村民委员会

村民委员会（精选12篇）

村民委员会 篇1

村民委员会能不能作为房屋权属登记申请人申请登记为房屋所有权人的问题一直存在着很大的争议。在房屋登记机构内部, 认为村民委员会不能作为房屋权属登记的申请人, 不能申请登记为房屋所有权人的观点一直居于主导地位。为了叙述的方便, 本文将前述观点称为“否定说”。

“否定说”的理由, 主要有两条:第一, 村民委员会仅仅是基层群众性自治组织, 既不是法人也不是其他组织, 不是合格的民事法律关系主体;第二, 《房屋登记办法》只对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出了规定, 通篇未提及村民委员会。

《担保法》第7条规定, 具有代为清偿债务能力的法人、其他组织或者公民, 可以作保证人。按照《中华人民共和国担保法》的规定, 担保法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。

《民事诉讼法》第49条规定, 公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。按照《民事诉讼法》的规定, 参加民事诉讼法律关系的民事主体为公民、法人或者其他组织。“否定说”依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条规定, 认为村民委员会不属于该条规定的领取营业执照的企业、合伙组织、法人分支机构, 不属于银行或者保险公司的分支机构, 不属于经民政部门核准登记领取社会团体登记证的社会团体, 因此不属于其他组织, 进而不属于民事法律关系主体, 不能作为房屋权属登记的申请人, 不能申请登记为房屋所有权人。村民委员会的设立、变更、撤销, 不同于合伙组织、企业、公司和社会团体, 不需要领取营业执照, 不需要经民政部门核准登记。《村民委员会组织法》第3条第2款规定, 村民委员会的设立、撤销、范围调整, 由乡、民族乡、镇的人民政府提出, 经村民会议讨论同意, 报县级人民政府批准。因此, “否定说”不能因上述原因而拒绝承认村民委员会属于民事法律关系主体的其他组织。

推而广之, 符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第40条第9项规定的合法成立、有一定的组织机构和财产, 但又不具备法人资格的居民委员会、业主委员会, 也可以成为民事法律关系主体的其他组织。

《民法通则》第37条规定, 依法成立, 有必要的财产或者经费, 有自己的名称、组织机构和场所, 能够独立承担民事责任的组织即为法人。可以断言, 随着改革开放的深入, 政治昌明、经济发达地区的村民委员会甚至可以成为该规定的法人。

从以下规定中可以看出, 村民委员会作为民事法律关系主体, 广泛享有民事权利, 承担民事义务。

《成都市集体建设用地使用权流转管理办法 (试行) 》第5条规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”。

民政部《婚姻登记工作暂行规范》第57条第3款规定, “婚姻登记档案遗失的, 当事人应当提交能够证明其婚姻状况的证明。户口本上夫妻关系的记载, 单位、村 (居) 民委员会或者近亲属出具的写明申请人婚姻状况的证明可以作为申请人婚姻状况证明使用”。

国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》 (下称《意见》) 第4条规定, “属于村民小组集体所有的土地应当由其集体经济组织或村民小组依法申请登记并持有土地权利证书。对于村民小组组织机构不健全的, 可以由村民委员会代为申请登记、保管土地权利证书”。该《意见》第5条规定, “属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会受本农民集体成员的委托行使所有权”。

国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》第18条规定, “农村村民在村庄, 集镇规划区内建住宅的, 应当先向村集体经济组织或者村民委员会提出建房申请, 经村民会议讨论通过后, 按照下列审批程序办理”。

《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》 ([2006]民立他字第23号) 批示, “遵化市小厂乡头道城村第三村民小组 (以下简称第三村民小组) 可以作为民事诉讼当事人。以第三村民小组为当事人的诉讼应以小组长作为主要负责人提起”。

《土地管理法》第10条规定, “农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。该法第57条规定, “土地使用者应当根据土地权属, 与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同, 并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。

《物权法》第59条第1款规定, “农民集体所有的不动产和动产, 属于本集体成员集体所有”。该法第60条规定, “对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等, 依照下列规定行使所有权: (一) 属于村农民集体所有的, 由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权; (二) 分别属于村内两个以上农民集体所有的, 由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权; (三) 属于乡镇农民集体所有的, 由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权”。

按照《最高人民法院答复河北省高级人民法院〈关于村民小组诉讼权利如何行使的几个问题的请示报告〉》和《物权法》第60条第2项的规定, 村民小组都可以作为民事法律关系主体的其他组织, 村民委员会作为民事法律关系主体的其他组织, 就更毋庸置疑了。

虽然《物权法》第60条第1项, 将村集体经济组织或者村民委员都作为代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织;该法第60条第2项, 将村内各该集体经济组织或者村民小组都作为代表“村内两个以上农民集体”行使“村内两个以上农民集体所有”房屋所有权的组织, 但《房屋登记办法》第83条第3款、第84条、第86条第3款仅对农村集体经济组织申请房屋权属登记作出规定, 未对村民委员会申请房屋权属登记作出规定, 作为下位法的《房屋登记办法》, 并未与作为上位法的《物权法》相匹配。

按照《物权法》第60条的规定, 集体经济组织也不是“村农民集体所有”房屋的所有权人, 集体经济组织和村民委员会一样, 仅仅是代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。既然《房屋登记办法》允许集体经济组织申请房屋权属登记, 登记为房屋所有权人, 同理, 《房屋登记办法》也应当允许村民委员会申请房屋权属登记, 登记为房屋所有权人。

《物权法》第45条规定, 法律规定属于国家所有的财产, 属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的, 依照其规定。

如同《物权法》第45条规定, 属于国家所有的房屋, 房屋所有权人没有被登记为“国家”或者“全民”;该法第60条规定, 属于“村农民集体所有”的房屋, 房屋所有权人也不应当登记为“村农民集体”。

笔者主张允许村民委员会作为房屋权属登记的申请人, 可以申请登记为房屋所有权人, 主要原因有如下两个方面:

第一, 如果村民委员会已经以自己的名义合法原始取得房屋 (如新建) , 或者合法继受取得房屋 (也称作传来取得, 如购买、受赠) 的, 该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定, 房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律行为说”。

第二, 如果村民委员会依据《物权法》第60条规定, 代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的, 该村民委员会可以向房屋登记机构申请房屋所有权登记。参照《房屋登记办法》关于农村集体经济组织申请房屋权属登记的规定, 房屋登记机构可以将该村民委员会登记为房屋所有权人。本文将此种情形定义为“法律规定说”。

《物权法》第60条规定的“村农民集体所有”的“村”, 不是指自然村落, 而是指设立有村民委员会的行政村。在村集体经济组织不健全或者没有村集体经济组织的行政村, 需要村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权。村民委员会下属的各村民小组, 还可以代表村内两个以上农民集体行使“分别属于村内两个以上农民集体所有的”房屋所有权。

《物权法》所称村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋的所有权, 同时包括该房屋占有集体土地的所有权和该房屋占有国有土地的使用权。村民委员会代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的内容, 同样为占有、使用、收益和处分, 但是, 这种处分应当是有条件的处分。

之所以强调有条件的处分, 是因为村民委员会不是严格意义上的“村农民集体所有”房屋的所有权人, 村民委员会仅仅是依据《物权法》的规定, 代表“村农民集体”行使“村农民集体所有”房屋所有权的组织。村民委员会占有、使用、收益和有条件的处分房屋, 必须向所代表的“村农民集体”负责, 并且接受“村农民集体”的监督。

关于村民委员会向所代表的“村农民集体”负责并且接受“村农民集体”的监督问题, 《物权法》第62条规定, 集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。该法第63条规定, 集体所有的财产受法律保护, 禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的, 受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。

不难看出, 村民委员会依据“法律行为说”取得的房屋所有权是“完全所有权”;村民委员会依据“法律规定说”取得的房屋所有权是“受限所有权”。为了保证不因村民委员会申请登记为房屋所有权人而侵害“村农民集体”的合法权益, 对于村民委员会申请的任何类型的房屋权属登记, 村民委员会必须提交经村民会议同意, 或者由村民会议授权经村民代表会议同意的证明材料。房屋登记机构受理登记申请后, 应当将申请登记事项在村民委员会所在地的行政村内进行公告。经公告无异议或者异议不成立的, 方可予以登记。

村民委员会 篇2

为保障村民实行自治，加强基层民主政治建设，促进三个文明建设和发展，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《陕西省村民委员会选举办法》的有关规定，结合本村的实际，特别定选举办法。

一、本次村民委员会的选举，由村民选举委员会负责主持，镇下派换届选举指导小组为换届选举服务、协调、监督和指导。村民选举委员会由 人组成，其职责是：

1、宣布选举目的、意义和有关法律法规；

2、制定本选举办法，并经村民会议通过；

3、确定和培训工作人员；

4、进行选民登记和资格审查，公布选民名单、填发选民证；

5、组织选民酝酿，根据较多数选民的意见组建，公布初步候选人、正式候选人名单；

6、组织好选举，主持投票选举，确认选举是否有效，公布和上报选举结果；

7、总结和上报选举工作情况，建立选举工作档案。

二、村委会主任1名，副主任 名，委员 名。

三、村委会的候选人，由本村村民直接提名产生。

所提名的候选人必须具备自觉遵守党性、法律法规和国家政策、办事公道、热心为村民服务、身体健康、较高的文化知识和社交能力，在任期内能长期不间断在本村任职等基本条件。候选人的产生是根据初步候选人提名表汇总和统计，确定正式候选人，候选人在选举日期前五天向全村公布。

四、选举村委会主任、副主任、委员一律采用取差额选举和无记名投票的方式直接选举。

五、凡年满十八周岁的村民均有选举权和被选举权，依法被剥夺政治权利和无法行使选举权的人除外。

六、选举大会的选举分 种选票，各种选票一次投票，分别计票。选举时，设总监票1人，总计票1人，监票人2名，唱票人、计票人各1名，以上人选由村民选举委员会提出（候选人不能担任监、计、唱票工作人员），在唱票过程中，必须做到一票一唱一计。

七、选举时，设中心会场一个，另设 个流动票箱。负责流动票箱人员必须政治素质高，公道正派，每个流动票箱必须由3人以上担任（候选人和候选人主要亲属不能担任）。写选票时，同意的在其姓名前的空格内划“O”，不同意的划“X”，如另选他人，就在候选人姓名后面的空格栏内写上自己要选人的姓名，并在其上面的空格内划“O”，不划任意符合的为弃权。

八、在选举大会主会场设有秘密写票处，对不能划票的选民，安排专人代理划票。选民在选举日不能到场选举时，可以委托他人，但必须办理书面委托手续后才能代写选票，每一选民所接受的委托不能超过三人。

九、投票结束后，主持人宣布开箱检票。收回选票数等于或少于发出选票数，选举有效，多于发出选票数则无效，应重新进行选举，每张选票所选人数等于或少于应选人数的为有效票，超过应选人数的为无效票，没有作任何标记的为弃权票，对字迹不清、无法辨认的选票确定为无效票。

十、本村过半数依法享有选举权利的选民参加选举，选举大会才能举行，选举才能有效。候选人获得参加投票的选民过半数选票时，始得当选。获得半数选票的候选人人数多于应选名额时，以得票多的当选；如果票数相同不能确定当选人的，应当就票数相同的候选人再次投票，得票多者当选。如果候选人未获得到会选名的过半数选票时，可暂由一名得票多数的候选人主持村委会工作，待时机成熟时再进行补选。

十一、计票完毕，总监票人、选举大会主持人报告选举结果。由选举大会主持人当场宣布选举结果，并颁发当选证。

十二、本选举办法提交村民大会讨论后通过，才正式行使。

村村民选举委员会 二00五年十月 日

村第六届村委会选举大会主持词

村民同志们：

一、宣布大会开始

我受村民选举委员会的委托，主持今天的选举大会，我宣布 村第六届村民委员会选举大会现在开始。（鸣鞭炮、奏乐）

为保证本次选举顺利进行，我宣布大会纪律：

1、各村民以村民小组为单位按顺序坐好，不得随意走动和擅自离开选举会场，遵守大会纪律，保持会场秩序。

2、各位选民要珍惜民主权利，投出庄严的一票，选好村民委员成员，凭选民证（委托证）领取选票。

3、各位选民不能妨碍他人自由行使民主权利，有妨碍选民自由行使选举权利、破坏本次村民委员会选举的，要依法进行处理。

以上纪律，希望选民同志们自觉遵守，共同把此次选举大会开好。

二、清点到会人数。

本届选举，全村共有选民 人，经清点，参加本次选举大会到场到会 人，流动票箱投票的 人，办理委托投票的 人，总共 人，超过本村选民数的一半，大会可以继续进行。

三、奏国歌。

大会进行第三项议程，全体起立，奏国歌。

请坐下。<本项议程是指有条件的情况下，比如正沟村、金珠店村、花坝村、长春村、金珠店街道、佐龙村等村>

四、现在我宣布正式候选人名单，二位同志为村主任候选人，二位同志为副主任候选人，同志为委员候选人。

五、宣读我村《村民委员会选举办法（草案）》，读，举手进行表决。

六、经村民选举委员会提名，同志为总监票人，同志为总计票人，同志为计票员，同志为唱票员，同志为监票员。现在进行表决（举手通过）。

七、讲解选票划法。

请总监票员讲解选票的规定和划法。

村主任的选票是红色的，票上有两名候选人，只能选一名，同意的在其姓名上方划“O”，在不同意的姓名上方划“X”，若对这两名候选人都不赞成，在这两名候选人姓名上方划“X”，在其后面的空格内填写要选人的姓名，并在其上方划“O”。

副主任的选票是绿色的，划票方法同村主任选票的划法一样。村委会成员的选票是黄色的，划票方法基本上同前两种选票一样，不同之处就是看本村选几个委员，作划票标记就不能超应选额。

