在最低生活保障制度的制定和执行中体现公正、公平, 本着“以人为本”的原则, 对社会保障制度应有的对象, 无论是富者还是穷者, 无论是城市人还是农村人, 要一视同仁, 处于相同或是同类状态的对象或群体应该得到同等的对待。另一方面, 要特别重视结果公平, 本着互济、共济的原则, 实现高收入者对低收入者的转移支付, 保障低收入者的基本生活水平。

本着公平原则确定农村低保方式时, 首先要农村、城市一视同仁, 即给农民以“国民待遇”。在我国, 农民享有国民待遇问题一直没有得到很好的解决, 这是人为造成城乡低保水平存在差距的一个重要因素。现在工业发展了, 城镇职工收入的增幅超过了农民, 城市的社会保障体系正在逐步走向完善, 说明政府有了进一步关注低收入农民的充分必要条件。我们在社会保障制度的制定和执行上, 在特定的历史时期和条件下将农民排除在外有其一定的历史合理性, 但面对目前城乡收入差距拉大、农村存在大量贫困人口的状况, 如果仍然不考虑农村贫困人口的社会保障问题, 就是对农民的不公平。其次, 我国经济发展的多层次、不平衡性导致不同地区农民收入差距很大, 对于农村最低生活保障制度的建立不能一概而论, 搞“一刀切”并不是真正的公平。具体到各地区应考虑当地的实际情况, 对于不同的地区, 低保发放的方式可以有所不同, 应当综合考虑当地的经济发展水平、财力水平和消费水平。在全面调查了解农村贫困家庭的成员结构、收入水平、生活费用支出、致贫原因等情况的基础上, 科学地确定农村低保方式。

2. 效率原则。

在选择农村低保方式上讲求效率, 主要是指在中央和地方现有财力水平下, 选择何种低保资金投入方式才能实现效用最大化。

考虑到中央及各地方财政能力有限、低保资金来源渠道单一的现状, 在开始构建农村最低生活保障制度时, 应以保障农村贫困人口基本生活水平、满足贫困农民温饱需求为标准, 低水平起步。具体应主要考虑以下四个因素: (1) 维持农民最基本生活的物质需要。各地要在认真调查研究的基础上, 准确测算出贫困对象年人均消费水平和人均基本生活费用支出。 (2) 农村经济发展水平。主要考虑当地的人均国民生产总值、农民人均纯收入等指标。 (3) 地方财政的承受能力。 (4) 物价上涨指数。

由于以上各因素是不断变化的, 各地应随着这些因素的变化因时而异, 确定科学、可行的农村低保方式。但随着社会经济的发展, 我们也具备了选择相对贫困作为低保标准的能力。财力状况较好的地方应选择以效率最高的货币低保为主, 同时辅以实物低保。中央可以采取区别对待的政策, 体现向中西部贫困地区倾斜的原则。对农村低保资金, 中央财政可只对人均GDP低于全国平均水平的省份进行货币补助, 人均GDP高于全国平均水平的省份则由当地政府自行解决。这样既实现了消除农村贫困与区域协调发展的有机结合, 又实现了中央财政的有效转移支付。

三、农村低保方式的选择———有主有辅的低保制度架构

1. 货币低保为主, 实物低保为辅。

由于货币低保方式比实物低保方式更有效率, 因此各地尤其是财力状况较好的地区在选择农村低保方式时, 应以货币低保为主、实物低保为辅, 实物低保可以超市消费卡形式发放。少数贫困边远地区可采取粮款结合的方式, 首先保证人均口粮的救助, 以粮抵款, 然后差额部分发放现金。除了定期定量的物质救助外, 各地还可针对实际情况出台一系列配套政策, 如住房、就业、医疗、子女教育、税收、水电等优惠扶持政策, 多方面扶助困难群众。如目前浙江省的杭州、温州、嘉兴等地市对农村低保家庭进行危房改造;德清、桐庐等县市对贫困家庭子女发放“教育券”;杭州低保家庭免交农村合作医疗个人出资费等。