八、请各位工作人员进入各自的工作岗位，开始分发选票。

九、参加今天投票选举的选名共 名，发出选票 张，在流动票箱投票的 张，发出的选票数与参选人数相符，现在开始划选票。

十、请总监票人当众检查票箱。

十一、开始投票（流动票箱提前进行，流动票箱全部到会场后才能举行投票）。

十二、秘密划票。

选民领取选票后，请进入秘密写票间划票，写票间只许1人划票，其他选民包括选举工作人员不得围观。

十三、销毁剩余选票。

请总监票员将剩余的选票当中销毁。

十四、集中票箱，清点选票数。

现在我宣布，经清点，今发出的选票 张，其中大会主场发出选票 张，流动票箱登门入户发出选票 张，发出选票和收回选票相符（或少于发出选票），共收回选票 张，这次选举有效。

十五、检验选票，公开计票。

选举工作人员认真负责逐张检验每张选票，整理出有效票、无效票、弃权票。

在主会场，在大黑板上唱票、计票、监票，做到一票一唱一计，且在两名监票员监督下。（可用黑板划“正”字的方法进行计票）

十六、当场公布结果。

主任票： 同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志当选为 村村委会主任。

副主任票： 同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志当选为 村村委会副主任。

委员票： 同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志得赞成票 张，同志当选为 村村委会委员，同志当选为 村村委会委员，同志当选为 村村委会委员。

十七、现在由 同志向当选的同志颁发当选证书（鼓掌并鸣炮祝贺）。

十八、当选主任或副主任讲话。

十九、宣布休会。

论村民委员会的村务公开制度 篇3

一、实行村务公开的必要性

调动广大农民积极性的核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。我国的农村基层干部，绝大多数是好的或比较好的，他们辛勤工作，为农村改革、稳定、发展作出了重要贡献。但是确实也有一些村干部为政不勤、办事不公、自身不廉。这有自身素质的问题，也与缺乏必要的民主监督有直接关系。由于缺乏群众监督，有的干部不是尽职尽责地为群众办事，而是以权谋私，不给好处不办事，给了好处乱办事；有的干部作风生硬，简单粗暴，动不动就打人骂人；有的干部热衷于搞形式主义，弄虚作假，骗取荣誉；还有的干部吃喝玩乐，挥霍浪费，贪污受贿，腐化堕落。解决这些问题，一方面要加强对农村干部的思想教育，另一方面，必须建立、健全民主监督制度，形成有效的激励、约束、监督机制。村务公开是推行村级民主监督和民主管理的基础，在基层群众自治中具有重要作用。实行村务公开和民主管理，使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，活跃农村基层民主生活；有利于充分调动广大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性；有利于加强农村基层组织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系；有利于引导农村干部依法建制、以制治村，正确执行党的群众路线和党的政策，按章办事，做好工作。

二、村务公开的内容

实行村务公开，要从农民群众普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手。凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题，都应向村民公开。根据本条的规定，村务公开的内容包括以下几个方面：

第一，村民会议讨论决定的事项及其实施情况。根据村民委员会组织法第十九条的规定，涉及村民利益、必须提请村民会议讨论决定方可办理的事项主要有：（1）乡统筹的收缴办法，村提留的收缴及使用；（2）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（3）从村集体经济所得收益的使用；（4）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（5）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（6）村民的承包经营方案；（7）宅基地的使用方案；（8）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。凡涉及上述事项的，村民委员会应当将村民会议讨论通过的方案予以公布，由村民监督执行；村民委员会组织实施村民会议的决定后，应将实施情况及时公开，接受村民的监督。

第二，国家计划生育政策的落实方案。我国是一个人口大国，计划生育是我国的基本国策。全国人口的四分之三在农村，农村是计划生育工作的重点。由于我国农村生产力水平不高，农村社会保障制度尚未建立，加上人们长期以来形成的多子多福的观念，农村的计划生育工作难度较大。考虑到农村的实际情况，一些地方制定的地方性法规或者计划生育政策，对计划生育工作实行指标控制；允许符合条件的夫妇生育第二胎。村民委员会作为基层组织，负责计划生育政策最后的落实方案。为了保证村民委员会公正合理的分配生育指标，严格执行计划生育政策，村民委员会应当及时公布落实国家计划生育政策方案的情况，接受群众监督。

第三，救灾救济款物的发放情况。我国是一个自然灾害发生比较频繁的国家，每年都发生一些或大或小的自然灾害，给人民群众的生命财产造成损失。党和国家建立了救灾救济制度来帮助人民群众恢复生产，重建家园。救灾救济款物的发放是一项关系到人民群众生活和社会稳定的重要工作，必须按照规定的范围、对象和标准及时发放。村民委员会负责农村救灾救济款物的发放工作。发放救灾救济款物必须做到“三公开”，即公开发放的对象和条件；公开上级拨来的救灾救济款物的数量；公开救灾救济的领取户的名单和数量等，接受村民群众的监督。

第四，水电费的收缴情况。水电费看似一件小事，但在农村却是一件很敏感的事。目前，随着农村生活水平的提高，我国农村大多数地区已通了电，许多地方也用上了自来水。农村的生产和生活，都有用水用电的需要。水电费支出已成为农民群众生产生活的一项重头开支。由于种种原因，农村的电价、水价情况比较复杂，有的地方还存在搭车收费的情况。有的地方，一度电一元多甚至是几元钱，电费水费分摊不公，有的人利用特权不交或少交水电费，村民群众十分不满，也严重挫伤了群众的生产积极性。为了加强村民群众对水电费收缴情况的监督，村民委员会应当及时公开水电费的收缴情况。

第五，涉及村民利益，村民普遍关心的其他事项。例如，村办学校和企业招收录用人员的情况，村民委员会及其成员的工作情况，在本村影响较大的民间纠纷的调解情况，以及村民要求公布的其他事项。

村务公开的重点是财务公开。村级财务公开的内容主要包括：财务计划及其执行情况、各项收入和支出、各项财产、债权债务、收益分配、代收代交费用、水电费、以资代劳情况以及群众要求公开的其他财务事项。

三、村务公开的方法和要求

村务公开的事项要简洁明了，便于群众了解。公开的形式和方法可根据实际情况因地制宜、灵活多样，如采用张榜公布、有线广播、召集村民会议或村民代表会议等方式。各村均应当在本村适当的地方，建立专门的公开栏，进行张榜公布。

村民委员会 篇4

1. 有助于推进基层民主

十八届四中全会指出, 完善和发展基层民主制度, 依法推进基层民主和行业自律, 实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。村民自治制度作为我国基层民主制度的重要组成部分, 不断依法推进的过程中, 应注重选举制度的完善与实施, 提高选民参选率及选举实效, 使村民委员会选举制度真正成为一种规范化、程序化、公开化的民意表达和政治选择机制, 使民众的根本利益通过选举得到有序而合法的体现。

2. 有助于提高村民自治质量

村民选举是村民自治的基础环节, 是村民自治“四个民主” (民主选举、民主决策、民主管理和民主监督) 的核心内容。村民依法民主选举村委会成员直接关系到村委会成员的组成, 关系到村委会的凝聚力、号召力、影响力, 进而影响到整个村民自治的质量。只有在村民委员会选举的过程中, 不断提高选民参选率, 扩大选民的参与范围, 培育村民的主体意识才能更好地提升村民自治水平。

3. 有助于完成全民建成小康社会法治指标

国家统计局2013年公布的《全面建成小康社会统计监测指标体系》由经济发展、民主法制、文化建设、人民生活和资源环境5大方面39个指标构成。民主法制指标包括基层民主参选率、廉政指数、社会安全指数、每万人口拥有律师数4项。基层民主参选率目标值为95%以上。目前, 我国各个省份对本省全面建成小康社会进程进行统计监测评价时基层民主参选率均以基层村级民主参选率为准, 因此村委会选举参选率的高低直接关系到当地全面建成小康社会一项法治指标的实现与否。

二、村委会选举村民参与状况及存在问题

1. 选民登记率不平衡

参选率是衡量选举民主化程度的标志, 但对于参选率的考察不应脱离选民登记率, 选民登记工作完成的好坏直接关系到村民选举权利的落实。按我国目前的规定和惯例, 具有选民资格的村民只有参加选民登记才能参加村委会选举, 因此, 选民登记是对村民选举权的确认和保障。调研的6个区、县 (市) 第十届村委会选举选民登记率平均为68.1%, 6个区、县 (市) 选民登记率呈现出不平衡的特点。选民登记率较高的双城、尚志分别为96.3%、90%, 较低的通河、五常分别为58.6%、43.6% (见表1) 。选民登记工作艰巨而复杂, 村民选举委员会要在居住分散、地广人稀的村落一家一户地登记选民既费时又费力, 能够使选民登记工作达到90%, 实属不易。但不能忽视的是调研的6个区、县 (市) 共有31.9%的选民没有被登记。如此多选民没有被登记, 排除当地外出务工人员数量的影响, 因选民参选率的计算以登记选民作为基数, 实际操作过程中, 一些地方注重参选率而忽视登记率也会影响选民登记率。

2. 选民参选率偏低

国家统计局《全面建成小康社会统计监测指标解释》中规定基层民主参选率计算公式为基层民主参选率=基层组织参加投票的选民/选民总数100%, 因具有选民资格的人只有经过选民登记才能成为行使选举权的选民, 因此选民总数是登记选民人数, 而非具备选民资格人数。根据这一公式计算, 调研的6个区、县 (市) 选民参选率最高的阿城为93.8%, 参选率较低的双城、尚志分别为77.4%、77.7%, 平均参选率为81.5% (见表2) 。这一数值距离《全面建成小康社会统计监测指标体系》中规定的基层民主参选率95%以上的目标值差距较大, 这些区、县 (市) 2020年如期实现目标值压力较大。此外, 调研的6个区、县 (市) 选民参选率与其他地区同届村委会选举以及本省往届村委会选举相关指标相比, 数值均偏低。江苏省已全面完成第十届村委会换届选举工作, 选民参选率为95.2% (选民登记率为98.87%) 。黑龙江省第八届村民委员会选举选民参选率为88.1%, 第九届村民委员会选举无全省统计数据, 大兴安岭地区参选率为92.17%。因此, 如何能够将分散的、没有多少民主传统的农民组织起来参加选举、提高选民参选率仍将是调研的6个区、县 (市) 政府推进基层民主工作的重点。

3. 外出务工人员参加选举方式单一

根据《黑龙江省村民委员会选举办法》规定, 选民在选举期间外出的, 可以采取邮寄选票的方式参加选举, 也可以由本人申请, 经村民选举委员会同意, 书面形式委托候选人以外的选民代为投票。调研的6个区、县 (市) 中, 尚志通河对外出务工人员的选举方式采取邮寄选票、传真投票方式外, 阿城、双城、延寿、五常均采用委托投票方式。因委托选举需要书面形式, 因此有些原本参与意识不强的外出务工人员因这种方式比较繁琐而放弃投票, 外出务工人员弃选的比例直接关系到选民参选率的高低。根据外出务工人员难以返乡投票的实际, 不断创新外出务工人员投票方式, 解决部分选民人在外地但又想亲自投票的问题, 是提高选民参选率的有效途径。

三、提高村委会选举选民参选率的对策建议

1. 改变选民登记方式, 培育选民民主意识

选民登记, 是选民要求行使选举权利, 选举机构依法审查和确认公民是否拥有选举权利的过程。选民登记应包括两个程序, 首先是公民依法到选举机构进行选民登记, 确认选举权利;然后是选举机构对前来登记的公民进行选民资格审查, 确认其是否享有选举权利。公民只有在通过选举机构的选民资格审查并进行登记后, 才能成为选民, 行使选举权利。从理论上讲, 对于是否参加选举还是放弃选举, 决定权在选民。选举机构主动为选民进行登记, 就有可能侵犯公民的政治权利。多年来, 我国采用的选民登记方式都是主动登记, 村民对于村委会选举形成了“要我选”的意识。选举机构应改变工作方式, 让村委会选举登记回归它的权利本质, 转变村民“要我选”的观念为“我要选”, 培育村民的民主意识。尽管选举机构不宜主动登记选民, 但仍需加大宣传力度动员公民到选举机构进行选民登记。选举机构应在村民委员会选举期间采用标语、横幅、墙报、宣传册、宣传车、短信、微信、上门宣传等多种方式宣传村委会选举、村民自治的法规、政策, 引导村民依法正确行使权利, 积极投身村民选举活动。

2. 拓宽参选途径, 保障选举期间外出人员的选举权

扩宽参选途径是保障选举期间外出人员民主权利的有效途径。选举期间选举机构要加强与外出务工人员的沟通与联系, 通过打电话、发短信、亲友传达等方式动员外出务工的选民回乡参选, 或邮寄选票或委托亲人投票。也可以尝试通过电话、短信、网络语音视频工具等现代通讯方式或在外出务工人员集中的地区设置投票箱等方法, 进行选民登记和直接投票, 方便选举期间外出人员直接行使民主权利, 提高选民登记率及参选率。

3. 规范选举过程, 保障选举的公平公正

贿选、暴力威胁选举现象的存在败坏了选举风气, 损害了选举的公平公正, 影响了村民对选举结果的信任。乡 (镇) 人民代表大会和人民政府应该根据《村民委员会组织法》的规定设立举报电话, 公开接受选民的信访举报, 对贿选、暴力威胁等选举行为积极调查处理, 充分保障村民委员会选举活动的公平、公正。除此之外, 要重视选举操作层面的规则和技术细节问题。选票的样式、选举的流程等操作层面的选举规则和技术问题缺乏规范, 会导致选举的无序与失范。因此, 在村委会选举工作中既要注重维护实体公正也要注重规范选举程序, 从而提高选举的公信力。

摘要：本文对哈尔滨市2个区 (阿城、双城) 、2个县 (通河、延寿) 、2个县级市 (尚志、五常) 的第十届村民委员会选举选民登记率、参选率、外出务工人员参加选举方式进行调研的基础上, 提出改变选民登记方式、拓宽参选途径、规范选举过程的对策建议。

村民委员会主任职责 篇5

1、主持村民委员会的日常工作，召开和主持村民委员会的工作会议；

2、负责召开并主持村民会议或村民代表会议，并向村民会议或村民代表会议报告工作，接受村民的监督；

3、负责起草村规民约和村民自治章程，并提交村民讨论、村民会议通过及负责这些制度的执行；

4、负责村民委员会的财务管理工作；

5、负责村务公开工作；

6、负责向乡镇人民政府通报工作和向村党支部汇报工作；

7、领导村民委员会下属委员会和村民小组的工作；

8、负责制订本村的经济社会发展规划和计划；

9、检查督促应该由村民委员会做的各项工作；

村民委员会 篇6

关键词:村民委员会;农民权益;组织依托;社会性复归

中图分类号:D638 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2010)02-0021-05

当前,学界已经越来越深刻地意识到“三农”问题的实质是农民权益问题,有关农民权益维护的相关研究越来越受到研究者的关注和重视,成为“三农”研究中的热点问题。在论及农民权益维护的途径时,学界大抵认为应从国家制度的改革完善、社会保障体系的健全和发展,国家经济财政政策的支持,支持和发展各类型农民协会组织等方面着手,这些都无疑看到了问题的根本所在。但在这里存在一个被忽视的问题,那就是村民自治组织对于乡村民众的权益维护应起到怎样的作用以及如何起作用的问题。这一问题伴随着近年来各地频频出现的农民由于征地补偿纠纷等各种权益受损事件而引发的乡村社会冲突增多而日益显示出其重要性和紧迫性。

一、村民自治组织成为村民维权的组织依托的必要性与可行性

村民自治组织在当前的乡村治理实践中主要是以村民委员会形式存在的,人们一般认为村委会作为一个自治性的组织,其主要的职能是对乡村社会的自我管理,这种看法是没错的。但在笔者看来,村民委员会还具有的一项非常重要的职责功能就是维护本行政村村民的合法的权利和利益,承担起权益维护功能。

首先,这是村民自治组织作为社会性自治组织本应承担的重要职责。第九届全国人大常委会第五次会议于1998年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》中明确指出“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”这里明确地把国家的政权组织与村级自治组织作了制度化的区分,村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,而不是国家政权组织,也不是国家政权组织的派出机构或附属物。同时还明确指出了村委会有向上级政府“反映村民的意见、要求和提出建议”的职责,在该法第六条中明确规定“村民委员会应当维护村民的合法的权利和利益”。这些规定已经明确界定了村民自治组织的职责和功能,即自我管理、自我教育、自我服务和自我维权。长期以来,人们在谈及村委会的职责功能时,仅仅强调其自我管理、自我教育和自我服务的职责,而没有看到村委会是维护村民权益的基本组织依托的地位功能,所以在探讨农民权益的维护时往往只将村民委员会看作是协助基层乡镇政府开展工作的一级“准基层政府”,将其放在农民维权的对立面上,忽视了村民自治性组织作为社会自治组织所本该具有的维护组织成员权益的基本属性功能。

其次,这是由村民自治性组织的委托-代理关系决定的。委托代理关系是在契约理论的基础上发展起来的,它最初用来研究市场交易关系,后来随着资本主义生产关系的建立和发展特别是社会契约论兴起后,一批学者开始用委托代理关系来解释社会中的其它互动关系,在研究政治领域的选举代议制形式时,委托代理理论具有独到的解释力。20世纪80年代以后在中国出现的村民自治实现了对封建时代乡村自治的历史性超越,自治的主体由少数乡绅转变为多数村民,由村民民主选举村民委员会,通过民主决策、民主管理、民主监督而达到乡村自治的目的。这种村委会由村民民主选举产生的办法也从根本上改变了人民公社时期由上一级公社任命村干部的做法,从而使乡村社会与国家的关系发生了根本性的改变,也使得乡村组织与乡民的关系发生了根本性改变,由过去村级组织与上级政府的授权任命关系变为村民组织与村民间的委托代理关系。由此,村委会便成了代表农村社会与国家谈判的一种整合力量,维护村民权益是其主要的职责之一。

再次,中国社会格局下农民权益保障的极端脆弱化,使得村民自治组织承担维权职能成为必要。当“国家从社会中产生但又居于社会之上”时,国家与社会的关系就成为宏观政治生活中最为基本的关系。改革开放以后,我国农村社会从政社合一的体制下解放出来,村民委员会最初是为填补人民公社瓦解以后留下的权力真空而建立,在这种国家权力放松了对社会的控制的契机下,农村社会的发育就成为这一制度替代后的必然后果和必然要求。但是在实践中由于制度的障碍、立法的缺失、农民和农业的先天性弱质、农民的社会原子化现状,使得农村社会的自身发育迟滞,农村社会缺乏与国家平等对话和合作的条件,农民权益的维护实践艰难。当前学者们在此问题上已达成基本的共识,那就是把农民组织起来。作为村民自治性组织的村民委员会在组织农民上有着巨大潜在价值值得挖掘。

最后,已经运行了20多年的村民自治组织蕴含着承担维护村民权益的现实组织资源。当前,大多数学者认为将农民组织起来是保障农民权益的根本,主张支持和建立各种农民协会,更有许多学者极力主张建立专门政治维权性的农会组织,其中以中国社会科学院农村发展研究所于建嵘教授为主要代表。在此,我们可否试着分析一下作为群众性自治组织的村委会组织能不能承担起维护村民权益的职责呢?如果可行,那么依此路径推进定将会是更为便捷、更为高效的选择。因为:其一,这种设想在理论上和法理上是可行的,而且具有现成的组织机制可以使用,与其在村委会之外再成立专门的农会组织不如通过村委会的职能复归和转换来达到目的;其二,村民自治在我国已经实践了20多年,村民自治组织的运行章程、运行实践在各地尽管效果不一,但大都积累了适应于特定乡土环境的组织资源;其三,当前村民自治已经从最初的作为权宜之计的替代制度发展成为促进社会发育、国家民主建构的基本组成部分,在当前社会主义新农村构建的大格局中,其从“行政附属化”地位转变为真正乡村社会性组织,实现其“草根”属性的复归,已经具有了前所未有的有利条件。转型为真正服务性、维权性的乡村社会组织是今后乡村自治组织的发展方向。

二、当前村民自治组织在维护村民权益方面的角色缺失与功能异化

从国家与农村社会关系的现实状况出发对照来看,我们的观点在一定意义上仍然处于逻辑层面。在实践中村民自治存在着种种乱象:社会群众性自治组织演化为“准政府组织”,“自我管理”演化为“被动管理”,群众自治演化为“村委会自治”或“村官自治”^[1]73-74,理应代表村民利益、成为乡村社会组织代表的村委会组织在实践中往往成为统治村民的力量。正因如此,有研究者悲观地将村民自治的实践称为“一场发展后果难以预料的乡村政治动员令”。^[2]造成这一局面的原因是多方面的,其中最根本的原因在于当前乡村自治实践中国家与社会的分野模糊、界限不清,由此导致乡村自治组织的功能错位。乡村治理中产生的“乡村关系”“两委矛盾”“村委会与村民矛盾”等一系列问题反映出在国家建构框架下乡村自治的内在紧张,而这种内在紧张根本上是现代民主-国家建构中国家与社会关系的紧张造成的。正如有学者指出的“如果不从制度构造上解决现代化进程中国家权力不断向乡村渗透和国家与乡村的权力边界问题,村民自治的发展限度是可想而知的”。^[3]

村委会组织难以承担起代表村民利益与国家平等对话的群众性组织的职责除了上述国家与社会关系这一根本原因之外,还有一些体制机制上的原因:

1.村民自治的民主化发展迟缓失衡制约了广大村民的治理性参与,村民自治发生异化,村委会不愿为村民集体维权。村民自治的一个核心价值就是民主,是民主选举、民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从民主的实现形式来看,民主选举和村民自治的其他三个民主之间存在一些差异。在实践中,大多数地方重选举,轻管理,一选了之,选举之后的决策、管理、监督无人过问,出现了“民选的干部不民主”的现象,被群众称之为“半拉子”民主,最后还是会落入少数人甚至一个人说了算的巢臼,村民自治蜕变为“村委会自治”甚至“村主任自治”。着眼于村民自治中村民的民主决策、管理、监督的缺陷,新近研究也主要从这一主题出发,提出了保障村民自治权的对策。^[4]

2.社会文化观念的影响和制约,导致村民想不到村委会应该为他们维权。中国传统文化是一种“服从性文化”、“顺民文化”,不是一种公民性的权利文化。重国家整体利益,轻社会个体利益自古以来被推崇备至。类似于西方社会的那种深入人心的权利文化意识在我国还没有从根本上确立起来,尤其是在广大农村社会。由此,在村民自治中村民自治组织理应成为上级政府的好帮手、协助者的认识被认为是天经地义的。在我们以往的乡村调查中,大多数普通村民眼中的村委会就是代表国家政府的,唯一不同的是原来村委会的官是上面任命的,现在的官是要大家来选的。

3.利益机制的诱导以及村委会遭遇信任危机导致村委会不能有效为村民集体维权。在我国大部分农村地区,发展经济仍然是首要的利益需求。经济发展水平越是低下,其权益需求越是短浅和急功近利,越容易被一些眼前的小的利益满足所诱惑。在涉及土地征用补偿等一些重大问题上,大多数村民很难从自身以及后代的长远发展来思考问题,由此导致各种“坑农事件”的发生,事后才想起维权。另外,由于长期以来,村委会的过度行政化行为,也导致村委会在村民心目中的信任危机,他们对于村委会愿意而且能为他们维权这个问题上基本上是持怀疑态度的。所以,一旦遭遇权益受损他们往往是通过各种激进的、个体性的维权方式,或者宁愿选择当地黑恶势力替他们出头也不相信村委会。

4.农民的集体行动困境导致村委会维权的艰难。在社会与国家试图平等谈判、互动合作时面临的社会性障碍往往是来自社会成员的集体行动困境,难以避免各种“搭便车”行为的产生。集体一致行动何以能产生,这在当前农村社会确实是一个根本的内在问题。近年来,学者们在研究乡村治理问题时将眼光更多地放在了乡村社会资本、乡土社会资源和村庄社会关联上,都与要试图找到克服农民集体行动困境的努力有关。

三、构建以保障农民权益为根本的乡村治理新机制,推进乡村自治组织的社会性复归

新中国建立后,由于实施赶超型的发展战略,长期以来我国的国民经济实行的是“以农养工”工农产品的“剪刀差”政策,由此建立起一种更为便利国家直接向乡村汲取各种资源的“压力型”政治体制。改革开放后,在农村普遍实行村民自治实践其初衷并不是要彻底改变这种体制,而是国家在开放的条件下实现对乡村社会全面控制已是力不从心,实行村民自治仍是将乡村社会放在国家可控的范围内。在这种宏观制度中,必然导致乡村自治组织的“过度行政化”倾向的发生。有学者提出乡村自治还存在一种“过度自治化”倾向的存在,笔者认为此看法不符合实际,在上述国家大的制度框架期望中,所谓的“过度自治化”是难以真正产生的,如果有,那大多也是书斋中的臆造。

进入新世纪以来,随着我国现代化建设进入“工业反哺农业”的新阶段,为解决日益突出的“三农问题”,中央提出了科学发展观,并在这一理念的指导下,全面取消农业税,实施统筹城乡发展的战略。由城乡分割到城乡统筹是历史转折的标志。它意味着我国从国家与社会的二元性整合走向一体性整合,通过国家整合实现城市与乡村的相对均衡发展。建设社会主义新农村,便是国家整合的重要目标和任务。由此需要从根本上改变和重构乡村治理的旧有体系,重塑乡村治理新理念,改变过去根深蒂固的“汲取型”观念,变“取”为“予”,相应地变革“压力型”体制,向乡村治理的“服务型”、“维权型”治理体制转变。真正确立“以农民为主体,让农民得实惠”的乡村治理机制^[5],推进乡村自治组织的社会性复归,使得乡村自治组织真正成为代表乡村群众利益,代表乡村社会与国家政府合作、对话的社会性组织。

立足当前现实,我们也看到,要实现这种转变面临许多重大的障碍。可能的问题诸如村民自治组织若要转型为真正的社会性自治组织,会不会重新使乡村社会发生倒退,重新变成“一盘散沙”的局面,使建国以来“国家建构”的成果付诸东流;乡村真正自治,会不会挑战国家权威,形成社会不稳定因素,妨害我国的现代化建设等问题。应该说,这些也是学界一直以来最担心的。自治与秩序如何才能保持一个合理的张力,如何界定国家与社会的界限从而使得二者实现良性互动,这些问题都是要慎重考虑的。但是,笔者以为,不能以此为根据而固守僵化和过时的体制机制,乡村治理的发展,使得草根社会的强大生命力一旦摆脱外力的控制,必然炫目的怒放,这是任何力量都不能阻止的。系统论认为,任何一个自系统在外在环境良好的情况下,都有自我矫化的功能,乡村社会作为一个自在系统,在国家理性的行政性放权的前提下,给它提供良好的外在体制机制环境,有许多可能产生的问题是完全可以矫正的。对此,我们应该乐观地看待。

当我们沿着上述思路继续深入思考下去还会发现,当前的村委会组织大都承担着非常繁杂的职能,特别是承担着繁重的“政务”职能,其履行村民自我管理、自我服务、自我维权的职能被边缘化。实现村委会职能的转变,实现其“草根性”复归,必须要立足现实处理好乡村自治组织与基层政府、乡村组织与乡村党支部、乡村自治与乡村民主的关系,保障乡村自治组织的经济根基并且培育乡村社会文化观念资源等,塑造有利于乡村自治组织转型的新机制:

1.基层政府应加快转化职能,在与乡村社会打交道时,应积极开拓替代行政命令的新的政府行动方式,减轻和剥离乡村自治组织的行政性事务。我们提倡的乡村自治组织的职能回归,但是,我们也认为政府在农村社会的职能依然是不可缺位的,促使村民自治组织的社会性复归要求基层政府在实现国家意志和政策实施时必须在方式上进行调整。调整的策略可以有以下几种:一是法律替代,把一些具有长远意义、战略意义并且内容相对稳定的政府职能,转化为法律权利和义务,依法实施政府的导向作用,如计划生育等;二是契约替代,对于一些以政府与农民发生交换关系为特征的政府职能,如公共工程,疫病防治等采取行政契约的方式,在政府与农民双方一致的基础上达成协议;三是宏观经济政策替代,如政府引导农民改变产业结构,引进新品种方面,可以采用财政的和金融的政策手段来调控,如在价格上给予补偿,在信贷上给予优惠,在税收上给予减免等等,尽量减少自治组织的经济性行政事务。只有从根本上减少和剥离基层政府压在乡村组织头上的繁重政务,才能使村委会安于本村事务,更好地为村民服务,代表村民利益。如此一来,也能有效化解乡村治理中的“乡村矛盾”。

2.合理界定村党支部在乡村治理中的角色定位问题,保障村民群众的民主权利。新农村建设离不开党的领导,党的领导与村民自治的关系又具体体现为党支部与村委会的关系,在现实实践中村党支部大多在乡村社会处于非常重要甚至主导的地位,“两委关系”是乡村治理非常重要的关系。在上述的改进思路中,尽管我们着重就基层政府与乡村组织关系进行了界定和规制,但是由于乡镇党委与村党支部之间是领导与被领导的关系,由此,通过对村党支部的领导,乡镇与乡村之间依然呈现领导与被领导关系。对此学者们提出一些化解的思路,有学者提出通过加强村民会议特别是村民代表会议的建设,真正发挥村民(代表)会议在村民自治中的最高权威地位来解决这一问题。^[6]具体途径是建立党支部、村委会、村民(代表)会议三者间的合作机制,可以考虑村中的重大事务由党支部和村委会分别讨论,以提案的形式提交村民(代表)会议,由村民(代表)会议做出最后决定。另外,在近年来各地村治中出现的“两票制”实践蕴涵了解决这一矛盾的很好的思路,很好地将党在乡村社会的领导与乡村民主自治结合了起来。

3.推进乡村民主的协调发展,以真民主促进乡村社会真自治,防止村委会的功能异化。没有民主就不会有真正的自治,缺乏民主和自治精神的组织也不可能成为组织成员真正的利益代表。在当前的乡村自治中应该通过制度、立法的创新,真正维护村民群众的自治权。^[7]村民的自治权包括选举权和被选举权,对村务的管理权,对村委会和村民代表的监督权和对村务的决策权,其中决策权还包括知情权、提议权、决定权等^{[8] 68-96},只有切实维护了广大村民的乡村自治权,才能有效维护村民的各项权益,防止村委会的功能异化,使村委会成为维护村民利益的坚强组织依托。

4.大力发展农村经济,构建以农村集体土地为根本的村委会经济保障机制,使村民自治组织具有维护集体利益的坚强经济基础。要使村民自治组织成为能与基层政府平等谈判、对话的乡村社会组织,必须保障其存在发展的强大经济后盾,在广大农村,土地是农民最基本的保障,也是村级集体组织的坚强依托。当前许多地方存在的“空壳化村治”主要就是因为村级自治组织缺乏应有经济根基导致的。当前必须严格执行国家的耕地保护政策,通过立法严格保障村级组织对土地的使用权和收益权,严格约束各级政府利用土地所有权的国有性质随意侵占乡村组织的土地资源的行为,增强和提升村级集体对于土地法定权利。

5.提升乡村社会的公民文化素质,重构乡村社会资本,促进乡村社会的集体合作行为。中国农村社会长期存在的“善分不善和”因素成为乡村社会整合和乡村社会维权的内在障碍。由此,必须通过教育和挖掘乡土传统社会资源的方式,培养和提升乡民的现代公民意识,增强其合作行为及社会信任感,积聚乡土社会的社会资本,惟其如此,才能从根本上改变乡村社会与国家政府关系中的绝对不均衡局面,增强乡村社会抵御外部侵害的能力。

四、结论

“将农民组织起来”成为当前学界解决“三农”问题的一致共识,当前现实中出现的各类农村组织分为三类:自治性组织、经济性组织和文化性组织。许多学者提出应成立专门政治维权性的农会组织,笔者认为作为乡村社会的自治性组织的村委会本身就是政治自治性和维权性的乡村组织,因此没有必要再另外成立专门的农会组织,与其创设农会,不如从实现村民自治组织的功能再造来解决问题。另外,有学者提出村民自治组织应该成为专门的经济性组织,笔者不同意这种观点,因为这种观点混淆了在国家-社会-市场框架中乡村自治组织社会自治性的本质属性,无助于当前面临的许多问题的解决。另外在这里我们也应看到,如果仅强调乡村自治组织的自治性和维权性的底层建设(即仅在乡村社会自身层面的建设),有可能产生乡村社会的封闭化和与国家的对立化,因此文中上述的基本见解肯定是不充足的。应该将乡村自治组织的功能转化放在国家民主建构的大视野内考量。从维权视角看,单纯村一级自治组织的维权离不开从乡村社会与国家政权的中层沟通协调机制的构建,因此,可以考虑从中央一级到省、市、县、乡成立专门与村级自治组织对应、沟通、协调的上一级社会性组织,这种构想的实践有待整个国家公民社会发育的成熟。

参考文献:

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[2] 党国印.“村民自治”是民主政治的起点吗? [J].战略与管理,1999(1):88-96.

[3] 徐勇.草根民主的崛起:价值与限度[J].中国社会科学,2000(夏季卷):102-110.

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[6] 李志勇,白士宾.村民自治:重构国家农村社会的关系[J].中共福建省委党校学报,2001(8):37-43.

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[8] 何泽中.当代中国村民自治[M].长沙:湖南大学出版社,2002.

A Tentative Analysis of Villagers’ Committee as Rural Community Advocacy Group

ZHANG Yan-e

(Xi’an University of Finance and Economics,Xi’an 710061, China)

Abstract:The essence of the “three rural problem” is farmers’ rights and interests,as a village self-governing organization,villagers’ committee should be an organizational support to asserting villagers’ rights.In current practice there are phenomena such as absence,dislocation and alienation in activist function,which are caused by a number of reasons. In the new socialist countryside construction,we should build a new mechanism based on the protection of the rights and interests of the farmers,the path of the village self-governing organizations to achieve the function conversion,including the promotion of the functions reversion of village self-governing,development of the political environment, reconstruction of institutional mechanisms and cultivation of cultural values and so on.

村民委员会 篇7

随着我国农村经济的发展和新农村建设步伐的加快,作为农村公共建筑的核心——村民委员会建筑在农村中的作用越来越强,尤其北方寒冷地区(本文的寒冷地区是指我国东北三省和与东三省相连的内蒙古北部地区)的村民委员会建筑,由于这一地区冬季漫长气候寒冷,大量的活动(村委会例行的会议、需要召开的村民会议、村民的各项娱乐和学习活动等)需要在室内完成,这就需要村民委员会建筑能够提供满足这些功能要求的建筑空间。

当前我国正在进行合乡并存的工作,一般以2 000人为一个行政村的建制,往往是由2个～5个自然村组成,村民委员会一般设在交通便利或人口较多的自然村。根据行政建制村民委员会一般包括村民代表大会,下设村民委员会办事机构村支书、村长、会计、妇女主任等,定期召开村民代表大会解决村里的公共性的大事,平时行政事务由村民委员会办事机构完成日常工作。村民委员会建筑就应为这一行政过程服务设立相应的办公空间。

国家发展改革委社会发展司开展了村级社会公共服务中心建设的试点。试点建设立足于“通过基础设施建设搭建农村基层公共服务平台,同步带动农村公共服务资源整合以及推进体制机制转换”,并按照整合资源、统筹规划、合力建设的思路推进即将中央补助与地方各级政府(各相关部门)投资整合使用,按照统一的规划标准在人口规模较大的行政村建设集行政、医疗卫生、文化科技普及、农资和生活资料供应、体育健身等服务功能于一体的综合服务中心。以当前的经济条件要分别设立是有难度的,而且不利于村民的综合利用,以村民委员会建筑为载体是最合适的,所以说当前的村民委员会建筑是以行政办公为主,以医疗、文化、生产、体育、保安的功能为辅的,为新农村建设服务的综合性村委会建筑。尤其是寒冷地区如何用有限的资金建设符合未来发展需要的村民委员会建筑就显得尤为重要,我们应该采取什么样的原则进行村民委员会的建筑设计呢。

2 寒冷地区村民委员会建筑的环境原则

2.1 开放原则

开放原则是针对村民委员会建筑与村落整体环境关系提出的原则,它决定了场所的性质。凯文·林奇曾在他的一系列著作中详细研究了设计形式和社会意义的关系,进而指出开放空间在设计时应考虑到的功能。针对村民委员会建筑就应从外部环境到内部空间提高村民可以参与的机会,给予村民更多对空间的掌握力,如在室外设立体育活动空间(篮球场、锻炼身体的空间等);在室内设立学习空间(图书室)、娱乐空间(棋牌室)等,村民可以有选择的参与进来。所以村民委员会建筑要尽量布置在村落的中心地带或几个村落必经的交通要道上。在原有村民委员会的改造和新的建设过程中都应充分注重开放性,体现村民的参与和利用,增设相应的室内外活动空间,而不单纯把村民委员会建筑作为行政办公。

2.2 围合原则

围合原则赋予村民委员会建筑自身的形态构成准则。任何人造场所的特点和空间质量都是由它们被如何围合而决定的。建筑群只有围合才能形成空间,进而依据共同的空间建立秩序。较好的围合感能够充分展示空间的形体,创造稳定的环境,并赋予空间以整体效应。村民委员会建筑也应遵循围合的原则,在村落中形成院落空间,提高空间的识别性和界定。村民委员会建筑是村落整体环境中为数不多的公共建筑,而且综合功能性在不断加强,围合为村民委员会建筑提供了更为明晰的界定,但界定不一定是高墙,可以是铁艺栏杆的通透性界定。

3 寒冷地区村民委员会建筑功能设计的原则

3.1 多样性原则

多样所强调的一个基本问题是在寻求一种可以引导空间环境发展的基本“秩序”,使人们在往后的岁月里,有多样性的发展。显然这种秩序的创造源于一个基本的出发点,即人的需要是多样的,它有两层含义:1)村民委员会建筑是农村村民活动的场所。由于人们的文化程度、习惯、爱好、职业等的不同,在组织村落的方式上,在所依据的构成要素方面,在所喜爱的形式方面都有不同的口味。2)每个人的需要也是多样的,并会因时、因地而处于变化和发展之中,因此,设计者必须创造有丰富内容、形式和组合的各种界面。只有这样,人们才能不断获得需要的使用满足,获得多种选择的可能性。多样原则出于村民的需要而又鼓励村民委员会建筑形态的创新,现存的空间环境需要不断以新的建筑形象来加以充实,而新的建筑并不只意味着无条件地消极地服从原有的环境,更重要的是,它应以美的新形式,积极地开拓新的空间环境,并充实以新的活力。

建筑体现多样原则主要有两个方面:1)建筑自身形态内容的多样;2)组合限定空间方式的多样。就建筑自身而言,不同的形态将产生不同的视觉和心理效应。可将常见的形态作如下归纳:收进、透空、倾斜、叠层、凹凸、曲折、映射、透明、网格、扭转、分离等。

3.2 识别性原则

识别功能空间是人的本能,环境易于识别则是人的基本要求。人在空间环境中,需要自身定位,即很容易地理解所处环境的方位、模式和组织,很容易找到他要去的目的地,从而获得心理上的安全和稳定感。

村民委员会建筑形态构成的可识别原则着眼于这些问题,它要求消除杂乱无章、缺乏秩序而且难以把握的环境形象,要求赋予空间或建筑以个性和确定性,强调形式特征,从而引起人们注意,达到指示方位、传达信息,并产生一种对环境的控制感,使行为有了依据,对环境的比较、评价乃至欣赏都有了一个基础。

可识别原则是基于满足人对环境的认知需求。一个可识别性较强的村民委员会建筑一般具备以下条件,首先自身形象较为统一并与周围环境有明显区别,其次结构清晰易辨,避免整体的杂乱无章与缺乏秩序,再次涵义丰富且能准确传播信息。

4 寒冷地区村民委员会建筑的技术性原则

4.1 生态原则

生态强调人与环境之间的相互关系,其内涵是“共生”与“再生”,即自然界中物质资源的有限性问题。在可持续发展原则指引下,生态学迅速与其他学科相互渗透形成各种边缘学科,生态建筑是生态学概念在建筑规划领域的体现,它运用生态学中“共生”与“再生”的原则,在营造建筑和自然相结合并具有良好生态循环的人居环境方面进行着有益探索。所谓村民委员会建筑的生态原则是根据当地的自然生态环境,运用生态手段、建筑技术科学合理地安排并组织村民委员会建筑与其相关自然因素之间的关系,使村民委员会建筑与环境之间成为一个有机的结合体,同时村民委员会建筑自身要具有节能、环保的特质。

4.2 节能原则

我国农村面积广,人口多,生态节能前景可观。与城镇相比农村在生态节能上具有更有利的条件即:农村的生态环境比城镇好;可利用土地比较宽裕;可利用水资源、生物能源等生态资源丰富。同时这些有利因素都为各种生态策略在农村的实现奠定了基础,提供了必备的条件。应用在生态建筑上的生态策略多种多样,但并非都适合于农村低能耗生态建筑。例如我国许多地方太阳能资源非常丰富,但由于目前太阳能光电板及集成系统价格昂贵(如功率为100 W的光电板价格就为3 035元),因此在村民委员会建筑上暂时无法推广。对太阳能源的回收和利用普遍还停留在太阳能热水器的利用上。我们通过对农村经济现状和多种生态策略综合效用的分析,现筛选出几种比较适用于我国农村低能耗生态建筑的生态策略。主要有以下两个方面:1)可再生能源的利用。目前在我国农村比较经济可行的方法和策略主要有沼气利用、太阳能热水利用、地下水的利用等。2)建筑上的生态设计。经过综合分析,较适合村民委员会建筑低技术生态建筑上的生态策略有:建筑布局与方位、自然通风的利用、自然采光、绿化、地下水室蓄热蓄冷、建筑覆土、太阳房与蓄热墙、遮阳、隔热门窗、外围护结构的保温隔热等。

5 结语

村民委员会建筑已经成为当前和今后一段时期我国新农村建设过程中最为重要的综合性的建筑形式。尤其是寒冷地区如何组织好以村民委员会建筑为核心的农村各项生产、生活、办公、娱乐、医疗等活动,村民委员会建筑本身的设计原则就显得尤为重要。村民委员会建筑本身的设计原则主要包括环境原则、功能设计原则和技术性原则。环境原则又可以分为开放原则和围合原则,功能设计原则又可以分为多样性原则和识别性原则,技术性原则分为生态原则和节能原则。

摘要：通过对寒冷地区村民委员会建筑现状的分析和未来发展情况的展望,结合当前我国新农村建设过程中对村民委员会建筑相关的各项要求,对新农村建设过程中村民委员会建筑的环境、功能设计、技术性等方面提出了切实可行的原则,从而为寒冷地区村民委员会建筑的设计、使用提供宝贵的理论支持。

关键词：寒冷地区,新农村,村民委员会,建筑设计

参考文献

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[3]张彤.整体地区建筑[M].南京:东南大学出版社,2003:6.