2. 差额低保为主, 全额低保为辅。

农村低保理论上应是一种差额补贴, 即用最低生活保障线标准减去家庭人均收入, 得出保障对象补助标准, 按时发放。除了少数无依无靠、无生活来源、无劳动能力的孤老残幼和失去劳动能力的重残人员可领取全额低保以外, 其余农村贫困人口应享受差额低保。这有助于鼓励其学习知识、参加劳动技能培训以提高自身再生产能力, 提高家庭收入。政府在发放低保时除了“授人以鱼”, 更要“授人以渔”。这样才能从根本上扶贫, 防止贫困人口“恋贫”和脱贫后再“返贫”。

3. 单纯性低保为主, 有条件低保、“负所得税”为辅。

目前, 农村年收入683元以下的2 365万贫困人口和处于年收入683~944元的4 067万农村低收入群体, 他们的生活远远不是“贫困”可以概括的。他们不仅收入低、消费低, 生活质量、受教育程度和医疗水平也都很低。因而在农村推广最低生活保障制度时应以单纯性低保为主, 有条件低保应慎重选择。

有条件低保中的条件应是基于充分调动贫困人口脱贫致富的热情和积极性制定的, 而不是引起贫困人口反感心理、不公平、不合理的条件。如广州市正式出台的《广州市城镇最低生活保障救济人员参加公益劳动规定》中规定, 2006年元旦起, 广州市城镇最低生活保障救济人员, 将按规定参加社区环境卫生的清洁、社区治安巡逻、社区居家养老服务等公益劳动, 每人每周公益劳动时间不得少于3个半天、总计10个半小时。如每月两次不参加公益劳动, 经批评教育无效的, 将受到包括不批准低保等处罚。广州市推出如此“有条件低保”, 改变了低保的内涵和宗旨, 是对享受低保的公民权利的误读。对于那些有资格享受低保待遇者而言, 低保是一项法定权利, 而不是一种恩赐, 因而是无条件的。假若非要强令一些低保对象以“公益劳动”作为条件换取其低保金, 就有人为给低保涂抹上歧视色彩之嫌了。对广大低保对象而言, 贫穷是一种“灾难”而非“罪责”, 部分地方政府无权在制定其低保政策时附带任何惩罚性条件和前提。低保补助作为一种社会福利, 应该明确划分其可否享受的界限, 一旦被确认为享受这项福利的低保对象, 享受低保就成为其拥有的一项权利。假若给享受这项权利的低保对象硬性设置条件或障碍, 让低保成为广州市那样的“有条件低保”, 实际上就是对公民权利的误读, 这是我们在选择农村低保方式时决不能出现的。

和单纯性低保、有条件低保相比, “负所得税”低保方式的思路是比较不同的。“负所得税”萌芽于一些西方国家早期收入转移政策中, 西方经济学界普遍认为, 1962年诺贝尔经济学奖获得者, 美国的米尔顿·费里德曼在《资本主义与自由》一书中首次提出了负所得税理论。1969年, 美国尼克松政府提出的“家庭援助计划”和卡特政府提出的“改善就业机会和收入计划”, 都包含了反映“负所得税”思想的福利制度改革的措施。目前, 加拿大已普遍运用“负所得税”理论, 对低收入者在儿童抚养、失业保险费、教育费、医疗费等项目上实行了“负所得税”制度, “负所得额”可抵减应缴所得税额。尽管在许多方面“负所得税”可以被看做社会福利的补充, 但是其不能取代社会福利, 尤其是在我国构建农村最低生活保障制度过程中。由于我国各地经济发展不平衡、财税制度不健全, “负所得税”低保方式的实施环境还不成熟, 因而只可在个别东部沿海发达城市的郊区农村进行试点, 积累宝贵经验, 为日后推广做充分准备。

参考文献

[1].张洁云, 娄之歆.我国农村低保对象的科学界定.农村经济, 2006;1

[2].赵复元.建立农村最低生活保障制度的综述.经济研究参考, 2005;55