村民委员会 篇8

村民实现自我管理作为农村政治体制改革的一项创新, 已经深入体现在中国特色农村发展进步的全程中。村民委员会作为推广村民自治工作的主要力量, 对于它的研究也就显得尤为重要。

一、乡镇政府对村民委员会选举控制失灵及其原因

村民委员会面临的最大困境就是来自乡镇政权的行政控制与干扰。乡镇政府对村民委员会选举控制失灵, 使其难以发挥村民自治应有的作用。

( 一) 乡镇政府对村民委员会选举行政控制的失灵

乡镇政权主要通过介入村民委员会选举的各个环节来实现对其的行政控制, 因此, 要分析村民委员会选举面临的困境要从以下两方面入手:

1、乡镇政权与村民委员会的关系

乡镇政府与村民委员会构成了乡村治理过程中官治与自治的两个重要机构, 同时也是我国现有乡村关系中的一对主要矛盾。乡镇政府做为国家权力机关的最基础部分, 它是国家意志得以执行的枢纽, 国家的政策和法规主要通过它们传达到基层, 乡镇政府的工作管理称作“乡政”。村民委员会是农民自发组织成立, 对农村事情依法进行办理的基层村民自治组织, 它担负着村民“自我管理、自我服务、自我教育”等方面职责, 是实现村民自治和农村长期和谐稳定的重要载体, 上述的全面管理过程即“村治”。

2、乡镇政权对选举的行政控制

乡镇政权对村民委员会的行政控制是通过对选举环节的操纵实现的。首先, 在宣传开始阶段乡镇政府利用对村支部的优势地位为自己想要扶植的人选拉票, 因为村支部直接听命于乡镇政府, 就使得这样的拉票名正言顺。

其次, 在确定候选人过程中, 乡镇政府通常利用自己制定的种种限制条件将一些不符合自身意愿但又有过硬工作能力的人员排挤出去。

再次, 不组织宣传动员, 搞突然袭击式的选举; 在组织选举过程中临时指派村干部授意村民选举乡里的意向人选。极端的甚至还会出现一人投多票、代填选票等状况。

( 二) 乡镇政府行政控制失灵导致的困境的原因分析

村民委员会陷入乡镇政权的行政控制失灵的困境有如下几方面原因:

首先, 基层乡镇政府官本位思想严重, 他们不愿放权。一方面, 他们通过对自己的下级进行严格的控制以彰显自己的权威, 以方便其搞暗箱操作和“小金库”伎俩。另一方面, 有些基层乡镇政府官员担心村民自治会有失控的风险, 从而主观上不愿意放弃对村委会的控制权, 特别是对村干部选举的过程控制。

其次, 村民委员会过分依赖于基层政府。村民委员会毕竟仅是基层群众性自治组织, 是一个国家权力到达不了的地方, 这就使之不得不依靠乡镇的权威来实现自己的“自治”。而对乡镇的过分依赖又进一步弱化了其职能, 形成恶性循环。

二、村民自治困境的改善途径

村民自治不应完全脱离乡镇政府的行政控制, 适度的行政控制是必要的也是必须的, 否则完全脱离乡镇政府的行政控制, 村民自治将演变成无政府主义。因此解决村民委员会民主选举所面临的困境要讨论的不是要不要乡镇的行政控制的问题, 而是乡镇行政控制度大小的问题。

( 一) 由乡镇政府入手

首先, 要“建设具有现代民主政治素质的乡镇干部队伍”。乡镇政府要着手提高内部行政人员的政治、法律素质, 加强对村民自治及相关法律的宣传力度。改变以往把乡村关系当作科层制度中的上下级关系处理的错误观念与做法, 树立正确的村民自治观, 自觉遵守法律的规定, 做到不越权, 不干扰村民自治。

其次, 推进改革。乡镇政府的改革不在于“建设”与“改革”之间的差异, 也不在于“强硬的撤销”或者“简单的弱化”的口头之争。核心在于其职能能否实现结构性优化。一是乡镇政府是最直接面对人民群众的行政部门, 这种面对面的管理状态决定其必须要有较高的亲民性, 去除高傲的“官僚作风”和严峻的冷面孔。二是, 虽然乡镇政府做为一种基层国家管理机构, 但其人员构成主要来自农村。根据以上论述, 乡镇政府不必成为功能完备的官僚化组织, 它的健康发展必须建立在中国农村的实际状况和价值观认同基础之上。

( 二) 从村民委员会入手

首先要加强法制宣传和教育。任何一项制度的完善和实施都需要群众的参与, 这种参与的基本形式就是接受法制宣传和教育。村民委员会的民主选举工作实际上就是一次对村民进行普法教育的过程, 借此唤醒其权利意识, 让他们认识到要积极主张自己的权利, 当其受到威胁时要采取必要的行动以维护自身的合法权益。另一方面要做好对村民委员会干部的宣传教育工作, 使之对村民自治内涵有深入全面认识, 遵纪守法, 实现对村民的正确领导。

参考文献

[1]《中华人民共和国村民委员会组织法》, 1988.

[2]金太军.《乡村关系与村民自治》.广东人民出版社, 2012.

村民委员会 篇9

20 世纪80 年代初人民公社的解体后, 农村基层旧的权力管理体制彻底瓦解, 而新的权力体系尚未形成出现权力真空, 农村社区各项公共事务处于无人管理状态。1980 年, 广西宜山农民自发成立了第一个村民自治组织——村民委员会, 替代残留下来的瘫痪状态, 填补人民公社瓦解以后留下的权力空白。1987年11月通过的《中华人民共和国村民委员会组织法 (试行) 》明确说明基层政府和村委会之间属指导与被指导的关系, 摆脱了过去行政领导的上下级隶属关系。张厚安 (1992) 将这种以国家行政权力与乡村自治权利相分离的体制解释为“乡政村治”。作为我国当下乡村最基本的治理结构, “乡政村治”的模式其实就是“乡镇政权+ 村委会制”。

“乡政村治”制度安排的确立, 标志着在农村社区并存着两种不同层面的独立权力载体:一种是源自国家权力对农村基层控制的乡镇政府;另一种是来自村民要求自我管理行使自治权的村委会。梳理相关文献可以发现, 村委会本应该是维护广大农民权利的农村基层自治组织, 但在实际上村民自治并不能实现真正的自治:自治组织在行政干预下逐渐沦为“政府附属组织”, “自治管理”变成“上级管理”, 本应该成为维护农民利益和代表农民反映诉求的自治组织却慢慢变成了统治农民的行政力量。客观现实的存在, 让有点学者将村民自治的运动悲观的称为“一场发展后果难以预料的乡村政治动员令”。吴理财 (2002) 认为, 村委会应该是村民自我管理、自我服务的组织。其主要工作是协助乡镇政府处理村庄事务, 维护农民的根本利益。实际上, 村委会在运行中已不再是纯粹的自治组织, 而是带上了“准政权” (semi-regime) 的性质。目前就我国广大乡村而言, 乡镇政府与村委会的关系仍保持领导与被领导的上下级命令关系, 也可以说是具有行政色彩的乡村关系, 这与“指导与被指导”的关系仍有很大差距, 村委会的行政化趋势在不断加深。

本文尝试从政治与行政分析框架入手, 阐释当前“乡政村治”格局下村民自治组织主体——村民委员会行政化的困境。乡镇政府作为代表国家行政权力的基层组织确实属于国家行政的范畴内, 这是由于行政化仍是当下我国政治体制最显著的特点。作为国家政权的末梢组织, 乡镇政府形成对村委会的行政嵌入, 人、财、物均受乡镇政府所控制, 村委会的自治变得有自治的形式而无自治的内容, 使村委会成为乡镇政府的行政附庸品, 形成自治的悖论, 加深村委会的行政化。游离于乡镇政府行政与村民村庄政治之间的村委会, 一方面作为国家基层政权的代理人向村庄输送方针、政策;另一方面作为广大农民群众的利益维护者带领村民做好自我管理。村委会在两者之间的博弈, 具有双重选择。然而, 当两者之间发生冲突时, 村委会更多的是理性倾向于乡镇府, 这必然造成村委会的进一步行政化。

2 乡镇政府对村委会的行政嵌入

“嵌入性” (embeddedness) 概念是卡尔·波兰尼首先提出的, 逐渐发展为新经济社会学研究中的一个核心理论, 并将其应用到不同的领域和学科中。中国是作为单一制国家, 建立了一整套自上而下的中央集权式行政体系, 国家政府力图将行政权力渗入到基层各个角落。随着体制改革的推进, 中央把部分权力予以各级地方政府。与此同时, 也将各项发展指标分解、量化, 层层下达到县、到乡镇、甚至到各个农户身上, 其作为组织或个人“政绩”标准进行考核并关系到人员的调整, 造成自上而下的压迫感。如此的制度安排, 乡镇政府对村委会自上而下的行政压力越来越大, 对村委会的控制力度与范围不断增强、扩大。传统的“单轨政治”权力结构, 乡镇行政对村委会自治的嵌入有利于国家对乡村社会资源的动员和汲取, 却不利于村委会自治组织的正常运转及乡村社会自身的稳定和发展。既然国家主张在政权边缘外建立基层民主自治组织来维护最底层农村社会的秩序, 那如何又演变而来代表这一利益群体的村委会愈演愈烈的行政化趋势呢?

在实践中, 自《村民委员会组织法》实施以来, 村委会在“乡政村治”格局下正发生深刻的变化, 其主体性特征呈现出明显的多样性、变动性和双重性, 不同地区变现出来的不尽相同。就实际而言, 乡镇政府对村委会人事、财务及任务的干预和控制始终属于一种较为明显的上下级行政命令关系, 乡镇政府对村委会行政嵌入不断加深, 村委会行政化趋势日益强化, 与法律上明文规定的“指导与被指导”关系背道而驰。从行政嵌入致使村委会行政化的角度来看, 乡镇政府对村委会自治的行政嵌入主要表现在对人事、村财、任务等方面。

2.1 人事任免与管理

村干部特别是村委会主任可以称为“村庄政治”公共权力实际上的领导者、支配者与掌控者。相关法律规定, 村委会主任等干部以村民自由意志民主选举确定。这一制度安排显示出基层民主下村委干部选举的民主性和自主性, 意味着乡镇政府不能直接决定村委会干部的产生。然而, 村委会开展“村庄政治”一定程度要依靠村干部来推进。因此, 乡镇政府对村委会的行政嵌入, 首先体现在对村委干部的任免管理上。乡镇政府在村委干部选举过程中, 对候选人施加行政压力、做思想税负工作等, 企图干预和操作村委会干部的选择, 选出其认为“合适”、“听话”的人当选村委干部。乡镇政府往往在村委会选举中达成自己既定的目标, 并以此达到对村委自治的“村庄政治”的行政嵌入, 导致村委会深陷行政化的“泥沼”。

近年来, 乡镇政府还另外一种形式加强对村委会自治的控制, 加大对“村庄政治”的行政嵌入。乡镇政府选派干部下乡驻村, 尤其是一些刚走上工作岗位的大学生“村官”。被派下乡到村里工作的干部, 目的是协助村委服务农民。然而, 下乡的干部为了完成被下达的考核“政绩”, 往往会违背初衷甚至是凌驾农民之上形成领导与指挥, 把村民自治沦为官员统治。

2.2 “村财乡管”

乡镇政府利用管理村委会财务进一步控制村委会的事务, 以达到对村委会的“行政指导”。“村财乡管”具体表现为要求村委会将管理的资金、账目等都要统一交由乡镇政府相关部门负责, 村委会工作需要支出的时候先提出预算开支, 提交乡镇部门审核通过后下发使用。一些乡镇政府对村委会资金的使用、管理及审批的权限分割开来:村委会使用资金但不能管理资金, 也不能存放多余的资金或者将多余交上乡镇;而乡镇政府有专门的部门负责管理村里资金, 但没有权限审批;乡镇政府只有审批权限而不能管理。“村财乡管”存在多种形式, 其主要的目的都是强化行政扩张与控制, 深入对“村庄政治”的行政嵌入, 以达到乡镇对村委的管理控制, 不断侵蚀村委会的自治权力, 强化传统的领导与被领导等级关系, 加大村委会对乡镇管理的依赖, 圈化村委会迫使其凸显行政特征。

2.3 任务下摊并据此考核

目前大部分地区, 地方政府每年都有各种目标、任务和指标, 乡镇政府将各项“社会治安”、“农业发展”、“计划生育”、“乡村建设”等任务下摊各村交由村委会完成。通过任务的下摊在一定程度上划定了村委会的主要工作内容, 乡镇政府还对村委干部的工作开展绩效考核和评比, 并依据考核结果予以奖励和惩罚。这样的一种上下分明的等级考核让村委会失去自治的内涵, 成为带有地方行政功能的基层组织, 变成乡镇政府的附庸行政机构, 来完成乡镇派达的各项任务。这样的安排下, 乡镇政府势必使村委会成为自己完成各项村级事务的“行政触手”, 并随着行政嵌入的加剧, 村委会将逐渐沦消费村里的资源为乡镇办事的准政权组织, 村委会日趋行政化。

乡镇政府干预村委会选举达到对村委干部的管理控制;以“村财乡管”形式对村委会的财务进行把控与制约;通过下摊各项任务、具体工作, 规定村委会事务的活动内容范围。这样一来, 乡镇政府形成对村委会及其干部的控制, 两者之间维系着较强的行政命令关系。尽管近年来村委会选举规范程度有所提高, 村委会的自治效果加强, 村民自治意识逐步增强。但是, 乡镇政府仍然通过各种途径、各种“资源”实现对村委会的间接控制, 从而达到支配村委会实现其行政嵌入的目的, 村委会的行政化趋势仍是有增无减。

3 村委会的角色困境及与村民关系的失衡

3.1 村委会的角色困境致使村委会“行政选择”大于“政治选择”

在“乡政村治”的基本制度下, 由村民直接选举产生的村委及干部, 必然带有双重角色。一方面作为国家基层政权的代理人向村庄输送方针、政策;另一方面作为广大农民群众的利益维护者带领村民做好自我管理。因此, 当两种角色出现矛盾的时候, 村委会更多的做出“行政选择”, 即充当代表国家基层政权的角色。这样的困境下, 迫使村委会村委会“行政选择”大于“政治选择”。

《村民委员会组织法》规定了村委会是一个村民自我管理的组织, 村委会干部由村民自由意愿选举确立与罢免。村民通过村委会表达其政治诉求和想法, 以村委会为主体来管理和整合农村社区的集体资源。村委会获得村民的信任源自为村民服务并提供帮助, 维护农民利益。但这只是村委会构建初衷既定的功能和性质, 与此同时, 村委会承担着乡镇政府贯彻下来的许多繁琐工作, 这意味着村委会实际上具有准行政组织的功能, 村委会愈发行政化。村委会既要代表基层政府, 又要代表农民群体, 夹在两者之间扮演着“双重角色”。中国农村社会快速的背景下, 国家必定会下摊各种村民不欢迎的任务与工作, 便需要村委会去调解或强制执行, 由此引起的角色冲突实际反映的是村民意志与国家意志的冲突。当代表乡镇行政权力和代表村民政治权利发生冲突时, 村委会的双重角色就陷入两难的困境, 在这其中的博弈, 出于多方面利益衡量, 村委会选择推行“盈利型经纪人”的国家行政权力而不做维护农民政治权利的“保护型经纪人”, 即村委会的“行政选择”大于“政治选择”。

3.2 村委会与村民关系失衡致使村委会脱离“村庄政治”

在村民的潜意识里, 人民公社时期的制度影响仍然挥之不去, 一直延续到现在。农民的政治认知没有从乡镇政府代表党和国家的权威影响力脱离出来。作为国家权力末梢的乡镇政府对村庄农业种植生产、技术要素供给和农产品销售仍有大部分的控制权。基于以上因素, 村庄作为一个政治独体参与外部交往的活动不多, 能力弱, 角色意识不强, 使村民对“乡政村治”的制度安排内涵理解不到, 乡镇对村委、村委对村民的领导与被领导间的上下级关系仍被广泛的默许和继承。因此, 被弱化的村民与村委会之间的关系, 更进一步体现了村委会脱离“村庄政治”的行政化和村民对村委会组织的冷漠。

一方面, 村委会以村集体财产属全体村民共有为事实前提, 而村委干部的报酬、收入, 以及村委兴建的村级基础设施等, 村委会兴办的各种公共建设和基础设施, 都很少与村民沟通商量, 除非是要想村民进行摊派。如此关系下, 村委会干部任免权限始终归乡镇政府掌管, 对于村集体资金的管理和使用, 乡镇政府亦握有较大的话语权。相反的, 村民是村集体财产的主体, 却连村集体财产使用、支配的权限都没有, 甚至连知晓村集体财产如何使用, 村集体财产的账目如何清算都没有机会, 想参与其中更是难上加难。

另一方面, 随着民主化进程的加快, 村委会与村民关系得到有效的缓和并逐步往好的趋势发展。村民自治的实行让原本单一的乡村关系有所改变, 村委与村民关系变得活跃起来。村民有对村委会使用资金行为行使监督的权利, 同时村民也能看到村委会盈利带来的好处。村委会干部是村民群众选举出来代表农民利益, 因此, 越来越多村民提高民主意识想要参与到村公共事务的管理中。然而, 村委会在行使公共权力完成乡镇政府下摊任务的合法性也慢慢受到村民的挑战。村民开始以“跟上”或“跟下”来区分村干部。村民与“跟下”村干部关系较为融洽, 而对于村干部“跟上”行为只能有心无力。村委干部平时在农村生活, 他们在执行乡镇政府下达任务时仍要考虑村民利益。如此便加大村干部完成任务的难度, 促使乡镇政府对村干部强压政策力度加大, 加剧导致村委会行政化。村委会与村民关系的失衡, 村委会一步步脱离“村庄政治”。

4 乡村关系失范与村委会行政化

从村委会角度看, 固有乡村关系的偏离使乡村关系产生冲突表现出两种截然不同的形式。一种是村委会只会听从乡镇政府的指示和安排, 忙碌于“收粮、催款、乱官、引产”, 可以说是典型的只按照上级交待的办事而忽略广大村民的利益与建议, 造成“附属行政化”趋势。另一种是村委会往往从农村社区的整体利益出发, 不太愿意接受乡镇政府的行政指导与安排, 甚至有点地方还试图摆脱乡镇政权的控制和管理。然而, 这种实例毕竟少之又少。

4.1 乡镇政府的角度

乡镇政府要完成上级摊派下来的各项工作、任务, 就要面对村民的压力、阻挠, 这就需要作为村民自治组织的村委会的协调配合, 否则仅靠乡镇政府自身很难实现。因此, 乡镇政府只能加大对村委会的管理和把控, 企图将村委会行政化变为自己的“附属机构”, 利用村委会的村庄公共权力去实现其行政目标。施加过多的领导下放式的压力, 乡镇政府过渡干预村民自治, 是造成带有行政色彩乡村关系的最重要原因。乡镇政府既要完成任务又要实现管理职能, 仅通过“指导”的形式委托村委会是不够的, 还得直接“领导”其各项村庄工作。即使《村民委员会组织法》已经明确限定乡镇政府与村委会指导与被指导的关系, 而乡镇政府仍过多的干预村委会的自治管理, 无疑更多是源自现实条件不足的无奈, 这也是造成乡村关系失范的另一个重要因素。

4.2 村委会的角度

对于村民自治组织而言, 人事的任免权、财务决定权和村务的管理权等是“自治”的基本内容, 也是村民自治组织存在的前提条件。然而作为村民自治组织主体的村委会, 从人事任免、财务决定方面来看, 都没能实现人员管理上的自主性、经济财务上的独立性, 显然村民自治和民主是不真正存在的。乡镇政府领导和控制村委会的自治事务以及过度介入到村委会与村民之显然侵犯了村民自治组织的组织权, 同时也损害了村民自治组织进行自我管理、自我决策和自我服务的权力, 这与《村民委员会组织法》设立的初衷背道而驰, 这样的自治组织与民主精神只能南辕北辙。村委会承担了过多的行政任务, 而没有专注于管理村民公共事务, 在乡镇政府的“指导”下走向官僚化、行政化, 导致乡村关系失范的加剧。

5 结论

在中国广大的农村社会, 村民面对村委会有争议的事务管理时, 往往第一反应就是“上访”。当村民无望于村委会或者诉求得不到满足时, 便会向上一级的机关求助。如果上一级的行政机关仍不能解决问题, 就往更上一级求助。这样的观念是自上而下的, 同时也反应出自下而上的诉求。在这样的观念背景下, 扎根于农村社会的自治组织脱离不出这样的困境而很难生长出“乡镇精神”, 也正因如此, 才更突显出村委会行政化倾向的顽固性。

从行政干预与村民自治的角度思考, 各级行政机关在给予村民自治组织自治的宽容度究竟有多大?这样是考量自治组织行政化程度和农村民主能否成长的重要因素。《村民委员会组织法》颁布后研究发现, 村委会并非真正完全实现自治的组织, 却成为国家行政在农村基层间隙处的填充物, 是村委会行政化下的国家权力“雇佣劳力”, 它的职能也只是简单地“维护农村社会安定的公共秩序”。村委会有自治之形而无自治之实, 成为一种悖论而沦为空壳化组织。如何解释这一悖论现象?在这一自治悖论下, 如何防止乡镇政府对村委会行政嵌入的进一步扩大, 如何重构乡村关系, 如何规范村委会的运作破除其行政化的困境, 是未来一个值得深入探讨的问题。

摘要：在“乡政村治”制度安排下, 村民委员会一方面受到来自乡镇政府的行政嵌入, 另一方面在乡村关系失范的影响下变得具有“准政权”的性质, 村民委员会的自治沦为有自治的形式而无自治的内容的悖论, 村民委员会的行政化倾向愈发明显。运用政治与行政分析框架来解释当前“乡政村治”格局下村民自治组织主体——村民委员会行政化的困境, 提出重构乡村关系, 规范村民委员会运作行政化的现状。

关键词：村民委员会,行政嵌入,自治悖论,行政化

参考文献

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论村民自治与村民的合作能力 篇10

1 当前农村推行的各项政策规制了农民合作的限度

农村的各项具体政策是决定农民合作能力的一项重要制度资源。

1.1 家庭联产承包责任制与市场经济的结合, 使传统中的小农

意识得到新的重组和复苏, 农户的自利性倾向得到了强化, 进而弱化了合作能力

波兰尼曾将市场经济看做是“魔鬼的磨坊”, 他认为市场经济无所不在地将自身的机制渗透到现有的所有社会生活中去, 摧毁个体所依赖的各种社会屏障。市场机制突出强调的逐利观念和金钱意识, 使农民从传统的熟人社会中走出来, 进入一个陌生的场域, 与此形成的价值观、金钱观与竞争机制, 逐渐打破和摧毁了传统上因血缘、亲缘和地缘组合起来的农村社会的资本网络。农民逐渐成为一个个独立的原子化个体, 并在市场经济中学会和强化了自利性倾向。随着农业税的废除, 农民从国家控制和公共事务中解脱出来, 从而更加倾向于内向型的利益保护机制。经过市场经济的渗透, 农户的自利性行为取向更加明显, 工具理性的经济话语在很大程度上消解了广大农村的以共同体意识为主要特征的合作文化, 原有的共同意识逐渐趋向消解, “自我主义”日益形成主导农民行动的一个重要思想观念。在“自我”“自利”的支配下, 农民不能正确理解个人利益, 尤其不能从共同利益的角度来理解个人利益, 这在很大程度上抑制了农民的合作意愿和合作能力。

1.2 新时期“政策下乡”的惠农机制及其个体导向, 使农户进一步的个体化、原子化, 缺少合作

随着社会主义新农村建设的不断推进, 国家出台了各项惠农政策, 粮农补贴、家电下乡、农机下乡、建材下乡、新农合、农村养老保险等等, 得到了广大农民的认可。惠农政策往往直接指向农户个体或本人, 进一步将农户从集体管理和公共事务中剥离出来, 弱化村庄集体行动能力。许多农民认为:国家直补到个人, 跟村里没有关系了。这种“没关系”的背后, 说明农民对不涉及自身实际利益的集体事务不感兴趣了。所以, 一般的村庄治理如道路、卫生、村容村貌和综合治理等跟村民基本上脱离了关系。在农民的思维中, 一方面只要打理好自家的事就行, 对自家以外的事漠不关心, 既不愿出钱也不愿出力;另一方面, 农民认为农村的事情国家和政府早晚都得解决, 用不着自己操心, 进而形成了对农户政策的依赖和集体行动的惰性。

1.3 货币压力效应, 在行为动机上使农户从公共领域退回到私人领域、从集体合作到自我关注

货币压力是徐勇首先提出关于社会化小农的行为动机时采用的分析概念。现代市场使农户面临外部世界时, “家庭生产、生活、交往的每一个环节, 每一个步骤, 都需要以现金来购买服务和商品”, 而城乡之间的断裂和农村社会与经济的发展滞后性无法提供如此之多的货币支出, 使农户“经常面临短期性货币支出压力和周期性财政赤字”。农户的行为动机往往以获取货币收入的最大化为目的。如何获得货币收入以满足日益增长的消费支出, 使得农户将自己的大部分时间和精力集中在增加货币收入上, 主要从事私人领域的市场交易行为, 从而进一步缩小了公共领域的参与和合作空间。这种社会化的过程是农村市场化的过程, 是高消费需求嵌入到外部环境与条件匮乏的社会机制中形成的。这种匮乏的社会机制, 就是指城乡的断裂而形成巨大时代裂缝, 即城乡处于相对不同的时代发展水平而形成的。所以, 城乡货币压力机制形成的农户自利性倾向和不合作动机是一个长时间的发生过程。

总的来说, 制度设计的偏向、市场经济的自利机制、惠农政策的个体导向和货币压力效应使得农村社会内部农民个体自利性倾向明显, 从而导致农民合作意向与合作能力的缺失。农民合作难成了村民自治中的一个普遍现象。

2 村民合作难抑制着村民自治的进一步发展

以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治制度, 在早期阶段, 因村民合作难而导致的民主参与不足尚不明显。随着村民自治的不断深化, 这一问题开始彰显出来, 进而成为村庄实现有效治理的屏障。

2.1 村民合作难与民主选举

民主选举是村民自治的关键性环节, 也是整个基层民主的政治基础, 它决定着基层民主推进的深度与广度。而由于村民合作能力的缺失, 民主选举在目前表现为一种向下的“制度堕距”。集中体现为农民合作能力低下直接导致农民政治效能感的下降, 加大了民主选举的成本。村民作为原子化的个人, 是沉默的大多数, 缺乏共同体意识和协调的行动。面对选举票箱, 由于缺少了与其他选民的必要沟通与联合, 村民之间无法达成现代选举所需要的集体行动。而一旦村民以个体化的状态置身于选举, 个体力量的弱小使得村民对选票的意义产生怀疑, 进而否定选举本身。由此导致了一种恶性循环:农民越分散, 选举结果离他们的选举期待值就越远, 农民政治效能感就越低;反过来, 低下的政治效能感, 越发促使农民对选举失去信心, 更趋于离散化。于是, 许多地方出现了村委会不惜动用一切手段, 包括物质的、精神的甚至强迫的手段来让村民参与选举。正是在这个意义上, 乡村民主选举的成本被无形拉大, 直接影响到选举的顺利进行。

2.2 村民合作难与民主决策

民主选举出来的村干部其决策方式很大程度上决定着乡村治理的绩效。而一项民主、科学的决策一方面需要村委会做最大限度的意见咨询, 广泛听取各方的建议;另一方面则需要村民以不同的形式主动参与到其中, 献计献策。而在农民合作缺失的乡土环境之中, 村民之间各自分散, 信息阻隔, 彼此之间难以形成现代社会所需的公共意识, 也很难具备通过一个民主组织或者一种民主形式来解决公共事务的能力, 这必然使得民主决策中的民主价值大打折扣。首先, 从村民关系来看, 民主决策易被某一家族或利益集团所操纵, 导致村庄治理的混乱。民主决策的要义在于其体现了各方利益的平衡, 然而农民合作缺失现状却将这种平衡局面打破, 使其更多的体现为一种狭隘的小集团利益。在村治的实践中, 一个势力强大的家族或者集团往往成为决策中的主导力量。其原因就在于村民个体力量的弱小和合作的缺失无法形成一股与其制衡的力量。民主决策形式上的平等客观上为家族或集团实现自身利益提供了可能, 导致了决策内容的不平等。在这种条件之下, 决策更多的是从自家的便利出发, 而不会统筹整个村落的发展需要;其次, 从“两委”关系来看, 农民的分散所带来的决策困难为国家权力在农村事务中的渗透和过多干预创造了机会, 民主决策体现出过多的国家意志。在村庄内部, 一方面村委会作为村民的自治机构享有法律赋予的充分自主权;另一方面, 村党支部作为国家意志的代言人又是事实上的村庄的最高权力机构。虽然二者的根本利益是一致的, 但这却无法回避现实生活中二者就具体事件的矛盾。这种矛盾的解决机制自然彰显了民主决策的作用。因此, 从某种意义上讲, 民主决策正是国家与社会的利益博弈过程。而要实现真正的利益良性互动, 农民首先必须是作为一个整体以形成一股独立的力量而存在。否则, 农村社会就无法与国家强大的体制性权力相博弈, 其与国家政权之间只能是一种不均衡、不平等的互动。在许多农村, 民主决策流于形式, 村党支部书记一言堂等现象的普遍存在事实上正是这种不均衡性的生动写照。

2.3 村民合作难与民主管理

任何一个社区都存在一定的公共事务。在农村社区中, 对这些公共事务的管理构成了村民自治的重要内容。在我国农村社区的诸多公共事务中, 与农民生产生活联系最直接、最紧密的, 莫过于村庄公共品的供给。公共品, 从经济学上讲, 是指那些具有消费上非竞争性和非排他性特征的物品。非排他性是说, 公共品不能排除他人的消费。农村社区中存在大量不能排除他人消费的物品, 比如农村的水利、道路、社会治安、环境卫生, 等等, 这就构成了村庄的公共品。置身于村落中的每一个村民, 村庄公共品的供给程度与水平, 决定了他们的生存现状与未来预期。当前的农村社会, 由于村民合作能力低下, 不能有效生产出公共品, 导致村庄公共品的供给严重不足, 从而阻碍了民主管理的顺利进行。

无论何时何地, 也无论何种类型的村庄, 公共品的供给始终与农民的生产生活休戚相关, 因此, 国家和社会就需要一种制度安排来生产村庄公共品, 解决村庄层面公共品供给不足的问题。而这种制度的安排, 都是以促进村民之间的相互合作, 有效克服村民的“搭便车”行为作为有力保障的。在我国传统社会中, 村庄宗族组织正是可以将村民联合在一起, 防止“搭便车”行为的一种制度安排。宗族组织不仅通过调动血缘认同和内化道德规范来起作用, 而且可以通过强制性力量来起作用, 宗族在某些层面可以与国家分享使用暴力 (强制力) 的合法性。随着现代性因素的冲击, 尤其是国家垄断暴力, 宗族等地方性组织都已经失去了控制力, 农村公共品的供给大多只能依托国家正式的行政设置来解决, 五六十年代的人民公社正是这样一种制度设置。分田到户以后, 尤其随着农业税的取消, 国家转而通过“一事一议”制度来解决农村公共品的供给不足问题。这其中的关键在于:在当前农民合作难的前提下, 在农村“一事一议”制度缺乏国家刚性约束力的制度背景下, 在村庄层面防止“搭便车”的办法仅剩下农民的信念和村庄舆论的现实基础上, 必然演绎出这样的结果:“搭便车”的人不仅可以不劳而获, 白白占了他人的便宜, 而且得不到应有的惩罚和制裁。这一尴尬的现实破坏了村庄内的公正, 势必引发一种“多米诺骨牌效应”, 从而破坏掉整个村庄的秩序。此种背景下, 即使大多数人都能从合作结果中受益, 合作也很难实现。正如贺雪峰描述的那样:在一些村庄, 虽然所有村民都可以从修路架桥中获得好处, 但由于他们无法阻止少数人的反对而使得村庄决策不能达成, 达成的决定也无法实施。其结果是村庄道路破败、公共工程和公益事业无人过问, 村级治理处于无序之中。也就是说, 村庄公共品低水平的供给状态, 使村民自治中的民主管理根本无法实现, 或者是有名无实, 形同虚设。

2.4 村民合作难与民主监督

农村实行村民自治, 国家对农村基层自身政治生活的介入减少, 公共权力产生偏差的可能性增大, 民主监督因此成了实现村民自治的重要内容和保障。而在民主监督的运行中, 农民合作难同样是难以逾越的鸿沟, 这可以从监督主体和监督途径两方面来进行考量。从监督的主体上看, 村民力量分散, 缺少经常的集体行动, 无法构成监督的主体要件。监督要发生作用, 其首要前提在于监督者必须拥有足够的力量以对被监督者形成一种威慑。一旦监督者过于弱小无法对被监督者产生实质的影响, 那么监督本身就失去了意义。在现实乡村社会中, 农民主要精力放在私家利益上, 除非有涉及自身直接利益的重大决策, 一般情况下村民不会因监督村庄事务而达成经常性的集体行动, 在这里, “直接单独”一词成了农民生产生活中的关键词语。而单个、分散的村民对村干部是构不成威慑的, 村干部真正畏惧的是农民的集体行动。再从监督途径来看, 目前村级民主监督采用的主要方式是村务公开, 《村委会组织法》也用了大量篇幅对村务公开的形式、内容作了具体而又明确的规定。然而, 在缺少村民联合力量的威慑下, 村干部行为的随意性增大, 村务公开“避实就虚”的现象大量存在, 对于村庄财务等敏感性事项公开比较笼统, 而群众关注的村级收支、干部报酬等热点总是一带而过, 只公布总数, 没有收入, 支出的具体明细。诚如有些村民所说:“村务公开是在走形式, 看上去是公开了, 实际上公开的内容是假的, 真的都没有写上去, 我们不相信他们 (村干部) 公开的内容”。村干部把村务公开当成了应付上级检查和群众的一个手段, 而不是确保村民的知情权。因此, 只有在村民集体行动存在的前提之下, 村民才能获得村务公开的主动权, 村务公开也才能具有实质意义。

3 创设民主合作路径, 深化村民自治发展

我国农村社会在经历了传统资源累积、社会主义改造和市场经济冲击之后, 伴随着后税费改革时代的来临而发生了本质的变化。从传统分散独立, 到行政化合作, 到市场性放任, 再到政策性培育, 如今的农民不再具有强烈的合作意识, 而是走向了自利性的独立个体。在新形势下, 如何让原子化、独立、自利的农民在民主化进程中实现合作自治, 是村民自治的本质性要求, 同时也是中国农村目前真正实现自治和解决治理困境的关键所在。从本质上讲, 农村的发展不仅需要农民具备较高的民主参与意识和较强的民主参与能力, 更重要的是形成整体性的民主合作机制, 这样才能将民主参与意识和民主参与能力有效地运用到新农村建设中来, 才能真正促进农村和农民的发展。为此, 就必须积极创设民主合作的各种路径。

3.1 组织化路径

农民需要合作, 合作需要组织, 这是一个基本共识。在这一共识之下, 组织农民合作与农民合作组织, 犹如车之两轮、鸟之两翼, 构成组织化路径不可或缺的两个重要组成方面。组织农民合作的立足点在于:单个分散的农民无法改变自己的命运, 也缺乏合作能力, 需要通过外部性力量将农民组织起来。因此, 组织合作凸显的是通过什么样的方式来促进农民的合作意识与合作能力, 包括组织的形式、动员的形式、培训的形式、政策的形式和法律的形式等等。合作组织的立足点在于:随着农村的发展, 农民在生产、生活和社会交往中提出了合作的要求, 并形成了自己的组织, 为此需要从制度上加以保障和规范。所以, 合作组织强调的是通过在农村建立一些具有合法性的组织来促进农村和农民的发展。这里特别要一提的是, 农村基层组织作为一种现存的, 而且一直在我国现代化建设中起着基础作用的乡村组织, 是促进农民合作的一个现成有效的载体, 在9亿农民户均不足0.67hm2的土地上, 基层组织不仅可以解决生产生活中的基本公共品, 而且可以为农民提供各种方便。顺势而为, 以发展农村基层组织来解决农民合作问题, 理应成为组织化路径建设的主导思路。

3.2 资源化路径

在农民合作生成的过程中, 村庄内生资源和国家外生资源是两种重要的动力因子。村庄内生资源, 在这里也可以称为内生秩序, 是指靠自发力量生成的农民合作行动, 它是以村庄所处的政治、经济、文化状态为背景, 经过长期生产生活实践而固定下来的为大多数村民所接受的行为准则及由此形成的合作关系。简言之, 就是由村庄内部“自发的秩序”支配下形成的农民合作。内生资源来自村庄内部的传统、习惯与现实需求, 它受村庄地方性知识及生存理性选择的支配, 因而具有浓重的地方性特色。国家外生资源, 在这里也可以把它称为外生秩序, 是指靠外部力量推动的农民合作行动, 它是在国家机器和意识形态的强制下, 经过国家行政干预而固定下来的为大多数村民所接受的行为准则及由此形成的合作关系。简言之, 就是国家外部“人造的秩序”干预而形成的农民合作。为促使农民合作行为的生成, 我们需要形成一种“互动模式”, 即:村庄内生资源与国家外生资源相互促进的农民合作行为模式。内生合作秩序必须依靠外部资源的支持, 缺乏外部资源支持的内生秩序极不稳定。为了获得乡村生产生活所必需的合作秩序, 必须通过依托国家外部资源的支撑和干预, 促进村庄内生秩序的形成和发展。同时, 国家外生秩序必须以村庄内生秩序为基础, 缺乏内生秩序支持的外生秩序难以持续。只有形成内生资源和外生资源共生并存的互动模式, 才能推动农民合作能力的发展。在这个意义上, 资源化路径为村民自治创设了良好的生长环境, 通过内外互动, 来推进农村社区的“善治”进程。

概而言之, 村民自治中农民合作难问题的出现不能直接归因于某一个或几个因素, 它是各种环境和因素共同作用的结果。所以, 问题的解决不能只依靠某一方面的努力, 它既是一个综合治理的过程, 更是一个循序渐进的过程, 即我国现代化逐渐完善和完整的过程。中国目前的实际情况是:在快速的现代化进程中, 如何推进基层民主的深化与发展, 以解决现代化带给中国的社会和政治问题。

参考文献

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[2]邓大才, 社会化小农:动机与行为[J].华中师范大学学报 (人文社会科学版) , 2006, (03) .

[3]陈明, 家电下乡背后的实践困境——基于陕西省七个村的实证调查[J].桂海论丛, 2010, (04) .

[4]孙立平, 断裂——20世纪90年代以来的中国社会[M].北京:社会科学文献出版社, 2004.

[5]费孝通, 乡土中国[M].北京:北京大学出版社, 1998.

[6]贺雪峰, 乡村的前途[M].济南:山东人民出版社, 2007.

村民委员会 篇11

在浙江省嘉兴市嘉善县优家村，67岁的农民屠龙春曾是著名的“上访八大金刚”之一，在当地远近闻名，前后共去北京、杭州上访30多次，其复杂上访经历使隔壁村村民都来找他请教上访经验，上访资料他一个人都挑不动。“以前村里村务不公开，大家总怀疑干部有问题，村民代表会议对重大问题不讨论。我们没办法，就只好上访找上级部门审计村里经济情况。现在做事公开了、透明了、有监督了，我们服了。当然就不上访了”。

屠龙春所说的变化就是在浙江省已经实施近6年多的村务监督委员会制度所带来的。

浙江省委书记赵洪祝对村务监督委员会工作高度重视，提出要在完善制度规范、增强监督实效上下工夫，尤其要突出对群众关心的村务活动的监督。记者了解到，近年来，随着浙江农村经济的发展，各地村干部手中权力越来越大，管的钱越来越多，在东部发达地区农村，村级可支配资金甚至上亿元。当村干部决策不民主、村务不公开、财务不规范、原有监督组织监督乏力时，谁来实施有效监督？当非党村干部违法违规，不够司法机关立案标准，纪检监察机关又无法监管时，谁来负责查处？当村民依法提出要求罢免村委会委员，村委会自身又不组织召开罢免会议时，谁来组织启动罢免程序？村务监督委员会制度应时而生。

完善村民自治

破解“半拉子”民主难题

与国情相适应，中国基层民主往往由农村起步。2004年6月，中国第一个“村务监督委员会”在浙江武义县后陈村诞生，该村村民代表、原老上访户张舍南通过村民代表直选成为第一任“监委会主任”。武义县委书记江跃进表示，制度运行6年来，该村一直保持“零上访、零投诉，零违纪，零违规收入”状态。

据悉，2009年年底，浙江省30032个行政村已经全部建立村务监督委员会，覆盖面达100%。村监委是传统村“两委”之外的新增一“委”，由村民代表会议选举产生，独立行使村务监督权，候选人应是非村“两委”的成员及其父母、配偶、子女、兄弟姐妹等直系亲属的村民代表。监委会成员除了党支部召开的会议外，其他会议都有权参加，直接对村民代表大会负责，一般下设民主理财、村务公开监督、重大村务决策监督、工程建设和资产管理监督等多个小组。

浙江省纪委常委张伟斌表示，从各地自治实践看，民主选举、民主决策、民主管理制度相对成熟，民主监督往往比较滞后薄弱，不少地方民主选举后，民主监督没有跟上，形成了所谓的“半拉子”民主，村民自治变成了“村官”自治。

他说，村务监督委员会的建立，较好地弥补了过去村务决策监督、管理上制度性、结构性缺陷，改变了村“两委”领导既是“运动员”又是“裁判员”的状况，解决了村级民主监督缺位、失位、错位的问题。以村党组织为领导核心，村民会议和村民代表会议为决策议事机构，以村民委员会为管理执行机构，以村务监督委员会为监督机构的村民自治组织体系在浙江已基本建成，各地也在陆续铺开。

天台县三合镇下峧村团支部书记周孝钭告诉记者，本村民风彪悍，稍有不合，再加上以前没有畅通的投诉渠道，村民很容易“干起架来”，他以前并不愿意掺和到村子事务中来。监委会极大扭转了这种局面，大家的意见得到表达，刺耳的矛盾就少多了。“现在无论工程招标还是决策，都是公开的。猜忌少了，大家就更愿意在村里做些事情”。

强化公权力监督

绝不“相互卖面子”

村村有本难念的经，涉及到钱，这本经尤其难念。嘉善县优家村村监会主任张祖旗跟记者分享了自己的一次经历。2008年5月，村委会下属的治安组在处理纠纷时不慎将闹事的外地人打伤，产生了5000元医药费，村委会认为是执行公务时发生的意外，要求集体支付予以报销。但是村民有不同意见，村监会理财小组认为这是个人过错，不应该由集体买单，因此不同意签字。最后，村“两委采”纳了村监会的意见，扣发治安组当事人1个月工资奖金作为医疗费赔偿金。

这件事情让张祖旗感慨，“以前要是有类似情况，互相卖个面子，事情也就这么过去了”。自村监会成立以来，已经4次拒签违规发票，村干部权力得到重点监督。

村监会全面加强了对村务的事前、事中、事后监督，不仅如此，对涉及村务的重大问题，台州市还启动了村务监督两级会审制度。台州市纪委书记陈章永告诉记者，村务监督重大、复杂、疑难事务由乡镇(街道)纪(工)委主持召开村务监督委员会主任会议进行二次会审，确保问题得到公正、公开、公平的解决。

湖州市、台州市天台县则对遏制村官权力出台了更严厉措施。湖州市纪委副书记张建明表示，湖州规定本村1/5有选举权的村民联名要求罢免村委会成员，村委会未在法定时间内启动罢免程序的，经乡党委、政府同意，可主持召开村民会议投票表决。天台县纪委书记张宇在接受记者采访时表示，如果村委会成员与村务监督委员会出现意见分歧，可以先报镇纪委、县纪委解决，或者召開村务联席会议进行评议。如果问题还是没有解决，可以在所有村民代表都签名同意的情况下，召开村民代表会议，启动罢免程序，投票对该村委会成员进行表决。

中华全国律协全国知识产权委员会委员、高级律师戴敏华就上述措施表示，村务监督委员会被授权在特定情况下主持召开罢免会议的规定化解了村委会不愿意召开会议，由自己罢免自己的尴尬，为今后村民组织法的修改提供了前瞻性的立法参考价值，提高了村级监督组织的威慑力。

专家表示，村监会的广泛建立带来的村级财务公开、决策公开、重大事务公开也意味着创新与加强社会管理的新模式，有助于农村各项体制机制的进一步完善，将矛盾化解在基层。

有效化解越级上访

制度群的合作运转更加重要

村务监督委员会的另一大亮点是极大地缓解了越级上访及信访问题。记者在采访中发现，浙江全省、各地市的越级上访、信访量大幅下降：2009年浙江纪检监察机关受理反映农村党员干部的信访举报同比下降6.71%，2010年又下降了15.5%。台州市纪检监察机关2010年受理反映农村干部的信访举报，同比下降7.6个百分点。2010年上半年，嘉兴市嘉善县涉及村干部信访量比2007年同期下降了34.8%，村干部违纪违法案件下降了56%。2005年，金华市纪检监察机关查处违法违纪农村党员干部621人，2010年为504人，下降了18.84%。

中央党校政法部教授赵虎吉表示，要使村务监督委员会更好发挥作用，各项制度之间协调运行非常重要，因为任何一个制度都是在制度群中运行，都不可能单独发挥持久作用。在农村基层组织中，制度群应该包括：上级管理、党支部制度化水平(尤其是公开化建设)、村委会制度化水平等。其中，党支部的制度化与公开化水平是制度群中关键的一环。

村民委员会 篇12

关键词：社区居民委员会,社区业主委员会,社区自治组织

社区居民委员会与社区业主委员会是社区自治组织体系中的两个主要构成主体,二者在社区自治进程中发挥着举足轻重的作用。深入研究和探讨二者的关系,对于进一步扩大基层民主,促进和谐社区建设具有重要的现实意义。

一、社区居民委员会与社区业主委员会的产生、特点及职责

(一)社区居民委员会。

1954年12月,第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议制定并颁布了《中华人民共和国城市居民委员会组织条例》,第一次以法律形式对居民委员会的性质、任务、组织结构、经费来源等作出了具体规定。1982年《宪法》以根本法的形式明确了居民委员会作为基层群众性自治组织的性质。《宪法》第一百一十一条规定:城市居民委员会是基层群众性自治组织。1989年12月26日,第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》,对居民委员会的性质、任务、设置、工作原则、工作经费来源、与政府机构的工作关系等作出了进一步明确具体的规定。

社区居民委员会除具有基层群众性自治组织的一般特点即:基层性、独立性、自治性以外,还有一个显著的特点就是“议行合一”,居民委员会既是居民会议的常设机关,又是居民会议的执行机关。

现行《宪法》规定了居民委员会的任务。《居民委员会组织法》对居民委员会的职责和任务作了进一步明确具体的规定。

(二)社区业主委员会。

社区业主委员会的产生源于我国的城市住房体制改革。建国以来,我国一直实行住房分配制度,房屋所有权属于单位,居住者是承租人,房屋物业管理工作由单位后勤部门或政府房管部门承担。20世纪90年代以后,随着城市化进程的加快,全国各地的住房制度改革开始启动,带有福利性质的住房分配制度逐渐为住宅商品化所取代。居住者持货币在房地产市场选购商品房,并成为商品房的产权所有者。这些商品房所有者就是今天所讲的业主。业主作为商品房所有权人,其利益需有相应的组织为其代言和维护,这样,业主委员会就应运而生了。

业主委员会的一个最显著的特征就是它的自治性。业主委员会是一个非政府组织,属于非营利性机构,具有社区自治组织的一系列特征,是城市新型社区中真正的居民自治组织。

《物业管理条例》第十五条规定了业主委员会应当履行的职责。

二、社区居民委员会与社区业主委员会关系的现状及原因

社区居民委员会与社区业主委员会是目前我国城市社区自治组织体系中两种主要类型的社区自治组织。二者具有社区自治组织的一般特征,在职能上有分工,也有交叉和重叠。在实际运行过程中,二者既有合作,也有冲突。

(一)二者之间的合作关系。

在社区自治过程中,社区居民委员会与社区业主委员会有分工,社区居民委员会的职责是负责办理社区的公共事务和公益事业,社区业主委员会的职责是负责办理与物业服务有关的经济事务。二者在工作方面互有依存:从居民委员会的角度来看,业主委员会能够为社区管理提供资金支持,业主委员会能够出面协调业主与物业公司之间的矛盾。基于这两点,居民委员会需要业主委员会在工作方面给予必要的配合和协助。从业主委员会的角度来看,居民委员会享有法律赋予的管理社区的合法权威和制度资源,负责社区的日常事务管理工作,熟悉社区情况,组织能力强,业主委员会在工作方面需要得到居民委员会的支持和帮助。在居民自治意识和自治能力较强的社区,社区居民委员会与社区业主委员会之间呈现良性互动的合作关系。

(二)二者之间的冲突关系。

一是双方的不作为。业主委员会很多工作都需要居民委员会的支持和协助,如果居民委员会不作为,业主委员会的工作将很难开展;当物业公司或开发商侵犯业主利益时,由于业主委员会的不作为,致使业主的合法权益得不到有效维护。二是双方职能的交叉和重叠导致出现管理混乱的局面,居民委员会为了维护自己的地位和权威,往往对业主委员会的工作进行干涉和限制。三是一些在基础设施方面需借助于物业公司或开发商帮助的居民委员会,当业主与物业公司或开发商发生矛盾时,很难做到切实维护业主的权益。

形成社区居民委员会和社区业主委员会上述关系的原因主要有以下几点:一是居民委员会行政化倾向明显。无论是居民委员会与政府及其派出机构的关系方面,还是居民委员会自身的组织机构、职能方面,都有明显的行政化的痕迹。二是居民委员会的角色错位。居民委员会在经济方面依靠物业公司和开发商,就很难使其保持自治组织的中立地位。三是业主委员会尚不具有法律主体资格。现有的法律法规均未赋予业主委员会任何法律主体资格,目前,业主委员会既不是法人,也不是其他组织。四是居民委员会和业主委员会的自治能力较弱。社区自治章程的制定,居民委员会的人事权、决策权、财政权、考核奖惩等都受制于政府,导致居民委员会的自治权能弱化。业主委员会成立的历史较短,经验不足,自身还不够成熟,地位、性质未经法律确认,因而其自治的能力也较薄弱。

三、理顺社区居民委员会与社区业主委员会关系的建议

(一)整合社区居民委员会与社区业主委员会的必要性。

目前在我国新建的住宅小区内,社区居民委员会与社区业主委员会的管辖范围是完全重合的,而且二者的工作职能也存在交叉重叠的情况。这不可避免地造成组织资源和社会资源的浪费。若二者合一,则可达成优势互补。业主与居民的身份获得准确定位,社区共同体获得认同感,兼职的社区自治组织成员去除了行政化的色彩,社区群众的参与热情被激发,社区共同体的财产权利受民法保护,减少了政治国家的随意干预,真正实现了社区的自治。[1]

(二)社区居民委员会与社区业主委员会整合的可行性。

社区居民委员会与社区业主委员会二者的组织性质相同,都是自治组织;二者的调整对象、调整范围和职能存在交叉和重叠的情况。

(三)社区居民委员会与社区业主委员会整合的设想。

1. 新组织的名称、性质与人员构成。

新组织的名称可以是“某某社区自治委员会”,新名称的使用要由国家以立法形式确定。现阶段,可采取社区居民委员会与社区业主委员会两块牌子一套人马的办法过渡。新组织的性质是基层群众性自治组织。社区自治委员会成员全部兼职,并且只能由本社区居民担任。

2. 新组织的产生及体制构成。

新组织由社区成员代表大会选举产生,社区成员代表大会由社区成员代表选举产生,社区成员代表由社区成员直接选举产生,社区成员代表大会的组成人员是社区居民和业主。社区成员代表大会是决策层,是社区自治组织的最高权力机构,享有选举权、决策权、议事权和监督权。社区自治委员会是执行层。新组织的体制实行议行分设:在新组织之下设社区协商议事委员会和社区工作执行委员会,两个委员会之间相对独立运行,双方的成员不可兼任。[2]随着社会的发展,社区自治进程的不断推进,社区自治组织体系也应不断调整和完善,如何协调和理顺社区自治组织之间的关系,将是社区建设中的永恒课题。

参考文献

[1]柴小华.当居民成为业主[J].宁波大学学报,2005,5:109